目录

封面

书名页

版权页

绪　论

一　选题旨趣

二　先行研究

三　拓展空间

四　取材与方法

第一章　改制前的外官制

第一节　清代官制的“内”与“外”

第二节　直省各级官衙幕友

第三节　局所的滥觞与扩张

第二章　直省官制的渐变

第一节　从幕府到文案处

第二节　房科的分化与变异

第三节　局所冲击规制

第四节　越裁越多的局所

第三章　外官改制的酝酿与定案

第一节　外官设置的“体”与“治”

第二节　官绅及使臣的官制考察

第三节　戊戌时期议改外官制

第四节　新政再议外官改制

第五节　五大臣出洋考察与官制改革议案

第六节　第一次外官改制讨论与《各直省官制通则》

第四章　试办外官改制

第一节　因缘际会的东三省改制

第二节　争议迭出与继任纠偏

第三节　直隶改制的前倨后恭

第四节　数度易抚的江苏外官改制

第五章　督抚衙门幕职分科治事

第一节　改制前的督抚衙署

第二节　改幕友为幕职的时议

第三节　督抚幕职分科治事的实施

第六章　设立直省会议厅

第一节　督署会议厅与行政合议制

第二节　会议厅成立后的重要调整

第三节　颁行会议厅规则

第四节　实践成效与局限

第七章　裁并局所与改设三司两道

第一节　局所与外官改制

第二节　司道改制的初衷及议案

第三节　提学使司改制的先行效应

第四节　欲速不达的提法使司改制

第五节　牵一发动全身的藩司改制

第六节　弃旧图新的巡警道设置

第七节　劝业道的利弊得失

第八节　司道改制的特点与问题

第八章　府厅州县改制

第一节　府厅州县的官制与吏治

第二节　改制实施与调整变化

第三节　官治与自治并举

第四节　实行州县事实考核

第九章　直省公费与行政经费

第一节“公费”渊源与同光之际改革

第二节　规范整顿的盈与虚

第三节　酌定公费的博弈

第四节　新官制受困于旧财政

第五节　议定行政经费

第六节　度支部削减预算及各方反应

第十章　外官制的再调整

第一节　集权与分权：改制模式的思考

第二节　预备立宪的“地方”困扰

第三节　督抚存废的权衡

第四节　第二次外官改制讨论

第五节　集权分权之争

第六节　民初的省制纷争

结　语

一　近代中国政体承上启下的转折点

二　中西新旧：观念与制度的纠葛

三　清季外官改制的教训与启迪

后　记

征引文献

索　引

封底

Copyright©2014 by SDX Joint Publishing Company

All Rights Reserved.

本作品版权由生活·读书·新知三联书店所有。

未经许可，不得翻印。

图书在版编目（CIP）数据

从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰/关晓红著.—北京：生活·读书·新知三联书店，2014.1

（近代中国的知识与制度转型丛书）

ISBN 978-7-108-04619-2

Ⅰ.①从…　Ⅱ.①关…　Ⅲ.①官制-体制改革-研究-中国-清后期　Ⅳ.①D691.42

中国版本图书馆CIP数据核字（2013）第171580号

“近代中国的知识与制度转型丛书”获得

中山大学985和211工程建设项目的资助

责任编辑　曾　诚

封扉设计　宁成春　崔建华

责任印制　徐　方

出版发行　生活·讀書·新知三联书店

（北京市东城区美术馆东街22号）

邮　　编100010

网　　址　www.sdxjpc.com

经　　销　新华书店

印　　刷　北京隆昌伟业印刷有限公司

版　　次　2014年1月北京第1版

2014年1月北京第1次印刷

开　　本880毫米×1230毫米1/32　印张20.375

字　　数　326千字

印　　数　0,001-3,000册

定　　价　65.00元

（印装查询：010-64002715；邮购查询：010-84010542）

绪　论

戊戌维新以来的一百多年间，中国的改革与革命交替进行，知识与制度转型成为近代社会变化的重要趋势与特征。数千年传承的中华文化与制度，如何与欧风东渐所展示的东西洋文明衔接，哪一种制度模式能立竿见影收获奇效，使中国迅速繁荣强盛，一直成为对人们困扰至深的问题。

官制乃庶政之纲，是构建与稳定统治秩序的基础。中国官制历经秦汉、隋唐、两宋、元代至明清几个阶段性变化，皇朝体制不断强化以至登峰造极。清代集历代王朝体制之大成，用内外、文武、虚衔、实缺等种种分权制衡的方式，确保君主专制的稳固。长期困扰历代统治者的君权与相权、朝廷与藩镇、皇权与宦官外戚等等争夺，大体从体制层面得到了解决。

鸦片战争后，面对数千年未有之大变局，固有体制如何超越盛极而衰的循环以救亡图存？1906年，晚清官绅经历了长期彷徨和调整，痛定思痛，最终选择取法东西列强，改弦易辙、仿行立宪，启动内外官制改革，以求富国强兵的捷径。

这一根本转向，改变了隋唐以来皇朝体制的传统结构，决定了此后近代中国政体的基本形态与变化趋势，同时也折射出近代中西观念与制度的对接与差异、移植和传承的成效及问题。就此而论，政体变革在近代知识与制度转型中具有枢纽作用。

清末官制改革，本拟京内外职官同时展开，仿行西方宪政，改为中央与地方各级政府，形成上下贯注的层级。其后则以内官制先行铺开，外官改制滞后，直至清亡未能定谳告终。因此，通过探究清末外官改制的曲折过程，多层面地考察国人围绕政体改革，在知识更新与制度嬗变中遇到的诸多困扰与两难抉择，对于认识现状、把握未来，可以提供思维方式和认识途径的重要参照。[1]

一　选题旨趣

设官分职、用人行政，是皇朝统治秩序确立与维系的基础。康熙皇帝曾将规制的建立与完善称为“制治保邦之道”认为其，“损益无一不关乎黎庶”；[2]光绪帝也曾在上谕中强调：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手。”[3]

官制典章历来是认识中国社会历史文化的关键。于制度史颇有心得的史家吕思勉指出：“然官制实为庶政之纲研求史事者，必不容不究心，最好以官制与他种制度相参考，既就一切政事求其属于何官，更就凡百职官求其所司何事，通观前后而知其所以变迁之由，考诸并时而得其所以分职之故，则不独官制可明，即于一切庶政，亦弥觉若网在纲矣。”[4]

清王朝入主中原至辛亥革命爆发时的268年，刚好是中国与世界均发生巨变与联系的重要时代，也是中国与世界列强逐步拉开差距的时间。

美国学者费正清曾注意到此期中国幅员辽阔与行政官员比例甚少的反差现象，并由此困惑与感叹：“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口”[5]按《清会典》的记载清朝正式的文武职官只有约27000人。古代交通与通讯条件极为落后，下情上达与政令贯彻如何保证？用人行政、赋税征收怎样实施？

大量留存的清代资料，以及多年来国内外先行者的研究表明：清中叶以后在“很小的官员编制”背后，始终存在着一个，由直省各级幕府、各类局所组成的庞大辅助系统，[6]实际承担着，政府的诸多职能，并应对社会发展带来的各项新需求。晚清以降，在吏治腐败与人浮于事的表象下，错综复杂且不断扩大的“非官员编制”，事实上已凭借种种名义，形同编外官员，影响和改变着职官体制的结构及运作。由他们组成的隐性职官机构大量繁衍不仅潜在地影响清廷的财政，而且使皇朝职官“内重外轻”的设制格局发生异变。整合机构、理顺职能以提高效率成，为行政体制变革的迫切要求。[7]

晚清遭逢千古未有的大变局，原有体制已无法从容应对。图存必须应变，清季中国继隋唐以后再度出现整体性制度变更：以政体变革为主导，包括司法、财政、金融、军事、社会、教育等各方面，体制发生全面转型，其进程和影响一直延续至今。因此，政体变动确为近代中国知识与制度转型的关节，是了解过去、认识现在和把握未来的关键所在。[8]

20世纪初年，清廷为了确保王朝统治的延续，迫于内外压力，最终仿行宪政，官制改革成为其中重要内容。然因中外情势差异，东西洋乃至欧洲各国体制的千差万别，变革途径、取法对象以及具体步骤方面如何权衡取舍，朝野上下的各种主张、方案令人眼花缭乱，要想透过喧嚣纷扰的表象，深入理解各自的理据、托词、指向、困扰并非易事。[9]各种牵涉西学、东学和国学的观念层面的变化，最终需落实到机构增置与制度调整，并通过制度内容的实施贯彻而体现。除了少数“仍旧”或“全新”外，多数情况虽取法域外或稽古求治，却是“变化多端”甚至“面目全非”，导致今人既不易理解前人的种种观念行为的文本意涵，又难以深究今日各种制度规定及其运行的来龙去脉，造成诸多误读错解。清季外官改制过程的困惑与纠结，更具有典型意义。

清末新政这一旨在挽救统治危机的改制，为何反而激化各种矛盾，加速了清王朝的覆亡？又何以成为历史的分水岭，改变了延续千年的皇朝官制，并长期影响制约民国政局与政制的取向？应当如何认识理解清代官制前后截然不同的设制本意和运作规则？——这些关系近代知识与制度转型进程，对于重新认识中国和世界的过去、现在及未来至关重要的一系列问题，正是本书探究的主题。

二　先行研究

关于清季外官改制，前人在清代幕府与局所、职官制度、清末新政等三个方面均有涉及。海内外研究著述大都三者分述，各有自己的研究视角和问题意识，而又程度不同地推进了本书主题各个层面的认识。按照时间顺序梳理各代表性著述与本书主题有关的内容，可见相关研究进展的基本脉络与阶段变化。

1906—1979年

一般学术研究，都要后于历史事实。清季外官改制的特殊之处却在于，还在改制的酝酿阶段甚至动议之前，相关研究已经开始对历史进程产生不可低估的影响。

1903年开始编著的《清国行政法》，本意是让日本对清国的体制有全面而准确的把握。动议此事的台湾总督府民政长官后藤新平认为，中国人或西洋人都不能担此重任，只有“日本人中既精通近世法理又懂汉语者”才能胜任这一在当时乃至今日不少。人看来仍然合情合理的说法，似乎在有意无意间，以近世法理为据剥夺了中国人对本国制度的解释权，又凭借日本学者的汉语能力及其由此对西洋人士所取得的先机与优势，以明治日本为参照，建立一套新的政治话语并掌控话语权。负责主持的京都大学法科大学长织田万，自主地贯彻了这一主旨。该书用中央官厅与地方官厅的架构概述整个清朝的行政体制，将直省以下各级官府统称为地方官厅，基本确立了后来认识和表述中国行政制度的框架，影响持续至今。虽然全书到民初才出完，但提纲挈领的第一卷泛论于1905年完成，1909年正式出版，而且在此之前的1906年已有未经授权翻译的部分中译本畅销于中国，对清季官制改革和当时中国人的法理观念产生极大的制约性影响。[10]

其实用中央与地方的架构看待清朝体制，也并非织田万的发明，而是近代来华日本人士的普遍看法，这样的观念基于明治维新后日本的新体制。《清国行政法》之前，楢原陈正的《禹域通纂》已经论述过清朝中央政府与地方督抚的关系。不过，《清国行政法》虽然断定“总督及巡抚定为地方常设之长官，则以清朝制度为嚆矢”，对于直省的地位还是有些保留，尤其是判断督抚的地位、职权及其相互关系，觉得最为困难。织田万注意到，中央官厅与地方官厅之间没有统属关系，地方长官并非直接接受中央各部的指挥监督，而是均直隶于皇帝。双方发生争执时，“皆仰敕裁而决”。他将这种异常，归因于清朝承袭元明遗制，为杜绝地方分权而导致的极端。然其所谓中央官厅只是部院，不包含皇权，与后人提及中央首先即指皇权，亦明显有别。

以日本明治维新为强国圭臬的清季朝野，其后逐渐接受了以“中央”与“地方”官制的概念看待清朝体制的方式却在，“省”的归属与督抚地位如何处理的问题上不知所措。[11]

1916年出版的日本服部宇之吉的《支那研究》，是较早探究清末外官改制的著述。作者曾在京师大学堂师范馆担任总教习，可以说是清末官制改革的亲历者和见证人，因此在学理之外，还多了一些感性认识。该书以相当篇幅梳理了改制前后清代官制的基本轮廓和特点，不仅将其与秦汉以来的官制纵向对比，且述及民初官制与清末改制的关系。

和其他日本学人一样，服部宇之吉也强调元代以后行省的建立，是中国地方官制关键性的重要变化，并指出光宣年间的官制改革，使中央集权与地方分权的纠结继续影响民初政局，地方官制因此悬而未决[12]服部敏锐地触摸到清末民初某些复杂交错的。关联。尽管其将三代以来的中国官制，均按照“中央官制”与“地方官制”予以对应叙述，还是指出中国的地方官含义较日本为窄，直省与府厅州县有所不同。可惜该书未能引起中国学术界的足够注意。

1931年郭冠杰所撰《清朝地方官制之略述》，套用“中央”与“地方”观念，用“地方官制”统称清代省府厅州县官制，依据章程文本扼要介绍了改制后的三司两道机构设置及其与中央部院的关系。[13]这是目前所见较早的外官制专题研究。1937年沈乃正则对外官改制过程中的东三省“同署办公”予以评述，在研究细化的基础上有所深入。[14]其后，伴随着西式教育和输入新知，以及政体变革后宪政观念的广泛传播与实际应用，以“地方官制”称呼清代改革前后的省府厅州县，以“中央官制”指代京师部院的做法，在学术界渐已约定俗成。

此后相当长的一段时间里，关于清代职官与清末新政改革，多以通识性内容出现于各种版本的中国通史，以及对官僚政治的宏观论述中，其中不少论述影响甚至制约了后来研究者的思路和视角如李剑农《最近三十年中国政治史》[15]对咸同以来督抚权力膨胀造成晚清政治格局变化特征的概括，王亚南对专制主义政治的抨击和对近代革命的歌颂等等，[16]均对1950年代以后中国，大陆近代史研究格局的形成，有着广泛深远的影响。

1940年代中后期，研究者注意到清代幕府异常繁盛活跃的现象，全增佑着重考察了幕宾制兴起的原因，以及幕主与幕宾的关系[17]；张纯明则初步探讨了幕府性质、幕宾之间的分工，[18]事实上开启了对清代编制外官员问题的研究。

20世纪50年代至70年代末，中国大陆的研究出现偏颇，涉及晚清史的著述对农民起义与革命运动多予浓墨重彩，而对统治集团的改革或改良则采取鄙夷与否定的态度，认为清末新政是一场“骗局”。[19]

在海外，清代官制与吏治关系的研究逐渐深入。1962年瞿同祖《清代地方政府》的英文版在美国问世，受到欧美学术界的广泛好评，成为清代官制研究具有里程碑意义的著作。该书引用章程文本之外的材料，动态地描述了清中叶以前州县职官的运作和变化，揭示了体制外的非正式和私人因素对整个政治运作的实际影响。不久，台湾傅宗懋、朱沛莲先后以清代总督巡抚制度为对象，通过大量的计量分析，总结归纳其沿革变化的规律，为后续研究提供了重要参考。[20]

1968年美国福尔索姆通过对曾国藩、李鸿章幕府的研究，阐明幕府制度在晚清社会巨变下呈现的新特点，指出李鸿章通过聘请洋人及归国留学生入幕，提高了事务管理的专业化程度，而洋务时期的各种企业局所使得“此前政府行政的特定职能和幕府制度绞在了一起”。[21]这部著述在欧美产生较大影响。

1972 年台湾缪全吉所著《清代幕府人事制度》，将一般文献及清代笔记、幕友口述相参证，详尽梳理幕府人事与活动概貌，并注意到晚清幕府与局所的关系，认为局所形制类似“外幕府”，可视为幕府的“专业机构”。[22]

清末官制改革与地方自治的试行相互影响，1978年，沈怀玉总结了清末西方地方自治观念输入的渠道与方式[23]对近代知识，与制度关系的研究不无启迪。

1980—1999年

20世纪80年代起，中国大陆的清史研究日趋兴盛，与本专题相关的晚清幕府、清代新政、预备立宪等方面取得不少成果。

1980年，郑天挺相继发表两篇论文，论述清代幕府不同阶段的特征及其对晚清政治的影响，开启了国内幕府研究的新一轮热潮[24]；李鼎芳继之探讨过曾国藩幕府的个案。[25]1990年代，晚清幕府研究逐渐升温，朱东安所著《曾国藩幕府研究》，[26]着重考证论述了晚清督抚在处理军政事务过程中幕府的组织扩张与机构运作的具体案例。作者关注重心仍在幕府制度本身，所描述的曾幕各时期多个局处所的主要职能与一般情况，以及附录曾国藩幕府“主要成员简历”等资料，对本专题研究多有贡献。

此后，张敏撰文将晚清幕府变化与洋务时期官僚制度在选材、观念方面的改变相联系，并涉及幕宾薪金来源与局所存在的关系[27]杨国强注意到内战使入幕者因叙功而得保举入仕以及晚。清幕府与局所相互流转衍化疆吏频繁流动等使“天下的官制遂，越来越乱”的现象。[28]李志茗则对陶澍、曾国藩、李鸿章、袁世凯四大幕府的特点进行归纳比较，探讨晚清幕府性质的变化及其与社会的联系。[29]

不少研究者程度不同地意识到，晚清幕府与局所关系密切，至于与清代职官体制的联系和区别，则比较模糊，难以把握。2000年，约翰·R.瓦特的《衙门与城市行政管理》涉及清代衙门二元结构的问题，提出属员分为正规与非正规两部分的概念。[30]张研、牛贯杰则通过安徽桐城的个案，觉察到州县“局”对“衙”的取代威胁，并将其概括为晚清州县权力变化，具有上层政权与基层社会实体组织的“双重格局”特征。[31]

在清代职官制度方面，1981年张德泽的《清代国家机关研究》[32]与其后刘子扬的《清代地方官制考》[33]颇具代表性前者。依据一档馆档案及典章政书，梳理了清代国家机关的机构设置与职能概况；后者据会典及《清实录》等叙述外官制沿革，提供了清代官制的基本架构和知识只是沿用“地方官制”的框架概念。对应清代外官制，难免以后出现的概念误解史实。

1986 年台湾学者王家俭发表的《晚清地方行政现代化的探讨（1838—1911）》一文，以现代化与行政关系为视角，仍用“中央”与“地方”相对应的概念，观照新政改制的模式，主要依据章程政令，概括描述了晚清半个多世纪行省机构变革的大致脉络，强调现代化对行政变革及其效率的影响，是迄今所见对晚清外官改制较为全面的论述。[34]

在此前后，苏云峰、张玉法、李国祁、张朋园、王树槐、谢国兴等学者，将1860—1916年作为现代化区域研究的时段，充分利用方志等资料，分别对湖北、湖南、山东、江苏、闽浙台等省份，晚清至民初政治、经济、军事、教育、文化方面的变化做了大跨度俯瞰，所使用的大量数据统计、分析与描述，为后来者广泛征引。[35]同时在区域发展的框架内凸现地方行政改制的沿，革及影响。如谢国兴通过安徽省的实例，肯定清末地方行政改制成为民初该省官制建置的“雏形”。[36]李国祁则认为清代的“道”具有因时应变的功能。[37]

建国后国内学术界受革命史观主导，论及清末政情，多以立宪派和革命党人的活动为中心，而忽视清政府主持的预备立宪。1993年侯宜杰的《20世纪初政治改革风潮——清末立宪运动史》将立宪运动与预备立宪融为一体，按时间顺序爬梳重要事件、人物、团体活动的史实，全景式地展现清末社会的复杂变化及其原因，所详细论及的预备立宪进程的相关史实，成为本专题研究的必要参考，其研究方法对后来者有重要启示。[38]

美国学者任达的《新政革命与日本——中国，1898—1912》一书[39]清晰地提示了新政研究对于认识中国历史与现实的重要，意义：“晚清时期不仅有推翻政府的政治革命，而且有更深远影响的思想和体制的转变”强调今天中国正是“完全以新政年代，的思想和体制为基础。离开新政革命，20世纪的中国是不可想象的。”其观点和论证方式虽引起海内外学人的不小争议，却在某种意义上唤起了学术界对清末新政研究的重视。

2000—2010年

21世纪初，对新政官制的研究逐渐增多，关于学部、邮传部、商部的研究相继展开。[40]在外官改制方面，费秋香将官制改革过程视作“一场激烈的中央与地方权力争夺”，[41]潘鸣则注意到谘议局与督抚、提法使司与审判厅的矛盾冲突，以及1910年后李经羲等五督参议外官制讨论的情况，并在司道新机构建制中的人事任免上着力较多；[42]彭剑对编制局考察政治馆与宪政编查、馆成立的时间进行了考证，并提示了《直省官制总则草案》与《各直省官制通则》的细微区别和变化；[43]孙洪军以清代按察使为研究对象，涉及提法使转制的史事，对转制后原按察使某些职能的剥离、辛亥革命中各省提法使的表现等有所深入；[44]史新恒则对司法改革受制于外官制改革，以及提法使多由原按察使改易，造成新制与旧人的矛盾有所阐述。[45]

近年由中山大学桑兵教授主持的教育部人文社科重大攻关项目，新政改制成为重要内容，一些博士论文从不同层面切入相关主题。张季探究清末铨选制度的流变；安东强、徐文勇相继讨论了清代学政制度与皇朝体制的关系、直省新式学务机构的建置及其在内外官制改革期间的职能调整；王鸿志、彭雪芹分别论述劝业道、巡警道的渊源、建制与运作[46]这些博士论文分别深入清。季内外官改制的不同层面，通过细致的实证性研究提供了典型个案，有助于总体把握外官改制的进程状态以及利弊得失。

清末新政中财政问题十分突出，研究难度却不小，近年刘增合梳理清季财政制度变动的理论来源，以及制度移植的本土化过程脉络，在清理财政、藩司裁局改制、试行西方预算制度等重要问题上有深入研究，并注意到清理财政及试行国税、地方税时相关概念模糊带来的混乱，可以借此了解清末财政的整体状况及其与新政实施的相关联系。[47]

督抚与政治的关系，逐渐成为晚清史研究的关注点。2003年刘伟以晚清督抚政治为视角考察中央与地方关系注意到“地方行政显示出分职化和专门化的趋向”并从各省财政与军事体，制变动的角度，涉及一些局所建立的事实，以及各省督抚对中央各部借官制变革实行集权的取向和措施的反应[48]其后又撰文强，调随1901—1905年各项新政的实施和各类局所的建立，省的独立性已大大增强[49]作者着眼于中央与地方在改革过程中的利益。纠结与关系互动，对后来的研究不无启发。只是清季督抚是否已蜕变为“地方”权力，言论行止能否代表所在省份的“地方”利益，尚有不少值得检讨斟酌的余地。

李细珠叙及官制改革前后，张之洞对地方官制改革的态度与成因，注意到部分督抚相互沟通信息、交换意见的情形。[50]其近年以晚清督抚群体为重点，利用中国社会科学院近代史研究所藏档中督抚的来往函电，梳理督抚对仿行宪政的态度及与枢臣来往，串通声气以影响朝局的史事，并对庚子以来督抚任职周期作了统计分析[51]。贾小叶注意到新政前后趋新督抚的建言及其在立宪活动中的态度，[52]肖宗志揭示了候补冗官对晚清吏治的影响。[53]艾永明从行政学角度剖析了清代前中期的文官制度。[54]

高旺从政治学的视角宏观描述了清末宪政改革于近代政治转型的影响，肯定“清末官制改革是中国政治体制的重大变动与革新，是中国从传统政体走向现代政体的重要转折点”，同时强调，改革使司道各官成为督抚属员，督抚因此控制了省级财政、军政、司法行政及外交事务，反而促使督抚权力制度化。[55]李启成考察了预备立宪期间各级审判厅的设立与运作；[56]王勇则分析了曾国藩、胡林翼创建的新型幕府的特点，认为清季督抚幕府官僚体系对近代中国社会发生重大影响，同时注意到清政府试图设立幕职官将幕府系统纳入新国家行政体制的部分事实。惜因所据资料有限，某些结论与实情明显有出入。[57]周育民注意到地方财政机构的变化和幕府向职官演化的一些情况。[58]彭剑以宪政编查馆研究为视角，注意到督抚群体在改制过程中的利益纷争及维权举动。[59]李振武则注意到督抚与部院、督抚与谘议局矛盾冲突的若干细节认为“当时的地方官制改革方案尚未最终确定督抚的职责权限多有模糊之处”[60]。

在府厅州县改制方面，既往研究尤其薄弱，近年马小泉梳理了甲午战前至新政时期地方自治思潮的形成与推广情况[61]，魏光奇论述了晚清州县行政存在的制度弊端、官制改革的建议和改革思路，并将其与民初及北洋时期的州县行政进行比较，说明近代化改革的影响。[62]黄东兰充分利用日本的资料，通过实际案例，证明近代中国地方自治与明治日本的关系及区别，并论及清季各省赴日考察官制与自治的官绅在日期间考察的内容和感想。[63]

上述三期的研究，各有重心和特点，逐渐递进，不断有所深入和拓展。海内外的研究取向和关注重点从明显有别到日渐趋同，大陆学术界越来越成为研究的主体，而理念方法和所研究的问题，在日趋丰富活跃的同时，反而有日益取法于外的趋势。这些先行研究成为本专题进行的起点，既提供了研究的基础，又留下无穷的问题和广阔的可拓展空间。

三　拓展空间

相比于近代中国史事本身的丰富复杂，本专题研究的深度与广度，有待拓展之处甚多。其一，对清代行省以至府厅州县由职官和幕府、局所组成的两套体制人员并存运作的情形，迄今仅见瞿同祖、张研等论及清中叶前后的州县，直省层面的研究着重在督抚群体，涉及行政的诸多内容，乃至直省与清廷、部院关系的若干方面，以及督抚司道、府厅州县职官体制等，空间较大。

其二，研究者注意到幕府在清代前、中、晚各期的阶段变化，并深入探讨其特点与成因。一些著述已关注到幕友向幕僚流动的事实，而对幕友制与外官改制的关系界定不清，有的则对于幕友制是否终结等关键问题判断有误。另一方面，晚清局所研究多是见木不见林的零星个案，幕府研究则多以陶澍、曾国藩、李鸿章、张之洞与袁世凯为例，论及局所与幕府的关系，偏重于幕主、幕友等人物的活动，忽略局所的性质作用及其设置、运作的实情，对清廷的态度也模糊不清。有学者以张之洞所设局所为例，认为“‘局’已完全蜕化为地方大员随心所欲、因事而设的私人机构了。通过设局，督抚可以摆脱中央的干预，自主地用人，以达到控制地方的目的”[64]。这样的断言与实情不无出入，似可进一步检讨探究。有的学者注意到幕府、职官与局所之间的复杂联系，详情则有待呈现。[65]而清末新政官制改革的研究，迄今仍忽略幕府与局所改制的具体过程及其去向归属。

其三，对中央官制的研究多，对外官改制的深入少，且较多停留在章程条文的层面，集中于改制原因和舆论，以及1906至1907年外官制草案的讨论等节点，对旧制的立意结构、改制方案的酝酿、实行的进程及反复等诸多问题往往语焉不详，于1909年开始的第二次外官制争议的原因及纠结，以及改制遭遇的困境关照不足，特别是直省原有职官机构整合的情形、督抚司道衙门改制的具体实施、外官改制的成效与遗留问题，以及对民初政体建制的影响等方面，尤为薄弱，一些重要史实甚至出现时空错位。

其四，清季中西新旧的知识与制度过渡交替，外官改制取法东西各国法理政制，这些输入的新知蓝本及其表述概念，与固有政制及文化的含义往往形同实异，不同知识背景的人讨论同一问题，既有因立场、经验、利益各异而判断主张截然不同的状况，也有由观念话语差异引发的看似针锋相对、实则互不交集的情形。在内外观念体制千差万别而又彼此“格义”的语境下，当事者已经陷入“当局者迷”的困惑，后来人更加受制于现有知识的预设。倘若对相关文本史事的本意、本相缺乏辨析把握，所做判断与实情不免大相径庭。

晚清官制变革，显示政府组织形式和职能必须随社会变化而相应变更。自戊戌至新政，改革一脉相承，均以官制调整为中心。不过，改制的取向和模本虽来自域外，实际却依然无法跳脱固有体制和观念的束缚。厘清前后两套职官体制的联系与分别，对于认识中国原有的典章制度，把握近代知识与制度转型的纠葛和利弊得失，以及对于现行制度的制约影响，均有裨益。

四　取材与方法

典制研究既为中国史学的要项，近代政制转型的史事和史料，又极为复杂丰富，现有研究于此不免局限，尤其是与近年来海内外学人关注较多的知识转型相比，政体变动的探讨进展迄今相对滞后。

目前研究存在的困难和问题，主要有以下方面：

一、用后出或外来的观念解读原有的制度，指示变化的方向，将前后截然不同的体制作简单的形式对应，罔顾制度设置的既有立意和整体格局，及其与之关联的诸多因素，由此产生大量的误读错解，很难认识原有建制与近代变制的特性。例如用中央、地方的观念看待内外官制和行政层级区划等。

二、将章程条文简单地等同于事实，且未能深究文本和体制的复杂来源及演化，尤其是近代制度转型牵涉古今中外众多层面，必须纵横贯通，才能妥当驾驭。

三、静态地搭建典章制度的框架，低估了中国地广人众造成地缘民情的时空差异，忽视制度变动因时因地而异的展开进程以及形态差别。

四、讲制度多注重文本规定，却忽略或脱离具体人事与渊源流变，未能将制度沿革放入历史进程的整体联系之中。

此外，导致研究进展缓慢的要因之一，是近年来中国研究多受国际学术变化的影响，而制度研究综合性地牵涉历史文化、社会国情的各方面，恰为域外研究的弱项，无法真正内化，使之很难进入制度研究的高深层面，为深化相关领域的研究带来强劲的外力推动。

事实上，无论是从问题的重要性抑或资料的丰富性来看，清季官制变革都不仅应该成为晚清史研究的重点，而且可能成为制度史研究的制高点。因为我国自秦以来两千多年文明的精华与糟粕，很大部分在典制，而迄今我们恰好对晚清至民初的制度变化，即两千年来变化最大、承上启下的重要转折时期研究不足，这在很大程度上妨碍了我们对传统的甄别与继承。故于此研究中国社会历史文化具有指导性的领域，必须重新建构认识理念、话语系统和研究方法。如是，则食洋较少，以及对晚清巨量资料的把握利用，或许恰为其优势所在。

清代集历代王朝体制之大成，以保障皇权的绝对权威为宗旨，制度设置呈现自上而下的分权制衡，尽可能减少官员的统属，而直辖于皇权，尽可能弱化有章可循的约束（如清人已有本朝以例治天下的说法），以便君主意志尽情发挥。言及体制，即使历代政书，所述也往往出现因人因时而异的情况。晚清变制，又涉及朝野上下，体制内外乃至东西两洋，受到观念制度中西新旧的缠绕。

因此，研治外官改制，言之有据，只能聊备一说，还要考察所据为实情抑或说辞。在掌握和驾驭史料、把握章程条文与社会常情及其变态等关键处，因清季新政在取法域外的同时亦有稽古变通，整个进程有诸多报刊杂志追踪报道，且资料散佚而遗留数量巨大，较历代更具难度和挑战。

晚近官私资料种类之多，数量之大，远过于历代之和，其可以深入的层面也较历代丰富复杂。整体而言，必须尽可能详尽地占有各种资料，并将各类资料比勘互证，以求近真并得其头绪。若尽信某种资料，则不仅失之于偏，且所见不免于陋。清季外官改制，不能单靠政书、档案，由于研究的问题、层面各异，对不同类型资料的倚重程度乃至方式，也有所分别。

清朝覆亡之际，改制变政的官方文书大多来不及整理归档，各地各类资料遗存多寡不均，有的只剩断简残篇。或者误以为历史的大体和一般尚在尘封状态，非由档案重建，不得信史。此说如当年章太炎批评新进学人指中国古史无稽，必须掘地，才能重建之例，其实善读者从一般正史亦可把握大体，深入具体。否则即使将所有档案阅读一过，也未必读懂贯通，还难免为官样文章所迷惑。所以为铁证定凭者，有时不过是当事人故意的说辞。况且档案本来大量残缺，就算完全掌握，也还是断片，仍然有赖于缀合推衍申论的见识能力。学术界历来重视档案的发掘，其偏在于一味找人所不见的材料，解读档案的能力却日渐降低，对已刊档案的利用反而不尽如人意。近年来陆续整理出版或发表的清代历朝各类档案，包括大量官制调整变化及各方态度的内容，系统阅读充分利用者尚不多见。

上述并非认为继续发掘档案无关紧要，相反，有些问题必须依靠档案的进一步发掘，才能窥见全貌，甚或有识一字成活一片的奇效。前人以为督抚衙门档案无一完整保留，因而相关科房的研究几乎无从下手。山东巡抚衙门档案等资料的发掘，提供了重要证据，史事本相得以呈现。一档馆藏会议政务处档案、宪政编查馆档案、军机处录副档案、改制前后的京师各部院档案、顺天府衙门档案、赵尔巽档案、端方档案，以及各地省市县所藏晚清档案，均有大量未公布的来往文件、函电、说帖等，可与政书所载谕旨、政令相互补充鉴证。

局所及其人员并非正式编制，因而资料零碎散见，研究者多将其视为幕府的附属或扩大、补充形态。晚清不少能员干吏曾有聘请幕友或自身入幕的经历，其文集、日记、书信和笔记中，不乏局所人事与业务往来资料。如张集馨的《道咸宦海见闻录》将其宦游十余省担任司道官员以来，亲历官场各层面的情况娓娓道来，通过具体人物与事件，管窥直省各级幕府、局所与衙门的关系。曾为幕友、后任藩司的樊增祥，1904至1907年任陕西布政使期间，留下大量公牍，为后世了解新政的省级财政与人事行政提供了珍贵史料。这些亲历者对咸同光宣各省职官、幕府和局所并存运作的记叙，极为生动。不过，总体而言，研治督抚、局所、官制、变政等题，对出自幕僚手笔的文献发掘利用严重不足。况且，今人治史好以分科眼光，所以为的同一类事，在当时为官与做幕者看来其实各不相同。不知人事，则难明体制。

晚清报刊种类为数逾千，背景取向各异，统治者对一般舆论的控制不严，报馆本身的组织也不完备，因而一方面宣称为国民喉舌，政府监督，有闻必录；另一方面则立场各异，此是彼非，亦不免道听途说，甚至捕风捉影。报刊的栏目甚多，信息量大，内容不一，既有谕折章程、社说文电，与档案政书或文集无异，也有不可全信亦不可不信的各种新闻。坊间传闻未必无稽，档案政书官样文章的情形，比比皆是。善用者若能将不同报刊的即时报道相互比勘，并与其他文献印证，便可补缀连续性史事发展进程、人物活动以及普遍的历史情节严重缺乏的遗憾。

更为重要的是，作为历史进程的社会反响，报刊的报道评论本身即为历史的有机成分，既能了解清末民初的舆情政局，又可借此培养历史现场感。清朝当政者尚且尽力搜求阅读以掌握社情民意，研究者岂能因噎废食？

典章制度研究贯通历史整体，本为中国史学的强项，近代学术大家如陈寅恪、吕思勉、钱穆、梁方仲、严耕望等人中古制度研究成效卓著，在驾驭史料、贯通史事方面尤具方法意义，与杨树达、傅斯年、顾颉刚等人研治先秦经典、性命古训、民间传说的取径做法有异曲同工之妙。若与国际跨文化传统研究的理念方法相结合，运用于资料百倍扩增、相关史事联系更为曲折复杂的近代中国政体变革，不仅能够大幅度深化近代制度研究，呈现本相的丰富多彩，而且可使方法更加提升完善，效用大增。

将前贤研治古代典章制度的良法移植于近代制度研究，须以西学、东学、中学为支点，沟通古今中外，不以变化为进化，不以现在为现代，打破分科的藩篱，不受后来分门别类的局限，从多学科的角度，用不分科的取法，将观念与制度融为一体，以政体变革为核心，努力回到历史现场，避免用外来后出的观念误读错解，尤其要防止将前后不同的政体和法理进行格义比附，注意中西新旧各种因素的复杂纠葛，把握观念变化与制度变动的关系，全面探究近代政体变革的全过程和各层面，依时序揭示和再现近代各类制度变动，在不同时段、不同区域渊源流变等时空演化进程，使得政体变动的历史顺序和逻辑顺序有机结合，从而达成对体制变动的认识与实事的协调一致。

为避免“盲人摸象”的争执尚需在充分掌握史料的基础上，认真解读史料，认识史事，以免断章取义、格义附会地曲解古人。为此，本书将努力摆脱套用外来框架削足适履的认识及表述模式，具体尝试：1.回到历史现场，在原有语境中把握固有制度的指称话语及其设制本意，认识体制的结构和特性。2.在西学、东学和中学的冲突融汇中探究变制的由来、中西新旧体制的分别及联系，理解变制的文化和社会渊源。3.注意把握体制变革时，章程条文与社会常情及其变态的相互关系，认真考察制度规定与具体实情和各阶段变化之异同。4.注重人事及社会关系对于制度建构和运作的影响制约，尤其是朝野、中枢与各地不同利益群体的博弈所产生的相关作用。5.把握时间与空间变化所导致的变制差异与实际成效，努力实证性地还原制度发生演化的历史进程，及其诸多历史事件与人物记忆所给予的珍贵启迪。

【注释】

[1]本书受中央高校基本科研业务费专项基金资助，为《近代中国的政体变革》项目及全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目成果。

[2]伊桑阿等纂修：《大清会典》（康熙朝），沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第七十二辑之711册，台北：文海出版社1992年，序第5—6页。

[3]光绪三十二年七月十三日上谕，中国第一历史档案馆编《光绪朝上谕档》第32册，桂林：广西师范大学出版社1996年，第128页。

[4]吕思勉著：《中国制度史》，上海：上海教育出版社1985年，第651页。

[5]费正清：《剑桥中国晚清史》上卷，北京：中国社会科学出版社1993年，第24页。

[6]瞿同祖的《清代地方政府》，揭示了州县政权的“非官方”因素（瞿同祖著：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，何鹏校，北京：法律出版社2003年）。而督抚司道府厅层面的情况，除曾国藩、李鸿章、张之洞等幕府及某些洋务时期的军工局所个案外，尚未见深入研究。

[7]不过晚清职官体制内外的人员、机构如何共处与运作，在转制过程中扮演怎样的角色，起到怎样的作用，其去向归属如何，学术界迄今语焉不详。

[8]参见桑兵《晚清民国的知识与制度体系转型》，《中山大学学报》（社会科学版）2004年第6期，第90—98页。清末以仿行立宪为契机，启动全面官制改革，为两千多年变化最显著之时期。其变化不仅体现于形式称谓，亦反映在对立法、行政、司法关系的最初认识、讨论与尝试，职官的专业细分化及其科层特征上。机构职能的调整，不仅折射出近代中西知识与制度的对接与差异、移植和传承，也反映了晚清以来国家、社会与民众关系变化的趋势。因此，通过清末外官改制，不仅可以了解新政时期以日本为模板，在政体改革方面探索与实践的过程，亦可藉此考察时人在新旧知识更新与制度嬗变中遇到的困惑与两难抉择，对于把握今天的现实与展望未来中国的发展不无裨益。

[9]清末官制变革引起权力再分配和结构重组，各方利益相互纠缠，冲突不断，改革过程充满艰难曲折。由于明治日本的居间作用，中外新旧的观念制度高度混杂，加之清亡迅速，资料散佚，后来又缺乏充分的发掘整理和辨识，导致今人既不易理解前人种种观念行事的本意，又难以深究今日各种制度规定及其运行的来龙去脉，造成诸多误读错解，未能深入认识内外新旧各种因素影响制约知识与制度转型的相关规律及遗存问题，并从经验教训中获得重要启迪。

[10]有关该书的编撰和出版、翻译情形，参见李秀清的“点校前言”，［日］织田万撰，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，北京：中国政法大学出版社2003年，第1—13页。

[11]详见本书其后论述。

[12]服部宇之吉：《支那研究》，东京：明治出版社大正五年（1916），第10—49、101—148、367—380页。

[13]中山大学法科编：《社会科学论丛》第三卷第十一、十二号合刊。

[14]沈乃正：《清末之督抚集权、中央集权与同署办公》，《社会科学》第2卷第2期，1937年1月。

[15]上海：太平洋书店1931年。

[16]王亚南著：《中国官僚政治研究》，1948年初版，北京：中国社会科学出版社1981年再版。

[17]全增佑著：《清代幕僚制度论》，《思想与时代》第31、32期，1944年。

[18]张纯明著：《清代的幕制》，《岭南学报》第9卷第2期，1949年。

[19]这样的观点，早在王亚南的《中国官僚政治研究》一书中已经提出。见该书第166页。

[20]傅宗懋：《清代总督巡抚制度之研究》，台北：国立政治大学1963年；朱沛莲：《清代之总督与巡抚》，台北：德志出版社1977年。

[21]［美］K.E.福尔索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，刘悦斌、刘兰芝译，北京：中国社会科学出版社2002年，第117—118页。

[22]缪全吉：《清代幕府人事制度》，台北：中国人事行政月刊社1971年。

[23]沈怀玉：《清末西方地方自治思想的输入》，《中央研究院近代史研究所集刊》第8期（1979）。

[24]郑天挺：《清代的幕府》，《中国社会科学》1980年第6期，第127—147页；《清代幕府制的变迁》，《学术研究》1980年第6期，第66—68页。

[25]李鼎芳：《曾国藩及其幕府人物》，岳麓书社1985年。

[26]成都：四川人民出版社1994年。

[27]张敏：《晚清的幕府与官僚制度》，《上海社会科学院学术季刊》1994年第1期，第156—165页。

[28]杨国强：《百年嬗蜕——中国近代的士与社会》，上海：上海三联书店1997年，第50—92、100—102页。

[29]作者在叙及幕府转制已提上议事日程时，因所据资料主要为报刊，缺乏档案与其他文献资料的比对，认为“除两广总督外，似乎应者寥寥”，断言“袁世凯……也未见其有何实际行动”，与史事不相吻合。李志茗：《晚清四大幕府》，上海：上海人民出版社2002 年，第280页。

[30]施坚雅主编：《中华帝国晚期的城市》，北京：中华书局2000年，第439、444页。

[31]张研、牛贯杰：《19世纪中期中国双重统治格局的演变》，北京：中国人民大学出版社2002年，第184—185页。

[32]北京：学苑出版社1981年初版，2001年修订版。

[33]北京：紫禁城出版社1994年。

[34]王家俭：《晚清地方行政现代化的探讨（1838—1911）》，《中国近代现代史论集》（第16编，清季立宪与改制），台北：商务印书馆1986年；吴吉远着重考察省道府州县各级政府的司法职能，重点关注刑名词讼与案件的处理。吴吉远：《清代地方政府的司法职能研究》，北京：中国社会科学出版社1998年。

[35]苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916），台北：中研院近代史研究所专刊（41）辑，1987年，第186页；张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省（1860—1916）》，台北：中研院近代史研究所专刊（43）辑，1982年；李国祁：《中国现代化的区域研究：闽浙台地区（1860—1916）》，台北：中研院近代史研究所专刊（44）辑，1985年；张朋园：《中国现代化的区域研究：湖南省（1860—1916）》，台北：中研院近代史研究所专刊（46）辑，1983年；王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省（1860—1916）》，台北：中研院近代史研究所专刊（48）辑，1985年：谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（1860—1937），台北：中研院近代史研究所专刊（64）辑，1991年。

[36]谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（1860—1937）》，第120页。

[37]李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》第3期（上册），1972年，第170—171页。

[38]侯宜杰：《20世纪初政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：人民出版社1993年。

[39]China，1898-1912：The Xinzheng Revolution and Japan，哈佛大学东亚研究会1993年，中译本1998年由江苏人民出版社出版。

[40]关晓红：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年。苏全有：《清末邮传部研究》，北京：中华书局2005年；王奎：《清末商部研究》，北京：人民出版社2008年。

[41]费秋香：《论清末新政时期的地方官制改革（1901—1911）》，华中师范大学硕士论文，2001年。

[42]潘鸣：《清末省级行政机构改革研究（1906—1911）》，首都师范大学硕士论文，2007年。

[43]彭剑：《清季外官制改革中幕职分科治事补证》，《历史研究》2008年第1期，第176—182页。关于编制局与外官制草案和通电的关系，笔者与彭剑看法不同，详见本书第152页注1。

[44]孙洪军：《清代按察使历史角色及其嬗变研究》，苏州大学历史系博士论文，2008年。

[45]史新恒：《清末提法使研究》，华中师范大学中国近代史研究所博士论文，2010年。

[46]张季：《清季铨选制度流变》，中山大学历史系博士学位论文，2008年；王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学历史系博士论文，2009年；徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，中山大学历史系博士论文，2009年；彭雪芹：《纳民轨物：清末巡警道研究》，中山大学历史系博士论文，2010年；安东强：《清代学政沿革与皇朝体制》，中山大学历史系博士论文，2010年。

[47]刘增合：《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008年第5期，第56—72页；《西方预算制度与清季财政改制》，《历史研究》2009年第2期，第82—105页。

[48]刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，武汉：湖北教育出版社2003年，第82—90、192、236、300、373—374页。

[49]刘伟：《晚清新政时期中央与各省关系初探》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）第42卷第6期，2003年11月，第40—49页。

[50]氏著：《张之洞与清末新政》，上海：上海书店出版社2003年。

[51]李细珠：《清末新政时期地方督抚的群体结构与人事变迁》，《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛》2005年卷，北京：社会科学文献出版社2006年。

[52]贾小叶：《晚清大变局中督抚的历史角色——以中东部若干督抚为中心的研究》，上海：上海书店出版社2008年。

[53]肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，华中师范大学历史系博士论文，2006年。

[54]艾永明：《清朝文官制度》，商务印书馆2003年。

[55]高旺：《晚清中国的政治转型——以清末宪政改革为中心》，北京：中国社会科学出版社2003年，第95页。

[56]李启成：《晚清各级审判厅研究》，北京：北京大学出版社2004年。

[57]作者认为：“各地督抚并不买账，响应者寥寥无几。因此，如何将督抚幕府官僚体系纳入国家正式行政体制这一近代地方政治需要处理却又难以处理的要害问题，清王朝最终也未能解决。于是该问题便留给了民国政府，从而又对民国初年地方政治格局的形成造成了深远的影响。”王勇： 《清季督抚幕府改制与近代地方行政体制变迁》，《河南师范大学学报》（哲社版） 2005 年第3期，第128—131页。

[58]周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海：上海人民出版社2000年，第287—288、290页。

[59]彭剑：《宪政本土化中的集团政治——基于清季宪政编查馆的研究》，南开大学博士后出站报告，2007年，第159页。

[60]李振武：《督抚与清末预备立宪研究》，中山大学历史系博士学位论文，2007年，第123页。

[61]马小泉：《国家与社会——清末地方自治与宪政改革》，开封：河南大学出版社2001年。

[62]魏光奇：《晚清的州县行政改革思潮与实践》，《清史研究》2003年第3期，第19—29页。

[63]黄东兰：《近代中国の地方自治与明治日本》，第42页，东京：汲古书院2005年。

[64]李志茗：《晚清四大幕府》，第275页。

[65]［美］K.E.福尔索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，第118页。

第一章　改制前的外官制

今人讨论古代官制所习用的“中央”、“地方”概念与架构，其实并非中国传统文化与制度固有的内容，而是伴着宪政知识的引进传播，由欧美、日本输入的舶来品，并于预备立宪进程开始，在正式文牍中使用的新词语，其意涵与中国固有的表述形同实异。[1]

今人指称的中央政府，改制前的清代文献基本用朝廷和部、院、监、寺表示。1906年丙午官制改革，受来华外人及所传入欧美、日本新知的影响，与媒体舆论相应，讨论改制方案时，开始较多地在近代含义层面使用上述概念。即使如此，由于知识的差异，理解与运用仍有较大偏差，容易产生困惑。若采用“中央”与“地方”的概念解读清代史事制度，在看似对应并易为接受理解的表象下，常常混淆特定语境中的真实内涵。

第一节　清代官制的“内”与“外”

对于建立清朝的统治者而言，治理中华帝国辽阔的疆域，比其祖先们挥戈枕马，问鼎中原更加困难。

因为他们一方面要确保满族和皇权的利益，防止内部分裂与外患威胁，维系政治安定与经济繁荣；另一方面则须处理好官民关系，防止吏治腐败，避免过分增加国家与民众的负担。因此，官制作为皇朝统治的主要政体形式与其运作机制，必须在维持秩序稳定的基本前提下，兼顾其他功能。如此众多功能统于一体，其间必然存在相互排斥与矛盾的多种因素。协调目的与效果的两难甚至相悖，正是清代官制不得不面对的问题。

清代政制集历代治乱兴衰之大成，为中国皇权政治发展的最高峰，历代久治不绝的几大问题，基本得到解决，如皇权与储权、相权之争，宦官外戚干政，尤其是藩镇割据。直省和外官设制，重在防止各地官员相互勾结，拥兵自重，尾大不掉。三藩之乱平定后，历朝清帝均封王而不封疆，异姓功臣则给虚衔及恩荫而非实职。对京师之外辽阔疆域的统治，采取多重分权制衡，以求维护与巩固大一统的王朝秩序。

1906年（丙午）官制改革前，清朝官制系统分为“内官”（或称“京官”）与“外官”两大类。[2]内、外官一词，历代均有不同内涵外延，最早可追溯到《汉书》，其时“外官”是指侍卫之外的官僚。[3]南北朝时，史籍中“外官”开始指距天子所居京城较远之地的官吏。[4]隋代继承后周的官制体系，其“内官”与“外官”，已比较明确地以京城内外划分。[5]唐代为防止宰相亲属干预朝政，多将其调离京城，以减少危害，曾有人建议：“令宰相以下及诸司长官子弟并改授外官，庶望分职四方，共宁百姓。”[6]明代不仅“京官”与“外官”相对，文武官员亦有内外之分[7]。

清承明制，但“内”的空间有所扩张，京师部院及天子近畿，皆为“内”。因此，除了部院监寺，顺天府及作为满族发祥地的奉天府衙官员，也被划入内官行列。[8]故清代政书所指的。内与外，其实是相对皇帝所居的京师而言的空间方位，京官到各省任职，即使是升擢，也称为“外放”，而外官调入京师，则为“内迁”。

清代职官不仅按职能分文武，文官又以距天子暨京师的远近而分为内外。内官或京官主要是在京部院监寺官员，外官一般指直省司道府州县官员。清代官分内外的立意建制，源于前朝。明天启年间，有朝臣针砭时弊，其中之一便为“京官重而外官轻”，请皇帝“思偏重之弊，敕下吏部极力挽回，于用人不为无补”。[9]明神宗上谕六部都察院曰：“祖宗设官分职，使之上下相统，内外相维。体式俱存，纪纲攸系。是以官守言责，各有司存，岂容紊乱。”[10]其上下指君臣，内外则指百官。

清代官分内外，且十分重视“内外相维”。“内外相维”一词，宋元之际指军制布置，以防军队将领叛乱，[11]明清两代，皇帝多用来比喻强调朝廷内外职官设置的用意。[12]康熙六年四月上谕：“国家诸务，内则责成部院，外则责成督抚。”[13]嘉庆帝曾为户部书吏索贿一事，斥责百官：“国家内外相维。以直省之事，分隶六部，法令科条，具有成式。从否予夺，悉秉上裁。群工各举其职，胥吏原不能上下其手。”[14]意为内外本无畛域，应相互维护支持、内外一体，而非恃权凌事。咸丰帝谕内阁：“国家设官分职，内外相维。部臣疆吏，均有稽查督率之责。乃日久相沿，渐成怠忽。…… 嗣后内外大臣，务须大加振刷，遇事讲求。……庶几上以实求，下以实应，大法小廉，吏治蒸蒸日上。”[15]

清代中后期的政书，将外官制分为省— 道— 府— 州县四级，[16] 直隶州、厅与府同级，散州、散厅与县同级。[17]

乾隆时纂修的《大清会典》叙述直省各级官员及其职掌规制，体现出大小相制、如臂使指的关系：

直省设总督统辖文武，诘治军民；巡抚综理教养、刑政；承宣布政使司掌财赋，提刑按察使司主刑名、粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田及守巡各道。核官吏、课农桑、兴贤能、砺风俗、简军实、固封守，督抚挈其纲领，司道布其教令以倡各府。府有知府、同知、通判以倡州县，州有知州、同知、判官；县有知县、有丞、有主簿，各治其土田、户口、赋税、辞讼。司学校者，府曰教授、州曰学正、县曰教谕，其贰皆曰训导，修四术造士以倡四民共成治化。司府首领、州县杂职，则有经历、都事、理问、照磨、检校、知事、司狱、吏目、典史、驿丞、巡检、闸官、仓库大使，或司一事，或任差委，皆尊卑有纪、大小相承，以分猷效职，阜成兆民。[18]

为便于履行职责，防止因天高皇帝远，不能及时监察行政、调遣军队，总督常常例兼都察院右都御史和兵部尚书衔，巡抚例兼都察院右副都御史和兵部侍郎衔。[19]兼衔后，部院与督抚的地位平行，所有奏章名义上均由皇帝阅看审批，建议和分歧亦由皇帝仲裁。督抚兼衔，亦有部院职责，故考核督抚皆列内官的京察，[20]司道府州县官员才列入外官的“大计”。督抚兼通“内外”之职的特殊寄权方式，有利于帝王制衡左右，防止部臣疆吏擅权自重，使君权具有无上权威，能够任意措置。直省和督抚的设制，就行政区划层级和职官属性而论，正是清朝皇帝的用心所在，本无矛盾困扰。清季变制之际，受外来法理观念影响，用中央与地方的框架重新安放，其分际反而无从把握，既有立意也被忽略，成为令所有人头痛不已的难题。[21]

清制设官，凡远离皇帝和京城之地，额缺尽量减少，以求“内重外轻”，避免尾大不掉，因此京官人数远多于外官。[22]各直省各级官员的额缺，自督抚司道以至府厅州县，总数不过内务府衙门额设官员的1倍左右。[23]为了防止割据，督抚不设属官，府厅州县官署的官员僚属数量极少，为维持正常运作，各省督抚司道乃至府州县正印官，不得不大量聘请幕友，辅助处理日渐繁多的政务。巩固皇权与避免增加庶民负担之余，却带来遇事推诿、效率低下、吏治混乱诸多弊端。

第二节　直省各级官衙幕友

重内轻外的职官体制，导致清代官场产生一道独特景观，即各省府厅州县官员须大量聘请幕友襄理政务。战国时幕府已见诸史籍，而清代幕府之繁盛，对吏治政情影响之深远，为历朝历代所罕见。

学术界对督抚幕府的研究，大多集中于幕友在内政外交、财政商务和学术等方面的作用影响。尤其晚清部分，着重关注几位位高权重的督抚（如曾国藩、李鸿章、左宗棠、张之洞、刘坤一等）幕府个案，在直省各级官衙的幕友及幕主、上官与下官的相互关系、幕府对政务的实际影响、清帝对直省幕风的态度等方面，还有拓展的空间。

民国以来，许多学者讨论过清代幕府持续普遍的原因，主要看法有：1.明清科举的程式化，使取士入官者大多缺少实际行政的能力，必须通过职业化的幕友帮助，才能履职。2.清代职官设置重内轻外，直省各级官员额缺较少，辖区广阔而交通不便、政务繁忙，需要人手襄助，而幕友一般文化修养高，处事能力强，专业训练有素，处理日常政务及应急事件，有得天独厚的优势。3.回避制度的实行，自州县官员至督抚均须远离祖籍或寄籍500里孤身赴任，乡情俚俗较为陌生，对幕友确有实际需要及情感依赖。更为重要的是，清代幕友的繁盛与幕府地位的日益凸显，与皇权的强化及集权政治的发展密切联系。美国学者福尔索姆认为，与此前历朝幕府不同：

明清幕府纯粹是私人性的，与政府没有任何法定关系。私人聘请的原则依然存在，但是幕府成员只是被地方官员聘为私人参谋，而不能被授予任何官职。…… 令人惊奇的是，幕府制度的加强，不仅仅是由于满汉之间的对立和“内行”与“外行”之间的冲突，也部分的是由于明清时期中央权力的增长。[24]

清承明制，督抚最初只是朝廷派往各地巡查政情的临时差遣故不设属官。[25]雍正以后，临时差遣转为常设，但不置属官，的规定仍旧，只能聘请幕友处理政务。[26]在朝廷默许下，直省各级衙门的幕府成为具有私人服务性的非正式机构。不少研究者已注意到，自雍正元年始，清廷允许督抚自行聘任幕宾，并有少数不入流品的书吏、承差作为处理政务的帮手。[27]

清代直省官衙聘请幕友佐理公务，已是正式官规之外的潜规则。只是各官员所聘幕友的数量与脩金数，因地因人而有差别。咸丰九年（1859），署理福建布政使张集馨被召见，君臣之间有如下对话：

上曰：“汝到任去，是带幕友去，还是到福建再约？”对曰：“臣现在身边没有幕友，只好到福建，问升任抚臣瑞瑸，如前任幕友妥当，即蝉联下去； 如不得力，再行另请。”上曰：“汝在各省，请几个幕友？”对曰：“只有四川臬司系请三人，其余各处不过一人。若辈束脩甚大，人多请不起。”上曰：“束脩系多少一年？”对曰：“总要千金，少亦七八百金。”[28]

此番对话表明，幕友在事实上已成为藩司赴任必须考虑和解决的问题，因彼辈并非官吏，咸丰皇帝对藩司幕友的人数、选聘方式乃至酬金数额，均饶有兴致。

新政初年，御史陈恒庆奏请整顿各省官场积弊，其奏折提及幕友办公之脩金已高过六部堂官的俸银“（山东）大小地方官衙：门均延请幕友办公，其上等幕友，每人岁脩须银一千余两或五六百两。试问京官中六部堂官朝夕趋公，一年俸银有如此之多者乎？则此项幕友可裁则裁之，如不能全裁，其脩金宜严定限制，勿任其居奇也。”[29]恰好说明幕友在晚清官场中已不可或缺。

光绪中期后，任吏部考功司掌印的何刚德所述京官收入情况，可与陈恒庆的奏陈相互印证：

余初到部时，京官俸银尚是六折发给。六品一年春秋两季应六十两，六六三十六，七除八扣，仅有三十二两。后数年，改作全俸，年却有六十金，京官许食恩、正两俸补缺后，则两份六十金，升五品则有两份八十金。俸之外有米，六品给老米，五品给白米。老米多不能食，折与米店，两期仅能得好米数石。若白米则尚可不换也。俸之外则有印结银，福建年约二百金左右。吏部有查结费，与同部之同乡轮年得之，约在印结半数。此外即饭食银也，饭食银每季只两三金耳。得掌印后，则有解部照费，月可数十金，然每司只一人得之；未得掌印，则不名一钱也。[30]

六品京官多为各部主事，外官知县则为正七品，幕友脩金则显然超过两者。

由于清代司、道、府、州县各级官员（尤其正印官） 属员额缺有限，聘请幕友辅佐政务的情形十分普遍。与督抚幕府人才济济，有识之士纷纷自荐投效以谋发展的情形不同，州县幕友入幕，更多来源于熟人或上司的推荐。文静涵在《自历言》中记叙初仕时的种种为难：“大凡州县到省，荐友者不知凡几，不请则有碍情面，允请则不知贤否。若恐开罪于人，凡有荐者均请，则力有未逮，种种作难，不可枚举。莫如未禀到之前自行访请，即为关订。”以省却麻烦并有婉拒的理由，此为“初任人员到省第一要事也”[31]。

与州县官有别，知府最为棘手之事，即上宪多有向其推荐刑钱、书启、乾馆幕友之类情形，拒绝则后患无穷，“我惟有送关书奉请而已，万不可因此等均系冗费，婉转推辞，致违宪意，遂有痕迹。至于刑钱一席，必须各大宪所推许，同人所钦佩者方可延定”。此外，除了聘入官署处理日常公务的幕友外，还需在省城聘请“坐省幕宾”，代其处理“所有省城年节贺禀信件”，更重要的是为幕主打探官场消息，成为耳目，“来往致函，大可通声气也”[32]。由此可见官员间互荐幕友已成常态。这不仅表明幕友对于官员莅任履职的重要，而且推荐幕友亦成为官员间相互拉拢关系、建立感情或培植势力的重要手段。

司道一级的幕友，掌全省刑名钱谷之重，风土人情及官场关系的稔熟不可或缺，否则难以立足。加之司道官员流动性较大，长期固定一地任职者鲜少，老于世故的官员，除特别信任的个别幕友随行外，往往从前任的幕友中遴选业务娴熟、品行端正者留用。[33]倘若幕主充分利用这类职业幕友原已建立的各种关系，可很快掌握当地政情与人事资源，履职过程即可迅速由被动转为主动。

中国为伦理社会，人脉关系为十分重要的资源，由于各级官衙幕友在直省官场扮演着不可或缺的要角，因此，上官往往告诫新任的府州县官员：“省中同寅宜拜往，各署幕友宜亲近。”[34]各署幕友与省中同寅相提并论，可见其权势作用。因幕友在无官无冕之下仍有如此能量，故有人传授心得于新任州县官，刑名幕友应请到任省份者为宜，“以其熟悉地方情形也”； 而书启、管账两席，“如有旧交素识可靠之人，请定同行尤妙”。若拟聘刑钱、书启两席系曾任官员，则应请其“数年钦佩者奉约同往”，更为恰当。[35]

在清代各级官衙中，幕友与官员如影随形，往往扮演着秘书、挚友、助手、智囊的多重角色。曾国藩、李鸿章、张之洞等督抚的书信日记里，多有逐日到幕府与幕友交谈处理政务的记载，[36]即使被称为满族才子的端方就任外官，亦依靠幕府襄助，“其治事也，幕僚数人，执案牍以次进，旋阅旋判，有疑义随考核加咨诹焉，谋虑既得，当机立断，未尝见有所濡滞，亦未闻其事之有遗误也”。[37]可见幕友对督抚决策与执行，均举足轻重。

幕友并非幕主下属，其相对独立的身份，往往可得到幕主信赖及倚重。道咸同三朝为官，30年间在山西、福建、陕西、四川、甘肃、河南、直隶、江西等省，先后任知府、道员、按察使、布政使、署理巡抚等职的张集馨，不仅可从上司的幕友处获知上司对自己操守能力的评价，并目睹前任“公事皆幕友斯为盛主持”。张集馨任道员后，虽已竭力避免幕友专擅重要公事，仍须“令幕友专办日行事件”[38]。在四川臬司任上，由 “在司多年，刑名老练”的两位幕友协助，[39]对本省送部秋审的诸多案件“商酌出语情节，毫无推敲。……后奉部复，一起未改”[40]。则业务娴熟的刑名幕友对幕主政绩助益之大，官衙行政对幕友的倚重不难想见。

幕府与吏治攸关，幕友之用犹如双刃剑，其优劣与东主贤否密切相关，幕主贤，则幕友才智行于正道； 幕主昏庸无能，则幕友为非作歹，鱼肉百姓，败坏官声，祸害吏治。咸丰时甘肃劣幕狐假虎威，借幕主之母做寿而开口索贿：“臬署有书启幕刘姓，拜明臬之母为干娘，与明臬极其狎昵，信致各署，言向来致送臬署陋规数目，此次必须加丰，现在臬台不比寻常，其操纵黜陟之权，与制台无异。有不受其恐吓者则拒之，有虑其陷害者则应之。”因此该省臬司、道员竞相与总督幕友“结拜兄弟，酒食征逐，醉后谩骂，毫无局面。…… 属员相率效尤，俱尚浮靡”。藩司职掌一省人事，而张集馨在甘肃藩司任内，因陕甘总督乐斌越俎代庖藩司之权“市恩纳贿”，其彭姓幕友“扶同作弊”，臬司亦狼狈为奸，共同作弊，使该省道府州县官员之调署轮委，常常不按资格政绩规制，但论亲疏远近，“每一缺出，属员共知余不可干以私，而求臬司关说，臬司又与彭幕极契，内外交通，事无不妥”。不愿同流合污的张集馨，面对本职权限被僭越侵夺，上司与同事索贿卖官颇为无奈，只能感叹“世运迁流、犬羊杂糅”。[41]

甘肃的情况在晚清官场并非个案，1860年，61岁的张集馨转赴福建布政使任，据他观察，闽浙总督庆瑞“心地长厚，小有脾气，公事不甚经意，惟幕友之言是听”。其“幕友无不卖法者。省城大吏，原未必尽不识字，大约皆惮于用心，来文约略流览，稿件莫辨是非，幕友遂得高下其手。书吏亦撞骗招摇，而不肖官员视为终南捷径”。因属员各有职司，公事繁忙，张集馨不得不延请前任的三位幕友“襄办稿案”。为了避免幕友专擅之弊，年过花甲的张集馨只得“每晨批阅来文，某事如何办法，俱亲笔书条粘贴于文上，盖有图章。幕友但令核案，不令擅权”。他深知如此昼夜辛劳，并不能根本扭转直省官员“与幕友属员猫鼠同眠”的积弊，“欲力持公道，无奈孤掌难鸣，且群小构成一局，正人君子亦不能出其范围”[42]，不过且尽人事而已。

时隔不久，在查处福建闽清县请给鱼货税帖一案的过程中，张集馨发现，自县府至司道，办理及批详公文者并非官员本人，而多由各级幕友代笔。继任福建布政使的裕铎，“自县令擢升藩司，未曾出省，与州县幕友多半结拜，又最恶人讲求例案，总以通融为是”[43]。而督抚幕友因交游广、门路多，其“最平常的事是代在省候补的官儿买京官中王公和尚书们的荐信，谋有利可图的工作，从而分肥。他也收各巡道、知府、县的土仪、炭敬，还加上节敬、寿礼，简直敢以内线有力，挟制其主官，以至于换官不换幕。有一个姓吴名鹤生的奏折师爷在江西巡抚幕中，一直搞了三十余年，薄监司（藩臬巡道） 而不为，可谓个中的恶霸了！”[44]直省官衙运作中幕友的作用影响几乎无处不在，其对吏治的影响可想而知。

凡事皆有利有弊，幕友在晚清直省各级官衙代理公文政务的情况普遍存在，部分解决了直省官员额缺不足的困难，使各级官衙维持正常运转；晚清战事频仍，一些能力强、历练多的幕友，通过捐纳、保举等特殊渠道进入职官系统，使急需用人的清廷获得不少能员干吏；幕友的职业化，很大程度上弥补了科举入仕的官员学非所用，不能很快接手政务的软肋。当然，幕友以私人身份代理政务，其个人品行及幕主的驾驭至关重要，一旦幕主的权位资源暗中转移，成为幕友与幕主下属的利益交换，违法越轨之事就层出不穷，吏治腐败必然相伴而行。

历代清帝对幕友与吏治的关系早有察觉，只是碍于幕府的私人性质和幕友非官非民的特殊身份，又在行政中作用重要，虽曾采取一些限制性措施，或隔靴搔痒、或执行不力、或年久失效，未能真正奏效，直省各级官衙幕友问题，已成清代吏治积重难返的沉疴。

第三节　局所的滥觞与扩张

道咸后战乱军兴，朝廷权力逐渐下移，督抚实权增强，加上因应变局，直省事务日繁，既往幕友以非官非民的身份参与直省各级行政的方式，难以应付。专门机构的建制势在必行，直省各级各类局所因而不断增设繁衍，与既有职官体系相伴而行。尤其是本来没有属官的督抚，因事而设的各种专门或临时性局所，实际上逐渐演变成为办理各项事务的职能部门。

晚清局所类型众多，并无统一规制，又任意位置私人，加之清政府三令五申裁撤局所，社会舆论也批评甚多，处于夹心状态的督抚百口莫辩，也难以自清，局所的实际情形及其作用，因而朦胧不清。既往对局所的认识评价，以各方指责为实事，略嫌消极。大量档案文献资料显示，局所的出现，肇因于清代原有体制的设置缺陷，适晚清内忧外患应变局之需，其运作演变制约着晚清军事、政治及财政各项改革，解开这一关节，可以深入认识清季政体变制与社会转型的复杂情形，以及这一体制变动对近代历史具有的深远影响。

一　局所渊源

局所作为官署机构的名称，古已有之。[45]明代州县设有通课局或税课局，专管征课税务，是官署机构的一种，其官员及机构均纳入皇朝职官体系。

与明代不同，晚清局所种类繁杂、功能广泛、数量众多，虽然堂而皇之地处理诸多重要事务，维系着直省各级官衙的经济、军事、外交运作，却长期未被纳入正式职官建制。光绪朝前期至中叶，清廷三令五申裁撤整顿，成效甚微。

晚清局所最早起自何时，因官书无确切记载难征其详，但与鸦片战争前后内外战事开展、战后秩序重建有关，则大体不差。据《清实录》，道光八年（1828）琦善所奏已出现善后局的称谓[46]，咸丰初的奏章显示，此时东南沿海各督抚的军营里，也有为军需供应而设置的局所，如军械所、火药局、报销局等。[47]与此同时，东南各省因战乱导致衙署焚毁和人员逃亡，不能正常维持行政运作，也设置了一些临时机构，以设局办事之名，处理相关军政事务或善后。为维持地方治安，防止匪乱殃及无辜，各省大都在这一时期设置了保甲局，不少还延伸至州县。

光绪十年（ 1884 ）底，户部曾在一份筹划军饷的复折中提及：“溯查设局之始，咸丰年间各省未经收复，地方不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼。”[48]宣统年间，直隶谘议局议员也追溯：“局所之设，原于咸同之际为行军一时权宜，非国家法定官制。自是厥后，时局日变，旧有之官不周于用，局所之设愈多。”[49]两说不仅分别代表了朝野的看法，时间上也均与宋晋奏疏相佐证。故道光年间虽已有善后局之设，但咸丰时期才出现较多的军政类局所，起因则是战乱使得各地官衙遭到破坏，不得不打破成规，权宜行事。

善后局在军兴时各省所设局所中颇具代表性，不仅涉及战事的相关各省普遍设置[50]，而且管辖范围较广，权力较大。战事平息后，善后局职能大体依循善后和重建两方面延续拓展。每逢变乱，往往设局善后，如八国联军撤兵，顺天府尹陈夔龙奏报，为安抚流民及乱后重建，“惟有设立善后总局，将从前之各局所一律暂行裁撤，统归善后总局办理”。[51]其主要任务是在督抚主持下，统筹军需物资、安置流民，核实与造报军队及各级官员死亡失踪人数，抚恤阵亡者家属，并采取各种措施，调集人力物力，恢复和维持社会秩序。陈夔龙就任湖北巡抚，奏陈“湖北善后局收款向以盐课厘金为大宗，所有供支京饷、协饷、营饷以及杂支各款，均仰给于此。”[52]说明这一机构掌握该省财政大项。

晚清外患频仍，尤其是甲午战败和辛丑条约签订，巨额赔款成为善后事务的大宗。清廷将赔款摊派给各省，本息相加，数额巨大且连年不断，督抚们只得想方设法，设局抽收花样百出的苛捐杂税，以向朝廷交差。此类以抽捐收税为主的局所，名目繁多，分布极广，成为晚清局所的重要组成部分。

军兴之际，除上述军务、厘税两大类型局所外，还有不少因事而设，为缓解和弥补行政事务日益繁杂、处理政务官员不足而设置的辅助政务类局所。如发审局为各省首府衙门“案件积压甚多，屡催不结”而设，为了避免案件积压过多，影响考绩，臬司（按察使司） 只好越俎代庖，“终日督率委员审理各案”。清查局则是为清查藩司（布政使司） 司库账目而设，稽查稿案与库存数目是否相符，具体办事委员则由候补官员及幕友书吏充任。交代局主要因奏调官员频繁，前后任未及按规制厘清账目，为清理各级官员调署与接任的“交代”账目而设。因战乱前后纲纪混乱，“所用非所销，所销非所用”的情况比比皆是，设局清理仍然难以见效，不少账目只能“束之高阁”，成为糊涂账。[53]

概言之，晚清直省各类局所滥觞于道、咸战乱应急的特定环境，是对既有行政功能不足的一种临时调整和补充。设局办事的目的，一是因战事而致原有官署遭到破坏，官员阵亡或失踪，另设行政机构，集中人员和各项资源，统一协调调度，以因应战时危局和战后乱象；二是为军需饷源及战后赔款而开辟财源，缓解财政紧张；三是对藩、臬两司业务的清查与纠弊，旨在整顿恢复战后秩序，维持刑名钱粮为主要内容的行政运作。

二　捐纳、保举泛滥与局所膨胀

清初以来，捐纳、保举即为入仕异途。晚清乱世危局，各地为财政救急滥开捐纳门户，清廷破格求才，军功、河工保举难计其数，造就了庞大的候补官员群体，若按部就班，则获得实缺希望渺茫，而局所谋差较易、津贴丰厚，升迁机会亦不少。由于借此晋身的人数过多，清廷甚至对捐纳得官者废弃了引见之例，却造成捐纳更掀高潮，时人描述：“至捐免引见之例一开，则高官显爵，安居可致，而仍不废现在之业，于是各省捐局书办，各衙门幕友官亲，甚至长随门印，皆就地输捐。一邀恩叙，即作委员； 百计营谋，以图肥缺。此辈得官，惟以贪酷为能。盖贪则金多，易于谋干； 酷则民畏，而求无不得也。”[54]曾在吏部供职多年，并任考功司掌印的何刚德，回忆录中也提及保举过滥的情形：“从前文职保案，归吏部核定准驳，文选、考功两司分办；获匪保案，则专归考功办理。…… 余每遇一案，多者百余员，少亦数十员。”[55]

因此，本为战时应急而设的晚清局所，伴随咸同时期捐纳、保举泛滥，候补官员队伍急速膨胀，以及为数众多的幕友纷纷入局兼差，在种类、规模、数量、地域等方面均有快速扩张。

幕友的独特身份，决定其与局所有着特殊联系。一方面，幕友对于处理专门事务较为熟悉，且为幕主所信任与倚重，初期局所的设置与运作大多临时因事而设，具有专办某事的性质，有赖于幕友的筹划和监督，以贯彻幕主的意图。鉴于局所与幕府的人事纠结及职能互渗，不少研究者称之为“外幕府”或幕府下设的“专业机构”、“秘书机构”。[56]另一方面，幕友能为幕主出谋划策，参与机要，撰文拟稿，但在新旧任官员交接等正式场合，按官常则不能出面。陕西某县令卸任，请其幕友向继任官交代移文卷宗，被藩司严厉斥责。[57]不唯公务如此，官场应酬也有诸多不便。江苏藩司60岁寿辰，身为督抚幕友的薛福成拟与另一道员同送贺幛，因没有职官身份，故致函上海招商局会办沈能虎，告以贺仪“须用属员例书写官衔，或不便搭入幕中，祈为代搭入候补员中”。[58]而局所虽然还不是常设体制机构，却得到官府默许，比纯粹私人性质的幕府来得正式、出得场面。幕友参与局所事务，不仅可以发挥重要作用，且能够更加方便地通过捐纳、保举等途径，较为顺利地进入职官行列。

因此，局所的出现，也使得纯粹做幕渐渐不如人意，由幕而官成为更多幕友心向往之的选择。薛福成在致招商局会办沈能虎的信中言及：“执事脱离幕府，何修何幸而得此机会，弟视之如天上神仙，可望而不可即，健羡奚似。”不久，薛福成也以保举得官衔实缺，其亲友故交捐纳得官或升官者为数不少。[59]有的官员不仅给自己加捐官衔，还为亲戚子弟捐官。[60]

有研究者注意到，入官后的总督幕友，往往被督抚札委，实际主持该管省份善后、洋务、发审、厘金等诸多局所的事务。[61]曾任李鸿章幕友的吴汝纶在致友人信中谈及：“凡随相节者，约有两端： 一则志在利达，以幕僚为借径； 一则自负材智，将欲有为于时”，并提及一位幕友由 “执政公卿、封疆大吏交章荐列”而得到道员要职，“足为幕府生色”。[62]

其实，幕友只是晚清由捐纳、保举进入仕途者中的一部分，流品芜杂已成候补官员的通病。光绪八年，山西巡抚张之洞奏称该省地瘠官贫，向来候补之员不多，光绪三年后捐纳增加，营谋得差者半年即可取偿，“于是官幕子弟，流寓营员，下逮市井驵侩，少解囊橐，尽化为晋省之官…… 数年间骤增三百余人。盖多于旧日者，十之七矣。”[63]保举的情况也同样令人咋舌，光绪十五年吏部的一份奏折承认： 一些省份“获盗或仅一二名，列保动辄数十员”。[64]

由于保举、捐纳者络绎不绝，而实缺有限，各省先后奏请暂停分发[65]，可仍未能遏制汹涌之来势，仕途日益拥堵，人人期待显达，局所便成为安置闲员的最好去处。“甚至市井小人，未谙政治，膏粱子弟，不辨之无，亦纷纷以道员到省矣。非不知终身无补缺之日也，因一过道班，即无事不能，无求不遂，不论何项局所均可委充，致令外人谓中国人才尽是候补道。”[66]局所为派差而非实官，既不占用官员额缺，又有算得上光鲜的头衔和优厚的薪水，其经历还可作为日后仕途擢拔的凭据。前途有望进一步助长了幕友捐纳的风气，福建不少“佐杂微员、积年劣幕，皆捐升道府厅县，其流品直不可考核”。[67]

1874年朱采的《海防议》已经指出捐纳对吏治的危害[68]，捐纳滥行与局所膨胀交互作用：“一缺出而谋干者数十员，一局开而求差者百余辈。未得则汲汲钻营，既得则孜孜为利”[69]，通过局所安置闲散候补官员渐成官场陋习，背离了设局办事的初衷。咸丰时江西支应局办理该省一切来往差务事宜，但“局中挂名幕友，竟至七名之多”。该省藩司感叹：“局务太繁，局名太多…… 滥支冒领，不可枚举。”[70]后来恽毓鼎曾建言速停捐纳，防止捐纳造冗员、局所纳冗员的恶性循环。[71]福建甚至专设考试办法，淘汰一半左右的冗员，以清吏治而肃官常。[72]但此举很难。推广落实，尽管光绪五年吏部制定过对捐纳劳绩人员的考试裁汰章程，然直至光绪末年，各省“一味虚应故事”的情况并未得到扭转。[73]

三　衙门、局所并行

随着晚清政情的变化，局所在各直省的发展经历了性质有别、种类各异、此消彼长的三个阶段。初期即咸同年间，以军事和厘税类局所居多； 中期（同光新政） 则以洋务、军工类局所为主；[74]晚期以清末新政为契机，巡警、商务、政务、实业、教育等各类局所层出不穷。

与既往认识不同，相关资料显示晚清不少类别的局所，并非督抚自行设置，而是总理衙门乃至清廷直接倡导的结果。

晚清沿海口岸陆续开辟商埠，应管事务增多，原有官制明显不适应变动的情势，增设机构势在必行。周盛传《拟复陈总署筹办海防原奏六条》提议：“凡有海防省份，均宜创立洋务局。”在用人方面予以特别权限，“吏、兵两部不得绳以黜陟常例”[75]，以便减除冗滥，保证局所任用能员干吏。其后一些省份的情形显示，这一主张可能得到采纳，沿海各省洋务局的相继设置，承担了对外交涉及处理商务纠纷等事务，弥补了旧制缺憾。1909年以后设置交涉司，各省即由洋务局裁改。而戊戌变法时京师设置农工商总局则与各地设置商务局对应，属于政体改革的尝试，即不拆旧屋，另建新房。

同光新政时，各项新出事务主要由洋务局统管。后来事务增多，机构也相应细分。尤其是新政复行，新增事务层出不穷，既有体制更加无法应付，只能大量增设局所等临时机构。而新政事务渐成常态，且大都具有公共服务性质，该管机构也相应地渐趋固定，实际变为常设。

19至20世纪之交，军务减少、洋务退潮，政务及实业类局所渐为主体，各地纷纷设置巡警局、学务处、农工商局等机构，甚至由省城而渐及府州县。一些重要局所多由实官兼任总办、提调，候补官员及幕友则成为委员和具体办事之人。[76]

为数众多的各级各类局所相互配合，逐渐形成正式职官体制外的一套系统，安置闲员，疏通仕途之外，连接直省各级官厅和幕友，补充扩展衙门的职能，使清代直省行政在规制整体未变之前，大体能够适应不断变化的社会需求。

如陕西厘金局负责捐税的征收，善后局负责各种出入账目及协调，支应局负责收支发放钱粮，筹赈局则负责灾荒与灾害的救济发放。江西牙厘局主管“收放银钱，综核通省各卡厘税，比较收数盈绌，分别功过以定卡员去留事”。[77]

光绪朝中期后，各级官衙与局所实际上已形成相互协调补充的关系。藩司下发的批词，往往通行各府州县官员与各局员。不过，衙门与局所的双轨运作，也使藩司职权部分被侵蚀或分割。陕西同州府知府向藩司递呈《按亩捐备义仓章程》，藩司提出意见后，指示该知府“仍候抚宪暨筹赈局、潼商道批示”。[78]可见局所与传统幕府不同，并非私人机构，而已具有“准官府”的身份，且渐渐从幕后走到台前，正式参与政务运作。

一般以为，局所的组织管理较松散随意，其实未必尽然。如山西厘税的征收，由厘税局及其附设厘卡负责，但又“统归筹饷局考核，以专责成。别为行商坐贾委派专员，严定比较功过，藉济饷需”。筹饷局对厘税的管理体现于行政监督及定期考核，一是对厘税征收办法的拟定及“联三照票”的印制和存根的查验；二是对所委派人员以一年为期，按厘卡大小分布，每年定期检查，“若收数过形短绌，则即酌予记过或随时撤换； 若经收得力，亦照章记功或留差半年及一年，以示鼓励”。[79]陕西、广东等省府州县均设谳局或发审局，其基本职能是负责案件调查与审讯，候审所则是嫌犯羁押之处。担任局差之员必须恪守官常，若有不良嗜好或违干禁例者，则以撤差处置。[80]

陕西“省城各局皆预备饭食”，以方便局员长驻局中有事，及时办理。该省洋务局两委员“欲将局中饭食钱文分携回家自炊自食”，被藩司发现，“各记大过二次，洋务局三年届满，不准该二员列保”。一些局所存在账目不清，或冒滥假账之事，整顿之法多是撤换相关委员。而对滥用职权或不能廉慎从公的局员，均予以撤差或记过处分。[81]

顺天府的派办处，还有政务总汇的用意，俨然成为该地处理行政事务的运作中枢，协调各属，号令百官。下设庶务、赈务、商业、禁烟、洋务等股，凡官员因病请假、临时派差、账目交接等事，所有公文均有“咨批”、“札谕”栏，每件均由派办处各股管股委员、总办、坐办、帮办、稽查等签名后，府尹落款签署。[82]由此可见，相比于私人的幕府，局所相对权责分明，程序规矩井然，已经成为行政体制的有机组成部分。

各省局所在管理方面也有相互借鉴的情形。湖南巡抚赵尔巽对山西局所的管理曾赞不绝口，对其实行学习委员制印象深刻：“山西各局皆有学习委员数人，有饭食无薪水，每日进局随同提调、文案、收发各员办理诸事。藉以练习案牍、研究章程，候局员中有委署本省各事，则择优补入，局务不致无更替之人，局用不至于有虚糜之患。”对比湖南各发审局与省城洋务局，虽也安排有学习委员，但制度不完善，“或竟不到局，或到局不理事”，新到任的巡抚决心予以整顿：“此后各局须仿山西章程办理，添派学习委员务尽常川进局，或习文牍、或习稽核，一律随同总办、提调、文案、收支各员勤慎经理公事。…… 能者俟有缺出，即行叙补薪水。此项学习人员，不必预定额数。”[83] 由学习委员制度，可见一些省份的局所管理，已开始比照正式职官的做法，出现了正式局员与学习候补委员的区分，其位置变化与人员更替，也使用“缺出”、“叙补”的用词。在赵尔巽任山西布政使期间，其使用的“佐门簿”、“杂门簿”的各官列名传见单中，“试用府经历”项下，分别有“查南大门差”、“农工商局差”、“武备学堂差”、“清源局差”、“粮饷局差”等字样；“试用未入流”栏项下，有“筹饷局差”、“文案差”、“藩署收文件”、“机器局差”、“候审公所差”等标示。[84]这恰好说明局所并非私人性质，随意性不似幕府，已更多具有职官的过渡形态和属性。

局所起初只是衙署的附庸，分担其部分职能。随着洋务、新政事务的不断增加，原有衙署及职官无法承接新功能，因事而设的局所，其类型与职能遂不断扩展，作用地位日益重要，逐渐有与衙署双轨并行的趋势。1906年，陕西藩司为沟通上下而创设《秦报》为该省官报，所拟章程赫然将局所与衙署的公文并列：“吾秦现办各事，凡奏稿、详稿以及各局、各府厅州县禀牍禀批固当次第刊行，即数年以前有关政要而未经传布者，亦当载入报中，但须注明年月…… 省城各局文案委员不乏能手，其拟稿拟批凡可资观览者，概予登报…… 凡局员所作，皆注明某某拟稿、某某拟批，以示不没人善之意。”省城的局所，位列督抚及藩司臬司衙署之后，“一省大政，抚、藩、臬三署尽之。然如善后、厘金、洋务等局，皆要政也”。[85]由于晚清社会变动剧烈，战后重建不可能照旧复原，往往要与各项趋新事业相辅相成，善后局逐渐成为参与督抚处理各项趋新事业的行政总汇，乃至战后各省统领政务与财政的枢纽。张之洞为在湖北推广新式学堂，成立湖北学务处，其常年经费和刊刻印章，即由善后局“筹议详办”。[86]

在清季不少公文中，“衙署局所”并称已成常例。[87]后来，“宪政编查馆定章，谘议局对于司道以下之衙署局所往来公事文件，均用呈文”。直隶谘议局因“与天津县议事会现行者不合，曾致电各省，争议画一”。“山西、奉天、安徽等省谘议局来电，均谓司道以下各衙署局所宜用照会。”[88]

在各地督抚驾驭及局所的长期运作下，体制内外的机构不断调适磨合，具有功能互补的作用。尤有甚者，因为督抚支配指挥更加得心应手，出现一省政务由局所统辖调度的情形，不仅侵蚀分解藩司、臬司和运司的职权，甚而李代桃僵，使其“转以循例画诺”。[89]

另一方面，则因不少局所设置过于随意，造成运作中权限的重叠混淆，“官银钱总分各号及转运、支应、饷械各局统系极不明了，故巡抚、藩司、派办政事处均可时发命令焉，故尝有请求一款两处同饬照发者”。[90]上述情况表明，晚清应变局的过程中，原有职官系统已不复往昔，而官衙—幕府—局所三位一体，“官员编制”与“非官员编制”混杂经制与非经制机构并存的，情形，正是清季改制前直省外官的普遍情形。

【注释】

[1]详见本书第三章第四节。

[2]丙午改制前的清代既有官制，以文武及内外划分为不同系列，与东西洋宪政体制的中央与地方官制划分并不对应。内官包括内阁、军机处及在京各部院监寺、顺天府。外官则有督抚司道、府厅州县官吏。如前所述，督抚身兼兵部尚书或侍郎、都察院右都御史或右副都御史之衔，其考核也属于内官的“京察”而非外官的“大计”。

[3]《汉书》卷六四下，列传第三四下：“臣年少材下，孤于外官，不足以亢一方之任。”颜师古注：“孤，远也。外官，谓非侍卫之臣也。”（ 班固撰，颜师古注：《汉书》卷六四下，列传第三四下，北京： 中华书局1962 年，第9册，第2820页） 发明地动仪的张衡奏陈时也自称“外官”（范晔撰，李贤等注： 《后汉书》卷一○七，志第一七，北京： 中华书局1965年，第11册，第3350页）

[4]《周书》卷八，帝纪第八：“于是遣戎秩上开府以上，职事下大夫以上，外官刺史以上，各举清平勤干者三人。”令狐德棻等撰：《周书》卷八，帝纪第八，北京：中华书局1971年，第1册，第136页

[5]《隋书》卷二八，志第二三：“高祖又采后周之制，置上柱国、柱国、上大将军、…… 居曹有职务者为执事官，无职务者为散官。戎上柱国以下为散实官，军为散号官。诸省及左右卫、武侯、领左右监门府为内官，自余为外官。”魏徵等撰： 《隋书》卷二八，百官下，北京： 中华书局19 7 3 年，第3 册，第781页。

[6]刘煦等撰：《旧唐书》卷九二，列传第四二，北京：中华书局1975年，第9册，第2970页。

[7]张廷玉等撰：《明史》卷二八八，列传第一七六，北京：中华书局1974年，第24册，第7398页。

[8]日本学者织田万在1906年已意识到，用明治以后日本的体制系统来指称清朝的部院直省，并不完全契合，故特别提示：“清国之统治组织，大异乎近世国家之统治组织。政权集归于君主之一身，至其作用，则无何等区分。”“……抑地方（接上页）长官者，与中央官厅互相独立，直隶皇帝则与中央官厅其间素无监督权之关系。”（氏著：《清国行政法》，据上海广智书局1906 年译本，李秀清、王沛点校，中国政法大学出版社2003 年，第6、149页） 服部宇之吉虽将督抚列入地方官，却也特别提示其与日本地方官概念的不同〔氏著：《支那研究》，东京明治出版社藏版，大正五年（1916 ） ，第10—12 页〕，但并未引起其时当政及后来研究者的重视与反思。

[9]张廷玉等撰：《明史》卷二九五，列传第一八三，北京：中华书局1974年，第25册，第7562页。

[10]《明神宗实录》卷二三八，万历十九年七月癸未（1591年9月），台北：中研院历史语言研究所校印，1962年，第4417页。

[11]“宋之兵制，大概有三：天子之卫兵，以守京师，备征戍，曰禁军； 诸州之镇兵，以分给役使，曰厢军； …… 凡其制，为什长之法，阶级之辨，使之内外相维，上下相制，截然而不可犯者。是虽以矫累朝藩镇之弊，而其所惩者深矣。”脱脱等撰：《宋史》卷一八七，志第一四○ ，北京： 中华书局1977年，第14 册，第4569 —4570 页。《元史》则称：“宿卫者，天子之禁兵也。元制，宿卫诸军在内，而镇戍诸军在外，内外相维，以制轻重之势，亦一代之良法哉。”宋濓等撰：《元史》卷九九，志第四七，北京：中华书局1976年，第8册，第2523页。

[12]明孝宗有谕：“太祖太宗既设司礼监掌行，又命内阁大学士共理，内外相维、可否相济。近来政务之决，间有大学士不与闻者，今后政务不分大小，俱下司礼监及内阁公同商榷，取自圣裁。”则其时“内外”仍有内监与朝臣的含义。《明孝宗实录》卷七，成化二十三年十一月己未，台北： 中研院历史语言研究所校印，1962年，第139页。

[13]《圣祖仁皇帝实录》卷二一，康熙六年四月戊申，《清实录》第4册，北京：中华书局1985年，第298页。

[14]《仁宗睿皇帝实录》卷二七○，嘉庆十八年六月戊午，《清实录》第31册，北京：中华书局1986年，第662页。

[15]《文宗显皇帝实录》卷七，道光三十年四月庚午，《清实录》第40册，北京：中华书局1986年，第136页。说明：时道光帝虽已驾崩，咸丰帝即位，然次年才改年号。

[16]据光绪二十五年《钦定大清会典》记载，光宣改制前全国共设19行省（后增新疆、奉天、吉林、黑龙江为23省） 、守巡道92 、知府185 、直隶厅41 、散厅78 、直隶州72 、散州145 、知县1303人。光绪己亥敕修：《钦定大清会典》卷四。沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十三辑，台北：文海出版社1972年影印，第60 —61页。

[17]刘子扬： 《清代地方官制考》，第7 页。“府领州县，直隶州亦领县，皆属于布政使司，而统治于总督、巡抚。”允陶等修，乾隆甲申御制： 《钦定大清会典》卷八，文渊阁四库全书本。

[18]允陶等修，乾隆甲申御制：《钦定大清会典》卷四，吏部文选清吏司，官制四，外官。

[19]是否兼兵部尚书及侍郎，需要兵部请旨定夺，并有例外。嵇璜等奉敕撰：《清朝通典》卷三十三，职官十一，杭州：浙江古籍出版社1988年，第2205—2206页。

[20]乾隆二十四年，“敕嗣后吏部于京察时，将在京之尚书、侍郎以下至三品京堂以上，在外之总督巡抚分别为二本，…… 缮具简明履历清单进呈，候朕鉴裁，以重考绩大典。著为令”。嵇璜等奉敕撰： 《清朝通典》卷二十二，选举五，考绩，第2154页。

[21]相关论述详见本书第九章。

[22]张德泽：《清代国家机关考略》，北京：中国人民大学出版社1981年，第194页。

[23]至光绪二十三年，全国共有总督8人、巡抚15人，布政使20人、按察使18人，道员92人（含守、分巡道），知府185人，府佐贰官同知110人，通判88人（含地方同知、理事同知、地方通判、理事通判），府经历167人，府知事10人，府照磨25人，府司狱25人，各府设宣课司、税课司、府仓大使各1人，秩从九品（各府另有品秩未入流的吏员若干名）。直隶厅同知32人、通判1人、州判1人，散厅同知48人、散厅通判30人，厅经历18人、知事7人、照磨35人、司狱13人、库大使1人。直隶州知州72人，州同20人，州判35人，巡检40人；属州知州145人，州同32人，州判35人，巡检81人，各州吏目221人，未入流杂职若干人。知县1303人，县丞345人，县主簿55人，县巡检908人，县属驿丞24人，未入流典史1307人，其余税课司大使、仓大使、闸官等均为未入流吏员。以上据光绪己亥敕修《钦定大清会典》卷四，官制四·外官统计。

[24]［美］K.E.福尔索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，北京：中国社会科学出版社2002年，第37页。上述意见，有的不无可议，如指正途出身者缺少行政能力，实则清朝设制，着重科考出身，自有其道理。各级正印官所行之政，主要是刑名钱粮，这实为官方政务，只因这些事务分别有专业性质，所以必须熟手幕友相佐。

[25]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷一三二，职官十八，杭州：浙江古籍出版社2000年，第8913页。

[26]张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年，第210—214页。刘子扬：《清代地方官制考》，北京：紫禁城出版社1994年，第66、75页。

[27]雍正元年（1723）三月上谕令各省督抚荐举幕宾，《世宗宪皇帝实录》卷五，雍正元年三月乙酉，《清实录》第7册，中华书局1985年，第114—115页。关于聘请幕友、幕宾的规定，见《钦定大清会典事例·嘉庆朝》卷七十六，第18、20页，除幕宾外，督抚衙门还配置一定的书吏和承差。崑岡等：《钦定大清会典》，光绪二十五年刊本，卷十二，第13页。

[28]张集馨：《道咸宦海见闻录》，北京：中华书局1981年，第267页。

[29]陈恒庆：《各省官场积弊太深，请严加惩戒由》，中国第一历史档案馆藏：3号全宗111目，第5741卷，第38号文。

[30]此处的“金”，实指银两，钱之意。何刚德： 《春明梦录· 客座偶谈》（下） ，上海古籍书店1983年影印，第49页。据何刚德自述，其于光绪十七年入吏部，两年后升考功司掌印，在该部历官十七年。

[31]《文静涵太守自历言》，官箴书集成编纂委员会：《官箴书集成》，合肥：黄山书社1997年，第6册，第712页。

[32]暖香堂师言主人：《事宜须知》卷三，第22—23页，光绪丁亥刻本。

[33]咸同年间历任四川、江西、福建、河南布政使的张集馨，即每每在到任地遴选前任幕友为助。

[34]《文静涵太守自历言》，《官箴书集成》第6册，第712页。

[35]暖香堂师言主人：《事宜须知》卷一，第12页。

[36]《曾国藩全集》，长沙：岳麓书社1989年，第17册，第1123、1139、1147、1164、1166页。

[37]端方：《端忠敏公奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十辑之0094册，台北：文海出版社1967年影印本，第10页。

[38]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第45、60页。

[39]张集馨此时到任不久，两位幕友应为前任或多任臬司所续聘。

[40]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第115页。

[41]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第225—226、237-239页。

[42]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第274、276页。

[43]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第301—302、277页。

[44]吴剑飞： 《我所知道的“师爷”》，文安主编： 《清末民初系列丛书· 晚清述闻》，北京： 中国文史出版社2004年，第247页。

[45]有学人指出，最早的局大致出现在北齐，由门下省所辖。冯峰：《“局”与晚清的近代化》，《安徽史学》2007 年第2期，第50页。

[46]“又谕： 琦善奏，凯撤官兵损失军装器械、请先行动款修制一折，已降旨准行矣。该抚折内称，据该管将备册报，原带抬炮二十位、已移交善后局存贮。”《宣宗成皇帝实录》卷一三五，道光八年四月庚辰，《清实录》，中华书局1986年影印本，第35册，第65页。

[47]盛康：《皇朝经世文续编》卷二十一，《近代中国史料丛刊》第八十四辑之0833册，台北：文海出版社1972年，第2274、2275页。

[48]朱寿朋编：《光绪朝东华录》第2册，北京：中华书局1958年，总1879页。

[49]孙洪伊：《裁并关于财政之各局所及关于行政之各局所，并设分科莅（隶）属于相当之行政长官》，《大公报》1909年10月19日。

[50]自道光至光绪朝，据相关文献记载，至少有广东、安徽、江苏、广西、福建、陕西、江西、湖南、直隶、湖北、云南、山东、山西、吉林等省设置过善后局。因各地善后局在不同时期职责差异较大，另文详论。

[51]《顺属地方凋敝筹办善后折》，陈夔龙：《庸龛尚书奏议》卷一，王闿运辑，1911年刊本，第21—22页。

[52]《善后局款项支绌设法抵补折》，《庸龛尚书奏议》奏议卷九，第9页。

[53]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第96、102、307页。

[54]毛祥麟：《墨余录》，上海：上海古籍出版社1985年，第212—213页。

[55]何刚德：《春明梦录·客座偶谈》，上海古籍书店1983年影印，第47页。

[56]缪全吉：《清代幕府人事制度》，第2—3页。

[57]樊增祥：《樊山政书》第9卷，那思陆、孙家红点校，北京：中华书局2007年，第249页。

[58]中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《薛福成书札》，《近代史资料》第63期，北京：中国社会科学出版社1986年，第8—9页。

[59]《薛福成书札》，《近代史资料》第63期，第28、25页。

[60]如张集馨耗费数千两，不仅为自己捐得“随带二级”，还为其侄报捐知县，“指省浙江”，为其三弟在京城“报捐主事，分部学习”，为其子“报捐郎中，分部学习”。张集馨： 《道咸宦海见闻录》，第274—275 、302页。

[61]傅光森：《清代总督制度》，台中：东海大学历史研究所硕士学位论文，1990年，第49页

[62]吴汝纶：《答程曦之》，《吴汝纶全集》，施培毅、徐寿凯校点，合肥：黄山书社2002年，第3册，第22—23页。

[63]《请停分发折》，苑书义等编：《张之洞全集》，石家庄：河北人民出版社1998年，第1册，第136页。

[64]中国第一历史档案馆藏：吏部档案全宗，奖惩类，第157卷，无号文。

[65]中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第1辑，北京：中华书局1995年，第218、230页。

[66]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，北京：中华书局1979年，第489页。

[67]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第274—275、302页。

[68]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第1册，上海：上海人民出版社、上海书店出版社1959年，第340页。

[69]中国第一历史档案馆藏：吏部档案全宗，奖惩类，第157卷，无号文。

[70]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第308页。

[71]恽毓鼎著，史晓风整理：《恽毓鼎澄斋奏稿》，杭州：浙江古籍出版社2007年，第22—23页。

[72]朱寿朋编：《光绪朝东华录》第2册，北京：中华书局1958年，总1293页。

[73]刘伟：《同光年间州县官选任制度的嬗变》，《安徽史学》2010年第1期，第5—13页。

[74]同光新政期间，军工类局所具有企业与衙门混合的性质，前人研究甚多，此不赘述。

[75]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第1册，上海：上海人民出版社、上海书店出版社1959年，第376页。

[76]樊增祥：《樊山政书》第6卷，第166页。

[77]中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》第1辑，“内政官制”，光绪十六年闰二月初七日，第172— 174页。

[78]樊增祥：《樊山政书》第1卷，第20—21、24、25、27页。

[79]山西清理财政局编印：《山西全省财政说明书》，“沿革利弊·总论”，1911年排印本，第28—29页。

[80]樊增祥：《樊山政书》第1卷，第15 、16 、23页； 第2卷，第39页； 第5卷，第133页； 第6卷，第15 4 页。另见广东清理财政局编《广东财政说明书》卷十四，“按察司衙门经费”，宣统二年刊本，第40页。

[81]樊增祥：《樊山政书》第9卷，第252—253页；第13卷，第349页；第17卷，第466页；第15卷，第430页。

[82]中国第一历史档案馆藏：顺天府档案全宗，职官官制类，第22卷，第011号文；民政警务类，第47卷，第058号文；财政金融类，第273卷，第045号文。

[83]《赵尔巽关于整顿吏治，通筹本计的奏、杂稿》，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档，湖南巡抚类，职官官制项，第36卷之1。

[84]《光绪二十八年七月佐门簿、杂门簿》，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档，山西布政使类，第35卷。

[85]《甲辰年变通秦报章程十一条》，《樊山政书》第6卷，第170页。

[86]《张之洞全集》第6册，第4192—4193页。

[87]《江西全省财政说明书》，“岁出部· 实业费、交通费”，宣统二年刊本，第38页。

[88]《谘议局纪事》，《大公报》1909年10月28日。

[89]光绪十五年十一月十五日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第15册，桂林：广西师范大学出版社1996年，第382—383页。

[90]《广西全省财政说明书》总论，经济学会1914年刊本，第60页。

第二章　直省官制的渐变

晚清社会巨变，政府职能不断增多，管治范围日益扩展，原有体制捉襟见肘，弊端迭现。尽管直省官员幕友的数量已不断增加，各省督抚司道在既定体制下仍然无力解决政务繁多、额缺不足与候补官员膨胀的矛盾，不得不在体制外自行寻求解决路径与办法。

第一节　从幕府到文案处

晚清战事频繁，筹措赔款、洋务活动及对外交涉等行政事务激增，督抚们往往通过临时设置机构、增加人手权宜办事，其中幕府的变化相当显著。对比清中叶前的情况，梳理晚清督抚文案及文案处的渊源流变，[1]揭示变化的成因及影响，可见其时受政局社情的左右，直省外官体制已悄然渐变。

一　督抚衙署的文案幕友

乾隆初年的官方政书中，已出现“文案”一词。[2]此时系指文案事务，主要由笔帖式等微员末吏办理。[3]后来逐渐将办理此类事务者固定称为文案。道光以后的文案，已有行营与督抚衙署之分，所指文案，除泛指文牍文书事务外，亦指代拟文牍、掌管案宗的幕客幕友或军队吏员。[4]但行营文案与督抚文案，身份与待遇差别显著，前者为朝廷官吏，可以议叙升擢； 后者则是主官聘请的幕友，无官阶无官俸，与主官的关系属于私人性质。

出于防范疆臣、巩固皇权的需要，清代官制自乾隆之后基本确定了“内重外轻”的职官设制格局，督抚衙门不设属官，与京师官制明显有别。一些外放京官自带旧僚属前往任职地，即被认为是扰乱官常，违例者要交部议处。[5]

不设属官，又要办事，督抚虽有节制司道之权，并有幕府辅佐，毕竟不够方便正式，自然另辟蹊径。关于文案处的渊源，时人指出：“明改行中书省为布政司，中叶后，渐置督抚以监临之，不考行台旧制，而以宋人置使之法为之，千里数千里之地，付之一人，无掾属，无幕府，孤立于百城之上，无所不责其建置，遂无一能有所建置。各省向来多自设文案处，而承充之员不过图薪水望调剂，大吏亦只取其文理公事，较胜书吏，事之得失，不相关也。”[6]

一般而言，清代府州县幕友以刑名、钱谷两席为首揆或肥缺，督抚衙署的文案幕友，则“地位更驾凌于刑钱”[7]。咸丰七年（1857），甘肃布政使张集馨记述陕甘总督衙署的内情：“总督乐斌，由旗员出身，公事全不了了。…… 奏折文案，一委之幕友彭沛霖，而彭幕因此招摇撞骗，官吏趋之若鹜。”甘肃按察使明绪与彭幕勾结，身为布政使的张集馨毫无实权，“反如登场傀儡，尸位素餐”。张集馨先后任河南、直隶、陕西等省布政使，亦屡屡遭受督抚文案幕友的排斥，以致难以正常履行职责。[8]

更有甚者，光绪九年（1883），有人揭发广东督抚两署幕友“荐引徒党，凭藉声势，自臬司以下各衙门皆其党类，州县忤上司幕友者则遭参撤，媚上司幕友者则获升调。且各衙门幕友往往兼充具详案件有准无驳，上控之案从无平反”。[9]文案幕友的，地位逐渐凸现，为督抚所信任与倚重，其权势之大，竟然迫使臬司曲意逢迎，而藩司权责为之所夺亦无可奈何。吏治衰败，由此可见。值得注意的是，纵容文案幕友在晚清方镇大员中并非特例，精明强干如曾国藩、李鸿章、张之洞，均重用文案以处理政务，其作用无异于主官的左膀右臂。[10]

督抚文案幕友实际权势的上升，主要由于诏令政书往来日益增多，文案事务不但繁重，而且位于行政运转的中枢，在督抚与朝廷之间，一章之奏、一字之差或有荣枯之异、乾坤颠倒之效。而在督抚与司道乃至州县之间，各类文牍的上行下移，都须经文案之手。光绪年间学幕于湖南巡抚衙门的陈天锡回忆：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为行文之对象”[11]文案直接秉承督抚的旨意，受信任者甚至有参与决策的机会，倘若作为幕主的督抚懈于政务，或属平庸之辈，在倚重文案幕友的同时，往往易被其操纵。

道光年间，督抚纵容文案弄权导致吏治腐败之弊时有发生，清廷谕令内阁：

各直省延致幕宾帮办文案，必须驾驭防闲，务绝弊窦。若以劣幕久占一署，情伪愈熟，舞弊愈工，以致罔顾声名，把持公事。朕风闻各直省幕宾盘踞省会，联络声气，招揽事权，所在多有。并有招致亲串，布散党羽，或倚仗上司，借声援以图影射； 或勒荐属吏，分修脯以遂私谋。…… 各官别延一幕，必先托若辈照应。此等劣幕，本系无职业游民，一经盘踞，大为地方之蠹，不可不严行饬禁。着各省督抚大吏破除情面，密加访查，遇有此等劣幕，立即逐令回籍。不得以办事熟谙为词，致若辈互结党援，肆行无忌也。[12]

道光帝的担忧并非多余。不久，两淮盐政衙门文案舞弊事件再度惊动朝野。一名据说叫平衡的文案，嘉庆年间因贪婪索贿被驱逐出两江总督府，嗣后更名投往两淮盐政孙玉庭幕中，又因营私舞弊被押解回原籍。凭借熟悉文案，他得到后来两任盐政总督的信任，竟然将督署“所有引销事宜及一切奏折”，置于其寄宿的商人家中办理，其子侄也通过报捐和保举等渠道谋得官职，获得升擢。清廷处置此事时再次发出警示：“各直省衙门延致幕友，帮办文案，原不许擅自出入，致滋弊窦。该劣幕平二愚即平衡，…… 干预章奏事件，两淮盐务日形敝坏，或竟由若辈欺蒙把持所致，不可不严行查禁。”[13]

督抚衙门文案位卑而权重，容易获得主官信任，近水楼台先得月，保举机会较一般人为多。为防止文案成为投机钻营者的捷径，清廷处处设防，强调和坚持直省衙门文案的非职官属性，道光十三年（1833 ），两广总督卢坤荐候选州同宋绪奏请奖励获准，并赏给五品衔。后御史尚开模上折《请饬禁幕友滥邀议叙》，揭露宋绪的实际身份为幕友，以奖叙幕友违背朝廷规制，指陈得失，道光帝收回成命，并追究卢坤违例之责[14]。

卢坤以宋绪为襄办军务文案，“与寻常幕务不同，且非本省属员”为由申辩，引起道光帝震怒：

哓哓渎请，甚属非是。国家赏以劝功，所以策励人材，懋奖劳绩。然赏不可滥，务当一秉至公，使人心翕服。不应将佐幕私人滥行列入，妄希恩泽，殊非循名责实之道。该督身膺疆寄，于地方应办事件，自应实力整顿，岂容存市恩干誉之见，辄以督署私幕滥则荐章。宋绪无非襄办文案之人，有何超众出力之处？ 如此渎请，朕实不解。博取名誉，泛爱众，是该督短处，当戒之毋忽，以副朕告诫成全之意也。至于保题议叙，原以奖勤儆惰，鼓励人心，设遇有事差委，设官分职，文武各有攸司。必要滥用不干之人，非出自夤缘，希图保荐而何？ 此系外省最可恶之恶习，朕所深知，正欲力除此弊，该督尚执迷耶？ 嗣后务当痛湔积习，断不可徇情滥保，违例邀恩。所奏着不准行，卢坤着传旨严行申饬。[15]

此谕不仅透露了督抚保举幕友的事实，亦充分显示出道光帝对涉及名器之事绝不姑息的强悍。此时幕友身份仍属私人，难以进入职官，也不言而喻。

清代边远地区与内地直省管理不同，清廷允许将军衙门或驻 藏大臣衙门的文案由营兵承担。然而，为防止督抚文案利用军营文案待遇有别，伺机钻营而获升擢，清廷严惩冒滥嫌疑者，不准混淆转换，纵使地处边疆也概莫能外。道光十二年（ 1832 ） ，驻藏大臣衙门请求将文案改为书吏承办，清廷答复：“查定例，正额书吏，不容擅自增益。驻藏大臣衙门办理文案，向由营兵挑选承办。今请改设书吏四名，不特与例未符，且恐转滋弊端。该大臣又以兵书吏请照新疆书吏免考之例，留办年满，归即用班铨选。诚恐该营兵觊觎优叙，纷纷习办文案，转致弓马荒疏，所请应毋庸议。”[16]不久，乌鲁木齐都统成格奏请酌留书吏承办衙门文案，清廷深悉其动机，严厉指出：“该都统辄称该书吏等熟谙文案，…… 取巧渎请，不过为此，着不准行。”[17]

以上事例可见清廷对文案幕友入仕的严格防范，但恰与其对劣幕为患惩治的无力形成鲜明反差。因朝廷命官可受规制约束，而文案幕友多为无官无职之私人，即使有贪婪索贿及培植势力等劣迹，至多只能逐回原籍了事。道光十六年五月 （1836 年 7月） ，有人奏报江西藩司文案吴雷门盘踞势力，“凡贿商要案，悉由此路关通。州县间有不与交结，其申详文案，动遭驳饬”。吴氏甚至让其子入署代办一切案件。清廷尽管意识到如此劣幕“把持官府，勾串招摇，无所不至，大为地方之害”，处理起来也仅以驱逐回籍了结。[18] 这成为清代吏治腐败久治不绝的要因之一。

二　由文案到文案委员

咸丰朝外患内乱接踵而至，清朝统治进入多事之秋，战时之规自然有别于承平之制，而社会变动导致相关制度发生变化。其中重要变动之一，便是督抚幕府的文案幕友渐渐突破规制约束，通过捐纳、保举等渠道，开始了职官化的过程，其身份转变通过文案委员的称谓表现出来；而其与幕主的关系，也在昔日的东家与西席、主人与宾客等角色的基础上，增加了上司与下属的成分，具有双重性质。与此相应，文案处作为一种职官体系的特有建制，开始由军营进入督抚衙署，悄然改变着幕府统领科房的格局。这两个变化，某种意义上亦显示出督抚权力上升和清廷对各省控制力下移的趋势。

文案委员原为军队管理文案者之称谓，最晚在道光朝已出现。[19]文案处也最先见于军营，多为行营临时设置，或各地将军、都统衙门的常设机构。[20] 军营文案处办事者为文职人员，有品衔，且可使用被革职官员。战时军营文案的地位本来不高，咸丰四年（1854 ） ，宋晋《请酌核保举章程以示限制疏》明确要求：“第军务总以披坚执锐为先，此外各事，不过钩稽文案之劳、口舌奔走之用。任事既有难易，即请奖宜示区分。…… 如粮台、文案及一切局务人员，概不得越次奏保。”[21]

关于督抚文案委员，有研究者认为始于张之洞督鄂时期，系“张以武昌为基础创造出一种新型官僚模式”[22]。揆诸史实，首创之说绝难成立。据《清实录》记载，咸丰十一年（ 1861 ） ，浙江巡抚王有龄已设抚署文案处，且担任文案委员的候补知府孙湻溥等人，因夤缘舞弊等事而被参劾，咸丰为此批复：“巡抚为通省表率，岂容任用私人，致有贻误。…… 着按照所奏各款，严密访查，据实具奏，不准稍有徇隐。”[23]

不久，浙抚王有龄上《委员被控舞弊请革职审办折》，为孙湻溥喊冤。其时该地办团知县倪应晋控告文案委员孙湻溥因借贷不遂，将自己保举而来的衔名删去，并与知县徐代镇勾结舞弊，弄虚作假。咸丰帝表态要彻查其事，将涉案人员“先行革职”，原已批准的保案均予撤销，令杭州将军瑞昌会同张锡庚提审详查。[24] 一个多月后，调查结果表明： 王有龄“尚无赃私案件，幕友门丁亦无为州县谋缺情弊，署宁绍台道张景渠与该抚结拜师生一节，并无实据。委员孙士达、孙湻溥、甘应槐亦无实在劣迹。惟一月间，更换州县二十余员，实有其事”。咸丰帝据此裁决： 王有龄被告一案，“既据张锡庚查明，或议而未行，或查无实据，惟一月之内，调署知县各缺至二十余员之多，实属任意纷更，有乖政体。浙江巡抚王有龄着交部议处。至文案委员候选知府孙湻溥，前据王有龄奏，该员被控舞弊，业经降旨革职，交瑞昌会同张锡庚提讯。仍着该将军等秉公严审确情，据实具奏”。[25]

此案纠缠长达数月，咸丰皇帝为此相继发布三道谕旨，实情是否如上述详查结论，有无曲意回护情节，尚可斟酌，但参照其他案例，清楚表明以下事实：其一，至迟在咸丰年间，浙江巡抚衙门已经设有文案处。其二，文案委员已正式出现于督抚衙门，与传统幕友有所区别，其中一些人具有候补官员资格或名衔。其三，咸丰帝在整个事件的审查与处理过程中，始终未以违反规制之名，追究王有龄设置文案处与任命候补官员充当文案委员的责任。可见，督抚任用候补官员为文案委员及督署设立文案处，虽未见明文规定，然实际已得到清廷默许。

限于资料和情形复杂，督抚任用文案委员及设置文案处的详情及最早设置的时间，还须发掘资料以求确证。但张之洞在上述案件两年后，即同治二年（1863）才中进士，光绪十五年（1889）方由两广总督改调湖广总督，前后相差二十多年。前述咸丰帝与张集馨的对话也表明文案处的存在，可见文案委员绝非张之洞的独创，已毋庸置疑。

文案委员的出现，以及文案处由军营进入督抚衙门，与太平天国战事密切相关。咸同军兴，战乱波及的区域，督抚往往离开原衙署驻地，随军流动。而湘、淮军等地域性武装的崛起，使得督抚成为实际的统兵将帅。由于督抚兼顾军政，既要指挥前线战事，又要处理属地政务，一身二任，需要同时拥有幕府文案与行营文案。道光时的奏折中，仍不时出现“督署私幕”一词，表明清廷此时对幕府的认定，还是私人服务性质。

军营文案和督抚衙署文案，虽同样处理文牍事务，但因身份不同，前者可得保奖升擢，由幕府衍生而来的督抚文案则无法叙奖，权利待遇明显有别。战时体制，使得军政事务的分际模糊，为了保持平衡，避免倚轻倚重，一些督抚利用战事可向清廷请功保奖的机会，常常违制将督抚幕友列入保单名册，企图浑水摸鱼。咸丰九年（1859），清廷曾因此对统兵将帅表示不满并给予警示：“随营文员，虽经屡次申谕各路统兵大臣，不准与冲锋冒镝者同请优奖，而近来保举粮台文案人员仍未免过多。此后各路统兵大臣，不得滥收投效人员，为将来请奖地步。遇有战功，务当核实保奏，毋许冒滥。庶于军务地方，均有裨益。”[26]确要求督抚“不得以官亲幕友，藉口粮台文案、管带练勇等事，稍滋冒滥，以励边防”。[27]

督抚文案与行营文案的身份待遇相去悬殊，曾在山东引起一场不小的风波。同治四年（1865） ，有人检举山东巡抚阎敬铭任人唯亲，候补道王继庭“以官为幕，居住抚衙，本系坐办文案，该抚列入剿贼案内，免补知府，保升道员”。同治帝密谕曾国藩“详细严密访查，据实具奏”。[28]曾国藩《查复山东抚藩参款折》汇报调查情况，认为王继庭熟悉文案业务，被阎敬铭信任倚重，本无可厚非，“近以交代款项参劾多员，间有过当之处，外间疑出王继庭之意，遂共怨其刻薄，因并疑其专擅”。至于所参各项具体情节，以钦差大臣身份赴山东督师的两江总督曾国藩为其申辩道：“至并未打仗，列入报单一层，近日疆吏于得力干员，附入战功通融入奏，久为军营积习，各省皆然。盖统领营官之文案皆得保奖，而督抚之文案独令向隅，情势有所难行。其中固有冒功幸进者，亦有爱惜人才，借此以振拔淹滞者，顾督抚之心公私何如，所保之人邪正何如耳！”进而提出，同为文案，待遇差若天壤，难以服众，希望朝廷体谅督抚不得已的苦衷，不以此治罪，建议“似应开复原官”。[29] 同治帝采取息事宁人的态度，一方面采纳曾国藩的脱罪辩护与建议，另一方面指出王继庭未经临阵而以军功名义保奖“招致物议”的过失，最终开复了其现任知府职位，撤销其因保举不实而得到的道员资格。[30]

曾国藩的辩词，表明督抚文案借军功保奖得到晋升的实惠，当时已较为普遍。有研究表明，借助军功、劳绩保举的方式，咸同时曾国藩幕府内不少办理粮台、文案及善后事务的幕友，随湘军攻城夺地的胜利而列入保案上奏，仅湘南东征局保案，汇保者即达490人之多。除直接奏保外，还有一些通过与其他官员交互奏保而获得保举。在曾国藩不遗余力的保举下，400多名幕友与幕僚中的绝大部分获得了官员顶戴。[31]曾国藩通过核查复命的机会，正式表达督抚群体的意见，希望清廷体察实情，酌量变通，以免轻重过于悬殊，也是借机表达自己的态度和意见。尽管这种做法在清代规制中始终没有得到正式承认，督抚们一直只能或明或暗地进行抗争，而事实上因违例而被检举查处的保举人和被保举人仍属少数，不少文案幕友还是通过借军功保举的冒滥方式，改变了身份，在仕途获得发展。

由此可知，战争提供的机遇和提携文案幕友的愿望，促使督抚们有意混淆行营文案与督抚文案的界线区别，督抚文案通过军功保举的途径改变身份，逐渐打破了昔日幕友与职官之间不可逾越的藩篱。

值得注意的是，随着督抚文案的身份变化，出现了双向互动的趋势，一方面，幕友通过捐纳和保举进入仕途，另一方面，已有职衔者也纷纷进入幕府担任文案委员，以求近水楼台而获仕途捷径。其结果，由督抚文案变为职官和候补官员担任文案委员者同步增长，[32]职官体系的内外分界悄然演变。

追溯变化的起点，似仍在道咸之际。清廷对于违反规制的行为，态度曾相当严厉。道光帝多次严厉申饬属员入幕之事（包括因故停职或革职的实官） ，并对举劾以幕充官、任用私人的情况严厉追究。[33] 而至咸丰时，通行规制在执行中已经出现松动变通。咸丰七年（1857） ，吏部对漕运总督邵灿、南河总督庚长联名保奏人员进行审核，发现盐提举衔候选通判孙洪金为徐州道王梦龄的幕友，便援引旧例，要求将所得奖叙撤销，并议处保举者违例。咸丰帝却表示：“孙洪金虽曾充幕友，后已投效伊兴额军营，办理文案出力，即与幕友不同，所得奖叙，着毋庸撤销，邵灿、庚长均着加恩免其议处，伊兴额、王梦龄一并免议。其现在幕中襄理文案，并未赴军营效力者，仍不得滥行保荐，以符定例。”[34]

到了同治朝，以官为幕和以幕充官的行为虽依然继续遭到御史们的弹劾，却很少被清廷责罚。同治帝密谕曾国藩，调查阎敬铭保举担任文案的候补道员王继庭免补授予实官一案显示，清廷只是追究事主不得以军功名义保举幕友，而对候补官员充当督抚幕友文案，并未禁止斥责。这不仅反映文案幕友的准职官化较为普遍，而且显示清廷对此已经默许。同治五年（1866），湖广总督官文被参，理由涉及其任用官员为幕并滥行保举之事，这在道光朝还是惩治违制者的要因，而此时清廷处理的结论却不再提及。可见咸同时期清廷虽然没有正式明文确认具有候补官员资格的幕友保举奖叙的合法化，实际上原有规制已渐被突破。

后来有人回忆起清末的情况，有如下说法：

督抚衙门有所谓“文案”，其首席为总文案。他们虽属幕僚之一，并非“师爷”。他们多是道台、知府、知县，一时无外任机会，在省候补，因某些才干为督抚所喜，临时委充“文案”。他们不是“关书”所聘，而是札子（ 一种官文书） 所委。他们也敢招权纳贿，为祸民间，与师爷无二。 [35]

三　文案处取代幕府

从文案幕友到文案委员，由幕府到文案处，不仅是称谓的改变，更重要的是体现了体制更替和权力变动。同治年间，任曾国藩幕宾的王家璧在家书中谈及两江总督衙署的情况：“此间事权所寄，内则幕府、文案处、银钱所；外则善后局、总粮台。”[36]此说值得特别注意之处，在于明确指出文案处的出现及其与幕府并存的事实，以及晚清督抚衙署权力中枢结构的变化。这种变化包括相互联系的几个方面：

其一，作为临时设置的文案处，在战事平息后不仅没有取消，反而固定下来成为与幕府平行并列的机构，在督抚衙署内扮演“事权所寄”的重要角色这显示出随着晚清社会变动的加。速，仅仅熟悉衙署内部事务和官场旧规的幕友，凭借其经验与人脉关系，已不能自如地应对变化莫测的时势和处理日益繁多的政务。由文案幕友演变而来的文案委员，在内外交往与政事处理中，更加适应形势要求和官场新格局。

其二，督抚将行营文案处引入督抚衙门，不仅旨在通过组织结构的变动调整，提高行政效能；更深层的原因，当是文案委员与单纯幕友身份属性的差异。后者与督抚是主宾关系，前者却是从属关系，用幕友则主官易为其上下其手、挟持操纵，用文案则事权决于主官。幕友与幕主之间，原来只有经济关系和私人情谊，合则留，不合则去。[37]由幕友转为文案委员后，主宾关系变成上司与下属的关系，文案委员的前途发展与主官的信任器重联系在一起，双方利益结合更为紧密。

其三，政治因素之外，经济来源的分别也至关重要。幕友与委员身份属性以及委员与督抚关系的变化，通过经济关系的调整也得以显现。清制，幕友脩金为幕主从养廉银中支付。而从宣统年间各省的财政说明书中可知，文案委员的薪金，已赫然列入各省府州县财政的经费支出项目。私人性质的幕友变成职官化的委员后，个人收入的名目由幕友脩金变为文案委员薪费，支付方从主官个人转为善后局等机构如光绪末年的两广总督衙门“政务。殷繁，奉行派委各员办理文案等事，应需薪费由善后局支发，其委员薪费系视委员之多寡，随时增减，向无定额”[38]。因此，不仅文案委员的收入与各地财政状况联系在一起，而且由于文案委员只是通过捐纳保举获得品衔和候补官员的资格，大多仍非朝廷正式任命的职官，其仕进更多地依赖于督抚的举荐；其薪金数额亦非国家定制，往往取决于督抚的赏识喜好及其处理事务的成效。政治和经济利益的趋同，使督抚与文案委员紧密联结，督抚的实际权力借此日益膨胀，逐渐改变着清廷实内虚外、分权制衡的强化集权体制，并在此由虚而实、由内而外的过程中，不断扩张与巩固着各自的权势。

随着时间的推移，越来越多的督抚衙署以文案处取代幕府，作为政令上传下达的中枢职能机构。到光绪朝中后期，文案处已经成为督抚衙门的常见设置。作为行政枢纽，一般情况下，文案处以帮助督抚处理诸项政务文牍及发布传达各种政令为基本职能，其内部组织严密，分工精细，井然有序。光绪二十九年六月，湖南巡抚赵尔巽为该省司道以下候补人员订立章程，签署“巡抚部院赵”，却通过文案处行文发布，并使用印有文案处名称的专用纸张，其递稿、判行、缮发、发递，分工及程序环环相扣。[39]

然而与正规的“官员编制”相比文案处仍然是尚未被规制接纳的体制外机构，与正式职官规制严整仍有明显区别：各省督抚衙门文案委员人数的多寡，以及各地文案处下辖房科的种类、名称、数量，并无统一模式和定章，大多根据督抚政务的需要以及各省实情设定。不过，文案委员多为候补官员（包括由捐纳保举渠道获得候补资格的幕友），具有“准”职官的身份，且文案处已得到清廷的默许，是督抚衙署实体化和直省行政层级固定化的重要体现。

学术界既往论及督抚衙门和直省政情，大都侧重于幕府。有研究者注意到晚清幕府出现重大变化，且对个案进行探究，不过由于对总体实情认识不清，难以深入。概言之，晚清至民初，直省权力中心的结构及运作，经历了从私人幕府到正式行政机构的根本转变，其间至少分为幕府、文案处和幕职三个阶段。在幕府和幕职之间，文案委员与文案处的发展变化则经历了道光、咸丰、同治和光绪四朝。各省文案处与幕府关系，亦可能存在诸多模式。但在此过程中，旧制结构功能逐渐弱化，而督抚对直省实际控制力不断强化，应为普遍趋势。

咸同之际督抚文案委员及文案处的出现，是晚清督抚衙署行政体制变化的重要标志。由行营文案衍生出督抚文案，进而变成文案委员，幕友逐渐职官化。与此同步，文案处进入督抚衙署，成为常设机构，始则与幕府并存，继而逐渐有取代幕府掌控科房之势，督抚衙署机构也日渐行政体制化，有的省还成立了派办处，从而构成新政时期外官改制的基础，并在相当程度上制约着改制的进程和样式。

诚然，督抚衙署由文案处逐步取代旧式幕府掌控科房书吏的格局，并非清廷正式定制，而是各省政务变化突破规制的表现，程度与情形往往因时、因地、因人而异。但这无疑是清季外官制适应社会发展后的重大变化，对整个清朝体制的改变起着不容忽视的、潜移默化的推动作用。

督抚衙门结构的演变，显示了清季督抚权力上升，直省作用不断增强的趋势。其变化的过程表明，清末官制改革，绝非仅仅因为推行和实施宪政简单地“拿来”或“仿照”西方制度社，。会变动所产生的实际需求，早已促动旧制，呼唤新规，既有体制的阶段性渐变，为全面改制提供了必要的基础条件。

第二节　房科的分化与变异

乾隆中期督抚变为常设之后，督抚衙门虽然没有正式建制，但对应于六部，也要设置相应的办事机构，即吏、户、礼、兵、刑、工六科或六房。幕府除提供政务决策的咨询外，在行政运作方面，主要通过掌控房科而发挥“佐官检吏”的作用。[40]

咸同以降社会变动加速，新事务层出不穷，原有体制难于应付，故衙署外局、处、所大量增设，清中叶以来结构单一的督抚衙署的房科设置，也相应地变得复杂。仅仅从幕友的视角进行研究，无法深入认识和把握督抚衙署内部结构及行政运作的实情。咸同至光绪末年督抚衙署结构的变化，不仅成为清末外官改制的依托，也是了解清代设制的立意与格局，并由此把握近代中国省一级政体转折所遭遇困扰的关键。

一　督抚衙署的运作机制

清初因袭明制，督抚本为朝廷临时派遣的巡视官，藩臬两司才是一省正式的最高行政机构。在直省官制中，司、道、府、州县官吏由督抚节制，职司有别，各建衙署，各有佐贰官、属官之设置机构。督抚虽为司道上官，却有衙署而无属员，这与明代督抚更多职司巡查，为临时差遣不无关系。

乾隆中期以后，督抚变为常设，虽然执掌军政和节制官员权限仍旧，督抚衙门却有逐渐演变成一省最高行政权力之实际所在的趋势。[41] 有学者便认为，“至督抚虽无属员，但演变之结果，藩臬已日渐降为其专办刑、钱之附属组织。若就幕府言，此种藩臬职司，不啻为督抚之‘ 外幕府’”[42]。

晚清督抚统率文武官员施治于各地的形式效能，与督抚衙署的结构及运作机制密切相关。通过幕府的活动，可以大致了解督抚施政的一些具体内容。然因督抚调动频繁，时地相异，事务分歧，研究者难免误入歧途，甚而张冠李戴，对督抚行政方式和程序的把握，只能雾里看花。在上有京师部院、下有州县衙署房科的行政系统里，督抚衙门作为承上启下的纽带，对其内部机制与运作缺乏了解和把握，必然影响对清代政制纵贯连接的整体认识。

半个多世纪以来，对清代督抚制度的探讨渐趋扩展，可是关于督抚衙门内在结构和运作程序的描述，鲜有论及。一些著述间或涉及督抚衙门，多据有关政典类书规制作一般简介。[43]而关于清代督抚衙门不置属官的问题，[44]研究者们却不乏揣测，熟悉历代官制的瞿蜕园曾提出下列见解：

惟清代之督抚衙门中无官而只有吏，所聘之幕友只限于私人关系，不作为职官。衙署中保管及办理文牍者只有书吏，无低级职员担任内部事务。仅能调用候补佐杂官及武弁充任文武巡捕，文巡捕掌文官之传达，武巡捕掌武官之传达，兼理琐事。然巡捕名目亦只习惯相沿，不能形之文字。自藩臬两司以至知府，皆有首领官以掌其官署内部事务，而督抚独无，此乃由于督抚本身非正式职官，未暇为之划定制度，遂因循成习也。[45]

有学者认为，清朝以少数民族入主中原，吸取历代和清初割据分裂的教训，加强专制皇权与官僚制衡，实行虚外实内、内重外轻的官制，尤其防止封疆大吏拥兵自重，“总督和巡抚各设有衙门，但衙门内不设职能机构，仅设书吏、笔帖式若干人，并聘请懂钱谷、刑名业务的幕友来辅助督抚办理一些文案工作。……这样，即使督抚们被授予一省或数省的军政权力，由于他们没有自己的职能机构，再加上中央的严格控制，仍然不能恃权自重，缺少与朝廷对抗的能力和实力”[46]清制“内重外轻”的格局恰。由此体现。

清代职官体系中督抚衙门不置属官，与实际事务中督抚衙署渐为直省权力中枢，二者均为事实，却令人疑窦丛生。一位曾在湖南巡抚衙门学幕者叙其亲历见闻，颇有助于对督抚衙门权限与运作的认识：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为行文之对象。”幕友的主要职责是拟批各种讼案呈词，核对各种公文往来稿件，起草文件，拟办命盗案件勘词等，大多领有其所辖事务的房科。[47]幕友之间分工有别，相互疏离，房科才是督抚衙门行政运作以及连接衙署和幕府的主要载体。作为督抚衙署的重要组成部分，房科可以反映督抚权力运作的基本状态和具体实情。

由于官书等文献失载，加上官场潜规则作祟，现今留存的清代督抚衙门组织结构的史料稀少零碎，给相关研究造成实际困难。鉴于文字狱和官场倾轧的风险，康熙时刊行的官箴书，便告诫官员离任前应销毁文书簿册：“凡书札文移牌票，非有用必存者，尽行焚毁，不得遗留，使后官拾去，致生他议。”[48]而清人文集、书信中关于官场人事的议论记述，与督抚衙署有关者往往不过只言片语，难窥庐山真面。

清代档案虽然汗牛充栋，督抚衙门档却为数甚少，以至于有学者以为除流落海外的叶名琛档以外，没有督抚衙门档案存世。幸而中国第一历史档案馆的山东巡抚衙门档案以及赵尔巽、端方档中保存了一些重要史料，与其他各种散见资料比勘互证，可以深入探讨改制前督抚衙门组织的内情实况。此外，瞿同祖的《清代地方政府》剖析了嘉庆以前州县政权的结构、职能和运作，对清代基层政权的研究有筚路蓝缕之功[49]虽未直接论及督抚衙，门，但所揭示的基层政权中非正式权力系统的存在，以及幕友、胥吏、长随不可或缺的角色作用，仍具有重要的借鉴意义。

乾隆中期后逐渐据有一省实际最高权力的督抚衙门，虽然没有正式属官和机构编制，却存在着一套得到朝廷默许、能够上下对应的非正式机构和以幕友、书吏为主的办事人员。由幕府带领的吏、户、礼、兵、刑、工六房，构成督抚衙门的一般组织形式，在不同省份、不同时期、不同主政者之下，情形大同小异。[50]道咸以降，因应外力冲击，督抚衙署作为联系朝廷与各地政权的纽带，与实际承担直省权力中枢的地位相适应，结构与作用已悄然出现重大改变。

二　督抚衙署房科的结构变化

面对道咸以后中国社会的巨大变动，私人性的幕府，在许多官场正式场合，不宜出面处理内外政务，督抚衙署的结构及运作必须因时变通。文案委员与文案处的设置，虽然缓解了数量激增的公私文牍压力，但在具体施政方面，仍然力不从心。于是，衙署外不断增加的各种局处所，一定程度上便成为督抚权力外延的职能机构。前述曾国藩时期，其幕宾谈及两江总督署“事权所寄，内则幕府、文案处、内银钱所； 外则善后局、总粮台”[51]的情形，说明督抚衙署行政的决策与执行，已经形成内外机构分工配合的基本模式。此后陆续增设的交涉局、洋务处、营务处等，[52]逐渐也由临时设置演变成衙署外的常设机构。

外置机构的扩张，已造成督抚权力的实际延伸，为了统一调度，衙署内的机构不能不相应作出调整，于是传统六科（房）的格局被突破，房科设置日趋复杂。房科结构的变化，与文案处及文案委员的出现相辅相成，既是清后期社会变动与权力格局变化的结果，也是督抚衙门从幕府制向近代行政制过渡的重要体现。

咸同以后，督抚衙门内部房科的种类名称及其排列结构，明显呈现从简单到复杂、分工不断细化的演变趋势。虽然各直省督抚衙署的房科设置并无定规，常因各任主官的具体要求有所区别，但大体而言，幕府统领时期比较简单，房科数量名称差别不大。咸丰三年（1853） 的两江总督署，仪门至大堂左右两侧，为房科所在，计有吏、户、礼、兵、刑、工、承发七房，旁有架阁库，为档案与公文卷宗放置之处。与西花厅对应的办公厅，是总督与幕僚议事决策的场所，而东花厅对面的签押房，则是来往公文盖章签发之处，承发房为奏章公文的集散之所。[53]保定的直隶总督府旧址大体保持咸同年间的格局，东西两边分列吏、户、礼、兵、刑、工六科。[54] 这表明，咸丰时督抚衙门的房科结构和名称基本与京师六部对应。

随着各地政治、经济发展的不平衡进一步加剧，各省政务繁简程度的差异逐渐拉大。由于没有定规，各省督抚衙门的房科设置，数量参差不齐，名称千差万别。就总督衙门而言，光绪末年两广总督衙门除传统的吏、户、礼、兵、刑、工六房外，还有承发房、盐政科、西科、东房、东稿科、东卷科、东柬科、东副科、西稿科、西钱粮科、西本科、西咨揭科、西牌案科、西柬承科、盐政牌案科、西卷科、洋务房、盐政房等18个职司各异的机构，共24房。其中，东字号房科与所辖广东省对应，西字号房科则与广西省相关。[55]赵尔巽任湖广总督时，其衙署亦设24房科，但称谓与职能划分却与两广督署大不相同。下表所示各房承办事宜，可见湖广总督衙门内部机构和职能分工的基本状况：

表一　湖广总督衙门房科及承办事项表[56]

续表

由上表可知，光绪时期湖广总督衙门所设房科，除传统的吏、户、礼、兵、刑、工六房外，新增了咨房、稽催房、条例房、洋务房等18房，总共也有24房，但称谓和分工却与前述两广总督衙门情况相异。这表明，作为所辖区域的权力中枢，随着所管事务的大幅度增加，传统幕府时期的单一结构，已经难以满足社会变动带来的更多行政职能和更高效率的要求。而房科种类的不断增多，打破了传统六房上下对应的格局，造成各省相异、上下不对称的状况。

与两广总督衙门相比，湖广督署的科房设置呈现另一种格局，即并非依所辖地区将湖南、湖北分列，而是调整房科的分工，将两省事务分为共管与分管两部分。吏、礼、刑、工、日行房等，主要统辖两省人事、文化、交通、刑法、建筑工程等事务，户房和兵房则分别管辖湖北、湖南两省的军务与财政。吏、礼两房所管事务中，有不少属于兵部和理藩院的范围；揭、咨、奏、缮、会稿、总号等房，则分工负责各种文件、文书上行下移的处理。由此可见，晚清总督衙门的房科设置具有较大的灵活性，主要依据所管事务在当地的重要程度，而非原来机械地对应京师部院。

房科的增设，主要有两种情形，其一，新事新设。如洋务房的设置，表明海关与税收已成为直省社会生活中不可或缺的部分。其二，原有房科职能的细化。贤否房承办登注文武各官的参罚与处分，系从原吏房所辖事务分出，说明在清廷的三令五申之下，对官员考核与吏治整顿，有所重视与强化；条例房则因规制在实际运作中必须不断调整，要经常根据谕令，及时领会与传达朝廷旨意，并归纳成册，以便按照新规办理相关业务，这成为直省的重要政务之一。

为了更深入地了解清季督抚衙门内部的组织结构与人员状况，认识外官制改革的基础与目的，还可以光绪年间山东巡抚衙门为个案，进一步考察晚清巡抚衙门功能结构的变化。以山东巡抚衙门为例，一方面固然因为该衙门档案为目前所仅见的巡抚衙门档，其东西两房书吏的名册、履历及事宜册保存相对完好，为研究具体详情提供了可靠的资料；另一方面，山东没有总督管辖，巡抚为最高军政首脑，其衙门内房科组织的发展相当充分，颇具省级最高行政机关的规模。

表二　山东巡抚衙门房科简表[57]

依据上表，光绪二十八年十一月（1902年12月），山东巡抚衙门共设44个房科，在册书吏430名。分为东西两部分，东房共24房（科），在册书吏188名，西房共20房（科），在册书吏242名。无论机构建制还是办事人数，均已具备省级政府行政机构的规模，只是众多房科仍为巡抚自置，并未得到朝廷的认可，属于体制外的建制。

从结构看，山东巡抚衙门的东西分制与湖广总督衙门又有所不同，其主要格局与原来六房（科）设置关系密切，东房部分主要集中于吏、户、礼方面，管辖范围大致与布政使司（即藩司）对应；而西房部分则与兵、刑、工职能范畴基本相同，与按察使司（臬司）的主管范围相近。此外，东西两房皆有若干房科是文案处职能的分解，如销号、内号、堂号、正稿、副稿、提稿、正本、副本、随本、咨、揭、誊录等房，这一方面反映了巡抚衙门事务繁多及组织分工的细化，另一方面也说明清代行政运作，文牍及程序十分繁琐，若无分工细化，难免影响效率。

三　督抚衙署变制的趋向与局限

房科数量的增加和名称变化，新旧杂糅，既反映了督抚权力扩张及其衙署职能扩展的事实，亦透露出行政体制转型的信息。东西两房虽大致依照原来六房的序列排班，各房科也较多由原有六房职能衍化而来，与藩臬两司所辖事务基本对应，但与传统六房的职能相比，已有明显扩展；部分新增房科的名称，则与衙门外新设的局处所对应。东房中由户科分解衍生的钱粮、粮船、北运、南运、厘金、土药、河务、户收、堂号、赈捐、筹款、提饷等科房，多与局所相关，礼科则分解为节孝房与学堂科。西房中兵马、军需、军务、海防等房，以及洋务、电报、机器等房，无论职能或称谓，都迥异于原来的兵科与工科。将学堂、洋务、电报、机器等事务勉强纳入六科旧范，毕竟有些不伦不类，因此还需设置即行房协调统管洋务及新政事务，管辖范围包括“洋务及新政一切事件，或洋务路矿学堂一切新政及紧要事件”。显然，单由六科职能进行分化，或以旧瓶装新酒的方式来调整改造，难以适应社会变化和形势需求，行政体制改革势在必行。

将湖广总督衙门与山东巡抚衙署的科房设置进行比较，两者均反映了非正式组织逐渐体制化的趋向。山东巡抚衙门的督催科与湖广总督衙门的稽催房，均为仿照京师部院的下属机构，清代六部及都察院、理藩院和光禄寺等，均设督催科，以“分别按例限催办”各部门文件和事务为职责。[58]表明政令下达后，行政贯彻运作至为关键。而知印、正本、副本、随本、条例等房和秋审科，也明显仿自部院的下设机构。[59]说明晚清督抚衙门已有意识地朝着直省一级政权的正规格局，不断充实和健全机构设置，督抚衙署的非正规与无定制，反而提供了机构与职能扩展的必需张力，随着督抚势力的伸展，衙署内设机构的功能逐渐得到增强和完善。

上述所增房科形式上是六科的分解扩展，实际上新旧杂糅，既容纳了各种因局、处、所膨胀产生的新业务，也反映了六科原有职能细分化，及其与京师部院官制变动相适应的调整，体现督抚衙署作为行政中枢职能的扩大延伸。新增房科名称和承办事宜，显示其职司范围和性质，与传统六科相比大不相同。

大体而言，1907年外官改制前，督抚衙署的房科至少有四种形态：一是传统的吏、户、礼、兵、刑、工六科（房），职能范围与六部对应。二是文案处所辖事务细分化的房科，如本、稿、咨、柬、卷、揭、抄、缮等，显示出督抚衙门作为直省权力中枢，在政务处理及政令传达中的重要地位，同时表明社会变动对行政专业化的迫切需求。三是为当地一些重要事务特设的专门房科，如盐政、河务、房、钱粮、牌案、驿站等。为了强调所办新事务的重要与急迫，山东巡抚衙门设置的“即行房”，也属于这一类。四是对应外设局处所而新设的房科，如洋务、厘金、土药、学堂等，反映了社会变动中直省行政职能的大幅度扩展。

尽管房科数量增加与名称多样化已为普遍趋势，但并非所有的督抚衙门都像湖广督署和山东抚署那样结构复杂，组织严密。由于房科并非正典定制，而是幕府的辅助，加之各地发展不平衡，各省衙署科房设置繁简明显有别。1907年以前，广西巡抚衙门只设有吏、户、礼、兵、刑、工、洋务、捷报、承发、内号、咨牌、本、揭13房，湖南巡抚衙门则分为本、吏、户、刑、咨、揭、稿、职、兵、驿10科。而直到光绪末年，江西巡抚衙门仅设吏、户、兵、刑、本5房。[60]相比之下，沿海省份督抚衙门的房科结构更为复杂多样。综括来看，非正式、不规范、多样化和地区差异显著，可以说是外官改制前督抚衙门房科的基本特征。

晚清是我国政体形式由古代走向近代的重要转型期。与文案处、文案委员取代幕府以及幕友的职官化趋势相适应，督抚衙署内部的房科也趋于组织正规化、职能细分化和业务专门化，外部则各种局、处、所日益增加，督抚衙署作为直省行政中枢的地位得到强化。这时督抚掌控的直省行政机关，主要由衙署内部的幕府、文案处、房科和外部的局处所四部分构成（在一些省份，幕府与文案处相互交叉，边际并不清晰），使得督抚在变为常设之后，又有了实际的属员和实体机构。房科与文案处、局处所，事实上成为各直省督抚衙门用人行政的重要载体，初步具有了直省政府机关的雏形，成为从幕府转向职官制的过渡，也构成1907年外官改制的前提与基础。

不过，晚清虽然“督抚握全省统治之机关”[61]，方镇大员权力大增，内重外轻的格局有所改变，但外官之间分权制衡的机制依然存在。原来督抚衙门不能实设机构属员，是因为乾隆之前，一省行政枢要的实体不在督抚，其衙署东西两房的六科，所管事务分别与藩臬两司对应，而后者才是一省行政机构实体之所在。乾隆中期后，情况逐渐改变，在督抚衙署科房不断膨胀的同时，藩臬两司的机构数量亦同步增长。戊戌时期，蔡镇藩《奏请审官定职以成新政折》已指出：“今藩署科房，多至二十余所，额外书吏，至数百人，亟宜大加淘汰”[62]光绪末年河南布政使衙门。设有吏房、户收房、户支房、户南房、户北房、东礼房、西礼房、兵房、刑房、工房、收支房、漕粮房、军需房、库房、知印房、承发房、号房、东房、承舍房共19房[63]督抚衙门虽然实。际上已是直省最高权力中枢，行政办事机构却并未完全集中于督抚衙署。这种多元分散的局面，经过清季外官制改革也未能彻底改变，要想实现行政机构的一元化，叠床架屋的各种机构真正实行合署办公，还须经过民国时期的一系列调整。

四　房科书吏与直省吏治积弊

机构职能分工之外，人事来源及素质十分重要。房科的主体是书吏，人数众多的书吏鱼龙混杂，一定程度上显示衙署人员的素质还处于仍旧状态。

山东巡抚衙门各房书吏履历册内，详细列有书吏亲属及师承关系，可以管窥这一职业群体的概貌：[64]其一，血缘、地缘与师承是维系书吏关系的重要纽带。如同在随本房的李云海、李梓材，同在堂号房的吴宝树、吴煜春均为父子，后者的师父、师叔、师兄亦为同衙门书吏。[65]其二，书吏的年龄大多介于26 岁至52岁之间，其中以30 —40岁者居多。各房科领班大多为资深书吏，一些人已年过七旬。如本吏房春班领班张绍敬，同治十一年（1872 ） 入署，时年70岁； 秋班领班王希岐，道光三十年（1850）入署，已值79岁高龄。[66]重视家传师承，说明书吏具有垄断性的职业化特征。和师爷一样，书吏依靠的也是由地缘、血缘、师友等纽带连接而成的人际关系，其经验往往通过这些关系传递与传承，新式普通教育对于能否胜任这项特殊职业，尚未彰显其意义。

某些房科的业务往往呈现季节性变化，故多采取分班轮值的方式，不同季节的书吏人数随事务繁简而有所增减。因此，前列两广总督衙和山东抚署两表中各科房的书吏数，并非同时值班的常任人数，而是全年度轮值人数之和。因资料所限，采用轮值方式的科房，在督抚衙门中占有多大比例尚难确证。根据山东巡抚衙门《东西两房书吏事宜册》和《本吏房姓名清册》，正稿、本吏两房书吏分为春夏秋冬四班，各班书吏人数不等。本吏房春、夏班各2人，秋、冬班各6人。[67]即便该衙门所有科房均采取轮班制，同时值班的各房书吏人数也在230人左右，实际情况还应超出这个数字，已是一支颇具规模的官僚辅助队伍。

从清季各省清理财政说明书及其他相关资料看，书吏只有口食而无薪金，其身份地位的卑微，与所从事工作的机密性和重要性之间，存在巨大反差，导致其心态严重失衡。他们往往以透露机要讹诈要挟当事人，在文移卷宗间靠舞文弄墨赚点外快，或与府厅州县的书吏们暗中勾结，上下其手。在吏治腐败的背景下，劣幕恶吏层出不穷，助纣为虐，进一步加剧了官场黑暗。时人一针见血地揭露其弊端，并告诫为政者：“衙门自吏书而下无一事不欲得钱，无一人不欲作弊者，老成者见得事体明白，禁之使不得行，便是革弊。若各项事体通不明白，空空只言革弊，恐徒为吏书笑耳。”[68]

上述事实表明：督抚衙门不设属官，由督抚个人自辟幕府、聘请幕友、役使书吏的不成文规定，使清代职官系统看似精简，实际上存在着相当庞大的隐性机构和人员。

一方面，督抚衙署不断膨胀的非正式房科，容纳为数众多的幕友书吏，掌控着权力杠杆，他们运用职务之便，从中渔利，行为却不受职官规则的监督约束，律法也不易加以制裁，吏治腐败愈演愈烈。另一方面，幕友书吏既未列入职官系统，国家财政并无正规渠道与款项负担相应支出，理论上幕友薪金与书吏口食均须督抚自行解决，[69]随督抚衙门机构的膨胀，人数与日俱增，这笔不断增大的费用常常被转移到道府州县等下级财政中，州县衙署本身也须自聘幕友书吏以维持行政运作，如此叠加开支则不堪重负，只能转嫁到百姓头上。各级官府加重捐税的结果，造成财政混乱和民众负担不断增加，社会矛盾日益激化的恶性循环。由此可见，作为直省权力中枢，督抚衙门长期大量地任用私人，倚重役吏，成为清代制度的重大弊端。这种结构性缺陷，正是造成清代吏治腐败日益严重的要因。

第三节　局所冲击规制

清代职官铨选、任用、调派、升降、考核与俸禄，均有定规与则例载入会典。临时设置的各类局所，虽不断扩张与固定化，但在组织、人事、经费、隶属关系等方面毕竟没有规制可循，这使得清季直省局所的运行管理十分复杂。

局所功能不同、隶属各异，管理亦有差别。一般而言，军需、洋务类局所与朝廷关系密切，款项开支、人员调遣、请假与褒奖，均由该管督抚奏报请示，所需经费与局员的薪水等，则由清廷批准的关税收入中支出。[70]这类局所在所管事务方面，需要向总理衙门、户部请示，总办、会办与提调的人选，往往是实官或候补官员，而承办具体事务者则主要为委员和司事。[71]总办、会办负责全面并与上司及各对口部门沟通协调，委员、司事负责经理“出入用款、收发器具、稽查工匠”等具体业务。[72]其中不少人原为幕友、佐杂或不入流，通过捐纳获得候补资格，而后又被遴选出来承办局务。由于有了展示才能的平台，督抚会不定期地向朝廷保举局员，使之获得破格提拔的机会，故其升迁的机遇和速度往往优于一般官员循正常铨选班次所得。[73]由此又导致期待仕途通达者不安本职，乐借局所差遣青云直上，跨省奏调案不胜枚举。

毋庸讳言，局所在人事、经费及日常办事方面，比传统官衙灵活，同时也极易滋生弊端，清廷对此一直高度关注，多次试图控制其发展规模和衍生过滥的势态，以消除弊窦和危害。

首先引起清廷注意的，是督抚为设置局所而频繁奏调差委人员，干扰吏部用人权限，冲击正常的程序与规制。局所人事，较为复杂，实官兼差、候补官委任和幕友充任等多种类型一应俱全。光绪元年正月上谕：“外省督抚遇有地方差委事宜，自应于本省各员内量材器使，嗣后不得率调他省人员，以杜营私奔竞之弊。”[74]这是对督抚们违规频繁跨省越境调动人员充实局所的不满及警示。

此外，由于李鸿章、曾国藩、刘坤一、张之洞等封疆大吏不遗余力地保荐其下属，必然影响通过正常铨选程序进入仕途者的升迁，从而引起言官的强烈反弹。光绪三年（ 1877）九月，山西道监察御史董俊翰奏参轮船招商局“各上司暨官亲幕友以及同寅故旧，纷纷荐人，函牍盈尺，平时亦复络绎不绝。所荐之人无非为图谋薪水起见，求其能谙练办公者，十不获一。甚至官员中亦有挂名应差，身居隔省，每月支领薪水者。各该商总碍于情面，未免意存迁就，所耗之费，几于加倍。”遂奏请朝廷下令严加控制，“每月将所用人数申报通商大臣查核”。[75]虽然直隶总督李鸿章具折辩解，但局所经费与用人突破规制造成营私舞弊，使吏治腐败变本加厉，则是不争的事实。

洋务类局所官场积习严重，人浮于事的弊病，从江南机器制造局总办魏允恭向两江总督禀报的整顿情形中可见一斑“查局：中委员数十员，司事一百数十人，除分派各厂所办事外，又有津贴员司数人，差遣委员十余人。此项津贴、差遣之员，大率因情面而来，但取俸薪，并无执役……职道到局后，即破除情面，一律裁撤。……至于各厂所挂名支薪水并未到差办事人员，均已饬支应处一概停支薪水。”[76]

清廷对局所人事甚少直接干预，特殊情况则担任仲裁角色。李鸿章妻兄赵继元与彭玉麟的冲突就是一例。光绪七年（1881）七月，新任两江总督彭玉麟奏陈，两江军需总局自候补道赵继元入局后把持局务，对总督之札饬违抗不遵，清廷降旨将赵革职。[77]光绪八年（1882）二月上谕重申：“嗣后各督抚不得再行。奏调翰林部属等官，用符定制至隔省人员，业经申谕不准滥行奏调，如果委用需人，原可遵照旧章奏请拣发，毋得纷纷指名奏调，以杜夤缘而肃政体。”[78]督抚奏调部院京官，历来为清廷所严禁，至于隔省滥行奏调，大都是差委局所人员。前者有碍体制，后者则造成混乱，影响吏治清明及秩序稳定。光绪十一年（1885），亦有对办理局所成效不彰、舆论纠劾者予以罢斥之上谕。[79]这表明督抚虽可自行奏调差委局所人员，但黜陟之权仍操自上。

局所的不断衍生，在扩展行政职能的同时，对社会经济秩序的干扰及清廷财政控制力的损害也日益凸显。光绪三年（ 1877）九月，丁宝祯奏陈四川等地因局所林立，厘捐苛重，妨害商路，请旨“严禁各地方官设局私派，以通商路”。[80]光绪七年（1881 ） 闰七月，给事中刘瑞祺奏请将各省抽厘设卡权衡出入，酌量撤留，清廷晓谕各地：“著各该督抚将各厘卡出入数目悉心综核，酌量撤留，报部备查，不得以空言塞责。”[81]

局所经费大多无章可循，历来为人诟病。不少局所开办立案之初，对经费问题或含糊其辞，或避重就轻，隐瞒不实的情况相当普遍。光绪十年（1884 ） 户部奏报：“查各省厘捐扣留经费，有扣五成扣二成扣一成不等，且有不入收数，先按每两扣收八分。更有并不开报经费，屡经查询，迄不咨复； 或不开报各局处所及应支细数，一笔开销银十数万两或数十万两。又有既扣经费，更复以钱折银，再扣银折成数。种种任意开支，殊不画一。应令各省将厘局经费分别裁汰，并将应支各款逐款开列，于四个月内报部，由部核定支数，一律照支。倘不依限据实报部，即行奏参。”[82]然而，从此后的情形看，户部想通过建立规章以约束局所的努力，大都无果而终。其中关键，在于清政府不断将巨额赔款及军需军饷摊派到各省，要依靠局所筹措款项，因而对于局所经费的滥支滥用，也只能是睁一只眼，闭一只眼。

晚清局所以军需和洋务为名征收名目繁多的各种捐税，成为各省重要的财政来源，尤其方便本来没有正式独立财政的督抚们随意挪用。刘坤一曾在一份札文中直言不讳地批示：“苏省现有五处盐货厘金改归税司代征抵债，本省短少一切紧要饷糈，不能不就本省司关各局腾挪匀应。”[83]

值得注意的是，体制外的局所在不断扩展权限职能、冲击规制的同时，其地位作用在清廷眼中也逐渐发生变化。如陕西巡抚端方，在两宫驻跸西安，各地勤王之师与临时朝廷骤至之时，及时成立并利用各种局所（支应局、官车局、捐输局），解决了政务繁忙、供需紧张而出现的各种状况，得到了两宫嘉许赞赏。[84]戊戌变法期间，光绪帝一面谕令裁并局所，一面试图解决局所人员不受规制约束的问题，通过修订健全奖罚机制，规范管理。光绪二十四年（1898）七月，谕准张荫桓奏请增修内政，著各省将军督抚府尹，将曾国藩当年所撰清讼事宜及相关章程重新刊印，颁发各属。该上谕两次提及“所属州县局员”，力图将局员的考核奖惩纳入规制。[85]

乾隆以来沿用的考绩奖罚，有实缺者才列入计典，局员并非实缺，多由候补、试用官员充任，不过派差，实官兼差者不多。照前述谕旨，清理积案与道府州县普遍设置的清讼局所任事宜相对应。戊戌之后，清廷确有通过计典对局所办差实施奖罚之举，只是涉及人员主要为实官兼差。[86]

光绪二十五年（1899 ） ，户部议复江南机器制造局经费，原江海关税项下加拨制造经费改由江苏各司关道局分筹协拨，此前懿旨也以“司道关局”并称，所以户部奏道：“是江南机器局添设三厂常费不敷，自应仍令该督遵照上年十月二十四日懿旨，就地筹款，于江苏司关道局各款项下，斟酌缓急，通融分拨。”该年二月初七日奉旨依议。两江总督刘坤一接可见“司关道局”已成为清朝公文往来中对直省政务机构新的合称，排序也反映了局所地位及其与司道的关系。而在直省的行政运作中，局的地位也有日趋与“司道”接近的趋势，如湖广总督赵尔巽到任后，特别宣布：“司道各局总会办，镇统协统，不拘何日何时，有事即见。”[87]所指均为通省文武大员，局所在一省政务中的重要位置，昭然若揭。

第四节　越裁越多的局所

鉴于自咸同以来不断增设的局所在人事财政等方面对规制的冲击，裁并局所一事，光绪初年已被提上议事日程，但最初上谕多是针对局部地区和具体问题，未能对局所整体进行有效的整顿清理。[88]

光绪十年（1884 ）六月，御史吴寿龄以各省局所泛滥恐祸国殃民，奏请裁撤。同年九月，上谕要求赶紧筹划紧缺军饷，交吏部及户部议复。两部调查结果令人惊骇： 各省已报局所的类别多达57 种，其中军需类23种，洋务类7种，政务类21种，商政类6种，可谓名目繁多。更令人堪忧的是，“其未经报部者，尚不知凡几”。[89]

户部指督抚对局所设置过于随意，表现之一，是将本属司道厅州县的份内事务，分离出来而另设一局，以便安置闲员，致使“有地方之责者，反可置身事外。各局林立，限制毫无，究其实事，一无成效。该管上司不过见好属员，公款盈虚，在所不计”。据此，户部请旨通饬各直省将军督抚府尹，“详议章程，减定局数、员数，并各委员衔名先行造册备文咨报，以后设局，均须详酌。其事可相因而理者，或总设一局，将各项应办事宜统归其中，慎派妥员，分股办事，以便稽查易于得力，冗费藉可节省”。[90]

清廷采纳了户部的建议，要求督抚们裁并局卡、酌定员数薪水、严定章程，并限令三个月将办理情形及局员数、银数据实具奏。[91]相比以往的申斥警示，此次上谕措辞更为严厉，且有相应监督措施。三月期满，湖北卞宝第、彭祖贤按时具折回复，声称同治以后，该省迭奉谕令，已将局所营卡“先后裁汰”，经一再裁并后“尚无虚糜之项”。[92]

与湖北原封不动相比，河南尚有些实际动作，巡抚鹿传霖将一些职能重叠的机构，如粮台、报销局、清查局等裁汰，共裁撤委员40多人，“统计岁可节省约二万金”。虽然豫省局所经费向未动用国库正款，而多由州县摊派，或出自厘税外销漕折，但清廷对此结果仍感到高兴，硃批：“此项工竣，果能节省经费，工坚料实，准其择尤保奖数员，毋许冒滥。”[93]在当政者眼中，裁并局所俨然成为一项艰巨的工程。

不过，总体而言，清廷对于此次裁并局所的成效并不满意。几年后，户部的一份奏章提及：“…… 各该省虽经遵议奏明，量为裁减，从未能将烦费认真革除。”[94]自光绪十年始，清廷相继进行过至少四次大规模的裁并局所行动（分别为光绪十年、十五年、二十四年、三十年） 。[95]其结果却“叠经谕令裁并，乃竟置若罔闻，或竟听委员劣幕舞文，一奏塞责，殊堪痛恨。”[96] 尽管上意震怒，兵部、户部亦频敲边鼓，但各地督抚几乎异口同声地强调，该管各省所设各局处所，皆几经裁并，万难再减。由于裁局所涉及人事安排与经费交代，而清中叶后督抚更调频繁，前后任交代不清，局所裁撤自然困难重重，屡裁不见显效。

局所不减反增，既有旧制弊端的制约，也有督抚权力的缠绕。与军兴、洋务时期不同，清末新政之时，屡经裁并后留存的局所多由藩司、臬司兼差主持，所承办事务则多属两司职责范围。清制督抚与藩臬本有相互制衡之意，咸同之后，湘军、淮军崛起，人多势众，一些直省官员上下夤缘，逐渐形成盘根错节的利益共同体。藩臬兼差局处所总办等，实际已将自己置于督抚属官的地位。这种情形，触犯了清廷严防藩镇重演的大忌，势必竭力制止。督抚的情况则正相反，清廷定制，针对封疆大吏实行虚设与分权。局所的扩张，刚好使得督抚的权力由虚变实，从分散到集中。不过，督抚利用局所扩张权力，只能得其实而不能居其名，场面上面对朝廷的义正词严，不得不闪烁其词，委曲求全。虽然他们台面上被清廷骂得灰头土脸，却实在地通过局所在人事、财政方面取得主动。这些情况亦多被研究者视为“地方”势力坐大的依据。

梁启超对晚清督抚好设局所颇具了解之同情。他认为：

同治中兴之役，胡、曾、左诸公，以封疆吏任练兵筹饷之事，因本省之属员才不足用，必须调用平日亲信之人，而实缺各官又不能举而易之也。于是乎广设诸局，以善后、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之，下至各府州县，皆有分局。故当军兴之时，全省之脉络，系于各局，实缺官则画诺坐啸而已。盖彼实缺官者，去之则有觖望之虞，用之则有偾事之患，故为两全之策，莫如官自官，差自差，名之所在，与权之所在分而为二焉。此因时制宜之极则也。[97]

此说言简意赅，一语中的，道出了晚清局所长盛不衰的关键，即在晚清因应变局的过程中，负责军政大事的督抚所管事务渐趋繁杂，又缺少相应属官和办事机构，指挥实缺各官，往往不如兼差或专职办事的局员得心应手。为举办练兵、筹饷等军政要务，封疆大吏只得因时制宜，调用亲信。由直省以至州县，各种专局分局连成上下一贯的系统，全省脉络系于各局，形成官差两分，名权分立的状态。越到后来，新出政务越多，旧体制越是无法容纳应对，局所名目因而日益增加，功能效率远远超过正式职官体系，并成为督抚理政的左膀右臂，以至于即使能员干吏出任司道，也要兼差局所，才能运转自如。

局所之于督抚，其方便之处，则在易安置私人。咸同以后，捐纳保举日渐泛滥，造成候补官员臃肿。粥少僧多，无缺可补的大批预备官员给官场带来了充裕流动性，既便于督抚从中选拔能员干吏，也造成须不断安置闲员以舒缓仕途拥挤的巨大压力。局所正是解决此类棘手难题的重要途径。时人已洞悉候补候差过滥与局所裁并难以奏效的关联：“自军兴河工赈务名目繁多，减折求售得万金、数千金，即白丁可内任曹郎抗礼公卿，外可以制一道专一郡，下犹得为牧令，甚至乎数百金而亦得佐牧令以治，一出十偿，不夺不餮。循此不改，天下将官多于民，九羊十牧，不重可危耶？综计各省候补候差者多及千员，少亦数百员，是以时即承平，而各局不能撤也，帑虽竭蹶，而各差不能裁也。”[98]

咸丰初年，清廷为应付战事而部分开禁用人权，允许在正式职官体制外，通过临时设置的局所奏调差委人员。督抚可自行选择用人，此举为其后督抚安置亲近僚属大开方便之门，政声不俗者也概莫能外。端方档案所存来往信件中，此类事情为数不少。如伊立布来函推荐与之有世谊之交的花翎同知衔、江苏分缺先试用知县冯荫树，“仰恳恩施格外，曲赐成全，或委署一缺，或赏派局差，得以及时报效”。为堵塞推诿托词，函中还透露已知端方辖区内一些局所的人事更动时间及条件：“适闻贵属下有下游厘局、奔牛厘局、锡金厘局及常昭内河各局，均于十月间期满，皆系县班，应委之差，万恳我兄格外垂青，酌委一次。”还有人对现有局所差事觉得不如人意，谋求调整改善。龙殿扬为其在湖北孝感厘局供差的亲属王之屏要求更调，指现差“实属异常清苦”，请端方“曲予成全，或更调一优差，或委署一美缺”。[99]这些私密信件的内容，佐证了上谕多次严词斥责的“安置私人”，实情可能更为严重。但这只是委员任用假公济私，并不能以此佐证局所属于“私人性质”。[100]

用人行政之外，局所还为督抚提供了相应稳定的财源，保障以局所为枢纽的直省行政运作，以及举办与日俱增的各种事业。局所经费的复杂直隶总督王文韶的奏报有所披露“捐输土药，：等局，本无额定经费，向照部章视收数之多寡，捐输则酌提一成，土药则酌提一成半，以资办公。交代、清讼、保甲等局经费，均系由外自筹，不动报部款项，本归藩臬两司经理，应毋庸议外，其厘金局亦系按收数酌提一成办公，筹赈局经费，亦系由外自筹。电报官局经费，则系出自所收商报信资，与报部正款俱无出入，均应循旧办理，免致贻误。惟保定官电分局经费，向系动支练饷，应归并官电总局统由商报费内抵支。”[101]

清朝设制，督抚本来不能掌控财政，各省财务量入为出，收支早已确定，若无局所筹款以济盈余，督抚额外用款只能从养廉银中支付。随着督抚逐渐掌控一省的用人行政大权，以及洋务、新政事务日益增多，原有财政体制已经难以支撑，必须另辟蹊径。局所掌握的经费，渠道多元，去向不一，既可以因地制宜，又便于暗箱操作。不过，由于督抚和局所相关人员变动频繁，局所经费的收支账目，缺少严格监督交接，因而大部分局所的财政，至少在外人看来多是一笔糊涂账。

中国第一历史档案馆保存的顺天府档案全宗，有光绪年间直隶筹赈总局所辖宁河县船捐局的账册，以及相关报告和批示，为了解局所尤其是县一级局所的内情提供了原始资料。直隶宁河船捐局成立于光绪二十三年（1897 ） 四月，这类局所本身因抽捐收税而设，经费亦就所收款项内动支，属于自给自足。该局按月将所收银两扣除局用外，上缴直隶筹赈总局，所呈账册显示，管局委员几度更换，均由候补知县充任。在该局领薪者人数不断变化，原有文案、司事、缮写、巡查、局勇、水手、厨杂夫等十多人，仅局勇最多时即达6人，厨杂夫3人，后迭经裁减，各剩1人。1906 年5月，该所报送清册，当月所交余款仅18 两，局费竟至121 两之多。虽然因社会动荡影响船户生计，纷纷歇业以至船只减少，但该局“事简费巨，开销不免虚糜”，顺天府尹申斥：“以局费比捐款，尚不足十分之二，殊属不成事体。”札饬速将人员裁汰、费用削减，详细禀报。后该局减去局勇2名、巡查1名，并停止局租，据说每月可节省80两银。[102]这一事例说明，清廷屡裁局所并非全然出于权力掌控的考虑，冗官、冗费的问题确实日趋严重，但即使是上官也未必能对下属局所了如指掌、操控自如。

由于清廷在局所至关重要的经费及人员两方面均难以掌握实情，因此，每次裁并都不能奏效。表面看督抚似乎避重就轻、敷衍塞责，有意对清廷虚与委蛇，实际亦有不谙实情、令行禁不止的苦衷。清廷对此也有所体谅，故所颁懿旨强调：“不得仅据属吏之详报，任听局员之把持，多留优缺优差为调剂属员地步。”[103]矛头由既往对督抚将军转而指斥其属吏局员，以促使方镇大员自清门户。

晚清各级各类局所虽然适应了战后重建和社会发展的趋势，代行日渐增多的政府职能，但不断衍生以致过滥，机构、人事、财政叠床架屋，成本大增，相互冲突，造成行政混乱，如广西“官银钱总分各号及转运、支应、饷械各局统系极不明了，故巡抚、藩司、派办政事处均可时发命令焉，故尝有请求一款两处同饬照发者”。[104]政府和社会均不堪重负。

光绪元年（1875），河南学政费延厘已指出，以往捐纳所占仕途比例尚不过十分之一二，咸同后军功保举与局所日多，使捐纳“挟厚资求仕”者众。最为可恶的，是那些以局所谋差而在粮台厘局之人“侵蚀公项”，以其所得不仅为己谋取优差美缺，而且为亲戚朋友捐官，“素不读书者接踵而起”，捐纳得官者比比皆是。捐纳与保举、局所三者相互作用，使官场人满为患。[105]至光绪末年，乱象更甚，改革官制以整顿统治秩序势在必行。既然直省和督抚权力增大难以逆转，回复旧制已不可能，如何将局所纳入正规职官系统，使督抚权力得到确认以便有所约束，就成为清政府不得不面对的问题。

如周馥、王学懋、赵熙文、秦缃业、徐宗亮、凌涣、钱勖、钱恩荣、薛时雨、于式枚，乃至桐城派大家吴汝纶等，都曾在不同时期担任过李鸿章的文案，其中多人还有职衔（参见李志茗《晚清四大幕府》第196—224页各表）。

【注释】

[1]自缪全吉、郑天挺开始， 学术界不少研究者已观察到晚清幕府与清前期、中叶的不同变化， 对幕友逐渐变成幕僚的事实已有关注， 但对督抚文案委员与文案处的存在、地位及影响鲜有论及。近有学人在张之洞幕府研究中对传统幕府与文案委员的联系区别予以关注， 提出张之洞以文案委员取代幕友，“ 是超越了吏部外补制（接上页） 度和回避制度而创造出来的一种带有流动性的官僚招募模式”， ［美］ 尹圣柱： 《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》， 陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》， 北京： 中国社会科学出版社2003年， 第106—115页。揆诸史实， 首创之说值得商榷，“ 模式” 所据亦须推敲。

[2]《高宗纯皇帝实录》卷一二一，乾隆五年闰六月丙辰条，《清实录》第10册，中华书局1985年影印本，第777页。

[3]《高宗纯皇帝实录》卷一一二三，乾隆四十六年正月乙未条，《清实录》第23册，中华书局1986年影印本，第14页。

[4]有学者以咸丰时期为例，认为文案乃书启幕友的别名，其职能为掌理笔墨文书。见缪全吉：《清代幕府人事制度》，第48—49页。

[5]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷一三二，职官十八，第8913页。

[6]蔡镇藩：《请审官定职以成新政折》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第387—388页。

[7]缪全吉：《清代幕府人事制度》，第49页。

[8]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第201—202、237、302—303页。

[9]光绪九年十二月初八日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第9册，第442页。

[10]有学者认为，曾国藩幕府中帮助草拟奏章、办理文案者，实际上是曾的秘书人员，并以“秘书处”称之。朱东安：《曾国藩幕府研究》，成都： 四川人民出版社1994年，第7页。

[11]陈天锡：《清代幕宾中刑名钱谷与本人业此经过》，缪全吉：《清代幕府人事制度》附录，第288—289页。

[12]《宣宗成皇帝实录》卷一一八，道光七年闰五月戊申，《清实录》第34册，北京：中华书局1986影印本，第986页。

[13]《宣宗成皇帝实录》卷一三一，道光七年十二月辛巳，《清实录》第34册，第1175页。

[14]“朝廷甄叙之典，所以鼓励人材。其襄理幕务，由本官自行延请，与在官供职不同。朕曾通谕各督抚盐政等，概不准将幕友保列，以杜冒滥。前据卢坤奏请，将襄办文案出力之幕友候选州同宋绪加以奖励。朕因系五品虚衔，与受职稍有区别，是以降旨准行。今据该御史奏，此端一开，各省相率效尤，将有职人员延入内署，商榷公事，以为将来保荐地步，其需次各官，藉此夤缘招摇，均所不免，实不可不防其渐。所有候选州同宋绪赏给五品衔之处，着即撤销； 卢坤违例奏请，并着交部议处。嗣后各直省督抚，概不准以本省属员入幕襄理。如再有以幕友滥行邀请议叙者，着吏部查明具奏，以重名器而肃官常。”《宣宗成皇帝实录》卷二四五，道光十三年十一月甲申，《清实录》第36 册，第694 — 695页。

[15]《宣宗成皇帝实录》卷二五○，道光十四年三月庚午，《清实录》第36册，第770页。

[16]《宣宗成皇帝实录》卷二一三，道光十二年六月戊寅，《清实录》第36册，第135页。

[17]《宣宗成皇帝实录》卷二一九，道光十二年九月丁巳，《清实录》第36册，第269页。

[18]《宣宗成皇帝实录》卷二八三，道光十六年五月庚子，《清实录》第37册，第372—373页。

[19]《文宗显皇帝实录》卷三五○，咸丰十一年四月丙戌，《清实录》，北京：中华书局1987年影印本，第44册，第1176页。

[20]咸丰九年（1859 ） ，署理福建布政使张集馨在咸丰帝例行召见时谈及自己曾在向荣属下任职，“上曰：‘ 自然是管折奏？’对曰：‘ 折奏有文案处。’ 上曰：‘ 还有文案处么？’ 对曰：‘ 是。’”张集馨： 《道咸宦海见闻录》，第259页。

[21]宋晋：《请酌核保举章程以示限制疏》，盛康：《皇朝经世文续编》卷二十一，第18页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八十四辑之833册，第2273—2275页。

[22]［美］尹圣柱：《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》，第106页。

[23]“到浙未及三月，王有龄辄委张景渠署宁绍台道，孙士达派在瑞昌处管理文案，甘应槐派营务处当差。该三员品行卑鄙，善于逢迎，王有龄倚为心腹，…… 又有候选知府孙湻溥，与王有龄有旧，亦夤缘入抚署文案处，与孙士达倚势修怨，绍郡绅富多被中伤，以致遇有地方公事，顾虑不前。”《文宗显皇帝实录》卷三四八，咸丰十一年四月丙寅，《清实录》第44册，第1141—1142页。瑞昌，满人，自咸丰三年至十一年为杭州将军。

[24]《文宗显皇帝实录》卷三五二，咸丰十一年五月乙巳，《清实录》第44册，第1205页。

[25]《文宗显皇帝实录》卷三五五，咸丰十一年六月乙亥，《清实录》第44册，第1236页。

[26]《文宗显皇帝实录》卷二八○，咸丰九年四月壬寅，《清实录》第44册，第105页。

[27]《文宗显皇帝实录》卷二八五，咸丰九年六月庚子，《清实录》第44册，第172页。

[28]《穆宗毅皇帝实录》卷一四四，同治四年六月辛丑，《清实录》第48册，第395页。

[29]唐浩明主编：《曾国藩全集》，长沙：岳麓书社1990年，第八册，奏稿，第5086—5087页。

[30]《曾国藩全集》第八册，奏稿，第5092页。

[31]李志茗：《晚清四大幕府》，上海：上海人民出版社2002年，第114—115页。

[32]《宣宗成皇帝实录》卷二四五，道光十三年十一月甲申，《清实录》第36册，第694—695页。

[33]《文宗显皇帝实录》卷二三九，咸丰七年十一月丙戌，《清实录》第43册，第710页。

[34]吴剑飞： 《我所知道的“师爷”》，文安主编： 《清末民初系列丛书· 晚清述闻》，第250页。

[35]皮明庥等编：《出自敌对营垒的太平天国资料——曾国藩幕僚鄂城王家璧文稿辑录》，武汉：湖北人民出版社1986年，第233页。

[36]清代名幕汪辉祖曾告诫为幕者须进退自如。

[37]《广东财政说明书》卷十一，行政总费，总督衙门经费，《附列督署房书廪工纸札费表》，第2、6—9页。目前所见十余省财政说明书，均有文案委员经费。

[38]湖南巡抚赵尔巽：《札饬司道议处通发候补人员》，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽全宗，湖南巡抚类，职官官制项，第36卷，无号文。

[39]“衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书，非无谙习之人，而唯幕友是倚者，幕友之为道，所以佐官而检吏也。…… 唯幕友则各有专司，可以察吏之弊，…… 故约束书吏，是幕友第一要事。”汪辉祖： 《佐治药言》，同治十年慎间堂刻本，第5页。

[40]乾隆官修：《清朝文献通考》卷85，职官九，杭州：浙江古籍出版社2000年，第5617页。

[41]缪全吉：《清代幕府人事制度》，第56页。

[42]刘子扬：《清代地方官制考》，第66页。

[43]与督抚衙署相关的著作，有刘刚主编的《清两江总督与总督署》（广州： 广东人民出版社2003年） ，该书旨在以图表与照片为主介绍历届两江总督及督署简况。傅宗懋关注督抚制度的建制与演变，主要讨论其职权范围以及与中央的关系，并未涉及衙门机构（傅宗懋： 《清代总督巡抚制度之研究》，台湾国立政治大学政治研究丛刊第四种，1963 年） 。刘伟从职官体制的建置角度立论，认为：“在督抚制度中，督抚衙门既没有分工的组织机构，也没有庞大的附属官员。”（ 《晚清督抚政治—— 中央与地方关系研究》，武汉： 湖北教育出版社2003年）

[44]瞿蜕园：《历代官制简释》，第62页，见［清］黄本骥编：《历代职官表》，上海：上海古籍出版社2005年。

[45]韦庆远、柏桦编著：《中国官制史》，上海：东方出版中心2001年，第314页。

[46]陈天锡：《清代幕宾中刑名钱谷与本人业此经过》，缪全吉：《清代幕府人事制度》附录，第288—289页。

[47]潘月山：《未信编》卷六，幾务下·焚毁簿书，第66页，康熙二十三年刊本。

[48]瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社2003年。

[49]刘刚主编：《清两江总督与总督署》，第71页。

[50]皮明庥等编：《出自敌对营垒的太平天国资料——曾国藩幕僚鄂城王家璧文稿辑录》，第233页。

[51]如署理两广总督张鸣岐奏设幕职分科治事时强调：“交涉科事务向由附设臣署之交涉局办理，不另派员。”《政治官报》第1215 号，1911 年3月21日，折奏类，第11页。1903年，郑孝胥曾任岑春煊的洋务处督办和营务处总办，可相佐证。中国国家博物馆编，劳祖德整理：《郑孝胥日记》，北京： 中华书局1993年，第2册，第881 、882页

[52]刘刚主编：《清两江总督与总督署》，第71页。

[53]衡志义：《直隶总督署简介》，保定：直隶总督署博物馆1998年，第27页。

[54]《广东财政说明书》（3）卷十一，行政总费，总督衙门经费，第6—9页，《附列督署房书廪工纸札费表》，广东清理财政局编订，宣统二年刊本。

[55]是表根据《湖广总督部堂衙门事宜册》整理，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档案全宗，湖广总督类，文图庶务项，第264卷。

[56]是表东房部分据中国第一历史档案馆山东巡抚衙门档案全宗内政类第17卷无号文“各房书吏履历底册”及“各房书吏点名册”各2本统计归纳西房部分据山东巡；抚衙门档案全宗内政类第17、18、19、20卷内容归纳整理，各房书吏人数系依照上述卷宗内各册表所载具体姓名统计。

[57]张德泽：《清代国家机关考略》，北京：学苑出版社2001年，第41、48、63、70、115、150页。

[58]如刑部有秋审处、律例馆，礼部、兵部皆有汉本房或正本房。参见张德泽：《清代国家机关考略》，第106、63、83页。

[59]参见《广西财政沿革利弊说明书》卷十一，广西官书局宣统二年排印本，第2—3页；《湖南全省财政说明书》，岁出部，行政总费，巡抚衙门经费，湖南清理财政局宣统三年石印本，第2册，第2—4页；江西清理财政局编：《江西全省财政说明书》，岁出部，行政费，第78条附表，宣统二年刊本，第68—69页。

[60]《江苏巡抚冯汝骙奏设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1917号，1910年11月16日，折奏类，第13页。

[61]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第389页。

[62]河南清理财政局编：《河南全省财政说明书》，岁出部，财政费，宣统二年刊本，第38—39页。

[63]所列项目有曾祖父、父亲、胞兄弟、子、师傅、师伯叔、师兄弟、徒弟等是否承充某某房科书吏，现是否在署，归何班等内容。

[64]光绪二十八年十一月八日，《各房书吏履历底册》（1）、（2），中国第一历史档案馆藏：山东巡抚衙门档案全宗，内政类，第17、19卷。

[65]光绪二十八年十一月，《本吏房姓名清册》，中国第一历史档案馆藏：山东巡抚衙门档案全宗，内政类，第20卷。

[66]中国第一历史档案馆藏：山东巡抚衙门档案全宗，内政类，第18、20卷。

[67]郑端：《政学录》卷三，查房科，畿辅丛书本。转引自《官箴书集成》，合肥：黄山书社1997年，第2册，第264页。

[68]外官并无办公费用，只有养廉银。

[69]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第4册，第20—28、35—39、42—47页。

[70]光绪十三年，两江总督曾国荃在奏报中曾提到上海机器制造局“会办局务苏松太道龚照瑗、分部行走郎中聂缉椝、江苏补用知府唐寿嵩、浙江候补同知黄恩诏”等人。曾国荃还提及：“臣等公同复核，查机器局制造诸事悉仿外洋办法，其委员、司事、学徒人等俱不论官阶，但照差事之繁简及资格之深浅，以定薪水之多寡，并随时考察酌量增减，分别去留，人数较多，初无定例。”此言大体符合洋务类局所的一般情形。《中国近代史资料丛刊· 洋务运动》第4 册，第52—53页。

[71]《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第4册，第76页。

[72]例如江苏无锡人林志道，原系李鸿章幕友，以贡生捐候选知府，光绪十八年被直隶总督李鸿章奏保以道员即选，指分直隶试用，先后在刘坤一、袁世凯手下当差，历充两江督署洋务文案，湘鄂各军转运事宜总办，北洋海防支应局、直隶筹饷局奏办，上海机器制造局兼广方言馆总办，山海关内外铁路局会办，保定练饷局差等，后委署直隶通永道实缺，正式成为司道官员。另一出身难荫而至县丞的沈乃杰，曾在顺天发审局做过帮办，后又委派办处洋务股员，当差一年后留省补用，宣统元年五月委任统计处副科长，因襄办光绪三十三年赈灾案内出力，顺天府尹奏请候补缺以直隶州知州用，宣统元年十一月吏部奉旨依议，为蓟州知州，年仅32岁。中国第一历史档案馆藏： 顺天府档案全宗，职官官制类，第2卷，第108 、112号文（原件均无标题）。另见同卷第110 号文：“清揭”，宣统二年二月。

[73]朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，北京：中华书局1958年，总20页。

[74]《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第6册，第19—20、23页。

[75]《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第4册，第111—112页。

[76]《光绪朝东华录》第1册，总1141—1142页。

[77]《光绪朝东华录》第2册，总1292页。

[78]“道员陈维汉所带防兵，恃强扰民…… 道员盛世丰办理通商局务各差，操守平常，舆论不协。陈维汉、盛世丰着一并革职。”《德宗景皇帝实录》卷二五○ ，光绪十一年三月庚申，《清实录》，北京： 中华书局1987 年影印版，第54册，第913页。

[79]《光绪朝东华录》第1册，总476—77页。

[80]《光绪朝东华录》第1册，总1144页。

[81]《光绪朝东华录》第2册，总1878—1879页。

[82]《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第4册，第86页。

[83]张海林：《端方与清末新政》，南京：南京大学出版社2007年，第23页。

[84]“并著照该侍郎所请，于原定功过章程外，增补道府功过章程。所属州县局员有记大过三起以上者，道府记过一次，六起以上者，记大过一次，记功亦如之。其有徇隐在先，续行举报或揭参隐匿，提案清结，除将州县局员分别轻重参撤记过外，道府亦即比例记功（过）。凡实缺计典，候补委署，以及年终密考，俱以清讼之功过，分别予夺优劣。”中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊· 戊戌变法》第2册，上海： 上海人民出版社、上海书店出版社2000年，第73页。

[85]光绪二十八年补行二十七年大计，以顺天办理赈抚善后出力，予署通永道王仁宝等奖叙有差；以总办善后洋务局出力，赏直隶按察使杨士骧头品顶戴。《德宗景皇帝实录》卷五一○，光绪二十八年十二月己酉，《清实录》第7册，第729页。

[86]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》第4册，第153—154页。

[87]原文无标题（开头为“奉督宪谕定”） ，中国第一历史档案馆藏： 赵尔巽档，湖广总督类，文图庶务项，第264卷。

[88]《光绪朝东华录》第1册，总183、285页。

[89]户部奏报显示光绪十年的局所状况：“已报部者，于军需则有善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、造制药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等项名目； 于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目； 于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁绢局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项目，其盐务则有各处盐局、运局、督销局； 其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两项各处分局，更不胜枚举。”《光绪朝东华录》第2册，总1878—1879页。

[90]《光绪朝东华录》第2册，总1878—1879页。

[91]《光绪朝东华录》第2册，总1878—1879页。

[92]《光绪朝东华录》第2册，总1921页。

[93]《奏为改定各局名目，分别裁并删减以节靡费折》，光绪十一年四月初十日，《光绪朝硃批奏折》第1辑，第94—95页。

[94]《奏为遵旨稽核吉林各局经费，拟请先将省城练军营务处并边防转运司分别裁并以节度支折》，光绪十六年八月初一，《光绪朝硃批奏折》第1辑，第188—190页。

[95]光绪十五年十一月十五日上谕：“综核度支，必先严除冗滥”，指陈直省成立局所的初衷是为军需的采办转运，“本属一时权宜，不能视为常例”。战事已毕，各省又以善后为名，将“凡事之应隶藩司者分设各局，名目众多”。局卡林立，大量委任闲员，其危害“论公事则推诿转多，论库款则虚糜甚巨”。而专以洋务制造为业的船政、机器各局，“局用开支尤属弊窦丛生，漫无稽考”。为此，“著各直省将军督抚，破除情面，将所有各局通行查核，或删减，或归并。其有必不能裁者，即将按月经费限定数目，不准任意增添。自接奉此旨后，勒限三个月，将议定现留各局开单奏报，并将各局经费每月若干，咨报户部存案。该部于每年报销册内，逐一查对，毋任稍有含混。”（《光绪朝上谕档》第15册，第382—383页） 戊戌变法期间，光绪帝对局所泛滥造成吏治混乱、财政支绌，历次裁并又为督抚们虚文应付的情形颇为愤慨，“著各督抚懔遵前旨，将现有各局所中冗员一律裁撤净尽，并将候补、分发、捐纳、劳绩等项人员一律严加甄别沙汰，限一月办竣覆奏。”光绪二十四年七月十四日上谕，《光绪朝上谕档》第24 册，第332页。

[96]光绪二十四年七月十四日上谕，《光绪朝上谕档》第24册，第332页。

[97]《论变法后安置守旧大臣之法》，《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第3册，上海：上海人民出版社、上海书店出版社2000年，第35—36页。

[98]直隶布政使王廉：《时局日艰挽回宜早敬拟自强八要折》（光绪二十二年二月初六），中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，光绪朝内政类，第5614卷，第80号文。

[99]中国第一历史档案馆藏：端方档案全宗，函字31卷，要函类，未署年月。

[100]一些研究者以督抚在局所用人方面的随意为据，认定局所是私人性质。笔者不敢苟同，换言之，局所若真是私人性质或类似幕府，安置私人即天经地义，朝野舆论指责就毫无意义。

[101]《奏为直隶原设办公局所斟酌情形量为裁并核减经费折》，光绪二十四年四月十九日，《光绪朝硃批奏折》第1辑，第273—274页。

[102]中国第一历史档案馆藏：顺天府档案全宗，财政金融类，第276卷，第035、038、049、055、080—082号文。

[103]光绪三十年五月二十八日上谕，《光绪朝上谕档》第30册，第98页。

[104]《广西全省财政说明书》总论，第58—60页。

[105]《光绪朝东华录》第1册，第41—42页。

第三章　外官改制的酝酿与定案

官制是皇朝政体的主要形式，朝野对“治体”的探究议论，几乎贯穿整个清代。清季改制的方案选择，也会受到各方不同意见的影响。国情和设制的立意而外，制约方案制定与审视眼光的重要因素，便是东西各宪政国家的法理和制度架构。来源本来不同，接受亦因人而异，加上立场和利害有别，选择取舍，都有各自的权衡考虑，朝野官绅的态度意见，自然千差万别。

上述种种，无不影响清廷改制的旨意及方案选择，左右舆论与决策取向。况且，与趋新官员和维新思想家有所不同，清廷最高统治者对欧美、日本等国政制及其法理的认知，主要不是通过报刊书籍，而是间接得自驻外使节、外籍官员以及朝臣疆吏的奏章或召对。面对不同方面传来的已经过滤的信息，其判断定夺难免更加迟疑。这使得官制改革尤其是外官改制的酝酿决策周折复杂，充满变数。

第一节　外官设置的“体”与“治”

由清中叶始，迄于清亡，关于外官制的议论，大致可以分为四个相互承接递进的时期。与社会的变化发展紧密联系，各个时期既因关注点的不同而呈现差异，也因议论者的身份及影响明显有别。

清代外官制自顺治初年开制，派巡察御史、巡抚及布政使参政、按察使佥事等分赴各省，裁前明推官、县主簿，改知县、县丞、典史，[1]在因袭明制的基础上多有创新，至乾隆中期基本定型。督抚由临时差遣变为常设，综理全省军政、民政。[2]学政为朝廷派差各省的学务官员，与督抚平行，主管学校和科举考试。布政使（藩司） 总司全省行政，承宣政令、考核州县，并掌通省之钱谷出纳。按察使（臬司） 主理刑名按劾，并管理驿传。[3]直省大员的排序，一般为总督、巡抚、学政、布政使、按察使。

概括来说，清代外官设制的主要结构和特点，一是行政区域划分为省、道、府、州县四级，府（厅）州县二级因从属关系复杂重叠，[4]治所常有同城之弊；二是督抚有衙门而无佐杂属员，只有少量书吏、承差，要聘请幕友参与决策并辅助处理文书政务；三是时人多将司道合称，因为守道即为布政使司长期派驻某一地区，掌管税收粮钱者，巡道则为按察使司派往巡查某地案件或处理监察事务者故道员多被视为藩司和臬司的辅佐官；[5]四，是相对于所管辖的辽阔区域及众多人口而言，自督抚以至州县正印官，朝廷配置官缺少，而科举程式化的训练，导致相当数量的官员任职后知识和能力不足以应付官场繁文，繁杂的日常政务处理不得不更多地依赖幕友和书吏。

清代外官设制的上述特点，与京内置官（即京官或曰内官）强皇威重皇权相辅相成[6]是汲取历代王朝兴衰的教训而集大、，成，一方面以重内轻外、强干弱枝为主旨，对疆臣刻意防范，以防尾大不掉导致分裂割据，威胁皇权安危和权威；另一方面也为防冗官冗费，增加朝廷负担，造成民众怨恨。承平之时，除灾荒救治外，各地政务大多以刑名钱谷为要项，既有体制的弊病尚未充分暴露，因此乾隆以至嘉道，对治体的关注大都局限于防冗、裁冗及铨选考课等问题。

咸丰、同治乃至光绪中期，内忧外患接踵而至，面对乱象纷呈、危机迭起，清廷朝臣疆吏多有建言应变，历次编纂《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》、《经世文新编》等，虽然时期不同、背景各异，主编者立场政见不无分别，但均将“治体”与“治法”赫然列于篇首，要求整顿吏治、澄叙官方的呼声不绝于耳。

至于具体内容，俞樾建议清廷察吏安民，“罢不急之官，废无实之事，赏必副其功，罚必当其罪，内与外不相遁，上与下不相蒙”。此说触及清代吏治诸多弊端的症结，表面看似只以整顿吏治、提高效率为标的，实际涉及职官体制的改造健全。倘若按照俞樾的意思，则清朝的设官格局应当完全改变。只是仍处在鼓吹必要性的阶段，至于如何进行，未见具体办法。[7]同治元年，原顺天府尹蒋琦龄上中兴十二策，“端政本，除粉饰，任贤能，开言路，恤民隐，整吏治，筹军实，诘戎行，慎名器，恤旗仆，挽颓风，崇正学”，希望朝廷广开言路，军机处力戒从前附和之习，将疑难重大问题“盈廷集议”，“用人行政明降谕旨，批笞章奏悉令发钞”[8]。是折颇具影响，被誉为“海内响风，正气伸雪”的奏章。[9]

不久，被称为“曾门四大弟子”之一的黎庶昌上疏，进一步指陈官制积弊的深层原因：“吏胥弄法，此不持大纲之过； 百司旷官，此不责实效之过； 授官论铨次，进人以资格，此惰于量才之过； 民隐不上闻，恩泽不下究，此粉饰太平之过； 官分满汉，此畛域太明之过； 轻用守令，此忽于民瘼之故； 官方不澄，此不爱名器之过； 自言不尽，此恶闻咎失之过； 日穷兵玩，教化不行，风俗不厚，此安于积习，不思变通之过。”[10]对吏治积弊与整改方法均有明确指向。一言以蔽之，具奏者意识到清朝职官自铨选标准、任用程序、体制设置、考核调动甚至被视为纲纪的官规官常，均程度不同地存在问题，“凡此皆亟宜更张”。

可是，如何着手正本清源，怎样才能有效地整饬吏治，恢复官常，方案各自不同，缓急见仁见智。比较集中的意见，主要是停捐纳、核实保举、裁汰冗员、裁撤局所等项。咸同至光绪中叶，众多官员关于治体的奏疏，呼吁要求最频繁强烈者，即为上述各项。尽管呼声不断，却始终未能得到有效的清理整顿。[11]

此时少数官员的思路不再局限于现行官制的修补及吏治整顿，而已注意到西方政体与中国传统用人行政的重要区别，并开始对洋务运动成效不彰有所反思，据《清史稿》所记，被誉为“中兴枢臣之冠”的文祥，于光绪即位初即上密疏“中国天泽分严，外国上议院、下议院之设，势有难行，而义可采取。凡我用人行政，一举一动，揆之至理，度之民情，非人心所共惬，则急止勿为，事系人心所共快，则务期于成。…… 纳谏铮以开言路，下情藉以上通。”[12]光绪九年（1883） 翰林院侍读学士、国史馆编修崔国因也明确向清廷提出设议院的建议，着眼点在“必使斯民身居其中，悉其原委，知此中实有不得不然者，乃可设身处地，为朝廷分忧”。[13]光绪十年，原两广总督张树声病重临终前口授《遗折》，恳请清廷及早立宪开议院“采西人之体，以行其用”。[14]三折相继试图取法泰西，设置议院的奏陈，虽未言及具体官制调整，其本质却实涉国体与政体的全面变动。[15]

中国自秦始皇以后确立的君主专制政体，并无现代意义上的立法与行政的明确区分决策往往秉承皇帝“宸衷独断”清朝，。自入主中原以来，议政亦最多推及六部九卿，府以下官员或绅民并无对君主建言之权利，特殊情况下只能通过各地督抚、京师六部或都察院转陈代奏。倘若采纳上述三人所推崇的议会制度与议院模式的模式，可能会有以下两种截然不同的途径与趋向：一是直接移植西方议院模式（君主立宪、共和制下的议院），即立法与行政关系相对立，皇权必须接纳民权，内外官制必然完全更改；二是在既有官制里仿照议院的功能，增设相应机构，作为下情上达的渠道，皇权不受制约，议政只是在现行职官体制内作为开言路的一种尝试，以求集思广益，并不向民众开放。文祥所述接近后者，而崔国因、张树声的主张，显系前者。由于三人所议所述已有分别，且曲高意深，和众者寡，不仅与此期内外官员中得到普遍认同的“中体西用”成说相抵牾亦缺乏内忧外患迫在，眉睫，不得不改革的外在压力为依托，终如泥牛如海，未被当道采用。

咸同军兴后，实行战时之制以权宜措置，督抚们在破格用人及奖励军功方面往往逾越官制官规。统治集团内部对外官制的批评建言，多是关于官员任用和奖励的相关规定，尤其是针对捐纳、保举、劳绩、开复、分发等杂途过滥的弊端，且发议论者多为朝臣言官[16]据说李鸿章曾为此抱怨道：“天下事，为之而后难，行之而后知。从前有许多言官，遇事弹纠，放言高论，盛名鼎鼎。后来放了外任，负到实在事责，从前芒角，立时收敛，一言不敢妄发。迨至升任封疆，则痛恨言官，更甚于人。尝有极力攻讦我之人，而俯首下心，向我求教者。顾台院现在后来者依然踵其故步，盖非此不足以自见。制度如此，实亦无可如何之事也。”[17]此说已指向问题症结，即官制与吏治相互制约，即使皇权一统，内外官员彼此了解亦多有隔膜，纸上谈兵“放言高论”容易，倘若体制不变，除弊兴利则困难重重。

朝臣中也有人从大处着眼，从规制不断被突破，督抚自军兴后势力膨胀的表象，看出了日后王朝危机的端倪。蒋琦龄知古鉴今，奏陈“设官分职，自汉唐以迄元明，类多重内轻外。…… 然历朝官制，皆详内而略外，朝廷为治原，京师为根本，则重内犹可言也。若今之外重内轻，则自来所未有”。[18]时值叶赫那拉氏伙同恭亲王奕发动“祺祥政变”夺得大权不久，垂帘听政的慈禧，面对的局势极为复杂，内乱外患交织，朝廷内部的异己尚未根除，统兵督抚势力坐大，在在均为生死攸关。慈禧敏锐地抓住关键，两害相权取其轻，宁可倚重应对内乱外患显出过人才干，且一再表示效忠清廷的曾国藩、李鸿章等汉人督抚，既可抵制朝廷的反对势力，又能化解内外危局，以巩固自己的地位。因此对于督抚拥兵自重一节，暂缓限制，除无关痛痒的温和警示外，并未采取强力手段。这样以外制内的权宜之计，进一步加剧了外重内轻的趋势，改变了清初以来内重外轻的体制格局。

清中叶后，外官制着重分权制衡的结构造成吏治腐败和效率低下，不断为时人所诟病的同时，一些走出国门的驻外使节和游历官绅，先后从中西官制比较的新视角重新审视清朝体制。

第二节　官绅及使臣的官制考察

“春江水暖鸭先知”对清朝与欧美国家存在巨大反差及其成，因，最早有警觉与认识的，正是那些曾漂洋过海有机会接触外部世界的买办通事、游历官绅和驻外使节，其中用言论、著述清晰表达对外部世界的关注，以及勾画中国富强蓝图者，后人称之为“早期维新思想家”。

一　外官改制的早期议论

鸦片战争前后睁眼看世界的魏源、林则徐等先驱，对于泰西各国的官制已经有所认识。而早期维新思想家中，影响较大的首推冯桂芬的《校邠庐抗议》和郑观应的《盛世危言》。

冯桂芬涉及外官制的议论主要有两点： 一是注意到清代的“大官之多，为汉以来所未有”，认为督抚不必并设，按察使司可与布政使司合而为一； 二是引用顾炎武“大官多者其世衰，小官多者其世盛”的观点，建议“折衷周汉之法”，恢复乡职。其乡董由当地民户自由选举产生，“择其得举最多者用之，皆以诸生以下为限，不为官，不立署，不设仪仗，以本地土神祠为公所”，[19]处理当地民间讼事或宗族纠纷。前一条还是因循旧轨，后一条则是以复古为创新。

王韬的变法主张集中于除弊兴利，官制方面，则以清仕途、裁冗员为主，尤其认为总督、巡抚意见分歧，导致事权不一，要求裁撤直隶、四川、甘肃以外的所有总督。[20]另一位维新思想家陈虬亦将裁冗官具体化为裁撤与总督同城的巡抚； 还提出“改知县为五品，而改州为县，隶于总督刺史”，“县各设议院，大事集议而行”，以减少外官层级较多，正印官独断专行的弊病。[21]陈炽的《庸书》则建议设乡官。[22]

郑观应出身买办，虽然捐得道员，并补实缺，保举晋级，进入李鸿章幕府，思维行事与正途出身的官员毕竟有别。他长期参与洋务，成为博通时务的佼佼者。所著《盛世危言》在戊戌前已刊行。通过中西政制的对比，首先发现泰西各国的权力并非一统，而是分立，强调“通下情”是行公法、张国势、御外侮、得民心之本，而设议院则是实现这些理想，确保太平之局的最终办法。

至于官制设置，则介绍了泰西各国农部、商部、邮传部的职掌，指出西方国家“独无吏部之设，无铨选之条，百僚升降，权归议院，期会之令，出自君主，选举之政，操自民间。用土人或久居其地者为官，无回避本省之例。听讼之事，派以陪审，而肆威作福之弊祛； 列以见证，而妄指诬陷之弊绝，…… 君民一体，上下一心，孜孜然日求有益于民，有益于国。”不过，泰西之“三权分立”，在郑观应心中大概尚属理想愿景，现实考虑，还是回到整肃吏治的套路，针对军兴以来督抚权重，保举和军功过滥的情形，建议“慎用督抚”，“甄别府厅州县，必须分别等差”。

在介绍西方官制的同时，郑观应也并非一仍旧贯。他强调商务对于振兴国家的重要，主张京师在六部之外，别设商部，行省则设立商务局，上下呼应；“再由各府州县札饬各工商设立商务公所”，作为当地工商界自行选举产生的机构，将工商界人士的要求及时上达，与官府保持联系。[23]这实际上已经由澄清转而变制。

何启、胡礼垣的《新政真诠》也是当时影响较大的著作，与此前设议院多以京师为范围的建议不同，两人较早提出了在省府州县等地方设置议会、选举议员的建议，只是他们对议员的身份要求独特，县议员在秀才中选拔，府议员在举人中选拔，省议员则在进士中产生。[24]这一设计偏重学识与出身为议政基础，纯粹以科举功名为议员资格，简化操作的同时，过于理想和表象化。此外，他们还提出每县设置一名总巡捕官，并设署和安装电话，以利于及时传递消息，处理“劫掠斗殴之事”。这对强化地方社会治安不无积极意义。

除中国开明士绅的议论外，同治四年，英国人赫德在《局外旁观论》中也对清朝外官设制的种种弊端表示意见：“外省臣工，不能久于其任，以致尽职者少，营私者多。寄耳目于非人，而举劾未当，供贪婪于戚友，而民怨弗闻。”“定制为上下遵守，如居官者回避本省一条，系为防弊，然人品岂无正直？ 原籍情形既熟，言语皆通，名望素孚，乃格于成例，而使官别省。俸满即应升调，于地方公事，未及深究，胥吏反得久踞衙署以售其奸。年满更换之说，尽属虚语。此例所欲禁，弊即由例而生。”[25]赫德以西方的地方自治为参照，认为一味由上而下地以防弊为主旨，则不仅效率低下，对于全社会而言势必百弊丛生。

综观鸦片战后至戊戌前的官制议论，朝臣疆吏主要关注整肃吏治，具体指陈得失，补偏救弊者多，触动体制者少，取法则多求诸儒家经典和历朝官制。而具有趋新意识的布衣杂途之士及少数开明官员，则从学习西方反观现行体制，逐渐由清吏治转而改官制，除了以设议院、通民情为重点外，从提高效率的角度设想的官制架构，由局部调整进而全面变革。不过，何启等人的建议虽已涉及构建新制，却尚无清晰思路、整体构思和全盘规划，为数不多的具体建议也较为零散，且人卑言微，尚未进入决策层面。

二　驻外使节的日记报告

先行者的著述与认识，固然可以成为后人了解那个时代卓越思想成就的标杆，但对于由上至下推行的政治改革，其酝酿及取法，更多地取决于统治者对权力掌控方式的认识、获得相关信息的渠道以及信息本身的强度。事实上，清政府枢机、两宫太后及皇帝获得外部世界信息的主要渠道，一是驻外使节的奏章及公务日记；二是总署或公使们奉旨进呈的关于欧美、日本等国历史、现状的译书；三是大臣们奏章（包括密折）中的相关陈述；四是公使们回国述职觐见召对时的问答。这四种渠道均有制度性保障。

清朝出使各国使臣的日记，为考察其履职情形的重要依据，依制要交总理衙门刊刻，并送朝廷枢要乃至两宫及皇帝审阅。使臣们因职责所在，虽然不免文过饰非做官样文章，但记载确实相当详尽。所记录的使馆人员的日常活动与见闻，成为清廷获知外部世界信息的重要来源。正因为此，由于这些日记极可能影响清廷的外交，故外国驻华使馆也千方百计地搜寻。如郭嵩焘出使期间对西洋各国的议论即为德国公使所关注。不仅如此，使臣们还负有代清政府购置外国书刊之责，郭嵩焘就曾购买法国、意大利等国的法律书籍，以及马尔克敦的《条约汇纂》，交给总署。[26]阅读驻外使臣的日记奏章，及其为总理衙门或两宫搜购翻译的书籍文件，对于清廷了解外部世界以及万国对清朝的认识，至为关键。

驻外公使们对于所到国家见闻的记录巨细靡遗，大致可分为风俗民情、科教文化、宗教、各国官制、政局政情等几类。如果说前三类更多的是感性体验，后两类则反映了他们对不同体制下统治秩序与管理规则的思考判断。

同治五年，总理衙门奏派斌椿等随赫德前往法、英、荷兰等九国游历，了解各国风俗政情，其沿途走马观花的见闻，以日记形式汇总，经总理衙门呈递皇帝御览。[27]斌椿记述到英国后，发现其议政方式与中国迥异： 英国公议厅高峻宏敞，“各乡公举六百人，共议地方公事（意见不合者，听其辩论，必俟众论佥同然后施行，君若相不能强也） ”[28]。

光绪初年，郭嵩焘放下“天朝大国”的盲目自大，开始对欧美富强、中国积弱的原因进行观察、对比和思考：“英法两国制造学问，穷极推求，法国立国尤久，其学馆书籍亦驾欧洲。以两千余里之地称雄海外，非无因也。日本晚出，汲汲仿而效之，其向学之精且锐，日进无穷。中国乃一以虚骄之大言当之，吾真无如此蚩蚩之士大夫何矣。”他不仅与李凤苞议论法国的两党制、西洋诸国的议会政治，还与德国公使巴兰德议及中国政制改变的艰难：“中国幅员太广，地大民殷，一切须有成法，遵行已三千余年，本不易言变通。而自天津定约至今二十年，并值圣躬幼弱，大臣无敢主事者。此须候至十余年亲政后，能考求变通，始可望有前进之机。”[29]应世变缺少统筹全局的主事者，只能小修小补，勉强维持。

继郭嵩焘之后出使英、法、意、比四国的薛福成，对其驻在各国的官制记载较详，且以西洋诸国与中国古代各朝政制的特点相比较。[30]除了对各国政制的记述介绍，他还写下自己的比较与思考：“西洋各邦立国规模，以议院为最良。然如美国则民权过重，法国则叫嚣之气过重； 其斟酌适中者，惟英、德两国之制颇称其善。”因而对英国上下议院制记载尤详。[31]比利时外交部侍郎兼总办朗贝尔芒，则向薛福成建议中国参用西法，取长补短：“中国教化最好，民物最殷，但能参用西法，便可立致富强。…… 中西政俗，要在集所长而去所短耳。”[32]

驻外使臣除对英美法意德等国议会政治的介绍外，还较多关注日本的政治体制。郭嵩焘曾向日本乌叶公使询问日本官制情形，[33]何如璋则重点介绍了明治维新的背景过程与变法前后的变化：“明治以还，改革纷纭。尝按其图籍，访其风俗。其官制，内设三院九省，而外以府、县、开拓使辖之。”值得留意的是，何如璋仍以清代官制的内外之别来比附日本官制。[34]黄遵宪描述。日本风俗政制细致入微，对明治维新前后的变化记载尤详，且对明治变法的精义有独到见解：“立宪政体，盖谓仿西制设立国法，使官民上下分权立限，同受治于法律中也。”黄遵宪所著《日本国志》，对日本官制的分工职掌、统属关系，议院选举、议案的产生及通过皆记之甚详，对地方自治的情况也有所留意，[35]成为日后取法日本的重要参考。

1887年（光绪十三年）11月，光绪帝钦定兵部员外郎傅云龙、刑部主事顾厚焜为外国游历使，赴日本、美国、秘鲁、古巴、巴西等国考察。这次考察得到时任日本外务大臣的伊藤博文的帮助。根据分工，顾厚焜着重考察明治日本新政，其所撰官制考部分，对日本内阁、各省及府州县官署的考察记载十分详细，尤其关注职能与属官。此时考察者仍然沿用传统中国典章的形式编排记录，尚未使用“中央”与“地方”的概念予以诠释[36]。

由于驻外公使们所在国别不一，观察的角度及汇报的情况参差，此期的考察笔记或日记，只是向清廷传递了国外官制与中土政制相异的某些细节，对欧美国家的富强与政制、官制的关系，多属于感性认识，侧重于描述介绍，较少整体考察与认真筹划，亦未见改制的直接建议。

第三节　戊戌时期议改外官制

甲午之役中国战败，举国震惊。痛定思痛，人们逐渐由对西方器物的崇拜和模仿以及“体”“用”关系的争执转而关注，、，各国的法理和制度，在学习介绍西方近代政治制度的基础上，思考振兴图强的方案和路径。与此相应，戊戌前后成为外官制议论和方案提出比较集中的一个时期。

一　康有为、梁启超的官制改革设想

康有为和梁启超的变法理论，是戊戌维新的思想纲领。与众多官制议论者最大的不同，就是康、梁并不仅仅局限于理论阐述的层面，他们的理念以及据此制定的方案，经百日维新的仓促实践，为其后新政的展开提供了教训与经验。

萧公权曾对康有为戊戌前后关于“行政改革”的思想进行爬梳，认为康于1890 年便提出加强行政机构效率、设置“议政”机构制度局，改变人才选用方法，“就地方政府作大幅的改革，企图在地方层次注入立宪政府的要素”。戊戌之后，康又“特别强调行政上的中央集权与地方上的自治，前者为促进政府的效率，后者则为立宪政府铺路”。这使康有为的建议有别于义和团运动之后其他人所提及采行的改革办法。[37]

由于研究角度不同，萧公权更多着眼于宏观把握康有为思想的整体性和联系性，然倘若将康有为的外官制议论集中考察，不难发现在不同时期，其思想的变化发展仍有不少细微而有意思的区别，对问题的观察分析，也比同时代人更深入。

康有为1888年《上清帝第一书》对外官制弊病的指摘，并非停留于表面观察与现象罗列，而首先注意到行政效率低下的表象所掩盖的制度设计的不当，即州县官员员额设置不合理，所担负的政务过重：“兵刑赋税教养合责于一人”，“其下既无周人虞衡牧稻之官，又无汉人三老啬夫之化，而求其教养吾民，何可得哉？ 以故外省奉行文书，皆欺饰以免罪”。外官制结构的缺陷与行捐纳开实官之弊相结合，使“责之如是其重，而选之极轻，以万余金而卖实缺焉。禄之极薄，以数百金而责养廉矣”。导致设制要求和实际效果相悖，“是以皇太后皇上虽有求治之心，而无致治之效也”。[38]

如果说康有为此时还只是揭示与剖析吏治败坏的根源，那么，七年之后，在《上清帝第二书》中，他则进一步提出了解决问题的方案。其中涉及外官制的层级问题，具体主张一是将行省划小，裁撤总督，以道的区域为范围，设置巡抚，且在巡抚之下增设参议、参军、支判，以原来道府同通改授，加强决策与执行诸环节的人力。二是提高知县品级，从京官的给事中、御史、翰林编检、郎员及道府之爱民者中选充。知县以下，分设功、决、贼、金各曹，以州县进士补缺，其余官吏由诸生考充，逐级提拔，可为部院郎官，清除吏胥之弊。三是基层乡官由民推选。四是给人民以议政之权，通过每十万士民公举一人的比例，使“博古今、通中外、明政体、方正直言之士，…… 不论已仕未仕，皆得入选”。被选举者采用汉制称为“议郎”，由武英殿广悬图书，“俾轮班入直，以备顾问。并准其随时请对，上驳诏书，下达民词。凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行。”[39]该方案旨在减少层级，充实基层，增设职能机构，提高官员素质，并以直接选举方式，使基层有识之士参议国政。

为了减小阻力，康有为以托古改制的形式，在《上清帝第四书》中继续阐述其改革方案中的其他设想。他强调，清代官制设置重叠和佐治官缺乏、任用胥吏、开捐纳军功，是吏治腐败的根本，应仿周朝之制，“上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩”，希望皇帝“下诏求言”、“开门集议”、“辟馆顾问”、“设报达聪”和“开府取士”，广开言路、下情上达。值得注意的是，此次上书，康氏再度强调从地方选举“议郎”的重要，为避免清帝感觉君权受威胁，他解释道：“至会议之士，仍取上裁，不过达聪明目，集思广益，稍输下情，以便筹饷，用人之权，本不属是，乃使上德之宣，何有上权之损哉？”[40]故“议郎”并非欧美的议员，只是为集思广益而参与议政的智囊。

不久，康氏又以在环球大竞争中须“图保自存”为由，建议“择法俄日以定国是”、“大集群才而谋变政”、“听任疆臣各自变法”三策。[41]戊戌正月初三，他在总理衙门被众枢臣传见问话，开门见山表示官制为变法之先。[42]随即正式提出设制度总局（下为十二制度分局） 的变法方案。由于康有为的变法途径是自上而下，故他设计的变政以改京师官制为主，外官制部分，思路与京师相同，撇开原有职官系统，在各道设立民政局，“妙选通才，督办其事。用南书房及学政例，自一品至七品京朝官，皆可为之。准其专折奏事，体制与督抚平等。用出使例，听其自辟参赞随员，俾其指臂收得人之助”； 各县设民政分局督办，主持各地新政。[43]由于甲午战败导致朝野震动，救亡图存已迫在眉睫，而康有为就政体变革向当道的数次上书建言，思路清晰、方案具体，终于引起了光绪帝的重视。

二　戊戌时期官员的外官改制议论

除康有为屡次建言广为人知外，戊戌期间，蔡镇藩所上《奏请审官定职以成新政折》，亦为当时朝野上下影响较大的奏章，其特点在于针对政府各部门既往的积弊倡议改革，提出了比较具体而清晰的方案。

关于外官制的变革，蔡镇藩首先指出督抚无属官建制的缺陷，并提出现实的解决途径，即将各省文案处比照“将军衙门主事、笔帖式例，设行省主事四员，分掌吏治、财赋、营务、工程一切奏咨事件； 依古设录事四员，分掌农圃、食货、武器、百工以副之，秩比七品小京官，其体制亦照堂司办理”，由此而将体制外的机构与职能，正式纳入职官系统。

与前述康有为选举“议郎”的初衷相近，蔡镇藩建议督抚设置“采风馆”，广开言路、通上下舆情，令绅士为地方社会发展献计进言，“一切筹办新法，因地制宜之举，先发馆绅议，其可否公具说帖，交有司核办，督抚审定施行。凡士农工商人等，俱准上书。采风馆言教养事，官权既无所侵，舆情无有不洽，措施既易，成效无难，自不致以空言塞责矣”。上述内容虽与地方自治尚有很大差距，但相对既往官民分立、民意难以上达，确有显著差别。

针对布政使和按察使两司以外房科、书吏及幕友的不断膨胀，蔡镇藩主张大加裁汰，在布政使司设参议、按察使司设佥事分理庶务和襄理刑案“不准再延幕友”对道的功能设置加以调，。整，根据区域特点和实际需要，因地制宜，强化政府的专业职能，如南北洋设商务道，福建、江南设船政道，漠河、湖北设矿务道。凡新设各缺均以谙熟业务为准。

此外，蔡镇藩还建议恢复康熙朝旧制，每州县设推官一人管刑名，“专主缉捕盗贼，审理词讼”，淘汰州县衙门吏胥，各知县督同当地士绅全面筹办学校、农桑、种植、矿产、商务、制造及兴修水利，按季度将各项政务实绩上报府及布政司，由藩司复核，年终或举行大计之年，督抚根据已核实的官员政绩，分上中下九等进行举劾或奖罚，决定官员的升迁或留任。如此，“吏治可望起色矣”。[44]

蔡镇藩上奏的当月，罗长裿亦上《呈请代奏应诏陈言疏》，也涉及外官改制。其“分繁剧议”条，对吏治腐败、州县官员不安其位的现象深感忧虑，对各省局所林立，安插私人，无所事事，唯独政务最为繁忙的州县，不见增派人手协助办事的状况极为不满，“请旨饬下各督抚，于州县繁缺，添派帮审委员一人，保甲委员一人”，协助处理刑讼和治安。[45] 而太仆少卿岑春煊所奏十条建议，京官的太常、光禄和鸿胪等寺，外官中的同城督抚、同城府州县、漕运和河道总督等，也均在裁撤之列。[46]包括该折在内的几个改制奏章，因“各言之有故，持之成理，当时颇传诵之”。[47]

光绪帝对整饬吏治的条陈颇为重视，百日维新期间所颁上谕，分别采纳了上述建议及方案的部分内容，如七月十四日上谕，宣布裁撤湖北、广东、云南三省的同城巡抚，该三省着以总督兼管巡抚；东河总督同时也被裁撤，其所管事务归并河南巡抚。还要求各省裁撤各种名目的办公局所。[48]

简而言之，这一时期变法的具体建议，不少已关注或涉及外官制中体制内外两个系统并存的情形，指陈局所、幕友和胥吏对于吏治的危害，主张缩小管辖范围、减少外官层级，增设辅佐官以取代体制外人员。不过，此时朝野上下，对于制度的整体变革尚有疑虑甚至抵触，主张变法者因而不能畅所欲言，讨论更多集中于论证官制改革的必要性和迫切性，对改革方向和路径选择则着重自上而下，从京师而至各地。即使康有为等人的官制方案，也暂以不动旧体为前提增设新制。

然而，光绪帝借以发动改革的中枢，恰好是变制需求最薄弱的部分[49]因而内驱力不足，根基不稳； 而取法外洋，又超越夷夏大防，触及慈禧与守旧大臣最敏感的神经。二者交相作用，导致矛盾迅速激化。戊戌维新不过百日，接连不断的上谕试图一扫积弊，全面改制，不免流于形式，并且很快引发反弹，有限的成果也随政变的腥风血雨大多夭折。只是这场反动很快就被证明不过是一阵回澜，其后新政复行，全面延续了戊戌的变制取向。

第四节　新政再议外官改制

一变旧法从西法

1901年1月29日，历经庚子之乱与“西狩”途中的颠沛流离，加上列强对帝后两人态度的反复，痛定思痛的慈禧决定复行新政。

自1901年至1911年，以1906年五大臣出洋考察宪政为界，新政分为前后两期。1901—1906年是新政前期，尽管清廷多次表示励精图治的决心，要求朝臣疆吏就政治经济文化军事教育等事各抒己见，知无不言，但经过戊戌政局诡谲的教训，避免惹祸杀身，大多数官吏对利害相关的敏感问题尽可能不明确表态，而是多方试探清廷态度以窥进退。

其时全国形势有两个特点：一是甫经戊戌失败及庚子之乱，趋新不行，守旧亦不利，督抚对于朝廷好恶无常心有余悸，对其是否诚心提倡新政心存疑虑，徘徊观望，私下互通信息，揣度和窥测朝廷的真实动向；二是社会舆论及趋新人士对新政的关注和期待甚为殷切。表面沉寂之下，冷热反差相当明显。

大乱之后，新政复行，趋新者对于变法再度有所期待。1901年1月，保皇会主办《知新报》的评论，将戊戌以来世人的心态变化展示无遗：“自戊戌之变，海内士大夫钳口结舌，不敢谈新政于上者，两年有余。”不谈新政之因，一为不少措施已被颠覆，政变后“事事如旧制”； 二为守旧顽固派“严排异己”； 三为“党祸既兴，归咎学术，弹射所及，至于陈人”； 四为“八股既复，当事欲以此术压制英才”，“是新政之说，又不合于当时事机者”。恐因言获罪，难保自身。“说者谓有甲午之役，而后中国新政始有萌芽； 有庚子之变，而后中国新政乃再翻复。然则内外臣工，其所以迟疑审慎于往时者，正以备剀切指陈于此日。”[50]

在分析政情变化的趋势后，该文着重鼓动疆臣的情绪：“方今朝权之悍锢，不如从前，而疆臣之力量，远过畴曩。…… 窃愿东南督抚，起而和之，将来中国治乱存亡，系此一举。机不可失，责无旁贷，惟当事实亟图之。”[51]

其实，疆臣们的观望犹疑，根源于清廷尤其是西太后态度的模棱两可。虽然变法上谕表示要消除积弊，改弦更张，取外国之长，去中国之短，参酌中西政治，严祛新旧之名，浑融中外之迹，甚至要学习西学的本源，可是对于是否仿行西法，仍然犹疑不决。清廷正式下诏求言之后，一些督抚听到负面传闻而与枢臣频电往还，探听实情，商酌对策。尽管力促变法以救危局的取向明确，在改革的选项和程序设计方面，仍不能不以最高当局的意志为准绳。[52]

在张之洞看来，变法如果不是根本仿行西法，则不过老一套空话，非但无济于事，还会为各国提供笑柄。而从各种渠道获得的信息，与清廷公开正式表态不无出入，这不能不让督抚们心存疑忌。鹿传霖的答复显然证实了张之洞的担忧，3月24日，张之洞再度致函鹿传霖，继续打听清廷的实意，并进一步表明自己的立场： 改革已关系存亡，不变法难以收拾残局。[53]

张之洞决策表态，历来好后发制人，这一次事关重大，在儿女亲家面前，却提前亮出了底牌。他的意思非常明确，除非变西法，中国不可救； 除非尽变西法，中国难以救。其他各种说法，都是误国的托词。至于公开表态，张之洞还是不敢单独出头。为了取得人多势众以耸动天听的效果，避免罹祸，张之洞、刘坤一与陶模、袁世凯等商议，串联各省督抚，联衔进呈复议变法的奏章。[54]其后，袁世凯辗转探知当道的倾向性意见为：“请仍各举所知，勿联衔上。”[55]于是放弃先前计划，改由各省督抚分别具奏。

对于朝廷而言，单独具奏可以避免大臣结党要挟，分别了解疆吏朝臣对时局的看法及其革弊兴利的见识，获得更多的选择方案； 而对群臣来说，则是对其胆识与才具的挑战。清代因建言不慎而触怒君威者史不绝书，轻者丢官革职，重者有生死之虞。戊戌后，湖北巡抚曾鉌呈递《酌量变通成例疏》，被顽固守旧者以“大臣擅请变法”和“疆臣莠言乱政”为口实，肆意攻击。1 8 9 9年1 月 17 日，清廷竟以“原奏语多纰缪，于朝廷整顿庶务力图自强之本意大相刺谬，是为乱法，不得以变法藉口”为由，将其革职，永不叙用，“以为莠言乱政者戒”。[56]时隔仅一年，前车覆辙尚在，方面大员们迟疑忧惧，亦在情理之中。故清廷变法诏令颁布近4 0 日，久历宦海的刘坤一在对荣禄、王文韶袒露心迹时，仍不无担忧：“变法事体重大，不妨审慎迟回”，恳求“可否稍宽期限，俾得集思广益”，并请在两宫垂询时为其开脱。[57]因此，这时统治集团内部绝大多数人所奏，基本集中于学校科举、农工商务和练兵等方面，对官制改革甚少涉及。

二　陶模的改制方案

凡事总有例外，履新不久的两广总督陶模，竟然先后连上三折，从要求停科举，请裁宦官，乃至大家所忌惮的官制改革。其中最能全面表达其改革思想的，应是1901年5月22日奏陈的《变通政治宜务本原折》。陶模从三方面阐述其对新政的整体构想： 首要即为除壅蔽。所谓壅蔽，即旧制的种种弊端，包括繁琐礼制、冗官冗员、职责不清、权限不明、效率低下、长官业务不精以致书吏弄权等。[58]所论切中要害，其要求行政与议政分开，调整机构接纳新事务的相关职能，均为新政及宪政时期政体改革的关键。

与“除壅蔽”相联系的是“去畛域”和“务远大”。所谓“去畛域”，即为配合制度改革要相应地变更观念；“务远大”则为具体施政应着眼于长远利益，包括永停捐纳、奖励保护实业、财政公开、裁厘金、变通课税、停武科、设警察、裁绿营等。总之，他希望清廷励志图新，“以日本为前事之师，以印度、波兰、越南、缅甸作覆车之鉴，速定国是，以奠危基”。[59]

“除壅蔽”、“去畛域”、“务远大”，是支撑陶模根本变政观的鼎立三足，与此前废科举、裁内监的主张一起，构成新政初期陶模变法思想的具体内涵。关于陶模此番率先打破沉寂上奏的背景，有三点应予注意：

其一，其时新政诏令颁布不久，众多督抚仍在等待观望。而来自枢垣有关变法奏章不必提及西法，以免触犯时忌的告诫或传言，已经传到各省。督抚间频繁互通消息，陶模也有所耳闻。《变通政治宜务本原折》出奏前，陶模坦言：“观政府意，未必真欲变革。”[60] 他敢于顶风而上，不仅奏章中多处称赞西法之善，而且直接指陈清政府在政治、经济、军事方面的种种制度性弊端，公然称颂西方议院制，并建议朝廷仿行，确有几分惊世骇俗。其不计利害，明知不可为而为之，的确难能可贵。

其二，与一个半月后陆续奏陈的《江楚会奏三折》比较，陶折对各种弊政的揭露批评更为尖锐，且触及政体改革的根本。所设计的改革方案，包括政治、经济和军事制度，内容全面，深度与广度均超出同侪。如果说《江楚会奏三折》实际上成为新政前期的改革纲领，那么新政后期（1906—1911年）改革的进程与内容，则与陶模的建言相当吻合。由此可见其大胆与前瞻。

其三，包括张之洞、刘坤一、袁世凯在内的许多督抚，对西法的了解及对天朝病症的认识，并不逊色于陶模，但私下议论与正式建言，差距很大。张之洞即一面认为陶模“具征卓识坚定，…… 言人所不能言，钦佩无已”，一面则担心：“惟发愤之言，迂远之计，恐为固陋自封之士所骇、从容雅步之人所沮耳”。[61]因此，除陶模之外，督抚大员中，无论是老成持重的张之洞、刘坤一，还是新进受宠的袁世凯等人所上奏章，除改科举、派留学、教官吏、修农政、修武备、劝工艺、定矿律等务实又无风险的条陈外，涉及官制，就只有“去书吏”和“辨明实”即裁冗员等无关痛痒的两条。[62]

从清廷的立场看，陶模的主张自然过于理想化，一时难以接受。不过，他以方面大员的身份正式提出全面变法，打破僵局，引起朝野震动，积极意义不可低估。所以海外维新人士评价陶模条陈新政的奏章“指陈利弊，纲举目张，为诸省之冠”。[63]

陶模病故后，《新民丛报》发表社评，其中有这样的评语：“陶模昔任边陲，无所表见。及移节两广后，曾数上奏议，言人所不敢言。士论颇许之。”[64] 算是对这位驽马疲躯者不计个人安危直言进谏，忧国忧民之举的最高褒奖。

三　张謇、康有为的主张

与督抚们的谨慎小心反差明显，这一时期社会有识之士对官制改革高度关注，提出了各种方案，张謇和康有为就是其中颇有影响力的代表。

光绪二十七年（1901），张謇撰写《变法平议》，阐述关于新政改革的系列设想，外官制的部分，主要有以下几点：

其一，分职以专职，即直省各级官员须专职专任、增加属吏，减少职官设置的职能重叠交叉。 [65]

其二，省官以益官。裁撤将军、都统、漕运、河督、盐运使、织造及以下各官。

其三，长官辟僚属。京官侍郎卿、外官督抚司道，凡专任一职者，皆予以自辟僚属之权，视专门学堂得有凭证之人，何等出身，准之奏任。府州县以次等官，亦仿判任之制，自辟僚属。奏任者闻于朝，判任者达于政府，并三年为一任，任满，以考绩定升降。

其四，胥吏必用士人。“由各衙门官选用，并三年而易。”其升降以俸，督抚司道、府、州、县各级衙门，层级越高，俸越优。

其五，设府县议会。其“选举之人，被选举之人，必绅士也”。常会每三月召开，临时会有事即开，会议由知事令交付的议案，主要讨论议决地方税支办的预算额数、征收方法等。以此通上下之情，令人感到“君民休戚相关”，以利于各项新政事业的推行。[66]

张謇引用《周礼》关于乡党议政理事的记载，认为与日本府县会议的形式、实质相同，难免落入托古改制的俗套，但其建议整体切实可行，操作性强，尤其是巡道改为警察道、粮道改为农商道的设想，直接催生了新外官制中的巡警、劝业两道的设置；而设置府县议会的主张，对其后州县议事会的出现不无影响。

康有为戊戌失败亡走海外，所推动的光绪帝复辟一时难以实现，却从清廷颁布的新政诏令中看到了新希望。官制改革本是其一直关注并竭力促成之事，新政复行，正是再次表达自己思想主张的极好机会。1903年2月，他陆续在《新民丛报》第35期至第50期上发表《官制议》，内容包括对中国古代官制和西方政治制度的评价、对中国现行制度的批评和改革的建议。有学者认为此书“是当时中国讨论政府官制的论著中，最有系统的一部”。[67]在这一部完整表达其官制变革设想的著作中，康氏坚持原先的主张，“变政之事，下手必从官制始”，以官制改革为变法图强的前提。其主旨体现在三个相互联系的方面：“为民制者，莫如公民自治； 为国与民交关制者，莫如析疆增吏； 为国制者，莫若多设分职，中央集权。…… 三者举一失一，皆不能治，先此后彼，亦不能行。于三者之中，其尤要之旨，则为民莫如地方自治，为国莫如中央集权。”至于具体措施，他强调：“议院为官制第一法，即吾国民人格未备，未能议政，亦当行之。”[68]他还认为，即便国家暂因民智未开而不能骤立议院，各省乡县亦必当先举议员以自治。

从社会发展趋势看，康氏的理论主张与逻辑思路并非谬误，然而就当时中国的实际而言，由于改革涉及各阶层、集团的利益变动，情况错综复杂，设制理念与实际步骤之间，存在许多制约因素，因而清廷除废八股、鼓励农工商业发展外，对朝野改官制的诸多议论与设计并无积极回应。只有部分直省在诸如衙署局所的职能整合等具体方面，因形势所迫有所变革。

四　裁改局所的新思路

光绪朝中期以降的各省奏报显示，尽管清廷裁并整顿的态度坚决，各省存留局所的数量却依然可观，而且有屡裁屡建、越裁越多之势。清廷与督抚在局所裁并事宜上反复拉锯，原因至为复杂。一方面，局所的人事与经费颇具灵活性，又不受分权制衡的体制约束，有助于在督抚驾驭下政令统一运作，提高效率；另一方面，清廷为因应内外变局而屡行新政，政务激增，原有职官体制无法应对，且缺乏调适能力，尤其是实际主持一省政务的督抚碍于规制，办事依赖幕府的情形难以为继，在现行体制外大量设置新机构以处理新事务[69]成为势所必然，。

甲午之后局所的设置与衍变，呈现出不同的态势，相当数量的局所，均因新事新知日益增多，需要加强管理而设置，方式特点各有不同。

最先由张之洞等人设置的商务局、劝工局，以及百日维新期间四川、山西等13省先后试办农工商局，在开拓财源、催兴实业方面起到一定作用，与京师部院并无隶属关系，却与督抚接引西学新知并积极尝试新兴事业密不可分。

此外，黄遵宪在《日本国志》中对日本学务管理情况的介绍，伴随该书的刊行而流传甚广，[70]对清末各省兴学以及建立学务管理体系起到引导作用。1899 — 1901年，张之洞在湖北先后成立了学堂所、学务处，袁世凯亦随之设置了直隶学校司和学务处，1902—1906年，有22个省相继成立了学务处管理新式学堂。[71]这些学务处多由督抚札委总办，藩、臬两司及其余司道分别兼任会办、督办，并派官绅多次出洋考察，促进了新式学堂的推广。

随通商口岸开埠后城市的发展，胡燏棻、盛宣怀、吕海寰等官员于甲午战后向清廷提议，仿行西法设巡捕以裁兵善后，刘坤一、张之洞也在《江楚会奏》中提出了裁撤绿营改设巡警的主张。继湖南巡抚陈宝箴率先设置保卫局后，1901—1905年广东、四川、安徽、山东、江西、河南等省积极仿行，裁并保甲改设巡警总局与分局，并迅速由省城向州县推广。[72]

新政期间，督抚对下辖局所仍具有人事任免与确定局员薪水的权力。[73]而吏部档案中各省官员的考核表明，新政时期的局所任差者，除部分候补官员外，不少州县实缺官员兼差情况十分普遍，考语亦涵括其差事内容。[74]这说明新政时期的局所不仅已由既往补充政务的性质，逐渐有向日常政务及应急要务转化的趋向，而且也成为考核官员政绩并作为升擢凭据的重要标准。

其实，裁并局所并非只是清廷与督抚之间的权力博弈。晚清局所乱象纷呈，表面看似乎清廷与督抚处于对立地位，实际在一定程度上是因应社会各方面的变动，适应鸦片战后社会发展的新趋势。在现行体制下，具体负责政务实施的督抚绕开规制，设局办事，反可避免与朝廷正面冲突。清廷对此采取默许态度，所争不在设局，而是如何掌控及避免失范。

例如，设置财政类局所本来主要是为了筹措军饷与偿还赔款，但裁撤局所与筹措饷需充满矛盾。一方面，不少局所因筹款而设，以抽收厘金、捐税为目的，为方便征收而无孔不入，使相关局所遍布各地城乡；另一方面，局所越建越多，局费冗员也愈多，人情请托、尸位素餐者众，局所与吏治、财政的矛盾便日益突出。而政务类局所，在扩展行政职能、适应社会需求及落实新政举措的同时，人事方面已在冲击清廷官制虚位与分权的立意格局，导致其对直省财政与人事掌控的削弱，使督抚权力与军兴前相比明显增长。

戊戌期间，蔡镇藩指出：“咸丰以来，时事日变，旧制既无此官，则姑设一局以理之，续兴一事，又添一局，遂使天下之官争以求差为务。而军国重要，适为宦途营利之资。数十年来，所以日讲富强而无效也。”[75]虽然看似站在清廷立场，指陈局所弊端，其实一针见血地指出了局所越裁越多的症结所在，即原有职官体系未能适应社会变动及时调整，而无据可循的局所添置又过于随意。面对“天下之官争以求差为务”的现实，复归旧制显然不切实际，唯一可行之道，就是进而变差为官，将旁枝逸出的局所纳入职官体系之中。

清末新政时期李兴锐的探索，为局所的规范化提供了一个新思路。光绪二十九年（1904）十一月，署理闽浙总督的江西巡抚李兴锐上任伊始，即主动奏请整顿局所。[76]他指陈战争结束多年，福建善后局名实不符，军务事宜已非该局的主要职责，“考其所司职事，大都财政为多”。另设的济用局、赈捐局，则与善后局不少业务重叠交叉。当此国库空虚、民力凋敝之际，“似此设立多局，各自为政，不惟纷杂无纪，丛脞堪虞，且恐财用日绌，征敛日增，而民生益困矣”。李兴锐督同司道商议，通盘筹划，将上述各局“一律裁并，改名为全省财政局”，委任藩司为督办，臬司、粮盐道为总办，并于局内分设税课、筹捐、度支、报销四所，要求每年冬季进行岁出、岁入款项的审核与预算，“庶通省度支皆可晓然，与人共见”。人事方面，挑选州县的能员干吏，“令分任其事而受成于司道，并另设提调一员，使之承上启下。其旧有各局所用委员、书役，可留者留之，否则概令销差，以节糜费”。[77]

李兴锐此举意义深远。此前清廷只是一味强调裁并，缺乏对症下药的办法。福建的做法从根本处着手，将重复设置的机构整顿归并，使之正规化，分职任事，选贤任能，由司道统领，使分散凌乱的财权重归统一。不仅如此，李兴锐建议实行以岁出岁入进行预算结算，倡导账目公开，使局所账目不清的情形有所改观。这一思路后来为度支部统一财政所借鉴。

李兴锐所为，确实给福建带来了一些新气象。《东方杂志》注意到福建改革的变化，全文登载了福建布政使司发布的安置闲员章程。所定原则，包括核名实、定轮次、广疏通、定权限、确定轮替周期等。[78]该章程显然模仿吏部铨选规制，试图确定官员轮候局所职位的秩序，将官员管理之责重归于藩司。遗憾的是，所及范围只是八九品的低级官员，县与司道官员均不在此列。尽管如此，将直省局所人员纳入规制的尝试，积极意义仍不可低估。《清史稿》对此有如下评价：“闽自军兴，局所林立，有善后、济用、劝捐、稽核、税厘诸目，丛弊益甚。兴锐受事，裁诸局所，并为财政局，事权始一…… 汰虚冗，节浮费，而闽事稍稍振矣。”[79]

受此影响，1904 年，新任两广总督即仿照李兴锐的办法，尝试将善后局改为“派办政事处”，下设支应、捐输、洋务、饷械、工程制造、农工商矿六所，“分委各员而总于一处，仍以两司为总办，道员为会办，知府为提调”。[80]理顺重叠机构，综管局所事务。

此后，直隶总督袁世凯继承李兴锐的思路并进一步发挥。1905 年2月，袁世凯改良政治的奏章引起清廷重视，据说“两宫深为嘉纳，十八日已交政务处议复，务要实行此三策”。其第一策便是将现有局所与衙署进行整合：“改正行政机关，凡有性质相同之官厅，悉行合并，冗员悉行淘汰。树一定之规矩，以图诸般行政之敏活圆满。”[81]此前多次局所裁并，着重节省经费，禁止扰民，而李兴锐、袁世凯相继从行政系统整顿的角度，主张按职能进行整顿合并，不仅表明直省行政统一规范的必要，而且与不久后按宪政原则改革官制的需求相吻合。

第五节　五大臣出洋考察与官制改革议案

一　五大臣出洋考察宪政及其奏报

日俄战争后，国内立宪的呼声日益高昂，要求实行宪政以挽救危机、消除内乱的奏章纷至沓来，八位总督中竟有五人奏请立宪，枢臣中瞿鸿禨和奕劻的态度也已经明朗。[82]日本战胜俄国，使清廷颇感意外之余，开始倾心于君主立宪政体，清楚意识到变法图存的必要与紧迫。正是在这样的背景下，清廷派五大臣出洋考察宪政。尽管暗杀带来出师不利的恐慌，清廷态度有些反复，却直接催生了巡警部和考察政治馆。人员经过调整后，为清政府改革而“投石问路”的五大臣出国考察政治，历时半年，周游14国，提出了一系列重要的考察报告。

在五大臣出洋考察期间，经过疆吏枢臣的努力，以选举制度为突破口，于1905年9月促成立停科举，成为新政实施的重要转折。[83]在此之前，京师增设的外务部、商部和巡警部，均为新事新设的机构。立停科举后，1905年12月学部成立，使隋唐以来的六部架构发生明显改变，礼部与国子监的裁撤不可避免。由于各部门新旧事务混杂，新旧体制交替，如何整顿与重组新的国家政体，变得日益迫切。皇室载振表示：“当今之世，非推行新政，不足以图存。而新政则断宜先改官制，务使尽人知责任之所在，斯办事乃有入手之处。”[84]

举国上下翘首以待，1906 年7、8月间载泽、戴鸿慈、端方等人回国，载泽于7月24 —25日慈禧两次召见时，宣传东西各国的富强，莫不以立宪为纲领。继而载泽单衔上奏，驳斥反对立宪者的谣言，以宗室身份提出立宪有“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大优势，使慈禧大为感动。[85]8月25日，戴鸿慈等呈递《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，总结近几十年来中国外交失败的原因，认为东西洋各国日趋富强而中国日渐贫弱，主要差异就在于是采用立宪政体还是采用专制政体。

清代官制原以文武、内外划分为不同系列，与东西洋宪政体制的“中央”与“地方”官制划分并不对应。[86]

“中央”一词，先秦典籍及《史记》、《汉书》中已出现，多指方位，与“四方”相对。如《诗经· 秦风· 蒹葭》：“溯游从之，宛在水中央。”[87]《荀子· 大略》：“欲近四旁，莫如中央，故王者必居天下之中，礼也。”[88]《韩非子· 扬权》：“事在四方，要在中央。”[89]《史记· 正义》：“宫属土，居中央，总四方，君之象也。”[90]《汉书· 律历志》：“宫，中也，居中央，畅四方。”[91]《汉书· 李寻传》：“四方中央连国历州俱动者，其异最大。”[92]

西方宪政体制里的中央政府概念，无法与中国君主制度下的皇帝、储君、内阁、宰相、部院、宦官、外戚笼统对应。因为皇权天授，并非民选，权力来源自上而下。由于皇帝世袭制与嫡长子继承，皇权与相权、内阁与部院、宦官与外戚，千百年来明争暗斗、血雨腥风，皇权强固，则全国一统，皇权羸弱，则分裂割据。并无近代意义上类似三权分立中主持行政的中央政府。

“地方”一词，在西方宪政体制里与“地方自治”几乎不可分割，与中国由皇帝任免、唯皇帝命令是从的各级文武官员更不可同日而语。《史记》曰：“项王出之国，使人徙义帝，曰：‘ 古之帝者地方千里，必居上游。’ ”[93]明英宗时已有“地方官员”之说，与清代自顺治以来官方文书中“某某地方官”或“地方官员”含义相同，意为“管辖某区域的官员”，多指府州县官。

在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，戴鸿慈、端方等开始正式使用“中央”与“地方”的概念说明政体改制，[94]提出改订全国现行官制的八条建议，拟按立宪政体的模式，将清朝官制分为中央与地方两部分，试图消除内外不分的弊病，并藉此改变满汉复职、尚侍并列、督抚与部院平行牵制的混杂结构，划清上下左右的权限，以保障政令通达，办事高效。

戴鸿慈强调改官制为立宪预备的前提，日本明治维新“论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。”中西官制的区别，“不尽由于才智之悬殊，当归咎于制度之未备。于是熟察其官署组织之法，参考其行政秩序之方，虽亦颇有增减异同，实则无不完全粹美。”关于外官改制，该折认为有三大弊病需要解决，即地方层级和官署太多、缺少辅佐官、没有地方自治。其所提具体办法可概括为：

第一，地方行政制度必须与中央官制保持一致，每省“宜略具中央政府之规范”，设置军政、民政、执法、财务、巡警等八司，并设省议会，以求内外贯注。

第二，与京师部院一样，直省自督抚、藩臬、府县各官，“各重要衙门，皆宜设辅佐官”。“如此则责任分明，诸务毕举，而内外各衙署之规模粗具矣”。

第三，内外衙署皆以书记官代胥吏。五大臣们游历所至各国亲见其政府内职员“从不闻有骫法营私致偾国事者”“应请，。将中外大小各衙门悉依新设各部成例，不复更设胥吏，惟聘用书记官及书记生代之，必用士大夫之能知自爱者，积有资劳，并准与本署各官吏同其升转，庶人皆争自濯磨，而永无蠹胥之害矣。”[95]

如此，使体制内外并行的两套机构，合并为一，以达澄清吏治，提高效率的目的。戴鸿慈等特别推崇地方自治，希望各省州县能够实行以自治辅助官治。

该折对比各立宪国家政体，检讨本朝既有政制弊病： 中央集权以日本为典型，地方分权以美国为代表，二者各有所长。而对比既有体制“中国以军机、各部统治于内，以督抚分治于外，参酌于集权之间。以中国之幅员既长，处置诚为得当。然因权限不清之故，各部与督抚往往两失其权。…… 夫各部用其权以裁制督抚，若不量地方之情势，则善政几不得举行。督抚张其权而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设。彼此之龃龉尚小，事机之贻误实多。”上述弊病皆因层级混淆、职能交叉重叠所致，故改革所应达到的目标：“宜明定职权，划分限制，以某项属之各部，虽疆吏亦必奉行，以某项属之督抚，虽部臣不能搀越。…… 庶政策不至纷歧，而精神自能统一矣。”[96]

戴鸿慈、端方正式奏请仿行立宪政体，依据西方立宪国家的经验，参酌中国体制，规划了新政官制全盘改组的基本方略。值得注意的是，该折总体上明确以立宪国家政体里中央与地方官制，对应清朝原有的内外官制，然涉及具体内容时，使用的概念则彼此矛盾。如变革地方官制的设想，注意到原外官层级太多，拟仿照普、法等国采用三级制，直省则仿中央部院设置八司，因中国“一省督抚之所辖，足当欧洲一国而有余，故省中制置各司，宜略具中央政府之规范，并宜设一省议会，以拟国会。一切法律与国法不相违背者，可任其因地制宜，自行发布，然后能与地方利弊相应，而实收佐理之功。”[97]据此，省似为中央政府的外派，与改制以中央集权为主要取向相适应，可是省的地方行政属性仍不免模糊。这给其后的政体改革带来不少困扰。

如若按中央与地方政府对应的体制，将直省列入地方，则地方自治不应忽略直省。但该折在强调日本府县制的优势时，却以原有地方亲民之官与之对应，将地方自治定位在府县层级展开。[98] 同样自相矛盾的是，该折已知实施地方自治的要项，“各国通制，多以本籍之人任地方之事，不独民选之乡市各长为然，即长官亦初无歧异。”而中国宋、元以后为防止官吏结党盘踞，严格实行避籍制度，官员异地任职，人地两殊，不唯彼此交流存在障碍，且以客居身份，难有桑梓之情更好地履行职务。故改制后，“回避之必须豁除”，“地方各官，不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。可见在理念与理论层面，具折者已清晰认识到自治的优势与避籍制的弊端，令人不解的是，该折在具体制度设计时，却提出所有地方官“至其任用之法，则凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用”。显然将督抚诸司排除于“地方”之外。

考察政治诸大臣注意到中国疆域辽阔，现行政制与立宪各国悬殊的事实，提醒清廷注意：“盖中国行省与各国迥不相同，设使官制不良，则中央之运掉虽灵，外省之推行仍阻，于情势可谓 之隔绝，与政俗可谓之悬殊。”[99]

由此可见，用近代西方宪政体制的中央与地方框架对应安置清朝官制，在州县乃至道、府三级尚有形似而实不同的空间，到省一级就势必左右为难，无法削足适履。

二　丙午改制的讨论

此时慈禧被朝野上下的立宪热情所鼓舞，戴鸿慈、端方奏请改定全国官制奏折进呈朝廷仅一周，1906年9月2日，硃笔圈出的厘定官制大臣名单正式颁布，官制改革正式提上议事日程。清廷希望这些钦命大臣们“酌古准今，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善”，完成制定官制改革方案的使命。载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯被列为厘定官制大臣，端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊六位督抚则可选派司道大员来京随同参议，庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨则为负责总司核定官制大臣，[100] 阵容极一时之盛。

然而，官制改革不仅涉及政体，更关乎既得利益的不同层面。对于一个历经二百六十多年、已传承九帝，深陷内忧外患之中的王朝，改革一经启动，势必牵涉全局各方，难以避免各种矛盾的激化。因此，改革方向、途径与时机的选择至关重要。任命厘定官制大臣的上谕颁布不久，京内大小官员奏章便络绎不绝，动机主张各异，关注点则集中于改革究竟改什么、怎样改、何时改等几个主要问题。

江南监察道御史吴钫首先提出，改革官制必然涉及裁撤官员的出路，对官员的安置关系到社会的安定，应妥善处理以消除阻力。他建议仿日本元老院之例，对旧日大员“优其位置，重其俸禄”，一二年之内若有升迁机会，仍照旧办理。至于五品以下的满员，则先甄别后再决定录用。[101]

另一部分官员鉴于改制需要增设机构，加大成本，主张在原有框架内略作调整，以减小官制改革的牵涉振动。户部员外郎闵荷生认为官制不必多所更张，“请一仍旧，略增事任，以存古制而宜今时”。具体而言，将中央六部变为八部（外务、内务、吏、户、学、刑、兵、工） ，新旧事务合并，外官则对总督稍加变通，仿古代四岳，以黄河、长江为界，在天津、开封、武昌、金陵设四总督，各省巡抚下设与中央部院对应的八司。[102]翰林院撰文李传元则强调，官制改革如果幅度过大，机构增设将导致经费增加，民众负担过重，提议外官省一级“以藩、臬、学三司兼领，似亦足以胜任，所有各司即可缓设”。[103]

江西道监察御史叶芾棠也认为：“外省官制层级太多，改五级为三级，而以州县直隶督抚，州县之下各设专官为辅，以代胥吏之职，繁简尚觉得宜。惟每省拟设八司，计每司有长官，有局长，有僚属，一司所费，年须数万金，八司即须数十万金，加以州县僚佐各职所费甚巨，此款洵不易筹。窃以为除藩、臬、学原有之三司外，其余各司之事，可设为局，分隶于各司道，则事举而所费亦省。”[104]即在原有格局上稍作调整即可，毋庸大动干戈，以节靡费。叶芾棠的建议，对戴鸿慈、端方的方案做了重要修正。原方案所设八司，仿自西制，以职能分工进行划分，是一个理想化的设计。叶芾棠通过核算成本，变八司为原有三司，其余以局所分任，以司道统领各局，将官制改革的思路又拉回到现实之中。这一方案其后被清廷采纳。

在众多奏章中，候选道许珏所奏显得有些另类。他认为：“今日中国之不如外国者，不在法制”，而在人才和观念。“士大夫一入仕途，只知以富贵为心，不复有功名道德之念”。他以日俄战争为例，认为日本战胜的秘诀，是由于文官不爱钱，武官不怕死。如果不在道德观念方面下手，“虽欲仿行外国宪政，亦无所施。盖官方不饬，即改定官制，不过易一官名，何裨实事。纵使勉强仿行，亦所谓有形势而无精神，仍于国计民生无丝毫之益”。他还举吴汝纶东游考察时，日本文部大臣告诫不可尽仿日本制度，应当根据本国情况而制定具体办法之事，强调改革所应遵循的原则是：“所改于中法者，救弊补偏，变通尽利，非扫除而更张之也。所取于西法者，得其精意，因地制宜，非尺寸而摹仿之也。”[105]

在至为关键的环节，即如何采用西方宪政理论与成功模式，对清朝体制进行改造，划分中央与地方的层级，统治集团内部存在不同看法。

1906年9月16日，出使德国大臣杨晟条陈官制大纲，指出中国版图辽阔，中央政府鞭长莫及，督抚应为“国家行政官”，总督与巡抚，不并设、不兼辖，罢其原有兼衔，但行省仍为“中央政府之分体”，督抚则为“国务大臣之一员”，只是级别降低一级，以别于各部主官。司道则与中央各部职能对应，宜分四司，即民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务，品级降于督抚一等。“四司上于各部之事，皆得径达”，但司与府不相统辖。“地方行政之官，以府为上级，县为下级，废厅州等名，一律改合两级之制。”

杨晟的条陈与戴鸿慈、端方所奏方案，在省级官制的地位与归属方面分歧甚大。戴鸿慈等人的初衷，是以外官制整体对应地方官制，只是具体划分不够清晰，省级尤为模糊。杨晟则将外官中的督抚、司道，作为中央与地方之间的一个特殊层级，即外派的“国家行政官”和承接中央部院的职能机构，地方行政则改为府、县两级，取消州厅，明确将“行省”排除于“地方”之外。为了打消对督抚“恐酿专擅之忧”的担心，杨晟强调：“朝廷统治权大权既已足以统一其上，又使行省为中央政府之分体，督抚为国务大臣之一员，正所以固结中央政府联合之力。而诸司各府之自负本管责任，省会、府县会之公议是非，安所容此专擅之人，介于政府地方之间耶？”[106] 杨晟更多地考虑到维护国家统一，希望以自治团体的监督，以及诸司各府职责的相对独立，形成对督抚的约束与控制。

无独有偶，出使俄国大臣胡惟德奏《请颁行地方自治制度折》，亦要求为地方自治做好两方面准备，即“明定府县官吏职务权限”与“设立府县议事、参事会”，各省也不在所定地方自治范畴。[107] 杨晟、胡惟德分别从官制与自治两个层面划分“行省”与“地方”的界限，一定程度反映了中外政体在驻外使臣心目中的差异。

与驻外使节的认识迥异，以御史史履晋、蔡金台为代表的一些言官，对咸同以来督抚权力的膨胀极为不满，他们套用立宪理论关于集权与分权的概念，认为“中外设官，大略相仿，而彼独优胜于我者，一言以蔽之，曰权限分明而已”。蔡金台将清朝官分三级，即阁部、督抚和州县，前者为“奉君治官之官”，后二者为“由官及民之官”。要求通过改制罢督抚兼衔，将权力收归部院：“窃维督抚大权无过兵、财两政，将事裁抑，此为最先。…… 故中央集权实为因时之要义，而兵财并治，尤在今日为要图。”[108]此类不满情绪演变为欲趁机加强集权的取向，影响内官改制的方针，为日后部院与督抚矛盾的激化埋下伏笔。

1906年9月，《申报》发表题为《论立宪制度利于政府而不利于地方官》的评论，以为“立宪之制，不利于官诚是矣。但不利于外官，而于京官则无所损也； 不利于地方州县官，而于政府大官则不特无损，而且有利也。”“地方州县官在君门万里之外蒙蔽朝廷，凌虐百姓，作弊百端”，若实行立宪制，“则联君民为一体，即联政府大臣与各省绅商为一体，俾下情无不上达，即借百姓之耳目助政府大臣，以钳制各省之地方官吏。窃以为立宪之后，政府大臣办事之权力必十倍于往日也。”[109]

上述所谓“政府大官”，即指部院大臣与督抚司道，“地方官”则为州县官。如此，这也是清朝的外官与京官很难对应于宪政体制的中央与地方的体现。南书房翰林吴士鉴提出： 地方分治，“如谓士民预政，积久或滋流弊，则就近有地方长官之监督，其上有行省大吏之监督，又其上有中央政府之监督”，清晰地将地方长官、行省大吏与中央政府分为依次递进的三个层级。[110]可见在以“中央”与“地方”指称划分内外官制方面，理解各不相同，这给其后的讨论与方案选择带来莫大困扰。

由此可见，清季官制改革引进近代东西洋的宪政体制，借用旧词的汉语译名与中国职官设置本义往往不合，概念与指称的事物之间存在不小差异，转换过程更造成诸多名似实非的情形，使用看似相同的概念讨论事情时，因理解各异，歧义甚多。“欲将中西官制异同得失，钩棘难理之事，一一研核详审，虽有兼人之长者，恐亦不能自信”，如何“权时事之宜，集中西之善”，[111]改制前时人尚未觉察，较少关注思考。在中外古今制度的渊源内涵未能分辨清楚，“中央”、“地方”与内外官不对称的情况下，一旦改制仓促启动，因概念不同而形成取向各异的拉力，就会成为改制能否进入正轨的制约因素。

三　步骤与取向

正在此时，由慈禧选定的枢要大员，在整个改制究竟是分步走还是一步到位的选择上，也分成了两派。颐和园公所连日召集官制会议，载泽、戴鸿慈与袁世凯主张中央官制与外官制同时铺开，孙家鼐、铁良、张百熙等则“拟先略加删改，渐次更张，以存体制而裨治理”。“两宫深悉诸大臣为难情形，特谕令和衷商榷，奏请核示”。[112] 改制实施的步骤与途径，究竟是自上而下，先内而后外，还是自下而上，从基层以至枢府，抑或中央与地方同时展开，程序的选择，关乎改革的成败。由于考察政治大臣们所到的日、德、俄诸国，提供的均为自上而下的典范，顺理成章应自上而下，由内而外地进行。因此，载泽、戴鸿慈等所呈考察政治报告，基本取向是双管齐下，内外并行。

改革启动前夕，朝野对改制时机、重点、程序与取向方面均有不同质疑。翰林院侍读柯劭忞提出，改官制不能仓促，“仅凭载泽等五人往返不及一年之调查，事太重大，期太仓卒”。“今中国上下议院不能骤开，即官制不能全仿外国”。[113]这一看法颇有代表性。京师某尚书则援引外国历史，主张先普及立宪知识，“选举公正绅士参预应行兴革事宜，实行地方自治，俟十年后民智大开，教育普及，再请实行立宪”。[114] 日本报刊有“谓策之善者莫如各省人民先从地方自治入手，为立宪政体之预备”的建议。[115]驻俄大使胡惟德也电示：“中国立宪事宜当妥筹熟议，不可躁切，致生骚扰。”并以俄国立宪致起风潮，举国惶惶，酿成祸患，提示当道“宜取为殷鉴”。[116]

1906年 11月2日，上谕宣布厘定官制大臣集议官制刚好两个月，大学士孙家鼐以“为立宪改官制，宜设法试行，以期万全无弊事”为由，提出先从部分州县试行，办理地方自治，以观成效，而后逐渐推及外省和京官。其依据是“譬如筑室先从根基做起，逐渐加高，自然稳固。若根基不固，虽墙高九仞，堂室焕然，有立见倾圮耳”。“欲改定官制以治今日之天下，当从州县起，而京朝百官犹其后焉者也”。他指出：“现在民智未开，宪法恐多阻碍，乡邑固有之事逐渐扩充，民人得享安全，政令自易于鼓舞。然则地方自治实为宪法初基，将欲责效于台司，莫若试行于州县。但州县中真不愧为民父母者不可多得，又未便同时并举。应请饬下各督抚，于所属州县中慎选循良，每省奏保数员，先于物力充裕之区假以事权，使其切实兴办，苟无其人，任缺毋滥。并请谕令各部院堂官，如有所知，亦准保荐，兼准保部署各员。”[117]自下而上，由局部到整体，无疑是相对稳妥周全的方案。其明智之处，就是可以避免因改革仓促间同时全面铺开造成多种矛盾激化。即使站在清廷角度来看，自州县而逐层向上，也可以分散民众甚至督抚的注意力，减少政府所承受的政治压力，缓解大量新增机构造成的财政困窘。

也许并非巧合，就在孙家鼐上奏的同一天，陕西道监察御史臣史履晋亦奏请确定改制自州县开始，逐级至府和司道，最后至京师部院。其方案与孙家鼐的主张十分吻合。史履晋认为，州县历来被称为“亲民之官”，任一门，辅以乡官，以立地方自治之基础，而州县总其成。上之于府，府分上之于各司，而督抚总其成。再分上之于各部。此即明定权限之意。俟办理就绪，再将京师各衙门改并增置，俾内外一律，各有专司，庶几顺理成章，不劳而治。否则徒事纷更，必至旧事日见废弛，新事亦无所措手。”[118]

此外，四川道监察御史臣王诚羲也提出了一个容易被忽略，却关乎改制成败至关重要的问题，即作为参考蓝本的西方官制，均为已立宪国家的官制，对于尚未立宪的中国，官制改革应分为二期，第一阶段为当前未立宪时期，其官制的制定应根据此时国家的基本现状和存在问题，宗旨应为“更求补偏而救弊”； 第二阶段则是立宪之后的官制，其时“民和物阜，不妨舍旧以图新”。[119]这些确有参考价值的意见，在举国上下尽快仿行立宪的呼声热浪中，显得微弱而不合时宜。

孙家鼐的表态似乎来得太晚[120]就在他具折提出改定官制应从州县始的当日，以庆亲王奕劻领衔，孙家鼐、瞿鸿禨联衔的《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》同时上奏，拟定了中央官制改革的基本原则，以及设立十一部的框架。[121]四天之后，清廷便正式颁布了批准实行中央各衙门官制的上谕，要求奕劻等人续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治。[122]或许孙家鼐以为中央官制方案的确定，并非实施程序的最后取舍，可是后来的历史进程表明，自此新政官制改革的步骤是自上而下而非自下而上，已尘埃落定，并对结局有着无法逆转的重大影响。

其实，是否从州县自治开始着手改革，最高决策者并非没有考虑。五大臣出国考察宪政之前，作为澄清吏治的重要措施，清廷颁布了考核州县事实的谕令，[123]这样既可以通过考核了解州县，推行新政的具体情况，亦可考察州县官吏的能力品行，择优委以重任，为立宪做准备。[124]但是中央官制改革方案出台后，清廷似已改变想法。1906 年12月上旬，两宫召见礼部尚书溥良，询问其对外省官制改革由州县开始的看法，“溥奏对云： 外官重于京官，而外官尤以州县为重，且自治之事以民为始，州县与民为亲，若州县不得其人，则自治亦难收效。拟请饬令各省督抚留心考察州县能任自治新政者，即令以新政行，如不能行自治新政者，暂可仍旧办理，务以得人而治，勿使所用非人等语。两宫闻奏，甚为嘉许，且所言与孙相国奏陈大致相同，故诸大老亦然其说云。”[125]这一问一答，表面看来与孙家鼐的建议相似，其实有两点关键区别，其一，孙家鼐主张先由部分州县试行，是鉴于州县官的素质未必完全适合推行新政，因此一方面先由若干条件吻合的州县试办以积累经验，一方面改造其他州县的人事等以改善条件，至少表面上属于进取。而溥良的意思，却是因人而异施政，难免将就。其二，孙家鼐建议的要旨，在于改制的方向应自州县开始自下而上地进行。但因溥良强调外官重于京官，外官又以州县为重，改制不能轻重倒置，自下而上的方案实际上已被否决。这一选择，导致清季官制改革最终以自上而下、由内而外的方式进行，矛盾因此更多集中于京官与督抚层面，对改制成效乃至结局均有不容忽视的影响。

第六节　第一次外官改制讨论与《各直省官制通则》

一　两套外官制草案与督抚意向

在外官制方案讨论中，曾出现过激烈的分歧和争执，媒体形容整个讨论过程“每多龃龉”。在外官制实行整体还是局部改革的问题上，厘定官制大臣们分成两派，载泽、戴鸿慈、世续、瞿鸿禨、徐世昌等人主张“全体改定”，孙家鼐、王文韶、鹿传霖、荣庆、葛宝华等人则主张略改，“至肃邸、溥良、奎俊等不过随声附和，人云亦云而已。”[126] 在改制何时开始的问题上，据说云贵总督曾专电政务处，要求外官制暂缓三五年再进行，因云贵地处边疆，改官制可能造成社会不安。[127]由于两种意见争执不下，故将两套外官制草案电传各地督抚，广泛征集意见，以定乾坤。

1906年11月5日，主持者以厘定官制大臣的名义致电各省督抚，征求对所订两套外官制草案的意见。[128]其中较少引起研究者注意的是，通电首先指出外官改制的主旨是“为立宪预备”，强调改制的原则“应仿京部官制”。电文的内容分为两部分，第一部分即府州县改革，并非与督抚商议，而是要求“由各督抚酌量推行”。具体而言，一是确定地方政权层级，裁撤首县，直隶州厅均不辖属县； 二是府州县设官分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商和庶务，同署办公； 三是司法行政分立，设地方审判厅和区谳局，受理诉讼； 四是在府州县设立各级议事会，“由人民选举议会，公议本府州县应办之事”； 另设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。在府州县议事会和董事会成立之后，再推广设置城镇乡各议事会和董事会及城镇乡长等自治机关，均受地方官监督。各巡道仍保留，以监督各府州县。与旧制相比，既体现了分科治事的形式，又在一定程度上反映了司法、行政与立法三权分立的原则，是以西法为基础稍加中国化调适的省以下政权整体改革的方案。

电文的第二部分，是关于省城院司各官改制，也有两个方案供督抚们选择： 第一个方案“与立宪国官制最为相近”，即按照边省将军衙署的现制分设各司，名曰行省衙门，“督抚总理本衙门政务，略如各部尚书”； 藩臬两司依旧保持，但参酌中央官制，将藩臬以外的司道局所合并后分设各司，实行同署办公。“每督抚率同属官定时入署，事关急速者即可决议施行”。各省公牍直达于省，由省径行府州县。此外，各省设置高等审判厅，“行政、司法各有专职”。

第二个方案“系按照现行官制量为变通”，以专责成而清界限，“以督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法”，保留藩臬两司并扩大其兼管事务，另设财政司管理财政和交通，其余司道仍沿旧制。[129]

比较两个方案，显然第一套与西方近代行政体制更为接近，第二套则变动较小，尤其是督抚权力层面，基本维持现状。该电文有几点值得注意：其一，通篇未使用“中央官制”与“地方官制”的字眼涉及相应概念，只用“京部官制”和“各省官制”，来表达，这既与原来的内外官制不同，也与宪政官制有异。如此折衷，背后是否别有深意，有待深究。其二，外官制分为府州县与省城院司两部分，地方只包括府州县三级，拟府州县层级推广地方自治机构，尝试进行司法与行政分离，并不含省一级。其三，主要宗旨是行政、司法各有专职，提高办事效率，并未具体涉及与部院及朝廷的关系。

这份征求外官改制意见的通电，并未提到督抚司道是否属于地方官的问题，字里行间，已流露出取法域外政制模式，难以对应安置的困惑：“欧洲各国本土，鲜如中国之广，英之属地如加拿大、澳洲及美国各省，略如中国行省。其民政、财政等官，皆为总督僚属。”由于两套方案对督抚司道权力基本未作改变，权力重组的分界又相对模糊，各省督抚的复电，在朝廷及部院权责部分，少有异议。

各省督抚的意见，大致分为四种情形，明确主张采取第一套方案的，有吉林将军、新疆巡抚、山西巡抚、盛京将军、黑龙江将军、江西巡抚； 认为应根据当前实际，采用第二套方案的，有陕西巡抚、贵州巡抚、江苏巡抚、湖南巡抚、浙江巡抚（但对“补署员缺各事是否仍旧，应候核定，熟思统计”） ； 希望折衷两套方案者，有云贵总督、四川总督、署理闽浙总督、山东巡抚、安徽巡抚； 两套方案都予以否定者，有湖广总督、两广总督、陕甘总督。[130]综合来看，支持第一套方案的，以边疆地区的将军、巡抚居多，而第二套方案的拥护者，则明显以内地省份的巡抚为多。值得注意的是，8位总督中，对两套方案都予以否定或建议折衷者，竟达到6人（ 否定、折衷各占3人） ，认同程度不高。

需要指出的是，尽管两套方案均未提及局所的归并或改制，一些督抚却在复电中主动将变制与局所相联系。吉林将军达寿表示赞成第一套方案，因吉林实行将军制，与内地督抚统辖区域不同，同署办公较易实行。还特别提出：“若照第一层办法，似觉较近，即各局所将来归并，分曹治事，当亦无所隔阂。”[131]要求以局所作为改制基础，希望新官制系统藉此顺利过渡。两广总督周馥认为：“京师既添设各部，则外省应亦添设各司，以资承转。现时廉俸难筹，自应仍以各局所委员充当，而其事相联属者，必须兼摄，如藩司兼理财政、臬司兼理巡警之类，不必遽开生面，徒费无益”，[132]更加明确地主张以局所为过渡到新官制的凭借。四川总督锡良也认为藩臬两司职司繁重，新官制以分科治事为原则，“似应仍留各局所，以司道依衔挈领而督抚总其成，似觉有条不紊”。为避免给人以反对裁撤局所的印象，锡良还历数其简历，“自牧令道府藩臬以至督抚，皆摄亲阅历，深知利病，…… 河督实行裁定，良实首创，只求治理得当，万不敢有丝毫成见于其间也。”[133]佐证其建议乃客观之举。

局所未被纳入方案，是厘定官制大臣们于此考虑尚未成熟，抑或另有深意，未见有相关资料说明，但这确是改制无法绕过的关节。督抚们希望以局所为基础整合过渡，不仅因局所在既往行政运作中已实际承担起各种新业务的职能，且期待以此维护自己掌控的以局所为主体的直省行政架构，以免在官制改革中利益受到损害，也在情理之中。

对于各省将军督抚意见纷繁，且多强调乏人匮财，改革不宜铺开的言论，一些京官很不以为然，御史史履晋具折历数新政期间局所扩张及冗费冗员的种种不堪，[134]指斥候补道员过多，是局所泛滥的重要成因，主张撤局所裁幕友，并提出两点建议： 其一，对候补官员进行整顿培训，让他们根据自身特长，选择一门专业学习，以适应新形势的需要，通过考试再任职。“其薪水一项，即以裁撤局所腾出之款用作开销，而实缺各官延聘幕友之款，亦可匀给津贴，则各专责成，事无不举矣。”其二，现存局所按职能分别对口并入新的职官体系，“如筹款、货捐、牙厘、赈抚、善后可并入丁粮，交涉、洋务可并入裁判，工程、卫生可并入警察，农、工、商可并入学务”。具体实施进程和分类归并的方式，不强求统一，“是在各省大吏临时体察，酌量施行”。[135]

除了对厘定官制大臣所提两套方案分别表态外，各省督抚陈述的理由与建议，也颇值得深思。贵州巡抚、新疆巡抚、吉林将军均强调所在地区的民众程度太低，“实无自治之资格”，江西巡抚更以设立议事会与董事会会导致民权大振、会党趁火打劫为由，请求朝廷慎重考虑。湖广总督则主张一要正名，只可曰局，不可名会，以避会党之嫌； 二须定权限，加以限制，“议事之员能议而不能决，董事之员宜听官令而不宜听绅令”。[136]。

督抚反对比较强烈的，是司法权的归属。河南巡抚认为：“州县不司裁判，则与民日疏； 疆吏不管刑名，则政权不一”； 湖广总督对省设高等审判厅表示“不胜骇异”，质询：“一省之中，臬司即是高等审判厅矣，另设一厅何为？ …… 即使省控，而督抚臬司亦不能审判，仍须取决于法部、大理院，…… 京师部院能日讯全国数千万起之讼案乎？ 假如文武官吏有犯而督抚不能审判，何以号令属官乎？[137]强调行政与司法分离恐有碍辖区治安管理，并将令部院事务繁重难以负荷。

据说用于征求意见的外官制两套方案均由袁世凯提议，张之洞的耳目探报，除载泽、袁世凯、端方、徐世昌、张百熙外，参加官制讨论的大臣“皆不以大改为然”。[138]枢机鹿传霖在致樊增祥的信中提及：“外官改制复电已到，多处大都不以为然，而以经费无出，程度不到请缓者居多。”[139]老成持重的张之洞在探悉各方消息后，先后两度电奏，对两套草案的内容逐一批驳，尤其对设置各省高等审判厅，行政、司法分立之举予以猛烈抨击。他以“天灾迭乘，民穷财匮，乱匪四起，士气浮嚣”为由，预言官制如此变更可能造成“眉睫之祸”，主张“宜就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改，目前先从设四乡谳局选议绅、董事入手，以为将来立宪之始基”。[140] 实际附和了孙家鼐此前提出的改革自州县始，自下而上进行的建议。

江西巡抚的复电则强调改制缺乏三个最起码的条件，即人民未得普通之知识教育，国库空虚，无此巨款办理要政，缺乏有阅历而合适的官员分任其职。有消息说：“京津两处官场谓鄂督、赣抚既已反对，而江淮一带又复告饥，则外省官制必须展缓”[141]《申报》等转载日本《朝日新闻》的报道瞿鸿禨已对各省所派参加讨论官制会议的委员表示：“此后对于改革之事需自负职任”[142]。

正在此时，御史赵启霖又以灾情导致民情惶惧为由，奏请外官制暂缓议行。[143]不久，江苏巡抚陈夔龙也有复奏到京，以“民情浮动，国计多艰，议改外省官制一事务请暂时置议，以免他虞”。[144]当然，也有完全相反的声音，有人提出，若延缓发布外官制，政府难以对公众和舆论交代，“不惟贻笑于外人，实亦失信于全国”。[145]更有大臣向主持官制改革的庆亲王揭发，各省督抚对改革之事不无私心，怀疑复电所陈各地情况不实，建议“奏请简派通达政治之大臣，随带谙熟各省情形之员，前往各省详细调查，无论按照第一、第二条办法，均须切实调查，俟回京条陈后或裁或改，即由政府决定，奏请实行。闻庆邸颇韪其说。惟因赵侍御一折，两宫颇为犹豫，深望于此一举挽回之。”[146]

二　折衷妥协的《各直省官制通则》

众督抚意见分歧和张之洞等人对急进改革的示警，成为制约清政府推进外官制改革决策的重要因素。咸同光宣四朝，迭经内乱外患，清廷元气大伤，要想稳定巩固王朝统治，内乱仍是心腹之患。目睹内官制改革“一利未兴，百弊已见，且各部员缺多未奏定，而外间早有烦言”的情况，两宫颇为犹豫。[147]倘若明白宣布延缓外官改制，又害怕朝野怀疑其动机，最终只好将赵春霖折分咨部院各衙门阅看，以示事出有因，并观察部院朝臣的反应。[148]

对于各省督抚的意见，以及不断传出的缓议消息，厘定官制大臣们的反应相当复杂，“若强以所难，必致各省纷歧不一，或废而勿举，又使良法沮格不行”。权衡再三，最后决定将两套方案的部分内容合并折衷，在督抚衙门设立幕职，由督抚自定人选，所辟秘书参事，任事三年后由督抚奏保； 行省司道暂仍其旧，在督抚衙门设立议政处，定时召集司道会议各署紧要事件，决议推行。参与议事的厘定官制大臣只好将新方案拟具说帖，送交总核大臣处。[149]

1907年4月，《申报》发表了以“编制馆”名义所撰专稿，对张之洞与河南巡抚复电反对司法设专官的意见逐条论辩，认为“皆未阅悉官制局原议草案，而所致各省之效电又未详司法一层，此误解之所由来也”，强调司法与行政分离，仿自古制，“即元之廉访，明之按察，下至于推官理事等员，亦皆掌刑权，不受行政官之干预司法。中国旧制如是，岂得惊欧美之制为新奇哉”。[150]企图在旧制中寻找新制因素，托古求新，藉此减小改制阻力。

力主改制的官员也奏陈意见，表示担忧，以防刚刚启动的官制改革中辍。御史史履晋针对一些督抚以无款无人及风气未开为不能改制的托词，奏请“撤局而专责成”，“派委员而裁幕友”，从人力物力方面保障改制。[151]两广总督岑春煊随即奏请，以局所及州县延聘幕友之费移作改官制所需费用，驳斥改制需缓的议论，要求速设资政院和各省谘议局，在府州县设立议事会。[152]

由于即改与缓改的意见针锋相对，各有依据，面对现实，放弃一步到位的统改设想，折衷各省督抚复电的意见，提出一个容易为各方接受的新方案，以便将来调整推进，成为必然的选择。厘定官制大臣拟具的说帖成为新方案的蓝本，在与南北洋大臣及各督抚往还电商并经过多次会议后，新方案拟交慈禧太后。据说，世续与刚刚补入军机的林绍年力主外官制逐渐裁改。[153]而孙家鼐深受慈禧信任，奉旨酌核草案，对新方案有多处修改。[154]

与前此厘定官制大臣提出的两套草案相比，孙家鼐操刀修改的方案，显然吸收了各省督抚的部分意见，如广西巡抚建议根据各省情况由督抚选择试办改制的府县，其可听外省自辟之掾属并听自辟，不必概归部选； 盛京将军所提以十年或十年以上为期，逐步推广； 江西巡抚建议“先从直隶改有规模，各省再依次仿办”； 云贵总督与湖广总督提议裁撤巡道等。[155]因此，新方案颁布后，朝野上下反应平静，外官改制终于有了一个可以为各方接受的正式规划。

1907年7月7日，在朝野呼声和社会舆论的促动下，总司核定官制大臣奕劻等人综合各地督抚讨论官制草案的意见，奏陈《续订各直省官制情形折》。这是整个预备立宪期间，清廷唯一正式批准实施的外官改制方案。对于改革的时限，上谕给予各省督抚以极大的自主权，宣布东三省先行开办作为试点，直隶、江苏亦可择地先为试办，俟有成效，逐渐推广。其他各省，均由督抚根据情况，分年分地请旨办理，以十五年为期完成。[156]

《各直省官制通则》（后简称《通则》）共34款，规定督抚衙门设置幕职分科治事，各省设三司两道（提学使、提法使、布政使、巡警道、劝业道），各府厅州县设置高等和初级审判厅、议事会和董事会，并酌设佐治各官。其主要宗旨体现为两个方面，一是分设审判各厅以为司法独立的基础，改按察司为提法司，兼管驿传，专管司法行政，监督各级审判厅，各地高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅分期设立；二是在各省和府州县各级衙门增加或改造佐治各员，以为地方自治的基础。即在督抚衙门设立幕职、会议厅；布政司、提法司及新增巡警、劝业两道实行分科治事；各直隶州、直隶厅及州县增加管理教育、农工商和警察事务的佐治官员。[157]

既往学人多据该《通则》，判定直省已为地方官制的一级，实则大有重新检讨的余地。文中使用“地方”一词共15 处，其中“地方情形”4 处，“该管地方”2 处，“地方行政”3 处，“所属地方”3 处，“地方官吏”1 处，“管理地方”1 处，“地方之事”1 处。关于督抚和直省的地位，《通则》前三条规定如下：

第一条　一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏，并兼管所驻省分巡抚事，总理该省地方行政事宜。

第二条　每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏。惟于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，即由该省巡抚自行核办。总督所驻省分，不另置巡抚，即以总督兼管该省巡抚事。

第三条　总督巡抚于各部咨行筹办事件，均有奉行之责。但督抚认为于地方情形窒碍难行者，得咨商各部酌量变通，或奏明请旨办理。[158]

孤立地看上述条文，极易解读为直省已确定为“地方行政”的最高层级，相应地，督抚即为地方最高行政长官。实则问题绝非如此简单，否则外官改制不会几度难产，而朝臣与督抚间亦不会长达数年地一直为此争执与纠缠。

奕劻等人确知“司道以上各官，既与各国情形不同”，故《通则》虽多次使用“地方”一词，关于直省地位，仍多沿袭清制的本意，即直省管辖府厅州县地方，但直省本身并非地方层级（《通则》名为直省官制而非地方官制，应注意到此节） ； 督抚职司“总理地方行政”，却并非地方官。

中国第一历史档案馆藏顺天府档案全宗内《地方官设佐治员并酌拟佐治员任用法说帖》，可与上述参证。该说帖开宗明义：

谨按原电（注：即前述以厘定官制大臣名义致各省督抚，征求外官制草案意见的电文）分地方官为三等，甲为府，乙为州，丙为县。今既议留知府，则直隶州以下制度未便遽改。至州厅县属下，各设佐贰分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，各省电复大半以无财无费为词。[159]

其时一些改制先行地区已设劝学、巡官、典狱等职，若州厅县佐贰分为总务长、主计员、警务长、劝学员、劝业员、典狱员六项，“许其兼摄，惟至少须设四员。是地方官于原有三项之外，仅添一项，所需公费，似尚易筹”。至于用人，则不拘官绅，无须避籍，自收得人之效。[160]《通则》颁布不久，《东方杂志》刊出这份说帖，作者署为“编纂官制大臣泽公等”。[161]《通则》显然吸收了说帖的主要内容，如第28 、29 、30 、32条，即分别采纳说帖的意见。可见编纂官制大臣们制定《通则》时，“地方官”仍限指府厅州县正印及佐贰官。

仅以《各直省官制通则》为据，确易为其中多处使用“地方”一词所迷惑，得出直省即地方、督抚司道即地方官的结论。可是，将前述以厘定官制大臣名义征询督抚外官改制意见的通电、地方官制说帖与其加以比对，则不难明白，《通则》的前提是将地方行政划分为府州县三级，所谓地方和地方官，并不包括直省和督抚司道。《通则》强调的是督抚对于“地方”管理的权力与责任，并不涉及直省与阁部院的关系。此后清廷颁布的多项涉及地方自治与地方行政的重要章程，均确定以府厅州县为地方层级。[162]

可以参照的是，《各直省官制通则》颁布之后，各省官绅陆续游历日本考察官制，对中日官制对应尤其是地方含义的理解，与后来一般学人的判断截然相反：

日本的府县作为地方的上级行政机关，与中国的省具有同等地位，级别高于中国的州和县。然而，这一时期来日的中国州县地方官大都认为日本府县的地位与中国的州、县是同等的。比如，190 8 年视察千叶县、静冈县的谢绍佐在其《东游分类志要》中记有：“日本府、县知事的级别相等，如同中国的州县官一般治理各地方。……日本的市町村长则好比中国城、乡的绅董。”…… 值得一提的是，龙氏（ 江苏省江都县知县龙曜枢） 亦把日本府县知事的地位与中国知县的 地位视作等同。[163]

概言之，1907年颁布的《各直省官制通则》多次使用“地方”一词主要是指府厅州县并不包括直省及督抚司道的地位归属。依据《通则》，督抚司道的既定权限未受削弱，与朝廷及部院的关系也无明显改变，故督抚们基本认可《通则》规定的原则。[164]

对于第一次外官制改革方案，国内舆论寄予期望，外国的评论则褒贬不一。局所未被列入改制方案，显然是其致命缺陷之一。有时评指出，既有职官体制与局所“新旧机关并立”，导致“各地方官之与局员，彼此纷纭，互相倾轧”，有耗巨款、误时事、紊国纪三大误国之害，改革官制势在必行。“今新旧机关相参杂，即新旧职事相纠纷，今之行止无定，事之取舍无常，大体既乖，百度皆乱，又何怪揭竿四起者之相继不绝哉？ 使新旧不相纠葛，…… 此诚当务之急。”[165]

几年后，《时事新报》在关于外官制症结的讨论中追溯，1907年《通则》“不过为预备宪政一时暂行之章，原未期与真正立宪制度相符合。故此《通则》其所以优于旧制者，仅在划分司法、行政一事。其于根本之改革固未遑计及也。”其关于督抚职权的表述，与《大清会典》规制所定“其法律上之地位权限并无差异”。[166]

其时有日本人士认为，清廷的改革只是对立宪官制的形式模仿，没有注意官员素质的培养，这种徒具形式的改革，不仅耗费巨大，而且不能解决吏治腐败问题，人民的负担并没有减轻。此外，地方官制改革，没有解决兵权统一的问题，“徒着眼于司法、行政之分立及地方之自治，而于最急之要务置而不图。其入于中央政府之大官，犹以各省为其巢窟，一旦不得志于中央，即出而为割据之计，此实可谓最大之矛盾也”。[167]

出于对外官改制会导致民乱及革命党人趁乱取胜的担忧，清廷在征询各地督抚的意见后，放弃了中央与地方官制改革同时开展的计划，新政官制改革以京官系列的调整为先机，改变了清代立朝二百六十多年来所承袭的隋唐六部制架构，于1906年10 月起，先后改巡警部为民政部、户部为度支部、兵部为陆军部、刑部为法部、商部为农工商部、理藩院为理藩部、大理寺为大理院。外务部与学部因先已改制，故暂不变动； 吏、礼两部则除与相关部院权限划分外，基本未动。1907年7月，新设邮传部统辖船政、路政、电政、邮政等事务； 9月，又设立资政院作为“取决公论”预立上下议院的基础。[168]至此京中各部官制的变动初步完成，并转入内部职能规范，理顺行政关系的程序中。

至于外官改制，清廷以稳定局面为主，由东三省、直隶、江苏三地先行试办，各省酌情择地择时逐步开展，十五年内统一完成。因此，除东三省改制业已展开外，直到1907年9月，各省仍在酝酿和准备过程中。

虽然内外官改制未能同步进行，但随着京官改制的完成，1908年春季，各部重新规划调整所属职能尤其是与各省关系，这必然涉及新旧制衔接和与督抚权限，外官改制难以回避。

涉及新旧制衔接和与督抚权限，外官改制难以回避。然而，讨论外官制的动议刚刚传出，度支部尚书便匆匆赶来，向各位王公大臣诉苦： 国库省库空虚，“异常拮据”，官制改革难为无米之炊，“况改变官制虽系当务之急，而较之他项政事诚属末务”，并以东三省官制改革因款绌而进退维谷为例，竭力说服诸大臣缓议官制，免蹈前车。[169]就时机而言，毕竟清廷不久前才公布外官改制的计划宗旨，没有理由对前议大加修改，而内外官改制配套，难以在督抚意见不一的情况下强制推行，更不是朝臣们一厢情愿的独角戏。嗅觉灵敏的媒体，发现清廷的谨慎之中透露出两难的无奈：“此次政府各大老会议官制，虽系内外并改，然王大臣之主意，以内官制度较为繁复，故目前先将内官制度酌核改订。至外官制度，须各省总督派参议之员晋京，采择该省人地风俗，方能开议。外间所传，改订外官制度之各条，实系考查大臣原奏所言，并非政府诸老拟定之稿也。”[170]此时枢机们的注意力，较多集中于谘议局的筹备和裁汰冗员方面。[171]由于时机不成熟，1908 年再议外官制之事，直到慈禧死去，终未展开。

【注释】

[1]刘子扬：《清代地方官制考》，第4—6页。

[2]凡督抚同城，总督掌军政，巡抚管民政；未设总督之区，巡抚军政与民政统辖。赵尔巽等撰：《清史稿》卷一一六，职官志三，北京：中华书局1979年，第3336页。

[3]乡试例由按察使充任监试官，大计例由按察使充当考察官，有整肃风纪、澄清吏治之责。

[4]直隶厅、州与府同级，散州、厅与县同级。

[5]清代的道究竟是否一级行政建制，颇有争议。

[6]如宗人府、内务府之设，额缺逾越六部；弱化内阁，中枢机构多元多轨并立（议政王大臣会议、南书房、军机处）等。

[7]俞樾：《说治下》，葛士浚辑：《皇朝经世文续编》卷十，治体一，光绪辛丑上海久敬斋铸印版，第52页。

[8]前顺天府尹蒋琦龄：《应诏上中兴十二策疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷十三，治体·治法中，第23页，武进思补楼刊本。

[9]黎庶昌：《应诏陈言疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷十三，治体·治法中，第1487页。

[10]同上书，第1485页。

[11]王凯泰：《应诏陈言疏》，同治十三年，葛士浚辑：《皇朝经世文续编》卷十，治体一，光绪辛丑上海久敬斋铸印版，第92—101页。

[12]赵尔巽等撰：《清史稿》，中华书局1977年，卷三八六，文祥传，第11691页。

[13]崔国因：《奏为国体不立后患方深请鉴前车速筹布置折》，《枲实子存稿》，光绪年刻本，第22—23页（转引自熊月之：《中国近代民主思想史》，上海：上海人民出版社1986年，第129页）。

[14]张树声：《遗折》，《张靖达公（树声）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0222册，第560页，台北：文海出版社印行。

[15]崔国因、张树声两人在向清廷建议仿泰西之制，设议院、行立宪时，仅仅是出于通下情的考虑，抑或已经意识到如此将导致政体与国体的根本改变，官制亦随之变动，尚未见更多资料显示。

[16]盛康：《皇朝经世文续编》，卷十八一二十八，吏政；卷八一十七，治体。沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八十四辑之0833册，台北：文海出版社1972年。

[17]吴永口述，刘治襄记：《庚子西狩丛谈》卷四，长沙：岳麓书社1985年，第108页。

[18]蒋琦龄：《应诏上中兴十二策疏》，同治元年，盛康：《皇朝经世文续编》卷十三，台北：文海出版社1972年，第41页；沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八十四辑之0833册，第1456页。

[19]冯桂芬：《校邠庐抗议》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第6—9页。

[20]王韬：《弢园文录外篇》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第143—148页。

[21]陈虬：《治平通议》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第227、220页。

[22]陈炽：《庸书》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第234—235页。

[23]郑观应：《盛世危言》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第56—58、61—64、81—82页。

[24]何启、胡礼垣：《新政真诠》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第196—197页。

[25]《筹办夷务始末》（同治朝），萧公权著，汪荣祖译：《康有为思想研究》，北京：新星出版社2005年，第178页。

[26]郭嵩焘：《伦敦与巴黎日记》，长沙：岳麓书社1984年，第737、786—787、425页。

[27]奕：《奏陈斌椿等游欧归来恭呈日记一本》，台北中研院近代史研究所编：《近代中国对西方及列强认识资料汇编》，台北：中研院近代史研究所1986年，第2辑第1分册，第427—428页。

[28]斌椿：《乘槎笔记》，第25页。

[29]郭嵩焘：《伦敦与巴黎日记》，第424、434、530、739页。

[30]薛福成：《出使英法义比四国日记》，长沙：岳麓书社1985年，第96—97、117—118、124、142—143页。

[31]薛福成：《出使英法义比四国日记》，第197—198页。

[32]同上书，第147页。

[33]《郭嵩焘等使西日记六种》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年，第106页。

[34]罗森、何如璋等：《日本日记·甲午以前日本游记五种》，长沙：岳麓书社1985年，第104—105页。

[35]王韬、黄遵宪：《扶桑日记·日本杂事诗（广注）》，长沙：岳麓书社1985年，第587、616—620页。

[36]顾厚焜：《日本新政考》，光绪丁酉慎记书庄石印本，刘雨珍、孙雪梅编：《晚清东游日记汇编·日本政法考察记》，上海：上海古籍出版社2002年影印，第25页。

[37]萧公权著，汪荣祖译：《康有为思想研究》，北京：新星出版社2005年，第179、195、197页。

[38]康有为：《上清帝第一书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，北京：中华书局1981年，第58页。

[39]“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品，以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。其上总督，皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。使吏胥之积弊，化为士人，三老之乡官，各由民举，整顿疏通，乃可为治。”康有为： 《上清帝第二书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，第133 、135页。

[40]康有为：《上清帝第四书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，第156—160页。

[41]康有为：《上清帝第五书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，第208—209页。

[42]《康南海自编年谱》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第4册，第140页。

[43]康有为：《上清帝第六书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，第215—216页。

[44]蔡镇藩： 光绪二十四年七月 《奏请审官定职以成新政折》，中国史学会主编： 《中国近代史资料丛刊· 戊戌变法》第2 册，第3 8 7 — 3 9 2 页。胡思敬记述该折上奏的情形：“有户部主事蔡镇藩，上审官定职十八条，…… 镇藩条议初成，遍示农曹僚友，或曰：‘ 体大思精，识解在马贵兴上。’ 或曰：‘ 此新莽摹周官，王荆公设制置三司条例司意也。’ 谭嗣同在枢庭见之，叹赏勿绝，拟悉数推行。当时京官沈滞司曹者，多藉文字梯缘求进； 镇藩蜀士，起寒微，不尚声气，恐未必然，要亦沾沾自喜者耳。”胡思敬： 《戊戌履霜录》卷三，中国史学会主编： 《中国近代史资料丛刊· 戊戌变法》第1册，第385—386页。

[45]罗长裿：光绪二十四年七月《呈请代奏应诏陈言疏》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第370页。

[46]孔祥吉：《康有为变法奏议研究》，沈阳：辽宁教育出版社1988年，第306—308页。据考，由于岑春煊的方案切实可行，被光绪帝采纳。

[47]胡思敬：《戊戌履霜录》卷三，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第1册，第386页。

[48]光绪二十四年七月十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第24册，第330—332页。

[49]1897年，李鸿章致函张佩纶，透露其对枢垣乃至两宫的不满与抱怨：“今日时局，译署兼政府亦算冷官乐道，浮光掠影，毫不用心。翁则依违其间（专讲小过节，不问大事，两宫惟命是从，拱默而已）。李迂腐更甚，所保护者，鹿、边、李、赵之流，谁能干事。……各国外部皆一人主持，中国八九辈，多不办事，……不知洋务为何事，但以为要地，可略收炭资耳。不知炭多不来，徒为滥竽何益。余若停数日不到署，应画稿件、应发文电，无人过问。”李鸿章：《致张佩纶》，光绪二十三年二月二十二日。《文献丛刊·李鸿章全集》第36册，信函八，第138页。总理衙门是处理洋务的中枢，也是清朝接收外部世界信息的枢纽，李鸿章的看法未必恰当，但所言总署不脱京师衙门的官场做派，人浮于事，难望引领风气，两宫但听从枢臣，此时尚无政治改革意向，则大致不差。

[50]《论疆臣宜及时请行新政》，《知新报》第132册，1901年1月5日，论说，第2—3页。

[51]同上。

[52]张之洞曾设法通过任军机大臣的姻亲鹿传霖了解朝廷意图，并转达督抚们的顾虑。1901年1月27日，张之洞致函鹿传霖，询问：“闻有小枢致他省督抚电云：‘ 初十谕旨，令条议变法整顿一件，切嘱各省复奏万勿多言西法’ 云云，殊堪骇异。窃思采用西法，见诸上谕明文。鄙意此后一线生机，或思自强，或图相安，非多改旧章、多仿西法不可。若不言西法，仍是旧日整顿故套空文，有何益处？不惟贫弱，各国看我中国，乃别是一种顽固自大之人，将不以平等与国待我，日日受制受辱，不成为国矣。究竟此事慈意若何，略园能透澈否？ 各省能否切实复奏，哪几种事可望更张？ 鄙意第一条欲力扫六部吏例痼习痼弊，枢廷诸公肯否？”《致西安鹿尚书》，苑书义等主编： 《张之洞全集》第10册，第8506 — 8507页。略园，荣禄。

[53]“去腊变法谕旨，海内欢欣鼓舞，咸谓中国从此有不亡之望矣。人心所以鼓舞者，以谕旨中有‘ 采西法补中法’ 及‘ 浑化中外之见’二语也，…… 大抵今日环球各国大势，孤则亡，同则存。故欲救中国残局，惟有变西法一策。精华谈何容易，正当先从皮毛学起，一切迂谈陈话全行扫除。盖必变西法，然后可令中国无仇视西人之心； 必变西法，然后可令各国无仇视华人之心； 必变西法，然后可令各国无仇视朝廷之心。且必政事改用西法，教案乃能消弭，商约乃不受亏，使命条约乃能平恕，内地洋人乃不致逞强生事。必改用西法，中国吏治、财政积弊乃能扫除，学校乃有人才，练兵乃有实际，孔孟之教乃能久存，三皇五帝神明之胄乃能久延。…… 伏望详思明断，与略园、仁和两相密商之，若不趁早大变西法，恐回銮后事变离奇，或有不及料者。鄙人略知端倪，夙夜忧焦，不敢不密陈，不忍不尽言。”苑书义等主编： 《张之洞全集》第10册，第8526—8527 页。

[54]《致江宁刘制台（发后转成都奎制台、广州陶制台等）》、《刘制台来电》、《致江宁刘制台、广州陶制台德抚台等》，苑书义等主编：《张之洞全集》第10册，第8533、8535、8540页。

[55]《袁抚台来电并致刘制台》、《致江宁刘制台》、《刘制台来电》，苑书义等主编：《张之洞全集》第10册，第8553—8554页。

[56]曾鉌原奏见中国史学会主编《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第454—460页；清廷谕旨见《光绪朝东华录》第4册，总4289页。

[57]1901年3月7日，《复荣中堂、王中堂》，中国科学院历史研究所第三所主编：《刘坤一遗集》第5册，北京：中华书局1959年，第2281—2282页。

[58]陶模开出的药方有： 1 .“定平易之法，一切礼制务从简便”，使上情下达。2 . 调整机构，“定分职任事之法，京外闲署悉行裁省”，将相关职能划分到其他部门，并设置新机构掌管新事务，“学、商、农、矿等部，皆专门要政，即一时未能增设，亦应责成六部分司其事”。“其外省及各州县亦当变通旧制，斟酌损益。务使内外大小各官皆专官久任，文牍不烦，事无牵制，则人人知责任所在”。3 . 变通官制，“饬令部臣编定则例”，务使简要易行。4 . 仿西法设议院，行政与议政分开。“至于议院之制，中国诚未易举行。然议院议政，而行政之权仍在政府，交相为用，两不相侵，而政府得由议员以周知民间之好恶，最为除壅蔽良法。或谓中国民智未开，骤难创立。窃考泰西选举议员，本有限制，民智未开，限可从严，民智渐开，限亦渐宽，自无众论纷淆之弊。谕旨所谓取外国之长补中国之短者，议院亦其一端也”。

[59]陶模：1901年5月22日《变通政治宜务本原折》，陶葆廉辑：《陶勤肃公奏议遗稿》卷十一，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第四十五辑之0441册，台北：文海出版社1966年印行，第25—35页。

[60]1901年4月30日广东陶制台来电，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏张之洞存各处来电第46函，引自李细珠：《张之洞与＜江楚会奏变法三折＞》，《历史研究》2002年第2期，第48页。

[61]1901年5月15日《与陶子方》，苑书义等主编：《张之洞全集》第12册，第10273—10274页。

[62]《变通政治筹议先务四条折》，中国科学院历史研究所第三所主编：《刘坤一遗集》第3册，第1276—1288页。袁世凯：《遵旨敬抒管见上备甄择折》，廖一中、罗真容整理：《袁世凯奏议》上册，天津：天津古籍出版社1987年，第268—277页。张之洞、刘坤一：光绪二十七年六月初四日《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》，苑书义等主编：《张之洞全集》第2册，第1412—1413页。

[63]《檀香山阖埠保皇会总理黄亮、钟木贤等上粤督陶制军书》，《清议报》第87册，1901年8月5日。

[64]《呜呼刘坤一、呜呼陶模》，《新民丛报》第18号，国闻短评，第3页，1902年10月16日。

[65]张謇指出：“督抚统兵之官也，而今则吏、户、礼、兵、刑、工之事，无不汇之于督抚。州县牧民之官也，而今则教谕、主簿、县丞、巡检、典史之事，无不总之于州县。无论才未必尽长，学未必尽通，即才学过人，而精力日力，亦有所不给矣。上稽官礼既不合，旁考欧美亦难通。今宜分别责任： 督抚掌外交、海军、陆军、纠察所属； 布政司专掌赋税； 按察司专掌刑法； 巡道改为警察道，专掌警察；粮道改为农商道，专掌农商。别置二道，专掌文科、工科； 各道并升从三品。”府州县依地大小划定（厅亦以大小改为府州县） ，各不相统，专掌法律。“旧时府州县属官，分别各掌赋税、警察、农、商、工、文学诸事，各不相统。有事则各径达于专掌之司、道； 各专掌之司、道径达于专掌之部。各督抚、司、道、府、州、县得自辟吏佐治，如汉、唐幕职。”

[66]光绪二十七年，张謇：（变法平议），张謇研究中心、南通市图书馆编：《张謇全集》第1卷，南京：江苏古籍出版社1994年，第50—53页。

[67]萧公权著，汪荣祖译：《康有为思想研究》，第191页。

[68]康有为：《官制议》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，第551—552、556页。

[69]鸦片战前，直省各级官衙均有对应京师六部的吏、户、礼、兵、刑、工六科，但至光绪末年，两广总督衙门、湖广总督衙门内均设置了24个房科，山东巡抚衙门则设有包括学堂科以及筹款房、海防、洋务、电报、机器等44个房科。

[70]黄遵宪撰：《日本国志》，上海：上海古籍出版社2001年影印，第340—341、347—348页。

[71]徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，中山大学历史系博士学位论文，2009年，第25、27—29、46—49、74—76页。

[72]彭雪芹：《纳民轨物：晚清巡警道研究》，中山大学历史系博士学位论文，2010年，第18—20、30—33页。

[73]宣统元年十月二十五日，直隶总督致顺天府的札文，以直隶矿政调查局事务殷繁为由，宣布“应即添派常候补道锟会办该局事务，月给薪水贰百两以资办公”，要求其到差后日期报移查考。中国第一历史档案馆藏： 顺天府档案全宗，职官官制类，第3卷，第022号文。

[74]《山西、四川、贵州等属官员考绩问题》，中国第一历史档案馆藏：吏部全宗，考课类，第141卷，光绪三十三年。

[75]《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第390页。

[76]因李兴锐本官为江西巡抚，其后官场多将其做法称为“江西办法”。

[77]《裁并各局所改设财政局经理财用以裕度支而节糜费折》，《光绪朝硃批奏折》第1辑，第397—398页。

[78]《福建布政司周详定安置闲员章程》，《东方杂志》第1年第9期，“内务”，光绪三十年九月二十五日，第116 —118 页。

[79]赵尔巽等撰：《清史稿》卷四四七，北京：中华书局1977年，第12509页。

[80]中国第一历史档案馆藏：会议政务处档案，24号卷宗，无号文，附片。该附片于光绪三十年三月十七日奉硃批：政务处、户部知道。

[81]《袁督条奏改良政治》，《申报》1905年2月17日。

[82]侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：人民出版社1993年，第40—56页。

[83]参见关晓红：《科举停废与清末政情》，《中国社会科学》2004年第3期，第194—204页。

[84]《瞿鸿禨朋僚瞿鸿禨书牍选》（下），《近代史资料》第109期，北京：中国社会科学出版社2004年，第62页。

[85]侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮》，第68—71页。

[86]参见本书第一章第一节正文与注释。

[87]程俊英、蒋见元著：《诗经注析》上册，北京：中华书局1991年，第346页。

[88]王先谦撰，沈啸寰、王星贤点校：《荀子集解》下，北京：中华书局1988年，第485页。

[89]王先慎撰，钟哲点校：《韩非子集解》，北京：中华书局1998年，第44页。

[90]司马迁撰，裴骃集解，司马贞索隐，张守节正义：《史记》卷二十四，乐书第二，北京：中华书局1959年，第4册，第1236—1237页。

[91]班固撰，颜师古注：《汉书》卷二一上，律历志上，北京：中华书局1962年，第4册，第958页。

[92]班固撰，颜师古注：《汉书》卷七五，《李寻传》，第10册，第3189-3190页。

[93]司马迁撰：《史记·项羽本纪》，校点本第1册，北京：中华书局1982年，第320页。

[94]近代“中央”与“地方”观念传入中国及其在朝野不同层面使用的进程情况相，当复杂，另文详论。

[95]光绪三十二年七月初六日，戴鸿慈等：《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，北京：中华书局1979年，第367—368、376—377、370—371、380页。

[96]《清末筹备立宪档案史料》上册，第369—370页。

[97]同上书，第377页。

[98]黄东兰教授认为：日本以德意志制度为蓝本所建立起来的近代地方自治制度，“兼具代表各地的地方团体和行政机关的双重性质”。氏著：《近代中国の地方自治与明治日本》，东京：汲古书院2005年，第42页。

[99]《清末筹备立宪档案史料》上册，第379—381、377页。

[100]光绪三十二年七月十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第32册，第129 — 130 页。如何称呼这些厘定官制大臣群体，官方与民间似有分歧。从现有资料来看，上谕中反复提及的是“厘定官制大臣”，奕劻等多次上奏亦均以上谕的指称为自称，督抚复电亦以“厘定官制大臣”为回复对象。而各报刊则指称不一，《盛京时报》称“编制局”； 《申报》则既有称“编制馆”，亦有称“编制局”。有学人据《东方杂志》的报道，提出应为“编制局”（彭剑： 《清季外官制改革中幕职分科治事补证》，《历史研究》2008 年第1期，第176—182 页） 。笔者尚未见清廷官方文件以“编制局”或“编制馆”名义，对厘定官制大臣集议处予以指代。编制局或编制馆究竟是否同一组织，谁才是主持官制改革的机构，抑或该机构即使存在，亦只是秘书处性质，负责提供信息与记录整理厘定官制大臣的讨论意见，而非厘定官制的权力机构本身，尚须进一步发掘史料以验证，故此处统一采用官方称谓。

[101]光绪三十二年八月初三日，《御史吴钫奏改定官制宜筹安置汰员以消立宪阻力折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第404—405页。

[102]光绪三十二年八月初三日，《户部员外郎闵荷生建言官制不必多所更张呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第406—407页。

[103]光绪三十二年八月初十日，《翰林院撰文李传元奏官制改革宜先裁并冗员缓设新官以节靡费折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第411页。

[104]光绪三十二年八月二十九日，《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第447页。

[105]光绪三十二年八月初九日，《候选道许珏陈言宜先清吏治呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第408—409页。

[106]《清末筹备立宪档案史料》上册，第398—401页。

[107]《出使俄国大臣胡惟德奏请颁行地方自治制度折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，第714—716页。

[108]《御史蔡金台奏改革官制宜限制阁部督抚州县权限折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第412 —413页。该折称督抚“始但为军务而设，后乃为地方之官”，所指“地方”，系与“军务”相对的“民政”之意。

[109]《申报》（录《北京日报》）1906年9月9日。

[110]光绪三十二年六月十五日，《南书房翰林吴士鉴请试行地方分治折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，第713页。

[111]光绪三十二年九月初七日，《翰林院撰文李传元奏厘定官制不能过促折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第457—458页。

[112]《诸大臣改订官制之意见》，《申报》1906年9月22日。

[113]光绪三十二年八月初十日，《翰林院侍读柯劭忞奏更改官制不能仓卒折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第410页。

[114]《尚书条陈立宪》，《大公报》1906年8月24日。

[115]《日本报章评论中国立宪问题》，《申报》1906年9月5日。

[116]《出使俄比两大臣电陈立宪事》，《申报》1906年9月5日。

[117]光绪三十二年九月十六日，《大学士孙家鼐奏改官制当从州县起并请试行地方自治折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第461—462页。

[118]光绪三十二年九月十六日，《御史史履晋奏改革官制宜先州县后京师并先立议院后立内阁折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第459—460页。

[119]光绪三十二年八月三十日，《御史王诚羲奏更改官制应分未立宪与既立宪两期次第推行折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第451—452页。

[120]是否因其意见与其他枢机有分歧而未被采纳，尚无史料证实。但其个人独上之奏与其后联衔之奏，显然思路大相径庭，颇耐寻味。

[121]光绪三十二年九月十六日，《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第462—471页。

[122]光绪三十二年九月二十日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第32册，第196—197页。又见《清末筹备立宪档案史料》上册，第472—473页。

[123]光绪三十年五月十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第30册，第80页。又见朱寿朋编：《光绪朝东华录》第5册，总5193—5194页。

[124]清末考核州县事实，自1907年至191 1年共实施了六届。详见本书第八章第三节。

[125]《奏请饬令各省考察州县》，《申报》1906年12月14日。

[126]《会议外省官制之意见》，《申报》1906年11月15日。

[127]《竟有反对改官制之总督》，《申报》1906年12月1日。

[128]侯宜杰根据档案整理发表了通电及督抚复电（《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，《近代史资料》第76号，第51—90页，北京：中国社会科学出版社1989年）；刘伟对比了各省督抚对两套官制草案的复电〔刘伟：《清末地方行政体制改革》，《江汉大学学报》（人文社会科学版）第21卷第5期，2002年10月，第55—56页〕；李细珠亦关注到一些督抚的态度，唯重点在张之洞。李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年，第308—313页。

[129]《厘定官制大臣致各省督抚通电》，光绪三十二年九月十九日发递，中国历史第一档案馆藏：宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类42号。

[130]关于各省督抚复电对两套方案的态度，一些论著已有关注。参见刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，第195—197页；侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，第88页；李细珠：《张之洞与清末新政研究》，第309页。本文统计依据光绪三十二年九月十九日《厘定官制大臣致各省督抚电》，中国历史第一档案馆藏：宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类42号。

[131]《达帅对于官制之意见》，《盛京时报》1906年12月5日。

[132]《粤督议厘定官制电》，《盛京时报》1907年3月14日。

[133]《川督复外官官制电》，《盛京时报》1907年1月12日。

[134]“如筹款局、货捐局、交涉局或洋务局、巡警局、牙厘局、赈抚局或善后局、工程局、卫生局、农工商务局、劝学所、劝工所或考工厂，每立一处，即有总办、会办、帮办、提调、监督、委员各差，有一局而分为数处者，有一人而挂名数局者，非欲其办事也。 为位置闲员地耳。于是其总、会、帮办必系道员，提调、总督必系知府，委员则同、通、州县、丞杂然并进。其薪水津贴则无不从优，大省每年开销至数百万两，中小省分亦需百余万或数十万两，而总会帮办所得尤多，故贪官污吏囊囊充盈，无不过班道员者。甚至市井小人，未谙政治，膏粱子弟，不辨之无，亦纷纷以道员到省矣。非不知终身无补缺之日也，因一过道班，即无事不能，无求不遂，不论何项局所，均可委充，致令外人谓中国人才尽是候补道，言者传为笑柄，闻之实觉汗颜。”

[135]《奏请外省撤局所裁幕友折》，光绪三十二年十二月十二日，《清末预备立宪档案史料》下册，第497—517页。

[136]《致军机处厘定官制大臣》，《张之洞全集》卷266，电牍97，第11册，第9557—9558页。

[137]《致军机处厘定官制大臣》，《张之洞全集》卷266，电牍97，第11册，第9560页。

[138]引自李细珠：《张之洞与清末新政研究》，第306、308页。李细珠对张之洞在第一次外官制草案讨论时的动向有详细深入的论述。

[139]《鹿传霖致樊增祥信函二通》，《文物春秋》2010年第4期，第74页。

[140]《致军机处厘定官制大臣》，《张之洞全集》第11册，第9562—9563页。

[141]《西报访事论改外省官制事》，《申报》1907年1月22日。

[142]《地方官制缓布之风说》，《申报》1907年1月2日。

[143]《奏请缓议外省官制》，《申报》1907年3月28日。

[144]《陈夔龙亦阻改外省官制》，《申报》1907年4月16日。

[145]《待御请速发布外省官制》，《申报》1907年4月6日。

[146]《派员调查各省官制之条陈》，《申报》1907年4月20日。

[147]《改外省官制折尚未入奏》，《申报》1907年3月1日。

[148]“外省官制经赵启霖侍御奏请缓改各节已迭见本报，现闻政府以赵侍御之疏指陈合宜，应照所请，但缓议之旨有碍难明白宣布者，因于召对时请将赵折分行各衙门阅看，现已由政治馆抄录原奏，通行各衙门一体查照矣。”《缓改官制折通行各衙门》，《申报》1907年4月22日。

[149]《编制局对于议改外省官制之办法》，《申报》1907年2月5日。

[150]《地方法司设专官条辩》，《申报》1907年4月9日，“代论”，编制馆稿。

[151]光绪三十二年十二月十二日，《御史史履晋奏请外省撤局所裁幕友折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第488—490页。

[152]光绪三十三年四月三十日，《两广总督岑春煊奏请速设资政院代上院以都察院代下院，并设省谘议局暨府州县议事会折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第497—503页。

[153]《外省官制之渐改》，《盛京时报》1907年6月18日。

[154]《外省官制草案已定》、《外省官制将次出奏》，《盛京时报》1907年6月13日、7月3日。

[155]《厘定官制大臣致各省督抚电》，中国历史第一档案馆藏：宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类42号。

[156]光绪三十三年五月二十七日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第33册，第91页。

[157]光绪三十三年五月二十七日，《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》附清单，《清末筹备立宪档案史料》上册，第503—510页。

[158]光绪三十三年五月二十七日，《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》附清单，《清末筹备立宪档案史料》上册，第503—510页。

[159]《地方官设佐治员并酌拟佐治员任用法说帖》，中国第一历史档案馆藏：顺天府档案全宗，职官官制类，第1卷，第026号文。

[160]同上。

[161]《附编纂官制大臣泽公等原拟地方官设佐治员并酌拟佐治员任用法说帖》，《东方杂志》第4年第8期，内务，第423—424页。

[162]例如1910年2月6日《宪政编查馆奏复核府厅州县自治暨选举各章程折》，1910年12月2日资政院、学部奏准《地方学务章程》，宜统三年民政部会奏《行政司法分权声明地方官责任折》等。

[163]黄东兰：《近代中国の地方自治与明治日本》，第183—185页。

[164]为避免重复叙述，《各直省官制通则》关于司道改制的具体规定，此处不展开，详见本书第五、七、八章相关内容。

[165]《论新旧机关并立之弊》，《盛京时报》1907年7月17日。

[166]《外官制问题》（沣阳宪章稿），《时事新报》1911年8月5—9日，征文发表。

[167]《清国现势论》（澧） ，续前，《大公报》“代论”，1908年2月28—29日。

[168]详见张德泽：《清代国家机关考略》，第290—298页。

[169]《外省官制暂从缓议》，《盛京时报》1908年2月8日。

[170]《外官制尚未开议原委详志》，《大公报》1908年4月10日。

[171]《电请督抚密报国会年限》，《申报》1908年7月10日；《外省新官制一斑》，《时报》1908年10月5日。

第四章　试办外官改制

《各直省官制通则》出台之前，关于如何启动及推行外官改制，枢府曾颇费思量。原有方案拟将全国当时的2 3 个行省划分为五期，递进式逐级展开。因“京师为首善之区，直隶、江苏交通较便，风气较开，奉天则更新伊始”，均具备改制先行条件，故该四省列为第一期改制试点。第二期为湖南、湖北、江西、安徽、浙江； 沿海的山东、广东、广西、福建则列入第三期； 第四期为四川、河南、山西； 以边地为主的云南、贵州、新疆、陕西、甘肃、吉林、黑龙江则被列为第五期。载泽等人认为，分期推行可解决经费不足与人才缺乏的困难，而逐步实施，“则第一期各省办有成效者，可分其办理熟悉之人以办第二期之各省，以此愈推愈广，人材不至有缺乏之虞，国家经费亦可逐期预备，不至有无款可筹之虑”。由此逐府逐省地举行，规模逐步扩展，不致有不巩固之弊。在时间的考虑方面，因以明治日本改制经验为参照，“以此推之，中国预备立宪至少亦当以十五年为断”。[1]根据不同区域特点，划分改革试点并安排分期实施，总结经验教训并及时调整改进，是稳健改革的良方。但其后缘何废弃这一方案而仅留一期试点，目前虽未见资料说明，但似与清季朝野时不我待的危机感不无关联。

第一节　因缘际会的东三省改制

外官改制原定方案，仅将东三省中的奉天作为第一期试点，吉林、黑龙江则因基础相对落后而被列为第五期。但其后清廷选择东三省整体作为外官改制的先行区域，显然由其改制的迫切需要所决定。

清入关后，作为“龙兴之地”的黑龙江、吉林、奉天，采用将军驻防制，以军事兼顾民政方式治理，行政体制与内地迥异。随人口、耕地的增加，历任将军自光绪初年即要求改制，日俄战争后，外交纠葛与战后修复，均需清廷制定新策。倘若顺应民情舆论，于列强觊觎中励精图治，通过立宪挽救危亡，摆脱内外交困以图治中兴，则符合朝野期待。而张之洞、刘坤一、程德全、赵尔巽与徐世昌，均先后进行谋划，并提出了若干改制方案，[2]整合这些方案并逐步实施，可期后效。1905年9月初，刑部左侍郎沈家本应对东北善后谕旨，奏请设省，建议“统三省之地，设一总督，授以全权，便宜行事，一切用人行政，不拘内地成例”。[3]

1906年10月，载振、徐世昌赴奉天借“查办事件”为名进行考察。[4]此后不久，徐世昌连上《密陈考察东三省情形折》、《密陈通筹东三省全局折》，综合了此前朝野舆论关于东三省改制的各种建议，充分论述了改制的必要性与紧迫性，要求设置东三省总督，并给予用人行政之便利。[5]尽管规制上并无先例，但非常之时、非常之地，用非常之法，也是挽救危亡须付出的代价。

改制时机的选择，直督总督袁世凯认为应在东三省开通商埠之后，据说军机处也采纳了这一建议，并已电知赵尔巽，“俟各处商埠开放完竣，即行奏明请旨施行。”[6]改制的方法步骤，则存在两种不同意见，振贝子与赵尔巽均主张将现有东三省体制“全行更换”，另一种意见“议拟比照腹地各省累为更换”。[7]其后情况显示，东三省官制草案弃旧图新实际采用了“全行更换”的思路。

早在清廷宣布东督任命前的一个月，改制的具体方针就已敲定。大纲的十五条内容，据说是由主持官制改革的王大臣与载振、徐世昌等人讨论后，“咨商直鄂江粤川闽各督认可”后决定的。[8] 因而无论是官制设置，抑或是建省之后的主要施政内容，不但综合了前述相关奏章，而且参考了徐世昌密折的建议，某种意义上具有集思广益之效。

此时总督人选成为舆论关注焦点。《盛京时报》的倾向极为明显，认为赵、徐二人能力并无明显差别，赵到任不过一年有余，诸多要政兴办方始，中途更换“实为我奉省之不幸”。[9]但在京师部院层面，属意徐世昌者为数不少，争论颇为激烈。[10]

1907年4月20日，清廷上谕正式任命徐世昌为首任东三省总督，唐绍仪、朱家宝分别为奉天和署理吉林巡抚。[11]除了载振等人力荐外，传闻赵尔巽与袁世凯不和，而徐世昌被视为袁氏亲信，似为要因。[12]袁氏幕僚张一麐透露，袁本想自任东督，有人探询两宫，方知清廷认为北洋为大门、东三省为后门，均需能员把守，袁徐二人关系较好，可贯通一气。[13]其时因袁世凯锐意改革，直隶新政几乎日新月异，为全国瞩目，慈禧寄望徐世昌励精图治，通过东三省改制，成为第二个直隶，人选或更多考虑与袁的关系并非无可能。[14]。

三省同设一总督，巡抚不能单独奏事，与既往官制迥异，确为开新之举，外界舆论褒贬不一。《盛京时报》强调此举“意在整顿吏治，以为富强地步”，重事权以防互相推诿。[15]《申报》转译了日本《大阪每日新闻》的消息： 满人议论纷纷，拍案叫骂，恐重用汉人。而“简放东省督抚之上谕发出，视普通例较迟一点钟，时太后意颇踌躇，以询军机大臣世续，世续无以对，独瞿鸿禨言东省改革官制，外人久已喧传，若再踌躇，将为人笑，庆王亦以此说为然，廷议遂决。”[16]可见对清廷而言，下定决心确实不易。

1907年5月22日，清廷正式颁布东三省官制，拟在奉天、吉林、黑龙江各设行省公署，以总督为长官、巡抚为次官，分置左右参赞，负责承宣、谘议两厅，分设交涉、民政、度支、提学、劝业、旗务、蒙务七司。[17]6月，徐世昌出奏《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折》，确定了总督、巡抚、行省公署及各院司职能。[18]。

此时正值外官制因厘定官制大臣所提两套方案，督抚意见不一而进退维谷，其第一套方案与立宪官制颇为接近，各大军机在两宫召见时，“请将东三省官制略加改变，以为各省模范。如果确有把握，毫无流弊再行推广各省”。[19]清廷寄望东三省为改制先锋，消息灵通的湖广总督张之洞，为了解东三省改制进程并学习相关经验，已派专人长期驻扎奉天，以收集与传递改制信息，[20]岑春煊亦表态拟到任广东后按照东三省章程“变通增损办理”，“两宫甚悦，温谕有加”。[21]

然而，媒体很快发现东三省官制中巡抚权限与内地行省迥异，一是不能单衔奏事，所有奏牍必须与总督会衔； 二是训练新军和练兵，巡抚均不过闻，专管民政； 三是“各司办事亦均须禀承总督，三省巡抚不得自专”。[22]一言以蔽之，总督权力膨胀，不仅可总揽军政号令四方，且使巡抚成为其下属。这样的行政结构与职能特点，虽因东三省的特殊时势而设计，却与传统督抚制度有较大差异，必然留下被人攻讦的隐患。

改制前为盛京将军，此时已调任湖广总督的赵尔巽，竟然收到署名“东三省士民”的告状信：“朝廷自颁新政以来，大裁冗官，固知冗官之无益于民而有病于国也。今奉省（奉天） 为首行新官制者，设五司，司之官属各数十，问其所治之事并未尝有异于各省，每岁开支一百余万，是则冗官愈裁而愈添，冗费愈节而愈用。”[23]表达了对东三省新官制的否定。

朝臣中有人提出：“东三省政务孔繁，非总督一人所能兼顾”，立制不善，已有酌改之议。[24]后传闻袁世凯因不满徐世昌未与其商量，《通则》又定东省改制为起点，乃具折参奏集权于总督一人，易诸事废弛，直隶断难照办。[25]有消息说，对袁世凯的非议，政府回电谓“以后如不相宜，尚可随时更改”。[26]但针对徐世昌的“参折已不下二十余起，均留中不发”。[27]

徐世昌呕心沥血策划的东三省官制及办事要纲，也并非全然反对之声，间或亦有叫好的掌声，只是与质疑声相比寥落许多。《盛京时报》的评论认为： 设总督以揽三省之成，则用人、法令等事，权限分明，责专任不相诿，“可免冗员坐食之縻”，至交涉、旗务司，外有专司，内弭满汉竞争。“凡此七司，兼收博揽。…… 振兴政治，有裨地方”。[28]

徐世昌亦深知此次改制，对清廷和自己都关系重大。不仅东三省挽救危局成败在此一举，且其利弊得失也会影响外官改制的推行。在这样的压力下，徐世昌为人做事均十分谨慎，对所奏官制也小心翼翼地以试办和渐进方式推行。媒体注意到其已对三省情形分别考察，表示“先行试办三个月，然后妥为改订”。[29]

除了渐进以求稳妥外，徐世昌已意识到财政对改制的保障作用，东省不能指望国库已空的清廷拨款，只能自筹经费。本想根据东三省牲口较多的特点，开征牲口税并分期募集，[30]但税赋征收与公债发行均须以经济相对发达、国民对国家的认同与信任为基础，当时上述基础均极薄弱。

从现有资料来看，徐世昌莅任后主要精力集中于官制建置。因百废待兴，用人行政，必须先安排落实机构与人员。因其赴任之初已带有随员，故首先在奉天整顿原有局所，除旧布新。仅被裁撤的交涉局、商务局、巡警局和矿政局员已达130多人[31]。

受制于各方压力，东三省官制纲要与最终落实情况差别颇大，徐世昌原已奏准拟设的七司，因参照其后颁布的《各直省官制通则》而改为五司两道，有明显向直省官制靠拢之意。[32]奉天除承宣、谘议两厅外，先后设交涉、旗务、民政、提学、提法、度支六司，巡警、劝业两道。吉林则设公署文案处，提学、提法、交涉、民政、度支五司，劝业道与旗务处； 黑龙江因款绌，只设民政、提学、提法、度支四司。[33]

此外，东三省新官制所设司道，不少是在既有局所基础上进行人员调整及职能归并，与内地督抚司道不同之处，即新设司道并无独立衙署，且“除提法使外，余皆同署办公，以符奏案”。[34]这一做法简化了程序大大减少了既往公文在各司道衙署转呈的时间，自然提高了行政效率。

第二节　争议迭出与继任纠偏

朝野对东三省改制后的励精图治期待甚殷，《申报》在徐世昌莅任仅三个多月便发表评论，强调东督用人行政关系大局，“凡国权得失所关、生民命脉所系，措置稍一不审，则一子既错全局都输。”并列举赵尔巽对日交涉中维护主权的一些成功实例，与徐世昌到任后情形比较，逐一指斥东督的“行政之失”，认为其“对外手段之懦怯无能”、内政也多举措失当，结论“盛名之下其实难副”。[35]

徐世昌上任初期，主要精力在官制人事布置，对外交与实业之事或有疏忽，且与赵尔巽久任疆寄的老练相比，缺少外交斡旋的实际经验，但因东督位高权重，东三省改制又受万众瞩目，媒体或有急切苛责之处，同时因时局危迫，也确难按常规从容展布。

迫不及待观验改制效果的，还不只报刊舆论。1907年的秋冬，徐世昌“迭被参劾”，先是有内阁学士五人联名奏参东三省“督抚不和、财政紊乱、外交不振、任用私人”折上留中。[36]继之则有御史参奏东三省吏治“粉饰如故”，并逐一点名指斥徐世昌所任用之人有钻营之术，责问“东三省江苏皆为试行新官制省分，岂容此等劣员滥迹其间”，当日奉旨： 徐世昌、端方、唐绍仪、陈启泰知道，原折抄给阅看。[37]不久，御史赵炳麟专折奏参“东督徐世昌到东以后徒事铺张，…… 赵尔巽磋商多年未结之外交，徐到任一一允许，即授手而让之外人。”该折所述引起了两宫重视，“奉旨着徐世昌明白回奏”。[38] 而有大臣则奏驳奉天新官制立制不善，认为一督三抚的特制，反而使应有权者无权，而以为无权者则互有意见[39]。有报道称奉天巡抚唐绍仪“莅任后诸事皆让权徐督，不赞一词，虽传见僚属亦均由徐督问话，中丞从不发言。”[40]似乎佐证了上述指斥。奏参最多的内容可概括为奉省官制不善、糜费巨款、任用私人、外交失宜四项。[41]

与上述以指斥过失为主的情况不同，翰林院侍读容光所奏，对官制提出了具体建议： 1 . 奉天巡抚与东三省总督同城应裁撤；2 . 应设蒙务司以开通蒙地风气； 3 . 民政司与巡警道应归并；4 . 杂项职衔应限制。[42]1908年12月奉上谕，“著徐世昌按照所陈各节，体察情形、酌核办理，原折著钞给阅看”，[43]徐世昌对督抚同城一条，予以辩解，“总督之驻奉天，实因目前交通之便仅及沈阳，非经常制也。”认为一旦交通改善，东三省总督应驻扎三省交界，以便灵活处置，故奉天巡抚不应裁撤。蒙务司的建设，已在考虑之中，拟以三省设一总局，其余两省设分处。对民政司与巡警道应归并及限制杂项职衔两条，则基本采纳。[44]

对于徐世昌而言，朝臣的参奏和指斥，只是其赴东后所承受压力的一部分，无米之炊的经济困扰，对改制中的东三省，就像失血者无法输血一样。徐世昌赴任不久，已有传闻说三省交接后的实际存款只有二百万，加之徐带来的几百万，按照预算只能支撑三四个月，由于度支部“不允借款”，徐世昌进退两难，颇有退志。[45]三省督抚曾召集会议讨论，并拟建造币总厂“鼓铸三省通用货币以整齐三省币制”，[46]但远水不解近渴，且不久计划因故中辍。1908年9月，由于加捐而引起奉天省城罢市三日，[47]据《盛京时报》披露，东三省自实行新官制后，由于规模阔大，开支过巨，以致旧存及部拨各款早经告罄，“本月各局所薪水几无法开支”，所需月薪公费六万银两，库中仅存现银七百两，“只可暂不发给，不得已向度支部银行息借数万金”救急，[48]嗣因“举办新政刻不容缓，而政府不允接济，加抽税捐又苦于罗掘已空，除借外款外，别无良策”，但徐向美英两国先后借款并无眉目。[49]

东三省改制因经济拮据而面临中辍，给予朝臣疆吏及时警示与深刻教训，也直接或间接地影响到各省外官改制的进程和样态。《各直省官制通则》颁布后，军机与政务处催促各省一律推行，度支部尚书载泽只得交底：“各省库藏异常拮据，举凡重要政事尚有因款掣肘之处，况改变官制，虽系当务之急，而较之他项政事诚属末务，就以东三省办法即可作为前车之鉴。”听闻如此，官制大臣们只好“决意从缓”，以免重蹈覆辙[50]。其后，绥远将军在谈及选择改制模式时，也认为东三省官制“涉于铺张”，引为前车，拟以直省官制为模板，在属地“于巡抚公署内分曹治事，以科代司”。[51]

除了正式奏章外，一些督抚私下对东三省官制的评价也不高。[52]曾出使过西欧的山东巡抚孙宝琦，则在徐卸任后直接与其谈及：“…… 各省情形不同，督抚集权亦不免窒碍。而如裁并各局所统于藩司，东省已觉机关不灵。若再将各司道汇于一署，司道均可不担责任，督抚一人独担责任，将不胜其劳苦矣。”[53]

由此可见，东三省官制，作为为化解日俄战后危机而制定的行政措施，有其特殊性，尤其对于战时或有战争威胁的情况，能起到统一调度、统筹资源等重要作用，但督抚集权形式，对总督个人素质及决策能力要求极高，也与立宪精神不符，而实际运作中亦出现了不少问题，并不具有推广意义，因而不能如预期而作为外官改制的样板。

慈禧死后，1909年初摄政王继续新政与宪政，不仅改革急行的步伐不断加快，且用人权明显收缩。慈禧当政时东三省所有章奏均奉旨着照所请，补授官员亦未交部议。但摄政王主政，徐世昌与黑龙江巡抚奏补道府等九缺，仅准一缺，尚须送部引见，“其余八缺概行驳饬另补”。[54]

政策的变化使徐世昌感到心灰意冷。清廷也因徐在任东督两年谤议太多，最终选择以蒙古血统的锡良取而代之。任命锡良为新东督的谕令颁布后，朝中对徐世昌的参奏仍络绎不绝。有御史指陈“奉省官制不善，官缺太多，糜费甚巨，徐世昌过事铺张，已用去二千万毫无成效”，并对以东三省为外官改制参照大加讽刺：“徐尚自诩可为各省模范，然今则尚须以各省为模范”，要求悉照内地办法，请饬将官制薪俸大加更改。奉旨着寄谕锡良核办。[55]一些奏折更将徐世昌与未改官制时的赵尔巽政绩对比：“东三省未改官制以前，尚能自给，赵尔巽在任年余，事无不举，濒行时库中尚有存储，外交虽棘手而竭力磋磨，未尝轻损利权，自徐世昌到任后，虽曰认真整顿，而外交着着失败，巨款虚糜亏累日深，各新政未尝稍见效果，不得谓非徐之咎也，应饬新任督臣严加整顿，并将徐世昌糜款失败各事一一查明具奏，以为碌碌误国者戒。奉旨交锡良阅看。”[56]

锡良尚未赴任，便已背负朝野寄望匡正前任过失、收拾烂摊子的诸多责任，确实棘手。而三省对外交涉任务亦十分繁重。锡良出京前便与各国公使晤谈，并与京师各部院会商，希望得到各方支持，并于陛辞请训时“面奏约须一千万，由部分任专备创办实业之用，若行政经费则以地方之财办地方之事，量入为出，总期款不虚糜”[57] 为日后争取主动。据说摄政王在锡良奏报接任折上批示：“卿谨慎公正、办事认真，朕夙所嘉许，当善体倚畀意，凡应办各事务分缓急轻重，妥慎筹办次第施行。”[58]

因此，如果说徐世昌上任的宗旨是开创，那么锡良的任务及总体方针则在整顿纠偏。[59]在接受任命后，锡良认真研究了朝野对徐世昌的批评，强调以撙节经费、裁汰冗员为入手宗旨，由于盛京将军赵尔巽以节省著称，与徐世昌反差极大，故锡良不仅直接对奉天度支司与劝业道人员进行裁员，且重新起用赵尔巽当年的旧人。[60]对徐世昌当政时，官员薪金较优厚的问题，锡良也敢冒属下众怒而予以削减。[61]为了让下属明白所处艰难之境，锡良接印后便对各参赞、司道及旗员，开诚布公阐明自己赏罚分明的 原则，希望上下同心、共体时艰。[62]为了使整顿落到实处，锡良甚至带头自己减薪，“从总督起每月减作一千金，司道大员则薪俸如常，惟减去津贴一项。”[63]

锡良上任后的第二个大动作，即修正东三省官制偏差。他先将乡镇巡警局撤去总办，并其职能于县，再将矿政调查局撤去总办，归并劝业道管理。[64] 即使同一衙署，人员也进行大规模裁减。媒体观察发现，锡良裁员大刀阔斧，毫不留情，仅交涉司被裁科员、翻译及杂员便达14 人，而公署秘书官被裁者也达12员。[65] 新任东督还致电吉抚，下达裁员减薪的命令“限一月内将某署某局裁减若干，分报核夺”。[66]到任不足两月，锡良便向朝廷奏报：“计自督抚司道各署，以及各局处，约每岁节省银四十余万两”，[67] 成效斐然。触角敏锐的《申报》此时还探悉，锡督到任后经过认真考察三省情形，已提出对徐世昌主政时期既定官制最大的修正，即还总督之兼权于巡抚，使其与内地巡抚一样，各有为自己辖区政务处理专职奏事、直接请旨之权：“以三省地方广大，邻逼日俄，内政外交之关系紧要者甚多，若事事须待会同总督，恐多贻误，……请仍照各直省巡抚定章办理。”[68]这是对东三省官制十分重要的调整。

1909年8月御史齐忠甲奏对已卸任的徐世昌所改官制继续弹劾，认为其新定官制太繁，“似此差缺之多，为各省所无，开销之滥亦为各省所无”，而官制“乃行之二年，官多则素餐尸位，实效则捉影捕风，而财政困难又至无可挹注，无论各省不能照办，即三省亦宜改图。”具体做法，实际须打破徐世昌奏准的东三省特殊官制，而以内地现改官制为参照，并根据三省不同情况予以调整。如在奉天裁撤巡抚，以总督管辖。裁撤左右参赞、度支司、蒙务司、民政司，缓设劝业道，归其事于商会，裁并高等审判厅，“地方审判附入府署，初级审判只设一处，附入县署，即以府县官充检察之任”。吉林则只设藩学臬三司及交涉道、巡警两道，黑龙江则只设三司，缓设两道。交涉与巡警事务，则“暂行设局派员督理”。该折强调，“以三省现在情形而论，即照内省办法，已觉事少官多，徒滋糜费，乃所定新章更比内省差缺，加倍薪俸”，建议用此救弊补偏。[69]

徐世昌的官制方案，就文本而言确有过于讲求形式之处，对于东三省各地不同的情况，在官制最初设计时简单采取了统一的做法，尽管实际落实中已有调整，但为人诟病则在所难免。当时的报刊在锡良即任时，曾对徐世昌主持的东三省新政有一反思：“溯徐督莅任伊始，铺张扬厉，仅图形式上之壮观，先后用款不下二千万。使分其半数以为实地上之布置，则我先有利可兴，人自无利可图，又何致惹起种种困难之交涉也哉。”[70]而齐忠甲的上述办法，一方面虽立足于办实事、注重实效，但也有矫枉过正之偏激： 如将劝业道之事归并商会，实际规避了政府在劝农工商发展方面的责任； 而将审判厅裁撤，由府县官担任检查之责，则是对立宪政体中，司法与行政职能分立的彻底否定。

实际上，远在齐忠甲上奏前的两个多月，锡良已经专折奏请裁撤左右参赞，其基本精神即按照《各直省官制通则》的要求进行调整。该奏章谈及：“查上年总司核定王大臣奏颁《各直省官制通则》，亦无设立参赞之名。大官太多，新政所病。拟请将左右参赞与承宣、谘议两厅一并裁撤，将来总督移驻长春，再行酌量添设。其两厅应办事件，遵照官制通则，改设幕僚分科办理。”裁撤后左参赞回京供职，右参赞则因原为民政部人员，由朝廷安排。[71]折上奉准，三省官制与内地有别之左右参赞亦在设置两年后被裁撤。[72] 但因此须将用人考核之权置于民政司，该司级别不得不因此提高，打破原有格局，[73]东三省新官制显得十分尴尬。

对于齐忠甲所奏的内容，清廷要求锡良考察东三省情形后予以答复。锡良的回奏颇耐人寻味，开篇似无褒贬，却婉转道出缘历史之因，即东三省开始改制之时，《各直省官制通则》尚未颁行，无可借鉴中进行创制实有苦衷，“本系试办”，且所置官缺“于三省已非一律，与原奏亦多异同”，暗示对徐世昌手订的东三省官制，评价不应过于苛责。而对糜费过多的指责，亦予以温和辩解，即因“设官较内省为众，用费亦较内省为多”。最关键的部分，是对东三省建省两年来的总体情况，仍予以正面和积极的肯定：“东省自改设新行省以来，庶政繁兴、规模式廓。”“今既屡致人言，自不能不酌议变通，以期妥洽。”锡良的这段开场白，既有久历官场的圆滑，也为本人留下后路，在朝臣及舆论对徐世昌的一片贬斥声中，显得相对平实。

原来徐世昌所设置的七司两道，经过数次裁减，吉林只剩交涉、民政、提学、度支四司及劝业道各一缺，黑龙江亦只存民政、提学、提法、度支四司，其巡警亦均由民政司兼管。锡良请示将黑龙江省度支司裁并于民政司。此外，特别请旨恢复三省巡抚单独奏事之权，实际取消了东三省总督有别于内地总督的特权，[74]以免授人以柄。

上述变化在黑龙江巡抚周树模的奏稿中得到反映，光绪三十三年（1908）四月至宣统元年（1909 ）二月之前，黑龙江省的奏稿均以督抚联衔具奏形式，而宣统元年二月以后，“又改为例行之事由本省巡抚主稿，会列总督后衔。其关系重要及特别事件，由本省巡抚主稿互商，再行缮奏是也； 一巡抚单衔奏折，如谢恩及条陈特别事件，则不会总督前后衔是也。”[75]

1909年8月中旬，《申报》以《东三省官制之大变迁》为题，详尽报道了锡良对御史齐忠甲奏章的回应，称其为“因时制宜，略变吉江两抚及三省民政司旧制”，[76]而清廷方面，对锡良的奏请，除奉抚候旨外余均分别照准。[77]至此，东三省官制经过两年反复，形式内容方面均与直省官制十分接近。即提学、提法司与各直省已趋一致，度支、民政司则与内地有异，内地直省因此前藩司改制仍在进行，设置度支司尚未提上日程，而民政虽包含巡警，所辖事务范围却更广。由于1907年所颁直省官制仍为暂行，新的改革方案仍在商议和协调中，进一步整合还需等待新的直省官制出台。

颇具讽刺的是，上任时自请削权的锡良，终因失去特权而在改革中遭遇阻力过大，萌生退意：“东督锡清帅办事切实，为督抚中最公忠之人，近以东三省外交、财政问题种种困难而中央政府遇事不负责任，凡关于外交之事，商之外部则为外部所延搁，关于财政之事商之度支部，则为度支部所延搁，而日俄交迫，岌岌不支，不办事固无以答君恩而慰民望，欲办事又不能得政府之共助，虽有良策无从实行，故心思极灰，退志甚决。”[78]锡良继任东督两年，于宣统三年（1911） 四月二十六日以养病开缺交卸督印于赵尔巽。[79]

赵尔巽继任锡良后的东三省政制，又有较明显改动，其在奉省公署设置了文牍总核处、审计处，[80]并要求朝廷及部院均予以其用人行政特权，且对巡抚单独奏事一条，要求恢复徐世昌时期的设置。[81] 而《大公报》则注意到曾被裁缺的奉天巡抚，又有死灰复燃的迹象。[82]赵尔巽提出，三省官制虽已更动并照新制实施，但仍有不少“冗滥及缺略之处”，须重加改订，而内阁则电复，新外官制正值修改，若有不妥可随时指陈。[83]可见东三省官制仍须随新外官制的修订而调整。而每位新任总督，都会按照自己的行事习惯来设置或调整机构，人随政举的情况并没有在官制改革中被改变。在中国的专制传统下，政体形式与内容的兴革，均有浓厚的人治色彩。

第三节　直隶改制的前倨后恭

与前述东三省情况不同，直隶被列为首批改制试点的原因，不仅因其为北洋大臣之属地与直省首揆，[84]亦由于其地处政治中心，所有措置，易为部院百官及各省瞩目。更为重要的是，新政开始以来，直隶风头很劲，1901年至1907年9月袁世凯主政时期，直隶新政在整饬吏治、新法练兵、兴教育、设巡警、倡工艺、试办地方自治六个方面成绩斐然，在全国具有较大影响。当时，“四方之观新政者，冠盖咸集于津，亦皆啧啧于始事之不易”。[85]直隶总督与司道在锐意改革、开拓探索的同时，均有相当清晰的为全国模范的自觉意识，并力求在行动中予以贯彻。

1905 年秋季，外官改制尚未提上议事日程，直隶已酝酿刑律改革，且准备由既往积弊最深、令朝廷最为棘手的刑幕开始着手，拟由直隶先行试办，速设法律学堂培养司法裁判所需人才，取代刑幕。[86]据说袁世凯甚至主动“商请政府裁撤各省道府，另增州县员缺，改州县官为四品，并拟先从直隶试办”。[87]为了提高州县官员的宪政素质，直隶不仅专门设置了负责官员考验的机构，而且规定州县官上任前必须到日本考察三个月。[88]由于直隶新政内容丰富，且在吏治整顿的诸多方面皆走在全国前面，因此1906 年外官改制刚开议不久，就有消息传出，政务处欲使直省仿行宪政“拟先由直隶办起”。[89]

然而，枢机们刚打定主意以直隶为试点不久，却传来了直隶因经济拮据而停办新政的消息。[90]《盛京时报》猜测实际原因是袁世凯与陆军、度支两部交恶，且“圣眷亦不及旧时，因此志气亦益形颓丧”，不仅闭门谢客，且“凡各局总办禀请举办各事，一概驳斥，谓不必再生新主意”。[91]袁世凯的此番表现除上述原因外，极有可能与前述张一麐所说之事有密切关联，即袁世凯原想争取东三省总督的位置，却不意被徐世昌占据。东三省总督权力较大，又正当外界要冲，清廷对此次东三省改制期望甚殷，在用人行政方面皆予以特殊待遇，这意味着晚清的政治舞台上又出现了一位新主角，对于早已习惯为主角的袁世凯，不免有些失落。

1907年7月上谕明确将直隶作为外官改制的先行试办区域，此后未及两月，袁世凯已在丁未政潮后入枢拜相，直督之衔也已易主，9月5日杨士骧成为新任直督。

杨士骧继任直督，是袁世凯极力举荐及奕劻主持的结果，因杨既是袁世凯旧部，也与其有师生之谊。曾任过直隶藩司，“各种新政创办时多经其手，此时继任北洋，自当一切规随”，而据闻袁世凯晋京前与其预先电商，不仅各项新政须尽力举办，为各省模范，且对历年办理北洋新政东挪西借的款项和所有亏累，到任后均予一力担任，设法弥补，“业经莲帅电覆慨允”。[92]更为重要的是，杨士骧在位可帮袁世凯看住北洋，增强其在朝中的实力。

因此，尽管朝廷任命新直督已达半月之久，但司道所议直隶改革措施，“惟须俟袁宫保返津方能发表”，据说已议定清查各州县陋规、统一公费，[93] 显然为将直隶新政的重点转向州县吏治而做准备。此后，直隶的外官改制方案，由提学使卢靖主稿，府道以上多仍旧，“无甚更张”，重点却在“调查州县进出款项，预算经费以备改革政治之用，考验官员甄择人才以资治理，并议及佐治如何增设，冗员如何裁改”。[94] 就此而论，直隶在被确定为改制先行省份后，其基本的方向和重点已确定放在州县，具体准备则体现在吏治整顿、官员考验甄别以及进出款项的账目清理和调查等三方面，与东三省官制着重督抚司道建制的情形明显有别。袁世凯虽已交卸直督，进入军机，但依然直接安排布置人事及政务，实际主持着直隶改革。[95]

1908 年上半年，因为度支部尚书向各军机大臣叫苦，“官制改革需款甚繁”，故枢机们议定“外官制一节决意从缓”。[96] 直隶却似乎不甘寂寞，1908 年秋季，杨士骧进京与政务处6次会商要政，[97]其与官制大臣们商议的方案，最初是以东三省官制为蓝本，准备在直隶设交通司，“巡警劝业两道缺裁去，天津清河两道改为督署左右参赞，各府知府悉加兵备衔，除抚民同知外，所有散缺同知、通判暨县丞、巡检、主簿、吏目、典史等一概裁撤，而府州县属下另设专科，分科治事。”但因经费支绌，只得缓设交通司，将其应办各事亦暂归劝业道兼理，等一切官制规则组织完备，然后再奏请简放劝业道。[98]由于左右参赞可以作为总督的直接下属，这对于分担繁重的政务，确实不无裨益。他甚至准备好人选并与军机处商定直接奏调。[99]在司道层面的设置上，也摒弃了《各直省官制通则》所规定的格局，而青睐于东三省的民政、度支、交涉司。[100]有意思的是，那边东三省因官制被频频参奏，被逼无奈要裁撤左右参赞，这厢直隶却敢顶风作案，准备突破《各直省官制通则》的规定，设置左右参赞。

也许是因为东三省改制屡遭朝议，政务处与宪政馆急于推出新的典范。对外官制改革试点的说法，与前有了区别：“其外官制首改直隶，次及广东，大致与现在奉天省小有不同”；[101] 因此而直接催促北洋改制，请旨寄谕直督杨士骧从速试办新官制，不得再延致阻新机。[102] 但政府殷切期待，却始终未见直隶出台新动作，从当初跃跃欲试到戛然而止，与前述东三省因改制导致财政焦头烂额、借贷无门不无关系，以前车为鉴、变创制为守成，可免腾招物议。

由于直隶地方自治在袁世凯主政时期陆续铺开，不少府县已设置了自治局或自治所，新式学堂也较他省推广普及，进一步的展拓，必须筹备更多资金，故杨士骧秉政时期，直隶新政在官治方面进入了一个以守成为主的平台期，自治方面较为显著的成绩，当推顺直谘议局的筹备与成立，官方在宣传、组织方面起到推动作用。[103]当然，对于一些边远省份而言，直隶已取得的成绩，仍然具有可望而不可即的高度。1909年6月中旬，云贵总督李经羲赴任前，专门取海道过保定天津，学习直隶经验，“与直督所讨论者，一教育行政问题，一宪政预备问题。以北洋兴办既先于各省，一切布施皆可为各省模范，故在津时日令随员人等参观各学堂各局所，并录取其一切章程，以为异日治滇之张本，…… 直督劝仲帅将防营渐渐撤去，专练新军而以整顿警察为填补其缺之计。”[104]

1909年6月下旬，杨士骧病逝，清廷任命端方为继任直督。端方此前任两江总督兼南洋通商大臣，可谓是从南洋到北洋。

新官上任，朝野均有所期待。据说端方赴任前，摄政王曾有面谕，饬其到任后查看杨士骧密保之两位道员，是否胜任巡警及劝业道之专职，并等待其复奏后再行决定任简。[105]言下之意，对前任杨督用人颇有疑虑。而《大公报》则直接以《对于新直督之希望》为标题发表评论，揭露直隶局所冗员糜费的事实，对杨士骧“抱定博爱主义，来者不拒，有愿皆偿，才不才非所计也”的放任，导致“北洋遂为官吏之大渊薮”的现实深表不满，希望新督致力于吏治整顿，[106] 此时距杨督因病出缺尚不到一周。其实，杨士骧所为，似有不得已之苦衷，因与袁世凯有过约定，而彼时袁位尊枢机，自然不好开罪。

颇有影响的《大公报》对端方似乎并不看好认为其属“不，能开创而能守成者也，此次调任北洋，宣勤畿辅，就已有之议事会而促其进步，就已成之审判厅而加以改良，……果如是也，吾不能不为直隶之前途庆”[107]。

端方对朝野之期待心领神会，上任伊始，果然有一番作为。媒体观察发现，“新任直督端制军自到任后，以直省候补道颇形拥挤，闻拟欲大加裁汰”，[108]其后对各衙署幕友为害吏治者予以整顿，[109]由于此时改幕为职尚未推及府州县层级，只在督抚司道衙门试行，因此府州县官之幕友上下串通，干扰公门政务的情况还比较普遍，端方此举，虽只是治标而非治本之策，毕竟对风气有所遏制，其顺应舆情、惩治积弊，敢于北洋虎口拔须，亦属难能可贵。

端方曾于1909年10月11日致电农工商部及邮传部，禀告暂不拟设巡警、劝业两道的缘由，主要是斯缺乏人，不得不慎重。[110]但其后不到一个月，却见到与此电截然相反的报道： 端方于“日前召见时奏请实行添设巡警、劝业两道”，[111]《盛京时报》也有与此相关的消息传出，且可与《申报》的报道相互印证：“刻闻此事已决定年内外即当设立，…… 拟将来该两道即驻扎宣化以资治理，而俾振兴。”[112]端方关于巡警、劝业两道设置考虑的改变，究竟是最终迫于部院的压力，不得不与全国官制改革进度划一的措施，抑或是其后经过考察而终获人选，[113]仍有待更多史料的发现才能确证。但尚未待其具体落实规划，完成巡警、劝业两道的建置，端方便因免职而离任。[114]此时距其即任直督的时间，还不到半年。

继端方后任直隶总督的是陈夔龙。其走马上任的时间是1909年11月23日，他是清亡前最后一任直隶总督。

陈夔龙上任后，在枢府授意下，首先考虑将数任直督屡议却一直延误的巡警、劝业两道予以考察及逐步落实[115]，因此时全国的多数省份，已经按1907年外官制通则的要求，陆续完成了巡警及劝业两道的建置。[116]而直隶巡警开办最早，一度为全国楷模，但就司道官制的改革而言，直隶非但没有成为可以效仿的楷模，反而拖了全国的后腿。故直隶巡警、劝业两道的建置，也成为新直督上任后报刊关注的焦点。[117]

记者们随后发现，陈夔龙的想法似与军机处旨意有所出入，因设置机构后，每道每年用度增多十万金，陈督强调直隶的实际情况，似先设劝业道，缓设巡警道更适宜。[118]枢府讨论此电时，虽能体谅陈夔龙“注重实业”及“筹款维艰”的变通，但考虑到直隶改制具有典型示范意义，坚持“惟巡警劝业两道各省早已设立，直隶为各省之表率，反致阙如，殊属不合用”。要求速筹款项，将巡警劝业两道同时设置。[119]民政部方面亦直接禀报清廷，已设巡警道的十四省，道员已先后奉旨简放或试署，但“直隶、江苏、福建、新疆、甘肃等五省尚未设立，自应催令增设，毋再延缓，致违定章。”[120] 多方压力下，当年6 月直隶巡警道接任视事，并将原天津、保定等巡警局业务重新划分。[121]

除落实巡警、劝业道设置外，陈夔龙在任时较多致力于裁并北洋局所，成立财政统一机构。北洋局所之多，几为全国之冠。 这既肇因于直隶新政开展较早，也与杨士骧萧规曹随，不敢动袁世凯时期的布局有关。局所冗滥，必然冗员冗费，也直接影响吏治，端方时期曾有所动作，但在位时间过短，不及从容展布。而陈夔龙此时奉有尚方宝剑，即度支部奏准在全国清理财政，并统一归并局所。陈向朝廷的奏报中，强调直隶的特殊体制与各省有异，即虽然直隶首府在保定，但总督却因兼管北洋事务而必须长期驻扎天津，藩司亦设于保定，对于天津财务难以直接管理。只能因时变通，裁撤部分冗杂局所并在天津设立财政总汇处，但“以上办法若以今昔相衡，自可撙节巨数”，整顿仍有可观成效。[122]

值得一提的是，陈夔龙在此裁并过程中，沿用袁世凯的办法，通过官吏检验处、法政研究所，设置道府学堂班，于为数众多的候补道府中，分别依据考试成绩给予安排或遣送，“其不合格者则咨送回籍，俾得另谋生计”。据说“候补道府被裁者有七十余人之多，至幕府中亦有裁去二十九人”。[123]裁员后，陈便落实总督署的幕职分科治事，分为刑钱、洋务、度支、宪法、民政、学务、农工商、庶务八科，机构职能扩展的同时，厘清权责。[124] 至此，辛亥革命前，直隶官制经过陈夔龙的大力整顿与建置，已与各直省情况较为接近。

综上可见，直隶官制改革虽一度试图模仿东三省体制，提高总督集权，而后又希望自行摸索一条新路而未能如愿，最终未能如宪政馆与政务处大臣们所期待，成为全国示范性的地区，但经相关部院多方催促及强制统一实施后，基本进程已与全国渐趋一致，并力求避免徒袭形式的铺张浪费。由于袁世凯时期北洋新政已向府县深入，宪政基础较好，故其所辖府县地方自治的展开与分布，实际进行的情况和程度，与当时全国大多数地区相比，仍处于前列。[125]

第四节　数度易抚的江苏外官改制

作为被《各直省官制通则》列入先行改制的省区，江苏的情况与东三省、直隶均有不同特点，效果却大同小异。改制期间，任职江苏巡抚的陈夔龙与两江总督端方，后又先后调往直隶任职。清廷人事任免的这种安排，对外官制试验的先行区域改制效果不无影响。

1907年《各直省官制通则》将江苏确定为改制先行省份，究其原因有二： 其一，东三省及直隶，均为边陲及北部，南方需要有一个试验区域。[126] 而江苏地处南方富庶之区。改制需要的人力与财力，基础都比一般省份要好。其二，江苏是两江总督治理的辖区，两江总督例兼南洋通商大臣，南、北洋均为各省楷模，改制先行，义不容辞。此时在任的两江总督是端方，而江苏巡抚则是陈夔龙。

任何一个地区政体改制的推行，既取决于区域社会的发展基础及治安，也与执政者对政务轻重缓急的认识及其能力水平密切相关。1906 年2月中旬，陈夔龙就任伊始，精力集中于平定匪乱。其时对江苏要政的理解，即兴学、练兵、警察三要项； 主要措施则放在大力扩充师范学堂和警务整顿。陈夔龙此折还提及，农工商等亦属要政，“惟是经费支绌，年甚一年”，只能就所有款项，移缓就急。[127] 基于改制条件不成熟，他的态度并不积极，甚至在外官改制两套方案已交由各督抚讨论后，还于1907年3月下旬，以江苏巡抚身份通过奏报本地灾情，婉转表达希望推迟官制改革，暂停新政、与民休息、培元固本的设想。

陈夔龙自称“甘冒天下之大不韪”上此奏疏，叙述因大江南北米价腾贵，饥民抢米风潮的事实，以“民生困苦，人心浮动”，要求清廷采取休养民生以培元气的措施。他认为自甲午至庚子，因赔款数目巨大，各地限期竭财； 而新政开展以来，“内外亟图自强，百度同时并举”，仅练兵兴学两项，岁支款不可胜数。各地筹款之法，虽不尽相同，但均以征收商税为主，商人则将税额转嫁农民，以致百物腾贵，各地“民气日嚣”。他明确指出：“近来预备立宪之举，颇为海内欢迎，而欢迎之故，无非歆动于地方自治之一言，其实程度未到，自治恐为召乱之阶。即仅仅更改官制，似无大弊，而多更一制，即多一耗财之地，多设一官，转多一倖进之门。部臣筹费无出，责之疆吏，疆吏责之州县，州县舍百姓将谁责耶”，希望当政能认识改革条件尚不具备，对已宣布或尚未宣布的改弦更张举措，皆“暂缓施行”。[128]

陈夔龙此奏可谓逆流之举。其苦心孤诣的预警，表明即使在江苏这样富庶的地区，由于庚子以来的赔款及不断增加的新政措施，使民众已不堪负累。官制改革虽从理论上并无不妥，但改制后大量经费的增加，因国库支绌，最终必然转移到百姓头上。在民情困苦的情况下，倘若仍坚持百度并举，可能导致“积薪厝火”之危象。在改革未逢天时、地利的情况下，强制推行，只能导致与改革者愿望相反的效果。

然而，此时舆情普遍对改革期待甚殷，视之为拯救危亡的灵丹妙药，任何不同的声音均被视为守旧之言、阻碍之举。陈夔龙此奏，在朝野一片加速立宪的呼声中显得不合时宜。1907年4月16日 《申报》以《陈夔龙亦阻改外省官制》为题，报道了朝廷对此折的反应：“上月二十四日，苏抚陈夔龙有覆奏到京，略谓民情浮动，国计多艰，议改外省官制一事，务请暂时置议，以免他虞云云。折上留中。”

清廷对其奏章未予理睬，作为江苏巡抚的陈夔龙转而试图与两江总督端方沟通，提出江苏若按官制通则先行试办，一是宁苏两地是否沿袭既往成例各置一套班子必须考虑； 二是若依照东三省官制，不仅“似是而非”，且其“现订官制尚未可据为典要”，实为进退两难。故主张折衷办法以期过渡：“督抚办事权限一切仍旧，藩学两司照常分设，其劝业巡警二道，宁苏本各自设局，似亦可分设员缺。臬司本系一缺，且淮扬道已兼按察衔，提法司似可毋庸分设疆域，则仍延旧制作为一省，如此办理，虽较新官制稍有变通，而体察情势，尚为合宜。”[129]

此时的端方，虽身为出洋考察的五大臣中最受瞩目的疆臣，被视为最坚定的改革派，但对江苏实情并非置若罔闻。他虽赞同因条件不备缓置巡警、劝业两道，但同时强调另辟蹊径：“循绎谕旨，重在择地试办，窃意择地二字，自当从一州一邑始，而一州一邑之组织，又当从地方自治始。如能于宁苏首郡先立地方议会及市政公会讲求自治，俟基础成立，试行有效，然后推之各属，增设专官，似不失步步为营之法。”[130]与陈夔龙“暂停”新政的设想有所不同，他趋向以退为进，即在力所能及的情况下，减少冗员、冗费，继续一些有积极意义的调整及改革，而且将改革重心逐渐转向自治。

因此，1907 年对江苏官制与吏治改革整顿，主要体现在清理积弊，裁并局所，并按分科治事的原则，分清机构权限，各专责成。端方与陈夔龙联衔奏报《整理财政归并各局折》，将原先支应局、筹防局、筹款局合并为江南财政总局，以藩司为总办，“严定章程，责令核实整理，委员分股办事、各专责成，屏除冗散”，[131]成为新政时期南方最早统一财政的省份。其思路与做法，后来成为度支部清全国理财政、统一财权的重要借鉴。

1907年9月初，陈夔龙升任四川总督，江苏藩司陈启泰升任巡抚，直至其于1909年6月22日死于任内，秉政期一年半多。[132]陈启泰任内的两江总督，仍为端方。

1907年10月，端方奏报朝廷，将苏省原设农务、工艺两局及苏松常镇太五属农工商务饬由司道通筹，并将各州县所有荒地造册、开办试验场、劝民领种荒地。[133]这些做法，不仅为其后由局所过渡到司道统筹，奠定了良好基础，且在振兴实业方面著有成效。

端方虽是新政时期官制改革的首倡者，但在江苏已被朝廷确定为改制先行省份的情况下，仍不盲目冒进，而能从实情出发稳妥渐进，他认为“用人行政均关紧要，一有不慎，百弊丛生”，故“先在南洋筹办劝业会以为练习劝业人才基础，而于劝业道缺，未敢遽行奏设”。[134]因此，直至陈启泰病逝及端方同时调离的1909年6月，江苏的官制改革，无论进程抑或具体措置，均未与各省有明显差异。

继陈启泰而任江苏巡抚的是瑞澂。他于1909年6月22日被任命，同年11月23日卸任，在任时间仅5 个月。其后接任的宝棻在任同样也不足半年。程德全则自1910 年4月任命，直至清亡，主政一年多，是新政最后几年在任时间最长的江苏巡抚。[135]

1910年4月，正值江苏巡抚易届前后，民政部催设巡警道，强调预备立宪已进入地方自治阶段，与警务有密切关系，“现在各重要省份业经次第奏设巡警道，惟江苏、甘肃、福建、河南尚无巡警道名目，拟请旨督催各督抚赶紧筹设”[136]江苏由清廷寄。望的先行示范，变为被点名督催的对象，如此反差，确实是许多人始料未及的结果。

江苏改制缓慢的原因，除了前述陈夔龙所强调的民困财窘的客观因素外，还有更为重要的困扰，即司道官制在宁苏是否分设的实际问题。对于这一问题的看法，江苏官场、谘议局、舆论及朝廷皆看法不一，在很大程度上制约了改制进程。

江苏巡抚宝棻离任前，曾与两江总督张人骏联衔申诉该省须在江宁与苏州分设巡警道的理由： 1. 人多地广且为东南重镇，巡警事务纷繁； 2 . 苏松镇三属均早开放商埠，上海宝山等县华界巡警更与租界毗连，交涉事多责重； 3 . 常太两地为铁路所经，宁苏两属越江兼顾，统辖困难，应分设二缺，以免鞭长莫及。[137]但因内地各省巡警道的设置，大多采取裁撤守道，将原经费移作巡警道用度的方式，官员额缺也基本对应填补，所以改制不需要增加新的经费与官员数额。江苏情况特殊，非但原先道缺无法裁撤，且一省须同时新增两个巡警道，该折请求在属于国库的内销项下动拨。清廷并未批准。[138]

与官府的设想不同，江苏士绅坚决反对巡警、劝业两道的宁苏分治，因为这将不断增加民众负担，士绅“群起反对”，认为此“骈指赘疣，无裨治理”，《申报》注意到： 江苏江宁两属士绅推举黄思永、唐文治为代表，“要求督抚及宪政编查馆代奏，止设一缺。”[139]由于清廷迟迟没有表态，江苏士绅甚至运用本省谘议局为争取权益保障的舞台，援引政府颁布的规章，证实自己主张的合法性，强调宁苏分设两道，只是徒增牵掣、劳民扰民、浪费国帑。[140]可见官制改革牵涉甚多，设置合理与否，关乎政府职能、国计民生。

以上情况表明，1907年7月颁行的《各直省官制通则》，选择东三省、直隶、江苏作为改制先行省份，但各自基础不同，改制期间又遭遇不同困扰，未能一如清廷所愿，成为带动全国外官改制的典范，反而出现许多未曾预料的问题。

东三省的改制模式，其实乃特殊时势下，因地制宜设计的边地管理制度，本不具有向全国推广的意义，其后更成为糜费、冗官、拖沓的坏典型，招致朝野参奏与抨击，尤为清廷始料未及。锡良赴督任后，迫于内外舆论的巨大压力，以节省糜费与裁撤冗官为宗旨，尽力裁并，却又不得不以牺牲原先官制方案的合理部分为代价。在官制改革的一些层面，尤其是在巡警与劝业道的设置上，直隶、江苏甚至走在了全国大多省份的后面。

而被当今学术界普遍推崇，视为提高行政效率创制的东三省合署办公，[141]疆臣们亦多不认同。张之洞强调其徒具形式，“东三省，事务较简，岂能以例内地。…… 若到署片刻，不查案、不思索，恐未能遽筹得至当不易之办法”。[142] 继任东督锡良承认，合署办公在表面提高效率的同时，“疏略往往有之”，“东省前经奏陈，未尽照行。现司道仍各设衙署”，如果采用此制，则须简化公文程式，“又必有极大之公署房舍”，并非良策[143]。刘锦藻在《清朝续文献通考》中有如下评论：“本朝官制沿前明而较明为多，自行新政，设缺尤多，东三省铺张更甚，殆近于繁而乱矣。直省不致效尤，此忠甲一奏之力也。”[144]

虽然未能成为世所瞩目的典范，但被选作试点省份的外官改制也并非一无是处，以下方面进展仍可称道，并具有一定示范作用：

一、就官制改革而言，提法使司最早由东三省官制纲要拟设，其后奉天率先落实，在职能划分等方面，为法部1909年在全国统一设置提法使，提供了章程和实践结合的重要参照。 [145]民政司与交涉司的设置，东三省也先行一步，为各省提供经验；旗务、蒙务司的设置，在省级民族事务管理方面是一次可贵的探索，有利于融合满汉关系。

二、因东三省政制曾有过巡抚皆为总督下属的短暂历史，使其相互依赖远比内地省份密切，媒体发现“东三省自改行省以来，吉黑二省素以奉天为根据，一切新政悉皆效法进行，而地方财用亦交互通融”[146]以至在后来清廷实行预算决算及清理各省。财政时，东三省只需派出一位财政监理官。

三、幕友转为职官方面，奉天的做法与《各直省官制通则》不同，是仿西制而将原来的文案直接转为秘书； 原设各类局所则按照“以类相从”的原则，直接随厅司道的设置而归并分隶，[147]彻底改变了幕友的私人性质。

四、与改幕府为职官相适应，督抚衙署借助会议厅的创立，促成传统幕府向近代行政合议制转变。1909年7月端方对江苏设置会议厅的成效有如下评价：“本署设立会议厅，传集省城司道及各局所总会办、各属地方官吏，分别先后缓急为实行之方法，所有会议议决草案，实能提纲挈领、循序图功，于宪政前途大有裨益。”[148]1909年12月，《大公报》注意到：“宪政馆王大臣提议，东三省所设行政会议处规模甚为完善，且为本年筹备应行之事，各省应即饬照该省办法限于月内一律筹设详报。”[149] 表明在行省政务决策层面，由于实施督抚衙署会议厅设置，至少起到集思广益及沟通信息、贯彻政令，提高效率的作用。[150]新机构在清季宪政中通过不少措施的落实，对区域经济发展仍起到重要推动。

官制改革之外，上述地区新政推行也有各自特点和优势。直隶、江苏新政前期地方自治已有基础，故谘议局的开办及对该省政务的监督比较到位。1909年11月，《大公报》报道：“闻宪政编查馆现在查核，各省所办地方自治成绩以两江为最优备，其余各省尚多缺略，而尤以陕甘黔三省为最不及，拟即通咨各省一律仿照两江成法举办，以资完善而昭进步。”[151]其后，宪政馆对各省谘议局开办的情况也进行了比较，“惟山东、直隶、两江、奉天等省尚称完善”，希望各省能据此仿行。[152]可见试办省份虽在新官制设置上未能成为榜样，但地方自治方面却仍不失为先进。

毋庸讳言，被选择作为外官改制先行的区域，长达四年多的实践，总的说来，教训多于经验，原因十分复杂，天时、地利未逮，首当其冲。清廷官制改革的时机，虽从舆情及认识方面与戊戌相比，不可同日而语，尤其是两宫经过“西狩”的颠簸和八国联军入京，痛定思痛，改革决心和意志不可谓不坚定，但因《马关条约》、《辛丑条约》的巨额赔款，元气大伤，国库省库均困窘支绌。正如陈夔龙所说，仅新政的练兵与兴学两项，耗财已不可胜数，而巡警的举办也是在在需款维持，即使如江苏这样富庶的地区，也民气日嚣。在此“百度并举”的新政中，官制改革的推行，必然举步维艰。尤其是改革不断增加人民负担，必然招致强烈反对，江苏巡警及劝业两道设置中的官民纷争，证实了这一点。遗憾的是，对于陈夔龙、端方等奏章中的屡次陈情、呼吁乃至示警，清廷均未予应有重视，及时考察总结，吸取相关教训，调整官制改革的方案和进程，反而撇开试点，一味盲目冒进，督催加快全国官制改革进程，不少改革成了表面文章，加深矛盾与危机，使之天怒人怨。

其次，虽然选择了三个区域、五个行省作为改制先行试验，但第一次外官制改革方案讨论时，督抚们已有不同意见，官制通则的出台虽有所折衷，但仍然未能统一认识。最为关键的是内外官制改革不同步，中央官制在部院层面的改革已基本完成，部院均先后着手理顺与行省的管理关系，并相继出台规章，以集权为改制的宗旨，留给行省的政务改制空间已经越来越少，与此同时，度支部为统一财政，不断三令五申裁并局所，督抚们已不能如既往那样，可以通过局所的设置，贯彻自己对于政务管理的设想和意图。即使有新设想（如徐世昌），也会成为众矢之的。而被动接受已经规划好的官制框架，其中有不少意味着既往取得的若干利益日渐减少、权限大为萎缩，督抚们自然难有积极性，拖延却成了不错的选择。

第三，政令贯彻需要人去理解和执行，也需要连续时间的保证。各省督抚对宪政及时势的认识水平各有差异，而清季督抚频繁更换已成痼疾。1907至1911年，江苏在外官制通则颁布后至清亡的四年多时间里，更换了六位巡抚，直隶总督四易其人，督抚们在任时间短则不到半年，长则不足两年，这对于官制改革、考察官员均过于仓促，很难真正落实选贤与能、为地择人，或策划兴利除弊的政务改进方法，遑论付诸实施、检验成效。官制改革涉及薪金公费、官员素质、部院关系、朝廷权衡等方方面面，并非有主观积极性便可奏效。直隶、江苏地区均为清末兴学堂、开风气、推行地方自治走在全国前列的省份，清廷决定选择它们为改制先行区域本无可厚非，但试行期间，清廷频频更换直督与苏抚，两地人事因素的不稳定对改制的影响尤其突出。

第四，京师部院与行省各自利益的考量，亦直接影响着试办省份官制改革的成效。一方面，部院为求集权成效，一味强调全国一律举行，不顾各地民匮国穷的情况而频频催办； 另一方面，东三省、直隶、江苏在改制进程中的确遇到不同问题，督抚们也有自己的算盘，或另行一套，或软磨硬抗，其结果则十分近似，即多由先行而变为后进。由此可见，单纯的行政命令，虽然表面上可达到形式统一，却徒增糜费冗官、劳民伤财，成为“纸上新政”。

前述试办官制的五省区，由被朝野寄望的先进，在实际过程中变为“缓行”提出了一个值得重视与思考的问题即后发展国家和地区，在仿行立宪过程中，如果能更切合国情与各地实际，而不是教条地全盘照搬西方宪政体制，力求一步到位，若能根据不同阶段、不同地区的经济发展需要，逐步分期分阶段进行相应的政体设置，既可以避免糜费铺张，又可逐步推进改革，真正推动地区的社会发展。

一言以蔽之，改制的时机与条件，即天时、地利与人和的诸多因素，仍然间接或直接影响着结果。社会与历史发展的规律，不以人们的愿望和意志为转移。这也是清末外官改制试点推行中，对后世而言最深刻的教训。

【注释】

[1]《附编纂官制大臣泽公等原拟行政司法分立办法说帖》，《东方杂志》第4年第8期，第421页（光绪三十三年八月二十五日）。然而，此后公布的《通则》虽沿用了十五年的期限，但具体安排则有较大调整，不但将吉林、黑龙江两省从原定较（接上页）为靠后的第五期骤然拉升至第一期，且取消了原定五期推行的安排，京师也从原定第一期改制名单中被取消。

[2]限于篇幅不能展开。

[3]《政务处奏复刑部侍郎沈家本条陈时事折》附《沈侍郎原折》，《时报》1905年9月5日。

[4]光绪三十二年九月初二日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第32册，第167页。

[5]徐世昌：《退耕堂政书》，卷五、卷七，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0225册，台北：文海出版社1969年，第2—34页。

[6]《电请东三省改为行省》，《申报》1907年1月19日。

[7]《北京近事要录·三省拟大加更动》，《盛京时报》1907年2月8日。

[8]《整顿东三省之政策》，《盛京时报》1907年3月20日。

[9]《局外闲评》，《盛京时报》1907年3月10日。

[10]《重议简放东三省总督》，《盛京时报》1907年4月3日。

[11]光绪三十三年三月初八日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第33册，第31页。

[12]《论东三省改设行省》，《盛京时报》1907年4月28日。

[13]《钦定东督之内幕》，张一麐：《古红梅阁笔记》，上海：上海书店出版社1998年，第47页。

[14]唐绍仪、朱家宝均与袁世凯关系较好。

[15]《徐督新授后之情形》，《盛京时报》1907年4月28日。

[16]《东报志改革东三省官制情形》，《申报》1907年4月29日。

[17]光绪三十三年四月十一日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第33册，第54—55页。

[18]徐世昌：《退耕堂政书》卷八，第22—31页。

[19]《议先改变东三省官制》，《盛京时报》1907年4月20日。

[20]《鄂督派员坐探东事》，《盛京时报》1907年8月23日。

[21]《岑云帅奏改广东官制》，《大公报》1907年6月15日。

[22]《东三省新官制之大纲》，《盛京时报》1907年5月14日。

[23]《东三省士民论徐督新政上两湖总督赵次帅书》，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档，湖广总督类，综合项，第225卷。

[24]《议改东三省官制之风说》，《时报》1907年5月14日。

[25]《直督奏参东三省官制》，《盛京时报》1907年6月26日。近年公开的日本陆军部档案，记录1907年5月4日，徐世昌赴任前曾至天津与袁世凯为官制事晤谈至深夜，说明袁世凯并非事后才知道东三省官制，而却是这一方案的实际推动者。《丙午中俄谈判及丁未设东省总督资料两则》，近代史资料编辑组编：《近代史资料》第46号，北京：中国社会科学出版社1982年，第139页。张华腾也认为东三省改制方案，袁世凯起到核心作用。张华腾：《袁世凯对东北问题的关注与东三省改制》，《中国边疆史地研究》2010年第2期，第77—92页。

[26]《直督不满意于东省官制》，《申报》1907年6月4日。

[27]《日下近闻》，《申报》1907年6月28日。

[28]《论东省新改官制》，《盛京时报》1907年5月30日。

[29]《东省官制先试办三月》，《申报》1907年7月3日。

[30]《徐督东三省财政之计画》，《盛京时报》1907年5月16日。

[31]《大裁局员》，《盛京时报》1907年7月21日。

[32]《改七司为两道五司》，《盛京时报》1907年8月9日。

[33]郭艳波：《清末东北新政研究》，吉林大学博士学位论文，2007年12月，第57页。

[34]《奉省新设官制办法》，《盛京时报》1907年8月22日、23日。

[35]《论说·论东三省总督行政之失》，《申报》1907年8月4日。

[36]《东督又被京官联名参劾》，《申报》1907年9月21日。

[37]《陈昭常朱之榛被参》，《申报》1908年1月6日。

[38]《赵御史奏参徐督》，《申报》1908年1月8日。

[39]《奏驳奉天新官制》，《申报》1908年5月5日。

[40]《唐中丞有去奉之意》，《申报》1907年7月6日。

[41]《电二》，《申报》1908年12月13日。

[42]《翰林院侍读荣光奏请核议奉天官制折》，《政治官报》第504号，1909年3月26日，折奏类，第15—16页。

[43]光绪三十四年十一月十六日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第34册，第279页。

[44]《东三省总督徐世昌奏酌核奉天官制详陈办理情形折》，《政治官报》第504号，1909年3月26日，折奏类，第13—15页。

[45]《奉省财政之支绌》，《盛京时报》1907年9月22日。

[46]《东三省会议要政纪闻》，《申报》1908年3月16日。

[47]《翰林院侍读荣光奏请核议奉天官制折》，《政治官报》第504号，1909年3月26日，折奏类，第15—16页。

[48]《度支之奇窘》，《盛京时报》1908年9月30日。

[49]《东督商借外债之风说》，《盛京时报》1908年11月8日。

[50]《外省官制暂从缓议》，《盛京时报》1908年2月8日。

[51]《遵议绥远建省以固边卫疆条拟大概办法折》，中国第一历史档案馆藏：政务处全宗，第26卷，无号文。

[52]张守中编：《张人骏家书日记》，北京：中国文史出版社1993年，第137页。

[53]《孙宝琦为各省官制建议等事致徐世昌函》（1910年11月28日），天津市历史档案馆藏：《北洋军阀史料·徐世昌卷》，天津：天津古籍出版社1996年，第6辑，第935—937页。

[54]《吏部议驳东督请补员缺》，《申报》1909年5月9日。

[55]《专电·电一》，《申报》1909年5月8日。又见《奏请饬改奉省官制》，《申报》1909年5月13日。

[56]《御史奏参徐督之严厉》，《申报》1909年6月1日。

[57]《锡督尚未赴奉原因》，《申报》1909年5月15日。

[58]《专电·电一》，《申报》1909年5月26日。

[59]“某御史奏东三省未改行省以前尚足自给，自改省后糜费巨款，亏空益深，毫无实效，实徐世昌之咎，请饬锡良严行整顿。”《专电· 电一》，《申报》1909年5月21日。

[60]《京师近事》，《申报》1909年5月12日；《锡督裁薪汰员续闻》，《申报》1909年6月6日。

[61]《东三省公署人员之薪金》，（天津）《大公报》1909年5月28日。

[62]《京师近事》，《申报》1909年6月1日。

[63]《锡督治东之近状》，《申报》1909年6月5日。

[64]《锡督治东之近状》，《申报》1909年6月5日。

[65]《锡督裁薪汰员续闻》，《申报》1909年6月6日。

[66]《东督与吉抚电商节费办法》，《申报》1909年6月6日。

[67]锡良：《又奏请将浮费冗员切实裁汰片》，《政治官报》第584号，1909年6月14日，折奏类，第12页。

[68]《东三省巡抚将复专奏权》，《申报》1909年7月5日。

[69]《御史齐忠甲奏东三省冗员太多用款太钜，亟宜改定官制折》，《政治官报》第641号，1909年8月10日，折奏类，第12—15页。

[70]《论锡督密奏治理东省情形》，《申报》1909年5月17日。

[71]《东三省总督锡良奏请裁奉天左右参赞员缺折》，《政治官报》第584号，1909年6月14日，折奏类，第11页。

[72]宣统元年四月二十五日奉硃批，梁如浩、钱能训均回京当差，余照所请办理。该部知道，钦此。《政治官报》第583号，1909年6月13日，事由单，第4页。

[73]民政司之范围乃日益扩充》，《盛京时报》1909年8月18日。

[74]锡良：《遵旨考察东三省情形裁并差缺折》，《锡清弼制军奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第十一辑之0101册，台北：文海出版社1974年，第910—911页

[75]周树模：《周中丞（少朴）抚江奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十九辑之0184册，台北：文海出版社1966年，奏稿校刊例言，第1页。

[76]《东三省官制之大变迁》，《申报》1909年8月16日。

[77]宣统元年六月二十二日，奉硃批“奉天巡抚事宜另候谕旨，余照所请，该部知道，钦此”。《东三省总督锡良奏遵旨考察东三省情形裁并差缺撙节经费折》，《政治官报》第641号，1909年8月10 日，折奏类，第8页。另奉抚程德全因刚任命不久

[78]《督抚之意存告退者》，《新闻报》1911年1月14日。

[79]《恭报交卸东三省总督等篆务日期折》，《锡清弼制军奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第十一辑之0101册，台北：文海出版社1974年，第1336页。

[80]《奏定文牍总核处、审计处之经费》，《盛京时报》1911年6月27日。

[81]“四月初八日奉上谕，东三省总督赵尔巽奏沥陈下，…… 东三省情形本与腹地不同，…… 著即照所请，所有用人及各项要政均准其便宜措置，有应斟酌变通事项，即就近与各主管衙门接洽，各该衙门务当揆度情事，勿过拘守成例，一切量予通融办理，并著随时请旨遵行吉林黑龙江两省要政，仍着遵照从前奏定官制章程，均由该省巡抚会同总督具奏，不得单衔率请俾一事权。又闻赵尔巽前日召见时面奏，此次奏调各员应准其便宜委任，亦奉监国俞允。”《明谕宣示新东督特权》，《申报》1911年5月19日。

[82]《闲评一》，（天津）《大公报》1911年3月3日。

[83]《东三省官制仍须改订》，《盛京时报》1911年6月23日。

[84]自清廷设置南北洋大臣管理通商口岸事务，由直隶总督兼北洋大臣，几乎成为定制，因在各省督抚中位高权重，且得朝廷信赖，其建置与行事，均对各省有不同影响。

[85]《北洋公牍类纂》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第八十六辑之0057册，第4页。

[86]《各省政略》，《汇报》第8年第49号，1905年7月29日。

[87]《中电》，《汇报》第8年第72号，1905年10月18日。

[88]《督宪袁饬司晓谕嗣后实缺州县无论选补，先赴日本游历三个月再饬赴任札》，《北洋公牍类纂》卷三，第3页。

[89]《会议宪政之要点》，《申报》1906年9月2日。

[90]《直隶停办新政》，《盛京时报》1907年2月8日。

[91]《直督之消极主义》，《盛京时报》1907年6月8日。

[92]《袁宫保电约杨署督三事》，《盛京时报》1907年9月22日。这第三点未详的内容，从其后具体情况来看，极有可能是今后在直隶人事及政务的安排上，仍由袁世凯定夺。

[93]《会议官制详情》，《盛京时报》1907年9月20日。

[94]《直省会议外官制纪闻》，《申报》1907年10月7日。又见“直隶官制迭经司道及各牧令开议，昨日始行定稿进呈督宪鉴核，闻共分四章，第一章调查，第二章考验，…… 第三章裁改，第四章增设……”。《直省议定新官制》，《申报》1907年10月26日。

[95]《派员会议官制》，《盛京时报》1907年9月28日。

[96]《外官制暂从缓议》，《盛京时报》1908年2月8日。

[97]《直隶改革官制》，《时报》1908年9月2日。

[98]《会议直隶新官制概略》，《盛京时报》1908年9月6日。

[99]《直隶改办新官制》，《申报》1908年9月10日；《直督电商政府奏调梁参赞》，《盛京时报》1908年9月17日。

[100]《新官制之与地方自治》，《盛京时报》1908年9月13日。

[101]《京外官制改革之次序》，《申报》1908年10月17日。

[102]《廷寄直督试办新官制原因》，《申报》1908年10月18日。

[103]赵艳玲：《直隶官方在顺直谘议局成立过程中的主导作用》，《衡水师专学报》第6卷第4期，2004年12月。

[104]《京师近事》，《申报》1909年6月12日。

[105]《京师近事》，《申报》1909年8月20日。

[106]《对于新直督之希望》，《大公报》1909年6月30日。

[107]《闲评》，《大公报》1909年7月30日。

[108]《限制道台奢靡之一斑》，《申报》1909年8月20日。

[109]《政界整饬各衙署幕友办法》，《申报》1909年11月3日。

[110]中国第一历史档案馆藏：端方档案全宗，来字275卷，督署官电376号，宣统元年八月二十八日。

[111]《端午帅变通直隶官制》，《申报》1909年11月4日。

[112]《议设直省巡警劝业两道办法》，《盛京时报》1909年12月26日。

[113]载洵曾向端方举荐亲信。《匋斋（端方）存牍》，台北中研院近代史研究所丛刊（30），1996年，第159—160页。

[114]即1909年6月28日任命，11月20日革职。魏秀梅编：《清季职官表（附人物录）》，台北中研院近代史研究所丛刊（5），1977年，第528页。

[115]《京师近事》，《申报》1910年1月7日。

[116]据民政部奏报，1910年1月前，已有山西等14省设置了巡警道，未设仅有直隶等5省。民政部《又奏请催各省迅设巡警道并裁并原设巡警等局片》，《政治官报》第885号，1910年4月18日，折奏类，第8页。

[117]见《新直督在京纪事》，《申报》1910年1月1日。《直省拟设劝业道》，《大公报》1910年1月8日，第1张第3版。《巡警道将设》，《大公报》1910年4月13日。

[118]《直督电请先设劝业道》，《申报》1910年1月15日。

[119]《电商速设巡警劝业两道》，《申报》1910年1月31日。

[120]民政部《又奏请催各省速设巡警道并裁并原设巡警等局片》，《政治官报》第885号，1910年4月18日，折奏类，第8页。

[121]《莫衷一是》，《大公报》1910年6月8日。

[122]《直隶总督陈夔龙奏裁并局所并设财政总汇处折》，《申报》1910年4月3日。

[123]《北洋裁并局所后之布置》，《申报》1910年3月21日。

[124]《北洋督幕之人才》，《申报》1910年3月23日。

[125]马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，开封：河南大学出版社2001年，第91—99页。

[126]《外官制尚可挽回》，《盛京时报》1907年5月4日。

[127]陈夔龙：《考察各项要政分别筹办折》，王闿运辑：《庸龛尚书奏议》奏议卷七，1911年刊本，第3—6页。

[128]陈夔龙：《休息民生以培元气折》，《庸龛尚书奏议》奏议卷八，第15—17页。

[129]《苏省督抚商改外官制情形》，《盛京时报》1907年11月19日。

[130]《苏省督抚商改外官制情形》，《盛京时报》1907年11月19日。

[131]《端忠敏公奏稿》卷七，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十辑之0094册，台北：文海出版社1967年，第35—36页。

[132]钱实甫编：《清代职官年表》，北京：中华书局1980年，第2册，第1746—1748页。

[133]《归并农工商局事宜折》，《端忠敏公奏稿》卷九，第34—35页。

[134]中国第一历史档案馆：端方档案全宗，来字275卷，督署官电376号，宜统元年八月二十八日。

[135]清廷先将浙江巡抚张曾敭改为江苏巡抚，但一个月后，改遣张至山西。钱实甫编：《清代职官年表》，北京：中华书局1997年，第2册，第1748—1750页。

[136]《民政部催设巡警道》，《申报》1910年4月20日。

[137]《奏江苏增设巡警道缺照章请简折》，《政治官报》第926号，1910年5月29日，折奏类，第9—10页。

[138]同上。

[139]《陆吴两大臣注意江苏官制》，《申报》1910年8月14日。

[140]《江苏巡劝两道无庸分设之建议》，《申报》1910年11月6日。

[141]通省公务，除刑事案件径送提法司衙门外，所有行政重要文件均直接送一份行省公署，既无须分申督抚，亦不必呈递各厅司道。公署收发处用一稿，简化手续、明确职责。《奉省新设官制办法》，《盛京时报》1907年8月23日。

[142]苑书义等主编：《张之洞全集》第11册，第9559—9560页。

[143]《续录各省督抚筹商官制电》，《国风报》第1年第33期，1911年1月1日，“文牍”，第17页。

[144]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷一一五，职官一，考第8746页。

[145]同上书，考第8745页；卷一三三，职官十九，考第8929页。

[146]《划清三省财政之界限》，《申报》1909年11月6日。

[147]《奉省新设官制办法》，《盛京时报》1907年8月23日。

[148]《两江总督端方奏代递苏抚遗疏折》，《政治官报》第610号，1909年7月10日，折奏类，第10—11页。

[149]《通饬设立行政会议处》，《大公报》1909年12月2日。

[150]《苏省会议厅议决城镇乡地方自治限期筹办次序表》，《东方杂志》第6年第6期，宣统元年五月，第306—308页。

[151]《通致参仿两江自治办法》，《大公报》1909年11月17日。

[152]《谘议局之不无指摘》，《大公报》1909年12月21日。

第五章　督抚衙门幕职分科治事

尽管东三省、直隶、江苏并未成为清廷所寄望的外官改制先进，提供各省效法的样板，但多数省份还是按照《各直省官制通则》的要求，相继完成了督抚衙门幕职分科治事，这是外官改制推行中最为顺利的内容。

清代直省督抚衙门本来不置属官，幕府事实上成为隐形职能机构。咸同以后，随着社会变化与政务增多，文案处与房科快速增加，局处所不断衍生扩充，分别从督抚衙门内外伸展行政权力，最终合成一省权力中枢，局所实际上在政务推行过程中逐渐将司道变成督抚的属官，[1]在适应新形势下社会需要职能扩展的同时，淆乱了既有行政格局与统治秩序。由于局所人事、财政管理大多不受规制约束，晚清职官体制的弊端更加突出。

清季外官改制，借用唐宋幕职为形式，通过分科治事体现近代科层制精神，试图将体制内外机构整合改造，使幕友变成职官。行政建置反映了内外官制改革的成果，幕职分科与直省会议厅相互配合，促使直省政务决策的模式，由督抚独断和幕友私人参谋向行政合议制转换。与此同时，局所的整合裁并，也在各省谘议局的监督及部院收权的压力下逐渐进行。以幕职分科治事为契机，直省权力机构从传统官制向宪政行政体制的过渡，迈出了关键的一步。

第一节　改制前的督抚衙署

晚清幕府的变化及其特征，研究成果不少，近十年来进展更为明显。研究者大多关注咸同时期，鲜有将幕府职官化的影响，与光宣之交的制度变动联系起来考察。而对新政的了解，则较多地着眼于宪政和官民关系，对于官僚体制固有的内在矛盾与改革的关系关照不足，因而未能深入设幕职与分科治事的详情，许多重要事实甚至鲜为人知。近年来，为数不少的清代档案整理出版，加上研究者对大量未刊档案的查阅利用，为进一步研究提供了可能，通过相关史料的比勘互证，可以接近历史真相，把握变化轨迹。

幕职分科治事的提出和实行，与新政改革前清代官制的状况、特点及弊端密切相关。清代官制，内重外轻、分权制衡。[2]直省分为司、道、府、州县四级，各级衙门属官甚少。乾隆以后，督抚虽由临时差遣变为固定设置，成为直省最高长官，节制全省军政，但其衙署不置属官的规制依然未改。

有人甚至认为，由于督抚本身并非正式职官，因此这一制度并未完善。[3]揆诸事实，这一认识似可重新检讨。清初，未暇划定制度的部分较多，不少制度直至雍正与乾隆时期才逐渐调整完善。然督抚制度如此重要，缘何长达数百年“未暇划定”？ 况且乾隆以降，督抚已由因袭明制的临时派遣而逐渐固定，由“临时派差职官”而成为固定的正式职官并进入典籍。

其实，清代直省各级政权属官稀少，目的是要突出皇帝的至高无上，巩固皇权统治，防止分裂割据。清入主中原后，吸取东汉末年封建割据的教训，秉承唐代以来“内重外轻”的格局，为防止藩镇势力膨胀尾大不掉，对皇权构成威胁，乾隆以后不仅京师部院官员比例重于各地，而且各地官吏任免权皆集中于朝廷。此外，官吏数量的多寡，不但受制于政体结构，亦影响全国财政，为了稳定统治秩序，避免增加百姓负担，激化社会矛盾，历代清帝多将裁汰冗官、控制额缺，作为整顿吏治与舒缓民困的重要法宝。[4]

仅就立意而言，小政府大社会的愿望并无不妥。但内外官制比例失调，虽然有利于巩固皇权、防止割据，却因疆域辽阔、人口众多，官员额缺与其管辖范围及日益增加的诸多事务相比，缺口甚大。在通讯与交通极不发达的条件下，要维持直省各级政权的正常运转，及时处理各种政务，需要补充更多的人手。咸同以后，急剧的社会变化使这一矛盾日益突出。而在原有定制约束下，缓解人手不足的努力，只能从体制外寻求解决途径。

新政改制前，胥吏及经朝廷默许具有私人服务性的幕友、人身依附性的门丁充斥各地大小衙署，成为维持各级政权机构运转的主要力量，而幕府及其控制的各房科，以及逐渐与司道并轨的局处所，构成直省权力运作的实际核心。瞿同祖详尽地描述了清中期州县衙门政务处理过程中，幕友、吏胥和门丁所扮演的不同角色。[5]改制前的督、抚、司、道衙署情况，其实与之大同小异。

由于相当数量的官员不谙政务，不勤政事，晚清官场内上官幕友仗势欺压下级官员，把持衙署，胡作非为的情况屡见不鲜。咸丰九年，署理福建布政使张集馨赴任后，因经济困窘和难以忍受督抚纵容幕友任意排挤勒索，竟然面求总督将自己“奏请开缺”。[6]可见幕友虽系私人佐政，没有任何正式职衔，却因东主为上官而实权在握，尤其在官场潜规则作用下，结成势力网络，发挥巨大能量。尽管劣幕为患败坏吏治的奏章历朝不绝于耳，却由于幕友不受官规约束，朝廷核实之后，往往只能将劣幕驱逐回籍，并对幕主给予训斥。这样轻描淡写的处理与劣幕带来的危害相比，很难起到整饬官场、澄清吏治的作用。

耐人寻味的是，咸丰朝之前，清廷一面对幕友书吏任意把持地方政务惩治不力，一面却对督抚将属员留幕使用、或部院大臣外放督抚时带属员随从的情况十分警觉，处理坚决而严厉。嘉庆七年（1802 ） 四月辛酉上谕：“国家设官，内外各有体制，督抚身任封疆，自司道以下，皆系帮同办事之人。至署中一切案牍，自有幕友襄理。若由部院简放督抚者，皆得各带所属司员前往办事，恐司员等揣知该堂官堪膺外擢，豫为趋奉，一经简放督抚，即可带往办事，补用道府，易启属官营求之弊，亦不可不防其渐。…… 如有违例陈请者，即当交部议处，以肃政体而杜弊端。”[7]再者，清制，官与幕截分两途，不能随意互通。咸同时幕友通过捐纳等途径获得候补资格，督抚往往以其职衔，滥请奖叙。对此清廷严厉禁止。道光帝明确表示：“此系外省最可恶之恶习，朕所深知，正欲力除此弊”，并指责两广总督卢坤“徇情滥保，违例邀恩”。 [8]道光十四年（ 1834 ） ，清廷以陈时等五人虽受聘各衙门文案，但实为幕友，撤销其加恩奖叙的保案。 [9]直至光绪三年（ 1877 ） ，被革职官员入幕，仍被斥为“希图招摇，殊属不安本分。……着即驱逐回籍，不准逗留”。 [10]

咸同时，因战乱与战后重建，迫切需要能员干吏，科考正途出身的道德君子，反而成了无用的代名词。在朝廷破格用人的背景下，捐纳、军功、保举不断突破旧规，新例迭出，以致冗滥成灾，不少幕友借主官权力为自己获取仕途声名与实惠。他们利用捐纳等异途进入候补官员队伍，又因容易得到封疆大吏的赏识而以各种职衔差委的身份获得军功保举。曾国藩、李鸿章等屡屡举荐幕府中人出任实官，所举多人在关键时刻曾为清廷分忧解难，政绩与口碑颇佳。有的督抚认为，幕友以其协助东主处理公文及政务的经验，较之科举正途出身者更能胜任职务。[11] 甚至认为同治中兴与幕友出而任官密不可分。[12]

但保举幕友与破格荐才，需要凭借军功和劳绩，督抚往往利用规制不及和紊乱，难免任用私人，以致鱼目混珠，泥沙俱下。同治初年，御史王道墉指出：“更有幕友一流，揣摩最工，窥捐输之径捷，则附入捐输，伺保举之途宽，则钻营保举。一旦得志，遂乃串通各署，把持多方，大吏受其欺蒙，小民遭其凌虐，此则捐班、军功之中为害滋甚者矣。”[13]

战后刘坤一、张之洞、袁世凯等疆臣幕府中，幕友经荐举而被任用的数量较咸同时已有所减少，而朝野舆论仍颇有微词。[14]直至新政改制，尽管不少幕友通过捐纳与保举获得候补官员资格，又有名目不同的派差，可是由幕友出任实官，还需借助各种特殊渠道辗转进行，其获得实缺的合法性，也不断受到质疑。由幕友而入官者，在一些资深官员眼中，无论其能力如何出色，仍有几分不屑。咸丰十年（1860），左宗棠奉命以四品京堂带勇兵驰援江西，因以军粮不济而咨催粮台，当时主管粮台的江西藩司张集馨，以老官僚的挑剔眼光记录其印象：“左宗棠，湖南举人，与陶云汀（陶澍）制军为儿女亲家，闻与曾涤生亦是至戚密友，向在骆籲门（骆秉章）中丞处为幕友，腹笥笔底，俱富丽敏捷，而性情跋扈，在骆幕任意横恣。骆短于才，拱手听命，文武官绅非得左欢心者无不得意。”[15]即使一些才能卓异的幕友通过捐纳保举改变了身份，获得候补资格乃至实官任用，成为晚清官场颇具口碑的栋梁之材，在朝政外交中发挥重要作用，但幕友入职为官仍非常规途径。清廷对职官与非职官的界限，始终严格控制。

尽管如此，在晚清督抚权势上升的背景下，通过捐纳和保举，各直省官衙幕友转为职官者已不断增加，且晋升之快、奖叙之优，甚至令一些实官都为之眼红，对官场秩序和铨叙制度造成很大冲击。早在嘉庆十三年（1808 ） ，即有人奏报：“近来外省州县丞倅等官，遇有丁忧事故，并不回籍守制，往往稽留省会，出入督抚衙门。该督抚以其曾为属吏，易听指挥，其案件熟习者，即留帮办刑名，其文字晓畅者，即留帮办书启，既非职官，亦非幕友，一经信任，督抚即资为耳目，藉此为旧日同寅夤缘升转，调停处分，纳贿行私，皆所不免。该督抚因其薄有微长，足供驱策，思所以为市恩之地，或遇军需报竣，汇入荐章，或因河工告成，请邀议叙，试用者服阕后即可补官，有缺者服阕后尽先升用，于理既有所不顺，于心亦有所难安，殊非鼓励人才之道。”[16]要求朝廷予以制止。嘉庆帝谕令：“嗣后各省官员于丁艰后，…… （督抚）不得私自准留，日后藉端保奏，以杜奔竞。”[17]

嘉庆朝的整顿，限于体制内的违规，对于幕友的行为仍难以普遍约束。咸同以后，幕友捐纳保举的数量不断增多，御史们多方呼吁进言，清廷不得不予以警示：“御史易俊奏各省游幕太多，或报捐官职，营谋荐引，荐者只顾私情，不问贤否，若辈自爱者少，一经收录，恣意妄为，流弊不可究诘等语。近来各省仕途冗杂，人浮于事，往往辗转请托，营求差使，无非意图牟利，奔竞成风，于吏治民生，殊有关系。”[18]由于缺乏有力措施，这样的情况往往屡禁不止。

清制督抚衙门不设属官，直省各级政权职官甚少，由主官个人自辟幕府，聘请幕友，在官僚机构貌似精简的背后，存在庞大的隐性队伍。体制内外的两套系统，导致外官制的职能划分与实际运作难以对应衔接，官幕为患，侵蚀影响直省行政的情况时有发生，财政方面亦多为糊涂账。由于各省督抚衙门内部建置的非正规性，行政效能缺乏体制保障，更多受制于主官能力的高低及其所聘幕友的品质等个人因素，在各地督、抚、藩、臬更调频繁的背景下，所管区域的政治、经济、文化发展的连续性深受影响。更为重要的是，幕友以私人身份参与各级政权的运作，凭借手中掌握的实权，谋求私利，结成错综复杂的关系网，操纵与腐蚀着国家机器，而不受监督制约。清代职官体制的这种结构性缺陷，造成权力资源不断流失，吏治腐败愈演愈烈。

清末外官改制前，直省督抚衙署出现了多方面的重要变化，不同程度地影响着改制的进程。具体而言，首先，体制外机构普遍持续增加。面对战后赔款、教案处理、兴办洋务等事务日益增多，各地官吏不能改变原有建制，只好应急抓差，而新增事务结束无期，范围数量不断增大，临时性的局所渐渐成为非正式的常设机构。各地督抚一面忙于应付各种政令要求，一面悄悄突破人事规制，趁机扩大权势，省府州县各级各类局所如雨后春笋，层出不穷，从不同方面分担或延伸衙署的功能。光宣改制前，各地的体制外机构，已形成两个相互关联依存的部分：一是人数和规模不断扩大的衙署幕府、文案处；二是衙署以外越来越具有行政中枢功能的局处所。二者结合，实际上已经将司道等正式职官体系，分化整合为督抚的属官，而督抚则相应拥有直省最高军政长官的地位。因局处所多为优差，无论正式或候补官员，纷纷以得差为目的，人情请托导致官场风气更加污浊，而局处所过滥，既使扰民之累日益严重，也导致各地政务脱离朝廷控制，并冲击全国财政。[19]

其次，各地督抚幕友数量大幅度增加，幕友脩金大大超出官俸与养廉的承受范围，因此，转嫁幕友脩金于各地财政，已是通行之规。由于此项经费不能作正开销（ 即向户部报销） ，摊派的主要对象为道府州县，其余部分则由善后局、薪饷所或财政公所承担。于是，原来督抚个人养廉银支付的幕友脩金，变成各地财政开支，属性发生质变。随着越来越多的督抚衙署以文案处取代幕府，以文案委员取代幕友，幕宾渐成属官，[20]其身份以及与督抚的关系明显变化。幕友通过捐纳保举变为僚属的情况逐渐增多，出现所谓“幕僚的职官化”。[21]这些身份与地位已然改变的各级幕友之间，原来患难与共的旧谊，加上利益相同的新知，使之在共同对付朝廷以谋求私利的基础上，很快地结成牢固同盟，彼此暗通消息，互商对策，遥相呼应，结成迅速膨胀的地方势力。

其三，如前所述，在局处所不断扩张的同时，各级衙署内原来与京师六部对应的六房格局悄然改变，适应社会需要和督抚权力的不断扩张，五花八门的多元化房科结构逐渐取代既往吏户礼兵刑工的固定模式。[22]光绪二十八年周馥任山东巡抚期间，其衙门东、西两房竟共辖42房（科） 。[23]各省衙署日益增多的房科表明，既有职官体制的改革已势在必行。

督抚衙署科房的增多，既是应对清廷日趋繁重的军政、财政要务的需要，亦与处理各地不断增加的事务相关，要因之一，便是与不断扩张的局处所衔接对应。严格说来，清季局处所并非单纯的行政机关，有许多还是军政或经济实体，但在实际运作中，衙署外的局处所和衙署内的房科相辅相成，共同构成行政机构，扩张着督抚衙署的职能，越来越多地直接参与处理当地的各种政务，使得原来作为直省行政实体的藩臬两司，功能地位进一步削弱，后来干脆与局所整合，实际上变成督抚的属官。而督抚衙署内外两套班底的协调问题日益突出。职官体制内外双重结构的矛盾，成为顺畅行政运作和提高行政效率的一大难题。

伴随房科增多而来的是办事人手的大幅度增加。光绪二十八年，山东巡抚衙门的在册书吏已达434名。而“天津县署原有十七房，经书钞手一百四十余名。”[24]由此看来，清末一省督、抚和藩、臬司道各衙门的书吏人数，总计当逾千人。文案委员的人数也相当可观，杨士骧任山东巡抚时，仅抚署文案委员即达五六十人。[25]加上各种差役门丁，每所衙门人员至少数百人。

晚清局处所和衙署科房的无节制膨胀，以及幕友的隐性职官化，使得清代直省行政系统的结构性矛盾，从体制外逐渐渗透到体制内，悄悄改变着“内重外轻”的格局。即使从平衡京师部院与外省关系的角度而言，体制调整也越来越迫切。整顿官制体系，解决体制内外双重结构矛盾的新旧纠缠，改变行政财政系统的紊乱与效率低下，已经成为新政的当务之急。

第二节　改幕友为幕职的时议

对于直省各级衙门体制外各种机构的急速膨胀，以及与此相应的权力资源流失，部院对直省控制力逐渐削弱等情况，早已不断有人表达异议，清廷也已有所警觉，感到忧虑。1907年官制改革的设幕职和分科治事，就是针对外官制中的督抚衙门状况而提出的改革措施。

关于新政官制改革的思路和方案，既往研究多认为是取法或模仿日本明治时期的政体。倘若深入观察，就会发现这样的结论未免简单化。例如督抚衙门下设幕职，既非清季官制改革的新创，亦非来自明治日本的官制。唐宋古制即设幕职，如参谋、记室，辅佐各级主官处理军政大事和地方政务，由州、郡、县长官任免。[26]由于汉唐宋三朝均亡于封建割据，明代分封和统兵将帅拥兵自重，也造成祸端。满清入主中原，吸取历代经验教训，不仅将大小官吏的任免权集中于朝廷，还通过结构调整强化对各地官员的监督控制。清代设官实内虚外、内重外轻的格局，正是强干弱枝方针的具体表现。

凡事利弊相生，清代官制既以维护皇权的至高无上为主旨，任用外官分权制衡的考虑多于效能的讲究，措置难免失当。咸同年间已有人指陈利弊。1861年冯桂芬《校邠庐抗议》，对内外官制轻重倒置，省府州县皆须聘请雇用幕友门丁的状况予以抨击，提议应仿唐制改设幕职：

今日之用吏，殆以国计民生全付之奴隶、盗贼也，可乎哉？既不能不用之，即宜有以尊之。惟今日吏之贱中于人心，骤尊之，清流犹不就也。窃以为既如前议改例之后，案牍减大半，外官可并其事于幕，而名之曰幕职。略仿唐制，与以入仕之途，不得以游闲之人为之。由郡县学山长择诸生中有才有行而文学中平，历三试不中式者，送郡县充选，兼准应试。九年无过，叙丞簿官候选，始脱试籍。丞倅佐贰等官，于郡县分聘一人，大吏及部院皆由郡县择其尤上之。今制惟军机处不设吏，以章京治文书，苏拉仅供奔走之役，故流弊较少，亦部院可以幕职代书吏之证也。此幕职一途，与科目、荐举二途并用，惟不得入翰林及为大学士，稍示区别，其余迁擢无稍轩轾。又荐举可不由诸生，而幕职不得不由诸生。着为令，如此则人知自重，舞文黩货之风庶几少衰息乎。[27]

继冯桂芬之后不久，1863年，桂文灿针对幕友并非职官，不受朝廷规制约束的弊端，亦主张“设幕职以重考成”，进而澄清吏治。[28]

1875年，时为直隶州知州的薛福成上《应诏陈言疏》，正式要求朝廷设幕职。他援引雍正元年命督抚保举幕宾的上谕，强调：“今之幕客，即古之参谋、记室，…… 功绩果著，即拜表荐引。彼爱惜功名，自不敢任意苟且”，并列举李鸿章、左宗棠等幕友出身的封疆大吏功勋卓著的事例，作为立论依据，提出：“可否略仿汉唐宋遗法，仰承世宗鼓励人材之盛心，准令各督抚奏辟幕僚，自京外官以至布衣，如有才守出群者，许即专疏保荐。视其本职，计资论俸，一体升转。无职者量加录用。行之稍久，必有闳骏之士出乎其间，此亦造就之一法也。”[29]将奏辟幕僚与重京秩、开特科三者并称为整顿吏治的补偏救弊之方。上述各人的建议异曲同工，均以仿效汉唐古制来改变现行官制的不合理，将幕友书吏变成幕职，成为可以仕进的正式途径。只是在人选资格方面，各人主张有所差异。冯桂芬拟取才于诸生，薛福成则无论官民，唯才是举。

戊戌变法期间，蔡镇藩指陈外官设制的弊端及滥设局所的危害，认为非正式机构的膨胀已影响到统治的稳定，必须及时纠正，提出了裁局所、并职能、设佥事、禁幕友、裁书吏的具体建议。[30]所奏虽未被采纳，其对外官制弊病的抨击，对制度变革迫切性的强调，以及透彻的分析见解，对后来新政变制不无启迪意义。

疆臣中较早建言改革官制者是陕甘总督陶模。1899年，他在奏章中一针见血地指出官制的本质缺陷，即设官分职并非根据政务的繁简需要，而是以分权制衡为目的：“国朝设官，…… 意在防弊，不主任事。或一事而有数官，互相钤制，互相推诿； 或一官而兼数事，…… 夫官者国之耳目喉舌手足也，今不使之各尽其职，而牵制之，束缚之； 不使之各司其事，而混淆之，更置之，其去聋哑废疾几何矣。”新政上谕发布后，陶模又于1901 年5月奏陈对于新政的整体构想，强调改革必须改变原有官制叠床架屋、互相牵制的状况，“定分职任事”之法。[31]陶模的建议切中时弊，为海内外舆论所称道，上奏时间又早于张之洞、刘坤一的《江楚会奏三折》，可是此时清廷改革的意向并不明朗，两年前湖北巡抚曾鉌因建议变通成例而被革职，阴影尤在，满朝文武对涉及官制改革的敏感话题噤若寒蝉，陶模激越的建议自然孤掌难鸣。[32]

事物的发展不以人们的愿望为转移，却必须经历从量变到质变的过程，政治改革同样如此。咸同至光宣，房科的不断增加与局处所的肆意扩张，使得既有外官制越来越难以维系。清廷三令五申催促裁并，而各地局处所改头换面，有增无减。其原因除本来设制过简，难以承担日益增多的政务外，更与督抚任用私人，以局所安插幕友有关。戊戌期间，光绪帝严责各省督抚，谕令“将现有各局所中冗员一律裁撤净尽”，[33]限一月内办竣。但各省督抚拖延观望，随着变法的夭折，此事最终不了了之。

局处所泛滥与幕友书吏操纵权力、危害四方互为表里，造成吏治腐败愈演愈烈。不改变督抚衙署不设属官，藩、臬两司属员过简的根本缺陷，澄清直省吏治的诸多办法只能隔靴搔痒。

新政复行后，各地政务的范围数量显著扩增，体制矛盾更加突出。此时，举国关注的宪政改革提上议事日程，不仅为解决吏治积弊创造契机，也为改革官制提供了体面的理由。

1906年8月25日，戴鸿慈、端方考察各国归来，专折奏请改革全国官制，认为吏治“时形竭蹶，弊患潜滋，不尽由于才智之悬殊，当归咎于制度之未备”，承认外官制存在结构性缺陷，由于督抚完全没有辅佐官，只能开幕府、选宾僚，虽藉此维持行政，但因其不受规制约束，导致推诿或营私舞弊、吏治混乱。督抚之外，其余司道府县各官因身系地方、责任繁重，事无巨细均要独自担当，缺少下属，“漏略阙疏，殊多未善”。相应的建议是： 内外官制均应增设辅佐官，“其外省督抚，设参事以代幕僚，设秘书以代文案。现有各局，除应裁撤归并外，存留者悉为专官，并隶督抚。然其余各官，亦各量分辅佐。如此则责任分明，诸务毕举，而内外各衙署之规模粗具矣”。[34]尽管其依据乃至行文与冯桂芬等人的主张不无相似， 但与前述各案相比， 该折更明确要求将体制内外的所有机构合并调整， 在各省设置民政、执法、财务、提学、巡警、军政、外交、邮递八司， 除执法、军政两司直接由中央管辖外， 其余均隶属于督抚； 并一举打破督抚衙门不设属官的成规， 正式设置参事与秘书的职位， 幕友亦被各司科员所取代。

1906年9月，出使德国大臣杨晟向清廷提出将人事任免权下放各省，“幕僚下吏自行辟署，使其权限如汉、唐之太守、刺使，庶几一府政令不受牵制”。督抚之下分置四司，“诸司为分事而治之行政机关”。[35]具体建制虽有差别，基本思路则与戴鸿慈、端方等人异曲同工。

戴鸿慈、杨晟等人的外官改制方案各有侧重，关于直省所属行政机构的数量、名称、处理幕友的办法各不相同，但就督抚衙门设置属官、终结幕友聘用、下放人事权、分科治事等几个重要方面而言，意见相对统一。以上两折先后在外官制讨论众说纷纭、朝廷于即改与缓改举棋不定时出现，对局所与幕友的危害阐述分析得深刻透彻，所提方案又较为可行，为政府确定从幕府到职官转变的决策，提供了重要参考。

如前所述，因张之洞等督抚的态度及对两套草案意见不一，清廷最终决定缓改外官制。编制馆只好设法另辟蹊径，其策略是搁置督抚意见分歧很大的一步到位式通盘改革，将具体内容化整为零，分步实施。1907年2、3月间，报纸披露了这一计划的详情：

各直省自奉谕旨派员随同参议外省官制，除南北洋大臣躬与其事外，计鄂、粤、陕、川、滇五省复电，其决然议行者惟滇督一人，其余皆未认可。现编制馆大臣会议谓，若强以所难，必至各省纷歧不一；或废而勿举，又使良法沮格不行。二者相权，惟有寓第一层宗旨于幕职之中，听督抚自行征辟。盖督抚向委文案不登奏报，不分职权，若因而明定责成，俾知职守，使内有一部，外有一曹，于事理最为便利。今拟督抚衙门幕职，每署设秘书官一人为长，余皆分曹治事，……自司道以至布衣，皆听征辟。各曹应设书记官若干，录事若干，及办法斋舍若何，治事时刻若何，任督抚自为酌定。所辟秘书、参事，督抚上其名于朝廷，任事三年，由督抚奏保升阶，其升转之法从其本官。至目前布、学、按三司应仍其旧，原有局所听督抚量为裁并，仍参照闽督丁、苏抚陈之议，于院署设一议政处，院司道局各官定时聚会，将各署紧要事件公同议决施行。[36]

与其后《盛京时报》公布的所谓编制局（馆） 说帖对比，上述消息遗漏了两点重要信息，一是建议督抚自行征辟幕职的理由为 “既非实缺，廉俸无患其加多，不论官阶贤能，皆有以自效”；二是此举只是退而求其次，“盖原拟第一层办法至当不易，不得已而寓其意于幕僚，以先为之导，俟数年后，纲纪具备，财用稍充，则分设各司，或有可行之一日”。[37] 也就是说，在编制馆所提供的两套方案可能胎死腹中的情况下，必须权衡折中、以退为进，以期打破僵局。此后公布的外官改制方案，基本采纳了说帖的精神和内容。

《申报》其后的报道更为具体：“厘订官制大臣于十三日会议，俟宣布外省官制后，即饬各省督抚将署内文案等项名目裁撤，另外保举幕职若干员，即行分派职守。”[38]遍布耳目于京城的张之洞得知这些消息，一反等待观望的习惯，迅速向时任军机的连襟鹿传霖明确表态，以争取支持：“官制已议有眉目否？ 见沪报纸，各省督抚衙门，拟设幕僚，名曰参事官，其首领名曰秘书长。设幕僚，极是好事。惟查秘书乃晋、隋、唐、宋以来天子宫禁之官，国初内三院大学士，其一曰秘书院，乃宰相之职，此名万不可用。至参事官，乃日本故套，可厌已极。古来幕僚参佐，佳名甚多，何必抄袭日本，不惟窘陋，太损国体，似以酌改为妥。”赞成督抚衙门设幕僚的同时，反对机构与职官名称“抄袭日本”。 [39]

第三节　督抚幕职分科治事的实施

1907年7月7日，在综合各方意见，权衡利弊轻重缓急的基础上，清廷正式颁布了《各直省官制通则》，明确规定：“总督巡抚衙门各设幕职，佐理文牍，分科治事。”第五条具体规定了督抚衙门幕职的人数和职掌： 秘书员1人，“承督抚之命，掌理机密折电函牍，凡不属各科之事皆隶”； 秘书之下设参事员，交涉、吏、礼、民政、度支、学、军政、法、农工商、邮传十科，各设参事员1人，“承督抚之命，就主管事务，掌理各项文牍”。[40]

为了减少新旧制转换的阻力，清廷没有采纳裁汰幕友之策，对督抚幕职的资格和级别不做限定，任免权由督抚掌控。由于各省经济实力与政务繁简情形因时因地而异，若统一限定人数，与实际需求未必相符，因此“秘书员、参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员，随时切实保荐，以备简擢”。据此，改制后的秘书、参事，虽已纳入职官系统，却有职衔而无确定官阶，也不受官缺限制，而是具有灵活性的派差，相当于候补官员身份，可凭政绩通过保荐获得擢升。如此，则既保留了原有幕府人员根据政务繁简而增减的流动性，也将咸同以来督抚不断保举幕友入仕为官、升迁快捷的做法纳入规制，予以合法身份，使其必须接受官制官规约束。

督抚衙门幕职机构定为十科，与改制后的京师官制相对应。吏、礼两科，与继续保留的吏、礼两部相符，交涉、民政、邮传、农工商、军、法、学等科，则与模仿近代行政制度的京内官制配套。但幕职各科的秘书、参事只是督抚的辅佐官，而非京师各部的下属。

考虑到地区差异，清政府没有强制各省同时进行外官改制，而采取分步走的策略，从东三省入手，俾为各省之倡，“风气渐开”的直隶与江苏则被列为先行试点。其余各省，均由该督抚体察情形，分年分地请旨办理，统限于十五年内一律通行。[41]

东三省改制，清廷曾预计其成为各省行政变制的嚆矢。不过，盛京将军衙门本来与各省体制不同，下设六部，人员均为职官，改制较少涉及内地官制普遍存在的内外机构与人事的纠葛，更不必考虑如何整合转型，[42]故难以显示引导作用。而被清廷寄望为变制先行楷模的直隶、江苏，因督抚调动过于频繁，实行起来并不比各省快，未能起到示范作用。[43]其余各省督抚同样频繁调动，加以改制推行期限长达十五年之久，在《各直省官制通则》公布的最初半年内，除安徽巡抚冯煦外，确实响应者寥寥。[44]

各地督抚的敷衍拖宕引起一些官员的焦虑。由于此前学部颁行的各省学务官制，已经改变学政衙门聘用幕友的旧例，将相关行政事务改由学务公所科员承担。1907年11月，署理广西提学使李瀚芬以“提学使司僚属，纯用新政制，毫无窒碍”为例，认为“督抚、藩臬二司之幕职，府厅州县之佐官，其必可依新官制可知”； 并从任官用人与经费来源两方面，消除当局顾虑，坚定其加速改制的决心，催请“各省官制宜速实行改革”。[45]不久，御史黄瑞麒亦强调内外官改制必须同步配套进行，应改变“督抚而不贤则奸弊百出，……任意纷更，视属吏为私人”的状况，追求“以法治范万世之太平”的理想，将外官改制的迫切及意义提到新的高度。[46]

各省督抚讨论官制草案的态度虽然有异，但由于编制馆上述方案，实际已是在原提供两套草案的基础上退而求其次，故1907年官制通则颁布后，并无明显抵触，对于督抚衙门幕职分科治事及仿照提学使司设置僚属、各司道分科治事等主要内容，亦大多明确表示赞同。两广总督岑春煊声称：“此断不可以缓者也”，“臣核草案所拟，如督抚幕僚及布政五使，下而至佐治各员，添官均非甚多，若以各省局所经费及州县延宾幕者移为此用，似未见其不敷也。议者又谓各省水旱频仍，民情惶惧，不如俟年丰人乐，然后议行。窃谓改官制者乃以求治，如官制果行，任用得人，则民政、财政、学务、实业，无一不举，…… 流寇、会匪之乱，无时或息，是地方不靖，未始非官制未善有以致之”，[47]驳斥借口天灾人祸而缓议或阻挠官制改革的言论。

从1907年8月起，在清廷和舆论的催促下，各直省督抚衙门相继奏准实行幕职分科治事。因经济政治发展程度不同，落实起来仍有差异，具体情况如下：

表三　各地督抚衙门幕职分科治事情况一览表[48]

续表

续表

从1907年8月至1911年　7月，笔者所见资料，全国四年内至少有7督12抚共十九处衙门先后实行了幕职分科治事，占督抚衙署的绝大多数。[49]

一各地幕职分科的具体做法与特点

政体改革的成败，职能划分、人事安排、经费来源落实三者至为关键，由于此前幕友通过保举和捐纳方式进入职官队伍的人数不少，局所又提供了经费保障，职能划分方面，此前文案处、派办处均已有体制外运作的基础和多年政务实践，此番改制不过是将其人事名正言顺纳入官规，故新旧制度衔接水到渠成，改制后新机构运作正常。就此而论，新政期间督抚衙门幕职分科治事相对成功。

将各省奏报的实施情形与各省官制通则的文本相比较，有以下几方面值得注意：

其一，各省督抚衙门实行幕职分科，人员基本以督抚幕友或文案处委员改充幕职，并按照相关规定划分各科，“即就本署原办幕僚各就所长分科司长”。如学务文案改学科参事，洋务文案改交涉科科长和参事，刑名钱谷两席幕友改任吏科、礼科、法科、度支科科长和参事，军政科则由营务、刑名幕友改充。[50]外官改制前各地督抚衙门自行设立的文案处，实际是处理日常公私文书的核心机构，其委员大都通过捐纳获得候补资格，或经保举被委以实官。同在文案处共事的委员，官阶高低因人而异。文案处对内不对外，仅在督抚衙门处理政务时协调各房科，不具备对外行政的合法性，各种上行下达的文件仍以督抚名义签署，而通过文案处撰稿、缮写、核对及发送。[51]《各直省官制通则》不少方面是承认既成事实并沿用成例。

其二，官制通则没有提及经费问题。既往幕友薪脩例由幕主付给，文案处委员则改由局所定期供给，纳入当地财政支出项目。只是督抚衙门依制不设属官，既往文案委员的薪水只能列入外销项目，不能作正开销。为此，各省奏报纷纷要求清廷从财政上确认幕职身份变化的事实，将幕职薪金作正开销。

其三，改制前，各省督抚幕府、文案处所管科房名称数量各行其是，职能亦不规范。改制后，除个别省份因特殊需要增设藩属边藏及河工事务等科目外，其余皆照章分为十科，与内官新制相对应。换言之，改制其实是在承认既成事实的前提下，将督抚衙门体制外的人员与机构，经过改造纳入新体制规范，从而取得合法性。咸同以来幕府职官化的趋势，经过量的积累进程，在督抚衙门层面水到渠成地完成转制。

由于外官改制前不少督抚衙署处理案牍的已是文案处而非幕府，故各省关于外官改制的奏报纷纷提及，改任幕职的秘书参事，多从督抚衙署文案委员中选拔，人员经费亦由各地财政外销改为正开销。如江苏巡抚冯汝骙奏报：“现于臣署原有文案及候补各员中，择其任用有年，学行俱优，堪以称职者，派委秘书参事及助理缮写等职”[52]，相应地财政上只须将文案委员的外销改作正开销。陕西则“向来文案委员均由薪饷所按月支领，作为外销，今当清理财政之时，剔除外销名目，幕职薪公等项，应仍由薪饷所筹拨作正开销。”[53] 云贵总督和贵州巡抚衙门改制，也是在“向设文案”的基础上，“遵照官制新章，酌量更改”，“查向来文案委员均由财政公所按月支领，今改设幕职，自应仍由该公所筹拨，作正开销。”[54]湖南巡抚亦于抚署“原设各文案各员内详加遴选，择其学行俱优，富于经验，堪以称职者，委充秘书暨各科参事，饬令各就主管事项，认真经理。…… 其各员应需薪公，仍就向来文案处经费撙节支给，出入尚无甚悬殊。 ”[55]浙江巡抚奏称，该省“衙门向设文案处，上年抵任以来，如章奏、新政、学务、戎政等科，早已遴委专员，相助为理”[56]。安徽巡抚朱家宝奏称其“在吉林巡抚任内，会同升任督臣徐世昌奏定东三省官制，行省公署设有秘书官科员，分任机要文牍事宜，当时文案处之组织与今日所设幕职大致相同。莅皖以来，亦复照此规定。……其各员薪公，仍就向来文案处经费撙节开支，尚无出入。”[57]陕甘总督长庚直截了当地宣称：“兹将臣衙门文案处遵照奏定章程酌量更改，设立秘书参事各员。”[58]陕西巡抚恩寿理解的改设幕职，也是将文案处改头换面：“臣署向设有文案处，办理一切公务，佐理需员。近年筹办宪政，案牍尤为繁赜，自非分科治事，不足以资整饬而收指臂之功。爰就该处改设幕职，…… 应需薪费，就原设文案处员薪匀划开支，以资撙节。”[59]直隶的情况有所不同，趋新与仍旧兼而有之，有消息说：“直督陈制军现将署内应办公事分为八科，一曰刑钱科，专司刑名钱谷事件，仍由幕友办理。”而洋务、宪法等科，则招聘留学回国毕业生充任。[60]

如果说改幕友为幕职，是外官制走向现代科层制的人事过渡，那么从幕府、文案处到分科治事则为机构的整合过渡，通过设置划分各科职能范围，明确责任，各司其职，协调运作。为了兼顾各省情况，官制通则仅就人事与机构做了安排，对分科治事的内容与细则未做统一规定，而是要求各省自拟幕职分科治事章程。以两广总督衙门为例，其改制取向是“参照官制通则中所定职掌，分科治事”。主要内容与基本程序为： 收发员、秘书员及主管该科事务之员职责明晰，科长在会核处理完毕文件后，须按规定加盖图章，以示负责。此外，全省政务纷繁，作为制度安排，总督衙署每日下午会阅文牍一次，每次一小时。秘书员及各科员收发员，每天均依时齐集会阅处所，总督届时入席，作出决定并发布相关指示。会阅文牍处设立记事簿，记录所到人数及提议或决议事宜，收发员充当临时书记。这大体相当于后来的办公会议。除定时会阅文牍外，“各员所掌主管事务，有应兴应革及有疑义者，得提出说帖于督院，以备采择，并请示施行”，保留了幕友参议政务的功能。改制后的总督衙门，实行严格考勤，“各员非有不得已事故，不得请假”，并仿照西方国家行政机关的工作日制度，每星期休息一日，年节亦照通行休假。“惟有紧要文牍，仍照常阅核”。[61]在对办公时间作出规定的同时，强调履行公务为基本职责。

改制后幕职不仅分工明确，职责规范，而且具有正式合法的身份。幕职的升迁调补，基本参照或依照职官任免奖罚的程序办理。宣统元年十月，两广总督袁树勋奏请将其在山东巡抚衙门时的幕职沈同芳等人调至广东两广总督衙门任职。[62]闽浙总督松寿以幕职李锺骏“才长心细，为守俱优”，办事得力为由，奏请将其由分省补用知县擢为直隶州知州。[63]湖广总督瑞澂则以“招摇把持，劣迹种种”为名奏参幕职丁炳南，要求革去其“捐升通判江苏候补州吏目”，以清仕途。[64] 可见将幕友纳入职官，改变了既往劣幕为害无法惩治的弊端，有利澄清吏治。

督抚衙门的幕职分科治事，形式上是清代幕友制向唐宋幕职旧制的回归，实则赋予了近代科层制的精神，有助于改善行政。山东巡抚袁树勋指出，幕职综合了古代幕府的参谋与文书作用，“而今日分科任事尤必不容缓”。[65] 浙江巡抚增韫奏章中谈及幕职沿革及改制带来的变化： 既往幕友没有正式身份与升擢途径，“往往视为优游养望之地，漫无责成，此其失也。今绎原奏清单，毋庸拘定官阶大小，以破除资格衔名，奏咨存案，以郑重职权。其办事得力之员，随时切实保荐，以优异贤俊，用意至为深远。…… 自改定幕职后，奴才衙门设立办公处一所，妥订章程，逐日按时由奴才督同各幕职莅处办公，在职诸员均知矢慎矢勤，奋勉将事。举凡重要政务，妥协筹商，既获质疑问难之雅，复收通力合作之功，冀以仰副朝廷改良政治之至意”。[66] 两江总督张人骏谈及外官制的修改意见时，明确表示：“督抚幕职，司道增改，及司道科员、府厅州县佐治等官通则，原议均臻妥善，今已陆续实行，自当悉照原议办理。”[67] 黑龙江巡抚周树模也认为改幕职后，“近取咨询之益，远以功业相期，对于求治育才，两有裨益”。[68]

督抚们的纷纷叫好，不仅因办事便利，效率提高，亦为干练幕友无须再由特殊渠道入仕，可按新规名正言顺成为其下属而庆幸。舆论则着眼于变制使吏治澄清有望，期待甚殷。《盛京时报》连续撰文评论，以往日劣幕贻累本官，“而彼反得置身事外”，任用幕友为委员，可择优汰劣，沿用门丁等陋习亦应一并革除，奉行不力者应予惩罚。[69] 该报的另一则评论对清廷此举亦予以高度评价，认为有裨于澄清吏治：“幕友者，吏治盛衰之关键也。…… 去数百年因循锢弊之习，为各行省观法率由之准，非严饬各地方官慎用幕友无以握乎其要也。佐治者无非秀士，委任者无一庸材，因时以制宜，随地以立法，行见利源扩而民皆殷富，讼狱少而人尽和平，…… 吏治之盛，不将超千古而迈五洲哉！”[70]

1908年至1909年，屡有风传改幕职后要尽裁幕友。[71]此事空穴来风，未必无因，外官改制酝酿期间，史履晋“派委员而裁幕友”的主张，即要彻底裁汰幕友，解决由捐纳保举造成的庞大候补官僚队伍。[72]这一弃旧图新的方案却遭到幕主的反对，因为候补官员良莠不齐，反而不如幕友熟悉各种衙门公务及规则，而且全盘置换，牵涉太广，势必影响权力的正常运作，最终未被采纳。尽管朝野裁幕的议论纷纷攘攘，但清廷并未采取相应措施，各省亦无具体动作。

二　成效、局限与时论的担忧

在督抚衙门由幕职分科治事走向近代行政体制的背后，伴随着清廷与各省督抚的权力角逐。督抚们在承担更多责任的同时，显然得到了比以往更大的权力，尤其是朝野最为看重的人事任免权，而且未加限制监督。时任吏部主事的胡思敬在改制之初就警示清廷，此有削弱君权之虞：“倘误信讆言，仿东西洋规制，不设吏曹，悉解散其权，倒柄而授之督抚，一切升迁降罚，恣意任情，毋敢操成法以议其后，天下衣冠士族尽奔走效用于私门，……不复知有朝廷。天子端拱于上，号令不出一城，不待四邻分割，已先成华离破碎之区。”[73]舆论亦担忧改幕职后，督抚掌握属官任免权，容易导致任用私人之风更甚，官场腐败更烈。“今欲仿汉唐之法而用幕职，顾吏积贱，士人不屑就，且必开之以仕途。然士人固不习吏事，仍取给于黠吏之文件耳。且使督抚部司增门生故吏、亲家游客数千百辈之冗食，开劣幕狂生数千百辈无名之保举，冗食且不可徒得也。…… 近日大吏幕职，以刑名文案为优席，其黠焉者，遂至操持州县事体，渔苞苴以肥其身家，树徒党以通其声气，其气焰益出吏胥之上，幕职可任乎？”鉴于欧美国家的任官制度同样存在类似危险却没有因噎废食，为了严防流弊滋生，舆论呼吁应从严密制度着手，对幕职人选资格加以限制，“必其出于学堂，才识过人，屡试高等者，乃与征辟，则滥竽鲜矣。试事数年，第其功勤，以为仕进之阶”。同时要求追究保举不实者的责任，“定其职任专，故能守公奉法”，欲增强规范，防止弊端。[74]

总体而言，幕职分科治事确有利于提高行政效率，因其不仅开通了幕友通向职官的路径，而且将幕府整合进体制内，机构与人事权责统一。浙江改制半年多后，巡抚增韫从该省实行幕职分科治事看到成效，主动奏请将所辖司道全盘改制重组：“半载以来，办理各项要政，有分途并进之益，无推诿积压之虞。旧习全除，成效颇著。所有司道各衙门亦应分科治事，以专责成。”[75]

幕职分科治事不仅是督抚衙署内部的改革，还影响到衙署以外局处所的存废。外官改制的主要目的之一，即将行政机关统一并系统化，局处所裁并自为题中应有之意。1907年颁布的《各直省官制通则》第十九条规定：“各省督抚幕职，即已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚复议，具奏办理。”[76] 而解决局所问题，不仅关系政体改革，更被视为挽救清廷财政危机的重要一环。摄政王对此十分重视，多次催促加大实施力度，[77] 并在外官改制的同时双管齐下，由度支部主持1908—1910年各省全面清理财政，限期上报各省局所情况，监督整顿改造。拖延不办或蒙混欺瞒者，均予以参处。[78]由此，直省各种大小局所纷纷被裁撤归并，留存的局所基本按业务对口的原则，随着改制进程逐步合并到藩臬两司及巡警、劝业道中去。原有职官体制内外的两套不同系统，在直省衙署改制与度支部主持的清理财政过程中，逐渐整合重组，纳入新的省级行政体制。

政体改革是对既有秩序和既得利益的调整，方案与步骤的选择，对改革成败影响甚大。对于外官改制中督抚衙门幕职，清廷最终采用渐进策略，不仅充分照顾幕友和幕主的历史关系，而且对各级不同机构的改革采取不同方式，使改革进程比较平和。山东“抚署文案，经历任征辟，有四十七员之多。海帅莅任，复因靡费过钜，即议大加裁汰。顾至今已将匝月，犹未见发表。近闻海帅已电召长公子来东帮同筹画，目下已经议有端倪，绝意只留十六人在署办公，其余概行裁汰，以节靡费，并闻不日即可发表。至在署供差日久，著有劳绩者，虽亦在裁汰之列，而尚须酌予差委，以示鼓励”。[79]广东、广西、江西、江苏等省的清理财政说明书内，均将幕职薪津列入“行政总费”的各官公费下，原幕友脩金为“各科委员薪水”取代，可见幕职改制至少在督抚司道层面已经推行。宣统元年冬季，河南禁烟总公所给各文武衙门传达钦命总理禁烟事务大臣的咨文，也从一个侧面反映出各地官衙幕友渐改幕职的事实，并已依据新章，以对官员的要求规范幕职，查禁吸烟痼习。[80]

除督抚衙门幕职分科外，1907 年颁布的《各直省官制通则》还规划了各省三司两道（布政使司、提学使司、按察使司、劝业道、巡警道） 的新行政机构，继督抚衙门改制之后，司道衙门也先后改制，实行设置幕职，分科治事。原学政衙署、藩司、臬司所聘幕友，先后被学务公所、度支公所的科长与科员所取代。尽管各司道衙署改制在时间、途径和方法上明显有别，但殊途同归，各种局所房科相继被裁撤归并，督、抚、司、道衙门的幕友渐成历史陈迹已是大势所趋。[81]有亲历者回忆：“至清末，省级添置提学司、巡警道、劝业道各衙署，时已改变旧法。新司、道、署，各按职务，分科办事，旧有幕友制度已不行于新立各衙门。”[82] 至于各省在幕职化程度方面是否有明显区别，尚未见资料显示，但由于咸同以后已出现幕友职官化的过程，加之《通则》在幕职分科治事的规定方面，可操作性较强，人事与经费的变动水到渠成，故绝大多数省份在督抚司道层面已积极实施此项改革，毋庸置疑。

清代幕友与幕府原在职官系统之外，实际在行政运作中的地位作用却举足轻重。督抚衙门设立幕职，分科治事，作为外官改制的重要内容，一方面改变了清制督抚衙门不设属员的成例，将幕友纳入职官体系；另一方面则将督抚衙署内五花八门的房科，统一建制为十科，按照因事设官的原则与京师各部院对应，确定其基本职能，增加了近代行政制度的多种元素，建构起上下连贯的完整行政体系，疏通了朝廷部院与各省以至府厅州县政情政令传达贯彻的正规渠道，基本满足了社会变化带来的新的政务需求。咸同以来各种新旧机构称谓不一，公私不分，职能交叉的混乱局面明显改观。

就制度而言，改制使幕府逐渐变为职官，幕友成为秘书和参事，确立了幕职的辅佐身份，使原在体制外的幕府，按职能划分科目及职责范围，改造调整后纳入衙署正式机构。[83] 督抚衙署从机构名称、职能划分、人员属性到政务处理，均开始向规范化的近代行政体制转变。然而，改制仍只是过渡形态，幕职名为督抚直属机构，实际功能只是秘书和十科参事员“承督抚之命就主管事务，掌理各项文牍”，还是文案处的变形。在幕职个人的职官化方面，没有相对固定的品级系统，身份仍有不确定性。[84]凡此种种，使得幕职分科在某些方面不免仍带有旧式幕府的属性。这些痕迹给民国以后的行政建制带来不少困扰，如省政府究竟是不是地方政府，其下属行政职能机构与中央各部的对应关系如何，秘书、参事的职级怎样确定等等，有的影响一直延续至今。

值得注意的是，新政背景下进行的外官改制，并非如既往所说，只是简单地模仿明治日本，照搬西方近代行政制度和职官体系，而是在学习外国的同时，掺杂不少取鉴于本国古代官制的形式及内容。当然，1907年的《各直省官制通则》，并非外官改制的最终定案，而是折衷协调各方意见的结果。《通则》的颁布实行，并不意味着外官改制的终结。直至辛亥革命枪声响起，新的外官制方案仍在酝酿之中。不过，后来的争议主要在督抚权限等方面，至于督抚衙门行政机关建制本身，未见分歧与调整。

【注释】

[1]司道多兼各类局所总办或会办，秉承督抚旨意办事，听命于督抚。

[2]京官系列中，仅掌管皇家衣食住行的内务府，“所属各司处共有五十多个单位，所用之人员，除匠役、军丁及太监不计外，共有职官三千多人”。张德泽： 《清代国家机关考略》，第192页。

[3]瞿蜕园：《历代官制简释》，第62页。

[4]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷一一五，职官一，第8733页。

[5]瞿同祖：《清代地方政府》，第65—188页。

[6]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第201—202、237、302—303页。

[7]《清仁宗皇帝实录》卷九七，嘉庆七年四月辛酉，《清实录》第29册，第300页。

[8]《清宣宗成皇帝实录》卷二五○，道光十四年三月庚午，《清实录》第36册，第770页。

[9]《清宣宗成皇帝实录》卷二六一，道光十四年十二月己亥，《清实录》第36册，第981页。

[10]中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第3册，第97页。

[11]《山东巡抚袁树勋奏设立幕职分科办事折》，《政治官报》第545号，1909年5月6日，折奏类，第15—17页。

[12]《江苏巡抚程德全奏遵章设立幕职折》，《政治官报》第1022号，1910年9月2日，折奏类，第5页。

[13]《慎用牧令疏》，陈弢辑：《同治中兴京外奏议约编》，上海书店1985年影印版，卷2，第7页。

[14]光绪二十一年闰五月初九日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第21册，第205页。

[15]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第315页。

[16]花杰：《禁丁忧人员稽留省会疏》，嘉庆十三年，《皇清奏议》，全国图书馆文献缩微复制中心影印，2004年，第2册，第978—979页。

[17]《仁宗睿皇帝实录》卷二○一，嘉庆十三年九月壬辰，《清实录》第3册，第684—685页。

[18]光绪二十一年闰五月初九日，《光绪朝上谕档》第21册，第205页。

[19]杨国强认为局所“始终是国家体制中非常夹生的东西”（氏著《百年嬗蜕——中：国近代的士与社会》，上海：上海三联书店1997年，第100页）。

[20]有学者认为文案委员是张之洞的发明，参见［美］　尹圣柱：《张之洞文案委员制在　　晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》，第106—115页。实则文案委员及文案处至少在咸丰朝就已存在。

[21]杨国强：《百年嬗蜕——中国近代的士与社会》，第95页。

[22]1907年广西巡抚衙门设有吏、户、礼、兵、刑、工、洋务、捷报、承发、内号、咨牌、本、揭等13房，湖南巡抚衙门内亦分本、吏、户、刑、咨、揭、稿、职、兵、驿等10科。赵尔巽任湖广总督时，其衙署除传统的六房外，还有咨房、承发　　房、缮文房、抄奏房、洋务房等新增的17房，共24房。《湖广总督部堂衙门事宜　　册》，第一历史档案馆：赵尔巽档案全宗，湖广总督类，文图庶务项，第264卷。

[23]《各房书吏履历底册》、《各房书吏点名册》，第一历史档案馆：山东巡抚衙门档案全宗，内政类，第17—20卷。

[24]《各省内务汇志》，《东方杂志》第4年第7期，第359页。

[25]张玉法：《中国现代化的区域研究——山东省（1860—1916）》，第276页，台北：中研院近代史研究所专刊（43），1982年。

[26]唐代“节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中重要的也可以代行节度使职权。次一等的可以委派代理州县职务。这些名为幕职，本身只是一种差遣，无官阶，所以必须带有郎官、御史衔。幕职不限出身，文士不论已中未中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐到中央任职。事实上唐代中期以后的文士很多是应使幕之聘以作进身之阶的。这是宋代进士出身必先任幕职之由来。”（瞿蜕园： 《历代官制概述》，黄本骥编： 《历代职官表》，上海： 上海古籍出版社2005年，第16页）

[27]冯桂芬：《校邠庐抗议·易吏胥议》，上海：上海书店出版社2002年，第17页。

[28]《清史稿》卷四八二，列传二六九，北京：中华书局1977年，第13287页。

[29]《应诏陈言疏》，《薛福成选集》，上海： 上海人民出版社1987年，第66—67页。雍正元年（1723） ，上谕令各省督抚荐举幕宾，“凡节度观察等使赴任之时，皆征辟幕僚，功绩果著，即拜表荐引。”雍正十三年和乾隆元年两度重申此谕。但既以“功绩果著”为前提，便是特例而非常规。承平之时，佐理日常政务，于此可望而不可即。

[30]“外省办事，曰吏曰幕，幕权重于吏，弊亦较甚，而臬幕尤通省刑幕之渊薮。…… 咸丰以来，时事日变，旧制既无此官，则姑设一局以理之，续兴一事，又添一局，遂使天下之官争以求差为务，而军国重要，适为宦途营利之资，数十年来，所以日讲富强而无效也。”中国史学会主编： 《中国近代史资料丛刊· 戊戌变法》（二） ，第390 页。有学者提示该折在《清实录》中名为《请审定官职以成新政折》，经查上谕档，仍为《请审官定职以成新政折》，本文暂依档案。参见中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第24册，第405页，光绪二十四年八月初一日上谕。

[31]　陶模：《变通政治宜务本原折》，1901年5月，《陶勤肃公奏议遗稿》卷十一，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第四十五辑之0441册，台北：文海出版社印行，第25—35页。

[32]关晓红：《陶模与清末新政》，《历史研究》2003年第6期，第72—89页。

[33]光绪帝强调：“至各省设立办公局所，名目繁多，无非为位置闲员地步，薪水杂支，虚糜不可胜计。谕令裁并，乃竟置若罔闻，或竟听委员劣幕舞文，一奏塞责，殊堪痛恨。”中国史学会主编： 《中国近代史资料丛刊· 戊戌变法》（二） ，第66页。

[34]光绪三十二年七月初六日《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为预备立宪折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第370—371、377页。

[35]光绪三十二年七月二十八日《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第399—400页。

[36]《编制局对于议改外省官制之办法》，《申报》1907年2月5日。

[37]《编制局拟设督抚衙门幕职说帖》，《盛京时报》1907年2月20日。

[38]《会议督抚衙门添设幕职》，《申报》1907年3月29日。

[39]《致京鹿尚书》，苑书义等主编：《张之洞全集》第11册，第9585—9586页。

[40]光绪三十三年五月二十七日 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折（附清单）》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第506—507页。清单所附名曰“各省官制通则”，但奕劻此折奏称“遵旨续订各直省官制”，行文中亦称“直省官制”。其后光绪三十三年五月二十七日上谕仍称为“各直省官制”，疑清单缮写时，脱落“直”字。《清末筹备立宪档案史料》上册，第503、504 、510页。中国第一历史档案馆编： 《光绪朝上谕档》第33册，第91页。

[41]《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折（附清单）》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第505—507页。

[42]参见赵中孚：《清末东三省改制的背景》、《清季立宪与改制》，张守真：《清季东三省的改制及其建设》，《中国近现代史论集》第16编，台北：台湾商务印书馆1986年，第537—567、569—643页。

[43]有关试点改制的情况，详见第四章。

[44]光绪三十三年七月十二日《安徽巡抚冯煦奏为遵奉新章征辟幕职及设立会议厅折》，《光绪朝硃批奏折》第1册，第567页。安徽的情况比较特殊，冯煦在奏准实行分科治事后仅11天即被解职，继任皖抚朱家宝，迟至宣统二年才再次奏请实行新制（《安徽巡抚朱家宝奏遵章设立幕职分科治事折》，《政治官报》第1149号，1911年1月7日，折奏类，第12—13页）。

[45]1906年4月学部颁布《各省学务官制》，由提学使司取代学政衙门，在学务公所实行分科，改变了旧制学政无属员，只能聘请幕友阅卷并襄助处理学校事务的状况。但学政并非督抚属官，而提学使下设学务公所的建制，是学部官制体系的规定。其时外官改制尚未展开。参见关晓红：《晚清学部研究》，第101—112页。另见李瀚芬光绪三十三年十月《条陈五年预备立宪及速立内阁等事宜折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第301—302页。

[46]黄瑞麒：《筹备立宪应统筹全局分年确定办法折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第317、319页。

[47]岑春煊：《请速设资政院代上院以都察院代下院并设省谘议局暨府州县议事会折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第498—499页。

[48]是表根据《光绪朝朱批奏折》、《政治官报》、中国第一历史档案馆军机处录副档案全宗、宪政编查馆档案全宗等相关资料中的19份奏章归纳整理。

[49]清制，全国共设8位总督、15位巡抚。东三省虽增加奉天巡抚与黑龙江巡抚，但因裁撤督抚同城的湖北、广东、云南3巡抚，故清末实际共有8位总督、14位巡抚。因晚清资料散佚，实际情形可能比表格显示的多。

[50]《两广督院辟任幕僚分科治事表》，《两广官报》第1期，宣统三年五月，吏政，第7—9页。

[51]例如光绪二十九年六月湖南巡抚赵尔巽为该省司道以下候补人员订立一项章程，署名“巡抚部院赵”，由文案处行文发布，使用印有文案处字样的专用公文纸。《扎饬司道议处通发候补人员》，中国第一历史档案馆： 赵尔巽全宗，湖南巡抚类，职官官制项，第36号卷，无号文。

[52]《江苏巡抚冯汝骙奏设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1097号，1910年11月16日，折奏类，第13页。

[53]陕西总督长庚：《奏设立幕职分科任事折》，《政治官报》第1028号，1910年9月8日，折奏类，第11页。

[54]《云贵总督、贵州巡抚会奏：遵章设立幕职分科治事折》，中国第一历史档案馆：宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类，第15卷，第584号文。

[55]《湖南巡抚杨文鼎奏遵章设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1320号，1911年7月4日，折奏类，第10—11页。

[56]《遵章设立幕职分科任事折》，《政治官报》第817号，1910年2月2日，折奏类，第13页。

[57]《安徽巡抚朱家宝奏遵章设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1149号，1911年1月7日，折奏类，第12—13页。

[58]长庚：《奏设立幕职分科任事折》，《政治官报》第1028号，1910年9月8日，折奏类，第12页。

[59]中国第一历史档案馆藏：军机处录副档案全宗，宣统朝内政类，152　目录，第7440卷，第15号文。

[60]《北洋督幕之人才》，《申报》1910年3月23日。

[61]《两广总督衙门幕职章程》第5条各款，《东方杂志》第7年第1期，1910年3月6日，章程，第2—4页。

[62]《署理两广总督袁树勋奏沈同芳等留粤分充幕职片》，《政治官报》第742号，1909年11月19日（宣统元年十月初七日），折奏类，第9—10页。

[63]《闽浙总督松寿奏李锺骏襄办要政出力请以知州分省补用片》，《政治官报》第1001号，1910年8月12日，折奏类，第17页。

[64]《湖广总督瑞澂奏参幕职丁炳南片》，《政治官报》第1008号，1910年8月19日，折奏类，第17页。

[65]《山东巡抚袁树勋奏设立幕职分科办事折》，《政治官报》第545号，1909年5月6日，折奏类，第15—17页。

[66]《浙江巡抚增韫奏遵章设立幕职分科任事折》，《政治官报》第817号，1910年2月2日，折奏类，第11—13页。

[67]《两江总督张人骏奏厘定外省官制宜以旧制为本量加损益折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第595页。

[68]《黑龙江巡抚周树模奏遵章设立幕职分科治事折》，《政治官报》第1070号，1910年10月20日，折奏类，第10—11页。

[69]《东三省新闻·督抚饬改幕友为委员文》，《盛京时报》1907年10月25日。

[70]《论东省督抚饬各地方官改幕友为委员》，《盛京时报》1907年10月30日。

[71]前述幕职分科仅见督抚司道衙署相继实行，府厅州县仍未改革，下列消息似有推广幕职分科之趋向：“枢府现议以各省吏治积弊多缘幕宾吏胥而成，拟于明春起，先于督抚署内实行前议，建设十二分科之制（ 十二分科为交涉、民政、军制、交通、财政、农商、实业、法政、法律、学务、礼节等科） ，选择熟娴新政人员充任科员，将幕宾吏胥尽数裁撤，以除积弊，俟有成效再行推广，于各属以为清澄吏治之本源云。”《清澄吏治之根本办法》，《大公报》1909年11月12日。另见《裁汰幕友办法》，《大公报》1908 年11月16日。

[72]《御史史履晋奏请外省撤局所裁幕友折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第488—489页。

[73]《吏部主事胡思敬陈言不可轻易改革官制呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第433页。

[74]《幕职问答》，杨凤藻：《皇朝经世文新编续集》卷三，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第七十九辑之0781册，台北：文海出版社1972年，第20页。

[75]《浙省各司道试办分科治事以期宪政进行折》，中国第一历史档案馆：会议政务处全宗，宪政类，第823卷，第7551号，宣统二年七月十二日。

[76]《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折（附清单）》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第508页。

[77]《议饬裁并局所》，《大公报》1908年12月23日。

[78]《度支部奏清理财政章程折》、《度支部奏妥议清理财政办法折》，《清末筹备立宪　　档案史料》下册，第1028—1038页。

[79]《纪闻·裁汰院署文案》，《广益丛报》第6年第18期，1908年8月16日。

[80]“查各省大小衙门幕友多有沾染嗜好者，新章幕友均应改为幕职。此项幕僚，无论已改幕职或仍系幕友，均应一律断戒，照章分别填表造册咨报，以便普通（遍）查禁，痛除锢习。相应咨行贵抚查照，认真办理。”《奏牍· 河南禁烟总公所移咨文武各衙门幕友有无嗜好填表送所核转文》，《河南官报》第353期，宜统元年十一月初五日。

[81]除所列三司外，一些省份还设置了交涉司。上述司道改制因主持机构不同，进程和方法各异，情况也较为复杂，详见本书第六章。

[82]王育楚：《晚清的幕友制度》，文安主编：《清末民初系列丛书·晚清述闻》，第219页。

[83]和民国以后的行政机构相比，清季的幕职分科治事仍有不少差别。

[84]身份不确定主要指督抚衙门的幕职。司、道衙署幕友则与之迥异，在外官制改革　　中，不少幕友经甄别或考试后留用，成为学务公所、度支公所、劝业公所、警务　　公所或地方检察厅人员，品级确定，其科长及一等科员，为正六品，副科长和二　　等科员则为正七品。参见《文七品以上职官表》、《督院张为颁发广东改选谘议局议员规则表册汇编第二册缘由通行遵照文附件十二》，《两广官报》第4期，宣统三年六月。

第六章　设立直省会议厅

与幕友改幕职及分科治事相适应，既往督抚以幕府为决策咨询的模式，最终亦被直省会议厅所取代。只是清廷设置会议厅的初衷，在实施过程中因政情变化而发生了明显的改变。

清季政治改革，引入三权分立原则，在推行宪政的同时，行政系统的决策运作，也进行了相应调整。表现之一，便是权力的有限开放，由行政长官独断，逐步走向上下内外合议。既往学术界关于中国近代行政合议制出现与实施情况的认识，基本定位于民国时期，而对于地方政治参与形式及实践的了解，则主要集中于清末谘议局。事实上，清末新政期间，在各地谘议局酝酿组建前后，各直省督抚衙门会议厅已悄然出现，其存在与活动，首创中国近代省级政府行政合议制的形式，初步实现了省级行政在由幕府到职官的机构人事变制后，决策方式的过渡转变。

变制牵涉各方权利，关系到行政权力在多大层面上应受社会和舆论的监督。1907年至1910年清廷关于会议厅职能权限的制订修改，以及宪政编查馆和各地督抚之间关于行政权限与监督问题的问答，充分展示了近代中国制度变革进程的艰难曲折。

清末外官改制的档案与文献残缺分散，各种官书和后人编辑的资料集，鲜少关于督抚会议厅的记述。[1] 近人相关著述虽间有论及外官改制，因角度有别，或资料所囿，关于会议厅多点到即止，未能详究。[2] 迄今为止，略具实质性的研究进展，一是刘伟教授注意到宪政编查馆制订的《会议厅规则十九条》和安徽设立会议厅的奏报，据此判断“均形成了‘ 行政合议体制’ ”，尚未展开具体考察；[3] 二是苏云峰教授对湖广总督署设立会议厅一事有所关注，认为由此表明，“决策不再是总督一人及其幕府的事”，“政府部门透过‘ 会议厅’，得与谘议局保持联络。这是旧行政体制的一项重要改革”[4] 。该文以湖北为例，见微知著地点出此事的转折意义。总体而言，对于各省会议厅的建制与运作，今人的认识仍然相当朦胧。详究督抚衙门行政会议厅产生的背景、建制、权限、运作，及其变化波折，对于认识清末行政变制的历史地位及作用，可以深入一层。

第一节　督署会议厅与行政合议制

要了解会议厅的出现在新政官制改革过程中的意义，必须知道会议厅出现之前各地督抚的决策方式，以及有关会议厅设置的时议。

一　督抚决策方式与设置会议厅的由来

1905年，日本学者织田万在所著《清国行政法》中，提出督抚实行的是真正独任制，中央各部堂官则实行合议制。由于督抚衙门未设机构及辅佐官，“总督为纯然独任制之机关，故单独处理其事务，在官制上不认有补助官。唯实际则有六房书吏、幕友等，补助事务，此外尚备一定职员”[5]。

关于督抚决策的形式，相关著述语焉不详，一般认为是督抚独断，因规制并无约束，主要依据清人的日记书信。所谓独断，仅就职官而言，督抚虽然没有属官及辅佐官，幕府在决策过程中却扮演不可或缺的角色。有人这样描述幕友对主官决策的作用：

幕友于主官为客，幕友分任其事，主官身总其成，此佐幕常例也。其倚任之轻重，则视双方之能力为伸缩。有主官明于治理，遇事自出主见，幕友但当秉承意旨，或为之撰拟稿件，或为之助理执行。事之成败，主官自负全责，幕友惟居被动地位。有主官智能料事，而不能自满足，较要政务，务与幕友虚心协商，则幕友自出所长，发抒见地，供主官采用。有经事太少，及见理不明之主官，于应办诸事，不能明　　其关键綮要，必请教幕友，为之指点规画，则主官势等尸位，幕友实司行政全权。同一幕僚，因主官智能不同，而负责大小各异。[6]

晚清名臣曾国藩的日记多次记述其每逢决策，即赴幕府与幕友交谈，咨询意见。[7] 而张之洞遇事则喜欢召集相关幕僚聚会，遍询智囊，三思而后行。

清代外官设制，重在分权制衡，防止一省官员相互盘结，以便朝廷对直省的控制。如此一来，督抚的私人幕友参与决策过程，即便只是提供咨询意见，其合法性亦越来越备受质疑。且形成决策后，实行起来也颇多掣肘。在督抚体制已经固定的情形下，衙署设制一仍旧贯，势必影响行政的正当性及其效率。而正式建制与幕府、房科、文案处、局所等体制外机构并存，也造成行政系统的混乱，使得外官改制势在必行。咸同以后督抚以司道局所兼容，事实上改变了督抚无属官、督抚衙署无机构的局面，将全省官员变成其统属。可是毕竟名不正言不顺。

各省政务决策方式从主官独断到会议厅合议，从依赖幕府到与司道共议并允许乡绅参与，这一重大转变的设想，来自朝野对中外官制的对比与反思。1905年7月，清朝中枢已经讨论过如何在直省政务决策中，防止督抚专断，使司道意见得以表达的问题。据《申报》报道：“军机大臣会议京师设立议政所，凡京员皆可参预机务，而外省各督抚奏案中虽有会同藩臬两司之名，不过徒具虚文，未必藩臬之得参末议。现拟通咨各省督抚，关于重要事件，准令司道以下各官会议条陈，就中采择，如京中议政所之设，以广见闻，而通情节，庶督抚不至独存意见，而上下亦不至有隔阂。”[8] 此时官制改革尚未启动，大多数枢机还缺乏宪政体制下的行政观念，此番议论主要是从集思广益的角度，期望讨论“重要事件”时，司道可以参与意见。其目的在于沟通上下政情，使决策的关照较为全面。

这一思路与立宪体制的基本要求不谋而合。最早建言设督抚衙门会议厅的似为熊希龄。1906 年他致函时任军机大臣的瞿鸿禨，建议借鉴西方宪政思想，以日本地方官会议为例，在各省建立相似机构，以沟通上下情形：“查日本明治初年，于民议会未开以前，屡开地方官会议，一以示政府统一之方针，一以审地方适宜之政策，而后见之施行，内外同心，举国一致也。…… 然就（ 中国） 各省而论，必须由各省督抚先期召集各府州县于省会会议地方兴革要政，预定办事次序。”[9]此处所指的会议厅功能，主要着眼于政府各部门之间的沟通。

与熊希龄以日本政制为蓝本异曲同工，清廷派人考察西方列国宪政，也使不少随行官员大开眼界。于式枚介绍其考察普鲁士地方行政制度的心得时，特别提及：“市政厅，以市长为厅长，以民选公吏若干人为厅员，是为市政执行之司。除莱因一省外，皆合议制。合议制者，取决多数，市长不得独断。故市长无特权，特厅员首座而已。厅员之额，各省不一律。除法令有定员，如法吏、计吏、工程吏、学务吏因事特设外，依市民多寡增减之。”[10]

熊希龄的建议和于式枚的介绍，正值外官制草案酝酿讨论之际，从其后公布的《通则》来看，这些意见显然得到参考。不久，舆论亦出现要求设立地方行政会议的呼声。1907 年春，《盛京时报》发表题为《论各省宜开地方官会议之例》的文章，以中国古代官制与各国官制进行比较，认为既往中国的地方官员没有集会议政之所，因此行政系统里上下情形相蔽，“此政治之所以日非，而中国之所以日削”。考察各国官制，“地方官会议之制，所以不可缺也”，呼吁“今者各省督抚，苟能仿外国，而定与府州县官会议之例，复痛除官场仪注之繁文，各府州县得以敷陈其利弊得失，督抚得以酌定其设施之方针，则政治将不改而自新，州县官将不奖而自奋矣。…… 民间既无隐不知，政治愈无美不备矣。是所望于当局者。”[11]

与改幕府为幕职相适应，清政府对于直省政务的决策，也希望能够集思广益，不由督抚独断。《大公报》披露：“外官制事政治馆王大臣业已议定办法，…… 其内容系仍就督抚署内设一秘书官，分曹治事，…… 所用各参事官自道府至布衣，均由督抚自辟，并于省城设议政局一所，遇有大政，随时会议。”[12]《盛京时报》注意到，政务处“近日会议拟奏请饬令各省督抚均于本署内添设议政处，遇有应行事宜，自司道以下各官集处会商，既免隔阂，又可当时议决。”此议立意虽好，“然全在属员献可替否，尤望大吏能容纳，则未与议等耳。”[13]

由此可见，设行政会议厅，是比较反思中外官制利弊的结果。不过，这一阶段朝野舆论对行政会议厅性质的理解，基本定位于行政合议；对其功能作用的期待，则主要为官僚系统内督抚司道及其府州县官员之间的协商沟通。

1907年7月颁布的《各直省官制通则》，反映了朝野上述共识。其中第六条明确规定：“各省督抚应于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件，决定施行。如有关地方之事，亦可由官酌择公正乡绅与议。”[14]由此，设置会议厅，与督抚衙门幕友改幕职，实行分科治事相配套，成为清季外官改制的重要措施，其目的在于增添佐治官，吸收司道及其以下各级官员乃至乡绅参政议政，形成以官员为主导的集体决策形式。

二　会议厅最初的性质与功能设定

《各直省官制通则》颁行时，预备立宪已经启动，两者的相互配合表现于行政权的开放，并非限于职官系统内部。关于会议厅性质与功能的设定，包括两个要素： 一是会议厅为各省督抚衙署的正式机构之一，主要任务为“定期传集司道以下官会议紧要事件，决定施行”，基本属于议政决策； 二是遇到关系地方之行政事务，可“由官酌择公正乡绅与议”，具有一定程度的议政公开与社会参与的性质。这对清代政制而言是一项重大突破，表明省级行政的决策，不仅要求司道以下官员的参与，即向下级官员开放，而且涉及地方事务时，反映或代表民意的绅权，可以在一定条件下部分介入决策过程，表达意见。尽管对官员的开放仍受行政系统上下级的制约，对民间的开放亦十分有限，毕竟与独断封闭的情形明显有别，有助于政府与社会的沟通，也是行政决策权对社会有限开放的体现。

当然，设行政会议厅的初衷还是希望各级政权内部的上下沟通。对下，与由幕府到幕职的变制相适应，改变督抚决策行政不与司道府厅州县官员沟通、主要依靠幕友参议的习惯； 对上，与为推行新政而特设的政务处（后改会议政务处） 相对应，政务处主事者多由军机大臣兼任，同时以“参预政务”的名义，吸收疆臣中身兼南北洋大臣、地位最重要的直隶、两江总督，以便了解省级行政的实况，听取其对朝政的意见，以沟通朝臣疆吏，减少推行新政的阻碍。新政开始后，督抚与枢臣的联络沟通，已渐渐影响朝廷决策，成为清末政情的显要特征。[15]因此，尽管《各直省官制通则》并未对各省设置会议厅的结构形式做具体安排，甚至对会议厅的法理依据及其作用亦未具体说明，各直省在奏报幕职分科的同时，仍纷纷说明已经设置了行政会议厅。

耐人寻味的是，尽管清廷未对直省会议厅属性予以规范，督抚却在各自奏章中从不同角度试图对会议厅设置的理由、功能和作用进行诠释。为了发挥会议厅的议政决策功能，辅助新政与宪政的进行，各省先后酌情拟定了实施细则。

迄今所知最早拟定会议厅章程的，是安徽巡抚冯煦。1907年8月中旬后，已有皖抚署内设会议厅的消息见诸报道。冯煦要求所属“凡于地方行政有应决议者，则各衙门局所先开一事由，复杂者用说帖，简单者用标目。其所议之政策，有当时定议者，则立二簿记之，一存抚署，一存藩署，以待实行。有当时未定议者，亦记其往复辨难之故于簿中，以待下次再议。再议不决，则博访通材，旁采舆论，俾得所折衷以施行之。推至星期，则延在省之乡先生及列于学会、商会者谘询利病，斟酌损益，亦立簿以备采择”。安徽抚署会议厅从1907年8月开始实行以上规则，会议类型按所议事务的性质分为两种，军政事务由司道以下至督练公所、营务处、警察局的总办、提调参加； 民政商学事务则由各局所提调、学堂监督等参加，会议时间也据此区别安排。[16]

北方较早订立会议厅章程并付诸实施的吉林省，则是另外一种模式。吉林巡抚陈昭常依据孟德斯鸠的三权分立学说，着重从行政合议的角度，指出设置行政会议厅的重要与必要性：“况一省地方辽廓，政务殷繁，使长官与属吏不复于省治之利害得失共同讨论，唯是冥行索涂，莫辨所向，则一省之政务不偾而败者几希。”所订章程在确定督抚为议长的前提下，规定参与议政者主要由两部分人员组成，正议员即各司道现任官员，副议员则以“娴习法政、富于经验之官界人员由督抚委任之”。此外，章程将该省行政事件划分为“最重要”、“重要”和“寻常”三级，参与不同级别议政者的身份、权限以及程序均有区别。如第九条规定：“凡关系本省最重要之行政事件，由督抚定期招集正副议员开正式会议，凡得多数议员之同意者，即由议长核定施行。”对于一般“重要行政事件”，则先由督抚交给全部副议员讨论并经“多数议决”后，转交正议员“复议核定施行”。施行中若有多数不赞同者，“须具理由书呈请督抚裁决，或再交副议员及正议员重加复议”。而“寻常行政事件”，由督抚指定交副议员一人或数人“条议呈候核定施行”，“如所议未尽妥协，再交全数副议员会议”。[17]章程还特别强调保密原则，要求与会者不得向外界透露会议和决议的内容。这些情况表明，吉林省会议厅对行政合议的理解与执行，更为全面与丰富，在将行政事务按轻重缓急分类，权责分明的前提下，不仅一定程度体现了多数决定的原则，而且还设置了执行过程中的纠错机制。

上述事实和各省会议厅实行细则及相关奏报，反映了清季直省行政体制转变后，行政观念与机制的某些变化，其重要体现，就是在确保督抚对于省级行政权的绝对控制下，向官民的不同层面开放决策乃至部分行政权。其开放对象大体有三类：其一，督抚的各级僚属；其二，与新政、宪政关系密切的专业人士；其三，代表舆论和民意的绅士。即使是这三类人，各省开放的层面与程度也不尽相同，由此反映出各省督抚对行政合议制理解的区别，进而可以透视其对立法与行政、政府与各省关系认识的差异。

会议厅所议政务的范围，基本涵盖了省级政务的绝大部分。如浙江抚署会议厅第13次会议讨论的事件包括“　（甲）宪政筹：备处考核各府厅州县功过规则议案；（乙）裁撤各府附郭、首县归知府直辖治理议案；（丙）革除全省佐贰衙门规费、另订公费专条议案；（丁）藩司衙门应附设吏治财政研究所章程草案”[18]等，均为行政制度改革所涉的迫切要事。

1909年12月，风传“宪政馆王大臣提议东三省所设行政会议处规模甚为完善，且为本年筹备应行之事，各省应即饬照该省办法，限于月内一律筹设详报。闻已交谕提调，不日即分电各省遵照矣。”[19]几个月后，宪政编查馆再次通电各省，以“现值筹备立宪庶政待兴，自非集思广益不足以促宪政之进行”为由，要求各省“务即照章迅速筹设，统限于三个月内一律办齐，不得再事迟延，致误宪政。”[20]可见会议厅作为预备立宪与外官改制的重要环节，在清政府眼中具有不同寻常的意义。

1907年至1911年，全国相继有7督12抚在所辖区内实行幕职分科治事。与此相应，自1907年8月起，安徽、直隶、奉天、吉林、湖南、河南、浙江、江苏、江宁、山西、陕西、江西、山东、广东、广西、四川、湖北等十七省先后奏设督抚衙署会议厅。[21]至辛亥革命前各省政务决策大多已由昔日督抚咨询幕友的方式，转为“会议厅”的行政合议制，。

第二节　会议厅成立后的重要调整

会议厅的出现，作为行政改革的内容之一，初衷是与幕职分科治事相配合，在各地督抚衙署内，以行政合议取代督抚依靠幕府的旧有决策方式。随着新政和宪政的深入，1908年后各省谘议局相继建立，在尝试直省行政与立法、司法分立的过程中，督抚与谘议局的矛盾冲突在所难免，有的地区更是愈演愈烈。

一　谘议局的出现及其与督抚的矛盾冲突

督抚与谘议局的矛盾的出现，既肇因于宪政编查馆所订谘议局章程的规定以及相应解释，也与行政、立法的相互牵制关系密切。更为重要的是，所涉及的范围，不仅仅局限于直省谘议局与督抚的关系如何处置，还牵动对清廷与资政院关系的理解，以及行政决策方式与立法监督形式等重大权限问题。《申报》的评论指出：双方利益冲突无法回避，“谘议局为法律规定意思机关之始，法律上既有意思机关，行政官自不能不敛缩其能力，退处于无意思之地位，专待法律上之意思表现后，为之司执行之役”[22]。外官改制方案中的会议厅设置，最初立意只是行政系统内部长官改变独断决策方式，向僚属和士绅有限开放参政议政权，现在却不得不面临来自谘议局这一准民意代表机构的压力。

由于会议厅成立时，各省谘议局章程尚未出台，其后颁布的谘议局章程第12条和第26条涉及该局与会议厅的关系，均规定为两者平行，会议厅并无审查谘议局议案之权，谘议局反而具有对本省政务的“与议之权”，即督查会议厅所议常规内容的一定权限。如谘议局章程第12 条规定：“常驻议员如督抚有时招集，亦可至会议厅以备询考。”该条款下具体说明：“因续订直省官制第六条，有各省设会议厅，可酌择公正乡绅与议之条。当续订官制时，尚未奉有设立谘议局之旨，是以拟有会议厅一条。现在既专设谘议局，则督抚与司局各官会议时，或招集常驻议员以资考询，或议论有不便同坐时，即不招集常驻议员，均听其便。若不在会议厅，督抚愿随时与常驻议员等晤谈询访，亦无不可。”第26条规定：“谘议局于本省行政事件及会议厅议决事件，如有疑问，得呈请督抚批答。若督抚认为必当秘密者，应将大致缘由声明。”[23]

根据谘议局章程的规定以及筹办宪政的需要，一些后设会议厅省份的督抚，也将处理与谘议局的关系，作为会议厅职能的重要方面。例如直隶总督从宪政进行的角度规划会议厅功能，认为应仿行各国议事会与参事会的不同职能，在会议厅议事时，“应择本省重要事件，公同悉心考核，撮其大端，随时编为议案，以备谘议局提议之用。必使官绅悃忱交孚，毫无隔阂，乃能博采精取，百废咸兴。”[24]两江总督张人骏则认为：“东西洋各国举行宪政，以言论公诸国民，以执行责之官吏。其属之民者，既有下议院及地方议会以为代表舆论之地； 其属之官吏者，亦有各部会议、地方官会议以为研究进行之资。官与民朝夕孜孜讲求不倦，是以事无隔阂而程效甚速。”《各直省官制通则》规定会议厅定期传集司道以下会议事件，决定施行，谘议局章程又规定常驻议员如督抚有时召集，亦可至会议厅以备询考。“是会议厅之设，既为官吏筹议宪政之机关，亦即为官民互通情愫之枢纽。”[25]在他看来，会议厅的主要任务既然是研究宪政法令的推行，就必须与民众沟通，取得广泛支持。东三省总督锡良对于设会议厅的理解，则是朝廷“为各省行政官设一统辖机关，以为提挈纲领、甄采群言之枢纽”[26]。几位督抚对会议厅功能不约而同的解读，于行政统辖之外，沟通官民成为重要权衡。

在综合平衡《各直省官制通则》和谘议局章程的共识之下，各省的具体做法有所不同，主要表现于相互联系的两方面： 其一，体制人事。1909年底成立的江宁会议厅，“各属议员约分两种，甲种为本省司道以下州县以上行政官； 乙种为臣署幕职”，由督抚担任议长。[27] 其做法后来陆续被其他省份模仿。安徽会议厅则未列幕职，而是由 “司道以下各官公同集议，俾得发挥政见，斟酌群言”。[28]

其二，功能运作。江宁会议厅“其会时分经常、临时二种，所议事件，或由议长交议，或由司道以次各就应办事宜提议，仍取决于多数。其幕职但备咨询，不得自提议案。遇有地方要政应询问士绅者，并召集谘议局常驻议员，以备咨访”[29]。安徽会议厅的所议事件，则由巡抚交议，或由司道等就各自所管事项提议。“遇有关于地方之事，并照章召集谘议局常驻议员到厅，以备谘询。”[30]

二　吴士鉴上奏对会议厅功能与性质的影响

从各省实行情况看，虽然因为谘议局章程的规定以及宪政事务的头绪纷繁，督抚们为时势所迫不能不沟通民情、集思广益，但行政合议制给予谘议局的权力相当有限。尽管如此，翰林院侍读吴士鉴仍然担心谘议局权力扩张，将制约督抚，妨碍行政，故专折奏请申明议案权限，强调“督抚对于谘议局，只有宪法上所谓付再议权，而并无裁可权。又以付再议权惟民主立宪之国有之，中国系君主立宪之国，似不应于各省谘议局反采用民主国再议制度”。要求“以各省行政官之会议厅与谘议局作为对立，遇谘议局不应议决之议案呈请督抚施行，即由督抚发交会议厅，公同审查，说明原委理由，行局知照，不交复议。其应付复议者，仍照章办理”。[31]

报纸注意到，宪政编查馆对吴士鉴的奏折十分重视，“现由各员提议详细参核，以所陈各事均于筹办宪政大有关切，已由宝熙、李家驹两提调主稿详核一切，拟于月内赶即入奏，以便颁行。”[32] 1910年2月，宪政编查馆议复吴士鉴折，一方面指出各省谘议局只是“各省采取舆论之所，并为资政院储才之阶”，“其性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之法”，“不能援各国成例以相绳”。申明权限的划分原则为： 就谘议局、督抚和君上的权力关系而言，“凡地方应兴应革事宜，谘议局议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。遇有重大事件，由该省督抚奏明办理”。“谘议局只能任决议，而不能强迫督抚施行”。谘议局议案若为不应议决之事，“非违背法律即系逾越权限”。而督抚对于谘议局议案的裁夺施行之权，根本仍属君上的裁可之权。另一方面，为了有效限制谘议局的议事权限，宪政编查馆采纳了吴士鉴的建议，“以各省行政官之会议厅，与谘议局作为对立”，[33]希望弱化谘议局对行政的干预和监督功能，以减少其影响作用。

考虑到订立1907 年《各直省官制通则》时，“会议厅第属行政合议体之制，而无与审查谘议局事件之职，兹若将审查之权寄诸该厅，则非另行编制不可”，宪政编查馆在议复吴士鉴折时，为防止谘议局钳制督抚，正式赋予各省会议厅审查谘议局议案的新权限，并为此调整会议厅的结构，规定厅内分设参事、审查两科，“参事科专司参议庶政施行之件，与官制息息相关，所有各省现设之宪政筹办处等名目，将来亦即归并办理”；“审查科专司审查谘议局议决案件呈请督抚裁夺施行者，由督抚发交该科公同审议，取决多数。凡议定以为应公布或更正施行者，则呈请督抚照章施行； 其以为尚待详议者，则呈请督抚交局复议。至议定以为该局所不应议决者，则呈请督抚行局声明，不交复议”。宪政编查馆认为：“似此分别办理，庶于立法事宜权衡允当，自可预泯争端。”同时明确规定：“审查科员编制之法，应分三项，一司道以下官； 一通晓法律人员或现任司法官，均由督抚遴选派充； 一本省士绅，由谘议局公推，呈请督抚复选派充。以上三项人员合为一科，将来各该省行政裁判事宜，即可暂归办理。”[34]

宪政编查馆此折颁行后，各地督抚对于会议厅权限与作用的认识已大体统一。湖广总督瑞澂认为：“是会议厅之性质，既为综合舆论之总区，又为督促推行之绾毂。”[35]山西巡抚丁宝铨则以“会议厅之设，既为官吏研究宪政之地，亦为官民互通情愫之枢。”[36]四川总督赵尔巽主要着眼于立法与行政的功能作用，强调采择舆论与决策的密切联系：“东西各国既有立法议会以为发表舆论之机关，即有行政会议以为提挈政纲之枢纽，此群情所以辑和而治术所由日进也。”赵尔巽还认为，会议厅的设置，从清廷与各省关系来看，是统一行政体制的必要安排，对应内阁会议和会议政务处，从三权分立的实践来说，则与各省谘议局相辅相成。[37] 陕甘总督长庚称赞此为一理想模式：“会议厅之设，既以通达官民之隔阂，兼以筹备宪政之进行。意美法良，无逾于此。”[38]

各省随即依据宪政编查馆议复吴士鉴折的精神，对所设会议厅进行调整改造，一律分设参事、审查两科。审查科的人员组成已经明文规定，结构比例大体一致，间有不同。而参事科人员的构成未加确定，各省略有差异。

奉天会议厅“参事一科即以本署额设秘书委员参事员各幕职充之，审查一科即以奉省司道首府各局所总理及谘议局常驻议员充之。此外，各府厅州县无论士绅耆旧，如有精通法律、名实相符者，尤当随时召集而使之尽言。”[39]

四川会议厅“以驻省司道首府县各局处总会办为议员，酌派臣署幕职及谙习法政人员为参议，臣（总督） 为之长，并令谘议局于本省士绅内公推数人，由臣随时招集到会，以备咨询。其省外道府同通州县及现充要差人员，限于道路阻隔，未能按时到会者，则饬各就本地情形应兴应革，拟具说帖，送厅查考。”[40]

湖北会议厅“其参事一科，札委臣（总督） 署额设幕职充之，其审查一科，札委现任司道府厅州县充当重要局所各员以及谙晓法政与谘议局公推士绅三项人员充之。”[41]与第一历史档案馆藏《湖广总督咨呈重订会议厅简章规则委员衔名由》比对，湖北督署会议厅审查科的成员，确为司道大员，如布政使王乃徵、提学使高凌蔚、按察使马吉樟、劝业道高如松等； 另有书记员三人，均为知县、知州，庶务员一人，缮校员三人。[42]

江苏会议厅参事科“以本署新设之秘书员参事员任之”，审查科“以司道以下官及通晓法律人员并公推复选之本省士绅任之”。[43]甘肃会议厅仿照湖北的办法，“以属僚、幕职两项人员编制”参事科，“审查一科即于奏定三项人员内遴选派充”。至于开会时“与议员绅，一为本省司道以下行政官吏，一为召集谘议局常驻议员，并仿两江奏准章程，臣署幕职咸得会议。”[44]

人事之外，各省会议厅的议事分类、会期、会名、功能亦有所不同。奉天公署行政会议厅的组织分工：“凡本省应行事件必须妥筹熟计者隶参事科； 凡谘议局呈请事件分别应行与否、应复议与否，必须公同抉择者隶审查科。…… 顾章制纷繁，门类宜晰，拟将议案分为两宗，奉旨颁发暨准部院咨行者为国家议案，由绅民发起关系公益者为地方议案。会期亦分两种，曰通常，曰特别。普通公共事件，即于通常会期随时决定施行，遇有紧要事件，则不拘期限，立行开会，是为特别会期。纲举目张，冀有条而不紊，集思广益，庶采择之弥精。”[45]

江苏会议厅半月一次通常会议，遇有紧要事件，由督抚随时江苏会议厅半月一次通常会议，遇有紧要事件，由督抚随时[46]山西会议厅“凡司道以下及各局所职员统由臣定期分别召集开会，公同决议； 遇有关地方利弊及应兴应革各事，并召集谘议局常驻议员或公正乡绅与议，广为咨询，藉资讨论。”[47]四川会议厅“定期会议每月举行一次，临时会议不拘次数，遇有紧要之事，随时酌定。至该厅应议事件，拟分二部，一为执行事件，如整理庶政及预备发交谘议局议案等事属之，一为审察事件，如审议行政诉讼及谘议局呈请施行等事属之。除审查事件应由臣斟酌交议外，各议员皆得就其主管事务自行提议，由臣取决。各参议仅备顾问，毋庸自提议案，以明责任。”[48]湖北则将会议分为常会、大会、临时会三种，常会每月举行一次，专议庶政施行事件，大会每年七月、九月举行一次，预备谘议局开会交议及札复事件，临时会则不拘期限，凡有特别紧要事宜，皆可临时召集。会议召开前，经督抚通饬各署局所，“各就主管事务之应兴应革者发抒意见，草具说帖，先期呈送，以备采择”。[49]

由此可见，宪政编查馆议复吴士鉴折颁发后，各省会议厅调整的重点，即针对谘议局章程的若干条款，确定和规范会议厅与谘议局的关系，试图在行政官与谘议局之间建立一道屏障，并以行政权控制谘议局，确保行政长官大权在握。因此，各省会议厅不仅议长由督抚担任，两科人员必须由其札委或最终决定，且督抚还握有召集会议的决定权。有的省份还限制甚至排斥多数取决原则，令行政合议制名存实亡。例如四川会议厅为了保证总督决策的绝对权威，特别规定：“凡会议事件，由议长采择酌定，其须取决多数者，则于临时宣示之。”与此相应，其章程强调会议厅作为议事机构的性质，“会议厅对于外部，不直接发表文牍，所有应行布告事件，由总督部堂施行”。对于已经博采众议并由议员多数表决通过的事件，“总督部堂得分别令主管署局行之”[50]。

不过，在会议厅内部，多数取决原则至少形式上仍在不少省份得到贯彻。而与谘议局的关系方面，也有相互制约的用意，一方面，会议厅起草的议案作为所有议案的一部分，须经谘议局议决；另一方面，谘议局议决的所有议案，最终仍须通过会议厅审核与甄别，方能颁布实行。只是督抚们并不甘愿单纯充当行政执行官，他们希望在集思广益的层面，得到广泛支持，而在依制行政的层面，却不肯受约束牵制，更不愿轻易失去对谘议局议决案审核与裁判的主导地位。

第三节　颁行会议厅规则

一　宪政馆奏准颁行《各省会议厅规则》

与清廷和督抚对会议厅功能的诠释相反，谘议局方面对于士绅代表参与会议厅，显示社会对于行政决策过程的介入，不仅高度重视，而且力图使已经获得的有限权力制度化。湖北会议厅酝酿成立时，需按章推选几位士绅，谘议局专门召开会议，“佥谓兹事体大，推举不如票举之公，且愈足以昭郑重。当即如法记名投票”，并将得票最多的吕逵先等四位当选士绅名单及所得票数呈交督署。 [51]

由于宪政编查馆议复吴士鉴折内，并未规定当选会议厅审查科的谘议局议员能否继续留任，于是谘议局不仅握有选举参与会议厅士绅的权力，并可以使后者一定程度上成为会议厅的集体代表。如此，则本来主要对官开放的行政决策权，随着谘议局的建立运作，对民的开放度势必有所扩大，这为谘议局对行政长官日趋强硬的态度，注入了强心剂。

依据三权分立原则，立法机构不仅制定各项法律法规，还要对各类关系重大的事项进行审议决定，行政系统则依据其决定执行，并按照立法机构所赋予的权限，对具体事项作出相应的行政安排。这一立法主动的原则，是谘议局议员们参政意识日益强烈的法理依据。他们并不情愿只是作为社会舆论的传声筒，其所追求的，绝非仅仅提供资讯，供人予取予求，而是对地方事务尤其是重大事务的议决权，以及对行政的监督权。长期大权独揽的督抚，自然不愿让出权力，居于被动，只是新政宪政的日新月异，以及地方自治的推行，不得不部分开放议政权，以便集思广益。双方利益的矛盾冲突，势必导致对会议厅职能进行重新定位的争议，会议厅不得不在类似三权分立的框架下，进一步调整其功能结构。至于如何调整，由于利害各异，各方态度意见大相径庭。

1910年3月，报纸报道了宪政编查馆的相关动态：“该馆各提调日昨奉宪政王大臣谕：‘ 交以各省谘议局自上年开局以来所有提议之案，多被督抚批驳，以致互相龃龉，将来恐不免有意外冲突，于宪政前途关系重要，应即由馆迅筹调和之办法及各督抚对于谘议局议案准驳之限制，妥订颁行，以维宪政。’ ”[52]

为了整顿陆续成立的各省会议厅，确保督抚代表皇权的权力空间，进一步明确会议厅与谘议局的关系，清政府以法规的形式对会议厅的权责运作再度加以规范。1910年9月，宪政编查馆奏准颁行《各省会议厅规则》，将此前《议复吴士鉴奏请申明议案权限折》的主旨进一步具体化。除了明确规范会议厅的性质与权限，“内以辅导督抚助宪政之进行，外以对待人民备议案之审核”，所拟19 条规则，对机构属性、设置、人员资格、权限、议事范围及程序均予以细致说明。

与宪政编查馆议复吴士鉴折以前各省会议厅的实际运作比较，新规则主要有两方面变化：

（1）人事方面，会议厅机构仍设参事、审查两科，参事科统一由司道及府厅州县官、各局所总办、督抚奏设之幕职三部分人员构成，改变了以往各行其是的混乱。审查科的人员，则以司道及府厅州县官、通晓法律人员或现任司法官、本省士绅各占三分之一的比例未变，但明确规定，所有进入会议厅的各项人员，均由督抚遴派或遴充，即使占审查科三分之一的本省士绅，也“由谘议局按照督抚所定员数加倍公推，呈请督抚复选派充”。倘若谘议局公推之士绅系原谘议局议员，则“应开去议员之职”。

与此形成鲜明对比的是，《各省会议厅规则》规定两科人员可由各督抚酌量该省事务之繁简规定额数而“两科人员除司道，外不得兼充”。[53]明显加强了会议厅内行政官员的比重和作用，削弱了此前谘议局与会议厅的联系，扩大了督抚对会议厅的掌控力及可操弄空间。

关于会议厅审查科绅士只占三分之一的规定，有研究者据《直省谘议局议员联合会报告书》指出： 广西谘议局曾致电直省谘议局联合会，“要求提议或者取消会议厅，或者改变会议厅组织，勿使官多于绅”。而直省谘议局联合会讨论的结果，认定官二绅一的比例，从多数原则来看窒碍颇多，并形成决议交审查科审查，审查科以内外官制并未最终出台为由予以否定。[54]

（2）程序安排。新颁规则第13至19条申明，会议厅会议日期由督抚指定，分别召集两科人员届期到厅会议，会议时须有在省会员三分之二到会，始得开议；每开会时应行会议事件及其次序，由督抚宣布，分交两科人员办理；两科会议以到会员过半数之同意为议决，呈候督抚核夺施行；两科人员中如有对于本科会议事件与本身利害有关系者，应即回避，不得与议；所有每次应行会议事件，除督抚认为应行秘密外，得公布之；所有会议细则以及常年会期之长短，由督抚各就本省情形详细具拟，并将细则报明宪政编查馆暨资政院存案。

据此，在会议厅组成人员由督抚最终决定，而且大部分为行政官员的前提下，会议厅的整体运作，从会期、召集，到程序、决议，均由督抚说了算，即使多数取决，最终仍由督抚核夺，方能付诸施行。可见在合议制的名义之下，会议厅明显有蜕化成督抚个人服务机构的趋向，独断的色彩日趋浓厚。

在议事规则与职能分工上，新颁规则对参事、审查两科权责范围做了具体规定。参事科应办事件，一是皇帝特旨交议事件及各部咨商事件，遇督抚咨询时条议；二是该省行政事件照章不经谘议局议决者，由该科议决；三是该省单行章程提交谘议局以前，先由参事科核订。此外，各省原设宪政筹备处专办筹备事宜，基本划归参事科办理。而审查科应办事件则包括：一、审查该省谘议局议决议案之呈请督抚核夺施行者；二、代行行政审判权，在行政审判厅未设以前，所有行政审判事件暂归该科处理；三、凡关于该省单行章程规则及督抚衙门训令等项，均经该科审查，如有与国家现行法令抵牾之处，得呈请督抚核办。

参事、审查两科的职能设置，最终服务于一个核心目标，即该章程第12条专就会议厅与谘议局关系做出的规定“谘议局议：决案件，经审查科审定应行公布或更正施行者，呈请督抚照章办理；其尚待详议者，呈请交局复议。如该局所不应议决者，即具理由书呈请行局声明不交复议。凡经该科审查之毋庸交议事件，如谘议局尚有待申之义，得由该科推选一二员到局，以资质问。”这一规定最具实质意义之处，是使会议厅审查科成为审核谘议局决议案的机构，谘议局仅仅成为备采民意、提供意见的咨询场所，对行政权几乎没有监督功能。

二　各省会议厅据新规所做调整

1910年9月《各省会议厅规则》的颁行，成为清末新政直省政体改革的一个风向标，各省相应地纷纷重新制订本省会议厅章程和实施细则，强化行政官员尤其是督抚的权力，保证督抚对于行政合议制的主导与掌控，同时增加审查谘议局议案的功能，以确保行政权凌驾于谘议局之上。

从广西巡抚奏报的会议厅衔名册，可以了解相应机构人员的组成情况。该省会议厅参事科12人中，司道府厅州县主官7人（除布政使、提学使、提法使、巡警道、劝业道官员外，还有桂林府知府、临桂县知县）；局所总办1人，督抚幕职4人（抚署秘书员奏调广西补用道、秘书助理员广西补用知府、农工商科参事员四川补用知县、学科参事员奏调广西差委拣选知县）。审查科共有15人，其中司道主官兼任者5人，法官及通晓法律人员5人（包括高等审判厅厅丞、高等检察厅检察长、法政学堂监督及两名日本法政大学毕业的留学生，后两位还分别具有民政科参事员奏调广西差委分省知县、清理财政局科长拣选知县等职衔）；另有士绅5名，也各有内阁中书、四川补用道、拣选知县等名分，甚至有任高等巡警学堂教务长的实职。[55]

江西会议厅“参事科人员遴派现任司道各局所总办及臣署幕职充任，审查科人员由臣规定总额派委现任司道暨通晓法律者各五员，并由谘议局公推士绅选派五员。”[56] 陕西巡抚恩寿也奏报该省会议厅按每科科员各十五人，在其属僚、幕职中遴选。“其审查科应用士绅，照章按照总额选三分之一，已札饬谘议局照章加倍公推，臣复选五人，派充议员。”[57]

各省调整的情况表明，在会议厅统一规则之下，督抚仍留有一定的取舍空间，因而会议厅的实际组成互有差异，主要体现在两个方面：一、司道官员是否兼充参事、审查两科议员，浙江、河南、广西明确为兼充，其余各省当亦有兼充者。二、两科的员额。由于规则中参事科没有限定人数，河南竟将“所有现任司道府厅州县官各局所总办及臣署幕职概行派充”[58]其余各省也数。目不一。审查科人员虽规定了比例，人数的多少则由督抚酌情决定，因而一般为总数15人，但有的省份差别较大，如奉天12员，安徽24员，江宁则只有6员。宪政编查馆已注意到这些差别可能带来的问题，自1910年12月上旬至1911年2月中旬，三次通电各省，“饬将现行会议厅编制细则限一月内一律抄送本馆，以备汇齐之后妥拟统一之法”，[59]试图进一步予以规范。

清制重在分权制衡，以防分裂割据，保障政治一统。到清季新政官制改革之前，只有内外之分、上下之别，而无近代西来的三权分立体制以及中央与地方权力的建制划分，更没有近代意义的所谓地方政府。倘若套用现有国家与社会、中央与地方等等概念倒看以前的皇权、官权与绅权相互角力的事实，难免太多的强事实以就我，曲解观念与体制。因此，被称为“牧民”或“亲民”之官的州县官，仍是代表朝廷控制地方，而非由百姓选举服务于社会，其权力来自神授皇权，不是天赋人权，自然也不代表地方利益（虽然亦有关系）。

至于督抚，身份更在内外之间，具有双重性质。新政与宪政的体制变革，一方面引入地方自治观念和制度，另一方面借鉴三权分立理论和体制，与清代前中期固有的体制观念差异甚大。究竟站在什么基点上理解和接受外来的观念制度，立场利害有别，态度做法自然各异。以会议厅为例，改革进程即为各方相互角力，各种方案每一细节的调整，都牵涉各群体的利益变动，势必要权衡利弊得失，做趋利避害的取舍。改革方案的调整，实际上是势力消长的体现。

清廷态度的变化，使得政治嗅觉灵敏的各省督抚从章程条文的字里行间，不断揣摩新规则的利弊得失，并试探宪政编查馆的用意。《各省会议厅规则》出台后，宪政编查馆与督抚频电交驰，表面上是协调对规则的理解和阐释，包括两科分别召集会议还是合议，以及与此相关的多数决议的范围等程序和技术性问题，实际上是围绕会议厅与督抚、会议厅与谘议局权限、会议厅议案与国家法令等一系列重大问题，不同权力之间的相互角逐。两江总督张人骏针对会议厅的行政合议与督抚决策的权限关系，询问参事与审查两科“会议多数取决后，若督抚不以为然，应作何办理？”得到的答复是：“督抚对于两科议决事件不以为然，可另定办法，交令再议。”[60] 而吉林巡抚就参事科议事范围质询宪政编查馆：“凡行政大小事件，必经参事科议决方能实行，既虑贻误事机，复恐滋生窒碍，应请明定事限，俾本厅与行政官各有遵守。”宪政编查馆答复：“参事科为赞助督抚机关，…… 督抚对于两科议决事件不以为然，可另定办法，交令再议等语，自可按照办理，无庸再定遵守事限。”关于会议厅、谘议局对行政事务的议事权限，吉林巡抚请示：“谘议局会期，每年不过四十日，其非在谘议局开会期内，凡行政事件有合与局章等事十一条所列各项者，应否交厅议决？”宪政编查馆表示：“凡照章有应交谘议局议决事件，非在会期又事属急行者，自应交厅议决核办，俟该局开会时再行宣布。”[61]如此，则谘议局的议政权进一步缩减。

上述问答，看似解释章程条文的灵活变通，实则双方都力图为督抚留出更大的掌控余地和权力空间。这些章程颁布实施过程中的调整，潜藏着谘议局、会议厅与督抚权限的此消彼长。除了将谘议局作为权力争夺的对手予以削弱外，官方内部的行政合议，功能也有一些实质性的削减。

《各省会议厅规则》第十条所定审查科职权，明确各省“单行章程规则及督抚衙门训令等项，经本科审查，如有与国家现行法令牴牾之处，得呈请督抚核办”。1911年1月2日，直隶总督致电宪政编查馆，认为经过谘议局议决和审查科审查等程序，固然不会再有抵牾，“惟督抚衙门训令范围甚广，其机密事件，既未便付审查，若紧要事件又不及付审查。至于寻常批牍填委繁凑，如必经审查方能缮发，既嫌琐烦，亦必多所压阁（搁） 。可否毋庸逐件交付审查，遇有疑难时再行召集办理； 或印发后，该科人员遇有所见，认为牴牾法令，得若干人之同意，亦可随时呈请召集，补行审查，仍由督抚核定办理”。宪政编查馆竟复电表示：“审查科本属补助机关，与谘议局地位不同，督抚所发训令如有与国家法令牴牾情事，仍由督抚负责。其应付审查与否，自可由督抚酌量办理”[62]，轻易地将存在争议的，直省行政要务是否交议审查的权力，完全交由督抚个人决定。

需要指出的是，清末新政虽以日本等国政制为蓝本，具体规定却与外国模式有较大区别，颇有淮橘为枳的意味。例如日本府县政制中的参事会与府县会，相当于清末直省的会议厅与谘议局，涉及两者关系的规定为“参事会之意见仅供府县会之参考毫无：，法律上之效力。必府县会据参事会意见，自行发议修正及决定者始生法律上修正之效力。若于府县会已决定知事原案时，参事会之意见为当然消灭。”[63]与会议厅制约谘议局的情形适相反对。

此外，日本府县参事会与府县会，是相互对应的独立机构。而行政会议厅虽具有行政合议职能，其机构设置与人员配备也相对完整，却与谘议局并不对应。履行职能时，行政权力的主体为主官个人而非机构，督抚以个人名义代表直省的行政最高权力。这表明在采用行政合议形式的同时，仍然保持着个人独断的内核。四川总督赵尔巽的奏报提及： 会议厅“审查事件如审议行政诉讼及谘议局呈请施行等事属之。除审查事件应由臣斟酌交议外，各议员皆得就其主管事务自行提议，由臣（ 总督） 取决。各参议仅备顾问，毋庸自提议案，以明责任”[64]。

江苏的情形也反映了谘议局与会议厅运作关系之一斑“谘，议局将议决案呈交督抚后，会议厅议答复时，自藩司以下，均无成心，各局所更无定见，讨论时亦多谈题外之话。但答复议案时，则由幕客主笔，幕友朱之英可能依张人骏之授意，逞其舞文弄墨之能事，将若干议案批驳得一文不值。而谘议局之议决案，亦可能因热衷改革及创兴，对文字未加留意，以致使人有置喙之处”[65]。谘议局议员的议政热情，与会议厅司道局所官员的敷衍了事，以致行政长官及其幕友的颐指拨弄，适成鲜明对比。这也是行政合议制所涉各方关系及地位的真实写照。

清制的分权制衡，主要是皇权驭术，防止臣下尤其是封疆大吏尾大不掉，甚至造反夺权。这与近代欧美的三权分立本质不同。但是站在当道的立场，却又有几分形似。况且在跨文化传通时，人们总是习惯于用固有观念接受外来元素。当三权分立从观念落实为制度时，自上而下实行改革的强势一方难免新瓶装旧酒。督抚在采集民情的层面可以庶政公诸舆论，在有限开放议事决策的层面，亦可以采用行政合议以便集思广益，可是他们既不甘愿司法权限被分离，更不能忍受行政大权被削弱和监督。对于他们而言，三权分立只是功能的分别，而不是权力的分散，可以由民本而共和，以了解社情，顺应民意，但最终还是要大权独揽，确保一统。一旦超过底线，威胁到行政长官的权力意志，便无法容忍。以中国固有的“行政”概念解读外来文本，不单难以对应，甚或本末倒置。新政官制改革，清朝统治者试图用制度调整的方式来重建符合自己利益的秩序，对于三权分立等西方宪政理念和架构，取其形而异其质。围绕会议厅规则的几番变动所反映出来的中西行政概念差异，值得深思的绝不仅仅是当事人。

第四节　实践成效与局限

光宣年间各省会议厅的建制及其运作，曲折反复，其结果甚至在某种意义上与初衷相悖，但并非事先精心策划布局，而是制度嬗变过程中的观念冲突与利益纠葛使然，在改变行政决策模式方面，亦有一定作用，不能简单地视为宪政骗局或政治作秀。

一　会议厅议事：从独断到合议

会议厅的议事范围包括了直省政务的诸多方面，主要集中于政治、经济、教育、文化几大类别，新政与宪政进程的许多问题成为会议讨论及决议的基本内容。由于会议厅的职能与分工，参事科主要负责具体行政的执行及相关问题研究，讨论的结果一部分作为督抚决策的依据，意见分歧者则留待督抚裁决。而审查科则在代表督抚司道提交本省兴革议案的同时，负责对谘议局议决案进行审查和答复，并拟出意见交督抚审核后回复谘议局。

从吉林、湖北、广东、江苏、四川、山东、浙江等省会议厅审议的议案来看，各地督抚司道提出的议案多集中于经济问题，这与新政各项措施（巡警、学堂、推广工艺等）皆需要财政支持密切相关；而谘议局显然更为关心吏治清明和行政效率，反映了宪政进程中议员们日益高涨的参政热情与监督意识的不断强化。值得注意的是，除谘议局将个别违法官吏的举报列入议案外，迄今未见涉及军事部署、人事任免、对外交涉方面的事例。说明至少在这几个关键的层面，清廷及部院还是与督抚直接沟通决策，不容他人置喙。

与幕府制依靠幕友参谋筹划决策相比，会议厅的设置，毕竟使直省一级政务初步实现从独断到合议的跨越。原来督抚幕友参与直省政务，只是私人性质而非职务行为，所提供的主要是他们熟悉的官场游戏规则和私相授受的经验，行政决策更多地凭借长官的个人好恶及自身利益进行权衡取舍。不仅府州县官不能与闻，司道官员也不能参与。时人对会议厅成立前的情况有生动描述：“平民无事，不得谒官吏，苟有事，则胥吏差役，勒索百端。即幸得赐一见，而吓吓严威，亦不敢望见颜色，况敢言论乎。至若属员谒上官，则尤若君门万里，投足无从，将进而趑趄，将言而嗫喏，被接纳一二语，辄如三月坐春风。……一经举茶逐客，即须鞠躬退避，遑云会议哉？”[66]随着新政和预备立宪的展开，各种专门事务不断增多，旧式幕友无法掌握各方面情况，更难以提供切实专业的意见。会议厅的设置，至少在职官体系内部，扩大了参与决策的范围，使得决策层对于社会的了解程度有所扩展，有助于增强各项决策的实效性。

各省行政会议厅成立后，尽管督抚仍然掌控决策和行政大权，但司道府厅州县官、各局所总办、督抚幕职等均可参与决策，且须多数人的认可，若因故未能与会，还可以说帖的方式反映实情，表达意见。[67]这不仅扩大了决策的凭据，使所定政策接近现实，同时增强了行政的便利。加上一些专业人士的参与，更使得决策可能具有某些科学性因素。湖南巡抚杨文鼎奏报该省会议厅办理情况时提及：“再行开办数月以来，臣集思广益，足以助庶政之进行，而救弊补偏，亦以征群情之向背。官绅除其隔阂，众论得所折衷，裨益行政，良非浅鲜。[68]”

诚然，群情向背未必真能因此完全把握，官绅隔阂也不见得就会马上消除，但与决策独断相比，集思广益，救弊补偏毕竟得到一定程度的落实。例如，为了保障行政决策权有限开放的切实有效，《各省会议厅规则》第13条规定：“会议时须有在省会员三分之二到会，始得开议”，以贯彻多数取决的原则，尽可能广泛地反映舆情，防止形同虚设或任意操控。陕西巡抚恩寿认为：“会议厅之设，既为研究治理，亦以审核舆评，纠正持平，至为重要。”[69]可见从独断到合议，不仅有利于沟通上下，内外兼顾，更重要的是至少可以体现程序的相对公平。对于缺少民主传统的国家，尤具特殊意义。

清代实行避籍制，限制官员亲属之间的利益维护，而不能有效地防止参与决策者的徇私舞弊。会议厅规则对此予以重点防范。第16条规定：“两科人员中，如有对于本科会议事件与本身利害有关系者应即回避，不得与议”[70]，以回避方式为秉公决策提供了制度规范。

为了提高行政效率，保证政令的上传下达，一些省份执行会议厅规则时，结合具体情况进一步加以细化，增强各项程序的可操作性。如陕甘总督署会议厅对于各项提议或议案，如何提议，已决或未决，“皆立簿逐一登记，以备考核”[71]。奉天行省公署会议厅由四位书记员分别掌管交议簿、提议簿、议事簿、议决簿、到会署各员及因事请假登记簿，使会议的每一重要环节都有专人记录存档。在议案提出和讨论表决的程序方面，该省细则规定：“两科各员对于各项行政事宜认为应行提议者，有三人以上之同意，得提交两科公决”；“会议时先由主管员或提议员将所议之事由始末及所拟办法，详细报告一次，各员方按序接议。各员发言均就本位起立发言之，次第从末座起，以次递推，前座发言未毕，他座不得搀议。……每次议毕，由议长声请各员签名表决”。为了避免所议问题与决定脱离实际，特别要求：“两科会议事件，有应行实地调查方可议决者，得呈请议长派临时委员查复。”[72]这些措施，一定程度上使行政合议制的精神得以贯彻。

值得注意的是，会议厅规则第17 条规定：“所有每次应行会议事件，除督抚认为应行秘密外，得公布之。”[73]这表明，尽管决策过程是否公开的主动权仍在督抚，毕竟使民众对于部分政务有一定的知情权，并使得决策的某些过程可以处于舆论的监督之下。据此各省报刊对一些会议过程及参议者发言的情况，开辟相当版面进行详细的持续报道。如吉林省会议厅的几次会议，分别讨论营业税案、币制案、乡巡案等关系国计民生的重要问题，对营业税收的种类、范围、征收额等，结合该省各地的不同情况进行了深入讨论，会员或当场发言陈述，或递交意见帖，所提方案各具特色。会议厅对议案进行审查和讨论，允许与会人员各抒己见，畅所欲言，在充分交换意见后再付诸表决。[74]决策过程的公开，对于决策的公平公正乃至行政的成效，无疑起着重要作用，只是开放的程度十分有限。由于会议厅毕竟是议事机构，最终决策权基本还掌握在督抚手中。

二　会议厅与谘议局

既往研究谘议局与督抚的关系，多将督抚作为单独个体，会议厅审查科的存在表明，与谘议局冲突对立者，实际上是各省的官吏群体，即包括了督抚司道在内的行政主体。至于谘议局与会议厅的关系，尽管会议厅规则强化了对谘议局的限制，但谘议局对本省政务仍有“与议之权”。《各省谘议局章程》第六章第二十六条规定：“谘议局于本省行政事件及会议厅议决事件，如有疑问，得呈请督抚批答。若督抚认为必当秘密者，应将大致缘由声明。”[75]考察各省会议厅的实际运作，审查科对谘议局议决呈请施行的议案进行审查后，确实必须回复并说明依据。例如宣统三年（ 1911） 广东谘议局提出《革除各属衙署积弊》议案，经议决通过后，即呈请督署实行。会议厅审查科将此案的十条建议逐条详议，对其中酌定幕席，呈报上司； 请裁革差役，改用司法警察； 请禁违章滥押； 请禁违章滥罚； 请禁私受传呈等六条建议，答复“应即照准”，对房书积弊太深，请三月内一律裁革等四条予以驳回，并说明“毋庸再议”或“俟各巡道议复到日，再行核办”的依据和理由，最后通过该省藩司、臬司的详议，以督抚名义批准和公布。这表明在会议厅的形式下，议案的最终审查决定权虽在督抚，行政仍在一定程度上受到谘议局的监督制约。[76]

需要强调的是，督抚批准实施谘议局议决案的情况，各省差别甚大。浙江谘议局第二届常年会议提出议案38项，实际议决通过27项，其中已由巡抚“札准公布施行”者17 项，由巡抚“札行咨送宪政编查馆核复”者9 项，“札候奏咨核办”者1项。[77]多数议案仍得到批准施行。

四川谘议局第一次常年会议共提出议案3 3 项（督抚交议3项） ，其中经会议厅研究，督抚批复“如所议办理”、“实力推行”者4 项； 待复议后候司道“酌核办理”或“通饬各属分别遵办”者10项，有条件地部分采择实行者（ 即须“静候部议”或“听后筹款后核办”） 8项；“碍难照准，应毋庸议”或“所请未便实行”者8项； 所议内容超越权限，未批准者3项。仍以采纳或部分采纳为多，不过程度显然低于浙江。[78]

为了更好地督促行政执行，促进宪政，自宣统二年始，江苏苏属地方自治筹办处便将谘议局常年会议通过，且经会议厅审查批准的议决案公之于众，由《江苏自治公报》将议案名称、公布日期、执行机关、执行方法与执行期限等项，绘制成简明扼要的一览表，方便公众舆论的监督批评。[79]因此，虽然各省会议厅细则的部分条款及当局的解释，侧重于维护督抚的权力，至少在法律及部分实践层面，肯定了政务与决策公开的必要性，较之既往直省行政上官与下属、官吏与庶民之间完全隔阂封闭，是一个不小的历史进步。

改革进程中合作与分歧总是相伴而行。各省谘议局与会议厅的矛盾，实质是民权（实为士绅） 与官权利益冲突的表现。关于行政官与谘议局的权限问题，双方均十分敏感，四川的情况尤其突出。宣统元年九月初一，四川省谘议局第一次议事会，督抚及谘议局议长的发言针锋相对地就此阐明了各自的态度与立场。开幕致辞中，总督赵尔巽反复强调： 谘议局“既因国家之许其议政而有民权，则当自守其议政之权，而于官吏执行之权丝毫无所侵犯。…… 故除谘议局章程二十一条所列举者外，皆非谘议局所应过问。此亦犹行政官之有上级下级之分，行政司法之异也。”闭会致辞中，赵尔巽再次强调谘议局并非议会：“盖朝廷设立谘议局，虽曰监督行政，实以辅助行政。且监督之事有限，而辅助之事无穷。若仅趋重监督一面，官绅感情或至反生隔阂，于事实反多障害。…… 要之，今日官绅总宜和衷共济，不可彼此相非，权限之争亦不可过急，…… 惟望诸君不独切实监督，更须竭力辅助。助我者我当视为益友，规我者我当视为畏友，诸君勉之。”

议长蒲殿俊的闭会演说，针对赵尔巽监督与辅助的话题做了回应，认为行政监督与辅助两者密不可分：

不许其监督，则不能必得其辅助，此定理也。“行政”办事之得失，用钱之当否，在一定范围中，我人民皆得置议。…… 故在今日，为中国人民及代表人民，当极力破除旧习，事之当办者，当竭力整顿，以为行政之辅助，一面又当尊重法律，可为行政之监督，因不出钱而废事，以致不能救亡，不可也； 但知出钱而不问事，以致钱销而事仍不举，尤不可也。辅助、监督两义，如弹丸然，破之则失其转圜之用，此吾同人所当共守，而官绅当共谅、共信者也。[80]

可见代表官权与绅权的双方立场截然相反，分歧特别严重。

在努力参政议政过程中，各省谘议局多以强硬手段表明自己决不妥协的坚定立场。宣统二年（1910）九月，浙江谘议局因浙路事呈请督抚代奏，曾停会停议；湖南省因巡抚杨文鼎举办公债，未交决议而发行，谘议局电告资政院万难承认。广东谘议局因禁止赌博期限与方法问题，广西因禁烟决议被展限，均以谘议局全体辞职表示抗议。[81]

有意思的是，湖北谘议局认为，会议厅的形式，使得督抚可以藉口审查而推诿拖延，反而造成官民之间的多重隔膜。而且以行政主导监督和控制民情舆论，必然导致监守自盗。湖北谘议局第一次会议后，“呈报议决各案计三十一件，除十六件先后奉批，准予公布施行外，余皆未邀核准。”两个多月后，谘议局将未批准各案分别缮单再呈督抚，督抚答复：“查阅折开各议案，均经分行各该管衙门详加复议，有因往返商酌者，有尚待查核者，是以尚未具复。…… 一俟各主管衙门复到，即当陆续批示施行。”湖北谘议局认为： 总督的做法有欠考虑，因为“谘议局决议各端，大半为行政改良之计划，为全省计利益，未必即利于主管各衙门。而疏剔陋规整顿积弊，各主管衙门痛痒相关，必非其所甚愿，一一交其复议，恐赞成少，而反对必多。又况各主管各衙门其所主管者各为行政之一偏，彼此操复议之权，虽甚贤能未必能为统一之计虑，而往返驳议羁迟时日，使一会期议决之件，终归于无实，尤事实上障碍之最甚者也。…… 兹距去年开会之期，业经数月，批复之案，未及半数，虽间有一二主管衙门核议详复之件，由护督部堂札行本局，然系转行该主管衙门之意见，未敢认为监督正当之批答。且定章谘议局议决事件，督抚不以为然，应交局复议，其复议仍执前议，则咨送资政院核议。迭奉护督部堂札行各主管衙门议复之件，或经加驳斥，请转行查照，或请转行将原案取消。所据之章程，本局实未闻见，遵守无从。”[82]行政部门因职责所关且议案不利于己而推诿拖延，总督显然袒护各行政部门，必须经过第三方仲裁。

对于谘议局与督抚的关系，一些报纸站在三权分立的立场，态度相当明确。《广益丛报》以《论谘议局不当受制于督抚》为题，阐述两者关系的实质强调必须坚持立法与行政的相互独立“议，：会，议政者也，而督抚则行政者也。系统本非同出一原，而责任又判然两事。乌得以彼驭此而任其相侵越相牵制哉？……苟议会而受成于官吏，则所立之法，尚能冀官吏之奉行耶？……既为立谘议局矣，而仍以督抚节制之，其贤者则一筹莫展，徒尸位以求容；其不肖者则且趋奉疆臣之意旨，为之效鹰犬以鱼肉小民。是岂惟有名无实而已，而天下之祸乱且将更有不堪言者。……倘使议决之案竟不能得督抚之同意者，果有术焉以必其降心相从乎？又使所议者有碍于疆臣之权力，竟举其议决之案而驳斥之，果有权焉以争最终之胜利乎？……所望有代表国民之责者，同心合力以争之。争而不得，则宁废谘议局不设，而决不可俯首下心，以受疆臣之挟制。必如是，而宪政始可望实行。”[83]如果无法撇清利害相关与实行相应制约，行政监督无法落实，宪政也只是纸上谈兵。

清政府期待经过改造的会议厅，在督抚与民众间既为沟通舆情的联系纽带，又为避免冲击以作挡风的屏障。而参政热情空前高涨的士绅乃至普通民众，却利用谘议局的会场，充分发挥议政监督的作用，将检举纠察官吏违法作为主要靶向，会议厅成员几乎成为督抚的替罪羊。宣统二年九月四川谘议局常年会期间，议决纠举官吏违法案约十余起“议决纠举巡警道违法案之日并质问督辕审查科科员。旁听八百余人。议员根据法理，不屈不挠，旁听席眉飞声舞，至日暮犹不去。”[84]会场演变成缺席审判不法官员的公审大会。

会议厅对谘议局决议审核的批准与执行情况，各省差别较大。江苏谘议局第一次会议议决呈报的46件议案，公布实行的仅5件。后双方都感到有必要协调，关系有所改善，第二次谘议局常年会议议决的42案，“督抚俱答复到局，照原案公布者占大多数，只有12件尚待谘商”，在双方调整后似有明显进步。[85]

然而，在一些省份，即使已经公布的决议，执行情况也并不乐观，许多衙门仍视之为具文。湖北谘议局缘此专文拟请总督提高执行决议效率，“宜用登载官报与通饬、告示兼行并进之法，以官报遍晓各项官吏，以通饬札行主管衙门，以告示普谕全省士庶，庶于公布之义名实相符”，要求对“泄沓之员，阳奉阴违，或绝不过问者，督部堂切实考核，立予撤参”。碍于仿行宪政的时势，湖广总督只得表示：“当即检查第一次会议各案，逐细复核，计发饬登官报者，约有十余起，…… 倘该主管官奉行不力，一经察实，本部堂定即照章办理，决不姑容。”[86]

新政外官改制，在省级政体转型的过程中，起到了承前启后的重要作用。直省会议厅的设置，是行省政务决策模式由督抚独断和幕友私人参谋向近代行政合议制的转换。以宣统元年十二月宪政编查馆《议复吴士鉴奏请申明议案权限折》和宣统二年八月宪政编查馆颁布《奏拟订各省会议厅规则折》为界，直省会议厅的设置与运作分为三个阶段。光宣年间各省会议厅的建制及其运作，起初不仅在官僚体系内部即官的层面开放决策权，有限度地公开决策过程，而且将决策权部分向绅权开放，成为上下内外合议。然而，在集思广益与权力掌控之间，当局前后反复。尽管行政合议制并非全然宪政骗局或政治作秀，会议厅的相关规定与运作经过三个阶段的调整变动，实际效果却是初建时的行政合议机制渐弱，独断的色彩反而渐强，谘议局对行政决策及运作的参与监督作用，也被不断削减，难以有效形成行政决策权的开放制衡。

以会议厅为载体试行行政合议制，本意是与1907年开始的直省官制改革适应，改变既往督抚依赖幕友、决策独断的弊端，在集思广益的前提下，为行政长官提供大量资讯，增强决策的可行性，并建立与社会沟通及缓冲的必要机制。但随宪政进程中谘议局的出现，民众参政议政热情不断高涨，对传统的政治格局造成冲击，由于皇权乃至督抚均不愿按照三权分立原则让出部分权力，以换取社会的认同，却一味尝试在近代政体的形式下维持原来的权力垄断地位，因而效果必然与初衷相悖。1910年清政府为此先后两度修改了会议厅规则，不但使之具有制约谘议局的功能，而且在实践中颠倒了行政与立法监督的关系，使西方宪政理论在中国的实践，产生淮橘为枳的效果。

然而，专制与独断虽然能在短期内任意掌控权力，却也因此失去社会信任，激化各种矛盾。权力越是集中，所承担的责任与风险就越大。辛亥前夕，立宪派士绅对清廷的失望及督抚对清廷的离心离德，就是在立宪旗号下一味维护专制集权的必然结果。权力的双刃剑最终还是让清王朝付出了众叛亲离的沉重代价。

【注释】

[1]刘锦藻摘引了光绪三十三年安徽巡抚冯煦《奏设幕职各员折》中一段关于会议厅人员组成与议事规则的文字，称各省“纷纷奏报，大同小异”。参见《清朝续文献通考》卷一三二，职官十八，第8919 页。

[2]刘子扬概述外官变制要点时，将“设会议厅，定期议事”列入督抚衙门改革范围（氏著： 《清代地方官制考》，第56页）。侯宜杰认为“此种办法多少可以抑制督抚的专制作风”（氏著： 《二十世纪初中国政治改革风潮》，第91页）。王家俭也认为，这一措施是清廷“以会议厅的设立限制督抚的权力”，只是他误将宣统二年八月颁布的《会议厅规则十九条》提前了一年（ 《晚清地方行政现代化的探讨》，《清季立宪与改制》，收入《中国近现代史论集》第16编，台北： 台湾商务印书馆1986年，第164—165 页）。由于谘议局讨论议案时，均将督抚作为行政官吏的总代表，故不少研究谘议局的论著，将督抚置于谘议局的对立面。台湾学者王树槐则注意到，在谘议局与督抚之间，还存在会议厅，与谘议局直接处于冲突地位的实为会议厅（ 《清末民初江苏省的谘议局与省议会》，《清季立宪与改制》，《中国近现代史论集》第16编，第489页）

[3]刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，第202页。

[4]苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916）》，第172页。

[5]织田万撰，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，第146—147、234页。该书第1卷1905年完成，1914年修订出版。

[6]王育楚：《晚清的幕友制度》，文安主编：《清末民初系列丛书·晚清述闻》，第223—224页。

[7]《曾国藩全集》，长沙：岳麓书社1989年，第17册，第1087、1104、1109、1123、1164、1166页。

[8]《令各督抚集司道会议要事》，《申报》1905年7月17日。

[9]近代史研究所图书馆：《瞿鸿禨朋僚书牍选》（上），《近代史资料》第108号，北京：中国社会科学出版社2004年，第27页。

[10]《考察宪政大臣于式枚考察普鲁士地方行政制度》，《政治官报》第606号，1909年7月6日，外事类，第17页。

[11]《论各省宜开地方官会议之例》，《盛京时报》1907年6月7日。

[12]《议定外官制办法》，《大公报》1907年5月13日。

[13]《议各省督抚衙门设立议政处》，《盛京时报》1907年5月29日。

[14]《清末筹备立宪档案史料》上册，第507页。

[15]详见关晓红：《科举停废与清末政情》，《中国社会科学》2004年第3期，第194—204页。

[16]《皖抚设立会议所》，《盛京时报》1907年8月20日。又见《纪闻·抚院组织会议厅》，《广益丛报》第5年第18期，1907年9月17日。

[17]《吉林行省行政会议处简章》，《盛京时报》1909年6月5日。

[18]《纪闻·浙江抚署会议厅大会议案》，《广益丛报》第8年第6期，1910年4月29日。

[19]《通饬设立行政会议处》，《大公报》1909年12月2日。

[20]《议事厅不得缓设》，《大公报》1910年4月4日。

[21]据第一历史档案馆宪政编查馆、军机处录副全宗及《政治官报》相关奏折的不完全统计。实际情况或不止于此。

[22]《论江苏官吏之对于谘议局》，《申报》1908年9月19日。

[23]《清末筹备立宪档案史料》下册，第674—675、677—678页。

[24]《又奏本署设立会议厅片》，《政治官报》第516号，1909年4月7日，折奏类，第15页。

[25]《两江总督张人骏奏江宁省城设立会议厅筹备宪政事宜折》，《政治官报》第831号，1910年2月23日，折奏类，第14页。

[26]《东三省总督锡良奏奉省公署遵设行政会议厅折》，《政治官报》第910号，1910年5月13日，折奏类，第15页。

[27]《江苏自治公报》第18期，奏折类，第269—270页。

[28]《又奏遵设会议厅》，《政治官报》第898号，1910年5月1日，折奏类，第14页。

[29]《江苏自治公报》第18期，奏折类，第269—270页。

[30]《又奏遵设会议厅》，《政治官报》第898号，1910年5月1日，折奏类，第14页。

[31]《又奏议复吴士鉴奏请申明议案权限折》，《盛京时报》1910年2月18、19日。

[32]《宪政馆赶办交议折片》，《大公报》1909年12月15日。

[33]《宪政编查馆奏议复吴士鉴奏请申明议案权限折》，《政治官报》第821号，1910年2月6日，折奏类，第7—10页。

[34]《宪政编查馆奏议复吴士鉴奏请申明议案权限折》，《政治官报》第821号，1910年2月6日，折奏类，第7—10页。

[35]《政治官报》第1007号，1910年8月18日，折奏类，第15页。

[36]《政治官报》第918号，1910年5月21日，折奏类，第15页。

[37]《广益丛报》第8年第18期，1910年8月24日，章疏，第1—2页。

[38]《政治官报》第1028号，1910年9月8日，折奏类，第12—13页。

[39]《政治官报》第910号，1910年5月13日，折奏类，第15页。

[40]《政治官报》第970号，1910年7月12日，折奏类，第13页。

[41]《政治官报》第1007号，1910年8月18日，折奏类，第16页。

[42]中国第一历史档案馆，会议政务处全宗，宪政类，第823卷，第7558号文。

[43]《政治官报》第1022号，1910年9月2日，折奏类，第7页。

[44]《政治官报》第1028号，1910年9月8日，折奏类，第12页。

[45]《政治官报》第910号，1910年5月13日，折奏类，第15页。

[46]《政治官报》第1022号，1910年9月2日，折奏类，第6页。

[47]《政治官报》第918号，1910年5月21日，折奏类，第15页。

[48]《广益丛报》第8年第18期，1910年8月24日，章疏，第1—2页。

[49]《政治官报》第1007号，1910年8月18日，折奏类，第15—16页。

[50]《四川会议厅暂行章程》，《广益丛报》第8年第19期，1910年9月3日，新章，第1—2页。

[51]吴剑杰主编：《湖北谘议局文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社1991年，第341页。

[52]《宪政馆调和之政见》，《大公报》1910年3月17日。

[53]《政治官报》第1040号，1910年9月20日，折奏类，第4—5页。

[54]《直省谘议局议员联合会报告书》（第二届），审查报告，第4—5、35页，京师北洋印刷局1911年。转引自彭剑：《宪政本土化中的集团政治——基于清季宪政编查馆的研究》，南开大学博士后出站报告，2007年6月，第159页。

[55]中国第一历史档案馆藏：宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类42号，孚字770号。

[56]《政治官报》第1097号，1910年11月16日，折奏类，第15页。

[57]《政治官报》第1140号，1910年12月29日，折奏类，第10页。

[58]《政治官报》第1173号，1911年2月7日，折奏类，第18页。

[59]《宪政馆调取会议细则》，《大公报》1910年12月10日；《调取会议厅编制章程》，《大公报》1911年2月15日。

[60]《政治官报》第1059号，1911年10月9日，电报类，第9—10页。

[61]《政治官报》第1072号，1910年10月22日，电报类，第3—4页。

[62]《政治官报》第1155号，1911年1月13日，电报类，第7—8页。

[63]吉村源太郎著，朱德权编，金慧华、郑少华点校：《中国近代法学译丛·地方自治》，北京：中国政法大学出版社2004年，第276—277页。

[64]《政治官报》第970号，1910年7月12日，折奏类，第13页。

[65]转引自王树槐：《清末民初江苏省的谘议局与省议会》，《中国近现代史论集》第16编，第489页。

[66]《论各省宜开地方官会议之例》，《盛京时报》1907年6月7日。

[67]《政治官报》第970号，1910年7月12日，折奏类，第13页。

[68]《政治官报》第1320号，1911年7月4日，折奏类，第9页。

[69]《政治官报》第1140号，1910年12月29日，折奏类，第10页。

[70]《政治官报》第1040号，1910年9月20日，折奏类，第6页。

[71]《政治官报》第1028号，1910年9月8日，折奏类，第13页。

[72]《奉天行省公署行政会议厅细则》，《盛京时报》1910年11月16、17日。

[73]《宪政编查馆奏拟定各省会议厅规则折并单》，《政治官报》第1040号，1910年9月20日，折奏类，第6页。

[74]《吉林省会议处第一次会议情形》、《吉林省会议处第二次会议录》，《盛京时报》1909年10月15日、27—29日。

[75]《各省谘议局章程》，吴剑杰主编：《湖北谘议局文献资料汇编》，第13页。

[76]《督院张据会议厅审查科案呈审查藩法二司详复谘议局提议各属衙署积弊分别准驳缘由札复谘议局查照文》，《两广官报》第17期，1911年9月20日，吏政，第58—61页。

[77]《浙江谘议局第二届常年会议议事目录》、《浙江谘议局议决案目录》，浙江省辛亥革命史研究会、浙江图书馆编：《辛亥革命浙江史料选辑》，杭州：浙江人民出版社1981年，第174—180页。

[78]《四川省谘议局第一次议事录·纪事》，隗瀛涛、赵清主编：《四川辛亥革命史料》（上册），成都：四川人民出版社1981年，第2—141页。

[79]《江苏抚院公布谘议局宣统二年常年会议决案一览表》，《江苏自治公报》第60期，图表类，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第五十三辑之0521册，第171—174页。

[80]《四川省谘议局第一次议事录·纪事》，《四川辛亥革命史料》，第4—12页。

[81]《东方杂志》第7年第10期，中国大事记，第126—127页。

[82]吴剑杰主编：《湖北谘议局文献资料汇编》，第320—322页。

[83]《广益丛报》第8年第7期，1910年5月9日，国政，第2—3页。

[84]《四川谘议局宣统二年九月常年会纪略》，《四川辛亥革命史料》，第152页。

[85]王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省（1860—1916）》，第183—184页。

[86]《湖北谘议局文献资料汇编》，第320—326页。

第七章　裁并局所与改设三司两道

按照《各直省官制通则》的要求，以提学使司取代学政，提法使司取代按察使司、布政使司的财政改制，以及裁撤守、巡道，新置巡警、劝业两道（简称三司两道）的改制过程，与督抚衙门幕职分科治事一起，构成清季外官改制的重要内容。唯因司道改制涉及局所归并、清理财政、司法行政分离等一系列问题，各方利益纠结不清，改制颇有捉襟见肘之憾，其过程因此曲折延绵，长达五年之久。直至清亡，仍剪不断，理还乱，成为留给民国政府的一道难题。

第一节　局所与外官改制

督抚衙门幕职分科治事的实施与会议厅的设置，相辅相成，基本解决了直省从幕府至幕职的人事与决策的转型，使体制外的人事与非正式机构（房科） ，纳入改革后的职官体系。可是，对于同样关键的局所问题，1907年的《各直省官制通则》仅在第十九条规定：“各省督抚幕职，既已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚复议，具奏办理。”基本思路是以幕职分科治事取代局所职能，统一裁并局所，以减少阻力。至于幕职分科与存留局所的统属关系、职责分工、管理方式、人事与财政等诸多问题，《通则》均未明确其解决的方式、途径与期限。不过，《通则》内关于三司改制须留待相关部院拟定章程后进行的规定，客观上为局所随新政制的建立而逐步理顺关系预留了空间。

前述咸同以后局所泛滥，在承担衍生行政职能的同时，也破坏了既有体制的格局，时人抨击：“设局委员，省自为政，究碍定制，所裨实稀，是谓有官无法。”[1]而各省的政务运作中，局所已与既有职官体制重叠混合、错综交织。如赵尔巽到任湖南巡抚后，通过文案处所发札文，已将局所与司道并称：“饬札到后，司局即便遵照，并移各道暨行各府州县一体遵照，切切此札。”并清楚标示该札去向“布政司、按察司、善后局、厘金局、洋务局、警务局、营务处”。[2]而清廷屡次裁并局所，收效不大，除局所确有冗官冗费外，晚清以来社会发展所产生的新兴政务，既有职官体系无法承担，也是要因之一。如何借官制改革之机将局所纳入新体制，理顺多轨并行、相互交叉的体制乱局，确是不容回避和掉以轻心的问题。《各直省官制通则》利用督抚衙门幕职分科治事，试图酌量裁并局所，但局所问题积重难返，如何将解决局所与外官改制的实际过程相结合，令人雾里看花。

一　局所衍生与晚清社会

晚清局所类型众多，泥沙俱下，鱼龙混杂，加之清政府三令五申裁撤局所，社会舆论也批评甚多，处于上下两难的督抚百口莫辩，局所的实际情形及其作用，因而有些朦胧不清。既往对局所的认识评价，以各方指责为实事，有过于消极之嫌。

相关事实表明，晚清局所扩张，主要是原有行政架构缺少应对社会发展需要而不断增加的职能，而且不具备体制内调适的机制，只能通过寻求体制外的权力扩张来解决难题。局所的实际作用，即在既有职官体系不能满足社会变化需要的情况下，用体制外增设机构的方式，扩张行政功能，缓解内乱外患和新政事务带来的体制冲击及行政压力，维持各直省权力机构的有效运作。[3]由此形成“衙门局所”相互依存并立的独特格局打破了既定统，治秩序，使得各督抚的财政与人事权力大幅提高，削弱了清廷分权制衡的掌控力，导致吏治腐败与民生凋敝进一步加剧。为此，朝廷不断颁布诏令，采取措施，裁并局所，以削弱督抚的实权，重建对于府州县的控制。可是清廷裁并局所的同时，并未解决直省行政旧制运作的实际困难，每次裁并，几乎都演变成朝廷与督抚猫捉老鼠的游戏。直至丙午官制改革与清理财政，才将从体制上彻底解决这一问题提上议事日程。

事实上，局所的出现与扩张并非全是负面效应，作为经济实体的专业局所自不必论，即使一般局所，既有位置私人、冗官冗费、破坏官箴、危害吏治的一面，也有重建社会秩序，应对社会需求扩展政务的积极一面。尤其在农商管理方面，改变了传统行政以刑名钱谷为主的格局，提供资讯，传播知识，服务社会。不少近代区域史研究者发现，民国年间纂修的地方志，几乎都承认晚清新政举办的局所对于促使本地区推进近代西式的公共设施与公共服务，确有开启之功。不少地区的近代新式事业，尤其是学校、医院、邮局、图书馆及巡警、商会、工艺等，都开始于这一时期，起步较早的沿海省份，则在此期获得较快发展。[4]其中局所扮演了重要角色。较之于洋务时期的局所大都为朝廷垄断，耗材靡费而对地方不济实用，新政时局所对地区经济及文化发展的推动较为显著。对于转变政府职能，促使中国与世界的沟通联系，也起到积极作用。局所的人事与管理，固然有脱离体制束缚的一面，相对灵活多变，而不同类别的局所，又或是各省情况皆有参差，但也并非无章可循，督抚并不能完全随心所欲，恣意妄为。

局所的日益增加及其功能不断扩展，促使幕友从幕后逐渐走向台前，角色作用发生变化。[5]在由幕府到职官的转变中，局所是从务虚转向务实的枢纽，构成十分重要的环节。尤其是清季由临时机构变成常设行政实体的局所（ 如文案处、善后局、派办处等） ，不仅在行政运作中处于权力中枢的位置，而且在官制改革中顺利转型成为全省政务的重要机构。换言之，局所不断繁衍扩展的过程，也就是行政体系应对新事务寻求新形式的过程。局所为新政训练了人才，也为外官改制做了一定的组织与人事准备。

一言以蔽之，局所由旧制不能适应社会变化而生，其发展催生并衔接新制，为新旧过渡嬗变的桥梁。1901年新政肇始，汪康年已向某督抚建议，改变局所乱象的根本办法：“外交则归洋务局，财政则属之善后局，兵政则设营务处而专任之，巡警则属之保甲局，工商及农务则设农工商局而专任之，他事莫不如此。…… 务使全省之事皆一律一线，如此则事事顺手矣。”[6]清末外官改制在督抚和同道层面水到渠成的转变，与局所的建制运作不无关联。只是局所在外官改制不同层级、不同类别所遇到的问题有所分别，而纳入新制的程度也有所差异。

清季外官改制，用正式的科层制官僚体系统一所有机构，本是应有之义。以此为准，所有的局所都要逐渐裁并整合到新的外官系统。不过，由于中国的国情与外来体制有别，各方利益又不尽一致，尤为关键的是，清制原来重在防弊，仿行立宪政体，旨在提高效率，而高效与防弊存在内在矛盾。巩固皇朝体制，一要监控民众造反，二要防止分裂篡权，毕竟皇权与统一息息相关。一旦督抚大权在握，如何监督制衡，便成重大难题。兴民权固然有助于沟通官民，却未必能够有效地防止分裂。几经角逐，外官改制其实并没有一步到位，无论改幕府为幕职，还是保留司道，都是沿袭旧制的成分，留出渐进的空间，以防万一形势失控，天下大乱。如此一来，局所在改制后的外官系统中，依然部分存在，成为始终困扰当道的难解症结。

二　新政期间各省裁并局所的新招

其实，新政官制改革开始后，与改官制息息相关的局所裁撤归并问题，已引起朝野的高度重视。学部主事刘宝和希望清廷能把握良机：“严饬各省督抚，所有各项局所，可裁则裁，可并则并。凡关于交涉、财政、实业、驿传、河防、巡警等事，改归本省实缺监司道府管理，各以类从，遵奉新定各省官制办理，迅将各局所督办、会办各项冗员，一律沙汰。”[7]

1908年12月，刚刚接掌最高权力的摄政王已注意到局所为督抚权力所系，其泛滥对财政与吏治均产生威胁，“交谕各枢臣，以各省设立之各项局所，多为各督抚位置私人之地，每岁虚靡钜款，为数甚多，须饬各督抚大加裁并，以裕国帑。”[8]而新成立的部院为理顺隶属关系，扩大权限，依据相关职责，对各直省局所问题予以关注甚或干预。各地谘议局的绅商及民众代表，则有意识地通过提交议案等合法程序，对局所问题制造舆论，实行监督。上下夹攻，给督抚们施加了很大的压力，为局所问题的解决提供了新的思路和方法，同时也出现取向各异用力不同的情形。各省实施的情况，因督抚态度观念以及社情民意的千差万别而有所不同，但财政困窘则多为其自行裁撤归并局所的要因。

江西巡抚冯汝骙，1908年以该省财政入不敷出、新政各项须款甚巨为由，寻求补救之法，札饬司道筹议归并局所，札文强调：“局所林立，开支之款分之不多，合之不少，惟有力求撙节归并之法，庶收束场面，藉资补救。本部院焦灼无计，合行札饬该司道局所立即遵照。”[9]此次裁并缘于该省本身财政困窘，不得已而为之，故各局所奉文后，均会同司道筹议，以便实行归并而节度支。有此次自行裁并的实际经验为基础，加上财政匮乏的现实压力，1910年江西谘议局裁并局所的动议又获得督抚的支持，且着力贯彻落实。有报道称：“江西谘议局前呈请饬裁兴国县农工商矿兼保甲稽查学务各局所并请通饬遵照办理议案，奉冯中丞批答云： 来牍阅悉，该兴国县仍留有旧立局所，应令即行裁去，以节糜费，将每年共节省银若干，附报查考，希候札行布学按三司巡劝两道转饬遵照，并通饬各属一体遵照办理，如有宪政外另立名目之局所，均应一律裁撤，以节款项。”[10]宣统二年九月，江西巡抚冯汝骙在另一份奏报中提及，“臣前年莅任以来，目睹困难情形已达极点，不得已出于节流政策，迭经三次裁减各局所冗员薪费，每岁约银三十余万两”。[11]可与前述报道相佐证，说明赣省裁并局所成效较为显著。冯汝骙在清季督抚中较为趋新，新政期间，他对革新之事总是积极响应，身体力行，只是这类开明督抚并不多见。

安徽整顿局所受到各项新政事务的制约。督办土膏统税大臣柯侍郎因“禁烟缩短期限以宣统二年内所有向种罂粟田地一律，改种杂谷，日来税务因之顿减，业已奏请拟将芜湖庐州土税局概行裁撤”，相关业务统归安徽劝业道管辖，“约计每月节省员司薪水有五百金之谱”。[12]

直隶总督陈夔龙对举办新政的铺张有不同看法，并具折要求缓办但对裁撤归并局所倒是态度明朗《申报》注意到“闻直，。：督陈小石制军对于归并局所裁冗员一事颇为注意，近又接部电咨催，所有各局所除归并外，其必须留存者则仅用一坐办一科股实地办事而已。闻候补道府被裁者有七十余人之多，至幕府中亦有裁去二十九人之说。惟此次办法甚形秘密，又有仿照前设官吏法政研究所办法，设立道府学堂之议。于候补道府中考取合格者入堂肄业，月给数十金以资旅费，藉以调济。其不合格者，则咨送回籍，俾得另谋生计。”[13]

湖北在新政并举、款项支绌的压力下，重新审视已设局所职能是否重复，发现确有职能交叉重叠的情形：“交涉案件多由荆宜江汉两关道办理，其重要者则在督署议办。以致洋务局虽有掌管全省交涉之名，毫无其实。现鄂督瑞制军以该局年需靡款二万余金，既无多事可办，莫如裁撤并归本署交涉科办理，以一事权而节经费。特于日昨札饬该局人员一律销差，惟留总办记名海关道吴肇邦一人改充本署交涉科主任文案，以资臂助。并札饬江汉荆宜两关道，以后如遇有非属境内交涉案件，毋得越权擅办，以免贻误。”[14]

浙江因库款支绌，“致筹办宪政事宜往往因款不敷，屡请增帅饬司筹拨，徒然仰屋兴嗟。”要因在各署局均有兼差者，甚至一人而兼四五处者，重复支取薪金。浙江巡抚通饬各署局所，制定兼差领薪新规，兼差两处均各准发给半薪，不准有一处全支[15]，并要求各署局自文到之日严加查核。以上各省的情况虽不一而足，但整顿归并局所，皆为大势所趋。

三　谘议局对局所的批评

1909年后，对于新政时期的局所问题，各省谘议局也相当关注，其重点放在局所泛滥与吏治腐败的关系方面，通过严厉批评予以督促改进和归并。

随着各省谘议局的纷纷成立，民众对吏治的监督意识有所增强，对局所中官场习气的危害十分不满，1909年5月，《大公报》就局所冗员问题发表专论，对新政局所大量增加及其鱼龙混杂的现状表示忧虑：“自朝廷锐意维新以来，各省大吏莫不以讲求新政为事。朝设一局，暮置一所，率假口于行新政。有适用者，有不适用者，名目纷纭，指不胜屈。甚至同一新政而设立数局，同一职务而任用数人，于未设局所之先，即拟定办事之人，所谓为人择地，非为地而择人也。在当道者方以为多一局所，即多一位置私人之地，抑岂知多一局所，即多一耗消经费之地。为一己位置私人，何如为国家节省经费，…… 局所内人员之多，可谓至繁且盛焉，…… 有职掌之名，无办事之实，惟是食禄衣锦，优游自娱，掷朝廷有用之帑项于无用之地，奈之何度支不穷且匮也。”呼吁当局将裁撤局所纳入新政，兴利必先除弊：“今欲举行新政，扫除一切弊端，首当分别裁撤各省局所，适用者留之，不适用者去之，如此则所节省经费必有盈余。”[16]

不久，直隶谘议局的孙洪伊投稿《大公报》，措辞强硬地抨击该省局所泛滥，管理混乱，指直隶局所每年开支约银二三百万两之巨，人浮于事，主张除保留宪政调查局、财政局、自治局外，“所有本省自设之局所一并裁除，其职务之必不可废者，莅（ 隶） 属于相当之行政官厅，设专科以掌之”。预计裁并之后，每年所节省之款当在百数十万金以上，“即用此款以实行各项必不可缓之要政，一切积极的议案，乃不至因筹款问题不能决议。”强调监督行政乃谘议局重要职责和当急要务，局所的裁撤过程与具体计划，均应置于谘议局监督之下进行：“其进行之法，应请督宪将直隶一切局所成立之缘起，所司之职务，需用之款项，通饬各局所自行造具清册，于本年例会期内送交谘议局，由谘议局委员会检查之。某局所应裁撤，某局所应归并何种官厅，某局所暂令存在，由委员会勾稽而排比之，拟成草案，议决后呈请督宪一并实行。”对于不按上述步骤与要求承诺和落实的督抚，谘议局必须态度坚定地“与之为强毅之交涉，必达其目的而后已。盖局所不除，则仕途之庞杂必无术而廓清，行政之紊乱必无术以统一，款项之虚靡必无术以清厘。今日整理庶政，未有更急于此者也”。[17]

然而，理想与现实毕竟差距不小，谘议局对督抚的影响其实十分有限。广东谘议局对局所裁撤的议案通过并提交督署要求实施，两广总督袁树勋回复，由于战后为筹措赔款以及军需支应，将赌饷抽捐纳入善后局管理，颇为人所诟病。可是这些款需无法筹抵，仍要依靠赌饷，故善后局难以裁撤，只能加以整顿。或按山东之法改名为筹饷局，或不更名但饬司道节源开流，“定限三百两以上之开销费，须预先呈报理由，静候批准，方得动用”。[18]所拟办法看似折中，以官场旧习而论，仍是敷衍应付，结果多半是换汤不换药。

第二节　司道改制的初衷及议案

严格地说，局所只是令统治者棘手、需要通过改革消除臃肿与整合机构的“非官员编制”清代职官由皇朝体制转向立宪官，制，原官制立意的内外相维须改为上下贯注，司道却是理顺上下关系不可绕过的关节。

一　司道在外官制中的地位作用

直省官制改革前，清代外官在直省层面大体沿袭乾隆以来的格局，除督抚衙门外，设布政使、按察使两司，前者负责通省人事、民政与财赋，后者主理该省的刑名诉讼。两司自乾隆后均由督抚节制，构成清代直省司级行政的基本建制。而主管科举和学校的学政，由礼部奏准派差，定期巡视各地书院并主持科考事务，[19]地位列于布政使之后，按察使之前。

清代“道”的建置比较特殊，明景泰年间，行省设守、巡道，守道是布政使派驻某地区管理钱粮赋税的代表，巡道则为按察使派出巡查各地刑名诉讼的代表，一般在各省的主要产粮地区、盐业出产地区、军事要塞，均设置“道”，进行对口管控。故有粮储、盐法、驿传、兵备、茶马屯田等称谓与分别，清代守道与巡道分别承担两司副使。[20]由于因各地政治、经济发展的不平衡，各省“道”的设置，在职能范围、具体数量方面明显差异，“道”的主要功能是辅助两司开展业务，监督管理府厅州县。[21]清代官场因此常将“司道”并提，为督抚之下省一级机构和官员的合称。

对于道的设置及其在职官设置中的作用和意义，时人颇有疑义，认为其与府的职能重叠：“今之宦途，以此为翱翔之地，养望之区。往来迁转，如传舍然，于地方何益？ 窃谓一府兵事，本合归重知府，而守巡道可裁也。”[22]而张之洞对清朝职官设置的深意另有见解，认为巡道多设于各省地理与物产要津，具有战略防守意义，[23]守巡道多设置于要冲，上可补布、按两司鞭长莫及之短，下可承宣流化，整饬纲纪、震慑地方，对于维护疆域辽阔的国家安全及监控主要物产区有不可或缺的意义。

嘉庆、道光朝前，司道功能较为固定单一。鸦片战后社会剧烈变化，新事务不断增加，而直省官缺皆有定制定额，不容突破，故两司与诸道不仅难以在既定行政职能之外，兼顾新事务，即使是原有职能，随着不断增多的内容，也显得有心无力。督抚们便以设置灵活、不受朝廷规制束缚的局所，承担正式编制职官无力兼任的功能。

局所如雨后春笋般地扩展，一方面为督抚解救行政事务增多的燃眉之急，另一方面亦带来政出多门、财政混乱、冗官冗费的弊端。百日维新期间，袁昶、蔡镇藩等奏请裁道，光绪帝颁布谕旨，裁并闲缺，将各省“不办运务之粮道，向无盐场、仅管疏销之盐道亦均著裁缺，归各藩司、巡守道兼理”。[24]因督抚大多观望敷衍，变法维新很快夭折，未及实现，却为此后司道改制埋下伏笔。其后新政的不少举措，均以戊戌时的议论或设想为起点而有所前进。

二　司道改制初衷及方案

衙门局所并行，在不同程度使司道功能受到削弱的同时，暴露了既有职官职能重叠交叉且难以适应社会变化需求的问题。1901 年，陕甘总督陶模向朝廷建言改革官制，提出设置新机构以掌管新事务，“拟定分职任事之法”以理顺关系，规范行政。[25]宗室教习陶镛也提出了裁撤守、巡道，升道府为司使，各使之职掌与中央之部院相对应，总督只能纠察而不能节制的建议。[26]虽因时机不成熟，未被清廷采纳，奏折或“奉旨留中”，或未见答复，然其中内容已引起中枢关注，并最终在1907 年颁布的外官制通则及各部院相继出台的章程中得到反映。三司两道改制，一定程度落实了陶模、陶镛等人的意见。

1906年，司道调整随着外官整体改制被提上议事日程，考察政治大臣戴鸿慈等针对旧弊症结，提出司道改制的内容： 一省要政，现有三司不能囊括。每省宜设八司，即民政、执法、财务、提学、巡警、军政、外交和邮递司。除执法司、军政司直属中央外，“其余六司皆为督抚之最高辅佐官”。同时，裁并所有局所，“财务司则专管全省理财之政，而撤各省善后局以入之。而提学、巡警、军政、外交、邮务诸司，皆可裁并向有局所名称而举其职以受成于督抚。每司之下分置各局，或以事分，或以地分，局设一长，以统其属，而受成于本司。为督抚者，总其大纲，如挈裘而振领，全省自无不举之事。”[27]

考察政治大臣关于直省官制改革的基本思路，是实行通盘改造的方案，其要旨可概括为两个主要方面：一是军政、司法不受督抚管辖，直属中央；二是改变政出多门，裁撤局所，人员职能归入新设六司，由督抚统属，藉以改变财政混乱，提高直省行政效率，使之与部院对应，形成上下相连的整体。

戴鸿慈等人所奏，体现了近代西方科层制的基本精神，是仿行立宪较为理想的设计。如户部主事闵荷生虽力主官制不必多所更张，却对“司道大员为之辅，设司之意拟仿八部”等司道改制的内容表示赞同。[28]问题在于，这一方案主要面向欧美近代政体，试图完整移植，全盘取代旧制，对于国情差异和新旧制的过渡衔接，兼顾不够。果然，围绕改制应该如何入手，方案是否可行，一场激烈的辩论逐渐展开。

就讨论所涉直省官制中司道如何建制的问题，同样以西方官制为蓝本，仍有见仁见智的分歧。出使德国大臣杨晟提案只设四司，除学政、军政外，另以民政兼巡警、财政兼商务。后两司职能各有兼顾，而性质相近，行政相通。针对司道几乎沦为督抚附属的情形，杨晟认为关键不是司道数量的多寡，而是应通过改制使上下权责分明，内外层次清晰。他特别强调： 1.督抚可节制诸司各府，却不得侵夺司府之职； 2.司道可与主管业务各部直接联系； 3.破旧立新，即裁撤旧司道并入四司，司与府平行，不相统辖，府是行政层级，诸司则主管相关业务，分事而治，权限没有重叠。[29]值得注意的是，杨晟的方案所述司道与督抚的关系，是以督抚为国务大臣，即国家政务官为前提的。而督抚身份的归属，恰为此后改制的症结。

外官改制方案，究竟是统一设司还是司道并存，关系行政建制是推倒重建抑或因陋就简。主张裁道设十使司，[30]或裁撤道缺、设八司，上对应京师各部，下与府州县的分科治事相贯通，“有分职之官，有总理之官，划然整齐，事无不举”。[31]这类方案意在全盘重组，但人事、经费等阻力及所裁机构善后问题较大。

在1906年秋冬京师部院关于官制改革方案的讨论中，意见较为集中的是对改制所需经费成本的担忧。翰林院李传元的奏章最具有代表性。他建议先从旧制改造入手，裁撤冗官、归并衙署，增设机构则暂缓为宜。考虑到经费压力和民怨等因素，直省现有三司足以胜任，其余各司可以缓设。[32]稍后，御史叶芾棠支持李传元的主张，以设置八司与增添州县佐治官所需费用过巨，强调以“藩、臬、学原有之三司外，其余各司之事，可设为局，分隶于各司道，则事举而所费亦省。”[33]设八司还是设三司，在基本职能确定且运作无碍的前提下， 政府所需负担的经济成本， 执政者不能不慎重考虑。其后陆续颁布的上谕和批准的改制方案， 表明这些意见基本得到采纳。

鉴于前述1906年底各地督抚对外官制两套方案意见不一，清廷最终放弃了全盘改组、一步到位的初衷，选取在旧制框架内略作改变的办法，其结果即1907年7月颁布的《各直省官制通则》。作为清廷正式通过的外官改制方案，司道部分的规划即设三司两道，在督抚衙门之下，布政使司仍旧掌管民政、人事与财政； 提学使司取代学政管理全省教育和文化； 提法使司执掌司法、监狱； 劝业道“专管全省农工商及各项交通事务”，并将按察使司旧管驿传事务，改归该道监管； 巡警道则专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务[34]。由于提学使司为新设，该方案只是因循原有两司的职能架构，加入一些新元素，至于新政其他较为重要的新职能，则以“道”的组织形式进行管理。

关于设司还是设道，各方意见背后却有各自盘算。新设巡警、劝业两道，便利之一，就是容易兼容局所。上述《通则》中关于裁撤局所归并各司的内容，似受到两广总督岑春煊及御史史履晋所奏的影响，欲将各省局所经费和幕友脩金移为官制改革经费。[35]其实司道改制所遇困难并非仅仅是财政制约，如何将体制内外机构整合进三司两道并理顺关系，至为重要。这一问题涉及既得利益的重新调整与人员安置，阻力大，改制迟迟不能推动也在情理之中。

继《各直省官制通则》出台后，为改变既有官制强调内外相维而形成部院直省相互阻隔的弊病，主持预备立宪的宪政编查馆考虑三司两道实施办法时，特别凸显部院的指导，基本原则为：“一、布政司所属各官，照提学司属员分科治事； 二、提法司职掌应由法部核定； 三、劝业、巡警两道，一切章程应由农工商部、民政部核定。”[36]由此，司道改制不仅牵涉职能划分和机构的增置裁撤，还要解决督抚、部院权限划分，司法、行政分离等重要问题，由既往内外相维的立意格局改为立宪官制的上下贯注，艰巨复杂性不言而喻。

第三节　提学使司改制的先行效应

最先拉开直省司道改制序幕的是裁撤学政、设置提学使司。这一举措开始并完成于直省官制订立之前，因此并非1907年《各直省官制通则》颁布实施的结果，而是科举善后及加强新式学堂管理的内容。但其改制采取的相关步骤，及其所确定的部院关系格局，却对三司两道改制产生了重要而深刻的影响。

一　从学政到提学使

提学使司改制之所以先行，缘于立停科举后，新式学堂教育迅速发展，迫切要求结束学校与学堂管理双轨并存的局面，建立一套与癸卯学制相对应、统管各级各类学堂的教育行政机构。

科举时代，学政是朝廷按临各省及府厅州县官学，考核士子功课、主持各地科举考试的钦差。由于学政为内官外差，在直省虽有衙署，并无属官。为了处理查勘府厅州县学与书院功课、岁科考试试卷的繁重事务，朝廷允许学政聘请六名“阅文幕友”，学政每届三年任满回京，幕友便解聘归乡。这种模式与清制着重防弊的用意相吻合，适应以科举取士掌控全国文教的施政理念，却难以跟上引入西方学制后学堂教育发展的步伐。以日常教学为主的新式学堂，不仅必须实施经常性管理，而且须分级分类纵贯连接，以衡文校士为旨归的学政制度，显然难以适应。

1902年至1904年，湖北、直隶等不少省份相继成立了学务处，管理新式学堂，故各省出现了学政管旧学（名义上也督促学堂）、学务处管理学堂的新旧并立、双轨运行局面。1905年9月2日，清廷颁布立停科举诏令，书院等旧学机构纷纷改为学堂，各省按照癸卯学制（《奏定学堂章程》）的要求，加速建立各级各类学堂，学务处难以承担日趋繁重的学务管理重任。学部成立后，着手规划提学使司的建制，裁撤学政，成立学务公所，归并学务处，以分科治事、权责明晰的科层制取代幕友协助学政的方式。

1905年学部成立后，便着手规划省与府厅州县各级学务机构。在对袁世凯、张之洞、陆宝忠、吴鲁等人的方案反复斟酌比较后，[37]1906年4月，学部与政务处会奏，请裁撤学政，改设提学使。1906年8月20日，上谕宣布终止学政旧制，“所有各省学政，一律裁撤，均著回京供职”，“各该省学校事宜，暂由各该督抚督饬学员妥为经画”。[38]此后，学部又连续奏呈《各省学务官制折》、《各省提学使办事权限章程》、《奏请简放直省提学使并陈未尽事宜折》，逐步明确了提学使的权限，并完善了省与府厅州县各级教育行政机构的建置，[39]较为成功地解决了新旧教育行政体制衔接过渡的困扰。因此，提学使司的设制，不仅率先实现了直省职官的新事新设，尤为重要的是，建构起一整套与学部对应，延伸地方，上下连贯的专门职能体系，使清初以来的外官制格局发生质变。

值得注意的是，提学使任命沿用了既往学政统一任命的方式，由学部开单请简，清廷批准后颁诏宣布23位各省提学使的名单，[40]学部同日颁布各省学务章程和官制，裁撤归并学务处于学务公所。改制形式具有整齐划一的效果。

提学使司的建制，在确保清廷控制力的前提下，可以更好地发挥各省兴学的积极性及有效管理地方学务的功能，改变了学政“于督抚为敌体，诸事既不便于禀承，于地方为客官，一切更不灵于呼应”的设制弊端。[41]清季变制，政府由标榜贤能转向提倡功能，新设提学使，一方面明确“为督抚属官，归其节制考核”，有利于全省学务的经费筹措与规范管理； 另一方面其员缺由学部开单奏请简放，随时考察，不得力者即行奏请撤换，年终和学期结束，将本省学堂办理的一切情形详报学部，以备考核。既保留了部院选官派放与监督政绩的传统，表明用人之权操自朝廷，又重视各省学堂的管理。每届三年任满予以考核的规定，更是承继学政的成规。可见改制并非简单模仿西制，也有不少对旧制合理性的继承。

不过，提学使由皇差改为实缺，成为督抚的下属而非“客人”，场面上的客气与礼敬也不复存在。各省兴办学堂时，由督抚札委的学务处总办，多属用起来得心应手的私人，由学部请简的提学使，对于盘根错节的地区势力而言，说到底还是外人，难免受到不礼貌的待遇。山东提学使到任三月之久，多数学堂有事还不向提学使司汇报请示，而是直接前往巡抚衙门。[42]

二　理顺各方关系的尝试

从科举到学堂，教育形式发生重大变化，行政职能也要相应调整。学务公所作为提学使司的办事机构，实行分科治事，下设总务、普通、专门、实业、会计、图书六课，“每课设课长、副长、科员，分曹隶事”，[43] 权责明确，分工协作，有利于提高行政效率。同时，强调更新知识，以提高教育行政官员的素质，各省设教育官练习所，由督抚监督，由提学使选聘本国或外国精通教育之员讲演教育学、教授管理诸法及教育行政视学制度等，以谋补充识力。所有学务职员，至少每星期须上堂听讲三次。为完成新旧教育行政体制的顺利转换，清廷派遣首批16名提学使专程赴日考察，通过对日本教育管理的直接接触与感受，切身体验新旧教育行政的分别，了解把握新体制的功能运作。[44]

为调动各地兴学的积极性，督促州县办学，学部提出应将兴学列为地方要政，且与刑名钱谷并重。既往各府州县官员的升迁奖罚，均由藩司会同臬司考核办理，“现既添设学司，拟改为藩学臬三司会同具详，庶地方人员各顾考成，于兴学育才不无裨益。”[45]这一举措使教育在州县政务中的地位明显提高从军机。。处录副奏折未刊档案来看，各省府厅州县确已将兴办学堂列入考绩，作为考核官员的要项。[46]只是相关统计一味注意数量变化，对办学绩效重视不够，导致片面追求数量增长的偏向。

革故鼎新。提学使衙门可沿用原来学政衙门，但所有旧日吏役人等须概行屏除。其有学政向不与督抚同城者，均改归一律。各省业经裁撤的学务处，即改为学务公所； 提学使督率所属职员，按照定章，限定钟点，每日入所办公，不得旷误。所有学政衙门案卷，学务处公牍，均移送提学使衙门，不得遗漏，以便稽考。[47]

提学使司设置后，不再沿用幕友襄助，正式设属官[48]，以便确实履行职责，更加有效地行使教育行政机构的职能。有评论因而感慨：“变其制而易其人，在一反手间而已。”[49]

然而，因提学使人选仍多旧学之士，尤其是湖南、浙江等省的提学使难孚众望，舆论多有不满。[50]不少提学使与当地绅民的关系也不够融洽。提学使司辖下的学务公所，本为官绅合作兴办和管理学堂的机构，由于人们对兴学期望很高，被选拔主持者多为所谓“德高望重”的“饱学之士”，二十个省学务公所的议长，竟有一半是翰林编修、修撰或庶吉士，议绅中只有直隶、云南聘用了旧学出身而有赴日本留学经历者，其余各省多聘用已致仕的部院官员或管理过新式学堂的旧学之士。[51]可见制度兴革涉及社会多方变动，观念与习惯的改变并非朝夕之功。

尽管用人行政不能彻底消除旧痕迹，就职官体制的变动而言，提学使司的建置，形式上基本完成了教育行政的新旧转型，对各省学堂规划、监督与管理取得了一定的实效。根据学部第一次教育统计图表，设置提学使司后，兴学热潮在各省迭起，学堂的数量与规模都有明显扩展。

提学使司设立与裁撤学政、合并学务处，均完成于丙午官制改革之前，在理论与实践经验方面，为外官改制创造了一个成功范例。其兼并各地原设学务处、学堂所等局所职能，实现新旧体制交替，完成从幕府到职官的衔接，不仅为直省各级衙署改制做出表率，也为京师部院设计直省职司及划分上下权限提供了重要参考。其时内官制改革尚未完成，酝酿讨论中的《各直省官制通则》尚未对各省司道衙门改制的具体步骤方法做出统一安排部署，不过已经确立以“分科治事”为直省改制的基本宗旨并将提学使司建制的，原则和经验，树立为整个直省官制改革的方向与典范。

第四节　欲速不达的提法使司改制

按察使司亦称臬司，清袭明制，于直省设置按察使司以掌刑名。因职官额缺少，臬司多聘用幕友襄理刑名，已为官场潜规则，晚清以降，各省首府、首县多设置谳局、发审局帮助处理各类诉讼案件，成为臬司的左右手。

一　臬司改制的议论与方案

早在戊戌时期，就有御史指斥按察使司幕友对吏治的不良影响，强调改革需去幕友之弊、裁撤谳局：“臬幕尤通省刑幕之渊薮。…… 西国用律师，我朝用佐贰刑幕。…… 今宜酌设佥事一二员，襄理刑案，不准再延幕友，其各省谳局，亦并入臬司，不必由首府兼领。”[52]

据此，清代通行二百多年的按察使司制度本身存在以下问题：其一，属官过少，办事人手不足，难以应付职责所需。其二，刑幕佐理按察使办案，名不正言不顺。其三，首府谳局或发审局兼领通省谳局，实际代替了按察使司的部分重要职能，体制内外机构混淆。若依清制，刑名幕友及局所等已事实上部分侵蚀了按察使司的职权。其四，以近代西方政体为标准观照，清代直省行政、司法相混杂，府州县行政长官同时兼有法官身份，职责宽泛，对律例刑案不熟悉，只能一味依赖刑名幕友或候补官员充任的谳局委员。而幕友委员上下其手，不仅办案效率低下，还会从中渔利。

仿行宪政、改革外官制，不但要整顿职官与幕友、局所混杂的行政结构，循名责实，理顺关系，更要促使司法与行政分离，令司法行政与司法审判各自独立。相比于其他职能部门，从军政长官手中剥离权力的转制，阻力显然要大得多。

1906年五大臣出洋考察回国后，戴鸿慈等所提出的官制改革建议，执法司与军政司均直隶中央部院，不受督抚管辖，以防行政对司法的干预比较接近“三权分立”的司法独立精神而，。1907年所颁《各直省官制通则》，未见采纳这样的思路和设制，只是简略提及将按察使转为提法使，至于如何替代，以什么方式方法转制，均无具体说明。

由于《通则》将东三省列为外官制改革试点，1908 年吉林省首先设置了提法使，随着内官改制的进行，法部与大理院相继成立并划分权限，法部负责司法行政，是提法使司的上级对应机构； 大理院则负责司法审判，要求各省设置高等、地方、初等各级审判厅、检察厅。1909 年11月下旬，法部以东三省官制中的司法部分为蓝本，草拟提法使司官制，经宪政编查馆核订后奏报清廷，要旨为提法使须“承法部及本省督抚之命，管理全省司法之行政事务，监督各级审判厅、检察厅及监狱”。 [53]

具体而言，提法使司下设总务、刑民、典狱三科，提法使司属官须考试合格，以奏咨的方式录用 [54]，至于为何京师法部、大理院将司法行政与司法审判分开，直省却由提法司一体兼顾，未做解释，当与因循旧制基础及经费拮据有关。

最初颁布提法使司官制，并未规定改制起止的时间，而根据《各直省官制通则》，各省可根据各自的具体条件，在十五年内逐步完成。但此后形势的发展大大超出人们的预料，受京师部院相继完成官制改革，急于扩展职能运作至各省府厅州县的促动，以及提学使司与督抚衙门幕职改制成功的影响，不少省份的司道改制，渐呈提前赶办的趋势。

二　各省改设提法使

东三省按清廷规定先行改制，奉天率先于1907年设置了提法使，并给法部制定相关章程提供了样板。 [55]内地最早要求对按察使司进行改革的，是广西巡抚张鸣岐和按察使王芝祥。1910年1月，两人具折申述改制的必要性与紧迫性，其所持理由之一，是职能机构的改革应同时配合进行，既然本省提学司、巡警道均按定章分科治事，“按察司为刑名总汇之区，新旧职掌并鹜兼营，…… 虽提法使名称未改，而司法行政事务日繁，非予分设科员相助为理，无以资提挈而促进行”。理由之二，则是新旧政务混杂，影响行政效率，“查本省提法司制度尚未改设，现行谳牍驿传事务，旧有职掌非一旦所能清，而审判、检察诸举造端宏大，头绪纷繁，…… 兹新政相乘，百端待理，应在司署先行分科治事，用资臂助”。为此，广西主动提出，在正式改制之前，先于按察使司衙署内试办分科治事作为过渡，就按察使现时主管范围，酌设总务、审判、监狱三科。 [56]

1910年3月下旬，因各项司法改革与新律的颁行，司法独立问题及机构建立健全问题提上议事日程，[57]浙江巡抚增韫于 1910年6月奏准该省“仿照提法使衙门官制，即就臬司署内分科治事”，并且说明此前一个多月，浙江已经先行试办。[58]浙江敢于先斩后奏，固然因为广西已有先例，分科治事为直省各衙署所急需，同时也反映出督抚对于司道具有实际措置权，且试图在转制过程中抢先一步，主动控制司法权。广西与浙江不待改制全面实施，即在按察使司署内实行分科治事，将就旧制框架，整合司法行政与司法审判，至少表明了他们共同的取向。

在桂、浙、鄂等省的促动下，为配合预备立宪的日程，同时考虑到各省改制的进度不一，会影响此后的司法改革，法部仿照学部奏请提学使统一任命的方式，具折奏请改补现任按察为提法使。1910年8月25日，按照预备立宪清单日程，内阁如期发布改按察使为提法使的上谕，在肯定东三省、湖北等省已经改设提法使的同时，统一任命了直隶、江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、甘肃、福建、浙江、江西、湖南、四川、广东、广西、云南、贵州等17省的提法使，“其各省道员有兼按察使衔者，均著改为兼提法使衔”[59]。

与提学使大多并非由原学政改任相比，清廷任命的17省提法使中，除安徽、广东两省外，其余15 省均由原按察使改任。就此而言，提法使司改制之初，首先完成的只是名称更换，而尚未进行实质性调整，有的连机构设置也延后进行。广东提法使于1910年8月25 日即获任命，而司法公所的成立与分科治事，却延至1911年1月30日才实行，不免给人以“换汤不换药”之感。任命提法使的谕旨虽使按察使变制为提法使取得合法性，可是仅为主官正名，下属机构的调整、人员与职能的转接等，还有待提法使上任后根据各省情况予以规划安排。

政体改制当然不仅是职官名称的简单变动，一旦涉及职能的划分调整，旧制人员、财务等遗留问题的处理，以及新设机构与人事经费的落实，势必阻力横生，困难重重，况且还有司法行政分立这样重大的难题。奉天因刚建省后机构新设，故没有此类困扰，而江苏的尝试和探索，给直省按察使司改制提供了重要参照。1910年11月24 日，江苏巡抚程德全奏准改补现任按察使为提法使，该折就改制所涉机构设置与人员安排请示朝廷意见： 苏省提法使司下“分设总务、刑民、典狱三科，…… 总务、典狱两科各设五员，拟请先就历在司署办公之幕友委员切实甄别，并考取合格人员分别试署，以分科成立之日起试署一年，期满察其能否称职，再行详请奏补”。[60]与提学使设制相同，原按察使署所聘幕友，可作为新机构幕职的基本人选，一年试用期的规定，不仅使新旧嬗递有了时间上的缓冲，而且给予旧制下私人性质的幕友通过更新知识、进入新制的发展机会，避免出现改制最为棘手的人事纠葛。除臬司幕友转为幕职外，各项胥吏差役的裁汰更新，也在改制过程中逐步分别实现。

江苏还将内外新旧机构的权限划分，与司法、行政的分离综合考虑，驿传事务划归劝业道； 而原省垣各城门由按察使委员盘查之事务，则按新制归并巡警道管理。“其余不关司法之行政差事，如自治调查、农工商务、洋务、禁烟公所、巡防营务处、医院筹办处，向由臬司会同办理，此后均由各主管局所主政，不必再由提法司会核。各州厅县遇有财政、民政、军政等事，向系并详臬司者，但与法政无关，此后毋庸并详，以省繁牍。司署附设之各局所，如清讼、统计、审判厅筹办处，一律裁撤，并归三科，就主管职掌分别核办。”[61]换言之，按察使转向提法使，不仅仅是名称的更改，而是在司法与行政分离方面确有动作。既往臬司除刑律外的其他行政杂务，有明显剥离之趋势，且贯彻于改制的实践过程。

江苏臬司改制同时完成了旧人员转型、局所裁并、新衙署分科治事三个相辅相成方面的重要转换，具有典型意义，其力图彻底解决局处所的困扰，专职掌管司法行政和司法审判的目标与其解决方法，得到清廷的批准认可，其后直隶、云南、广东、安徽、山西、江西、湖南等省提法使司的改制，多参照江苏方案实行，提法使司各科科员多以原刑幕委用。[62]但局所裁并程度不一，一些省份因部分府厅州县尚未落实各级审判厅的设置，作为过渡，承办具体业务的发审局仍予保留。如广东提法司虽仿苏省奏定办法，但广州府发审局尚需负责处理全省命盗解勘、京控、上控、提审案件，暂留作为改制的过渡衔接，须至各府厅州县审判厅一律成立之后才能裁撤。[63] 1911年夏季，吏部奏准将原按察使下属的经历、照磨、司狱裁缺，成为臬司改制进展的一个重要标志。[64]其后各省相继奏报了落实情况，基本原则遵照吏部所拟办法，具体日程和做法则有所变通。

三　转制欲速而不达

自1909年11月至1911年7月，至少有21省先后进行了按察使司改制。[65] 改制之初，先从形式着手，随着按察使司改为提法使司，内容逐渐丰富充实，成为近代政体转型的重要部分。

按察使司改制进展体现于三方面：第一，直省各级审判厅相继建立，为司法、行政分离和司法相对独立奠定了基础。尽管各级审判厅设立的情况参差不齐，由于章程规定提法使司对审判厅负有监督职责，司法行政仍在很大程度上制约司法审判的独立性，但毕竟迈出了预备立宪进程艰难而关键的一步。

第二，按察使司改制涉及直省司道职能的重新调整划分，原来与其他司道职能交叉重叠的部分，划归相应机构主管，如农工商、驿传事务移交劝业道；巡查省城的任务划归巡警道；洋务、医院事务划归交涉局等。此举不仅逐步理顺原来混乱低效的行政关系，改变臬司职能日趋冗杂，以致相互推诿、人浮于事的官场恶习，提高办事效率，更为重要的是，加速了司法行政的专业化，有助于促使司法与行政的分离。

第三，将原来承担重要政务的非官员编制的机构与人员，如局所与幕友胥吏差役等，裁并后整合进新机构，有助于划一行政体制，澄清吏治，简化办事程序，确保施政的连续性。

然而，臬司转制的理想目标与实际效果之间仍有很大差距，依照《奏定提法司属官章程》规定： 提法司属官应按照奏定官制以考试合格者分别奏咨补用[66]，表明法部想通过法官考试，选拔具有法律知识的合格司法人才，充实各级各类审判厅，使改制名副其实。可惜几经周折，效果不佳。先行举办法官考试的四川、新疆等地，因资格限制，难敷报名人数，尽管法部允许对参考者资格进行多次调整，应试情况仍不如人意。

即使大理院一级的考试，情形也相当尴尬。1911年1月上旬，法部分场考试大理院及京师各厅法官，第一次考试合格者仅得22人，[67]京师为首善之区，情况尚且如此，其他省可想而知。尤其是边远贫困省份，应考者更加稀缺。1910年九十月间，甘肃、新疆、云南先后遵章举行法官考试，法部核准按考试成绩录取的法官，甘肃42名，云南26名，新疆仅8名。相关数据显示，刑名幕友在转制过程具有一定的专业优势，实官也有科举考试的训练以及行政司法合一的历练，而本来应该具有优势的学堂毕业生因缺少实践经验，竞争力反而不强。[68]

尽管清廷其后一再放宽司法官员任职的资格限制。1911年9月，法部札各省提法使，准其“变通办理”。[69]但人手不足与资金困难，仍是臬司转制普遍面临的难题，各省各级审判厅除省城外，大多并未设立照此标准，即使在湖北汉口，所需64名法官只能分发30余名，“到省者又甚寥寥，实属不敷”。[70]为了解决法官人才不足制约审判厅、检察厅开办的问题，浙江巡抚奏请司法官吏不必回避本省，以收人地相宜之效。[71]后由宪政馆会同法部奏请变通，地方、初级审判厅和检察厅法官，本省人员仅回避本管府州及本籍三百里以内，[72]以解人员短缺之急。

设置审判厅还涉及财与物的资源准备，即使在经济较为发达的地区，也不易充分提供，因而这一过程比预计时间迟缓。到1911 年，山东仅设各级审判厅6所，[73]湖北9所，[74]江苏的基础较好，宁苏两地合计，共有26 所（苏属居多）[75]已设各审判厅的程度也参差不齐，符合法官资格的人数鲜少。

人才储备不足，使得许多提法使司基本是空壳，即使已申明建立的审判厅中，司法制度的改革仍处于雏形状态，不少法官审案办事，继续凭借老经验，沿用老方法。不少地区的司法与行政仍然保持一体，湖北的审判厅“各厅厅丞及推事长，均以府厅县各官兼任，尚未完全独立”。[76]

各省提法司改制，最终完成并取得一定成效的，主要是司署实行分科治事，刑名幕友转为司法官吏，部分省区臬司附设的谳局、发审局归并提法使司狱政改良[77]以及驿传事务划归劝业，道管辖等五方面。[78]这为民初司法的进一步改革奠定了基础。至于各级审判厅的设置及司法行政分离，各地的进度不一，督抚奏报的宪政进度与相关数字，真假掺杂，许多是为敷衍部院督责而呈报的“纸上新政”。

设置提法使司而未能彻底实现司法与行政分离，督抚的态度至关重要。提法使作为督抚属官，提法使司自然就是督抚的下设职能机构，所以督抚们对其改制比较积极。而设置各级审判厅，虽然名义上归提法使管辖，但在京师法部与大理院已分立的情况下，省以下的司法行政与司法审判权很难长期混同。加上先行一步的内官改制完成后，部院纷纷采取措施，以事权归口的名义，集中权力，不断将督抚手中掌握的人、兵、财权，收归部有，使得督抚与部院中枢乃至朝廷的利益冲突急剧尖锐。由于部院集权咄咄逼人，督抚们宁可相信自己的实际感受而不是章程条款的一纸空文。提法使司的全面建制因而一波三折。满腹怨气的督抚因此转而对审判厅和检察厅的设置软磨硬抗，以财政艰难、不利于应对非常状态等种种借口，千方百计地拖延不办。

有评论从设制是否得当的角度质疑：“提法使一官，各国无此制度，中国因按察使之旧而改设，其不合法理为学者所公认，…… 于司法前途之有弊无益。”三权分立乃宪政之要义，提法使之设则混淆司法行政与司法审判，各省既有各级审判厅，却以提法使统之，相互侵权与推诿在所难免。办事用人权操自提法使，各级审判厅难以提拔能员干吏，造成已审案件执行的积压，乃造成事实之窒碍。提法使介乎司法与行政之间，难以体现真正的司法独立精神。为了迎合督抚之意，提法使往往会“于法律所不能更改之事而得由司以变通”。[79]提法使司官制不仅赋予其对各级审判厅的监督权，在第4条、第10 条中还分别赋予其解释司法实践中法律疑义的权力，只有在其不能决断时才向大理院请示。[80]可见司法与行政分离，司法行政与司法审判分离皆非易事。[81]

当然，在北京、天津等基础较好的地区，改制仍然取得了一定成效，据亲身经历清末民初变动者回忆：“宣统年间，号召司法独立，北京设大理院，各省设高等厅，各府县设地方厅，同时各省纷纷办起法政学堂，还有速成班、养成所，毕业学生年年增加，他们渗入行政机关，新陈代谢，于是刑名师爷逐渐消失了。这些法政学堂，除专攻法律本系之外，还附设有经济、财政、会计、统计等课系，入于民国，社会上也渐有专设这类财经学校，于是过去师弟相授的钱谷秘诀，也继刑名之后逐渐归于淘汰了。从此‘ 绍兴师爷’ 已成为历史上的名词了。”[82] 只是各省变化的具体情形，还存在不小的程度差异。

第五节　牵一发动全身的藩司改制

清代藩司职掌通省政务、财政与职官考核，职权范围最广，[83] 所管各种局所的种类数量亦最多，不易整合，在清末直省司道改制中，难度最大。目前所能看到的改制草案显示，最初曾有过设置布政副使的设想，其职责在“分理该省民政、农工商务及邮传事宜”，布政使则仍沿袭既有职能“管理该省财赋、考核该省地方官吏”，新旧分工明确，职能相互补充。 [84] 其后清廷正式颁行的《各直省官制通则》，为何删除了此项设想，尚未见相关说明。但藩司改制在整个外官制调整中明显滞后，则是不争的事实。

一　清理财政与藩司改制

仅就财政而言，咸同以后，因巨额赔款与战事所需，大大超出国库承受的限度，只能通过不断摊派各省的方式予以解决，清廷不得不放手让督抚广开税源，搜刮民财，主管全国财政的户部（度支部） ，对各省外销账目的实际情况并未掌握。各省的财政类局所，往往由督抚委员办理，“藩司虽有会核之名，但无察销之实”，运、关、粮、盐各司道，财政各有专司，“财权尤非藩司所能过问”。[85] “以全国收支之总数叩之于部库，而部库盲然也，以一省收支之总数叩之于藩库，而藩库盲然也。”[86] 通过各级各类局所，督抚实际架空了藩司，使其变成了自己的下属，原清制相互制约、内外相维的立意荡然无存。

因此，对于清廷而言，如何在既不影响赔款计划，又不引起督抚强烈抵触与政局动荡的前提下，重新整理并真正掌控全国财政，几乎是生死攸关且相当棘手的问题。这一特点决定了与其他司道改制相比，藩司改制更为复杂艰巨。《各直省官制通则》虽然规定各省设置布政使司，但并未说明对旧制布政使司如何改造，只是笼统地要求督抚对局所“量为裁并”。

1908年，御史赵炳麟奏请统一财政，督促藩司改制，建议在各省设置度支使，州县设主计官。[87]彼时政务处议复并未支持其主张，而是要求留待新官制最终厘定后再一体实行。[88]

近有研究揭示，护理云贵总督沈秉堃致电度支部，指出藩司对于局所只是“署衔画诺，徒拥虚名”，揭示了局所分割侵蚀藩司财权的危害，最终促使度支部下决心通过清理整顿强化藩司财政实权。[89]以裁并局所、统一财政为主要内容，《度支部奏各省财政宜统归藩司以资综核而专责成》一折被清廷批准，1909年5月24日上谕强调： 统一藩司事权，限期一年裁并财政类局所，“统归藩司或度支使经管”。[90] 此次局所整顿明确以财政类为重点，授权度支部随时根据裁撤进展而考核劝罚，为其统一财政，控制全国经济扫除障碍。此举可谓釜底抽薪，据此，各地必须于宣统二年四月前完成局所裁并，一切财政归诸藩司。由于这次裁并与直省改制相配合，又与中央部院的财政收权相联系，与三司两道改制及京师部院改革相互交叉，各地的进展及特点迥异，情形十分复杂。

为了实现财政管理的上下有序，1909年12月，度支部奏请仿提学使，实行各省藩司由部考核。[91]在度支部看来，藩司改制有两个连环相扣的目的，一是收缩权责范围，变成度支使，从掌管直省多数政务，退到单纯掌管财政； 二是责有专归，所管财务应直接隶属度支部。照此办理，结果必然是将财权统一到藩司，再交到度支部的手中。原来由督抚掌控的外销部分财源，堂而皇之地流进了清政府口袋。这是令各地督抚既不得不从，又心有不甘之事。

基于统一财政的考虑，解决局所问题与提升藩司实权密不可分。清政府亦试图探索新的办法。1910年4月《大公报》报道：“枢府以裁汰冗员为筹补财政最急之要务乃各省督抚大率奉行，不力，或虽经裁汰而转瞬改换名目，旋又添派，似此敷衍蒙混，殊为宪政前途之障碍。拟即通饬各省，将现在各项局所一切人员衔名及所支薪金、所办事务一律造册呈报，并将近来已经实行裁汰者随册附报，以凭查核。”[92]通过要求各省上报局所人员名册与发放薪金之册，掌握实情，固然是一个理想的办法，但此举势必曝光各省编制外人员与财务内情，非督抚所愿，敷衍拖延、软磨硬抗即在预料之中。

二　各省改制的探索与差异

《各直省官制通则》颁布后，督抚衙门分科治事逐步实施，1910年春，度支部要求裁撤各省财政局所的一年限期届满，尽管有关藩司改制的章制未见公布，但受劝业道、巡警道及按察使司改制的影响，一些省份在遵旨裁撤局所的同时，自行拟定了本省布政使司官制改革的方案，[93] 并主动将规定时间弹性较大的藩司分科治事提上日程。[94]虽然各省情况不一，方案各异，却为此后的改制提供了多种蓝本。

1910年2月，广西率先奏报该省仿奉天改制，裁并了经征、统税两总局与派办政事处，成立财政公所，下设总务、库藏、主计、编核四科。[95]3月，直隶亦裁并海防支应、练饷、筹款、印花税等局所，成立了直隶财政总汇处。[96]两省藩司改制的相同点，是通过裁并局所使藩司统一掌控全省的财政。

一些省份的情况略有不同，藩司职掌基本仍旧，只是名目翻新，即新设机构不仅理财，而且包括藩司所管吏治、民政等所有政务。1910年3月下旬，陕西成立藩属政务公所，除田赋、厘税、粮务、军需四科统领财政外，还设总务、吏治两科，处理通省民政、人事，涵括了原来藩司的所有职能。

湖北的做法与陕西相似，设制不限于财政，同时兼顾藩司既往的所有职能，如行政科则下隶铨叙、礼制、民事三课。[97]按照这一方案，度支公所是布政使司下设全盘取代藩司原有职能的行政总汇机构，只是为了减少阻力，在清廷未予统一要求的情况下，暂未变动原设职官，而是另外搭建新架构。由于基本职能几乎全部转移，藩司旧属名存实亡。

贵州的改制实行渐进式，其程序分为两步走。巡抚庞鸿书先于1910年4月将厘金、善后两局归并，试行分科治事月余后再归并藩司。[98]同年7月，又奏请于藩司署内设政务公所，分设总务、行政科、主计、赋税、制用五科十三股，“一扫从前辗转推延之积弊”。[99]

江西巡抚冯汝骙所报方案却与贵州相异，即裁撤各局所的同时，将旧制藩司分为总务、铨叙、田赋、税务、制用、会计六科分科治事，成立布政公所，[100]将体制内外各种临时常设的大小机构整合统一，集中于司署办公，以提高行政效能。

地处沿海的浙江，改制步伐迈得更大。浙江巡抚增韫从督抚衙门分科治事看到改制成效，决心将所辖司道全盘改制重组。他对于改制目标的理解，是将藩司改造成专管财政的机关，剥离其他政务，将旧制藩司下属经历、照磨、理问等官，请予裁撤，以期“去冗杂之费，无滥竽之人”。[101]浙江方案涉及司道的全盘改造，且在清廷尚未明确表态之前，就尝试对改制最棘手的难题，即旧制职官的出路做出安排，并敢于在出奏之前“先行试办”。

由于清廷除清理财政外，对藩司整体改制始终没有下达统一指令，各省起步参差，各显神通。1910年6月，山东巡抚孙宝琦奏报，该省已将河防、筹款、善后、筹赈四局一律裁并，在度支司未经建设以前，“拟请援提学使、巡警、劝业道附设公所之例，就藩司署西偏隙地别谋建筑，筹设财政公所一区”，设总核、田赋、榷算、俸饷、庶务五科，各种收入支出“截然划清，不许丝毫牵混”，与此前广西等省相比，山东设科分职细化、操作程序规范。且特别申明：“藩司用人行政，仍由该司自行征辟幕僚，照旧办理。”[102]即明确新设财政公所，是准备将来改建度支司作为下设行政机构，与藩司综理民政、人事的职能清楚划分。

与其他省的方案相比，山东藩司改制的过渡性更为显著，所设财政公所为藩司的附属机构，是补充而非取代，改制实施程序是渐进而非激进，比较符合朝廷对制度变革所持的审慎原则。该折硃批为“度支部知道，片并发”，[103]表明这一方案得到首肯，并希望各地参照仿行。其后，山东藩司改制的做法显然被一些省份仿效，河南、江苏宁属、安徽、湖南、四川、山西等省先后裁撤财政类局所，成立了财政公所。

除先行试点的东三省外，广西、直隶、湖北、山东、江苏、安徽、云南、福建等18省的藩司改制，是在清廷中枢并未统一要求与安排的情况下，自宣统二年春季至秋季，由各省主动试行的改革。既有一步到位，裁撤局所与分科治事同时并举；也有分两步走，先裁局所，理清权限，试办过渡，再行分科。就类型而言，有两种取向，一是朝着度支司的职能，改成专管财政，所设机构名为财政总汇、财政公所、度支公所；二是延续藩司成例，掌管所有政务，所设机构名为布政公所、藩署政务公所等。

三　清廷与督抚的改制态度

由于外官改制方案滞后、清理财政又使非编制机构无所遁形而难以保全，迫使督抚们面临被动等待与抢先改制的两难抉择，前者必然运转失灵，后者虽须承担风险，但亦可能以既成事实而抢占先机。以清廷批准督抚衙门幕职分科治事为契机，改变了旧规制中督抚衙署不设属官的成规，不但在一定程度上提高了督抚改制的积极性，[104]也给处于困境中的外官制改革带来新的启迪。只是督抚各行其是的藩司改制，不但形式变化多于内容，而且更多地朝着有利于督抚揽权的方向发展，可以说是对部院集权行动的悄然对抗。

有意思的是，清廷对各省陆续奏报的藩司改制方案，采取一律照准的态度，不再依例交政务处讨论或吏部议复。这不仅与外官改制各省意见纷纭，以致难于取舍不无关联，也因吏、礼两部均为藩司重要业务对应的部院，两部裁撤与否尚未定议关系匪浅。为了避免重蹈覆辙，清廷宁可让督抚们各行其是，也不愿陷入议而不决或统筹无效的僵局，使得上下都无所适从。毕竟如何改须具体施政者因地制宜，更需要其有改制意愿。

改制涉及机构与人事的新旧衔接过渡，就此而言，已改制的21省（含东三省），大致可分为四种类型： （1）东三省是全新设制，民政、度支司分立； （2） 山东是新旧并存，财政公所归并各种财政局所，实行分科治事，藩司的用人行政，仍照旧办理；（3） 新疆与贵州为新旧融合，旧瓶装新酒； （4） 浙江与江西则是破旧立新，通盘重组。江西奏准改制后不久，专折提出旧藩司人员的裁撤。内阁奉硃批议复，“应准如所请，一并奏裁”。考虑到这一问题具有普遍性，内阁特别强调：“嗣后各督抚奏裁员缺，又与此项员缺相同者，新官制未经实行以前，拟请暂照此项章程核办。”[105]内阁的议复，不仅正式认可裁缺藩司旧制官缺的合法性，而且作为新旧过渡的成例。只是所用理由为节省经费，移缓就急，似有避重就轻之嫌。

尽管传闻度支部对设置各省度支使一事已有预案，但究竟藩司的其他职能怎样划分，清廷尚无通盘考虑。例如对于通省人事，原来藩司有权考核与弹劾，倘若改为度支使，专门理财，人事大权由谁掌握？据悉清廷欲设置民政使，这就意味着藩司改制后，一些重要的职能要移交其他部门。即使专设度支使，与部院及督抚的关系怎样处理，也是两难选择。清廷决意掌控全国财政，藩司势不能如提学使、提法使之例，实行双重管辖。度支部最初设想度支使直隶本部，可是对于是否会妨碍财政税收，胸无成竹。[106]倘若各省财政直接归属度支部，不由督抚所属，矛盾难以避免，效果也很难理想。

藩司同时负有民政、人事职责，改制不仅涉及与度支部的关系，也牵涉与吏部、礼部的相关职能如何安排。吏部是否裁撤，与藩司所管通省文官到任、离任、考核与奖励处分等事密切相关；礼部是否存留，则关系到藩司所掌通省官员丁忧、绅民旌表、文庙祭祀的统筹。由于吏部、礼部的去留存在争议，方案几经反复，迟迟没有定论。[107]所谓牵一发而动全身，度支部设置度支使的一厢情愿，最终不能落实，反而激起督抚、藩司们的对立情绪，使清廷在新政推行的统一表象下，掩藏着众叛亲离的危机。而清末外官改制期间，布政使司的吏治与民政职能变动不大，主要变化集中于财政方面，民初各省的财政体制，明显受此影响。

第六节　弃旧图新的巡警道设置

与三司改制截然不同，巡警、劝业均是既有外官制体制中没有的职能，却最终借用了“道”的外壳弃旧图新。

一　巡警借“壳”改制

按照端方、戴鸿慈等人的方案，督抚之下拟设八司，巡警、交通邮政均设司负责，民政司兼管农工商务。在丙午外官制讨论期间，也有设九司或十司分理庶政，统照东三省办理的意向。[108]后因军机世续竭力反对裁撤分守巡道缺，主张“不如设巡警、劝业道缺，或驻省城，或驻各府，较为得力，至兵备道缺，现值匪乱纷起，应仍酌留”，[109]世续的看法影响当道而一举定乾坤，最终各省巡警、农工商务及交通职官建制以“道”而非“司”写入《各直省官制通则》。

世续的意见之所以被采纳，要因之一，是部院讨论内外官改制时，不少人认为举国上下财政拮据，无力建制八司； 而裁撤守、巡道，纳新职能于职官体制，经费与人事均不必大肆更张。此说即使成立，也并非实际主因，甚至不过是托词。首先，设司比设道增加成本，其实是未经论证的假设。尽管层级较高的“司”理论上花费较大，至少还要计算人员编制等等因素。况且，对于督抚而言，要办的事总不缺钱，而缺钱的事往往都在并不想办之列。其次，司道体制不同，建制八司，必须奉旨简放，保留司道，督抚尚可保持道的奏署奏补之权。新政复行以来，清廷和中枢一直试图趁机收夺督抚之权。尤其是内官改制先行一步，京师部院纷纷整顿各自的权限，建立上下贯注的职能化行政体系，也要千方百计地从督抚的虎口夺食。面对强势挤压，督抚早已满腹怨气，终于借着外官改制的方案取舍而强力反弹。张之洞等人一反常态，坚决反对裁撤道缺。世续的态度，或是为了缓和朝廷与疆吏的矛盾，或是干脆做了督抚的代言。

司道之争虽然暗潮汹涌，各方意见和意气也得到较为充分的释放，一旦定谳，巡警道与劝业道的设置过程反而较为顺利，成效也相当显著，这显然与京师主管部院的努力推动有关。至于各省督抚，因巡警、劝业两道的职能均为新设，又是新政的重要举措，清政府高度重视，而原有相关局所均为临时性非正式机构，并无编制官员裁缺问题，阻碍较小而积极性相对较高。

中国传统职官并无巡警设置。清代“地方文武均有缉匪之责”[110]，以维护王朝统治的稳定为宗旨，治安以戡乱缉盗与户口核查为主，[111]省道府州县正印及佐贰官，皆有治境安民之责，[112]所缺乏的则是便民利民之举。

鸦片战后，商埠城市迅速扩展，成为近代中国社会变动的重要特征。人口的迁徙聚集，使城市治安管理问题日益突出。通过驻外使节与早期维新思想家的介绍，以及对租界巡警捕快的直观感受，西方巡警制度被介绍和移植到中国。[113]1901年 9 月，清廷颁布谕旨，令各省裁改制兵防勇，编练巡警军。[114]虽有混同军警之嫌，但对巡警移植中国产生了实质推动。1901—1905 年，各省纷纷在省垣设置警察局或巡警局，归按察使督办。其间京师已经设立巡警部，掌管警务，而在各省，则是将新的实体以局所名义置于原有职官体制之外，尚未考虑另辟新制，专门掌管。

在《各直省官制通则》确定设制三司两道后，1907年9月，巡警基础较好的奉天，据此调整了已经奏准实施的东三省官制，以奉天府为巡警道署，成为第一个设置巡警道的省份。不久，湖北、山东、湖南、安徽、贵州、陕西相继设置巡警道。因缺少统一政令规范，各省章程参差，办法不一。

1908年4月，民政部《奏拟订直省巡警道官制并分科办事细则折》获得谕准。[115]同年5月，宪政编查馆奏《考核直省巡警道官制细则折》，强调“巡警”以“整齐地方，纳民轨物”为职守，国家法治与巡警建置相辅相成。各省巡警道设置，应与“所有原设巡警局归并”，增设巡警道缺，设警务公所，下分总务、行政、司法、卫生四课，承担巡警培训、城乡治安、户籍调查、道路工程、消防等地方日常治安之责； 司法课负责预审、督捕、拘押，处理违警罪等案件； 卫生课则管理清道防疫，检查食物安全、屠宰，考验医务医科，管理官立医院等事。后者属于公共卫生防疫，因此时西医尚未得到清廷认可，只有从城市安全与居民生命保障的角度，纳入巡警道职能范围。[116]考虑到新旧机构并行造成的靡费与管理混乱，宪政编查馆奏请裁撤守、巡道，同时设立巡警、劝业两道。

上述章程出台后，云南、四川、广东于1908 年秋季先后遵章而行； 其余省份则受制于经费、局所裁并、人选与警员素质等因素，在民政部和军机处的多方督促下，1909 年才陆续建制。[117]人贫地瘠的甘肃则至1911年1月成为最后设置巡警道的省份。新疆为条件所限，只开设了警务公所。清亡前夕，除东三省警政为民政司统辖而与内地迥异外，先后有19 省设置了巡警道。有研究指出，各省巡警道奏设的先后，与地理位置无明显关系，而与该省督抚的趋新程度大致成正比。山东、贵州、陕西、山西、江西、四川、河南、福建8 省，主要以裁撤粮盐、兵备等道缺及衙署来完成巡警道的建置，湖北、湖南、广东等11省无旧道可裁，须另行筹措资金。[118]各省将原警察总局改为警务公所的情况较为普遍。

二　警员选任与社会冲突

巡警道下设各级警务人员甚多，其素质关涉一方民众平安，[119]巡警道建制两三年后，各省陆续兴办警务学堂，但人才培养并非朝夕之功，缓不济急，情况未见明显改善，各地对巡警及巡警道的投诉却屡见报章。[120]

1910年1月，御史麦秩严奏请速定民政司巡警道选任章程。其时巡警道的出任，以督抚预保、民政部核准奏简为基本程序。[121]同年5月，民政部《酌拟巡警道属官任用章程》，对巡警道属官的任用资格、录用程序予以详细规定，要求统一考试合格者，方可分别奏咨补用。考试科目，包括宪法纲要、法学、警察学、统计学、各国户籍法以及业经奏准的各种警察章程。[122]据当事人回忆，该章程是汪荣宝及李家驹“取日本法规详细考求，拟以品级相当日本之官等而变通”的结果，[123]并未能根据国情特点而拟定，具体实施情况也不尽如人意，许多地区的考试只是走走过场而已。

19省巡警道陆续建制后，主要致力于两个方面：一是努力完善自身机构设置，逐渐向州县乡镇推广巡警组织。依据各省督抚的奏报，州县巡警大多挂了牌子，主要服务于州治县城；乡镇巡警的推广，受限于经费和人手，尚未真正普及。二是在市政管理的多个方面有所作为，如广东、浙江等省巡警道对市场、戏园、客栈、人力车等公众场所或交通管理制定了相应规则，在赌博、娼妓、烟土等行业实施限制措施，修建菜场以管理菜贩，设置路灯方便市民夜间出行等，在城市道路清洁、防疫、消防等方面的努力也得到较多肯定。不过，因警费大多取资于捐税，又缺乏监管控制，加之警员素质不高，恃强凌弱之事时有所闻，负面影响不少，以致本来就相当紧张的社会矛盾更加激化，民怨沸腾，冲突不断。[124]

尽管新式巡警在各地的评价毁誉参半，19省巡警道的相继建置与运作，对近代中国的警政和市政建设仍起到重要作用，不仅为民国时期的警务警政奠定了基础，也开启了政府职能由传统的缉盗安民逐渐转向便民利民的进程。

第七节　劝业道的利弊得失

劝业道的设置，是清末外官改制在近代政体变动方面一项颇具深意的内容。

一　新事新设的劝业道

鸦片战前，中国以农业为主，“重农抑商”与王朝统治稳定相辅而行。除皇宫陵寝与织造供应、衙署兴建修葺、筑坝防洪工程外，清统治者对工商业发展多采取限制约束态度，商人地位亦居四民之末。直至新政前，清代外官体制内尚无掌管农工商矿及交通的专职机构。

1893年郑观应在大力鼓吹“商战”的同时，首次提出在京师设商部大臣、各省设商务局、府州县设商务公所的建议。[125]三年后，张之洞将这一建议付诸实践，奏准在苏州、上海、江宁三地设立商务局，使之具有商政管理的职能。[126]“百日维新”期间，在光绪帝的支持下，京师成立了农工商总局，四川、山西等13省先后试办农工商局，[127]岑春煊还在四川成立了劝工局。[128]此类局所系非官员编制，由督抚掌控，与部院无隶属关系。

商部成立后，曾要求各省商务局设置商务议员、矿务议员、路务议员等职位，以确保商部对各省农工商矿业的监督，成效不彰[129]。有人描述当时清廷未能有效控制与管理商政的情况：“今矿路虽命大臣，尚无分秩； 农商最为要政，未设专官； 邮政尚领于洋员，工艺仍侪于末伎。”[130]由于各地农工商局不同程度地存在虚糜经费、病商扰民等弊端，又听命于督抚而非商部，加之清廷兴利的迫切需要，改革既有官制，建立上下贯注的实业、交通管理体制势在必行。与议设巡警道类似，劝业道也经历了设“司”抑或置“道”的波折。[131]最后《各直省官制通则》正式确定设置劝业道掌管农工商和交通邮政。

1907年8月，官制通则颁布仅一个月，在徐世昌主持下，奉天率先设置巡警、劝业两道，向直省官制看齐。[132]至1908年7月，湖北、山东、黑龙江、湖南、安徽、贵州、云南等省已相继设置劝业道，以期尽快振兴实业。其时劝业道官制尚未出台，新机构与原有农工商矿各局的权限关系相互纠缠，双方产生了不少矛盾。[133]

由于劝业道职能分属农工商与邮传两部管辖范围，双方因利益纷争而莫衷一是，迟至1908年6月，才奏呈《拟订劝业道职掌任用章程折》。经宪政编查馆核查，8月奏准颁行。该章程规定了劝业道的基本建制，不仅规范了各级机构、人员与任职资格，也明确了新旧机构的关系，规定原设农工商矿各局所，均归劝业道管理；为不影响实业、交通的发展，先行裁撤归并那些劝业道员业务擅长的局所，而暂予保留裁并条件尚不成熟的局所，人事安排需经劝业道斟酌调整，[134]以确保劝业道对留存局所的绝对掌控与监督权。

《劝业道职掌任用章程》以提学使司、巡警道章程为参照，吸取既往农工商局建制的优长，以及劝业道改制初期，新旧机构并行造成冲突频发的教训，既注意发挥官绅合作的优势，又设法保证在不影响正常行政运作的前提下，实现新旧机构的分期平稳过渡。

劝业道官制与分科章程出台后的两年半时间里，在摄政王、政务处、农工商部多方催促下，广东、四川、江西、陕西、浙江、河南、广西、直隶、江宁、福建、甘肃、山西等12省先后奏设劝业道。开办滞后的省份，督抚们多以经费筹措不易、人选必须慎择为由，其实根本原因是新旧递嬗所涉机构人事安排，须协调理顺各种错综复杂的关系。有超过一半的省份要裁撤原守、巡道缺，而几乎所有省份都涉及农工商局或商务局、工艺局、垦务局等局所的归并。[135]这些变动都面临权衡安置人事、交接财政及业务等难题，耗时费力，督抚更替频繁的省份，新任者还要对相关事务的来龙去脉摸索熟悉，设置进程必然拖延。

由于劝业道设置之初，督抚有较大的用人权，任用亲信的情况不少，故尽管首批劝业道员大多有过局所任差的经历，不少人即为原该省农工商局的总办，劝业道的人选还是颇为舆论所诟病。湖北巡警道冯启钧的被参与革职，引发该省官场震动，四川劝业道周善培、湖南巡警道赖承裕也相继遭到舆情的弹劾。[136]可见制度的设计与贯彻，情形复杂，滥用权力，不仅累人累己，且祸国殃民。

迄清亡，约有21省设置了劝业道以及分科治事的劝业公所。已设劝业道的各省，转制方式有三种类型：一是直接设置劝业道，分科治事；二是裁撤旧道（分巡、守）与设置新道同时并举，解决职能重复的弊端及经费无着的困窘；三是分步实施，先裁撤原有守道、分巡道，裁并相关局所，理顺关系，然后再奏设劝业道，如四川、山东、陕西、广东、河南、江宁、山西等省。

二　对各省实业发展的重视与促动

中国历来重本抑末，晚清陷入内乱外患，战事频仍、社会动荡、经济凋敝，劝业道的兴办确有其重要意义。因为新政时期倡导的“劝业”两字，有着崭新内容。所劝之业，不仅是劝课农桑，同时还包括工商、矿业、纺织、交通、机器制造等百业。各地劝业道设立后，一方面督促府厅州县设置劝业员，另一方面，在农工商部、邮传部的指导下，对通省各种实业公司普查登记，统计调查，对确有成绩者予以奖励提倡，在保护矿产开采、鼓励发明创造、提倡林业发展等方面有所建树。

如四川、河南的劝业道，制定颁布了《保护森林章程》，通饬地方官遵办[137]；浙江劝业道出台了矿务警察章程，以保护矿产开发[138]；而抚顺有农业学堂毕业生租种试验水稻，劝业道要求地方官派巡警保护。[139]民国时期所修地方志，追溯本地的工、商、林、矿、交通发展历史时，对劝业道所办事业，多予以正面肯定。

劝业道名义上为督抚属官，归其节制考核，但就所管业务而言，须秉承农工商部、邮传部之命，对全省农工商业及各项交通事务进行规划管理，并被主管部院随时考核其履职情形。这使得劝业道业务上处于督抚与主管部院的双重领导之下。这对后来省级实业的管理，具有示范作用。[140]

各省劝业道的陆续建制，将甲午战后衍生的各种农工商类局所，逐步整合进职官体制内，弥补了政府专门管理农工商矿与交通事务的职能缺失。一度附属于臬司衙门（后转由提法使管辖）的驿传事务，在劝业道设立后，亦由法部奏请移归劝业道管理。[141]

为了贯彻落实京师主管部院的相关政令，清廷将劝业道所管事务上升为直省要政赋予其“督饬地方官切实奉行及考察勤惰，之权”，代表京师主管部院与督抚，对府厅州县官员的相关政务进行监管督促。此举无疑有助于提高各级政权对实业发展的重视。就此而论，官制改革不仅是新政的重要举措，也是近代政府职能转变适应社会发展的标志。

三　交涉司的分期分区设置

依据社会变动后产生的新需要，实现新机构与职能的增置，是清季外官制改革的显著特征。劝业、巡警如此，对外交涉亦如此。

鸦片战前，理藩院、礼部分别掌管与外国交往事务，清代外官并无对外交涉职司。第二次鸦片战后，分别设置了南北洋通商大臣，负责东南与北方沿海各省的涉外事务，是兼衔而非专职。[142]由于对外交往日趋频繁，这样的官制显然难以适应实际需要。于是各省纷纷成立洋务局或交涉局主持对外交涉。

戴鸿慈等人所拟外官改制方案中原有设置外交司的意向，[143]后《各直省官制通则》只设三司两道，东三省官制特殊，于奉天、吉林设置了交涉使司。其后，因云南与多国有边界接壤，亦设置交涉司，以便处理边务等涉外问题。

1910年7月9日，外务部奏请设各省交涉使缺，认为“向来各省多设洋务局或交涉局办理交涉事务，以藩臬两司兼充总办，而参用道府以下人员”，与外交的重要性相比，殊非体制之宜。随着各省三司两道改制的进展，以及奉天等省设交涉司的成功实践，将交涉司定为通制的时机已成熟，要求裁撤“旧时办理交涉之局所”，各省分三期设置交涉司，仿学部奏保提学使之例，由外务部奏请任命交涉使。[144]

有消息说，政务处会议研究各省交涉使事宜，考虑到“各省口岸迭开，商埠林立，中外交涉日益纷繁”，以及各省洋务局所“于外交一项或事非专职，或仅系局差，责成既已不专，办理每多歧异，殊非郑重交涉、严保主权之道”，拟根据不同地区的需求分别办法和进程：“除已设立各省外，其直隶、江苏、湖北、广东、福建交涉繁要，应先一律设立。至安徽、江西、湖南、广西四省，均归兼辖总督省分之交涉使兼办。他如黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、新疆、四川、贵州等省，交涉较简，暂行缓设。所有各省原设之洋务局一律即行裁撤。至交涉使任用之法，以外务部各员司及曾任交涉人员开单预保，听候简放。”[145] 政务处议复，认为外务部“审度缓急，次第推行，实于外交有裨。应如所奏办理。”[146]

交涉使定制为正三品，列于布政使之次提学使之前，其人选则由外务部在所属人员及各省曾任交涉之实缺道员中选拔，督抚也可向外务部推荐。与改制后的三司两道体制相维系，交涉使亦实行督抚与部院的双重领导，人事方面，交涉使为督抚属官，归其节制考核，而外务部则可随时考查，将不得力者即行奏请撤换。交涉使每三年一届任期，期满时由督抚将其平日所办事项详细咨送外务部，该部查核后分别考核等级列奏。由于交涉司业务的特殊性质，其委员任职资格有明确限制，要求从通晓外语并有从事交涉经历者中选拔，由交涉使遴选后详请督抚札派。业务方面，所办事件除随时详请督抚咨报外务部外，仍于年终造册汇报外务部以备考核。遇有重要事件，一面禀报督抚，一面直接报部。交涉司机构建制，须在所驻地方设置交涉公所，辖秘书、翻译两科。依照章程规定，各省须在交涉使到任后，即将原设之办理洋务局所裁撤，案卷移送、经费并入交涉司。 [147]

外务部分期分区设置交涉使的规划，渐进稳妥，大致符合当时国情，因职能系新事新设，且有洋务局等局所作为基础过渡，旧制羁绊少，故基本得到落实。1910年11月，江苏巡抚冯汝骙奏裁洋务局归并交涉科；1911年2月，湖广总督瑞澂奏拟湖南、湖北两省共设一交涉司；同年3月，两江总督张人骏奏新设交涉使，江苏为南洋总汇，交涉使兼辖江苏、安徽、江西三省事务，经费由三省分摊；1910年11月至1911年6月，湖广、两江总督，江西、安徽巡抚相继奏裁撤洋务局，将相关事务归并抚署交涉科 。[148]在司道层级改制中，交涉使司的建制，可谓计划周详合理，过程也相对顺利。

第八节　司道改制的特点与问题

清季司道改制，因财政制约和利益分歧，被迫放弃以立宪政体为参照设置八司的计划，改以旧制框架为基础变通调整。不过，过渡方案显然综合了晚清以来各方变革的部分主张，通过仿行宪政，开始由观念层面逐步落实到制度设置。改制使司道职能及行政方式发生较大变化，三司两道呈现各自不同特点。

设制提学使司，并非由学政改制，而是借由清初提督学政的称谓，吸取乾隆后学政定制的某些成规，借鉴日本近代教育体制的部分内容，整合新政以来各省设立的学务处而成。立停科举及学部成立前，已有湖北、山西等21省陆续设置了学务处，不少省份还在府州县设置了学堂所或学务分处。[149]这些机构运行最长的已有六七年，管理新式学堂积累了不少经验，对直省新式学务行政体制的建构具有承前启后的作用。裁撤学政，斩断旧制牵扯，另起炉灶的提学司建制，自然水到渠成。

上述有利条件，使裁撤学政、任命提学使、颁布各省学务章程等重要步骤环环相扣，转制过程井然有序，开风气之先的提学使司设制，成为鼓舞其他司道改制的重要凭借，却极易使人忽视其难以复制的机缘条件。

与提学使改制的情况不同，按察使司改为提法使司，既缺乏通盘筹划与先行试验，又遭遇法官人才匮乏与经费筹措困难的障碍，尤其是受制于传统行政司法不分的观念困扰，改制举步维艰。司法与行政的划分，因督抚的反对，实际上未能真正贯彻实施。不过，随着各地审判厅的相继开设，法部加强法律事务的指导，司法行政与司法审判形式的分离，毕竟有了一个难得的开端。

布政使司改制，主要成就在财政局所的归并与财权的统一，而人事与民政部分的改革尚未展开。巡警、劝业两道，以裁撤旧制守、巡道为前提，不增官缺，经费亦有着落，加之戊戌及新政前期朝野大力提倡警察与农工商业，各地先后成立了规模不等、程度不同的相关局所，有的还深入府县，为巡警、劝业两道在全国的统一设置奠定基础。尽管两道人选及其方式频遭舆论非议，督抚与部院在用人权方面还出现拉锯式争夺，但两道设置及其向府厅州县的延伸，毕竟改变与扩展了政府职能，积极作用毋庸置疑。

直省司道改制作为整个外官制改革的重要部分，从最初拟设八司，到退而求其次，暂以三司两道为过渡方案试行，总体而言，显然有迁就现实和旧制的弊病，与仿行西方宪政体制的整体需求颇有距离。加上内外官制改革不同步，影响制约了司道改制，许多必须上下左右各方协调的权责职能并未调整到位。然而，与改制前相比，督抚司道衙门从形式到内容均有所变化，归并局所、分科治事和统一划分司道权限，使得政出多门、权责不明、相互牵制推诿的情况有所改善。吏治未必彻底澄清，效率却有所提升。体制内外各种临时常设职能机构的整合、西式科层制的雏形大体具备，政府职能有所扩展，成为新旧政体在省级层面递嬗的重要特征，藉此应对社会变动产生的新需求，进而推动社会发展。尤其是与新政宪政相契合的新领域新事业，由于有了各级政府专门机构的专职专管，发展显著加速，兴学热潮迭起，农工商等实业管理得到加强，城市治安和公共卫生受到重视。

部院与司道关系的格局也有显著变化，旧制六部不能直接对督抚司道发号施令，有事必须先行请旨。戴鸿慈等人所上官制改革奏稿注意到这一设制对行政效率的严重影响。[150] 改制后，三司两道的任用、隶属、业务指导及考核，均由督抚及京师部院分工负责，部院对直省的职能行政控制明显增强。《大公报》的评论指出：“自中央集权之说钻入政府诸公之耳，各部长官遂皆议以外省司道直隶内部为入手。盖一以收揽外省之实权，一以位置本部之闲曹，诚一举两得之妙法也。…… 是则各部皆如愿以偿矣。”[151]点出了司道改制变化的关键。而政务处对此趋向似持赞成态度，认为“非直接管理更无以通达隐情，现在办理改良外官制，应行直接管理各部事宜”[152]。结果势必导致直省与部院关系，逐步由原来体制的内外相维格局趋向权责分明的上下贯注。

由于新制下司道业务隶属部院，在直省行政中又连接督抚和府厅州县，其权责地位既与督抚存废及权限伸缩相连，又与京师部院的裁留调整相关。清末司道改制过程的周折起伏，不但反映督抚、部院对人事、财政和军权的争夺拉锯，也受制于吏部、礼部的去留，以及法部、学部的进一步改制规划。[153]部院和督抚的问题解决不了，司道改制就不能真正贯通。清廷在改制前通盘考虑不足，内外官改制最终又不同步，导致官制改革启动后，上下不通，左右为难，处处捉襟见肘。最终因清亡而导致第二次改制方案未能正式出台，外官制改革整体仍处于过渡形态，[154]但已有的三司两道改制成果，却承前启后，为民国肇建后各省行政机构的建构奠定了重要基础。

【注释】

[1]陶镛：《陶在东请定官制书》，经济丛编社编辑：《经济丛编》，第12—13册，1902年9月1日、16日。

[2]《札饬司道议处通发候补人员》，光绪二十九年六月二十四日，中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档，湖南巡抚类，职官官制项，第36号卷。

[3]梁启超认为，局所坐大的原因，实为旧制各省实缺官员因额缺所限或才不足用，可以应付日常政务，难以应对战乱与变局，为完成练兵、筹饷等紧急军政要务，封疆大吏只得因时制宜，破格选才。梁启超：《论变法后安置守旧大臣之法》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第3册，第35—36页。

[4]参见张朋园：《中国现代化的区域研究：湖南省（1860—1916）》；王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省（1860—1916）》；苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916）》；张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省（1860—1916）》；谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（1860—1937）》。

[5]幕友本来深悉官场规则和社会实情，又长于办事，容易理解和接受新事物并找出务实的解决办法，通过各种方式参与局所运作的幕友，相较于幕府时期不能说脱胎换骨，也是今非昔比。

[6]汪诒年编：《汪穰卿（康年）先生遗文》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第一辑之0005册，台湾文海出版社1966年，第123—127页。

[7]《清末筹备立宪档案史料》上册，第334—335页。

[8]《议饬裁并局所》，《大公报》1908年12月23日。

[9]《财政之困难》，《盛京时报》1908年10月4日。

[10]《赣抚对于淘汰旧立局所之政见》，《申报》1910年8月10日。

[11]江西巡抚冯汝骙奏《赣省财政支绌设法筹备片》，《政治官报》第1058号，1910年10月8日，折奏类，第11页。

[12]《裁撤土税局之先声》，《申报》1910年3月6日。

[13]《北洋裁并局所后之布置》，《申报》1910年3月21日。

[14]《鄂督归并洋务局之计画》，《申报》1910年4月22日。

[15]《各署局兼差人员之失望》，《申报》1910年7月31日。

[16]《论裁汰冗员》，《大公报》1909年5月9日。

[17]《裁并关于财政之各局所及关于行政之各局所，并设分科莅属于相当之行政长官》，孙洪伊稿，《大公报》1909年10月19日。

[18]《粤省善后局尚难裁撤》，《申报》1909年12月13日。

[19]乾隆以后，学政还负有监督督抚，向皇帝密奏其言行动向之责。陈金陵：《从嘉庆朝学政密奏看清代学政》，《清史研究集》第7辑，北京：光明日报出版社1990年版，第245—255页。

[20]清乾隆官修：《清朝通典》卷三十四，职官十二，第2209—2210页；刘子扬：《清代地方官制考》，第89—96页。

[21]有学者认为清代的“道”具有因时应变的功能。李国祁： 《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》第3 期（上册） ，1972年，第170—171页。

[22]任源祥：《职官议》，贺长龄：《皇朝经世文编》卷十七，吏政三·铨选，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第七十四辑之0731册，台北，文海出版社1972年，第2—3页。

[23]《致军机处厘定官制大臣》，苑书义等编：《张之洞全集》卷266，第11册，第9561—9562页。

[24]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第390、451页。光绪二十四年七月十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第24册，第331—332页。

[25]《变通政治宜务本原折》，《陶勤肃公奏议遗稿》卷十一，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第四十五辑之0441册，第25—35页。

[26]陶镛：《陶在东请定官制书》，经济丛编社编辑：《经济丛编》，第12—13册，1902年9月1日、16日。

[27]《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第376—377页。

[28]《户部员外郎闵荷生建言官制不必多所更张呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第407页。

[29]《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第399—400页。

[30]《条陈改外省官制》，《申报》1906年5月17日。

[31]《论立宪先改官制之方针》（续），《时报》1906年8月30日。

[32]《翰林院撰文李传元奏官制改革宜先裁并冗员缓设新官以节虚糜折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第411页。

[33]《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第447页。

[34]《遵旨续订直省官制折》，光绪三十三年五月二十七日，中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏》第1辑，第563—565页。

[35]岑春煊：《请速设资政院代上院以都察院代下院并设省谘议局暨府州县议事会折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第498—499页。《御史史履晋奏请外省撤局所裁幕友折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第488—489页。

[36]《改外官制办法》，《广益丛报》第5年第32期，纪闻，第1页。

[37]参见关晓红：《晚清学部研究》，第104—108页；安东强：《清代学政沿革与皇朝体制》，第216—218页。

[38]《学部政务处奏请裁学政设提学使折》，《大清教育新法令》，光绪三十二年商务印书馆本，第1册，第12页。在讨论原学政制度向提学使转制过程中，袁世凯与张之洞的建议虽各有不同，但均强调以原体制为基础进行调整。折衷权衡之后，提学使的称谓，仍保留了清初提学道的原意。

[39]《大清教育新法令》第1册，第13—16页。

[40]光绪三十二年四月二十日上谕，《光绪朝上谕档》第32册，第75页。

[41]《学部政务处奏请裁学政设提学使折》，《大清教育新法令》第1册，第12页。

[42]《谕饬学界毋径赴辕言事》，《盛京时报》1906年12月27日。

[43]《学部政务处奏请裁学政设提学使折》，《大清教育新法令》第1册，第12页。

[44]参见安东强：《旧学与新制：清末提学使东游见闻与认知》，《学术研究》2009年第7期，第133—138页。

[45]《附奏藩学臬三司会详片》，《学部官报》第3期本部章奏栏，第47—49页。

[46]《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，第7472卷，第22号文。《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，第7473卷，第9号文。

[47]学部《遵议各省学务详细官制办事权限并劝学所章程折》，《大清光绪新法令》第13册，第93—95页。

[48]1906年4月《学部奏陈各省学务官制折》，《大清教育新法令》第1册，第15—16页。

[49]《谨注四月初二日上谕》，《申报》1906年4月27日。

[50]《新简浙江提学使被劾》、《不认提学使》，《华字日报》1906年6月1日、9日。

[51]参见徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，附表四《清季各省首任学务公所议长》，中山大学历史系博士论文，2009年，第263页。

[52]蔡镇藩：《奏请审官定职以成新政折》，《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，第390页。

[53]《宪政编查馆奏考核提法使官制折》，《政治官报》第751号，1909年11月28日，折奏类，第6—10页。

[54]《宪政编查馆奏考核提法使官制折》，《政治官报》第751号，1909年11月28日，折奏类，第9页。

[55]徐世昌：《退耕堂政书》卷十，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第二十三辑之0225册，第18—19页。

[56]《广西巡抚张鸣岐奏按察司署分科治事折》，《政治官报》第805号，1910年1月18日，折奏类，第13—14页。

[57]《议设各省提法使》，《申报》1910年3月23日。

[58]《浙江巡抚增韫又奏试办各级审判厅先就臬司署内分科治事片》，《政治官报》第958号，1910年6月30日，折奏类，第13页。

[59]宣统二年七月二十一日上谕，《宣统朝上谕档》第36册，第270页。

[60]《江苏巡抚程德全奏江苏改设提法使设立属官分科办事等折》，《政治官报》第1112号，1910年12月1日，折奏类，第7—9页。

[61]《江苏巡抚程德全奏江苏改设提法使设立属官分科办事等折》，《政治官报》第1112号，1910年12月1日，折奏类，第8页。

[62]《直隶总督陈夔龙奏提法司改设属官拟订分科办事细则折》，《政治官报》第1171号，1911年1月29日，折奏类，第13页。《云贵总督李经羲奏提法公所成立开办片》，《政治官报》第1186号，1911年2月20日，折奏类，第12页。《安徽巡抚朱家宝奏提法司考用属官分科治事等折》，《政治官报》第1200号，1911年3月6日，折奏类，第13—14页。《署理两广总督张鸣岐奏提法司署分科治事办理情形折》，《政治官报》第1215号，1911年3月21日，折奏类，第10—11页。《山西巡抚丁宝铨奏提法司改设属官分科治事等折》，《政治官报》第1236号，1911年4月11日，折奏类，第11—12页。《闽浙总督松寿奏提法使署设立公所片》，《政治官报》第1240号，1911年4月15日，折奏类，第13页。《江西巡抚冯汝骙奏提法使考用属官分科治事折》，《政治官报》第1271号，1911年5月16日，折奏类，第6—7页。《山东巡抚孙宝琦奏设立提法司属官分科治事等片》，《政治官报》第1305号，1911年6月19日，折奏类，第6—7页。

[63]《署理两广总督张鸣岐奏提法司署分科治事办理情形折》，《政治官报》第1215号，1911年3月21日，折奏类，第10—11页。

[64]《吏部奏酌拟按察司属官裁缺人员办法折》，《政治官报》第1252号，1911年4月27日，折奏类，第7—8页。

[65]即奉天、黑龙江、吉林、湖北、直隶、江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、甘肃、福建、浙江、江西、湖南、四川、广东、广西、云南、贵州等省。

[66]《宪政编查馆奏考核提法使官制折》，《政治官报》第751号，1909年11月28日，折奏类，第9页。

[67]《法部会奏补行考验大理院及各厅法官录取各员分数等第折》，《政治官报》第1215号，1911年3月21日，折奏类，第4页。

[68]《法部奏甘新滇三省考试法官授职任用折》，《政治官报》第1208号，1911年3月14日，折奏类，第6—7页。

[69]《行政官仍可充司法官矣》，《盛京时报》1911年9月13日。

[70]《鄂省各级审判厅一律成立》，《申报》1911年3月1日。

[71]《司法官吏回避本省之争执》，《申报》1910年4月25日。

[72]《宣统政纪》卷三十六，宣统二年五月戊申，《清实录》第60册，第635—636页。

[73]张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（43）辑，第337—338页。

[74]苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（41）辑，第186页。

[75]王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（48）辑，第224、227页。

[76]苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916），台北中研院近代史研究所专刊（41）辑，第186页。

[77]如山东设置了检验吏学习所、狱吏养成所。湖北则仿东京于1907年建成模范监狱。张之洞：《新造模范监狱详定章程折》，苑书义等主编：《张之洞全集》第3册，第1767页。

[78]《驿站事准归劝业道管理》，《申报》1910年10月12日。

[79]《论提法使之应裁》，《新闻报》1911年8月13—14日。

[80]《宪政编查馆奏考核提法使官制折》，《政治官报》第751号，1909年11月28日，折奏类，第9页。

[81]有研究者依据法部所颁《提法使司办事划一章程》，认为“提法使司对高等审判厅的控制已达到了细致入微的程度，二者已是明显的上下级关系了”。潘鸣： 《清末省级行政机构改革研究（1906—1911年）》，首都师范大学硕士论文，2007年，第44页。

[82]朱仲华、陈觉民：《绍兴师爷的兴起和没落》，文安主编：《清末民初系列丛书·晚清述闻》，第243页。

[83]具体职能包括：1.承宣政令，即清廷所有政务法令均由其宣达府厅州县，并督率贯彻；2.属官政绩考察举劾；3.全省赋税征收、财政开支、户籍田亩统计；4.参议全省政务，提调科举考试等。刘子扬：《清代地方官制考》，第81—82页。

[84]《厘定各省官制总则草案》，邓实辑：《光绪丁未（三十三年）政艺丛书》，内政通纪卷一，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第二十八辑之0271—0280册，台北：文海出版社1976年影印本，第1715—1716页。

[85]刘子扬：《清代地方官制考》，第84页。

[86]山西清理财政局编印：《山西全省财政说明书》，沿革利弊·总论，第11—12页。

[87]《掌京畿道监察御史赵炳麟奏请统一财权整理国政折》，《政治官报》第233号，1908年6月21日，折奏类，第5—7页。

[88]《会议政务处奏议复御史赵炳麟奏统一财权整理国政折》，《政治官报》第281号，1908年8月8日，折奏类，第5—6页。

[89]刘增合：《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008年第5期，第56—72页。

[90]宣统元年四月初六日上谕，中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第35册，第190页。

[91]《记载一》，《东方杂志》第6年第13期，第443页。

[92]《议详查各省冗员之办法》，《大公报》1910年4月7日。

[93]《广东财政说明书》，清末铅印本，卷十三，岁出部·财政费，第4—5页。

[94]根据《各直省官制通则》的规定，除东三省、直隶、江苏外，其他省份的改制可根据实际情况自主选择，在十五年内完成。

[95]《抚部院具奏遵旨在布政司署设立财政公所筹办归并财政事宜折》，《广西官报》第53期，1910年3月6日，第254—256页。

[96]《直隶总督陈夔龙奏裁并局所并设财政总汇处折》，《政治官报》第865号，1910年3月29日，折奏类，第5—7页。

[97]《署理湖广总督瑞澂奏裁撤局所归并藩司拟设度支公所分科治事折》，《政治官报》第909号，1910年5月12日，折奏类，第10—12页。

[98]《贵州巡抚庞鸿书奏归并厘金善后两局统由藩司经管折》，《政治官报》第939号，1910年6月11日，折奏类，第9页。

[99]《贵州巡抚庞鸿书奏藩署遵设公所分科办事并归并善后、厘金两局折》，《政治官报》第974号，1910年7月16日，折奏类，第11—12页。

[100]《江西巡抚冯汝骙奏归并财政局所设立公所分科治事折》，《政治官报》第1113号，1910年12月2日，折奏类，第13—14页。

[101]《浙江巡抚增韫奏各司道试办分科治事折》，中国第一历史档案馆藏：会议政务处全宗，宪政类，第823卷，第7551号文，1910年8月16日。

[102]《山东巡抚孙宝琦奏裁并各局悉归藩司筹设财政公所分科治事折》，《政治官报》第959号，1910年7月1日，折奏类，第6—8页。

[103]《山东巡抚孙宝琦奏裁并各局悉归藩司筹设财政公所分科治事折》，《政治官报》第959号，1910年7月1日，折奏类，第8页。

[104]关晓红：《从幕府到职官：清季外官制改革中的幕职分科治事》，《历史研究》2006年第5期，第88—103页。

[105]《内阁奏议复赣抚奏裁藩司属官等折》，《内阁官报》第74号，1911年10月6日，折奏叙官类，第432页。

[106]《议改藩司为度支使之碍难》，《大公报》1910年12月27日。

[107]关于吏部存废，参见张季：《清季铨选流变》，中山大学历史系博士论文，2009年，第198—205页。

[108]《条陈改外省官制》，《申报》1906年5月17日。

[109]《外官改制之窒碍》，《盛京时报》1907年7月26日。此外，关于设“司”与“道”之争，近有人以劝业道设置的讨论为脉络，讨论较详，即除经费制约外，显然还涉及部院与督抚的各方利益。王鸿志： 《由“司”至“道”： 清季劝业道之议设》，《学术研究》2010年第11期，第117—126页。

[110]昆冈等撰：《大清会典事例》，卷633—634。如厅州县的同知、通判、府县巡检，主要职责即为“掌捕盗贼”。参见朱绍侯主编：《中国治安制度史》，开封：河南大学出版社1994年，第715—726页。

[111]清代巡检共906人，清乾隆官修：《清朝文献通考》卷85，职官九，第5620页。关于巡检的研究参见张浩：《清代巡检制度研究》，东北师范大学硕士学位论文，2007年。

[112]［清］乾隆官修：《清朝文献通考》卷21，第5043—5047页。

[113]巡警制度介绍与移植问题，详参彭雪芹：《纳民轨物：清末巡警道研究》，中山大学历史系博士论文，2010年，第16页。

[114]光绪二十七年七月三十日上谕，《光绪朝上谕档》第27册，第172—173页。

[115]《民政部奏拟订直省巡警道官制并分科办事细则折》，《政治官报》第159号，1908年4月3日，折奏类，第7—9页。

[116]《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并单》，《政治官报》第209号，1908年5月28日，折奏类，第5—8页。

[117]民政部《又奏请催各省迅设巡警道并裁并原设巡警等局片》，《政治官报》第885号，1910年4月18日，折奏类，第8页。

[118]指奉天、湖北、湖南、安徽、云南、广东、浙江、广西、直隶、江苏、甘肃十一省，彭雪芹：《纳民轨物：清末巡警道研究》，第64—65页。

[119]《抚部院批卸任巡警道刘接署巡警道欧阳会详刘道任内办理警务情形文》，《广西官报》第41期，1909年11月14日，民政，第330—334页。

[120]《顺天府奏筹备第三届宪政事宜并各级审判制度暨清讼办法请饬交详议折》，《政治官报》第917号，1910年5月2日，折奏类，第4—5、10—11页。

[121]《汪荣宝日记》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第六十三辑之0621册，台北：文海出版社1991年版，第361页。

[122]民政部《酌拟巡警道属官任用章程》，《政治官报》第935号，1910年6月7日，折奏类，第3—6页。

[123]《汪荣宝日记》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第六十三辑之0622册，　第519页。

[124]近代中国城市管理的发展，同时也是移风易俗的过程。有鉴于此，时人对清末巡警的负面报道，应当从不同视角予以梳理分辨。

[125]郑观应著，王贻梁评注：《盛世危言》，郑州：中州古籍出版社1998年，第294、309—311页。

[126]《筹设商务局片》，苑书义等编：《张之洞全集》第2册，第1144页。

[127]王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学历史系博士论文，2009年，第14—16、20、28—29页。

[128]《四川总督岑制军奏设成都劝工局折》，《申报》1903年4月18日。

[129]前揭王鸿志论文，第39—43页。

[130]陶镛：《陶在东请定官制书》，经济丛编社编辑：《经济丛编》第12—13册，1902年9月1日、16日。

[131]前揭王鸿志论文，第37页。

[132]东三省已奏准设置七司，《各直省官制通则》颁布后，改为五司两道。《请派署奉　　省司道各缺并遵旨增改官缺折》，《退耕堂政书》卷九，《近代中国史料丛刊三编》第二十三辑之0225册，第9—10页；《改七司为两道五司》，《盛京时报》1907年8月9日。

[133]《孙刘两道争权》，《中外日报》1908年2月6日。

[134]《农工商部会奏拟订劝业道职掌任用章程折》，《政治官报》第221号，1908年6月9日，折奏类，第6—8页；《宪政编查馆奏考核直省劝业道官制细则酌加增改折并单》，《政治官报》第277号，1908年8月4日，折奏类，第6—8页。

[135]参见《清季各省设立劝业道情况一览表》，前揭王鸿志论文第80—81页表格。

[136]《严谕甄别巡劝两道之原因》，《申报》1910年5月28日。

[137]《四川官报》第9册，1910年5月23日。《中州实业片片录》，《申报》1911年9月29日。

[138]《浙江省劝业公所第一届成绩报告书》，王鸿志前揭论文第216页。

[139]《提倡种植水稻者有人》，《盛京时报》1911年6月11日。

[140]《宣统政纪》卷42，宣统二年九月壬戌，《清实录》第60册，第764页。《内阁总理大臣奕劻等呈农工商考核各省府厅州县办理实业劝惩章程清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折档案，第7563卷，第083号文，缩微号：562-0768。

[141]法部《又奏臬司旧管驿传事务移交劝业道管理等片》，《政治官报》第1100号，第1910年11月19日，折奏类，第11页。

[142]参见张德泽：《清代国家机关考略》，第143—144、264—276页。

[143]《清末筹备立宪档案史料》上册，第376—377页。

[144]《外务部奏请设各省交涉使缺并拟章程请饬会议政务处复核折并单》，《政治官报》第1014号，1910年8月25日，折奏类，第4—7页。

[145]《政务处议设交涉使之梗概》，《申报》1910年8月25日。

[146]宣统二年七月《会议政务处奏复核外务部奏请设各省交涉使员缺折》，宣统二年七月十四日奉旨已录，《政治官报》第1008号，1910年8月19日，折奏类，第3—4页。

[147]《外务部奏请设各省交涉使缺并拟章程请饬会议政务处复核折并单》，《政治官报》第1014号，1910年8月25日，折奏类，第4—7页。

[148]张人骏：《酌定交涉使俸廉公费由》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折档案，第7440卷，第18号文，1911年3月5日。《政治官报》第1097号，1910年11月16日，折奏类，第15页；《政治官报》第1190号，1911年2月24日，折奏类，第9页；《政治官报》第1221号，1911年3月27日，折奏类，第7—8页。朱家宝：《奏遵章裁撤洋务局归并抚署办理等折》（附片），《申报》1911年6月26日。

[149]徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，第74页。

[150]《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第376—377页。

[151]《闲评一》，《大公报》1910年8月31日。

[152]《政务处通咨改良外官制办法》，《申报》1910年4月29日。

[153] 辛亥革命前几日，改制方案还在等待 督抚们和签注意见，传闻大略为 各省设民政、交涉、度支、提学、劝业五司，为督抚们签注意见，传闻大略为各省设民政、交涉、度支、提学、劝业五司，为督抚下属，司法、军政独立，“除巡警、劝业两道裁改外，余尚无所变更”。《通电新外官制草略》，《盛京时报》1911年10月4日。

[154]1911年秋内阁官制会议，有国务大臣提议裁撤提法使、提学使，《新官制中之新旧官》，《申报》1911年10月5日。

第八章　府厅州县改制

清季官制改革的府厅州县部分，学界历来评价不高，有的甚至认为基本没有变化。因此不少研究于此只有寥寥数语，一笔带过。[1] 揆诸史实，相对督抚司道层面，府厅州县官制改革的幅度虽然较小，且呈现出各地发展的不平衡状态，但就官治与自治关系而言，仍有较明显的变化趋向。相当多的州县先后成立了议事会、董事会，为近代中国地方自治的开展，提供了宝贵的经验。不少地区在学务、巡警与劝业三方面增加了佐治官，推动了当地教育、实业、治安的发展，并成为民初官制的基础。此外，尤具特色的是，在整顿吏治积弊、强化对州县官员的政绩考核与奖罚方面，新政时期建立了州县考核制度，经过长达数年的实践，这项难能可贵的开拓性尝试，取得了一定成效。

第一节　府厅州县的官制与吏治

府厅州县是清代直省司道以下的政府层级。府与直隶州、直隶厅并列平级，散州、散厅与县同级。清代直省州县以下无官职设置，统治者往往将知府称作“牧民之官”，而州县官员被视为“亲民之官”。

一　府厅州县官制与吏治积弊

清季改制前，府厅州县官制与吏治存在诸多问题，抨击之声不绝于耳，被诟病之处，主要有以下几端：

其一，外官制自督抚司道以至府厅州县，结构层叠，[2]办理政务过于繁琐重复，不利于政令贯彻，造成行政效率低下。

其二，府厅与州县作为直省两个主要层级，佐贰官设置过少，不断为时人所诟病。知府总领属县，其佐贰官有同知、通判，但并非各府都普遍设置。截至1899 年，全国共设府185 个，仅有同知110人、通判88人。[3]知州为直隶州或散州的正印官，掌理一州政务与刑名钱谷，其佐贰官为州同、州判，两者并设的不多，有的州甚至完全不设。清代改制前，除台湾外，共有73个直隶州，145 个属州，而直隶州州同仅20人，州判35人； 属州州同32人，州判35 。知县的佐贰官为县丞与主簿，据《光绪会典》所载，全国1314 个县，仅有县丞 345人，主簿55人。[4]一般散州或县的官员5—7 人不等，面积与人口较少的县，只有3名额缺。瞿同祖指出，不仅州县官员各式僚属数量过少，“佐贰即助理知事官数量之少更引人注目”。为了凸显这一情形，他根据统计制作了全国州县佐贰官分布情况一览表。[5]在交通及通讯落后的条件下，辖区辽阔的府厅州县，佐贰官过少，处理政务的效率自然备受影响。

其三，府厅州县衙署虽设吏、户、礼、兵、刑、工六房，却甚少僚属，只有为数不多的书吏衙役，于是私人聘请或雇用幕友、长随、家丁担任助理和帮手成为不成文之规。这些“编外官吏”往往直接或间接地插手政务及诉讼，[6]对吏治造成严重不良影响。由于宋以后职官实行避籍制，有研究者注意到，县官均系外籍人（非本地） ，“地位郑重而进退频繁”，而地位卑下、收入微薄、操守差的胥吏，则多为本地人。[7]他们和长随、家丁，想方设法利用靠近权力的机会，通过种种方式获取利益和心理满足，祸害百姓，贬损官常。

其四，府厅州县官员集吏、户、礼、兵、刑、工六官之事于一身，随着社会生活的日趋繁复，政务不断因时损益，对所辖地区的户口治安、司法诉讼、行政人事、税收漕运、教育教化、邮驿交通、防汛工程、赈灾慈善等事均要兼顾，就个人的精力、才具、能力而论，很难完全胜任。加上科举正途出身的官员首要在于树立道德楷模，以便驾驭办事得力的能员干吏，防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩，一旦政府形态转换，要求其由做人转而办事，难免力不从心。道咸以来，为应对变局，清廷不断颁布保举和捐纳的谕令，要因即在于拔举办事人才。官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒[8]。

其五，府厅州县没有自己的正式财政来源，各种办公经费只能通过悄悄截留部分税收及向下级衙署收取“陋规”来支出。[9]因此，假公济私、借机勒索的情况屡不鲜见，吏治腐败难以遏制。

其六，清代严格实行避籍制，官员原籍与任职地至少相距500 里之遥，孤身上任，不谙风俗人情，很难对所辖地区产生乡情依恋，贫瘠之区更甚。清中叶以后，由于人、地不宜等因素，难有乡梓之情，官员调动频繁，州县不久任，成为吏治的一个严重问题。

清季有人评论道：“中国官制，凡行政官吏咸越省授职，无官本省例，于地方之风俗习惯，沿积趋尚，一概茫然，此已非政之善者。然苟使久于其任，则地方利弊，积久可以周知，循渐可以推行，虽不克治臻美备，要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕奉天，今岁川陕而明岁苏浙者，民情未知，新令方下，而迁转之诏至，调补之文催，奔波方少息，行旌又载道。至有循良吏，而地方民众禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心，“天下岂有过客而能为主人善治其事者哉？ 且也前客既去，后客复来，人民则迎送不绝，胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相关，民与官爱戴亦不甚切。…… 然则欲议去中国官场之弊者，必先自久任始。”[10]尽管顺治以来的历朝清帝均对州县官选任监管十分重视，因制度架构依旧，弊端始终难以克服。

二　改制设想与难题

对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题，咸同以来批评者日渐增多，冯桂芬、薛福成等人均有专门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择，将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。

1906年8月戴鸿慈等奏改官制方案，认为应当取法日本府县分曹治事，各设专官，简化官制层级。建议裁撤守道及知府、直辖州两级，以州县直辖于督抚，采用普、法等国的省— 州县—乡市三级制，以省为第一级，按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等，不相统属。官员任用可不再回避本籍，“凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用。”[11]

针对府州县的官制与吏治现状，考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革由以下方面着手： 1. 立法、司法、行政分立，实行地方自治，府州县设立议事会与参事会，作为官治与自治结合的权力机构。2. 改革回避制度，各级官员“不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。3.“自改定官制之后，一切政费地方官皆得有权支销，如此则权限厘然”。4.“内外衙署，宜皆以书记官代吏胥”。5. 新增官职，仿日本官吏考试办法，所学所用与所试结合，均须通过相应的专业资格考试录用； 已入仕者则令其分职久任，增加州县官品秩并更定禄糈，力从丰厚。“其因公需用款项，仍准一一开支，不令由私囊津贴，而退老（ 暨） 身后恤赠、恩赏，亦当徐为议定。”[12]通过地方自治的建设，以自治辅佐官治，使官员久任，提高行政效率，是该方案的核心。

上述规划，充分吸收了戊戌以来社会舆论及统治集团内部对于官制批评建议的合理成分，尤其在改革官治与尝试自治、司法与行政分离等方面，具有指示轨则、提纲挈领的作用，在当时确是一个仿行西方宪政体制的较为理想方案。至于如何践行推广，仍有许多不确定因素。

在随后召开的官制局会议中，如何调整府厅州县官制，颇费思量，不同方案的比较经过反复讨论。最初考虑过按照戴鸿慈等 人所奏，直省官制改五级为三级，裁撤道府，升州县官为四五 品。每县分设四科。关于四科的职能与名称，说法不一，或谓参 照旧制刑名钱谷而设警务、理财、审判、农务四科； 或称仿照日 本府县制而设内务、警务、收税、监狱四科； 或传闻设赋税、裁判、学校、巡警四科。 [13]其后陕西道监察御史史履晋发现这一方案存在致命的漏洞，即裁撤知府只适用于广西、云南、贵州等边省无附郭首县的府，如直隶州、直隶厅建制者，而这样的府不过五六处。于是便质问道：“其余均有附郭首县，将尽去其县名而以府名名之乎？ 抑去其府名而以县名名之乎？ 其大、中、小三等，将以幅员之广狭分之乎？ 抑以事务之繁简分之乎？”鉴于裁府方案须将全国所有府辖州县的疆域设置重新划分定位，动静过大，史履晋认为：“似此轇轕纷纭，河清无日，不如为州县多设佐贰，条分缕析，各任一门，辅以乡官，以立地方自治之基础，而州县总其成。上之于府，府分上之于各司，而督抚总其成。再分上之于各部。此即明定权限之意。”他警戒改制不能“钞袭中央集权之名词”，否则“徒事纷更，必至旧事日见废弛，新事亦无所措手”。[14]

御史蔡金台从另一角度分析了裁撤府治的不可行。裁府是仿日本之制，使州县直接隶属督抚，“意在汰冗而去蔽，使能俯注而仰承”，而中国幅员辽阔，交通未遍，“州县治距省远者或过二千余里，往来恒须数十旬，声息既不易通，检查即不易及”，加之官场流品不齐，裁府后如何有效地掌控州县，成为棘手难题。“民间之冤苦，尤虞控诉之无门”。裁府之议，虽减上司层级，各县僚佐必增，驱虎而入狼，容易增加民众负担。[15]作为替代之方，建议清廷考虑孙宝琦与袁世凯的主张，设置乡官。

与两位御史的主张相似，翰林院周克宽亦认为：“宪政尚无基础，州县非属于知府，必至骄横自便”[16]，反对裁撤知府。鉴于反对意见持之有据，考虑到实施计划面临若干难以化解的矛盾困难，裁府之议最终搁置。有消息说：“闻将来实行新政之官制时，欲多设县官，少分辖地，大致每一知县所辖者，必须两日可以周至，方可照料得到。从前救火、缉捕等事，知县亦与有责任，嗣后则概归巡警官员管理，知县则专理民政上之治理事宜，不管民政上之警保事宜。”[17]即通过多设县治、划分权限，以方便民生。

三　改制方案的确定

裁府方案虽遭否决，但多设州县佐贰及乡官的主张，一定程度上可加强州县官治，提高行政效能，故得到统治集团内部尤其是部院层面的多数认同。与此同时，即使对外官改制多方挑剔者，亦对州县自治持赞成态度，故在州县推行自治以辅助官治的意见，较易为当政所接受。[18]其基本内容，即设置府州县会以司立法，设府州县参事会以司行政。[19] 尽管此前孙家鼐、史履晋两人力持改制应自州县始，自下而上进行的建议却未被采纳，对厘定官制大臣所提两套外官制草案，督抚们大多在涉及设置佐贰官、推行州县自治以辅助官治的规划上予以支持。只是在府厅州县官制改革与自治实施的时机、条件、步骤与方式等选择上尚有分歧。

山西巡抚恩寿提出：“府州县为行政机关，分曹佐理，就晋省论，添员需八百余人，不惟薪费无着，概由拣派，一时安得如许贤能。且偏瘠之区，实业未兴，拟为变通，先从繁庶地方办起，其余或兼摄，或缓置，统视各属情形，酌量增减。”[20]山东巡抚则以国民素质差，议事会、董事会的选举人与被选举人在国家思想、新政识解、公益热诚等方面与欧美颇有距离为辞，强调人才与自治经费难以筹措，“若操之太蹙，并仿行之，而不能如法”。[21]

经过若干方案比较，最终直隶总督袁世凯的意见成为外官府州县层级改制的蓝本，[22]因其相关措施的可操作性较强，有如下内容被采纳： 1. 裁撤各省巡道，留各省关道以便办理交涉事宜；2. 留知府、直隶州及外县知县； 3. 裁撤同知、通判、县丞等缺；4. 设立议事会以便商议各县应办之事； 5. 设立省裁判所以及府县裁判所； 6. 每县设一视学官； 7. 所有知府、直隶州、外县知县遇事可通禀督抚将军，直接受命，不必沿用向例，由藩臬司道转详。[23]

两广总督岑春煊的意见也颇为可取：“行省官制自当以府州县为主，仍其旧名，去其钤制，分为三等，俾各有地方之责任，于改革现行官制最为简捷妥善。”[24]他还向军机大臣瞿鸿禨力陈“地方佐治，多用士绅”的种种好处，并在面圣时竭力促成。[25]据说某部侍郎所拟说帖，建议“于各州县署内多设佐贰等官，分任职务，再行设立乡官，辅助州县之不逮，而以州县总核其成，庶使上下情通，无虞隔阂，而树地方自治之基础，藉培立宪人民之资格”，符合仿行宪政的趋势，也得到考察政治馆大臣们的青睐。[26]

综合督抚们的意见，并依据现实条件，1907年7月清廷颁行的《各直省官制通则》，明确府厅州县层级改制宗旨为“增易佐治各员，以为地方自治之基础”，主要内容包括： 一、在直隶州、厅、州县酌设警务长、视学员、劝业员、典狱、主计员等佐治各官，[27]举人五贡及中学以上毕业生，可与考上述员缺，其中视学、劝业二员，并可参用本地士绅； 二、各厅州县划分若干区，设区官一员，管理巡警事务，裁撤原分司巡检； 三、各府州厅县均设文庙奉祀官一员，以原设教职酌量改用； 四、各省应就地方情形，分期设立府州厅县议事会、董事会； 五、各省应就地方情形，分期设立高等审判厅、初级审判厅（ 即原拟乡狱局，以命名尚未妥洽拟改） ，分别受理各项诉讼及上控事件。[28]

与戴鸿慈等人所奏方案相比，《各直省官制通则》改革的幅度明显收窄，但以自治辅助官治、增设佐贰官、司法与行政分离的方向则始终坚持。《通则》所涉府州县改制内容，不仅与清代二百多年沿用的职官体制区别甚大，亦为秦以来两千多年郡县制最重要的变革规划。

有报道称，湖广总督张之洞准备在湖北率先试行外官改制，其计划“先从州县改革，拟将各州县添设佐治官，即将湖北仕学馆各学员派往充当。计分大中小县，每县或派六名，或四名、三名不等，分曹治事，从前幕友吏胥皆一律裁革。如办有成效，再将道府酌量裁改，另划疆治。”[29]即以政府正式官员取代私人性质的幕友和地位低微的胥吏，通过分科治事消除既往分工不明、职责交叉重叠之弊。

第二节　改制实施与调整变化

《各直省官制通则》对府厅州县改制的规定，主旨在官治与自治相辅相成、行政与司法逐渐剥离。具体要点则为增设新政务所需的佐治官员，分期设立各级议事会、董事会，以及高等、初等审判厅。然因其时官俸章程未出台、公费与行政经费亦未划定，所增官员的品级与薪金皆未明确如何落实，未见安排，因而各省贯彻落实的进展与程度有较大差异。

一　劝学所的设置及变化

1907 年颁行的《各直省官制通则》，朝着仿行宪政的方向迈出了艰难而重要的一步，考虑到各省条件的差异，已在实施程序与操作时限方面留出相当大的弹性空间，如对于各级审判厅的设置、各级议事会与董事会的建立等，允许“各省应就地方情形，分期设立”。由于实施细则须等待民政部、法部及相关部院议定奏准后再通行各省贯彻，各地改制进度不一、程度有别。

清季府厅州县改制，各地落实较早较快的是劝学员的增设，其主要机缘有四：1.新政初期，清政府明定兴学为国策，兴办新式学堂成为大势所趋，而立停科举，更表明清廷兴学的决心，各地督抚积极响应，但具体贯彻落实还须府州县的配合。2.官制改革启动之前，兴学即被列为州县考核的主要内容，作为评判州县官政绩的重要依据。但州县官政务繁忙，钱谷刑名已应接不暇，学堂事务必须有人辅佐。3.戊戌至新政，各地兴学举措不少，学务公所、学务处等新式学务机构颇有成效，为劝学所的设置提供了物质、经费、人员条件以及实践经验。4.《通则》颁布之前，学部颁行过若干章程，已对劝学所及劝学员的设置有所规范。

1906年5月，学部奏准各省学务官制及劝学所章程，明确各厅州县均设劝学所，分区劝办小学，普及教育。各县视学兼充学务总董，其人选资格为“本籍绅衿，年三十以外，品行端方，曾经出洋游历，或曾习师范者”，由提学使札派充任，常驻各厅州县城，由地方官监督办理学务，“给以正七品虚衔”。[30]

尽管相关章程已迭次刊布，但劝学所在各地的实施进展不一。学部第三次全国教育统计图表表明，直隶开办劝学所数量最多，四川、山东、河南、广东、云南次之。[31]因直隶州县劝学所设置普及，故学堂推广卓有成效。[32]安徽自1906年至1909年，先后成立了52处府厅州县劝学所，“各县劝学所的总董中，除五位是师范学堂毕业，一位是日本经纬学堂毕业，算是受过新教育的，再除六位资格不明的，便有四十位都是禀生、贡生、举人、教谕、训导、州同、州判等类的出身”。[33]广西至1907年底有36个府厅州县设置了劝学所，陕西至1909年相继有81个府州县成立了劝学所，劝学员有554人。[34]不少劝学所是由此前府厅州县的学务处或学务公所改设，广东普宁、丰顺县劝学所总董由当地德高望重的士绅担任，利用其影响，扩大办学效益，得到知县的好评。[35]京师劝学所的经验表明，因劝学员为本区居住之人，熟悉本地情形，利用乡谊开展劝学活动，具有明显优势，所总结的方法经学部提倡而得到推广。[36] 根据各省教育官报的报道与民国所修方志的记载，全国绝大部分府州县均按要求设置了劝学所。

学部在各省均设有省视学，负责定期或不定期地巡查各地学务，将情况汇报给提学使与督抚，学部也不时直接派出视学抽查了解各地办学实效。各地劝学员主要的任务是落实办学经费，检查师资与学生管理情况，如四川南部县劝学所提抽猪行捐税为助学款，并将个别学董借筹款之名私吞钱财，不延师不购置教学器具的情况禀告知县处置。[37]劝学所在督促兴学过程中也出现了不少问题，学部发现：“各省劝学员绅有借官差以拘拿平民者，有属令地方官用刑追比者，有苛罚多金者。”虽然动机是为筹款兴学，却导致谣言风传，毁学风潮此伏彼起。学部“为此札知各提学使，务当慎选廉明厚重之绅士，充当劝学办学员绅。毋得倚势作威，致为闾阎之累”。[38]

有研究者注意到，随着地方自治的展开，劝学所的性质前后有所变化。[39]1906年5月学部订立劝学所章程时，因《各直省官制通则》与府厅州县自治章程尚未颁行，劝学所的性质较为模糊，学部颁行的《地方学务章程》将劝学员定位为地方自治职。而1911年1月26日颁布的《奏改订劝学所章程折》却强调：“劝学所应办事务，须经该管长官核定，所有文件以长官名义行之。”第十六条规定：“劝学员长及劝学员原无官职者，得分别给予七八品职衔。”明确劝学所为府厅州县官的教育行政辅助机关，[40]与《各直省官制通则》的规定相衔接，却与前颁《地方学务章程》定位的角色有较大出入，即由地方自治员而变身为政府官员。[41]

劝学所改章后，广东提学使司通饬各署，札文强调，“劝学员长全系官治性质，与自治职画分清楚，自应遵照新章，嗣后劝学所人员一律均归官选，以清权限，其从前详订修正谘议局选举劝学所总董章程应予作废”。[42]预备立宪期间，清廷与学部所，颁各种章程前后矛盾，劝学所一再调整，无所适从，其中的曲折，固然反映仿行宪政时期，朝野对于自治与官治关系的认识理解，有一个逐渐变化的过程，同时也表明，清廷在兴学问题上借助士绅与控制其势力增长之间，试图取得平衡。所以，后来教育团体和教育会，成为民间兴学助学的力量，而劝学所则变为纯粹官治的机构。

二　劝业员与巡警的落实

与学部对各地学务管理的重视和规范相关，府厅州县劝学所、劝学员的设置相对较早。而因《各直省官制通则》定改制期限为十五年，民政部、法部等相关部院迟迟未出台相应章程，各省劝业员、巡警在府厅州县落实的情况开始并不乐观。

受部院、督抚各方权限纠纷困扰，关于各直省劝业道，最初只有设置各科的暂定章程，尚未涉及府厅州县劝业员的问题。[43]直至1908年6月，邮传部、农工商部就劝业道设置的若干原则达成协议，会奏《拟订劝业道职掌任用章程折》，简略规定了劝业道应“派员周历调查其各厅州县之劝业员，即由该道详请任用”。[44]劝业员的设置方见诸规章，但此时劝业员与府州县各级行政的关系尚未明朗，同年7 月，宪政编查馆奏呈《考核直省劝业道官制细则酌加增改折（并单）》，第十五条规定：“各厅州县设劝业员一员，受劝业道及该地方官指挥监督，掌理该厅州县实业及交通事宜。劝业员得参用本地士绅”，各该地方官详请督抚考取委用； 第十六条要求“各厅州县每届年终应将所办实业及本境交通情形，分门别类制成统计表册，申报劝业道查考。”[45]至于劝业员的具体选用标准、如何履行职能以及经费等问题，均未见具体规定，系由各直省自行把握。

由于相关章程出台较晚，具体细则不太明确，劝业员的设置至宣统元、二年才匆匆落实，因此各省设置劝业员的行动相对迟缓。浙江于1909年9月下旬将府厅州县设劝业员之事提上行政议程，“札发十一府各厅县，饬令迅速选择合格员绅，出具切实考语，详请札派”。[46] 1910年初，农工商部札催各省速设府厅州县劝业员，并将履历报部备案。[47]直隶则到1910年11月才订制了《直隶劝业员章程》。州县劝业员虽然有职衔，却大多并无机构衙署。一些地区因农业或实业开发较快，而增设管理机构。1910年8月，云南大姚县因“劝业道发下山蚕种十万颗”，于县城设立实业所。[48]1911年，有的省份在州县设置劝业分所。由于劝业员的定位及与各方关系不够清晰，四川劝业道特别通知各属，参照视学员对各级衙署公文往来办法，拟呈公文。[49]可见新机构的运行还在摸索阶段。

根据浙江、直隶两省所订劝业员章程，任职者可从当地官绅中选拔，必须廉洁公正、享有清誉、谙习科学且曾有举办实业或交通的经验，新旧学历皆可。所要履行的主要职能有：1.实力劝课农工商，推广交通，排斥阻力，化解矛盾；2.周详调查本省境内农桑、工艺、商业、矿产，人民生计与风俗的相关情况；3.将所有统计情况定期或不定期造册上报劝业道，提出改进方法，及时汇报劣绅奸商阻扰掺夺、有意破坏等商情紧急之事，贯彻落实劝业道的相关要求指示。[50]劝业员成为农工商部、邮传部、各省劝业道行政运作上下贯注的基础环节，为推动清末各地州县实业发展起到不可或缺的作用。

与劝业员的设置情况类似，巡警道相关章程亦订立较晚，除天津等地外，巡警的举办大多集中于省城而较少向府州县扩展。宪政编查馆奏定逐年筹备事宜清单内，虽有宣统元年厅州县巡警限年内粗具规模的规定，但受制于观念、人才、经费等各种条件，很难真正落实。

广东经济较为发达，财政相对充裕，两广总督具表奏报广东第三届筹办宪政，“全省厅州县已办警局二百四十八所，巡长警七千七百余名”。[51]可是巡警部发现所造册表内“佛冈直隶厅及平远、信宜、感恩三县，或尚未举办，或筹办未成，均与期限不合”。即使已告设立的府厅州县，也率多敷衍，如“龙门、广宁两局，均系巡勇改办，古碌、溯原两局，系团练及团防局改办，亦与定章不合”。[52] 山东潍县巡警局曾设立警察学堂，毕业、肄业生30余名，培训6个月，学生来源竟然“皆系乡塾蒙师，迂腐不可名状，毕业后毫无所用，故办理两学期旋即裁撤”。[53]云南的镇南州、南安州，巡警人数均不过10名，该管知府在考语中指责其“不过敷衍”。且州府所辖不少乡镇的巡警，是由原保甲局直接改名而来，[54]素质低下。

东三省的情况则好坏参半。由巡警部、宪政编查馆派出的巡视员发现，黑龙江滨江厅“各属所办巡警，兵少官多，几成通病”，“教练未精，程度不齐”； 而宾州厅却气象井然，设有巡警教练所、罪犯习艺所、农林试验场等，“城巡操法颇为娴熟，内容外表可谓两全”； 长春府、吉林伊通州的警务皆“井井有条，办理颇为得法”。[55]原来警长是当地人，而且举办警察也较早。由此可见各地基础不一、情况参差之一斑。

四川在懋功、越隽等厅，蓬州、广安、梓口、新津、定远、什邡、綦江、犍为、昭化、铜梁、南部等县相继设置了巡警，并拟向乡镇扩展。[56]巡警道所拟推广乡镇巡警的办法是“取巡防军之制而易其名，……各就本地筹款”。[57]于是《蜀报》将兴办乡镇巡警称为“速成教练、限定名额之警兵”，其主要功能是剿匪缉盗，与防军无异。[58]

直隶巡警道成立后，拟于各州县增设警务长一名，按大小县治给予月薪。该省“谘议局以各州县小民负担警费太重，颇有不支之势，倘再由巡道委一警务长，月薪如此之多，小民益加负累，恐更不可支，陈请督宪并由议长谒商道宪，将此事作罢。”[59]一些府厅州县巡警推广受阻的主要原因，即警员素质太差，经费难以落实，增加民众负担，激化社会矛盾。督抚向清廷奏报筹备立宪的进展，于此类事往往夸大敷衍，所举令人惊羡的统计数字，不少仅仅停留于纸面。

三　分科治事及裁撤胥吏

如前所述，劝学员、劝业员和警务长的设置，是增设州县佐治官的重要内容，意在提升与强化基层官治的能力。此外，与督抚司道层级的分科治事相适应，府厅州县的官制改革还经历了房科职责划分、整治书吏、以委员取代胥吏的过程。其主要特点可概括为除旧布新。只是各地基础不同，主政官员对新政的重视程度有异，因而纵向来看不无变化，横向比较千差万别。

顺天府为京畿重地，一切皆可得风气之先，顺天府衙门实行分科，双管齐下，一面概行裁撤原设派办处、宪政筹备处、统计处、奏销处等机构，一面设置总务、民政、学务、度支、司法、劝业六科，每科分为若干股，对口负责相应事务（ 如司法科分为诉讼、预审、典狱三股） ，职责划分、办公程序、文件收发、卷宗保管等，均有详细章程，[60]可谓雷厉风行。

顺天府因地处天子脚下，受京师部院影响较直接，情况具有特殊性。其他府县受制于人才与经费，大多比较务实，改革先从问题最多最乱的书吏整治入手。山东宁阳县曹姓知县“近将稿案名目裁去，改用承启官，所有绅董进谒、民间呈递词状，并转发批判案件，无论寻常重要各项公事及书差禀启事宜，悉由该委员承代递，其签押名目亦将裁去，门丁规费一律删除”，以便控制书差任意索取词讼和息费，苛索现象有所改观。[61] “天津县署原有十七房，经书钞手一百四十余名，差则十班，共一百名白役，约如其数。近经该县章大令师程将十房裁去，并为七房，书钞两项，陆续裁去九十余名，仅有四十余名，各班则一律斥退，择其谨愿老诚、熟于过往差务者十余人，留备任用，复另募三十余名，足成五十人，编为差遣队。”[62]

湖北武昌府宣称，以省城司道衙门分科为表率，一面将刑名案件划归高等、地方审判两厅讯办，一面将知府衙门各房照新章改为10 科。然而，据报纸披露，所谓分科只是更改名称，敷衍新政，“各房经承，各就原有房厅略加修饰，各榜其门为某某科，其经承人等则另颁谕帖，改名某科书记员，清书人等则派充缮生。”[63]这种自欺欺人的改革，虽在舆论监督下无所遁形，也有难以言说的苦衷。改制款项无着，政府督促甚急，各级官员难为无米之炊，只好想方设法，敷衍塞责。

为革除州县衙门吏胥，推行分科治事，两江总督端方对所辖江苏、江西、安徽三省采取划一办法，“咨行苏皖赣三抚查照，并札饬三省藩臬通饬所属一体严禁，倘再有私用稿案、钱漕、门丁情事，一经访闻或被告发，除将该门丁等委提惩办外，定将该州县等从严参办”。[64]

地处偏远的吉林农安县改制颇具典型意义。该县辖区面积约13800平方公里，1910年1月，该县正式职官只有知县、训导、管狱巡检3 缺。由于职官缺失，吏胥趁机上下其手。宣统元年正月新知县莅任后，裁撤六房胥吏，分科办事，归并为“农安县署承办文案处”，招考书记，分为民治、学务、总务三科，“民治科以自治选举、警务、军事、禁烟、实业、外交、户籍、工程、监狱、慈善、习艺所等事隶之； 学务科以学务、法政考试、旌表、礼制、实业学堂等事隶之； 总务科以财政、交代、契税蒙租、度量权术、收发文牍、档案经理、报章及其他行政上之各事隶之”。文案委员总三科之成，由知县延聘并禀请省里委任。因为没有官缺和经费，文案委员的薪水由知县捐廉俸，其他科员的薪金则由县里的租税中提取，[65]尚未能列入正式职官，只是应对政务繁忙的临时权宜之计。

事实上，清季府厅州县改制有自上而下的两种力量在推动，一方面，清廷为检查各项新政的贯彻落实，在官制改革前即开始实行州县事实考核，加强对府厅州县官员能力及政绩的督察。吏部尚书还准备在所拟外官考验章程中，加入“谘议局随时考验州县之优劣”的条款，督抚对州县的考核，也成为吏部对督抚考核的要项，以双重监督来强化对府厅州县官员政绩实效的掌控。[66]另一方面，1909年以后，在谘议局和舆论的监督下，各地官衙若固执不变者难以继续苟存，因循敷衍者也会受到激烈抨击。

比对新政时期档案、报刊、文集、日记、书信等各种资料，可见不少州县佐治员处理事务繁多，且有实际政绩。而清末各省清理财政说明书，也反映出一些地区州县佐治员已存在并参与行政运作的事实，只是与督抚司道衙门相比，州县的分科治事大多比较粗略，一人兼数职的情况比较普遍。如广西各府厅州县多实行分科治事，其公费项目下专门列有“各府厅州县佐治员公费”，但每署仅设三科。[67]

不过，从宣统年间每季出版的搢绅录来看，司道层面的分科，官员品级皆有所对应，府厅州县官员称谓却未见变化。这种名实不符的情况说明，由于新旧递嬗尚未完成，府厅州县的分科治事，体制保障方面并未落实。《各直省官制通则》规定的五类州县佐治员中，劝学员、巡警警务长的设置较为普遍，其他则设置较少，而且所产生的变化，均未反映在宣统年间的搢绅录中。所有州县部分只有州同、州判、知县、教谕、学正、典史、吏目、主簿等旧官名，未见改制后的佐治官。[68]这与官俸章程迟迟没有出台不无关系。吏部在内官改制中自身难保，外官改制方案尚未最终定音，外官制考验章程，也是久闻其声而未见动静，府厅州县改制裹足不前便在情理之中。1910年9月 《盛京时报》透露，东三省“督宪以现在外省官制尚未改定，恐将来又须更变”，具折请缓设府县佐治员，以节政费。[69]相互制约的各项改革措施不配套，直接影响着外官改制的成效。

第三节　官治与自治并举

近代西方各国的宪政，官治与自治相辅相成。清末官制改革在着力增强官治的同时，对府州县自治也十分重视。各地改制过程，亦将官治与自治同时并举，只是情况有异，进度不一。

一　相关政令与章程文本

清廷历来重视亲民之官，州县官员若能人地相宜，将对稳定和巩固统治起到举足轻重的作用。改制期间，清廷对于推动州县自治，以及有利于州县官治的举措，均明确予以支持。除《各直省官制通则》外，所颁州县官治与自治的重要政令有两方面内容：

其一，1908年7月，吏部停选州县，改由督抚自行甄别。据说这一举措是采纳了袁世凯的建议。[70] 既往州县官由吏部掣签分发各省，随意性大，被分发者风俗舆情不熟，山水地貌不明，甚至口音难辨，不利于政务推行。改由督抚甄别，并强调“量其才性，试以吏事，或派入法政学堂，分门肄业，并须勤加考察”，[71] 一定程度上可以改善职官与辖地的隔膜，有利于推动自治筹备。

其二，19 10 年初，《宪政编查馆奏复核府厅州县地方自治暨选举各章程折》获准。所拟地方自治制度分为上下两级，府厅州县为上级自治机关，城镇乡则为下级。该章程第一章第四条规定：“府厅州县议事会及参事会掌议决自治事宜”，而“府厅州县长官掌执行自治事宜”。议事会议员按人口比例确定数额，并须通过地区选举； 参事会则以府厅州县长官为会长，对议事会议决的事件及行政长官交议事件作出行政执行的决议。[72] 这在理论上有利于用本地人、本地财办有益于本地之事，也有利于辅助官治实施。但清廷唯恐由此助长乡村劣绅把持诉讼，“或发抒个人私见，以及藉口公益有勒捐苛派”，催促宪政编查馆抓紧制定约束议事会的章程。[73]

至辛亥革命前，按照预备立宪筹备清单的要求，各省均纷纷进行了相关筹备及选举，只是各地实施情况有较大差异。

二　各地自治与官治的开展与成效

直隶是清末地方自治最早倡行的区域，近年有研究表明，作为试验之区，天津府县议事会与董事会的活动，已由单纯的市政建设扩展到争取民主、参与新政等方面，不仅监督地方行政，兼具调节地方司法的功能且已“成为天津行政机关链条上的重要，一环”。[74]

与直隶等风气开化较早的省份相比，西南各省的进程相对迟缓。1910年8月至9月，云南的楚雄府、镇南州、南安州、姚州、广通县、定远县，才相继成立了自治宣讲所、自治公所研究所，且“略具规模”，尚未真正具有自治的能力。[75] 四川南部县的情况似乎要好些，该县所属二镇六乡均进行了议事会选举。其中富驿镇议事会曾就当地改良私塾等问题呈文请求县劝学员监督。可见议事会的设置，在一些省份确已深入到镇一级，且开始履行职能。[76] 吉林农安县也选举成立了议事会，[77] 议事会在学务、巡警、劝业等新政事务的推广中发挥了一定的积极作用。

由此可见，自 《各直省官制通则》颁布后的四年多时间里，府厅州县官制改革确在一定程度上实行，只是京师各部院主管对此重视程度不一，相关制度的配套间有不同，各省经济财政状况、官员素质均存在程度差异，因而进度及实施效果有所区别。而单凭各级行政长官的奏报，未必反映真实情况。对此，宪政编查馆已有察觉，宪政编查馆王大臣曾提议，“以地方自治与宪政前途大有关系，如听各省奏报，难免有敷衍粉饰种种积弊，拟奏请简派大臣数员，每年分往各省巡视一次，查与各该省之所奏报者是否相符，以期宪政克收实效”。[78] 另有消息透露，宪政编查馆一方面原则上承认“自治章程恐有与地方情形大相背谬之处，准其酌量变通，以期推行尽利”，一方面对各省筹办自治多有自为风气，“置定章于不顾，殊属不合”的情形，拟会同民政部通电各省，“苟非实有阻碍，不得擅行更改，以昭划一，而便考成”。[79] 既要因地制宜，量为变通，又要坚守规则，以防各行其是，偷梁换柱，以期切实推进官制变革及地方自治。

由宪政编查馆的奏报可知，至1911年初，大多数省份的府厅州县议事会、董事会（后改为参事会） 已先后宣告成立。除直隶、江苏等先行省份于此已有模范效应外，四川的成绩最为突出： 在成都、华阳两县率先成立的带动下，“江北厅、简州、彭县等三十余厅州县城会暨繁盛各镇会均一律依限告成。…… 综计该省城镇乡等会成立者多至七十余处”。江西、湖北、陕西、广西的情况也相当不错。吉林、黑龙江、安徽、新疆等省虽然进度较慢，但首府、首县往往得风气之先。[80]

府厅州县自治得以开展，除了清末仿行宪政的官方倡导外，还由于改革前的清代州县官制设置简单，造成实际官治能力不足，不得不借助于编外机构人员应对政务纷繁的困难。在一些地区，这一矛盾更为突出。因此，面对官治严重不足的现实，不少州县官员更易于接受自治理论，且愿意尝试改革。即使在被视为风气闭塞的陕西，至1910年各属所设的自治研究所也已有89处，学员400人。同年，这些府厅州县大多先后设立了城乡议事会和董事会。[81]山东至少有29个府厅州县议事会的成立有据可查。[82]魏光奇以直隶文安、江苏南通、广东大埔三县为例，说明议事会在为地方兴利除弊、抵制“官治”对地方利益的侵害方面皆有所作为，地方自治已在一些地区确实展开。[83]

尽管各地议事会的活动情况与成效参差不齐，督抚的奏报及官方的数据统计，与实际情况可能有不少差异，甚至在某些州县，也许只是塞责敷衍的“纸上新政”，缺乏实质而有效的运作，但研究者不能因此一叶障目，以偏赅全，而应在全面考察、整体观照下进行实事求是的探究。尤其应注重章程文本之外，实施贯彻的具体情形。近年来，台湾、大陆等地学者在清末新政的区域研究方面取得不少进展，为进一步了解清季府厅州县改制的局限与成效提供了参照。

总的说来，与新政前的情况比较，清末府厅州县官治与自治在以下几个方面仍有显著的变化： 其一，与传统的六房（吏、户、礼、兵、刑、工） 相比，官制层面的职能扩展与分科治事反映了行政机构逐渐适应近代社会发展的需求； 其二，增设佐治官，强调专业化分工并提高对官员素质的要求，开始改变既往州县官员依靠幕友胥吏办事的陋习，有利于澄清吏治； 其三，劝学公所与劝学员、劝业公所与劝业员、警务公所与警务长等设置，在倡导近代教育、推动实业发展、普及巡警加强治安方面，虽然存在不少问题，但所取得的成绩，对近代中国社会发展的积极意义不可低估[84]； 其四，清末府厅州县自治的宣传、自治团体的成立与活动，对宪政知识的传播普及起到积极作用，[85]也推动了移风易俗； 其五，各级议事会、董事会的选举与运作，引进了西方选举方式，对中国长期以来以宗族、家族为纽带参与管理地方事务的格局有所冲击，一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权初步启蒙，[86]为清季民初的政治活跃奠定了重要基础。

第四节　实行州县事实考核

官制与吏治相辅相成，就现有资料来看，清末府厅州县官制变动幅度与程度相对有限，以州县考核为契机的吏治整顿，则是新政在州县用力最多，效果也相对显著的改革内容。它是清廷试图通过体制内变革，解决吏治腐败的积弊，并为推行新政考察和选拔能员干吏，巩固权力基盘，贯彻落实官治，提高行政效率的重要举措。[87]

一　新规的出台及考核内容

清入关前，沿袭明代的“考满”与“考察”两种方式对官员进行考核。入关后，在继承明制基础上逐渐形成新制，但仍有反复。[88]雍正元年复行内官京察，以京察与大计为京官外官考核定制，每三年一次的考绩制度正式确立。[89]乾隆五十年（ 1785 ） ，依据各省“省分大小，缺分多寡”，对大计卓异人数进行定额定制。[90]至此，大计作为清代外官考绩的制度臻于完备。[91]

尽管历代清帝均意识到“察吏即以安民”，大计可以“保荐循良，汰除庸劣”，[92]并将官吏考绩制视为“经世之要图，保邦之大计”，高度重视并三令五申，但自咸丰朝开始，以“军务未竣”、甫经履任等借口而请求展缓大计的奏章不绝于途。这一方面与内忧外患及战事不断有关，另一方面则与清中后期督抚频繁更换的情形对应。[93]道、咸、同三朝以来，为筹集巨额赔款和越来越大的军费开支，清政府饮鸩止渴，大开捐纳，滥行保举，造成仕途拥挤，官员的正常晋级秩序被打乱，一些省份三年一届的举人大挑也被迫暂停，[94]对仕途造成恶劣影响。光绪初年后，进士分发知县本应列班于“即用”，因宦途壅滞，只能“积用”等候空缺。[95]。

有统计表明，19世纪中后期，以捐纳方式进入官僚队伍的人数激增，此类新进者竟占了各省官吏总数的近50％[96]大量捐纳人员涌进官僚队伍，尤其是涌向州县基层，滥竽充数、虚应故事，严重干扰了政府各部门的正常运作。各地督抚“平日于属员贤否，漫不经心。临时亦只奉行故事，甚至开奔竞之门”。[97]即使像端方这样政声不俗的重臣，其视为“要函”之中为数不少的信件，也是亲朋故旧请托安置私人。[98]在官僚队伍鱼龙混杂，急需强化考核监督的情况下，大计反而不能按期举行，使朝廷对外官的约束力大为减弱，吏治腐败不仅加剧了各种社会矛盾，还直接威胁着皇权统治的稳固。

官吏人浮于事、敷衍因循，导致办事效率日益低下，与推行新政所要求的高效实用形成尖锐矛盾，不少新政措施成为一纸空文，清廷为此大伤脑筋。鉴于三年一度的大计不能防微杜渐，激扬清浊，难以适应社会发展对官吏素质与办事效率日益增长的需求，也无法保证清廷强化监控的需要，如何增强统治效能的问题迫在眉睫。在不可能全由新人施行新制的情况下，改造利用旧人旧制便成为唯一可行的选择。通过缩短考核周期，变更考核方式和标准，充实考核内容，加大考核力度等方式整顿官僚队伍，势在必行。正是在上述矛盾纠葛和现实需求的背景下，清末州县考绩制的改革拉开了帷幕，成为新政不可缺少的重要内容。

新政复行后，清廷力图通过种种改革与调适挽救统治危机，戊戌变法期间提出的一些具体办法自然也在重新检讨之列。正是在这样的背景下，由来已久的以政务实绩作为考察州县官吏依据的设想最终被清廷采用。1904年6月27日 （ 光绪三十年五月十四日） ，清廷奉懿旨颁布上谕，承认吏治腐败已经危及统治基盘：“中国官民隔绝，痼习已深，颇闻各省州县官，多有深居简出，玩视民瘼，一切公事，漫不经意，以致幕友官亲，蒙蔽用事，家丁胥吏，狼狈为奸，公款则舞弊浮收，刑案则拖累凌虐，种种鱼肉，为害无穷。”为了澄清吏治，加强控制，消除隐患，该道上谕正式提出考核评议州县官的新标准：“嗣后责成各省督抚，考查州县，必以为守俱优、下无苛扰、听断明允、缉捕勤能、为地方兴利除害、于学校农工诸要政，悉心经画、教养兼资，方为克尽厥职。”从过去四格八法（后为六法） 的传统大计程式，转而强调以任职期间官员是否竭尽职责、造福四方，确有实绩为标准进行考核。

以此为基础，清政府制定了对于州县官考核具有转折意义的改革方案：

著自本年为始，每届年终各该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注明何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报。其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、工艺、巡警诸要政，是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后著交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩。[99]

这一改革举措，规定在原来三年一度的大计之外，新增州县官的年度考核，缩短了考核周期，尤其是不再沿用此前历经九朝，延续260 年之久的“四格”（才、守、政、年） 标准，更注重官员任内的各项实际政绩； 考核项目也超越既往刑名钱谷的单一内容，增加了教育、种植、工艺、巡警四项新政执行情况的考察，并要求每项内容量化统计后上报。

这一被称为州县事实考核的新制度，是清代官吏考核制度的重大改革，有利于整顿与刷新吏治。而随着新政的推行，政府职能需要相应变化和扩展，贯彻政令的效率效能成为衡量官员素质的重要标准，政府为此必须加强对官吏的控制与监督。为了表明整饬吏治，革故鼎新的决心，这道上谕末尾特别指出：“并著将各省奏单刊入官报，与众共知，以通下情而伸公论。…… 各该督抚，务当破除情面，察吏安民，切实遵办，用副朝廷力挽颓风勤恤民隐之至意。”[100]希望以公开政务的方式，将州县考核置于舆论和社会的监督之下，既约束那些视政令为具文的官员，使任人为亲、因循敷衍者难以遁形； 另一方面，促使督抚加强对辖区政情的熟悉掌握，验证其对下属能力的了解判断，二者皆有助于各级官吏勤于政务。而各省政情通过官报向社会公开，有利于官民对各省州县在任官员的实际作为进行比较，孰优孰劣，一目了然。于清廷而言，既可收沟通上下，总揽全局之功，又可得重视舆情，澄清吏治之名，可谓一举多得。

为使这一励精图治的新制度更臻完备，在其后的推行过程中，清政府不断进行调整补充。1906年1月20日，政务处根据直隶、江苏、山东等十四省呈报的表册，在对比繁简优劣的基础上，以直隶、山东两省为蓝本，制定了考核州县事实的五项具体条款。政务处还将考核划分为最优等、优等、平等、次等四个等级，并对晋升或撤参依据做了详细规定。

考核州县的主要规定为五方面： 1. 开报宜核实。由政务处统一制订表格样式，各省依表格所列的项目，按已办未办如实填报。2. 咨报宜按限。统一规定每年年终考核，于次年三月至五月汇总上报，不得任意延缓。3. 前后任政绩应界限分明。“以前任所办之事，归功现任，殊失情理之平。嗣后开报时，必须声明某项原有若干，该县到任后添办某项若干，成效若何，以清眉目”。4 . 优次等级宜有一定标准和限制。“学堂当以开设处所，学生人数最多者为上，次多者为中，最少者为下。警察工艺种植当以办有成效者为上，已经开办者为中，不办者为下。命盗词讼，当以全无或全结者为上，未结不及二成者为中，逾二成者为下”。5 . 州县宜久任。要求各督抚慎选僚属，不得随意更调，以改变州县官不能久任的现状。[101]上述条款强化了考核的操作性，清廷很快批准了这一方案。至此，每年一度的考核州县事实这一考绩制的重大改革，在考核时间、对象、内容、评价标准与等级、考核后的晋职与撤任等方面，均已形成较为完整的定章，落实了规范的制度性内容和要求。

关于清末州县事实考核制度的肇端，有两点需要说明： 其一，州县事实考核开始的时间，《清朝续文献通考》、《清史稿》等书均以光绪三十一年十二月的政务处奏折为据，误将光绪三十一年作为州县考核事实的开端。[102]实则光绪三十一年所考核的，是光绪三十年的州县事实，只是由于各地督抚的延误而拖至次年上奏。作为新制度建立的标志，应以光绪三十年五月奉慈禧懿旨发布要求年终报呈考核表册的上谕为准。其二，关于州县事实考核的决定，根据相关上谕，似非对朝臣疆吏某一具体奏章的批复。[103]其表面依据，仅为最高统治者对各省州县吏治种种腐败现象积重难返的震怒与担忧，迄今尚未查实直接前因。[104]

二　州县事实考核的实施

州县事实考核是清廷整饬吏治的重要举措，但法意良美，还要看具体贯彻与实施的效果，这涉及由谁主持，以及如何操作的问题。

由于新政期间中央官制频繁调整，主持其事的机构几度变更，政务处、考察政治馆、宪政编查馆先后主持了光绪三十年至光绪三十二年的州县考核，其后的两年，由宪政编查馆和民政部共同负责，宣统元年起，转交民政部、学部、巡警部、法部等各主管衙门，实际参与的省份历年也有所不同。

刚开始，各省督抚对突如其来的改变无所适从，纷纷奏请展缓实行新制，要求延至次年三月或五月再行具奏。[105]故自光绪三十年起至清亡，七年间州县考核实际进行了六届，[106]而每届均有若干省份要求暂缓考核，东三省更因外官改制而未参与。详情如下表所示：

表四　清末考核州县事实情况简表[107]

续表

考核的项目、内容及评价标准，是制度构成的重要方面。根据档案和官报的记载，可知考核州县事实内容一般分为十项，即学堂、巡警、工艺、种植、命案、盗案、词讼、监押犯人、钱粮、漕粮，个别地区只填具8项。其具体内容，除必须逐项填写已完成的数目外，还要区分前任与本任所完成的具体数目，命案、盗案、词讼三项，则须将发案数、结案数分别标示。

仅凭各省历年的奏折，只能获得笼统模糊的印象，难以窥见该制度操作的实态。所幸中国第一历史档案馆藏军机处录副全宗内，有两份保存较为完整的州县事实清册，分别按所属府厅州县详细记录了浙江省光绪三十四年和广东省宣统元年的考核情况。两省清单按学堂、巡警、工艺、种植、命案、盗案、词讼、监押犯人等项目设置，每项均有具体的新旧数字对比，以利于了解现任官员到任后的实绩。在列举各州县的各项实绩后，由督抚开具考语并评定该员的考核等级。由于列有具体考核项目和数字，并据此作出考语，避免了空泛评价。

两省清单的不同之处，一是考核范围，浙江省的表册增加了钱粮、漕粮两项，并明确标示已完或未完的比例。二是被考核者的范围，在格式上稍有差异，广东的清单每每只列该地的正印知县，而浙江省的清单则分别标明正印知县、兼署知县和准补知县，考核范围扩展、个人政绩的情况更细致。三是所开具评语的详略和标准不一，广东的考语仍然按照原有的四格标准，如“年富力强，才具开展”，“勤求吏治，干练有为”，或“朴实无华，勤于民事”，“办事稳练，听断尚勤”等，[108]而浙江的考语则以新政事业的完成情况及存在问题为据，比较翔实具体。如镇海县的考语为：“该县学堂原设尚多，听断平平，惟巡警、工艺、种植亟须讲求兴举； 命盗案破获寥寥，监押人犯亦欠清理，征解钱漕功过差足相抵，孙文诒（知县） 应列次等。”[109]

由此可见，因各省对考核制规定的理解不同，取向有别，实际执行情况存在差异。有的省份在实践过程中进一步细化了操作规则和程序，如袁树勋主政的山东，在所属各州县自报自评的基础上，由布政使、提学使、按察使会同逐项核查，以数量为基准，兼顾质量，综合评议裁定等级，“学堂以认真推广、科学完备者为上，具有规模者为中，或少或不振，虽多而办未合格者为下。巡警、工艺、种植以办有成效者为上，开办者为中，未办者为下”。为了表示并无虚报敷衍，不仅留取各道府州县印结存查，还主动请求宪政编查馆与民政部检查复核。[110]江西则在1908 年考核中实行评估记分法，即根据考核项目，确定每一等级的标准，在各等级中又依据程度和数目差异细分为积分不同的等差，这样可在同一等级显示出差别，最后将各项总分累计，使得考核标准更加缜密，便于操作。[111]

就制度要求而言，考核州县事实以年度为周期，可以减少既往“大计”间隔过长而造成的懈怠而将具体政务分门别类细化。为考核内容，区分前后任的实际作为，并于相应项目下开列具体数字，则有利于纠正“四格”法造成的所议过虚，李代桃僵等弊端，从而在一定程度和范围内增强了考核的效能。

考核以新政四项为重点，前任的政绩业经考核备案，后任既不能贪冒其功，也不愿为前任的遗留问题承担责任，客观上形成相互制约和监督。考核项目细分量化，考核结果又与奖惩擢迁相联系，故对于州县官吏来说，仅靠与上司搞好关系而无实际政绩，不仅难以获得擢拔，而且可能授人以口实，甚至牵连上司。由于政治风险增加，督抚又频繁调任，上下串通而大规模作弊的情形，不容易过滥。新官莅任后，在维持前任业绩的同时，必须展示能力，作出政绩，以求仕途显达，对新政有一定的促进作用。主持考核的中枢机构认为考核州县事实认真的山东、直隶、浙江等省，也正是新政成绩较为突出的地区，两者之间似不无关系。

然而，从考核程序来看，由于各省督、抚、布、按、提学使为州县考核的组织实施者，考核结果均以省为单位向朝廷汇总奏报，各州县必须将相关数据逐级上报，遵照定式造册，司、道、府逐级核查，最后例由督抚出具考语并评定等级，列单填注。平心而论，要想真正做到循名责实，确实事繁任重。而新的考核制度存在两处明显缺陷，一是只有考核州县的条文，而未设置考核督抚的相应项目。督抚作为州县考绩制度的执行者，掌管一省或数省军政，虽然有科道监督纠参，三年一次的京察也将督抚列入其中，但就州县官考绩而言，督抚权责未见相关监督检查，无论是否贯彻落实朝廷政令，均无具体约束和必要的奖罚。因此，一些督抚或奏请延缓，或迟迟不交，并未受到追究。二是对考核结果的复核由政务处操办，不仅难以落实，而且以官制官，实际上无法形成相应的有效监督，很难避免考核最终流于形式。

当然，州县事实考核制度的实行，对督抚权力仍在客观上形成了一定制约。如用人方面，如此频繁的考核，明显不利于其安置私人及任意提拔下属；事权方面，考核对州县政务逐项计量检查，并专设新政四项，行政效率的标准大为提高。而下属的优劣，反映了督抚的用人取向及办事能力。而且考核还增加了各地的行政成本，所以督抚反应相对消极也在情理之中。

一直积极支持官制改革的两广总督岑春煊，在一份奏章中承认：“近各省所造州县事实，虽皆按门胪列，殊不尽确。”他建议，为引起重视，认真落实，需建立监督机制，充分发挥科道及御史为朝廷耳目的作用。具体而言，即每年年终督抚所报，汇总于都察院，“令某道应管某省事务御史，考核所报之虚实。凡京官籍隶某省及虽非本籍而曾官某省，并各省绅商确知本省情形者，皆准具议单。与某道考核之议询谋既同，与督抚所报不符，凡虚而不实，办而未善，暨各省已行而一省未行者，皆下该省详核具复，既复而仍欺罔推诿者劾之。有应行而难行或应另筹办法者，或应改良者，均令督抚于年终派员来京赴资政院、都察院会议，渐规画一办法。”岑春煊进一步强调决议后的执行和监督，若督抚以异议为名而敷衍搪塞，或“纷更前政而无补实际者，亦由御史劾之，办理有效者奖之。此所谓一督抚之心志也。”[112]

相继主持过州县考核的各机构，对疆臣的态度颇有意见，在呈送年度州县考核的奏折中表露出不满甚至措辞谨慎的指责，显示部院与各省的矛盾日益紧张。宪政编查馆在一次关于考验外官的奏折中，直指问题的症结所在：“臣等所拟章程，皆审度情势所能行，不敢稍邻于苛细。而遵循之实，则在疆臣。”[113]可是，官僚体制的自我监督难以奏效，清政府既不敢放手让社会公众参与监督，对实权在握的封疆大吏，又不愿轻易得咎，必然影响考核结果的真实性与公信力。宣统元年秋，《大公报》报道：“日前有某枢臣提议改良外官制，以考核州县成绩为最要。而各督抚之考核有拟责成谘议局查报之议。嗣为某邸所阻，以为此系实行立宪后之举动，今尚非其时，且与督抚之权限有碍，故已决计作罢。”[114] 面对政令贯彻执行不力的情形，清政府瞻前顾后，无策以对，又拒绝谘议局的参与。缺少了对制度执行和结果查核的有效监督，通过考核来提高效率的初衷自然大打折扣。

三　成效与问题

清政府推行考核州县事实制度，是希望藉此建立职官系统行政运作及效能监督的反馈机制。实现这一目的，首先须切实考核和认真统计奏报，以便准确反映实情。可是，吏治腐败积重难返，州县事实考核过程中流于形式、虚报瞒骗的情形时有发生。主持考核的中枢机构通过历时七年的六届考核，从上报清册当中，发现敷衍塞责、填报不实等问题屡禁屡犯。先是在部分省的表册中发现“学堂或但云筹办，命盗监押或并无已结未结起数，甚有于工艺下注男耕女织四字，于种植下注棉花三成禾谷七成者，一味支吾搪塞”的情形，[115] 后经统一制定表式，强调依式填写，仍然存在“或以团防练勇为警察，或以罪犯习艺为工艺，或混监押不分，或漏钱粮不报，淆杂纷歧，比比皆是”的情况。[116] 针对一些地方企图蒙混过关的伎俩，主持机构采取措施，不断修改与完善考核表式，将考核内容细分量化。但上有政策下有对策，光绪三十三年考核中，一些州县官吏继续弄虚作假，“或每县开报学堂则多至一二千处，词讼则少至一二十起，揆之事理，殊难凭信，显系州县任意粉饰，而督抚又并不认真复核，率行咨送”。[117]主持者明知症结所在，却提不出有效的解决办法。

此外，考核暴露出州县官不能久任对辖区政务连贯性所产生的不良影响，已经比较严重地威胁着清廷政令的贯彻。参加光绪三十年州县考核的14 省中，“各州县通计到任不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，甚且有至六成以上者。至于实缺人员，亦复纷纷更调，在长官不过为属员规避处分，调剂优瘠起见，而传舍往来、置棋不定，势必人人萌五日京兆之心，即事事有一曝十寒之虑。”政务处注意到这一问题的严重性，要求“嗣后各督抚务须慎简庶僚，畀之久任。庶贤者得所藉手，而不才者亦无可滥竽矣”。[118]可是州县官吏的频繁调动，根在督抚。时人有“督抚一喜怒而百城皆风靡，督抚一去留而属吏半更新”的谐语。[119]

几年后，情况仍无明显改善，甘肃省光绪三十三年的考核，符合要求并评定等级的州县仅28处，而因州县官吏到任不满一年未列入考核的竟多达47处；[120]云南省光绪三十四年考核计等者仅36员，“在任未及一年拟以不列等者共五十二员缺”。[121]表明清政府未能遏制州县官频繁调任现象的蔓延。随着新政与宪政的推行，外官逐渐转变为地方政府已成趋势，地区利益需求正在消磨原来疆吏与清廷的一致性，而这种一致性恰是他们掌握权力和获取特殊利益的必要凭借。

从各省历次州县考核的奏章与主持机构的总结来看，新政各项要务在各地的推行也不尽如人意。考察政治馆奏报光绪三十一年的州县考核时称：

查事实表册，自应注重前列新政四项，而列优等各员，尚未能逐项举办。各督抚原奏，或称风气未开、或称财力不足，自系实在情形。惟日久不办，适便诿卸积习，亟应酌定年限，责成于三年内将现任未办之事，次第分期办理。如三年后仍复不能举行，即不准列优，用示区别。至工艺、种植两项，往往以寻常地方物产滥行开列，而又不能就原有者加意扩充，未有者留心创办。应饬查明各属工艺、种植几种，制造出产若干，详细登列，然后再将现在推广开办情形，并逐年有无效验，切实陈明，庶不至空捏虚饰，而于推行新政之事，不无裨补。[122]

然而，一年后的考核总结，仍是“惟于新政各项，尚多未能切实推行”。[123]到光绪三十四年度考核时，因“各州县于所办新政多未能实力推行”，全国竟没有评出一个最优等州县。[124]

改革考核制度之目的是奖勤罚惰，优胜劣汰，因而依据考核结果执行奖罚，即检测制度条规能否取得成效的重要一环。清政府对于处理州县考核的结果相当重视，通过官报公布考核情况，以求得舆论的监督。光绪三十四年至宣统三年的《政治官报》共刊登了各年度州县考核的奏折17份，涉及内容广泛，既有各省奏报考核情况的奏章与清单，也有主持机构的总结与奏报，还有吏部为落实奖罚而列出的议叙折。从现有资料来看，这些刊登的奏折和清单显然经过筛选，可能想藉此示范与规范考核，用心良苦。

不过，《东方杂志》对清廷以官制官的举措并不看好，认为充其量不过是官样文章：“大凡专制政府，其所行之政策，无不似是而实非。如今日责成各督抚年终考察州县开列简明表册刊入官报一事是也。推此举之宗旨，为杜绝欺蔽而设也，其意仍不外乎防弊，而不知防弊之政策，其弊即生于防弊之中。”因为“任意迟速之权，仍操之于政务处”，而一些腐败成习的州县官吏，势必千方百计将此变成报虚瞒实的过场，不仅官报能否将考核情况如实刊载令人置疑，即使如实刊出，官官相护的陋习和民不与官府争讼的传统，也会令绅民未必能够据此进行有效监督，因此不会有明显效果。[125]

《中外日报》同样对政府公开政务以求社会监督的成效抱有怀疑，不过却肯定了其中的合理因素，“朝廷之谕旨实有许民与闻政治之意”，对“革蒙蔽之习，于吏治诚不无裨益”，呼吁士民自觉承担监督之责任，善用纠察之权利，形成舆论压力，使“州县与疆吏者知入告之词若一有不实不尽，必不免于清议之指摘，斯平时之设施，自不敢不从事于实际”[126]。

官报形式上是公共媒体，其实作为政府喉舌，仍是官僚体制的组成部分。在没有真正建立有效监督机制的前提下，依靠现有官僚体制来防止体制弊端，的确很难收到实效。所谓其弊生于防弊之中，州县考核本身就是最好的证明。

对比官报发表的考核州县材料与吏部档案记录，情况差别明显。前引《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》和《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》，在每个被考核的官员名下，有10 项内容的具体数字，而《政治官报》刊载的往往只有奏章而无清单清册，即只刊出笼统考语或所评定的等级，并不登载具体事实。这种“犹抱琵琶半遮面”的障眼法，使得政务实情不能公之于众，社会舆论和公众监督流于形式，只能起到掩饰的作用。

此外，州县考核在督促官员贯彻政令的同时，也助长了为求政绩而追求表面形式的不良风气。陕西藩司发现，该省凤县呈报开办巡警，“就纸片上观之，经费现成，警务立办，一若旋至而立效”，实际上警费只敷一个月之用。而警费与学堂经费大多由州县自行抽捐，有的县城商铺抽捐，五天一轮，一些州县农户及商人宰杀牲口，亦须交捐以为巡警经费。[127]原本益民之举变成扰民之害。这种利弊相权的困扰，确实是改革中难以避免的伴生现象。宪政编查馆在光绪三十四年州县考核总结中无奈地承认：“整饬吏治，不外乎激浊扬清，而考察属僚，尤在于循名责实。各省造送清册，…… 所开事实详备者固所时有，敷衍者仍复甚多，积久相沿，必致有以空文表册幸邀旷典者，…… 于政治前途实大有妨碍。”[128]

尽管州县考核缺乏真正意义上的公众监督，对于考核之后的奖罚，吏部倒是比较郑重其事。每一年度考核结束，经主持机构审核，剔除明显有浮夸之嫌者，吏部再把各省州县划分等级的考核结果及名单缮写清单，汇总奏准并记录在案，评出等级的官员分别奖惩升迁。具体规定为： 列入平等者准照旧供职； 一次列优等者照例给予寻常加一级； 两届连列优等者升为最优等； 列入最优等者在该省督抚加具考语、送部引见后给予擢升； 一次列入次等者分别造册登记，两次均列次等者分别停升扣补。光绪三十二年的考核，全国列入优等者94人，除病故及另案参革6人毋庸议外，其余88人均照例各寻常加一级奖励。[129] 光绪三十四年，全国有56人因列入优等与最优等而得加一级，有获优等之后已升级或请假在家者，亦在其前任记录内加一级注册。[130]

《清实录》《清实录》也记载了一些州县考核列最优等而送部引见擢升的事例，[131]表明通过考核，确有拔擢一批被清廷认为是勤于政务的干练之才。而一些滥竽充数者，则因政绩平庸面临降级甚至革职的危险。

考核州县制度的建立与实施，一方面，有利于通过比较甄别，掌握下属的实际能力，检查督促政令贯彻，防止因循敷衍之类的官场积习。但是，政绩考核一定程度上虽可了解与评估各级官员的实际作为，却无法察知其操守品行。另一方面，由于对主持考核的省级大员仍缺乏必要约束，难期实效。光绪朝后期，新政事务繁多，地方应接不暇，只好敷衍因循，清廷的许多政令变成一纸空文。对于各地官员的推托观望，清廷三令五申均未奏效，于是通谕各地，敲山震虎：“著各该督抚奉到此旨后，将现在筹办之事，速即认真举办，仍将有无成效情形，先行据实具奏。……倘有不肖州县玩视民瘼，阳奉阴违，该督抚即当严行参劾，从重治罪。倘该管上司不行揭报，封疆大吏不即核实严参，是罔恤民艰，国法具在，朝廷亦不能曲为宽恕也。”[132]不过，对于天高皇帝远的封疆大吏，仅仅催促命令难以迫其就范，制度约束才更为有效。事实上，考核州县不仅有利于了解各地州县官员贯彻政令的情况，也间接反映了督抚大员执行朝旨的态度与能力。

制度变革实际是利益重组，任何变动调整牵一发而动全身，如果不能协调好局部与整体的关系，就会导致矛盾凸显甚至激化，从而大大削弱新制度应有的功能。州县事实考核实行数年，与预期目标比较，收效并不显著。此项变革，本来是作为检查新政推行实效并反映基层吏治状况的一种手段，从制定、执行与补充修订的诸多环节及整个运作过程而言，主持其事的京师机构都相当认真努力，但各地督抚的态度似乎相对消极，各省大员对于加考与奏奖，拖延敷衍，以至吏部要三番五次催促。这一方面固然由于考核周期短，程序相对繁琐，官员疲于应付，更为深层的原因，则是清政府推行新政和宪政，督抚的权力无论从制度要求还是实际运行看，都不可避免地进一步扩展。实行州县事实考核制，在清政府是想加强对于各级政权的控制，这与督抚希望扩张权限的诉求显然存在矛盾。而考核州县事实虽然由中央机构主持，却由各地督抚具体操作，双方的利益需求不同，态度各异，清廷对于结果的认真，只能建立在由督抚操控考核进程的基础之上，而对督抚组织的考核，缺乏有效监督核查机制，不能不说是一个明显缺憾。

宣统年间清政府各部陆续派遣调查员调查各地新政事宜，试图与州县考核相互印证，但是分别进行，难以形成统一的总体评估。督抚敷衍清廷，并非抗拒新政，所争只是新政由谁主导，以及如何分配利益。况且督抚的权力来源毕竟还是清王朝，而非其所在的地方社会，通过新政来维护和改善清王朝的统治，本应是君臣一体的根本利益。可是，如果不能协调制度变动所涉及的利益重新分配，其一致性必然在维护各自利益而造成的分歧，以及持续不断的摩擦冲突中逐渐销蚀，考核州县最终也难以实现设计者的初衷。

内（京） 官改制后的京师部院，因权限划分协调不到位，运作起来各自为政，学部、农工商部、邮传部、民政部都分别进行考核，从各自角度看，固然都有益处，但政出多门，各级官员难以应付。为了协调各方关系，宣统二年十二月，在光绪三十四年度州县考核完成后，宪政编查馆提出： 考虑到中央官制改革后，各省官制及其职能有了变动调整，而今后府厅州县官制尚须改订，州县考核“若仍照从前奏定章程责令奏效推行，恐未能适合。拟请自本届考核竣事后即行停止，由各该主管衙门另订考核章程，会同督抚督饬司道认真办理”。[133]也就是说，州县考核的办法须另行制定，而此后的州县考核改由各部会同督抚负责，不再一揽子考察，而是按各部主管业务分项进行。不过，宣统三年湖南、云南、甘肃等省仍交付了宣统元年度的州县事实，并刊登于《政治官报》，继续按原有办法实施。

尽管存在种种问题，实事求是地看，清政府的确希望肃清吏治，州县事实考核也不能说完全是虚应故事，毫无成效。经过不断完善，州县考核一定程度上反映了各地官员执政的情况，部分官员对下属呈报的政绩经过核实，对产生的弊病也有纠偏的自觉。如陕西藩司樊增祥、东三省总督派员对辖区各属微服巡查，云南楚雄知府对下属呈报的内容予以核实评价，指出所报不实的具体方面。症结在于，清政府和各级官僚的社会公信力太差，以其有限的努力和效果，很难取信于民。在清政府觉得已经尽力而为，在民众看来却是演戏作秀，甚至根本就是一场骗局。除非清政府的改革足以让民众普遍得到实惠，或是彻底改头换面，才能重新取信于民，恢复社会公信力。否则它的一举一动，无不让人有理由怀疑和猜忌。主张立宪的《东方杂志》指出：“呜呼！ 居今日而言整顿官制，殆非明定宪法，将州县所司之事，分数人任之，以厘定其权限而专其责成，而又厚其廉俸，增其公费，不为功矣。”[134]以是否实行宪政作为衡量清政府改革诚意的指标。

值得注意的是，以州县考核制度改革为契机，整个清朝官员的考核模式及标准发生了很大变化。在每年一度的州县考核制度化、常规化之后，吏部奏请变通京察事宜，仿照州县考核办法，新设官职不再以四格法为准，更强调其履职之勤惰。“警官但论其巡缉之是否勤奋，看守官但论其防范之是否周密，俱填注切实考语及称职、勤职、供职字样并六法等款，以定去留，俱无庸填注四格。”[135]1909 年，吏部在宪政筹备事宜单中，将拟改订外省大计章程、归并考核州县事实章程，作为筹备宪政第三年应办事项，[136]说明清廷已经着手准备调整州县考核与大计的关系，建立新的通盘考核体系。只是辛亥革命迅速来临，这些计划和方案还来不及实现，便胎死腹中。

【注释】

[1]张德泽认为除三司两道改制外，“其余无大变动”（ 氏著： 《清代国家机关考略》，第300页）

[2]一省之中，督抚为第一层级，布政使、按察使为第二层级，守道与巡道为第三层级，府（包括直隶州、厅）为第四层级，州（即散州）县为第五层级。

[3]刘子扬：《清代地方官制考》，第96—98页。

[4]刘子扬：《清代地方官制考》，第106—107、110—112页。

[5]瞿同祖：《清代地方政府》，第22—24页。

[6]瞿同祖在所著《清代地方政府》中对此有深入论述。另见蔡申之：《清代州县故事》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第五十辑之0500册，台湾文海出版社印行。

[7]魏光奇： 《有法与无法—— 清代的州县制度及其运作》，第14—15 、422页，北京：商务印书馆2010年。作者认为，清代州县行政整体处于不理性和不健全的“无法”状态。

[8]张仲礼的研究表明，19 世纪中叶以后，各省获得绅士身份的新进者比例高达40％—56％ ，“他们大多是通过捐纳而进入绅士行列的”。“‘ 异途’ 出身者的比例越来越大，许多捐纳者能获实授，而许多由 ‘ 正途’ 而得宦阶者欲获实授却不得不候补很长一段时间。由于自捐纳制度中涌出的官吏人数日增，传统的由考试竞争的机会均等原则更不复存在。”（ 张仲礼著，李荣昌译： 《中国绅士—— 关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，上海： 上海社会科学院出版社1991年，第235 、206页） 《清史稿》记： 光绪七年，“御史叶荫昉复言：‘ 近年大八成各项银捐班次，无论选、补，得缺最易，统压正途、劳绩各班。今捐例已停，请改订章程，银捐人员，只列捐班之前’。疏下部议。然积重难返，进士即用知县，非加捐花样，则补缺綦难，他无论已”（赵尔巽等撰： 《清史稿》卷一一二，志八七，选举七，北京： 中华书局1976 年，第3242 页）

[9]美国学者曾小萍所著《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》（氏著，董建中译，北京：中国人民大学出版社2005年），主要论及顺康雍乾时期的问题，晚清的情况则更为严重。

[10]《论说·再论督抚州县宜久任》，《盛京时报》1907年3月19日。

[11]《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第376—377页。

[12]《清末筹备立宪档案史料》上册，第378—382页。

[13]《京师近信》，《申报》1906年9月19日；《本馆接会议改定内外官制专电》，《申报》1906年9月24日；《实行裁撤道府》，《大公报》1906年10月25日。

[14]《御史史履晋奏改革官制宜先州县后京师并先立议院后立内阁折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第460页。

[15]《御史蔡金台奏改革官制宜限制阁部督抚州县权限折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第414页。

[16]《翰林院侍读学士周克宽奏更改官制只各易新名实不如旧制折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第420页。

[17]《外省纪闻·内政》，《河南官报》第135期，1906年11月11日。

[18]《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第447页。

[19]《新定地方官制》，《申报》1906年10月3日。

[20]《晋抚恩覆议外官官制电》，《盛京时报》1907年1月8日。

[21]《东抚杨中丞覆编制局议改外官官制电》，《盛京时报》1906年12月28日。

[22]“直督袁慰帅去岁在直省创行州县官分职新制，系将地方事宜分为财政、学务、裁判、巡警四股”，提议将州县分职办事之法推广至直省官制，主张一省“政事分由藩、臬、学、警四司办理，而归督抚总其成”。《警部拟援例奏简巡警使消息》，《申报》1906年6月3日。

[23]《袁督拟改外省官制之计画》，《申报》1906年12月18日。

[24]《岑宫保复议外官制电》，《盛京时报》1906年12月18日。

[25]《瞿鸿禨朋僚书牍选（下）》，《近代史资料》第109号，第70页，北京：中国社会科学出版社2004年。

[26]《部郎条陈时政》，《大公报》1907年1月30日。

[27]第二十九条规定：如因地小事简，不必备设者，得以一人兼任二职。但警务长及视学员，不得以他员兼任，亦不得兼任他职。

[28]《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》附清单，《清末筹备立宪档案史料》上册，第503—510页。

[29]《张帅拟在鄂试行外官改制》，《盛京时报》1907年7月9日。

[30]《遵议各省学务详细官制办事权限并劝学所章程折》，《学部官报》第2期，1906年9月18日，本部章奏，第25页；朱有等编：《中国近代教育史资料汇编·教育行政机构及教育团体》，上海：上海教育出版社1993年，第60—63页。

[31]教育部编：《第一次中国教育年鉴》甲编，上海：开明书店1934年，第32—33页。

[32]《奏派调查直隶学务员报告书》，《学部官报》第22期，京外学务报告，第150—159页。

[33]高正方：《清末安徽的新教育》（下），第30—31页；《教育行政机构及教育团体》，第80—82页。

[34]《京外学务报告·广西全省劝学一览表》，《学部官报》第40期，第435页；葛天：《清末陕西新政研究》，西北大学硕士学位论文，2009年，第17页。

[35]《丰顺劝学所迁地》、《学务公所员绅辞差未准》，《岭东日报》1906年11月3日；《普宁劝学所总董辞职未准》，《岭东日报》1906年11月4日。

[36]《京外学务报告·京师劝学所试办章程》，《学部官报》第7期，1906年11月26日，第37—39页。

[37]四川南部县档案：第18目，案卷号01194，缩微号011801121533-011801121534号。

[38]《札各学使劝学所办学员绅务当慎选文》，《学部官报》第17期，1907年3月23　日，文牍，第95—96页。

[39]徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，第188—192、226—229、232—239页。

[40]《奏改订劝学所章程折》，《学部官报》第147期，1911年3月21日，本部章奏，第13页。

[41]“随着地方自治各项章程的陆续颁布，地方自治区域公立学务另设地方学务专员负责，劝学所与地方自治学务专员在权限上发生冲突。为此，清廷特颁布《改订劝学所章程》，劝学所在制度上重新被确立为官治性质，其相对地方官的独立性丧失，正式成为地方官综合行政的辅助机构，权限也进一步缩小，主要是秉承地方官旨意，负责境内官立和私立学务事宜。”徐文勇： 《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，第232页。

[42]《前司沈拟订劝学所新旧章程对照表通饬遵照文》，《广东教育官报》1911年第3期，文牍，第102—105页。

[43]《劝业道各科暂定章程》，《北洋官报》第1590册，1907年12月30日，新政纪闻，第10页。

[44]《农工商部会奏拟订劝业道职掌任用章程折》，《政治官报》第221号，1908年8月9日，折奏类，第6—7页。

[45]《宪政编查馆奏考核直省劝业道官制细则酌加增改折（并单）》，《政治官报》第277号，1908年8月4日，折奏类，第8页。

[46]《通饬各属保举劝业员》，《申报》1909年9月16日。

[47]《部饬选举劝业员》，《大公报》1910年1月10日。

[48]云南省图书馆藏：《宦滇杂志》卷十二，公牍，未刊稿本，无页码。

[49]四川省南部县档案：第21目，案卷号01034，缩微号012101321068-1071号。

[50]《浙省各厅州县劝业员试办章程》，《浙江官报》第13期，1909年11月15日；《直隶劝业道详督宪陈请设立劝业员并呈送章程》（续），《大公报》1910年12月2日。

[51]《两广总督表奏报广东第三届筹办宪政折》，中国第一历史档案馆藏：宪政编查馆全宗，第94卷，宇字第720号。

[52]《部饬警道更正不符定章条款》，《申报》1910年8月30日。

[53]《山东·开办巡警教练所》，《大公报》1910年6月15日。

[54]刘汝骥：《陶甓公牍》，第12页，安徽印刷局1911年夏铅印本。

[55]谢汝钦：《按属考查日记》，《近代史资料》第62期，北京：中国社会科学出版社1986年，第106—128页。

[56]《四川警务官报》第1年第3册，宣统三年三月，文牍，第11—23页。

[57]《本省纪事·筹办乡镇巡警》，《蜀报》第1年第4期，庚戌九月朔日，第1页。

[58]《批评·乡镇巡警》，《蜀报》第1年第4期，第1页。

[59]《各州县添派警务长之议作罢》，《申报》1910年8月1日。

[60]《顺天府衙门分科治事暂行章程》，中国第一历史档案馆藏：顺天府档案全宗1目1卷027号。

[61]《各省内务汇志》，《东方杂志》第4年第4期，内务，第177页。

[62]《各省内务汇志》，《东方杂志》第4年第7期，内务，第359页。

[63]《分类新闻·政界·首府分科治事之敷衍》，《申报》1911年3月8日。

[64]《各省内务汇志》，《东方杂志》第4年第8期，内务，第425页。

[65]《吉林农安戊己政治报告书》卷二·民治，第18—19页；卷四·统计调查，第3页，宣统二年四月吉林官书局印。

[66]《陆尚书对于考验外官之意见》，《大公报》1907年11月9日。

[67]“此款系本年本局酌定公费案内府厅州县衙门均设佐治员分科治事，每署分设三科，曰文牍、曰主计、曰庶务。每科设科员一员，由本官指挥监督各员，公费随缺分等，文牍员一等缺月支银六十两，二等缺月支银五十两，三等缺月支银四十两，四等五等缺月支银三十两。主计、庶务两员，一等缺月各支银三十两，二等缺月各支银二十四两，三等缺月各支银一十八两，四等五等缺月各支银一十二两。”《广西财政沿革利弊说明书》，各论下，国家行政经费部，第28页。

[68]《宪政最新搢绅全书》第1至3册，宣统己酉京都荣宝斋刊。

[69]《新设府县缓设佐治员》，《盛京时报》1910年9月4日。

[70]《吏部停选原因再志》，《盛京时报》1908年7月5日。

[71]《吏部为知照事》，中国第一历史档案馆藏：会议政务处全宗，宪政类咨文项208号，光绪三十四年六月初二日。

[72]《政治官报》第825号，1910年2月17日，折奏类，第10—24页。

[73]《议编订缔制董事会章程》，《大公报》1910年1月13日。

[74]徐建平：《清末直隶宪政改革研究》，北京：中国社会科学出版社2008年，第242—243页。

[75]《按季考查属员成绩，详加考语，开具清折》（宣统二年七月二十五日），云南省图书馆藏：《宦滇杂志》卷十二，公牍，未刊稿本。

[76]南部县劝业分所：《为牍请查核开办硝店事宜呈监督》、《为牍请出示晓谕严禁私卖硝事呈监督》，劝学员长孙纯烈：《为劝学所议复富驿镇议事会呈议改良私塾条件事呈监督》，四川南部县档案：第22目，缩微号012201340860-0861、012201340863-0865，012201380393-0395号。

[77]《吉林农安戊己政治报告书》卷二，宣统二年四月吉林官书局印本。

[78]《拟请派员巡视地方自治》，《大公报》1910年4月23日。

[79]《议划一各省地方自治章程》，《大公报》1910年5月25日。

[80]《宪政编查馆奏遵限考核京外各衙门第三年第一次筹备宪政成绩折》，《政治官报》第1117号，1910年12月6日，折奏类，第6—7页。

[81]葛天：《清末陕西新政研究》，西北大学硕士学位论文，2009年，第26、34—35页。此外，关于清末府厅州县议事会、董事会的实际数量，难以确切统计。

[82]张玉法： 《中国现代化的区域研究： 山东省（1860 — 1916 ）》，台北“中研院”近代史研究所专刊（43） 辑，第451—454页。

[83]魏光奇：《官治与自治——二十世纪上半期的中国县制》，北京：商务印书馆2004年，第106—107页。

[84]参见徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，中山大学历史系博士论文，2009年；王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学历史系博士论文，2009年；彭雪芹：《纳民轨物：清末巡警道研究》，中山大学历史系博士论文，2010年。

[85]例如湖北省地方自治研究所的学员已达1000人之多。原定大县5名、中小县4名的额数往往被突破。各省士绅纷纷云集省城。苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916 ）》，台北“中研院”近代史研究所专刊（41） 辑，第2 8 2页。山东莱阳县的自治研究所，毕业的60 名学员即派赴各乡。张玉法： 《中国现代化的区域研究： 山东省（1860—1916 ）》，台北“中研院”近代史研究所专刊（43）辑，第 444页。

[86]限于篇幅，另见详文。

[87]与考绩制在整个清代官僚制度中的作用及地位相比，学术界对此重视的程度以及研究进展不尽如人意。尤其是光宣之际州县考绩制发生了重大变化，迄今都鲜有论及。相关研究仅见魏光奇《晚清的州县行政改革思潮与实践》一文（《晚清的州县行政改革思潮与实践》，《清史研究》2003年第3期，第19—29页），作者认为州县考核的有关规定“具有近代性质的改革色彩”而这一制度对“民国时期的县，行政制度也有影响”。

[88]顺治二年至四年，确定外官考绩制为“大计”，以四格为标准注考，并以三年一届为考核周期。康熙元年，曾一度罢大计，止行考满，并定考满办法。康熙四年停止考满，复行大计（ 《钦定大清会典事例》卷八十，光绪己亥刊本）

[89]近年来，艾永明对这一问题有所考异，详见所著《清朝文官制度》，北京：商务印书馆2003年，第214—217页。

[90]大清高宗纯皇帝实录》卷一二四二，乾隆五十年十一月辛亥，《清实录》，北京：中华书局1986年影印本，第24册，第705页。

[91]各省官员的大计，考核程序由下而上逐级进行，即由州县至府而道，道移司，逐级考察后出注考语而汇综于督抚。考核以守、才、政、年（即操守、才学、政绩、年龄）四格评等议叙用六法参劾不法官员（乾隆三十四年前为“八法”六法即。不谨、罢软无为、浮躁、才力不及、年老、有疾，八法加贪、酷）。考核评级分为卓异、供职两等，卓异有定额限制，仅占被考核的道以下官员的十五分之一。因为被评为卓异者具有擢升迅速、可任要职等优势，成为朝野上下关注的焦点。但督抚对卓异的荐举须承担相应的责任。《钦定大清会典事例》卷八十，光绪二十五年刊本。

[92]《大清文宗显皇帝实录》卷二○六，咸丰六年八月庚戌，第26页。《清实录》，北京：中华书局1987年影印本，第43册，第253页。

[93]清制凡督抚履任时间不足一年，大计可展缓。另见魏秀梅：《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期，1973年。

[94]刘大鹏：《退想斋日记》1898年1月7日，太原：山西人民出版社1990年，第77页。

[95]何刚德：《客座偶谈》卷二，上海：上海古籍出版社1983年影印，第2页。

[96]张仲礼著，李荣昌译：《中国绅士——关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，第235页。

[97]《大清文宗显皇帝实录》卷二○六，咸丰六年八月庚戌，《清实录》，北京：中华书局1987年影印本，第43册，第253页

[98]中国第一历史档案馆藏：端方档案全宗，函字31卷，要函类。

[99]光绪三十年五月十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第30册，第80页。

[100]中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第30册，第80页。

[101]光绪三十一年十二月《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》第5册，总5463—5464页。

[102]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷九二，选举九，第8517页；赵尔巽等：《清史稿》卷一一一，志八六，选举六，北京：中华书局1976年，第3229页。

[103]清朝谕令中若采纳了朝臣疆吏的奏章建言中的方案或计划，会多有提及。如该谕后半部分提及，作为整顿吏治重要内容的裁汰书吏差役，即起因于张之洞、刘坤一的江楚会奏第二折。

[104]州县事实考核的改革由谁主动，目前可能的解释是：1.作为清廷新政期间一系列整顿吏治措施的必然发展，其具体办法在慈禧与军机大臣面议朝政或召见臣属问策时拟定；2.该方案的内容，采纳了戊戌变法以来的相关建议，因当局有所忌讳，不便明言。

[105]朱寿朋编：《光绪朝东华录》第5册，总5463—5464页。

[106]光绪三十年至三十四年的州县考核情况，分别见本文所引各主持机构的奏折；宣统元年的考核，规定由各项业务的主管衙门主持，未见奏报。但中国第一历史档案馆存有广东省该年份的州县清册原件，另外宣统三年正月《政治官报》刊有湖南、陕西、云南三省奏报的考核事实折，可见宣统元年的考核实际进行过，只是未见全国性统计和奏报。

[107]是表根据《光绪朝东华录》、《清实录》、《政治官报》的相关奏折，以及中国第一历史档案馆藏吏部全宗、军机处录副全宗、会议政务处全宗、宪政编查馆全宗的相关资料整理汇编，并非完全统计。

[108]《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，第7473卷，第9号文。

[109]《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，第7472卷，第22号文。

[110]光绪三十四年十二月《山东巡抚袁树勋奏考核州县事实折并单》，《政治官报》第452号，1909年2月2日，折奏类，第13—15页。

[111]宣统元年二月《江西巡抚冯汝骙奏考察州县事实折并单》，《政治官报》第498号，1909年3月20日，折奏类，第11—13页。

[112]《两广总督岑春煊奏请速设资政院代上院以都察院代下院并设省谘议局暨府州县议事会折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第500—501页。

[113]宪政编查馆、吏部会奏：《遵旨拟定切实考验外官章程折》，《光绪朝东华录》第5册，总5818页。

[114]《某邸庇护外官》，《大公报》1909年7月8日。

[115]《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》第5册，总5463—5464页。

[116]《考察政治馆奏考核三十一年州县事实谨拟切实劝惩办法折》，《光绪朝东华录》第5册，总5715—5716页。

[117]《宪政编查馆会奏考核（光绪三十三年）各州县事实折》，《政治官报》第751号，1909年11月28日，折奏类，第4—6页。

[118]《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》第5册，总5464页。

[119]《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第267页。

[120]《陕甘总督升允奏造具上年分各州县事实考语表册折》，《政治官报》第364号，1908年10月30日，折奏类，第15—16页。

[121]《护理云贵总督沈秉堃奏开报各厅州县简明事实折》，《政治官报》第756号，1909年12月3日，折奏类，第11—12页。

[122]《考察政治馆奏考核三十一年州县事实谨拟切实劝惩办法折》，《光绪朝东华录》第5册，总5716页。

[123]《宪政编查馆会奏考核光绪三十二年各州县事实折》，《光绪朝东华录》第5册，总5955—5956页。

[124]《宪政编查馆会奏考核（光绪三十四年分）各省州县事实分别劝惩折》，《政治官报》第1187号，1911年2月21日，事由单，第3—5页。

[125]《政府命各督抚年终考察州县开列简明事实刊入官报》，《东方杂志》第1年第7期，1904年9月4日。

[126]《论士民宜自尽其责任》，《中外日报》1904年7月1日。

[127]樊增祥：《樊山政书》第13卷，第391页；第18卷，第517、537页；第19卷，第555—556页。

[128]《宪政编查馆会奏考核（光绪三十四年分）各省州县事实分别劝惩折》，《政治官报》第1187号，1911年2月21日，折奏类，第3—5页。

[129]《吏部奏考核州县事实列入优等各员议叙折并单》，《政治官报》第333号，1908年9月29日，折奏类，第7—9页。

[130]《吏部奏核议光绪三十四年各省州县事实列入优等各员照例议叙折并单》，《政治官报》第1259号，1911年5月4日，折奏类，第12—14页。

[131]如在任候选道山东德州知州杨学渊“得旨著在任以道员尽先补用”，《宣统政纪》卷二十二，宣统元年九月壬戌，《清实录》第60册，第397页； 直隶高阳县知县畅文藻“著在任以直隶州知州候补”，《宣统政纪》卷五，光绪三十四年十二月己巳，《清实录》第60册，第85页。

[132]《光绪朝东华录》第4册，总4364页。

[133]《宪政编查馆又奏嗣后考核府厅州县事实另由各衙门办理片》，《政治官报》第1187号，1911年2月21日，折奏类，第5页。

[134]《政府命各督抚年终考察州县开列简明事实刊入官报》，《东方杂志》第1年第7期，1904年9月4日，时评，第41—42页。

[135]《吏部奏定变通京察事宜折》，《清朝续文献通考》卷九二，选举九，总8520页。

[136]《吏部奏筹备事宜按年开单呈览折》，《清朝续文献通考》卷三九六，宪政考四，总11462—11463页。

第九章　直省公费与行政经费

皇朝体制下朝廷对社会与民众的控制，往往通过官僚机构的设置及其有效运作来实现，由此产生的经费支出，主要内容之一即官员的办公经费，亦即所谓“公费”，其来源渠道、数额标准、实际用途等，不仅与政府体制息息相关，而且与吏治状况密切相连。

官制改革启动前，清廷对财政问题缺乏未雨绸缪，导致改革进程中财匮民穷，处处掣肘。更为重要的是，由于观念更新与制度变更未能同步，“行政经费”概念引入后，内涵外延与既往体制规则不符，而行政范围自晚清以来大幅度扩展，“公费”并不等于行政经费。当政者于此未予以重视，未能通盘规划改制，结果财政与行政的相互制约，严重影响了官制改革的深入进行。

第一节“公费”渊源与同光之际改革

清代“公费”原意为衙署办公所需费用支出，[1]不能简单地与现代意义的“行政经费”对应。简言之，公费并不等于行政经费，而行政经费却包含了公费。公费与清代官制及吏治联系密切，外官改制在酌定公费与确定行政经费问题上的讨论及标准划分，不仅反映出制度变革中财政与行政的相互影响制约，亦展现了近代社会转型中的新旧知识差异与复杂利益纠葛。

一　晚清“公费”渊源及津贴陋规

中国古代官员俸禄较薄，公务开支与私人收入的分界相对模糊。“公费”一词，至迟在宋代已经出现。有研究者指出，宋代“公使钱又作‘ 公用钱’、‘ 公费钱’，属于官署公费，主要是用于公务接待”，因为可以用于宴请与馈赠，某种意义上亦可视为“变相俸禄”。[2]

清代俸禄与职官体制相应，宗室、世爵、文武官员的俸饷数额各有不同规定，具体情形历朝有所变化。由于清代官员“官俸 之薄，亘古未有”，[3]除养家糊口外，无法维持官场礼仪所需耗费及应酬，现代意义的办公经费更无从支应。有学者对康熙末年山西、江西存留地丁钱粮销册的分析发现，不仅“划拨的经费与州县的行政需求几乎没有什么关系”，而且“一个地方存留额的多少并不与该县自身的大小和公务的繁杂程度成正比”。[4]因此，康熙年间在朝廷征税时借耗羡之名而于正税外收取陋规，已成各地官场的潜规则。陋规来源“上官取之州县，州县取之百姓，上下诛求，卒至官民交困”，[5]加重民众负担，造成吏治腐败，危害自不待言。雍正朝厉行整顿，“耗羡归公”，以养廉银取代了陋规。[6]

直至光绪朝，定制外官文职于俸禄之外有养廉银，却无公费； 而在京满汉官员、绿营武职则有公费，并无养廉。[7]究竟为何内外文武官员在办公经费方面采用不同制度，未见相关记载阐释，大约与部院监寺各衙门均在京城办公，相对固定与集中，而各直省辖区范围、贫瘠丰裕、政务繁简、路途远近等情形差异明显，确定标准难度较大不无关系。

文职外官的养廉银显然已包含办公费用，乾隆帝曾对有人奏请督抚藩臬所奏事件俱用驿站一事，十分恼怒，斥其无知：“督抚藩臬每年廉俸不薄，即遣人寄奏，途间资斧需用无多，而必欲恡此区区，过为计较，尤属见小。”[8]坚持只有紧急章奏才能启用驿站，一般公务奏章，封疆大吏只能派遣属下递寄，所需费用也从养廉银中支出。光绪五年（1879 ） ，李鸿章为顺天府奏请增加办公经费，所持理由即为“地方各官，政务殷繁，向借养廉办公”，可相佐证。[9]

制度初设时往往立意尚好，经年日久，百弊丛生。咸丰十年（ 1860 ） ，署理福建布政使张集馨恳请总督代奏开缺，理由之一，竟是“署中用度，无处设法”，需质衣借账，同僚接济。[10]可见，雍正朝试图以养廉银的方式解决公务带来的官场用度，至晚清时已不能满足官员实际所需。由于各级衙门应酬性支出不断增加，只能层层克扣，上行下效，最终转嫁到民众身上。

鸦片战争后，内乱外患频仍，国库空虚，财政拮据，各省官员的养廉银无法足额发放，陋规之风愈演愈烈。云贵总督与云南巡抚养廉实际只支七成，其他官吏支八成。养廉扣减部分，支出繁杂。滇省官员调动频繁，前后任交接时许多账目需要核实，故成立“交代局”，其延请幕友公食等费用便从养廉扣减中开支，而各属养廉内又需扣交臬司缮书工食与稽催缮书工食。[11]由于“上司衙门所有需用，都是例由所属首县支应，名目繁多，不可数计。当时有流行一句话：‘ 太太的裤带都要支应！ ’ 这足以说明支应的繁多了。其中自然包含了不少官员及其家属的非办公用度。”[12]层层扣减仍不敷支出赔累，各省官员的公务应酬等用度的不足部分，必须通过其他非正常渠道获取，不仅导致以养廉规范吏治的初衷难以实现，还使财政益发混乱。

同治年间，已有人指出：“至今日而道府州县之养廉，因公费繁多，[13]往往为藩署扣尽。于是道府不得不借资于州县，谓之津贴。州县费用尤繁，则于征收钱粮正额外，亦另有所谓津贴。此皆人所共知，相沿已久，第未著为明文。…… 上下相蒙，各为弥缝徇隐之计，而吏治遂至不可问。”[14] 所谓津贴，即因公务应酬频繁，所需公费日益增多，导致官员养廉银不堪负累，而由道府藉此向州县收取，并用于补贴公务支出的费用。因清代官员俸禄极薄，津贴除补助公务用途外，似有逐渐演变为官员个人额外收入的趋势。

津贴之外，又有规费。本来养廉银之设，就是为了取消陋规。养廉不足，新的规费势必层出不穷。规费多为州县衙门收取的杂费，或因节假年寿对上官衙署给予一定数额银两以表敬仪的总称，“规费者，各属收受之陋规也。而以州县衙门收受之名目为尤多。……便私图而收敛民财，则曰规费。”[15]其收受对象既有衙署，也可为官员个人，既有部分用于公务开支，也有不少中饱私囊，规费渐成官员俸禄之外的实际收入。1881年12月底，以候补知府署理直隶宣化府的薛福成致信友人：“此间府缺，向恃节寿，除宣化、蔚州两属外，每处或送八十，或送六十至四十不等。所幸酬应无多，用度可以撙节。即照弟从前在幕时排场，人亦不以为怪，或当免于竭蹶。若打官话，道府节寿陋规本不宜受； 然使并此而去之，则署中将致断炊，故弟亦不为此矫情骇俗之举也。”[16]

清廷对直省各级衙门的行政运作及员役使用，未明定经费支出渠道和数量，养廉银又远不足用，是导致规费出现的主要原因。贵州“丁粮经征，每属用人平均须数十名。经管征收，有管粮司事、管丁司事、房书、工书、仓书、差役、亲丁，名目孔繁，而一切办公、工食等，官署向不发给”。因此，各地规费名目繁多，不胜枚举。时人称：“种种规费，悉数难穷，其丑劣之名词，极至于裤裆、米枯、旺月而止。” [17]

除办公开支外，迎来送往等官场应酬耗费不菲，也是规费泛滥的重要原因。咸丰年间，调任河南藩司的张集馨循例入京觐见，打点各方“邀请宴会，迄无虚日”，应酬耗费竟达一万二三千两，“而年节应酬，以及红白事体尚不在其内”。[18]作为州县官，接待上官、招呼各方委员、禀见上司、道府节寿都有诸多耗费。

耐人寻味的是，为了防止涉世未深的州县官上任伊始便裁革陋规，导致经费无着，后任难以为继，有人特别劝告裁规应当慎重：“各项陋规自应裁除。然向来如此，非我创始者也。但为官者，升斗之禄有限，而应酬之费无穷，尽行裁革固属美事，惟冰蘖之需后此者难乎为继也。且遽予更章，不惟于事无裨，必致上下欺蒙，官虽裁（陋规） 而书役人等仍然不裁，岂非徒落后人话柄乎。总之，诸事率由旧章为是。”[19]在俸禄本薄，政务应酬繁多，廉俸又减成发放的情势下，“正是这种陋规收入才使州县官们及其僚属们得以维持生计及满足各种办公费用”。[20]仅仅对官吏责以清廉于事无补，吏治腐败与财政混乱往往相伴而行。

二　同光之际的改革：从津贴公费到划定公费

津贴、规费名义上均以官员办公应酬为目的而收取或抽取，其实两者来源略有差别，前者多取自税收、漕运，后者则由府厅州县逐级供奉。而使用上似无明显区别，多充作官衙或官员的公费、应酬及私人用度。毕竟公私不明，因而一些以澄清吏治为己任的朝臣言官疆吏，曾有将规费明定为公费的意向。

同治八年（1869 ） ，御史王堃针对直省官场借办公开支之名，以各种不法手段攫取钱财，造成吏治腐败、扰民害民的弊端，提出补偏救弊之策，具体措施即确定办公津贴的数额：“由各省大吏秉公核实，彻底查明，酌中定拟，视道府州县缺分之繁简，定为津贴数目，务使办公与自给均有所资。所谓恤民必先恤吏也。额既定，而仍有额外需索者，以赃论重惩之。如此，则州县不能挟制上司，绅民亦不能挟制州县。积弊既除，地方官乃得各举其职，尽心教养，以安民生而培国本。”[21]该折称当时江西省府道州县办公津贴，已定有成规，故奏请通行各省督抚仿效采纳，以期整顿吏治。此举若能施行，客观上将使津贴由私下变为公开，从漫无边际到有定额成规约束，从公私不分到公私有别，或许可以遏制其泛滥。然而该奏议并未被采行。

事实上，从定额“津贴公费”到划定“公费”，是一个缓慢渐进的过程。晚清直省各级官员划定“公费”的再次建议与尝试，大约始于光绪初年。光绪四年（1878 ） ，左庶子黄体芳疏请裁定陋规以整肃吏治，指陈各省藩臬司以下官员，以节寿、到任礼、季规、帮项的名目，分别给上司送礼，陋习相沿已深。“至臬司以至道府，无不仰给于此。…… 卑谄州县则多送见好，贪横大吏则额外诛求。善地由少而多，瘠区由无而有。属吏受黜者即以此挟制上司，以致道府表率徒有其名，控案不能提，劣员不能揭”，于吏治民生大有妨害。军兴以来，廉俸减成发放，以及摊捐坐扣，“办公实有不敷”，一些官员因此而首鼠两端：“居局外则诋斥陋规，而及其身为外吏，则收受亦犹前人也。”他建议参照胡林翼、曾国藩、沈葆桢等督抚在任时裁定陋规的思路成案，“为臬司道府酌定公费”，即以此前20—30年的旧规为凭据，不以现有不断增加的数字做参照，“过多者量加核减，取足办公而止”，确定后奏明立案，“敢于定章外多受一钱者以赃论，督抚治以隐匿之罪，…… 则吏治蒸蒸不难也”。[22]

黄体芳所议规定公费数额的方法，旨在裁汰陋规，解决办公经费无着与任意需索无度的两难，以期澄清吏治。他注意到一些省份已开始清理整顿，自定规章。江西、安徽、福建、河南等省在裁革各项陋规后，酌定办公所需费用，从本省税收、漕运等大宗项目抽取相应数额，江西以丁漕解部所余留作本省公用，安徽取自漕粮，福建则在关税下留用。

与前述王堃奏疏犹如石沉大海的情况相比，黄体芳奏请推广数省划定公费经验的呼吁，在实践层面得到有识者的响应。光绪四年，四川总督丁宝桢奏陈，该省臬司道府除养廉外别无津贴，养廉因各种摊捐扣减所剩无几，官吏们均收受节寿规礼“以办公赡家，故二百余年相沿未改”。其到任后，为澄清吏治而删裁陋规，却造成“办公竭蹶”的尴尬。参照江西、安徽公用开支取资于漕羡的办法，川省从售盐平余中提取各道府每年办公之用，正名为“道府公费”，将其余陋规革除。[23]光绪六年（ 1880 ） ，河南巡抚涂宗瀛奏称：“陋规固需裁革，而办公亦需资助”，效仿赣、皖章程，于“各厅州县平余项下酌解各道府公费，将从前各道府向收各属节寿、季章、漕规等项陋规一律禁革，作为定章”[24]； 又于漕折项下每石提二钱作为本省办公用，臬司公费即由所出。[25]

继四川、河南之后，山西的改革更著成效，为继任者所效仿维持。山西自光绪六年实行裁汰陋规改定公费，光绪八年（1882 ） ，张之洞定巡抚衙署公费19550 两，供支桌饭银6400 两，其余门包等陋规全行裁革，通计全省每年节省经费78916 两。而全省公费统一在官盐运输及销售利润中提取分配。这一做法确有澄清吏治之效，二十多年后，该省清理财政时回顾：“裁免摊捐，酌定津贴，以轻官累，…… 财政乃渐有条理。故近来考求库帑出纳维谨，而官民之得以相与休息者将近二十年，必推文襄公为首功。”其后两任巡抚均“酌提优缺盈余津贴苦缺，胥本于文襄公改充津贴之成法”。[26]其做法虽仍以津贴名义调剂，却旨在固定划分各署公费额度，较之前此各省钱财来去均为一笔糊涂账，无疑是一个进步。

然而，上述变通若在全国正式展开，势必与现行体制发生严重冲突。清代官僚体制讲究内重外轻，督抚不设属官，其他各级外官也以机构简小为原则。[27] 划定公费，实际须由清廷公开承认直省“公费”的合法性，并正式纳入财政体制。如此，则有一系列相关问题须要解决： 如何对待督抚司道府州县各级幕府及局所人员，合理确定直省各级官员的公费数额，兼顾贫富不均与物价参差所造成的地域区别，理顺咸同以来财政奏销体制的上下内外关系等，均成为颇为棘手的现实难题。尽管道咸以来这些变化已是不争的事实，可是直至清季官制改革前，清廷只是默许名目繁多的局处所及衙署房科存在，始终未正式接纳。否则牵一发而动全身，设制本意尽失，调整起来难免捉襟见肘。因此，清廷三令五申裁革陋规，却未见颁布谕旨，正式推广各省公费定额津贴的举措。各省于此各施各法，自筹自销，直省公费只能隐性存在，并未取得规制认可的合法身份。[28]

吏治整顿治标而不治本，难以真正奏效。同光之际，曾国藩、左宗棠、沈葆桢等东南督抚，相继在所辖区域实行裁革陋规以充公费的改革。[29]可是许多省份“巧立陋规之目，沿成痼习，牢不可破”。[30] 不少改革只是“权宜之举，立意未为不善，然取盈无术，仍不能不借资需索。于是公费而外又有陋规，浸以重困。当日耗羡归公，言者已有耗羡之外复生耗羡之虑，是津贴之说，无补吏治，徒伤政体，利不胜其弊。且利未见而弊已生，大失权宜之本意矣”。[31]陕西藩司表示：“作官裁陋规，本司向不谓然。……何也？ 廉俸既薄，官不可以无养也。”[32]陋规几经裁革，又不断衍生，不仅败坏吏治，而且紊乱财政。

任何廉洁而高效的政府，都必须正视并通过制度规范官员俸禄与“公费”支出的问题。官俸若低于养廉杜贪的基本保障，不能赡养身家，难以保障其不将办公费用随意挪为私人用度，无法杜绝上官向下属任意索取陋规，最终转嫁负担，祸害百姓，而对公费缺乏规范控制及监管稽核，势必扰民祸民，紊乱官箴。

从清季各省编制的清理财政说明书来看，改制前各直省督抚司道官员的津贴，大多通过局所获取，并形成相对固定的征收和开支办法。可见咸同以后，日益增多的局所，成为各省自筹解决公费或津贴的重要来源，而公费也越来越多地成为局所与所属衙门提解款项的固定名称，清廷三令五申裁撤局所，均未见显效，主要原因之一，即在于此。

第二节　规范整顿的盈与虚

名目繁多的公费、津贴、陋规，与官员的重复兼差、局所的迅速扩张交织，使晚清吏治弊病丛生。官制改革前后，议改公费的方案却屡屡难以推行，直至度支部清理财政，才将问题的解决真正提上了议事日程。

一　州县公费改革举步维艰

内外官改制启动前，光绪二十八年八月 （ 1902年9月） ，直隶总督袁世凯明确提出整顿吏治应与财政规制的建立健全相辅而行，奏请将道府厅州各项陋规一律酌改公费。他认为，孤立片面地谈整肃吏治、裁汰陋规并非善策，譬如其辖区内道府厅除廉俸外别无进款，办公用度不解决，行政运作难以维持：“禄入既甚微薄，而办公用度又甚浩繁，乃不得不取给于属吏。于是订为规礼，到任有费，节寿有费，查灾、查保甲有费，甚或车马薪水，莫不有费。此等风气，大抵各省皆然，非仅直隶有之。…… 平情而论，又必须先有以养人之廉，而后可以止人之贪。使举各项陋规，扫荡而廓清之，而不筹给办公之费，则一切应用均无所出，势难责其治理地方。现以国帑空虚，诚不能另增公费，莫如化私为公之一法。”具体实施办法，一是由清廷通饬道府厅州，各将每年应得属员规费据实开报，和盘托出，即按其向来所得之多寡明定等差，酌给公费。[33]二是自定章以后，“其各州县仍将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储。道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领，不准折扣，闰月不计。司库统计出入，如有不敷，另筹弥补”。自此“道府厅直隶州不准与所属州县有分毫私相授受之事”，如有违反，可随时举报，严参治罪。如此一来，可以“化暧昧为光明，廉吏既不病难为，墨吏更无所借口，长官不必有额外之需索，自可洁己以正人，下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职”，杜绝借办公经费名义而任意摊派乃至受贿的腐败风气，从而大法小廉，吏治蒸蒸日上。[34]

袁世凯的方案，显然继承了同光之际关于裁革陋规、定额公费的思路，并根据直隶情况安排实施步骤及定额参数。这一建议得到清廷重视，三天后内阁奉上谕肯定了其基本思路，并要求各省仿行。[35]清廷之所以同意由此将“私相授受”的规费转成公费定额列入正式财政，一是袁世凯所奏仅及道府厅直隶州，无关督抚； 二是新政复行，政体变革已是迟早的事，而且直隶方案具有可操作性。至此，直省各级官员公费的合法化终于摆上桌面。

然而，清廷此次将陋规酌改公费的谕令，似未得到各省积极响应。因为若不折不扣照此执行，既往直省各级衙门借公费之名任意收取的名目繁多的规费津贴，不仅完全曝光，而且很可能悉数归公，而公费数额如何酌定，是否丰足，尚不得而知。直隶所定额数，显然不如各项陋规所得。一旦改成公费，则本来默许收取的规费即成非法，风险大增。报多报少，也是两难。加之此办法虽未涉及督抚，倘若道府厅州县都一片透明，督抚缘何继续暧昧？督抚们心怀忐忑，观望拖延，也在情理之中。而清廷似乎只是当做整顿吏治的官样文章，未见追究落实。

1907年外官开始改制，行政体制发生重大变化，督抚衙署因分科治事变成实体，各种局所也随司道改制而逐渐整合进入行政体系，直省各级政府的政务大幅度增加，人员不断扩充，难以继续依赖不稳定的规费津贴维持运作乃至发展。长期议而不决的公费问题，到了非解决不可的时候。其转寰的契机，是东三省外官先行改制的尝试。光绪三十三年十二月 （1908年1月） ，东三省总督徐世昌等人借新建省份设官置衙，且为各省改制模范的特殊机缘，提出“现值改章伊始，万不能重蹈前辙”，要求公费列为正项支出，在“正款内分别筹拨，应请作正开销”。[36]这是将晚清直省公费列为定制的滥觞，只是仍属请旨奏准的个案，尚未向全国推广。

继东三省之后，与吏治关系密切的州县公费问题再次进入议程。光绪三十四年五月三十日 （1908年6月28日） 上谕：“有人奏请匀定州县公费以期久任而饬吏治一折，所陈切中官场积弊，著各直省督抚体察本省情形，分别妥筹奏明办理。”[37]四川总督赵尔巽率先响应，奏报四川与他省有别，各州县所用办公费用，向来所恃不在平余和陋规，而在不经不正之“炮税”。“其为税无籍可稽，无数可考，即询问本员所入实数，亦不能确知”，这样混乱的情形于吏治民生皆有大碍。解决办法，是综合各州县所辖面积、人口、商业发达程度及治安情况等因素，将川省各州县按缺分繁简制定公费数目，“最繁要者，非地居首要，即缉捕交涉异常繁难”，定为每缺每年公费银一万二千两，另给缉捕交涉经费银八千两； 中缺者每缺每年给公费银五千两； 简缺者每缺每年给公费银四千两。按此方案，其时四川各厅州县共计143 缺，统共每年公费银九十二万六千两。当年即经川省经征分局办理，由藩库按季支给，一举解决用款混乱无度，各州县参差不一的弊病。此后，川省各州县公费统一由税契正款项下支给，不许自行征收，“但系州县所私得者，一概裁革。嗣后各州县既有公费廉俸，再敢私取民间分文者，以赃私论”。两个月后奉硃批准奏。[38]

相对于其他督抚的观望，赵尔巽的积极响应，在官场中却被视为行动莽撞。1908年10月下旬，曾任军机章京的许宝蘅日记载：“前吴御史纬炳奏请匀定州县公费，有旨寄各督抚筹办，各省皆以地方情形窒碍甚多，均未举办。赵督帅尔巽奏陈四川办法分缺匀定。次帅办事，往往不甚思索，率然举行，此事未知能果否实行也。”[39] 各地于此托词“地方情形窒碍甚多”，使清廷难以推行。

州县公费问题只是清季吏治与财政混乱的冰山一角，因未曾予以规范约束，直省各级衙署的办公费用无不各行其是。一方面，各省“自俸银、养廉以外，大小衙署办公费用，名目纷歧，其指拨之烦苛，支派之苦累，殆有不可胜言者”。[40] 另一方面，“一国之中而各为风气”，“因衙门之异而贫富判若天渊，虽班次相同而丰啬悬于霄壤”。由于各地各部门收入不同，趋盈避绌之请调频繁，有损官常，御史谢远涵认为乱象之根在规制未定，要求政务处制定官俸章程，“先收各部之财权，以次推及各省”，整齐划一薪金与公费。[41]

二　厘定公费的新契机

宣统元年（1909 ），滞后于官制改革的统一财政改革，终于由清理财政拉开序幕。度支部提出用“公费”来统一既往京外司道以下体制内外所有机构的各种行政收支，将各省名目繁多的陋规纳入政府的财务监督。《奏定清理财政章程》第二十七条规定：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政局调查各处情形，一面禀承督抚及臣部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概归入正项收款。”[42]宣统元年四月，度支部又奏准：“嗣后凡有新添之款，必须事前奏咨立案，事后方准报销。”[43] 清理财政的目的，是要实行预决算制，要求各督抚将各省司道用款事先明细列账，否则不予承认报销。这一财政改制的宗旨，意味着公私不分、明暗不清的状况要彻底改变，所有开支一律处于度支部的监管之下，用款必须事先取得清廷的允许，不得临时任意开支。

对于清廷的这一举措，督抚们亦知为大势所趋。浙江巡抚增韫认为，预备立宪政务纷繁，公费若不同时厘定，至少有三重弊端：“每藉口于费用艰巨，推诿延宕，实有妨于宪政之进行，弊一。勿论大小各官，事有繁简之分，缺有优瘠之辨，盈虚消息必须调剧其平，而后无所趋避。公费未定，巧黠者饱厥私囊，谨愿者害深负累，则影响及于吏治，弊二。直省官俸，为国家岁出大宗，试办预算，尤当先期厘订。公费未定，一切大小衙署办公所需未能核实清厘，必致财政纷淆，莫可究诘，办理预算不无窒碍，弊三。”[44]度支部要求迅速呈报各省衙署公费数额，以便参酌厘定公费标准，进而清除积弊，刷新吏治。

考虑到改制后无法继续隐匿各种非正式开支，各省藩司为了避免不同省份所报数额悬殊，开始彼此打探，互通消息。赣藩复电前来咨询的浙藩，告以江西新设巡警与劝业道，已将所支公费银各一万两、养廉银各三千两禀报朝廷，且“巡警道将来出巡所费巡费暂在警察经费内切实支报，劝业道俟领到农工商部津贴之日起，亦按年动支津贴巡费银二千两，以昭划一”。[45]于公费、行政费之外，又另立津贴。广西巡警道、河南藩司则纷纷致电浙江，了解浙省所拟司道养廉及公费数额，以期参酌效仿。[46]频电往还，热闹非凡。

一些督抚在反复观察形势与权衡利弊后，不得不陆续将隐匿的“公费”和盘端出。1909年10月下旬《申报》报道： 湖广总督要求所属“各衙门凡原有一切公费、陋规，必须和盘托出，开单请度支部会同宪政馆酌定”，限期五日将本署公私各款翔实开列清折，呈送总督衙门，并由清理财政局及监理财政官酌定公费数目。[47]此时清理各省财政尚未完成，政府亦未统一厘定新官制的官俸和公费数额，各省可自行奏报司道府州县公费。如何在确保自身利益的前提下通过朝廷公议，颇费思量。湖北议拟公费的讨论过程因此历时甚久，“迭开会议三次，始经议决，仍照原拟数目试办三月，如不敷用，再议增加”。[48]所议款项前后变化很大，最后定议呈报朝廷时数目陡增。[49]

度支部的用意，是要化无序为有序，以整顿公费之名，摸清各直省种种开销的实况，掌握政府整个财政的总盘子，以便进行预算。需要特别指出的是，度支部虽然反复申令各省督抚司道申报公费数额，却未对定章所涉公费的内涵外延予以说明，也没有划定不同品级的官员衙署的公费标准，不仅给其后改制造成了诸多困扰，也给别有用心者有机可乘。

三　直省公费的新定义

度支部要求各省申报公费数额，却未对公费概念予以清晰定义，如此便留下了一个偌大的想象与猜测空间，各省督抚只能小心翼翼地揣摩其真实用意。直隶总督陈夔龙为此致电度支部，要求明确解释“公费”二字的范围。“度支部电复，以公费二字本兼有办公经费各义。惟近来京外应支官员公费多与养廉津贴无殊，向不造报。现在官俸章程尚未颁行，骤议正名，恐多窒碍。至因公费用范围甚廓，令分别据实开列，俟查明各项规费，由局酌定。”

根据度支部的解释，陈夔龙趁机朝着有利于己的方向进行诠释，强调公费与经费概念不同：“伏查奏定原章，系因规费盈余既须一律开报，又值官俸未经议定以前，不得不暂给公费，以资津贴。是此次所定之公费，本与经费有殊。惟各署所用员司及因公支款，如果不为核定，是在官之糈禄虽有常经，而因公之开支仍无限制，殊非清理财政实事求是之意。”如是，则此番酌定公费，只是规费盈余已经开报，官俸章程未定之前的过渡性措施，并非办公经费，而是以公费名义对因公用费给予津贴。为了避免在过渡期间因公开支的范围数量漫无限制，所以才要酌定额度。

陈夔龙进而提出：“兹拟即就所报数内分为两项： 一曰公费，凡本官服食仆从车马及一切私用应酬杂支属之； 一曰经费，凡该衙门因公费用与署内幕僚员司弁勇夫役修理房屋等项皆属之，海关道交涉上寻常接待赠答经费亦在其内。”此所谓“公费”，实际为官吏的私人用度，毋庸造报，至于因公支出的“经费”细数，则造送清理财政局，列入月报，归入决算。[50]该折的要害，是将度支部所提公费，变成平行并存的两项正式用费，即所谓本官用度的津贴性公费，与衙门所用办公经费。如此一来，“公费”化公为私，可以成为官员廉俸以外的额定收入与花销，而真正意义的办公费用，则另以“经费”名义统之，实际操作起来往往是规费化为公费，公务经费还须另拨，反倒又多了一重官员操弄的空间。

其实，陈夔龙并非糊涂到不知公费为何物，此前一年，他在湖广总督任上所呈《停止统捐局岁解本衙门公费片》里，明白奏陈：“再查湖北统捐局从前有解巡抚衙门公费一款，每年银四千两，系按季在于该局外销杂款内提解，以供抚臣办公之用，相沿已数十年。嗣因总督兼管巡抚事宜，一切均归督臣开支，复将此款改解总督衙门办公各在案。伏思现在时局艰难，财力支绌，但能减省一分靡费，即可多济一分要需。应即由臣将向来开支各款力求撙节，以为之倡。已饬该局将此项公费即行停解，留充办理要政之需。”[51]所指公费，虽为局所提解之帑，但用途无疑为办公经费。只是湖北原来督抚同城，新政时裁撤巡抚，两个衙门变成一个衙门，必须停解而已。两奏比对，陈夔龙后来装糊涂，显然意在偷梁换柱。

其实公费之意，清廷曾有明确定义：“雍正五年定，在京各衙门公费原为在署办公而设，如奉差离署，其应得公费按日扣除。”[52]外官虽然没有实行公费，各地自行其是的所谓公费，存在词意的差异，基本含义亦为办公费用，前述袁世凯光绪二十八年（1902） 的奏章，即明确定义为“办公之费”。直隶的四司七道，报册所载岁支，有心红、津贴、公费、办公役食、盈余、规费等项名目，其中公费一项意思也很清楚。[53]光绪初年以来，丁宝桢、涂宗瀛、刘长佑等督抚所奏裁革陋规酌定公费之意，也都明确以既解决办公所需，亦防止搜刮民财无度之弊端为宗旨。[54]当然，原来直省财政的确存在公私不分的情形。光绪七年，四川总督丁宝桢奏章提及，“从前川省各任于取用公费外，仍照收规礼”，表明陋规中相当部分可能归于私人用度。[55] 陈夔龙借酌定公费之机，将原来规费、津贴中所隐藏的官员私用部分变成特殊含义的正式公费，包括官员任职期间外出公干时车马旅费等用度，以及所有应酬、衣食、随从等种种杂项开支，无非是想浑水摸鱼。

对于陈夔龙提出的直省公费新定义，江苏巡抚程德全积极响应，推波助澜，其向清廷的奏报中表示：“官俸之设，所以保体制上必需之费用，亦即对职事上相当之报酬。今于官俸未定之先，酌定公费，以立始基。固当有因势利导之方，始克收称物平施之效。”考虑到“公费”毕竟以“公”之用度为主，程德全特别辩解，在官吏履职过程中很难截然划清公私界限：“诚以公费二字范围过廓，虽解释骤难确定，而界限先贵分明。且外省各衙门经费积习相沿，多界乎公私之际，公之所余即私之所入。苟公私非同时规定，既无相让相成之用，将有可出可入之嫌，是名义之宜明确者。”据此，该省拟“照直隶办法，分公费、行政费为两项。公费暂仍其名，凡本官服食、交际、车马、仆从，一切私人用项属之，准其自行支销，毋庸造报。行政费不得逾所定之额，凡各署幕员薪膳、勇役工食，及一切因公用项属之。照章按款报告，仍应审查分别准驳，归入决算，一律办理。”[56]如果说陈夔龙是巧立名目，将原来公费分解为“公费”与“经费”，程德全则进一步将“经费”正名为“行政费”。湖广总督瑞澂更是标新立异，改称“本官经费”与“本署经费”。如湖北即“援照直隶酌定公费成案，将本官公费与本署经费分为两起，次第筹定。”东三省亦以此为据，奏报公费。[57]名称变换之下，先是公私混淆，进而化公为私，竟然堂而皇之。

三位总督前呼后应，竟然将此前裁革陋规、化私为公、酌定公费、以资办公的谕旨，修正为“公私兼顾”。此后各省大多援引直隶成案，将报部的各种衙署支出分列为“公费”与“行政费”两部分。[58]只有闽浙总督松寿的表态似有不同：“此次核实清厘，一律和盘托出，将一切平余陋规悉数归公，原拨公费津贴如数停支，以后除公费外并无他项进款。”[59]是懵懂无知未能跟进，抑或洁身自好不愿合流，有待查考。

封疆大吏如此明目张胆地将清廷整顿财政，化私为公、澄清吏治的原意，转变为化公为私，将陋规合法化的契机，难怪舆论强烈质疑：“明诏煌煌命速定外官经费者，为奖贪乎？ 为恤官乎？”司道各府岁入，除廉俸外，无非收受各衙门规费及摊派于州县，“监司大员竟置诏旨于不顾，而公然开列，视为入款之大宗，是摊捐非惟不免，且将增加负担也。其贪黩无艺之情固可恶，而其弁髦诏旨之罪尤可诛。乃大府竟不以为非，将如其数以予之，而前此仅得之于暧昧者，后此直可得之于法定。是愈贪则获利愈多，而清廉者徒自苦矣。岂朝廷之饬定公费固为奖贪起见乎？”评论指出，各省报告公费的办法，是通过财政监理官与司道协商，程序上已然有弊，等于司道自定公费，“使之各自报告，俾得大开狮口”。既然仿行宪政，已是立宪国的日本，“国务大臣每岁公费不过九千元，而个人之消费悉在其中，乃我国之藩司关道竟驾彼国务大臣而十倍之，岂将以是表泱泱大国之风乎？ 天下骇人听闻之事，孰有过于此者乎？”公费数目如此巨大，“恐虽竭 中国之地力物力尽以之供养官吏，而犹虞其不给也，国事尚可问乎？”[60]未经预算和审核程序，缺少适当客观公正的监督机制，由官员自行呈报并决定所需公费数目，难免趁机图利。

其实制度规范与知识内涵密切联系，厘定规制首先要统一认识，界定标准，以求名实相符。光宣之际的直省公费整顿，由于对“公费”概念界定不清，导致不同理解甚至有意曲解，加之内外异制，轻重异施，造成与制度立意的偏差，给一些别有用心之人浑水摸鱼提供了可乘之机。可见制度转换，倘若不能厘清事实与概念的差别，辨明旧制与新规的联系，则不仅旧制弊端难去，新制亦难以取得利国利民的效果，甚至成为奸佞鲸吞国家财物的合法外衣。

第三节　酌定公费的博弈

以度支部清理财政为契机，厘定公费终于提上了议事日程。尽管前述督抚们采用先发制人及浑水摸鱼的策略，在“公费”定义上钻了空子，但螳螂捕蝉黄雀在后，1909 年秋季，各省督抚和藩司刚刚被迫和盘托出名目繁多的隐性“公费”，引蛇出洞的度支部就打算酌盈剂虚，准备在公费酌定立案后，取消养廉银。[61]双方就此展开了拉锯。

一　各省奏报公费与度支部的态度

半年后，度支部尚书载泽因试办预算案京外亏累之款为数颇巨，赶筹补救方法，拟订草案八条，呈交政务处详议，“严裁各省之靡费”、“核减京外大小人员之薪津”列载其中。[62]湖北呈递的公费奏章，刚好碰到节骨眼上，度支部驳回重议，令其核减。湖广总督瑞澂据理力争，宣称司道任重事烦，费用较前更巨，而公费酌定后，所有伙食应酬以及杂支皆在其内，不得另行开支，尤不准巧立名目，额外需求。“既从严剔弊端，自不能不量加体恤，况综计其出入之数，不过勉敷应用，现若再议核减，恐各司道用款竭蹶，不足养廉。且流弊所至，不肖之员势必设法取盈，即使事后参追，亦属无补于民生国计。”[63]咨请度支部仍照原定数目立案。瑞澂所提问题具有普遍性，如何根据职务需要界定公费内容和数额，关系吏治和国计民生。一味削减的结果，导致按下葫芦浮起瓢，成为猫捉老鼠的游戏，滋生百弊，有悖整顿财政的初衷。

遭遇部驳的还不止湖北。直隶、广东也因所定司道公费过高而被度支部议驳核减。[64]贵州巡抚庞鸿书在该省预算折中流露出对度支部的不满，因而“大触部臣之忌，朝意亦决计令其开缺，另择贤员简补”。[65]由于宣统元年十月至三年三月间各省奏报的督抚司道公费数额参差不齐， 而度支部又迟迟不肯颁布统一标准， 已遵章将陋规及各种名目的支销款项“ 和盘托出”的督抚藩司， 惶惶不可终日。他们大都深知朝廷不可能为此拨款， 公费最终仍须各省自己解决， 故于奏报时均明示将原有规费综计， 与酌定公费总数之额相当或所差无几， 无须增加朝廷用度。而度支部则着重于通过各省呈报司道公费，掌握各种潜在的官员或衙署的津贴支出。双方旨趣相去何止道里计。详情参见下表：

表五　清季直省公费奏报数额一览表（单位：两）[66]

续表

续表

续表

上表所列酌定公费数目，据各省奏章称，大体与原来实际开销数相当。因此前清廷未定直省公费，相关用度不能作正开销，各省须通过不同渠道自行解决，不同省份同级官吏的用费数额差异较大。与此相应，酌定公费的额度，在各地亦有很大分别。

值得关注的是，对于新定公费的用途，因渊源有别，理解各异，至少存在三种不同做法。第一种以广西为代表，该省奏请酌定劝业道公费时表示： 自新官制实施开始，新增机构不仅已以公费取代陋规，且同时取消养廉役食。原有各守道公费之外，养廉役食仍旧。先行设置的提学司年支公费一万两，额支养廉照章解处归并列抵，役食停支； 巡警道的情况亦如是。[67]据说度支部尚书载泽极为赞赏广西的做法，“以现当库款支绌之际，薄海臣民应力自撙节，以图报效”，拟请旨“嗣后内外官缺凡定有公费者，即照广西巡抚张鸣岐奏定劝业、巡警两道公费章制，不支养廉役食，其未定公费官缺则暂行照旧。各员司均极力赞成”。[68]

第二种做法以浙江为代表，在酌定公费的同时保留养廉、役食，并“请于地丁项下作正开支，养廉役食循章扣减，公费巡费并免扣平，以资办公”。即公费限于办公费用，养廉役食予以保留，只是遵章减成发放。[69]

直隶、湖北、东三省采用的是第三种做法，不仅保留养廉银，而且将原来的公费分解为“公费”和“经费”（ 或行政经费） 两项，“公费”名正言顺地成为官僚的个人津贴，“经费”则为衙署办公用度。湖北分别标名为“本官经费”与“本署经费”，倒是形象准确。只是官员个人用费成为公费或经费的一部分，完全改变了整顿公费的初衷，使得官员可以上下其手。江苏最初申报的数额将就原有费用，后采纳直隶方案，调整为藩司每年公费20000两，行政经费69600 两，两项相加共89600 两； 提学司公费12000 两，行政经费31200 两，合计43200 两。[70]表面上公费数额有所下降，实际支出则大大增加。这种假公济私的 做法，变相增加了国家与百姓的负担。

耐人寻味的是，一年多后，浙江竟也改弦更张，在酌定府厅州县公费和拟定经费办法时，一改此前在奏设巡警、劝业道廉俸经费时曾采用的办法，而以直隶等省的第三种做法为参照：“经财政局迭次筹商，拟定草案，大致分为二类： 一曰本官公费，一曰行政经费。”[71]

一些省份不同衙署所报公费数额，显然进行过酌盈剂虚的内部平衡。如安徽申报前藩司每年支用款项31600两，臬司为6100两，申报后藩司减为24000 两，臬司则增为9600两。[72]由于司道公费由会议厅自行酌定，会议厅成员多为该省官吏，议长即为督抚本人，难避瓜田李下之嫌。且除贵州外，已奏报各省多未考虑佐治官（含副职） 与吏役的公费，造成官员之间实际待遇的差异，难以杜绝这些官吏继续索贿受贿，很难起到澄清吏治的作用。

当然，弃旧图新的清季直省公费整顿并非全无成效，宣统元年十月至二年十月，各省酌定上报的新旧公费，主要集中在督抚司道层面，反映了新旧官制过渡期间省级大员陋规整顿的概况，为清理财政及实施预算奠定了一定的基础。陕西省清理财政局叙述财政沿革时，对此也予以积极评价：“因公用款，乃各官所自支缘缺以生者，其来源与摊捐之项同出于平余陋规，相沿至今，莫识其所由始。近奉谕饬，拟公费通计所入，酌盈剂虚，量缺之繁简为差等，出内一归司库，举旧有名目悉更易之，而填衙供支可无庸矣。振兴吏治，此其滥觞欤。”[73]

州县因数量多，分布广，差异大，调查核实不易，旧规费情况千差万别，新标准划分各自为谋，未能深入推广。资政院讨论时，参与其事者有如下交代：“股员会讨论州县公费，很难确定。州县的事情一个人不能办，不能不用幕友，所以很难审查。各省预算都是总册，没有分册，各州县公费多少，没有一个标准。必须定了标准之后，要一县一县地详细审查出来，然后可以得的确的数目。额外股员看了这个事情很麻烦的，所以州县公费概不核减。”[74]而在清末外官改制的渐进实践中，广西、河南、湖北、奉天、浙江等地按通省大小州县划分等级，自行确定州县公费数额，这些方案为文官改制及官俸章程的酝酿，提供了参考。[75]

二　资政院议决外官公费标准

在各省根据既往规费用度平衡调整，分别奏定督抚司道府州县不同层级公费的基础上，资政院于宣统二年十月初八日开会讨论，十五日预算股员会共同决议，提出京外各官公费的基本标准，作为官俸改章前的过渡办法：

表六　资政院议决外官公费标准一览表（两/年）

资政院的奏报有几点值得注意： 其一，强调倘直省各级公费标准不确定，有碍宣统三年将实行的财政预算； 其二，指出各部院衙署及各省同级别官员公费多寡不一，亟须划一标准； 其三，由于新的官俸章程尚未颁定，承认公费的性质为：“此项公费系廉俸之外各官本身所得，衙署办公经费并不在内”。[76]显然采纳了直隶总督陈夔龙的意见。

与同光之际朝臣的建议及新政初期袁世凯的主张相比，前述直隶总督的做法并不符合清理财政的初衷，之所以被接受，应是鉴于清代官俸长期过低，顺应了京外官员希望通过改革提高待遇的普遍诉求。改制伊始，蒙古都统张德彝即提出： 官制改革的同时应解决俸禄过低，取陋规办公，以及各衙门用度丰俭悬殊等问题，“惟比年以来，库款支绌，不过按数成支发，且署任之员仅予半俸，例有明文。乃向之所藉以自赡者，京官则曰馈送，外官则曰陋规，一律提归公款，大小臣工势将有内顾之忧。可否京官仿照外、商两部，外官仿照直隶省，优加津贴。”[77] 然俸禄章程的修订涉及面广，虽酝酿多时但尚未出台，以公费作为过渡，不失为一种安抚与暂代的办法。

因此，资政院所订公费标准，实际只是各级官员的职务津贴而非办公用度。[78]按照陈夔龙划分为“公费”与“经费”的做法，不仅使“公费”与改制前含义截然不同，[79]且起到将陋规收入合法化的作用。表面上“公费”数额减少，实际办公经费改由新立的“经费”名目下支付，等于名正言顺地化公费为私费，藉此增加官员津贴。虽然见好于督抚司道，却未必有利于官箴吏治。

尽管如此，资政院议员们在讨论时仍强调，将陋规统统由隐匿而公开，增加财政透明度，予以规范控制，对于清理整顿财政仍具有重要意义：“其一则因国家所定廉俸太少，不能不有公费以津贴之，但国家无法律制定，因此各部与各部不同，各省与各省不同，不能不定一个标准以为审查预算便利地步； 其次则因廉俸虽少，而外官暗中规费，动辄取数万或十数万，似不如化私为公，提出此项规费，即以之充当公费。”[80]即此举至少将既往名目与数额不清不楚的各种规费端上账面，变暗为明。其后资政院奏称： 嗣后凡公费多于所拟之标准，概依额定予裁减，其少于所拟之标准者暂予增加，以收整齐划一之效。宣统二年十二月二十八日，资政院议决京外各官公费案奉上谕：“著俟编订官俸章程时候旨遵行。”[81]

然而，资政院通过的标准更偏重于照顾高官的利益，军机大臣与繁缺省份的总督公费为同一档次，其余大多未能满足，[82]故不被督抚看好。宣统三年三月 （1911年4月） ，东三省总督锡良具折陈请，认为资政院所拟标准“于司道以下各员公费削减过甚，实于用人行政竭蹶滋多。各省情形相同，自不能不联衔声请，以备宪政编查馆编订官俸章程时折衷核办”。他表示，东三省总督公费可查照资政院核减之数办理，而各省督抚公费，则应由各省督抚自行斟酌情形，分别奏咨立案。[83]度支部对于锡良等电奏颇为不悦，指出各省司道公费尚未报齐，知府以下列入预算者尤少，要求各省督抚迅速报部听候核定，并坚持照预算执行。[84]

与锡良故作姿态、以退为进相比，湖广总督瑞澂的态度更为强硬，直指核减直省公费对预算毫无积极作用，公然声称：“奉省总督公费照资政院核减之数办理，此系该督一人之见，未能概令各省从同”，并质疑度支部公费立案的合法性，主张由政务处议决和处理此事，进而鼓动各省督抚联衔电奏，反对资政院的决议。[85]在督抚意见分歧之下，虽然上谕明示：“各省各官公费业经电饬各省督抚，暂照部定预算数目办理”，[86]但资政院所议标准未及州县，官俸章程又须待外官改制定案才能出台。《神州日报》披露：“新官制稿早已拟就，惟须与制定之官俸一律颁行，方能发生效力。目前只定有公费而未定官俸，若以公费为官俸则理不可通，若官俸仍为从前之养廉，则弊即难免，若公费、官俸同时并给，则款无从出。庆内阁商之度支大臣，徒为仰屋。此项似又不可藉口借外债，故竟不知如何发落。”[87]官制与官俸相互制约，直省公费标准迄清亡仍然决而滞行。不过，此举开启了近代中国行政体制经费用途公私不分、假公济私的恶例，影响深远。[88]

第四节　新官制受困于旧财政

财政是用人行政的基础，除公费标准的困扰外，各项新政开支逐年有增无减，也使部院直省的主政者捉襟见肘。这与改革之初未能全盘规划，缺少将财政能力与行政规划综合考量不无关系。官制改革尚未启动之前五年，清廷已在学务、巡警、农工商业诸方面大力推行新政，款项支出暴增数倍，透支财力使得本来就因巨额赔款不堪重负的清政府更加焦头烂额。

一　改制难为无米之炊

清廷匆匆颁布新政上谕，财政上并无相应准备。此前不久，似有先见之明的张之洞已于1901年7月下旬呈递《请专筹巨款举行要政片》，提醒当政者未雨绸缪，为新政储备应急款项，以免将来被动：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办事自强之款。…… 应请敕下政务处大臣、户部及各省督抚，于赔款外，务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”[89]此时清廷筹还庚子赔款尚且难于应付，根本无暇他顾。

1906 年官制改革启动前的部院讨论中，翰林院李传元也以改革需款甚巨，建议应除旧先于布新，缓设新署，以革除宿弊为先行。他忧心忡忡地论道：“师彼所长，亦不可不知我所绌。夫中原财力凋敝极矣，自外、商等部设立以来，公用津贴已岁增数百万之钜款。今厘定官制，必将内设各部，外设各司，无一事不须用款，无一款不待筹画，库帑既虚，民力又竭，此必穷之道也。况今外债未清，海军未立，用财之事，不知凡几，官制特新政之一端耳，岂能竭天下之力以供取用。”鉴于财匮民乏的现实，应“先将复沓繁冗之官裁汰归并，厘定职掌”，所议新增官署“苟可减省，皆宜暂缓设立”，“俟财力稍纾，再议增设”。他告诫当道应讲求实效，不要东施效颦，导致民怨沸腾：“凡摹仿形式，无关富强之事，皆宜一切暂缓。如墨守西人成规，事事仿效，势必增加捐税，敛怨于民。”[90]这付苦口良药未被采纳，结果却不幸而言中。

由于仿行宪政的官制改革先于财政整顿启动，改官制后筹款之难，朝臣中精明者早有预见，“某大臣意见以此次改定官制，如果宣布实行后，必须优给津贴，以资鼓励。然现在各省财力艰难，异常支绌，恐将来欲筹此项经费时，不免大费周折。”[91]1907年外官改制通则公布后，各直省在新设部院的积极促动下，开始实施大规模改制。最初湖北、四川、山东、贵州、安徽、云南等省设置巡警与劝业两道，均以裁撤原设粮道或巡道为对应，经费自然沿用原机构款项，“其俸廉役食公费等项，或将裁去道缺之款腾出开支，或酌给津贴，大都就近筹拨，俾敷公用”。广东则是将粤海关监督、粮道两署酌为裁改。[92]财政与行政的矛盾尚未凸显。其后浙江省因无裁改成例可循，请示度支部于“新设巡警、劝业二道开支，俸、廉、公费、巡费四项系在司库地丁项下动支”。仅此一省，新设两道“常年共需银六万八千余两”。[93]加之兴学与举办实业等各项新政事业大张旗鼓地铺开，各省财政频频告急，号称富庶的江苏，财政也出现赤字。局所虽已裁并，但各方用度激增，到处入不敷出，宁属藩司以“近年学堂、新军、巡警、舰队暨洋债、赔款、协济各饷常年陡增数百万，随时活支尚不在内，现在挪掘一空，徒嗟仰屋，调查库储仅存三十余万，而积欠累累。羽檄交驰，无从应付。…… 目击此民穷财尽，徒为相顾，唏嘘作楚囚之对泣”。[94]

二　财政困窘制约外官改制进程

江苏财政的窘迫令清廷相当震动。1908年6月，御史赵炳麟奏《统一财权整理国政折》，请将国税地方税划分两项，而统其权于度支部。8月政务处复议时，对财政混乱及国库空虚的实情深表忧虑。新政创行，举凡兴学练兵工商实业诸要务，无一可置缓图，而财政未能厘清，“以两江财赋之区，近日奏章竟有不名一钱之叹，则边远省分更何待言”。故奏请饬令各省督抚，专委精核人员将该省出入各款通盘调查，并将何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法，咨明度支部，再由度支部“汇拟切实可行之章程具奏请旨，令各省分期照办”。8月5日奉旨依议。[95]大规模清理财政，统一财权并全盘规划经费事宜，开始提上政府的议事日程。

在不少省份，款项支绌早已令督抚藩司头疼不已，“赣省近年举行新政，需款甚巨，而新旧赔款及南昌南康两教案赔恤各款为数不赀，财政困难已达极点”。巡抚冯汝骙札饬各司道局所，“力求撙节归并之法，庶收束场面，藉资补救”。[96]而改制先行的东三省财政奇窘，光绪三十四年秋，竟致各衙署局所薪水几无法开支，不得不向各税捐局挪借，并向度支部银行贷款息借，勉强维持的程度。[97]为摆脱困境，总督徐世昌先后与美、英等国洽谈借款事宜[98]事经发觉，被明令禁止。[99]

随着各项新政的推行，各省新衙门的设置与人员数额不断增加，经费窘迫的状况，已经直接影响到外官改制的进程。广东原拟设交涉司左右参赞，前粤督因须先行清理本省财政，筹出设缺经费，再议实行新官制，决定暂行从缓。后因外务部不断电催筹办，继任两广总督张人骏只得敷衍：“粤省本年改设官制、奉行新政各项，需费甚多，…… 拟稍为变通办理，先即在署内文案处派定大员二人，专办署内总文案承政参议事项，以为将来设缺遴员之基础。”[100]官样文章的背后，张人骏在给家人的信中，亦透露了对粤省新政难以为继的悲观，并祈祷早日离粤回京。[101]

政务处会议已注意到财政拮据导致各省推行改制面临棘手难题，“若各省一律实行，所有常年经费尤难按数措筹”，希望度支部考虑“筹济款项之法”，通盘核计后奏请通饬遵照改制，“俾免临事踌躇”。[102]张之洞也在政务处会议上提议： 将官制改订所需廉俸用款摸查后“汇订于行政费内，以备核算”。此议得到枢机们的赞同。[103]但财政整顿滞后于官制改革并制约宪政进程，已成无法挽回的事实。

据说摄政王即任后，对各省奏复宪政之折，多有不满，“曾谓某相国云： 各督抚办事尽属敷衍，并无一统筹全局为朝廷长治久安之计者。某相国对云： 各督抚亦知敷衍之不可，奈所限于财力人力无从展布何。摄政王聆之，忧形于色。”[104]督抚或许另有盘算，但财政困窘确是制约新政与宪政的瓶颈，已无可置疑。

第五节　议定行政经费

清末新政前，官方文献未见使用“行政经费”一词。[105]这一概念在丙午官制改革时由西方宪政理论传入，随着新政各项事业的推进普及，逐渐成为疆吏朝臣关注的焦点。

一　行政经费概念的引入

1906年10月，内阁中书殷济在条陈要政的奏章中，提及应为改制预为筹定行政经费，[106]这是迄今所见较早使用“行政经费”概念的文书。而官方关于行政经费内容的正式表述，则见于1909年1月度支部清理财政章程第14条规定：“各省预算报告册内，应将出款何项应属国家行政经费，何项应属地方行政经费，划分为二，候部核定。前项之国家行政经费，系指廉俸、军饷、解京各款，以及洋款、协饷等项； 地方行政经费，系指教育、警察、实业等项。”[107]这一划分在清晰界定“行政经费”内涵的同时，反映出新概念与旧制度的重要差异。虽然乾隆以来廉俸军饷解京各款，大体可与国家行政经费部分对应，但地方行政经费部分，除了府州县学生员的廪膳、书院膏火，勉强可与教育经费概念对应外，原先并无司法、警察、实业、自治等项经费。[108]可见近代意义的行政经费，内容范围大幅度扩展，除既有官员的俸禄和军饷外，涵盖了当时新政与预备立宪的主要方面，数量势必骤增暴涨。[109]

影响行政经费大增的主要因素，首先是官制变革。旧制官僚体系相对简小，直省督抚甚至没有属官，州县官员额缺极少。如前所述，在交通及通讯极为落后的条件下，以如此少的官员统治广阔区域和众多民众实际上是靠庞大而隐性的“非官员编制”，支撑日常行政运作。各级官员的私人性幕府，虽然在行政运作中发挥不可或缺的作用，但其束脩并不能作正开销。晚清以来陆续增设的局处所等机构，作为临时差事，亦未正式纳入体制，薪金也多属自筹。官制改革，尤其是外官改制，形式上将体制内外的各种机构裁并，实际上却要把五花八门的编外人员纳入体制内，增设的官员额缺远多于裁撤，而清理财政又要求将所有隐性费用全部列入正式财政，支出的增幅较之旧制自然暴涨。

行政经费大增的另一重要原因，则是伴随新政各项事业全面推广普及，种种支出大幅度增长。关于新政时期行政用度迅速增长导致财政窘迫的情形，陕西藩司樊增祥描述道：“自光绪辛丑以来，筹饷款、行新政，两端并举，力尽筋疲。类如高等学堂、武备学堂、师范学堂、洋务局、水利局、课吏馆，皆近年新设，无一不耗财者也。…… 其所用者，常有入不敷出之忧，其所筹者，常有缓不济急之势。”[110]

宣统二年（1910），仿行宪政大规模加速推进。在内外官改制的同时，各省谘议局纷纷建立，地方自治的各种选举活动迅速铺开，各地学堂、巡警，各级审判厅也加紧筹建，军事改革的花费更多，新政用款急剧猛增。舆论和民情对于宪政速致富强期盼甚殷，内外交困的摄政王也寄希望于仿行宪政可以成功脱困，上下交集，推动预备立宪的步伐不断加快，财政负担日益加重。各级官府早已入不敷出，只能不断加征捐税，使社会承受力濒临极限，酿成严重的统治危机。在御史赵炳麟、布政使王乃徵等人的奏请之下，清廷不得不正视财政困难对预备立宪的影响制约，设法筹划亡羊补牢之计。

二　督抚关于行政经费的讨论及示警

1910年7月，清廷颁布谕旨，要求各地督抚根据所辖省区的实情具折奏陈，展开了一场关于行政经费与应行宪政事宜的大规模讨论。这次讨论的肇因，是御史赵炳麟锲而不舍的努力。1909年7月，赵于养心殿被摄政王召见时，力主仿行宪政从预算逐年经费下手，量力而行，而非全面铺张。其后，赵唯恐自己“土音太重”，无法准确表达意思，故拟呈专折，以清廷颁布的九年筹备宪政清单所办主要事务为据，粗略计算所需经费，认为所增加的学堂经费、巡警开支及各级新设检察官、司法官及行政官员薪金，需款甚巨，各省财政不可能承受，官员只能虚应故事，欺上瞒下，“从纸片上观之，则百废具举，从事实上核之，则百举具废”，希望清廷饬令各部院及各省督抚，分门别类将九年筹备宪政清单“某年某事需款若干，从何处筹定，在何项指拨，分年列表详议具奏”，并于次年资政院开会时交议，决定后按轻重缓急秩序实施。他宣称：“如此方有实事可为，不致以空文误国，一言丧邦。”且“今欲为国家筹经费，尤宜先为民人谋生计，方不致竭泽而渔”。[111]这显然与急行宪政的趋向相悖，该折未如赵炳麟所愿交部院讨论，也未见清廷回复。后据知情者披露，皆因宪政编查馆“各提调因循玩忽，并未奏请施行”。[112]

1910年5月，御史赵炳麟再次奏呈《请饬议前奏确定行政经费并预筹安插流民之策折》，以亲眼目睹长沙“乡间乏食，十室九空。抢米之案，日数十起”，“不可不预筹安插之策”为由，请求谕令军机大臣检出其1909年7月请算定行政经费一折，交部院朝臣与督抚将军对应九年筹备清单逐项讨论，交资政院核议后，“视民力能否担任，分别缓急轻重，次第施行”。鉴于民变四起，强行推进宪政势必激成大祸，摄政王希望藉此了解筹备宪政是否有未能核实之处，1910年5月27日，谕准将赵炳麟两次所上奏折交部院及直省讨论。[113]有消息说“监国近对于赵侍御奏请确定行政经费及宪政馆奏请考查筹备宪政情形两折极为注重，曾于日前交谕枢臣，以现值筹备紧要之时，非如此切实办理，难期完善，应即督饬各衙门无论何项人员，如果灼见筹备宪政有未能核实之处，尽可随时条陈直言，勿讳朝廷，必分别采纳，立即见诸实行。”[114]

6月，湖北布政使王乃徵奏《筹备宪政酌分缓急折》，提出中国不宜模仿西方预算制量出为入，筹备宪政，应当仍旧量入为出，分别缓急，就款办事，“国家弃数千年专制之旧，一旦改而立宪，将以求治非以求乱也。立宪而期以九年，将以速治非以速乱也。然使财政不理，百政俱废，乱且立至，宪于何有。”财政问题若“不及早整饬，将来政府困难必有百倍于今日者”。[115]7月8日，奉旨： 湖北布政使王乃徵奏筹备宪政酌分缓急一折，著在京各衙门、各省督抚，归并御史赵炳麟条陈一并详议具奏。[116]王乃徵与赵炳麟的两折异曲同工，均主张应根据各地财政状况决定所办宪政事务的轻重缓急。

对于各省督抚而言，讨论王乃徵和赵炳麟的奏折是一个难得的契机，可以乘机披露各自财政窘迫的实情，减缓急行宪政的压力。对于清廷来说，通过督抚的奏报，既可了解各省宪政进展和财务实情，也可测试封疆大吏处理政事的方法能力，及其对于宪政理论的了解认识。

山东巡抚孙宝琦较早奏复，他肯定讨论行政经费意义重大，并估计外官改制“所需俸给公费，决非旧日已有各款所能相抵。应俟馆部厘订章制，再行筹议”。山东全年岁入在一千万左右，“而协拨认解之款居其大半，其留作本省行政经费实已无多”。考虑到现实状况，他反对以新政各项为官吏考绩的做法，以免导致急功近利者敷衍应付而遗留后患，主张“巡警、教育只为行政之一部，进步本无止境，急切难以图功。但责成主管官司实力经营，似不必限定如何成绩”。希望将警务与学务留待地方自治实行后，由各地区自行酌情举办。目前“似应从缓筹议，稍宽程督之期”。[117]

与他省情况有别，直隶总督陈夔龙觉得该省办理巡警较早，基础较好，经费缺口不大，不过亦为宪政前景忧虑，认为：“事关内部行政，无论立宪以前、立宪以后，均应视其国力以为设施，初不应划归预备范围之内，可断言也。”[118]

河南巡抚宝棻以民智未开，仿行宪政不能枉顾国情现状，简单移植外国经验与做法。新政各项经费若强制摊派，“恐群疑悉起，不独为警务前途之障碍”。学务用款尤多，人民尚未适应，“故昔以教育为私人事业者，今则属于国家行政一端，昔以教育为放任自由者，今则悉本于法律命令之规定，则一切创造经营之费用，自不得不由行政长官为代筹。”而地方自治方始萌芽，一切事业概未兴举，人们尚未意识到教育普及关系自身，“未沾利益之实效，而遽责以义务之增加，势必抵力横生，学务反因之而阻碍”。

宝棻特别提出：“盖一国之政务今昔不同，昔之政务简，故经费亦随之而寡。今之政务繁，经费亦随之而多。昔日支出之经费，国防与俸给而已，今则为民保安之政，助长之政，皆为国家之行政上必要经营之事业，则经费支出之途亦浩繁而无有限量。”为此，不要冒进并举，应根据民智渐开的情况，确定各阶段宪政进程。[119]

由于清廷中枢及部院三令五申要求各省统一步骤推行新政，贵州巡抚庞鸿书提醒朝廷：“各属情形不同，似宜量予变通。视其力之所能，至欲猝收整顿划一之效，恐非旦夕所能期，但当严行督催，不令其延宕贻误耳。”[120]这一建议与赣省巡抚冯汝骙的主张相近。江西宣统三年预算不敷银已达270多万两，即使“筹备一切不再扩充，尚难勉副收支”，故期待将国家税与地方税厘清界限，颁布章程早日实行，“庶要政有所取资”。[121]

作为外官改制的先行省份，吉林巡抚陈昭常以东三省局势危迫，改革刻不容缓为由，暗示朝廷仍应以东三省为改制先导，集中财力支持，“宜萃天下之能力救此一隅”，而不要再以“苛法相绳”，削足适履，全面铺张，导致倾覆之亡。[122]黑龙江巡抚周树模则提出应由“中央补助”审判厅所需费用，希望对预备立宪之事“宽以年限”，从容筹措。[123]

广东为沿海富庶之区，承担各项赔款摊派及军饷供给也较重。署理两广总督袁树勋给朝廷算了一笔账：“粤省公家岁入之款，若以本年为比例，除向来支出经常各款，照清理财政表册，凡官署公费、各项行政经费、本省水陆军饷及解京正杂各款、解还赔款、各省协款、补助、赈恤等款，将占入款五分之四。所余之数以之举办上项新政，固已岌岌不支矣。”为此，他建议变通三项： 一是注重实业教育； 二是推广乡镇巡警应限于人口繁盛之地； 三是各级审判厅推广受制于司法人才不足及经费拮据，可适当滞后，而代之以推广监狱改良。此外，调查户口虽为宪政所必需的程序，却是各项新政中最为有名无实之项，各地造报的户口册多有虚假，而“各省因抗钉户口门牌，聚众滋事者屡有所闻”，应与乡镇自治会一同展缓，并划分各项新政所需款项属于国家或人民承担的界限。海陆军费均为巨额开支，应切实统筹预算其军备费用占全国岁出总数的比例，据此衡量是否有财力扩张改良。[124]

浙江巡抚增韫持论与众不同，他逐一批驳赵炳麟、王乃徵的立论，认为赵炳麟的计算以过事铺张为前提，就浙江情况而论，巡警与法官都不需如此大款。浙江在巡警、学务、司法、自治四方面，“除自治经费无庸筹定，其余或本有专支，或已筹的款，或有正当之收入而事未举办，徐待将来，或有附属之增加而事待推行，尚为虚算。总冀分年筹备如期告成，不至以款竭而废事。”他指责王乃徵就款办事的主张，“实趋于消极主义”，“无政事则财用不足，吾国非无财也，无理财者也。”应当效仿西方各国，“其应取于民者，印花本正当之税，而至今尚未推行； 外国之财产税、所得税、营业税皆入款大宗，而吾国不能仿办。果使机关齐备，法律完全，一切仿而行之，行政经费绰绰有余裕矣。”他请摄政王“宸衷独断，力破群疑，毅然决然，期以必赴。财政纵极艰窘，凡有可以稍裁节者，悉数移作筹办宪政之用。”[125]

然而，细读增韫的奏章，其乐观似乎依据不足。以教育经费而言，各省皆以此为惧，所筹与所需出入甚大。而增韫的奏报描述道：“至此项经费所出，上年业有批定议案。各属由赛会、演戏、儒田、贤租、宾兴、公款等项下自行筹措。现又清查公款公产，化无用为有用，无虞不敷。即有时必须国库补助，为数亦微。”[126]诚然，浙江一向文风鼎盛，但西式学堂的教学设施耗资甚巨，教育理念不同，按照就学率与识字率要求的学堂与学塾数，远多于往日的学校，旧有各款，难以维持众多学堂、学塾的开办及常年经费。而仿行各国征收财产税、所得税和营业税，在当时工商业尚不发达的中国，均属画饼充饥之谋。

值得注意的是，袁树勋等几位总督均强调，政府对宪政全局应有通盘预算与统筹把握，协调整顿各部院所推行的新政计划，形成共识后分别轻重缓急而行。闽浙总督松寿明确表示：“闽省目前可筹之款，业已罗掘殆尽。”而行政经费牵涉宪政步骤安排，应由中央政府解决而非由督抚提议，因各部院已在各自奏定章程中规定了相关宪政进程的内容，若各省根据自己的情况变更放缓，则不仅对部院责问追究难以交代，“亦增全国纷歧之象”。所以，此次各省奏章汇齐后，应由政务处召集宪政编查馆大臣及各部院主管，按照各省所述现有之财力，就原定筹备各事项内逐一体察，核实讨论，分别九年内必应举办、酌办、缓办之事，汇集编成草案，交付资政院审议。“嗣后各省督抚恪遵此次更定之案，于必应举办者全力以赴之，于可以酌办及缓办者量力而为之。”[127]

两江总督张人骏奏报江南情况时亦强调：“大抵无的款而先办事，究其终极，非横决扰民，即敷衍无实。…… 审缓急先后之序，循名责实，办一事务收一事之功，…… （ 部院） 既各有职掌，即不免各不相谋。…… 窃愿朝廷集权中枢，谋定后动，以通筹并顾责部臣，以实力奉行责疆臣，指臂相使，内外相维。”[128]。

江苏巡抚程德全一针见血地指出财政与行政相互制约的症结，即政府仿行宪政过于追求形式而非讲求实效，而且各自为谋，各行其是[129]：“…… 内外臣工明知竭蹶应付不足以言成绩，然莫不遵章如限为之奏报，于是形式粗具而精神全非，文告虽工而成效安在？ 此内外臣工应共为内疚不遑者。”

作为根本解决办法，程德全主张设立责任内阁统筹协调：“夫筹备而期以九年，非备有九年之文告已也。傥非责任内阁以掌其枢纽，非各部联合以互相讨究，则缓急次第谁为之主张，而政务与政费从何而调剂？ 将来财政日窘一日，政务日繁一日，臣恐不待九年，而国事之溃决已不可问矣。”[130]

山西巡抚丁宝铨解决财政困难的救急之策，是通过借外债或募集公债以渡难关，而以成立内阁、开国会为最要之策，期待藉此“扶将倾之危局，救未涣之人心”。[131]湖南巡抚杨文鼎也赞同借债济急之法。[132]而湖广总督瑞澂则主张缓办军备，并通过“借资与兴业兼营并进”，以纾国用，“内阁与国会相辅而行，乃能有监督轨行之实”。[133]

十五位督抚的奏复尽管态度参差，个别人或有揣摩上意及借故搪塞的情形，但大体还能反映实际。在无钱与多事的双重压力下，督抚早就如牛负重、力所不及。他们对于时局与任务的认识主张，不乏真知灼见，也有若干可采纳的务实举措，虽然未必能够妙手回春，只是在减缓压力及调和矛盾方面，或许有所补救。尤其是在财政匮乏与新政、官制改革进度、民情激愤等方面的多重示警，以及不要冒进并举的建议等，对于政府调整把握全局都具有积极现实意义。不过，一些督抚将矛头指向相互奔竞的部院，掩盖了上述隐伏其间的皇朝统治危若累卵的深层危机，或许亦因此减弱了清廷对上述意见中相关内容应予的重视。

部院督促办事，与集权互为表里，和督抚产生利益冲突，在所难免。说到底，部院贪功，还是清廷心急的体现，督抚寄望于责任内阁，旨在阻止部院各求政绩，对直省及地方干预过多，使得督抚以下实际上处于多头领导状态，穷于应付。只是责任内阁未必如督抚所愿，让他们稍有喘息之机，反而使之陷入更加难堪的境地。

三　症结所在

媒体对各省督抚关于行政经费的讨论颇为关注，纷纷报道并予以评议。《大公报》的评论一语中的：“举中央行政地方行政之经费统责诸督抚之一身，督抚既不能手造黄金，又不能亲括闾阎，于是创立名目而间接以取之州县，州县直接以取之民间。…… 敲筋吸髓之所得，半以供上官之诛求，半以饱自己之囊橐”，成为剥削民众的借口，而通过行政经费讨论，明确划分范围和界限，“俾吾民晓然于担负义务所在，而督抚之对于州县，庶或能一秉大公耳。”[134] 对行政经费划分持肯定态度。

《申报》认为应从各国改革进程汲取教训，不要操切图功、诸政并举。[135]行政经费涉及新政与宪政发展规划步骤，绝不仅仅是简单的财政问题。清廷要想根本解决，应对督抚的议复仔细研究，思考可行方案，尤其是注意督抚解决问题的办法各异，显示背后更有重于财政的大节：

夫各督抚之所言，同以财政支绌为前提。然其今后补救之方，则主张各不同者。……盖财政犹水焉，政治机关犹舟焉。无水固不能行舟，舟不具又岂能免于倾覆。……故遇此次复奏，乃乘机而大声一呼耳。继今以后，中央当局诸公，使真有意将此次各督抚之复奏详加筹议，而与昔日之九年筹备事项相对而立一财政计画，则所当注意者，不应在财政。盖仅于财政一端加之意，则不特财政之收入不能增加，而九年筹备之计画仍复不免敷衍具文而已，此则吾朝野上下所当大加研究者也。[136]

要想解开如期立宪和财政窘迫的死结，《申报》所言大有深意，可谓旁观者清。

督抚及社会舆论关于宪政过程中行政经费问题所引发的种种议论，反映出东西洋行政新制与中国旧制旧知的千差万别。政体变制，绝非机构更名或员额增减那般简单。皇朝政治体制下的行政，主要是刑名钱谷，而经费开支，基本是官员俸禄、官署修葺及公文传递。连官员调署的川资，也包括于官员的养廉银中。咸同以后，随着洋务与新政的陆续展开，行政的范围内容不断扩展，必须进行相应的政体改革，内外官改制应运而生。至仿行宪政时期，包括实业、巡警、教育、自治在内，改制导致行政职能大幅扩充，原来不由官办的事务，如今均成为行政的要项，相关用度成为行政经费的大宗，而财政体制未能先期或相应变化，难以承受体制转型带来的巨大压力。这种由新旧体制变换所导致的官多费巨，虽然间中杂有冗官冗费的痼疾，却并非传统裁官减费方法所能应对。

面对急剧扩张的行政职能，原有的财源当然不能应付，设法开源也是远水不解近渴。更为重要的是，财政困扰暴露出整个政体乃至官制改革缺少配套协调，首先是行政与财政体制的变动互相脱节，单独改革官制，不仅得不到财政的有力支撑，反而造成行政体系和财政体制的紊乱，处处掣肘，严重制约了官制改革的进程和效果。

其次，内外官改制分别进行，结果造成官僚体制新旧混杂，内外失调，部院贸然进取，直省以下进退失据。面对京师部院不断推进新政，督抚即使有意面面俱到，也是力不从心。况且，在各部院加紧收权的步步紧逼之下，督抚们不得不处处提防，明争暗斗维护自己的既往权益。各种纠结的矛盾之中，清政府既然未能解除行政与财政的相互制约，如何在既有条件下按轻重缓急规划变革方案，收缩战线，根据各地区的具体情况安排进度，不强求整齐划一，就成了为数不多的选择，藉此调整布局、缓和矛盾、减少阻力，以求国泰民安，除浙抚增韫外，多数督抚意见及报刊评论，主旨均在于此。

第六节　度支部削减预算及各方反应

一　削减经费应对危局

1910年8月至10月，各省督抚就行政经费问题相继奏复。在此期间，度支部已编制完成宣统三年的全国财政预算，所奏《遵章试办宣统三年预算并沥陈财政危迫情形折》对新政以来的财政状况有所反省：“计各省常年所需，已岌岌不可终日，又以频岁进行新政，主管各衙门督催孔急，张皇草创，以顾考成，自瞻者藉以铺张，无力者逼为敷衍，兼营并鹜之下，顿成钜亏。”表明度支部对新政全面加速铺开所产生问题的严重性不乏清醒认识，但如何斟酌考虑，统筹调整，以扭转局面，则有待当政者的取舍抉择。作为负责财政的职能部门，度支部针对各省呈报预算册不敷数达3900万余两的高额赤字，与各省督抚频电往还，要求核减预算。所提出的相应方针是：“处今日而谋国是，宜就量入为出办法速图扩充，舍此别无良策。”[137]

作为职能部门，度支部不可能对新政全局越俎代庖，量入为出自然是现实选择。而政务处本来作为统管新政的枢机，全面统筹则似非“别无良策”，至少可以针对度支部及督抚指出的问题，做出相应调整，以防矛盾激化，如改变考绩新规所定新政绩效的标准，协调各部院政出多门的混乱，根据不同省份的实情与困难，确定各阶段新政事宜进程等。但此时政务处自身的定位也处于变化调整之中，因而在遵旨会议度支部试办宣统三年预算折时，仅提出应将预算交给即将召开的资政院讨论，似未见采取其他措施。

宪政编查馆方面倒是有一些积极动作，1910年10月中旬奏呈《拟将官制提前官俸展后办理折》，提出的九年预备立宪清单列有当年厘定官俸为应办事件。鉴于立宪国家均在官制确定后才厘定官俸，“未有官制不定而能先议官俸者”，且“州县等公费尚多未经奏定”，要求“将颁布官制提前一年试办，官制提前二年颁布，官俸展后一年实行”。[138]11月，仓促成立的资政院同时审查度支部宣统三年预算及京外各官公费，在官俸章程未颁之前，对既往名目繁多的陋规、津贴、公费拟定临时标准，以便预算的推行。具体做法是在各省奏报的基础上，将督抚司道公费按省份划分为繁、简两类，州县则照已呈报省份所拟，不加修正。该方案经资政院议决后奏报朝廷。[139]对政府财政中官俸与公费部分纠结不清的压力，有一定程度的缓释作用。

令人遗憾的是，急于求成的摄政王，未能认真思考并采纳督抚相关建议的合理部分，而是简单地以削减经费应对危局。1910年11月4日，清廷发布缩短预备立宪期限的上谕，12日，饬令各督抚妥速筹办相关仿行宪政事宜，“毋再因循推诿，致误期限”。[140]在举国提速赶办宪政的氛围下，关于行政经费讨论的大多数建议和主张，似乎显得不合时宜。稍后宪政编查馆奉旨酌改筹备立宪清单，将宪政事宜分为提前、增入与变通三部分，变通部分主要为续办地方自治与续筹八旗生计。规模大且耗费多的巡警与教育等项，列为普通行政，仍由主管衙门按照原定清单，“分别最要、次要妥筹办理”。面对朝野持续高涨的立宪热情，宪政编查馆多少有些无奈：“国民迫切呼吁于下，臣工之筹策，士庶之论列，佥谓非立宪无以救亡，而清单修正之各条，皆实行立宪之要领。”[141]

历时两月之久的行政经费问题讨论，结果主要是度支部、资政院对于全国宣统三年经费的削减。宣统三年财政预算的制订，虽然仍取量入为出原则，分省编制，统计结果，京署各册不敷为2500余万两，外省各册不敷为3900余万两，另有续报追加预算2000余万两，亦无出处。经度支部与各部院及各省反复商议，分别各省增减岁入岁出，最终合计，京外各册共不敷5400万两，加上另列及追加各费，共不敷7800万两。[142]面对如此巨大的经费缺口，资政院审议时只能大刀阔斧地增删岁入岁出，经过一番纸面数字游戏，最后竟戏剧性地化赤字为赢余，岁入达到301910296两，岁出仅298448365两，结余3461931两。[143]

资政院审议行政经费的过程中，一些报纸从各种奏报表格发现官署林立，各种局所叠床架屋，导致经费膨胀，名目繁多。列席旁听的报人建议：“他日新官制实行，若能聚数官厅同一官署办事，则一切衙署用费可省； 改良征收机关，废除重复局所，则一切经征费用可省。”预算与官制改革紧密联系，参加审核预算的股员只能就其中浮参冗员之处略为裁汰。[144]然而，仅靠删减经费数额及行政官员，并非标本皆治的良法，而且外官改制障碍重重，化繁为简并非旦夕之功。

一些报馆鉴于行政经费概念相当宽泛，并非只是官俸、公费等衙门开支，将不同性质的问题混为一谈，执意删减，会使许多正常进行的益民措施中途而辍，教育、实业、警政等均属不宜缓之事，经费也不可减。呼吁清廷开源与节流并举，将经费问题与新政全局通盘考虑，“徒于行政经费概从核减，此非适当之办法也”。所开列的标本分治之道，“治标之法，一宜速定行政官之公费，其余一切出息悉数归公。”治本之计，则宜归并衙门、局所，整顿税则，加征烟酒税，兴办实业，奖励公司，鼓舞商情，国民生计日充，国家实力渐厚。[145]

二　督抚对策

对于预算案大量削减各省行政经费，大多数督抚的反应是既沮丧又愤慨。云贵总督李经羲“以外省财政如此奇窘，督抚几无一事可办，殊太不平”，与度支部大起争执，认为所削减的八十万经费，自己只能通过“暂借商款”解决三十万，另外五十万需度支部设法支持。他愤然宣称：“此八十万之亏短，实减无可再减，节亦无可再节。如果部臣不以为然，即请先将臣革职，调京面质。”不惜以去官抗争之下，摄政王不得不“以所陈自系实情”，面谕度支部尚书“饬为照拨”。[146]

东三省总督锡良与湖广总督瑞澂两人另辟蹊径，联合致电各地督抚，鼓动彼此携手拯救危局：“宪政九年之预定，十一部同时之进行，中国无此财力，半途而废已可预决。非有重要简单入手之办法，则财尽民散必在意中。”转圜之策，政治上应督催速设内阁速开国会，由新内阁与国会统筹全局； 财政方面，由各督抚联衔电奏，向外国银行借款修粤汉川藏等铁路。如此则十年内可救民穷困，十年后可增广财源，有利于教育等事，以此为挽救时艰最为重要而简单入手之办法。后因江督苏抚等以借款修路后患无穷，是饮鸩止渴之谋，力持反对意见，朝廷也明确表态否定，这一计划的财政部分胎死腹中。[147]不久，江苏程德全电告各省督抚：“若任意裁减，外省亦无勉强徇从之术”，主张“可删者任删，不能减者不认减，不能删者不认删”。两江总督张人骏也坚决表示：“可行者即行公布，不可行者据事实答复。”[148]

督抚们反应如此强烈，皆因削减经费不仅使官衙开支受限，同时也直接影响到许多正在展开的新政项目。不少学堂、劝学所、劝工所及实业局所，势必因此陷入窘境，甚至半途而废。这种担心并非杞人忧天，在各项新政已经全面展开的情况下，度支部骤减经费预算，必然导致一些省份陷于财政危机。湖南藩司想通过发行公债以解行政经费不足的燃眉之急，但“所奏办之公债票不仅无人领受，且不能发行”。行政衙署的运作也受到影响，“其劝业道署公费向系由善后局发给，自该局归并财政公所后，即将此项公费详请停拨”，经费无着使劝业道员异常焦虑，只好拆东墙补西墙，“乃请将应解司库一半并税停解，留充该署支用。抚藩亦无法可施，只得准如所请。”[149]万般无奈的湘藩，竟然打起了卖地筹措行政经费的主意。[150] 在一些地区，度支部削减各省宣统三年预算及行政经费，使得官制改革的步伐明显放缓。杭州府分科治事的名单早已确定，尚未实施。浙江巡抚札文严催，“大吏复以经济困难羁延者匝月”。[151]

面对各省督抚异口同声的反对抗拒，度支部仍然坚持原案。有报道称：“本年预算案经资政院核定后，各省督抚因不能自由活动，反对者甚多。由直隶倡首不肯承认，浙江继之，其余各省则皆观望事势而行。日前度支部各堂及丞参等大开会议研究此事，佥谓此事万不能迁就。盖此端一开，则去年预算必全归无效。是以对于直督之折业已严词驳复，现闻浙抚之折亦已驳复。至于该督抚等所谓必不能减之款，以及部文未到以前所支之款，将来准其另行核实造册，咨送会议政务处，俟本年资政院开会时再行提议追加。”[152]

度支部的坚持固然有其不得已的苦衷，而督抚们的应对之策，就是将那些本已进行之中，且有利于国计民生的新政事业停办或缓办，以此作为落实削减经费的举措加以奏报。四川预算中原有川藏官电总分各局与开办川藏电政学堂的计划，“现因款项难筹，议请缓办，应即全数删除”。[153]东三省总督与吉林巡抚则声称，吉林对预算削减问题展开讨论，“至四月初间，已据省内外各衙署局所陆续议复，正由清理财政局汇核详报间，忽于四月初十日该局被火，全案俱焚，无从下手”。[154]这场天遂人意的火灾，成为巡抚陈昭常拖延时间以观清廷反应的借口，最后以“岁出预算难照院议核减”为由回复，清廷与部院均无可奈何。

贵州本属贫困区域，照度支部核减之数，其新增劝业所难以运转。巡抚沈瑜庆奏报：“揆诸现在办公情形，已属竭蹶，若再核减银二千两，是较初办时，每月尚少银百余两，实难敷用。请照预算原数支给。”[155]。

与督抚们哭穷叫苦适相反对，度支部接获监理官的禀牍，却是“多谓各省用款糜烂仍复如前，预算之案置之不顾，节省之款鲜有所闻”，[156]因而数次奏请饬令各省遵行维持预算办法。从清理财政的情况看，尽管查出的隐性用费金额巨大，相对于预备立宪各项事务，仍是杯水车薪，入不敷出。而督抚所争，未必全在款项，更重要的还是权利，即使分摊负担，也要权责分明。故预算削减成效未彰，各省与部院的矛盾已逐渐升级。1911年1月28日预算案颁布，反对预算最力的湖广总督瑞澂、云贵总督李经羲、东三省总督锡良等皆心灰意冷，先后托词称病奏请开缺。[157]在社会矛盾日益尖锐的形势下，统治集团内部因预算引发的对立，加剧了督抚群体对清廷的离心离德。

1911年3月，湖北道监察御史温肃上《请速定大计以挽危局折》，建议：“欲救目前，…… 一面将全国经费详细核算，缓办各省审判、巡警，停止东洋学生官费，裁并旗、绿各营，节省衙局冗费。”[158]遗憾的是，这最后的警示也没能引起当政者的重视，新政前后日益积累的各种矛盾迅速激化。

由此可见，清末官制改革与仿行宪政相配合，涉及整个政体的转型，不仅发生在政治层面，也作用于行政和财政。丙午官制改革启动之前，清廷缺乏预先筹谋与通盘规划，对行政与财政之间关联协调的必要性估计不足，导致新旧制相互影响制约。行政经费问题，成为各种矛盾的交集点，反映出近代制度转型的过程，中西新旧各种因素交相作用所产生的纠结困扰。

清季清理财政、整顿公费与试行预决算，旨在亡羊补牢，不过清廷未能充分估计制度改革整体关联的复杂性，轻视新旧制的立意差异，导致转换过程中政务大幅度扩张和督抚地位权责始终模糊不定的尴尬，又一味头痛医头脚痛医脚，流于剜肉补疮，结果画虎不成反类犬，最终自食苦果。

宣统二年关于行政经费的讨论，距辛亥革命发生还有整整一年时间。清廷未能抓住机会，认真思考和讨论所暴露的问题，汲取诸多奏章中的合理成分，审时度势，调整步骤，设法协调内部各方利益，化解危机。而是背着赔款的沉重包袱，在国税地方税制未定的前提下，强分国家行政经费与地方行政经费，以量入为出之名行量出为入之实，将统筹细密的试办全国财政预决算，当做简单加减法的数字游戏，一味坚持以削减预算的方式来解决问题，无异于饮鸩止渴。非但无助于缓和内外矛盾，反而进一步激化冲突，在使得已经千疮百孔的财政进一步恶化的同时，将为各项新政及筹款焦头烂额的督抚群体，推向了清廷的对立面。

【注释】

[1]乾隆《钦定大清会典则例》卷五十一《俸饷》，影印文渊阁四库全书本，台北：台湾商务印书馆1986年，第621册，户部，第580—583、586—590页。

[2]黄惠贤、陈峰主编：《中国俸禄制度史》，武汉：武汉大学出版社1996年，第263—264页。

[3]何刚德：《春明梦录·客座偶谈》卷一，第1页。

[4]1曾68小页萍：《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》，第30、33、165、。

[5]刘锦藻编纂：《清朝续文献通考》卷一四一，职官二十七，第9016页。

[6]曾小萍认为，雍正朝曾“在火耗归公改革中引入的两个主要的结构性革新是‘ 养廉银’ 和‘ 公费银’ ”。此时的养廉银“用于显然与行政开支密切相关的开销： 心红纸张、日常公务、征税、捕捉罪犯等，也支付官员及其眷属的生活费用以及衙门人员的薪水”，而城垣及仓库、衙署、桥梁维修以及水利设施等，却用“公费银”支付。但作者所举之例为山东与陕西的州县，且明确表示“不清楚别的省份是否为州县直接拨付了单独的公费”（ 氏著： 《州县官的银两》，第110—111 、165 、168 页） 。因上述内容均未见入典，故笔者认为，作者所述雍正朝直省公费银可能仅属个别省份请旨获准的特例，而非通行全国的规制。此外，各地提塘由兵部管辖，因属武职系列而例给公费，与直省文官公费不可同日而语。

[7]“京城满汉官员公费…… 八旗官员养廉…… 外省文职养廉，在耗羡银内动支。绿营武职公费银，在地丁正项银内动支。”《钦定大清会典》卷十九，光绪己亥夏御制，第10页。

[8]《高宗纯皇帝实录》卷七七一，乾隆三十一年十月戊午，《清实录》第18册，第467页。

[9]《筹加府尹公费片》，顾廷龙、叶亚廉主编：《李鸿章全集》，奏议八，安徽教育出版社2008年，第8册，第394页。

[10]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第303页。

[11]云南清理财政局编：《云南清理财政局调查全省财政说明书初稿》，1910年刊本，岁入部，杂款，第1、11页。有意思的是，光绪三十一年，吏部竟将本部公费摊派到各省。

[12]魏少游：《清末地方政治杂忆》，《文史资料存稿选编》，北京：中国文史出版社2002年，晚清北洋上册，第221页。

[13]此处所指公费，是因公耗费、支出之意。

[14]王堃：《请定外吏津贴公费疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷二十《吏政·官制》，武进盛氏思补楼1897年，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八十四辑之0833册，第2227页。

[15]《河南全省财政说明书》，《岁入部·规费》，宣统二年刊本，第1页。

[16]《薛福成书札》，《近代史资料》第63期，中国社会科学出版社1986年，第25页。

[17]贵州清理财政局：《贵州省财政沿革利弊说明书》，清末铅印本，岁入部，丁粮，第160、164页。

[18]张集馨：《道咸宦海见闻录》，第271页。

[19]《州县初仕小补》卷下，光绪壬午森宝阁印，第25、10页。

[20]瞿同祖：《清代地方政府》，第46—48页。

[21]王堃：《请定外吏津贴公费疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷二十，第62页。

[22]黄体芳：《请分别裁定陋规以肃吏治疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷二十，第64—66页。

[23]丁宝桢：《裁革道府规礼筹给公费片》，罗文彬编：《丁文诚公（宝桢）遗集》，奏稿卷十五。台北：文海出版社1967年，第41—43页。

[24]该省道府公费的来源是裁汰陋规的结果，从所列表格看，用途包括了秋审费、冬巡费、盐务缉费等项支出。参见《河南全省财政说明书》，附编，第3—4页。

[25]刘锦藻编纂：《清朝续文献通考》卷一四一，职官二十七，第9016页。

[26]《山西全省财政沿革利弊说明书》，山西：山西清理财政局1911年排印本，第48页。

[27]刘子扬：《清代地方官制考》，第104—114页。

[28]光绪朝会典，公费仅见京官、武职，始终未见外官公费记载。

[29]周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海：上海人民出版社2000年，第470页。

[30]《贵州省财政沿革利弊说明书》，岁入部，丁粮，第166页。

[31]王堃：《请定外吏津贴公费疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷二十，第63页。

[32]樊增祥：《樊山政书》第13卷，第345页。

[33]直隶所定数额，各道月支350-1000两不等，各府月支500—600两，厅月支100—110两，直隶州月支50—100两。

[34]《道府厅州各项陋规一律酌改公费折》，光绪二十八年八月初八日，廖一中、罗真容整理：《袁世凯奏议》（中），第631—633页。

[35]光绪二十八年八月十一日上谕：“袁世凯奏整顿吏治，请将各项陋规一律酌改公费一折，国家设官分职，原期大法小廉，洁己奉公，及该管上司收受陋规，视为故常，无怪吏治日益颓坏。兹袁世凯奏请，将旧有规费责令和盘托出，化私为公，酌给公费，实为整饬官方起见。此等风气，各省皆然，著各省督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费，以资办公。”中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第28册，第209页。

[36]《酌拟奉省各官养廉公费折》，徐世昌：《退耕堂政书》卷十三，奏议，第13页。

[37]中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第34册，第132页。

[38]《四川总督赵尔巽奏遵筹匀定州县公费折并单》，《政治官报》第357号，1908年10月23日，折奏类，第10—12页。

[39]许宝蘅：《巢云簃日记》选，《近代史资料》总115号，北京：中国社会科学出版社2007年，第54页。

[40]《浙江巡抚增韫奏遵章拟定各司道公费折》，《政治官报》第969号，1910年7月12日，折奏类，第9页。

[41]刘锦藻编：《清朝续文献通考》卷一四二，职官二十八，第9035—9036页。

[42]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第1032页。

[43]《又奏新添各署局处所学堂等项经费请立案片》，《政治官报》第566号，1909年5月27日，折奏类，第9页。

[44]《浙江巡抚增韫奏遵章拟定各司道公费折》，《政治官报》第969号，1910年7月11日，折奏类，第9—10页。

[45]《电告巡劝二道官制》，《申报》1909年5月27日。

[46]《关于巡警劝业两道经费电文》，《申报》1909年9月24日。

[47]《分别清查各署公费》，《申报》1909年10月25日。

[48]《司道府公费业已定议》，《申报》1910年4月15日。

[49]《鄂省大员公费尚未决议》，《申报》1910年4月1日；《鄂省司道府公费数目之确定》，《申报》1910年4月22日。

[50]直隶总督陈夔龙奏：《酌定司道以下各官公费等折》，《政治官报》第979号，1910年7月21日，折奏类，第9—12页。

[51]《庸龛尚书奏议》卷十一，宣统元年六月初一，1911年刊本，第47页。

[52]乾隆《钦定大清会典则例》卷五十一，户部，俸饷，影印文渊阁四库全书本，第621册，第583页。

[53]直隶总督陈夔龙奏：《酌定司道以下各官公费等折》，《政治官报》第979号，1910年7月　21日，折奏类，第12页。

[54]刘锦藻编：《清朝续文献通考》卷一四一，职官二十七，第9015—9017页。

[55]同上书，第9017页。

[56]《江苏巡抚程德全奏为酌定司道各官公费由》，宣统二年七月二十六日，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7514-035，缩微号559-0193号。

[57]《湖广总督瑞澂奏酌定湖北府厅州县公费折》，《政治官报》第1025号，1910年9月5日，折奏类，第9—10页。

[58]《湖广总督瑞澂奏酌定湖北府厅州县公费折》，《政治官报》第1025号，1910年9月5日，折奏类，第9—10页；《东三省总督锡良奏酌定奉省巡道府厅等公费折》，《政治官报》第1055号，1910年10月5日，折奏类，第17页。

[59]闽浙总督：《酌定司道各官公费折》，《政治官报》第1042号，1910年9月22日，折奏类，第11页。

[60]无妄：《对于直省司道公费之疑问》，《大公报》1910年7月20日。

[61]《京师近事》，《申报》1910年3月16日。

[62]《度支部补救财政草案》，《申报》1910年8月13日。

[63]《鄂督对于度支部核减司道公费之抗议》，《申报》1910年8月12日。

[64]《电五》，《申报》1910年8月25日，第1张第3版；粤省藩司公费由原奏三万八千两减为三万六千两，学司由二万五千两减为一万九千五百两，运司由三万六千两减为三万两。《度部核覆粤省总督司道公费》，《申报》1910年9月7日。

[65]《京师近事》，《申报》1910年8月15日。

[66]本表依据宣统元年十月至三年三月的《政治官报》及《申报》刊载的各省奏章内容制作，奏章中的公费数额，奏报者采用年或月份计算不一，为利于比较，本表统一为年度支出。因晚清资料散佚，所反映的可能只是部分省份的情况。

[67]“新设巡警道缺年支公费银八千两，不设养廉役食。…… 此次新设劝业道缺，拟即援照巡警道公费银两成案，酌定年支公费银八千两，按月由处筹给，不设养廉役食。其道署应设科员，所需员薪杂项银两，由该道酌定确数，按月赴处请领，以资办公。”《广西巡抚张鸣岐奏酌定劝业道公费并请颁关防折》，宣统二年正月，《政治官报》第839号，1910年3月3日，折奏类，第9页。该折只是针对新设巡警、劝业两道而言，并非所有司道均拟取消养廉。又见宣统二年六月 《广西巡抚张鸣岐奏酌定司道以下文职各官公费办法折》提及：“司道公费除四巡道酌加变通外，余暂仍旧。”（《政治官报》第987号，1910年7月29日，折奏类，第11页）

[68]《京师近事》，《申报》1910年3月16日。

[69]《浙江巡抚增韫奏新设巡警劝业二道酌支俸廉暨各项经费折》，《政治官报》第722号，1909年10月30日，折奏类，第12—13页。

[70]《苏抚酌定文职费》，《大公报》1910年10月6日。

[71]《浙江巡抚增韫奏酌定府厅州县公费并拟厘定经费办法折》，《政治官报》第1061号，1910年10月11日，折奏类，第16页。

[72]《安徽巡抚朱家宝奏酌拟皖省各司道公费折》，《政治官报》第1074号，1910年10月24日，折奏类，第9—11页。

[73]《陕西清理财政说明书·序》，岁出部·行政经费，陕西：陕西清理财政局宣统三年印，第1页。

[74]《资政院第一次常年会第三十一号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，上海：上海三联书店2011年，第474页。

[75]“闻宪政馆集议，以各省厘定州县公费办法业经陆续奏明，惟查各该省所定数目多寡不同，竟有相去悬远者，殊非划一之道，因决定将各省奏案一律调齐，统盘核计，由本馆酌量平均，折中厘定，以免互相歧异。”《宪政馆统核州县公费》，《大公报》1910年10月14日。

[76]《资政院会奏议决京外各官公费标准片并单》，《政治官报》第1173号，1911年2月7日，折奏类，第15—16页。

[77]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第322页。

[78]在宣统二年十一月二十七日下午资政院会议讨论中，关于预算案中内外衙门公费标准问题，议员章宗元提出：“本股于十月初七日开股员会审查京外公费，大家讨论‘ 公费’二字是什么解释，有人提起说公费对于廉俸有分别，廉俸是朝廷定的，是正当官俸，公费是新定的名目，京城各衙门公费大半是自己定的，也有多的也有少的，至于各省都是声明暂定，所以这个也没有一定的标准，就没有一定的办法。公费与廉俸不同，这是一层。还有一层，公费与办公经费又是不同的。公费一项从外面看来像是为办公起见，但是实在情形有不同的地方，看各省预算，大半除公费外还另有一种办公经费，所以公费是一种津贴的样子，并不是办公经费。”《资政院第一次常年会第三十一号议场速记录》，李启成点校： 《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011年，第472—473页。

[79]关于公费观念的变化，或许与近代西方财政知识的在华传播不无关系，有待查考。

[80]《资政院第一次常年会第三十一号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，第481页。

[81]宣统二年十二月二十八日上谕，中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第36册，第556页。

[82]在讨论京外公费标准时，资政院成立了十二个人组成的额外股员专事审查，“后来经额外股员报告，据该股员审查的宗旨，以为这个公费既是在廉俸以外，此刻官俸没有定出来，旧有的廉俸暂时可以不问，专问公费。这个公费分京官、外官，京官各衙门各各不同，有的太多有的很少，额外股员会以为此刻财政是很困难的，所以要定公费标准，就不能偏在最多的这一面说，因为没有款子，但是也不可偏在最少的一面说，现在有几个衙门很苦的，所有经费不敷办公，至于阔的衙门，免未［未免］浪费，大家采折衷主义，也不以最多的定，也不以最少的定。”考虑到各省公费参差不齐，不少京官以外官公费丰裕而运动外放，有议员主张外官公费不宜太多。参与制定公费标准的议员于邦华解释，“巡抚总督在一省为总揽机关，公费比京官多一点也不要紧，至于各司，度支司、民政司、提学司，公费是六千多两，若要都是一律，是可以办得到的，然而这件事有旧来的，有新设的，新设的不如先前的，廉俸定六千就是六千。至于度支使是布政使改的，提法使是臬司改的，他所有的旧廉俸也可以带过来了，他既有旧廉俸又有公费，两项相合就有一万二千两之多。”易宗夔议员则认为，对公费标准没有继续纠缠的必要，因为“定公费是暂行的事，明年新官制颁出来，这个预算还要变动的”。《资政院第一次常年会第三十一号议场速记录》，李启成点校： 《资政院议场会议速记录—— 晚清预备国会论辩实录》，第472 —473 、475页。

[83]《东三省总督锡良奏总督公费照资政院核减数目办理片》，《政治官报》第1233号，1911年4月8日，折奏类，第15—16页。

[84]《请饬切实遵行维持预算办法》，《申报》1911年4月6日。

[85]《各督抚电争公费之结果》，《申报》1911年5月2日。

[86]宣统三年二月二十四日上谕，中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第37册，第39页。

[87]《官制摭闻》，《神州日报》1911年7月24日。

[88]有时论一针见血地指出：“乃欲藉是以殖其家，以肥其子孙？”《论京外大僚合力争公费事》，《盛京时报》1911年3月14日。

[89]苑书义等主编：《张之洞全集》第2册，第1451—1452页。

[90]《清末筹备立宪档案史料》上册，第411页。

[91]《改官制后筹款之难》，《盛京时报》1906年10月27日。

[92]《湖广总督赵尔巽奏新设劝业巡警两道援案支给廉俸折》，《政治官报》第89号，1908年1月22日，折奏类，第10—11页。光绪三十四年九月，《山东巡抚袁树勋奏加给巡警劝业两道公费片》，《政治官报》第340号，1908年10月6日，折奏类，第15页。《度支部奏议覆粤督奏广东新设劝业巡警两道应支养廉等折》，《政治官报》第481号，1909年3月3日，折奏类，第6—7页。

[93]《度支部奏议覆浙抚奏新设巡警劝业二道应支廉俸公费暨设立公所等项银两折》，《政治官报》第762号，1909年12月9日，折奏类，第5—7页。

[94]《宁垣财政局困难情形》，《盛京时报》1908年5月27日。

[95]《会议政务处奏议覆御史赵炳麟奏统一财权整理国政折》，《政治官报》第281号，1908年8月8日，折奏类，第5—6页。

[96]《财政之困难》，《盛京时报》1908年10月4日。

[97]《度支之奇窘》，《盛京时报》1908年10月1日。

[98]《东督商借外债之风说》，《盛京时报》1908年11月8日。

[99]《限制各省擅行借债》，《盛京时报》1908年10月30日。

[100]《左右参赞仍拟缓设》，《盛京时报》1908年11月13日。

[101]张守中编：《张人骏家书日记》，第138—139页。

[102]《外省官制实行之难》，《盛京时报》1908年8月20日。

[103]《京师近事》，《申报》1908年10月25日。

[104]《摄政王对于宪政之殷忧》，《大公报》1909年3月19日。

[105]相关的词语如俸饷、养廉银、公费、津贴等，乾隆时已入典制。

[106]《德宗景皇帝实录》卷五六三，光绪三十二年八月丙戌，《清实录》，中华书局影印本1987年，第59册，第454页。该折奉旨：“下政务处知之”。

[107]《度支部清理财政处档案》（上册），第31页，1911年铅印本。

[108]原来臬司衙门并无各级审判厅建制，自然没有相应经费。即使教育经费，清季学务所用的范围数量甚至属性，也与此前迥异。

[109]有学者已注意到，与清前中期相比，晚清的财政支出结构有较大变化（周志初：《晚清财政经济研究》，济南：齐鲁书社2002年，第213—216页）。

[110]樊增祥：《樊山政书》第8卷，第214页。

[111]《御史赵炳麟奏请旨确定行政经费折》，《政治官报》第930号，1910年6月2日，折奏类，第7—9页。

[112]《赵侍御请定行政经费之主见》，《大公报》1910年5月31日。

[113]《御史赵炳麟奏请饬议前奏确定行政经费并豫筹安插流民之策折》，《政治官报》第930号，1910年6月2日，折奏类，第6—7页。

[114]《监国对于筹备宪政之认真》，《大公报》1910年6月9日。

[115]《湖北布政使王乃徵奏筹备宪政酌分缓急等折》，《政治官报》第974号，1910年7月16日，折奏类，第7—11页。

[116]宣统二年六月初二日上谕，中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第36册，第178页。

[117]《山东巡抚孙宝琦奏遵旨详议行政经费分别筹计折》，《政治官报》第1021号，1910年9月1日，折奏类，第13—14页。

[118]《北洋大臣直隶总督陈夔龙奏为遵旨并案详议确定九年行政经费及筹备宪政事》，中国第一历史档案馆藏：宫中档硃批奏折，档号04-01-01-1108-038，缩微号04-01-01-170-1263。

[119]《河南巡抚宝棻奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请确定行政经费折》，《政治官报》第1055号，1910年10月5日，折奏类，第9—14页。

[120]《贵州巡抚庞鸿书奏议覆赵炳麟奏确定行政经费折》，《政治官报》第1037号，1910年9月17日，折奏类，第6—7页。

[121]《江西巡抚冯汝骙奏为遵旨并案议定行政经费及筹备办法并就赣省财政情形据实复陈事》，宣统二年九月初三日，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7514-072，缩微号559-0309。

[122]《吉林巡抚陈昭常奏遵旨并议御史赵炳麟等请定行政经费折》，《政治官报》第1065号，1910年10月15日，折奏类，第8—10页。

[123]《黑龙江巡抚周树模奏为遵旨详议行政经费并筹备宪政敬陈管见事》，宣统二年九月二十日，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7514-111，缩微号559-0405。

[124]《署理两广总督袁树勋遵议行政经费由》，中国第一历史档案馆藏：会议政务处档，咨文类，第896号卷；又见《署理两广总督袁树勋奏筹议逐年行政经费并酌分缓急折》，《政治官报》第1072号，1910年10月22日，折奏类，第9—14页。

[125]《浙江巡抚增韫奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请定行政经费并附抒管见折》，《政治官报》第1047号，1910年9月27日，折奏类，第7—12页。

[126]《浙江巡抚增韫奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请定行政经费并附抒管见折》，《政治官报》第1047号，1910年9月27日，折奏类，第10页。

[127]《闽浙总督松寿遵议行政经费并陈管见由》，中国第一历史档案馆藏：会议政务处档，咨文类，第896号卷；又见《闽浙总督松寿奏并议御史赵炳麟等奏请定行政经费折》，《政治官报》第1071号，1910年10月21日，折奏类，第11—13页。

[128]《两江总督张人骏奏为遵旨筹议江南行政经费事》，中国第一历史档案馆藏：宫中档硃批奏折全宗，档号04-01-01-1107-015，缩微号04-01-01-170-0614。

[129]“谨就江苏筹备数大端言之，巡警则机关不备，教育则节目多疏，陆军尚拟缓成镇之期，审判尚未睹成厅之实。…… 来年预算入不敷出者四百余万两。…… 莞政务者但促其办事而不问费之何由来，莞度支者但责其节费而不问事之何由举，既无责任内阁之担负，亦无各部组织之商量，此掣彼牵，各行其是，驯至勉强应付，不惜枝枝节节而为之。明知事重费艰万难相副，而部臣姑以事责之疆臣，疆臣姑以事责之州县，簿书之催促，文书之往来相望于道，而实行者百不什一。”

[130]《江苏巡抚程德全奏为遵议御史赵炳麟奏请确定行政经费事》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7472-027，缩微号555-1755。

[131]《山西巡抚丁宝铨奏为遵议御史赵炳麟确定行政经费并敬陈管见事》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7472-037，缩微号555-1800。

[132]《湖南巡抚杨文鼎奏为遵旨并案详议行政经费并敬陈管见事》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折，档号03-7515-017，缩微号559-0468。

[133]《湖广总督瑞澂奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请定行政经费折》，《政治官报》第1076号，1910年10月26日，折奏类，第10—11页。

[134]《恭读二十五、二十六两日上谕谨绎其意》（续），《大公报》1910年8月8日。

[135]《书各省督抚议复行政经费折后》，《申报》1910年10月21日。

[136]《书各省督抚议复行政经费折后》（续），《申报》1910年10月22日。

[137]《度支部奏遵章试办宣统三年预算并沥陈财政危迫情形折》，《政治官报》第1073号，1910年10月23日，折奏类，第6—9页。

[138]《宪政编查馆奏拟将官制提前官俸展后办理折》，《政治官报》第1071号，1910年10月21日，折奏类，第6—7页。

[139]《资政院会奏议决京外各官公费标准片并单》，《政治官报》第1173号，1911年2月7日，折奏类，第15—16页。

[140]宣统二年十月初三日、十月十一日上谕，中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第36册，第376—377、393—394页。

[141]《宪政编查馆大臣奕劻等奏拟呈修正宪政逐年筹备事宜折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第89—92页。

[142]《度支部奏遵章试办宣统三年预算并沥陈财政危迫情形折》，《政治官报》第1073号，1910年10月23日，折奏类，第6—7页。

[143]刘锦藻编：《清朝续文献通考》卷六八，国用六，第8245页。

[144]《刘议员审查预算说》，《民立报》1911年1月15日。

[145]《论政府核减各省行政费之非计》（樊），《申报》论说，1910年8月15日。

[146]《滇督独敢发难耶》，《申报》1910年9月22日。

[147]《江督苏抚反对借款要电》，《申报》1910年9月28日。

[148]《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总第59号，第83—86页。

[149]《湘省财政支绌之一斑》，《申报》1911年1月1日。

[150]《藩台卖地皮》，《民立报》1911年1月2日。

[151]《杭府分科治事之真相》，《申报》1911年2月9日。

[152]《督抚反对预算案无效》，《申报》1911年5月2日。

[153]《护理四川总督王人文奏遵议核减三年预算增减数目折并单》，《内阁官报》第5号，1911年8月28日，折奏财政类，第307页。

[154]《东三省总督赵尔巽吉林巡抚陈昭常奏吉林宣统三年岁出预算难照院议核减遵叙理由折并单》，《内阁官报》第18号，1911年9月10日，折奏财政类，第347—350页。

[155]《贵州巡抚沈瑜庆奏三年预算实用不敷请饬部拨款接济折并单》，《内阁官报》第57号，1911年10月19日，折奏财政类，第443页。

[156]《请饬切实遵行维持预算办法》，《申报》1911年4月6日。

[157]迟云飞编：《清史编年》，北京：中国人民大学出版社2000年，第12卷，第561、564、571页。

[158]《温文节公集》，学海书楼2001年重印版，卷二，第59页。

第十章　外官制的再调整

如前所述，1907年的《各直省官制通则》是与督抚妥协的产物，以避免过多触动疆臣的权限，变生不测。《通则》的贯彻实施，渐次以各督抚衙门幕职分科、直省会议厅的设置与调整、三司两道的改制为基本内容和程序。随着内官改制的快速推进，部院与直省的关系，因为司道改制章程出台产生了重要的实质性变化。与此同时，按照宪政清单，各省谘议局、州县议事会与董事会陆续建立，日益扩张的绅权要求监督直省各级行政，现行体制结构及各方权限的调整势在必行。

早在1908年6月下旬，前工部员外郎刘樳已注意到内外官制与东西洋体制无法对应，尤其是作为改制蓝本的日本官制，府县直属中央，不存在行省一级，特别奏陈应迅速确定各省督抚权限，弥补仿行日制难以对应内外官制的缺失：

惟按日本制度，彼之郡犹我之州县，彼之府县犹我之直省。日本府县知事统属于内务省，则我之各省督抚应统属于民政部。而今各省督抚，固与民政部尚书立于平等地位，势均力埒。倘抑其权位使相统属，则督抚之权太轻，地大事繁，恐难镇摄。若仍现今平等之制，则督抚之权太重，各治一方，省自为制，与联邦政体无异，恐难收中央统一之效。此行政机关最重大之问题，应请旨饬下廷臣集议筹决。此议一决，则宪政之大体确定，其他易于着手矣。[1]

其实，用源自欧美的立宪官制观照清制，必然得出督抚与部院平行，导致中央集权与地方分权进退失据的结论。按立宪官制强分上下，突出权限分明，则清制内外相维的立意与格局必须尽弃，地方割据的威胁难以避免。鱼和熊掌不可兼得，如何取舍至为关键。然而，刘樳所奏未见清廷表态，直到慈禧去世，并未着手解决这一问题，为清末民初的政局留下重大隐患。

第一节　集权与分权：改制模式的思考

1908年9月底，曾有重定外官制草案的风声，据说与《通则》区别不大，“闻其大纲仍照上年所定，无甚更动，仅增一二道府员缺”[2]。其后未见公布方案，故《各直省官制通则》成为慈禧掌控政权期间，唯一颁行的外官改制整体方案。[3]

慈禧与光绪相继死后，1909年春夏，随着预备立宪的推进，按照君主立宪的原则，采用中央集权抑或地方分权确立国家政体的问题亟待解决。尤其是逐年筹备事宜清单，已分全国与各省预算决算为两事，而按照相关章程，谘议局有议决本省预算决算之权，又有议决本省单行章程规则增删修改之权。直省官制不定，则预算与法规的决定程序无法确定。另一方面，由于藩司改制尚未划一，清理财政、归并大量局所后，度支部如何加强直省财政管理，成为现实中亟待解决的问题。东三省官制将藩司职能分为度支、民政两司，有利于部院集权，对未来改制方向的取舍具有一定影响。

尤其重要的是，大权在握的摄政王对宪政进程颇为留意，对各地督抚通过局所扩展权力、安置私人极为不满，[4]对督抚们控制各省财政、敷衍宪政颇感不悦。[5]尽管东三省官制自颁行以来，一直为朝野舆论抨击诟病，但因其有利于部院集权，特别是可加强清廷对督抚的财政控制，[6]被以集权为改制宗旨的摄政王所青睐，便不难理解。正是在这样的背景下，重议外官改制方案提上了议事日程。

从1909年4月开始，修订外官制的报道不断见诸报刊。最初的消息表明，新方案拟参照东三省改制的部分内容，对《各直省官制通则》进行适当调整，即在总督驻扎省份设左右参赞，另有交涉、度支、提学、提法四使，巡警、劝业两道； 而在巡抚驻扎省份，则为三使三道，即度支、提学两司兼左右参赞、提法司使，以及巡警、劝业、交涉三道。[7]改制期限也大为缩短，由原定十五年变为二至五年。具体办法为：“各督抚应设之左右参赞，如在直隶、两江、甘肃、四川、湖北、云南、福建、广东省分，均须于二年内一律设置，其汴、鲁、陕、赣、皖、湘、黔、桂各省，则于五年内筹设。至粮道一缺及无粮运地方，统归度支司兼办。盐道一缺，其非产盐省份，亦全行裁并。现已电咨各省商酌办理矣。”[8]

宪政编查馆特别强调改官制为立宪要端，须“速行设置”，而东三省、直隶、江苏、湖北、广东、福建诸省首当其冲，被纳入改制速行轨道。“其应改官制，总行政官（左右参赞） （度支使） （交涉使） （提法使） （ 民政使） （督练使） （劝业道） （巡警道） 、各属政治官、各属司法裁判官、各属主计官、各属佐治官、总谘议顾问、各使佥事以及各署应设之科员、属员，均并列查明，至一切权限、职守、廉俸、公费、升调及任事时期等，自应由各督抚各就情形妥议详候核定。”[9]宪政编查馆还拟将1908年以来朝臣疆吏关于外官改制的说帖奏折，及历次未出奏的官制方案原件检出参考，[10]以求集思广益。

与宪政编查馆积极准备的姿态相反，1909年5月初，陕甘总督升允专折入奏，声称“立宪为时会所趋，非两宫之本意”，又以陕甘地方风气未开，办理新政多有妨碍，要求入京谨见，面陈新政得失。摄政王以其“梗顽不化，难任封疆”，拟将其开缺。[11]后又在来折上批“殊不可解”四字，不准来京。[12]风传某侍御专折密陈，“内外官制未定，各省督抚政权扩张，多有上下隔阂之弊”，认为“非吏治前途之福，若仍含忍不发，将来恐成尾大不掉之势”。[13]而摄政王有令各省京官条陈本省新政事宜，以周耳目之说。[14]种种迹象表明，新朝执政者载沣将借内外官改制的机会，加速调整清廷中枢部院与各省关系，进一步集中权力。[15]

通过官制改革调整朝廷中枢部院与督抚关系的想法，可以追溯到第一次外官制方案讨论之前。其时有朝臣专折奏陈“中央集权实为因时之要义”，建议以兵权和财权为先，“将事裁抑”，以“限督抚之权”。[16]还有人主张严定铨选之法，制约督抚用人之权，以防重蹈唐末藩镇割据的覆辙。并反对撤销府一级建制，以知府稍分督抚之权。[17]大学士世续晋见时曾面奏： 疆臣权力太重，宜鉴唐代藩镇之弊。当言及“万一疆臣跋扈，吾族将无遗类，应速谋裁制疆臣重权，以绝乱阶”时，世续竟至涕泪横流，“两宫为之动容”。[18]这促使慈禧调疆吏中位高权重的张之洞、袁世凯入京，并使其相互牵制。不过，外官改制整体涉及督抚的权力伸缩、身份地位的改变甚至存废，慈禧在世时并没有采取大动作。而先行改制的内官若要完善体制、扩张权限，无法回避督抚身份地位的隐结。朝臣诸多加强中央集权以防止督抚尾大不掉的言论，对于缺乏掌控政局自信的摄政王不无影响。

正是在上述背景下，1909年6月下旬，考察宪政大臣李家驹上奏《考察日本官制情形请速厘定内外官制折》，以“预算与法规，皆地方与中央关系最要之端，即为直省官制准的所在”为由，认为立宪各国现行制度的中央集权、地方分权两种形式，“二者皆趋于极端，与中国国情不合”。改制不宜盲目模仿，必须参酌国情，兼采各国体制予以变通。

李家驹提出：“中央官制，即我国之京师官制，至于直省官制，则所谓地方官制是也。”确立直省官制，必须从划分确定政府与各省的行政权限，分别国家法令与各省法令、国家预算与各省预算三个主要方面着手，厘清中央与地方的关系，并通过设置直接官治、间接官治、地方官治与地方自治四个层级予以实施。[19]这也是直省官制的准则所在。

中央行政权限，首以军政、外交，由政府直接管理；司法、编制财政预算等，亦由中央政府所掌控。凡权力及于全国之事项（如版权、专卖特许、商标登录、大学校、大博览会之类，以及邮政、铁道、电信、度量衡必须全国统一标准且以国税经营之者），均由直接官治统辖。

地方行政则有警察、卫生、教育、实业、善举五大类，其规模大者归中央，小者属地方。至于征兵、赋税、户籍之类，虽属直接官治，亦可委诸自治体行之。法律命令的关系，则以国家法律效力在各省法律之上，以收统一之效。其余不与国家法令抵触，又与各地发展相宜，属于地方寻常事项，则以省律斟酌定之。[20]

论者一般以为，既然李家驹明确说直省官制就是地方官制，督抚司道即应为地方官。实际并非如此简单。例如，在李家驹设计和解释的官制架构中，道就是中央特设官，而非地方官。确定为“地方官吏”的，只有府厅州县及其补助官吏。按照李家驹的设计，督抚及其官属的地位应由其所管事务的分别而定。督抚仍是一身二任，兼管间接官治和地方官治事务，其所节制之官，府厅州县均为地方官，而直省并非地方，只是划分地方的区域；督抚及其官属亦非地方官，而是在一定区域内掌管地方行政和地方官之官。直省及其长官的这一复杂特性，在试图以宪政体制的中央、地方，取代内外官制分界的清季民初，长期困扰着行政建置及施政。

李家驹认为，各省谘议局相继成立后，与督抚冲突不断，各省清理财政及预算难以操作，根源在于“官制不定，则内外行政事项无从分配，国家财政与地方财政即无从清厘。以我国财政向无中央与地方之分类，今欲就现在岁出入之款项名目区以别之，试问岁入项下，何者当为国税？ 何者当为地方税？ 岁出项下，何者属于中央行政费？ 何者属于地方行政费？ 既无官制以为标准，又不能凭臆为断，则所谓本省预算、决算者，将何从而议决之？”[21] 因此呼吁速行厘定，并提前试办内外官制，以杜绝流弊。

在清末宪政史上，李家驹这一奏折相当重要。此前因内外官改制未能同步配合，先行变制的京师部院相继订立多项章程，如劝业道、巡警道、提法使、提学使的设置任用考核章程，规范与直省的行政关系，事实上已部分改变了与直省权限的格局，不同程度地侵夺削弱了督抚的实际权力。各地谘议局设置后，又力图扩张绅权，对各省行政实施监督干预。督抚遭受上下挤压，大权旁落的担忧日益加剧。新旧体制并存互扰，导致各种矛盾交织，各项改革相互牵制。李家驹针对性地提出解决问题的方略，将集权与分权相结合，试图寻找新旧体制的平衡点，继续发挥原来督抚“仰承朝命，内外相维，权衡至当”的作用，通过“直接官治”与“间接官治”的分层形式，确保君权专制下的大一统格局，并逐渐过渡到立宪体制中央地方官制上下有序的新体系。

在摄政王及宪政编查馆等主持宪政的决策者看来，李家驹折将困扰多时的督抚权位处置难题端上桌面，调整改制所涉督抚与部院关系等事宜，有了可以参考的具体思路。近年来日本学者的研究发现，李家驹的这一套理论，源自日本有贺长雄的设计，其根据行政事务的分配方法，对中央和地方的权限进行调整的观点，对李家驹的认识以及宪政编查馆的官制改革方案，“产生了重大影响”。[22]李家驹因此备受赏识，奉命协理资政院事务，[23]并被奕劻奏保为宪政编查馆提调，[24]成为摄政王主政时炙手可热的红人。

李家驹主要以日本为取法对象，并通过达寿与伊藤博文、伊东已代治等协商，为清廷专门挑选编译了一套介绍现行日本官制及宪法的书籍。[25]其对日本政制不厌其详的推介与偏好，正是博得摄政王好感的重要因由。而此时日本朝野有意识地鼓吹中央集权，不仅“出现了很多宣扬中央集权化必要性的报道”，有贺长雄与大隈重信还通过向中国留学生及游历官绅授课，强调中央集权的理论，[26]进而对清廷仿行宪政的决策产生实际影响。

宪政编查馆馆员杨度曾一语道破清廷执意师法日本的原因：德国、美国皆采用联邦制，当然排除在外。实行君主立宪的国家中，只有英国、普鲁士与日本三国可以参照，而三国“君权之轻重大异。英之民权最重，君权最轻； 普鲁士次之； 若夫日本，则直以君主大权而成钦定宪法者也”。[27]集权分权的分别之下君，权民权的孰轻孰重，才是选择的根本准则。

李家驹所提方案虽然试图用直接官治与间接官治的分别，缓和督抚的抵触情绪，实则使各部长官由昔日与督抚平行变为绝对上级，督抚失去中央政务官身份的屏障，其“总理地方行政”的地位权限势必受到挤压。有消息说，政务处准备以历来所提出的各种建议为参考，“闻其议订外官制之宗旨，拟先将伸缩督抚权限一事早为决定，其余各事自易解决云”。[28]

与当朝执政偏重日本官制的取向不同，1910年1月，上任不久的山东巡抚孙宝琦奏请行省官制改革应以普鲁士为参照，因“普国每省有省长，代表内部，其职独尊，常与国务大臣互调。犹唐宋宰相之出领府州，…… 权限分明，不相侵越。集权、分权最为适均”，可以解决困扰各方的直省问题。

孙宝琦认为，化解割据隐忧必须兼采集权与分权，“一省之权寄于督抚，地方之政起于州县，二者实当并重。故集权、分权必以督抚为机轴，而归纳于中央。国政、民政必以州县为本根，而裁成于知府。”只要厘清督抚与州县的职能权限，加重知府责任，使与司道平行，直接秉承督抚号令，废除州县回避之例，确定登用资格，严其选举，其余问题均可迎刃而解。“督抚本以钦差监临方面，改正官制又将纯以督抚代表中央政府，而司道平行并立，各有专任之职，无相统一之权，此其性质资格皆不适为分地而治之长官也。是集权必政府为主体，而督抚代表之，分权必以知府为主体，而督抚监督之，无疑义已。”并且忠告： 改革不能“但凭理想，不察事实”，须从全局出发综合考虑，若一味“意为增损，安望其完全成立？”[29]

在看似相同的话语和取径下，孙宝琦的主旨却是试图确保督抚的既得权位不因改制而削弱。其大谈集权与分权，且将外官制直呼为地方官制，涉及督抚的地位权限，仍然坚持中央政府代表与地方行政长官的双重身份。如此，孙宝琦和李家驹试图折衷兼采集权与分权而成第三种模式的努力，尽管都以既有体制国情为考量，落实起来却是各执一端。正当清政府内部关于集权、分权争得不亦乐乎之时，报馆敏感地发现，宣统元年以后朝局发生了明显变化，各部院借改制之机纷纷增设机构，并超越既往体制下部院不得与司道直接沟通的藩篱，对直省相关事务的掌控日益加强：

自袁张入军机后，中央之权乃稍重，近一二年，而中央集权之议，喧嚣于政界。于是各省提学使直辖于学部； 昨岁更进而谋统一财政，乃由度支部派员往各省监理财政； 又巡警道归民政部管辖，而海陆军则由军谘处海军处统掌，此皆最近之变局也。[30]

《大公报》探悉：“政府诸公日前在政务处会议，改订外省官制，决计自督抚以下皆直接隶于该管各部，如按察司专理刑事，直隶于法部，布政司专理财政，直隶于度支部，提学司直隶于学部，劝业道直隶于农工商部，巡警道直隶于民政部。凡有何种奏折及何事商办，皆直接达于所管之部，不必向本省督抚禀商，而督抚亦不得从中干预。…… 此事诸大老中仍有不甚赞成者，谓必须电商各疆臣后方能决议入奏。”[31]

持重的中枢大老显然预感到，部院为集权而矫枉过正或操之过急的做法，会使得失衡的政治格局进一步紊乱，激起督抚的强烈反弹。

陕甘总督升允曾为此质问当道：“夫此时何时也？ 非彼所谓立宪时代乎？ 君尚让权于民，而部臣则欲集权，而专制之孤上之势，削旁之柄，此何理也？ 谅该部臣亦虑未及此，不过奉日本新名词为圭臬，而为其所误耳。”[32]表达了疆臣对部院趁先行改制之机不断集权，破坏体制和权力格局的强烈不满。

第二节　预备立宪的“地方”困扰

正当内外官制改革因中央与地方相互纠结、集权与分权彼此困扰之时，光宣之交，各省谘议局陆续成立，并与督抚就权限问题迭有冲突。导致冲突的原因，学界一般多从官权与民权的对抗立论而鲜少注意对“地方”内涵认识的差异也是引发权限纠纷，的要因。密切关注宪政进程的社会舆论，对此曾明确表达过意见。

一　谘议局与督抚权限

1909年2月，梁启超对各地谘议局与督抚屡屡冲突的现象发表评论，一针见血地指出，督抚双重身份是导致矛盾纠纷的根源：

我国自元代设行省以来，行政区域本失诸太广，今制一省，其幅员盖远过封建时代之一侯封，而实可以比欧洲之一国。……一有所兴革，其影响立即波及于中央与邻省；又往往非藉中央之倡导，邻省之协助，则其所兴革者万不能底于有成。故省务与国务之范围极相接近，而绝非东西各国地方事务与国务之关系所能比拟。则其每一涉议，而即牵及于全国之政治问题，固已事势所必至矣。[33]

至于谘议局的权限范围，“以法理论之，则行省者，一方为地方自治团体，一方为国家行政区域。以地方自治团体之性质而有谘议局，则谘议局实为本团体之意思机关； 以国家行政区域之性质而有谘议局，则谘议局实为行政官之辅助机关。而此两者皆与政治问题无关者也”。[34]

梁启超认为，要想解决谘议局与督抚的冲突，只能从制度调整入手，解除督抚的双重身份，使其不兼国家政务：

谘议局权限与督抚权限同一范围，使我国督抚之地位而仅如各国上级地方团体之行政长官，则谘议局之议决权专限于地方行政事项而已。足此丝豪（毫）无所容其疑义者。而无如今日督抚，实带有各国国务大臣之性质，故与彼为缘之谘议局，遂不能不带有各国国会之性质，其投入于政治问题之涡中，则制度使然也。……今欲为治本之计，则惟有速求国会之成立，举一切政治问题悉移于国会，一面缩小督抚之权限，令其所辖者专属于地方行政事项，而谘议局之权限亦随而缩小，令其所议者亦专属于地方行政事项，此正当之办法也。[35]

梁启超以速设国会，将督抚变成纯粹的地方官，使谘议局回归本位，作为泯灭纷争、摆脱困境的根本解决之道。可是开国会固然不易，要督抚牺牲既得利益更加困难。

无独有偶，1909年6月，考察宪政大臣于式枚亦以普鲁士地方议会章程为参证，奏陈谘议局章程内容有权限逾越、职责混淆等诸多弊端。谘议局既类似地方议会，就不能越权涉及国家事务，否则“立于一省行政唯一监督之地，又内外联络呼应不问，为国政为民事一切纳入范围之中，…… 征之各君主立宪国制度情形，无类此者”。针对宪政编查馆以谘议局为地方自治与中央集权之枢纽的提法，于式枚驳斥道：“中央政府总监督全国行政，无论上级下级国政自治，莫不奉行，此总监督权，即地方分治与中央集权之枢纽也。今以谘议局当之耶？ 将合地方之权归之资政院，则资政院既为中央国会，又为中央政府矣。将移督抚之权以归之中央政府耶？ 则谘议局既为中央政府之分体，而又自合于中央国会，不受政府干涉，以卖中央监督权，直民主联国中一国家之资格矣。”他还强调其法理依据：“所有指陈各端，非臣中国人之言，皆西国法学专家、教习、博士之说，辩西法，非诋訾西法也。”[36]

宪政编查馆议复时竭力辩解，指谘议局“本非各国地方议会所得比拟”，各国地方行政除联邦各有议院外，凡本国地方皆直隶中央政府，与中国之部臣疆臣显分内外，地方行政可由督抚主持命令者截然不同：

中国地大政繁，久已分省而治，而督抚实立于一省行政最高之地位，求之各国，本鲜此制。督抚之权限既视各国地方行政长官为较广，则辅助行政机关之权限自应与之相称，而不能仅据各国之上级自治以为准则，谘议局之设，用意盖即在此。

此折还声称：

臣馆原奏所以有谘议局为地方自治与中央集权之枢纽一语也。故谓谘议局为联邦议会，固属不符，即比之各国上级自治制，亦有区别。惟其为中国特别制度，自不能与普国地方议会相等。……臣等以为监督全省之行政以及一切之政权，实在督抚，而不在谘议局。何至如原奏所称谘议局立于一省行政惟一监督之地及一国政权落于最少数人之手。[37]

宪政编查馆的辩词表明，其拟定谘议局章程时，并非对应各国地方议会，于式枚以普鲁士地方议会为准则的纠谬之说也就成了无的放矢。宪政编查馆的答复要么是以狡辩掩饰疏忽，要么的确在中西新旧的缠绕面前束手无策，直省行政非驴非马式的属性困扰，依然悬而未决。

1909年以后，预备立宪九年筹备清单所列的国家行政与地方行政、国家税与地方税的划分问题，先后进入实施阶段。因“地方”含义不明而导致的纠纷与投诉接踵不断令主持宪政事务的，宪政编查馆及政务处大臣们大为头痛。

各省谘议局与督抚的冲突激增，起因之一，是关于各自的权责，彼此意见不一，症结仍在于直省是否地方，界限不清。谘议局试图对本省官吏及其所辖政务予以监督，而督抚动辄以国家行政为藉口加以阻挠，双方因意见相左大起争端的情况屡见于报端。[38]四川总督曾致电询问权限划分，宪政编查馆郑重申明，该馆厘定章程未出台之前，所议事件性质究竟属于国家行政或地方行政，统由督抚裁决。[39]

二　直省是否“地方”

直省属性与地位的模糊，也给各省清理财政、编制预算带来困扰。宣统二年清理财政期间，行省是否属于地方，关系到税项如何划分广西清理财政局干脆将“地方”界定不清所造成的困。惑写进财政说明书：

地方之义意云者，即本章程所谓地方，省欤？ 府厅州县欤？ 城镇乡欤之同题也。夫税项因主体发生，主体之地位不定，则税项之属甲属乙亦不能定。除府厅州县城镇乡性质较为明了外，其不无疑义者，即行省是否为地方团体是也。[40]

行省是否属于“地方”，必须从其建置追溯原意。行省之制，肇于元沿于明而定于清。就官制论，藩司之理财，臬司之提刑，皆为国家特派之员，任监督下级官厅之事。督抚杖节出使，实为政府化身。内则与各部平行，外则专制一方，威福自主，固与各国地方官不同。而升降予夺权操自上，亦与各联邦国之侯王有别。考其所设施者，一省之政令皆国家之政令，一省之财政皆国家之财政。“当此之时，与其谓省为地方之最上级，毋宁谓府厅州县为地方之最上级之近是。盖省之资格，隐含于国家资格之内而无以自明。”不过，广西清理财政局说明书的编撰者又认为：“谘议局章程第二十一条第一至第七项，均冠以本省字样，并参酌宪政编查馆议复于大臣奏谘议局章程权限一折，然后省为地方团体之资格始确定矣。”[41]

其实，谘议局章程是否确定省为地方团体的资格，前引宪政编查馆答复已经明确表态，而当时舆论对于式枚质疑谘议局章程的意见，也颇有微词。《大公报》时评以嘲笑的口吻指责：“于式枚反对谘议局章程，以为不合于普鲁士地方制度。不知普鲁士地方议会仅可与我国之州县议会相同，而不能与各省之谘议局并论。于式枚于中外情形不加辨别，…… 举中国之地理历史均已忘却，乃尚自命为中国人，不亦可愧之甚耶。”[42]

受国家税与地方税划分困扰的不止广西，宣统二年，东三省财政监理官熊希龄上书总督，告以：“今奉省谘议局放弃责任，不为省税计，而为府厅州县税计，殊龄等所不解也。”“夫部章、馆章所谓国税与地方税，国家行政与地方行政者，皆今日之新名词也。实则未设谘议局以前，民间只知有官而已。”“故（奉省）谘议局置省于地方之外，是真遗其大体而忘其巨害也。”他进而对行省不被视为“地方”的观念追根溯源，认为是“误于旧日区域之见”，因为“科举时代，府、厅、州、县各有学额，于是人人挟其府界、厅界、州界、县界之见，以与他府、他厅、他州、他县相对峙，或争学款，或争水利，视之几如敌国，此团体之所以不齐也。”[43] 按照熊希龄所述奉天谘议局绅的理解，直省不是地方，因而不在自己的监督议论范围。可见时人对于直省性质理解十分混乱。

面对各方频频质询，宪政编查馆的提调们也意识到，各省谘议局自成立以来，每因议决及交议各案与督抚互相争执，推厥原因“多系为国家行政与地方行政未能详细区别所致”若不赶筹，。办法，势必酿成冲突。因而准备由该馆斟酌划分权限，详细解释谘议局原章条款的相关内容。[44]

三　划分国家与地方行政权限的尝试

1910年4月8日，宪政编查馆为解决“国家行政与地方行政界限不明”不断引起的争端，奏呈《行政事务宜明定权限酌拟办法折》，声称：“行政事务，何者应归中央直辖，何者应归地方管理，究其性质，本有专司，不容牵混。现制每有应归中央直辖之重要事务，而举以责诸地方，相沿日久，遂难分析，以致政令不齐，无从画一。上年各省谘议局开会，亦以界限不明之故，动辄有侵越之虞。迭经各督抚以国家行政与地方行政作何区别电询臣馆，亦因标准未定，不能详析指明。本年资政院召集在迩，若不先期详为规定，尤恐权限争执无已时矣。”关键是行政事类不分，财政亦无从清理。

宪政编查馆主张： 行政定义须根据事务性质与执行机关而定，国家行政以部院为统系，分为内务行政、外务行政、财政、军政、司法行政五大类。“其他事务，不在国家行政之列”。由于欧美中央集权之国，不须设地方官治，而地方分权之国，则无须间接官治，以事分隶于地方。“惟是我国情形不同，纯然中央集权与纯然地方分权之制，均难适用。揆时度势，似以四级具备为宜。”具体而言，行政执行机关，约分四级： （1） 直接官治；（2） 间接官治； （3） 地方官治； （4） 地方自治。直接官治由中央政府依据法令，直接管辖，或由部特设专员，分赴各省办理，直达于部； 间接官治由中央政府委任各省官吏，遵照法令执行，不再由部特设专员；地方官治由各省官吏遵照法令奉行； 地方自治由各自治职遵照法令奉行。

该原奏及所附《行政纲目》，由宪政编查馆印刷11本，发给各部院讨论，按照国家行政的五类，“逐条核酌，如有尚须量为变通损益及事隶两部或数部者，由各该衙门分别会商，详细签注，限两月内咨复到馆”[45]。

此次宪政编查馆所奏，显然基本采纳了李家驹的方案，试图将困扰外官改制数年之久的国家行政与地方行政，按所涉事务类别与范围，而非具体官员级别划分权限，并以朝廷政令颁行。所分直接官治、间接官治、地方官治、地方自治四级，既综合集权、分权模式所长以求平衡，又照应内外官制特点以便实施。宪政编查馆的这一努力恰好表明，清季改制前，确无近代所谓中央、地方行政架构，也没有相应的地方官（原有地方官含义不同）与地方官制，而改制的目标与趋势，则是想采用与中央对应的地方官制。

然而，宪政编查馆的方案只是提供讨论，尚未成为官方定章。1910年7月31日上谕：

各省举行新政，就地筹款，如学堂、巡警诸务，原以本地方之财用，办本地方之公益，而地方自治，即以此为根基。惟一省之中，州县贫富不同，风气亦异，全在地方官酌度情形，量力办事。察吏司诸督抚，责成则在州县，为牧令者，必当勤于理事，通达民隐，凡涉地方行政，添筹捐款，应于事前剀切晓谕，…… 驯至布散谣言，酿成事变。究其原始，仅由一二人之办理不善，而地方官实职其咎。试问任用此地方官者，督抚安所逃责耶？[46]

在引入了地方自治与官治的概念后，谕旨仍然明确指州县为地方官，督抚的职责则为“察吏”和“任用此地方官者”。则“地方”所指，还是限于府州县。以内外官制对应“中央”与“地方”的努力，绕了一个大圈，又回到了原来的起点，只是解释不同而已。

由此可见，宪政编查馆依据李家驹折提出的划分原则，不能根本解决直省属性依旧模糊的困扰。京师部院无疑是直接官治，府州县则归于地方官治，而督抚既是行省最高行政长官，又要代表中央政府监督各省国家行政的执行，势必造成角色矛盾和利害冲突，非但不能理顺关系，反而留下隐患，使各方关系更趋紊乱。

果然，宪政编查馆明定行政权限的尝试并未奏效，1910年11月初，各省谘议局联合会议决陈请资政院根据章程确定权限解释案：

征诸编查馆与各督抚复电以为结论，则谘议局议决权限限于地方行政。所谓地方行政者，即地方办事，办事者即仅指教育、巡警、实业等项。比按之章程，本省某某事件，即本省督抚所得主持命令之事，若此权限纷扰，窒碍环生：（一） 则散见之解释与议复于大臣奏内解释两有龃龉也；（二） 则地方行政本无确定范围，不足举为标准也； （三） 则以地方行政为本省事件之注脚，非解释章程而适以破坏章程也。…… 若使权限解释仍此两义张皇，进则有逾越权限之衍，又恐负采取舆论之意，转展不安。[47]

换言之，在宪政编查馆看来界限明确，而谘议局却认为更加混乱，要求尽快再度裁决。

受政体层级中何为“地方”困扰的不止各省谘议局资政院，在讨论预算案时也因此遇到阻碍。1910年12月下旬，有议员质询：各省举办新政时，财政上捉襟见肘的督抚在各省多发行公债以解燃眉，但因督抚身份和省的地位不确定，公债的属性难以明晰：

公债一项，其数虽只四百八十余万，而皆系各省督抚所发行者也。东西各国公债种类，原有国家公债、地方公债之别，此项公债果属于地方公债乎？抑属于国家公债乎？如谓属于地方公债，则督抚权限内实管有国家事务；如谓属于国家公债，则不应以各省名义发行。第不知各省督抚当收入此项公债后，果以之为国家行政经费，抑以之为地方行政经费，且以之为国家地方混合之经费乎？其偿还此项公债，将从国家税支出，抑从地方税支出，且从国家税地方税混合支出乎？他日地方政务地方税项划分以后，各省督抚原可以省政府名义发行地方公债，固属法律之所必许，亦属事实之所必需。第地方税项未分以前，若各省纷纷发行非国家非地方之公债，而不为之确定性质，非独为国库增重负担，恐明年预算案内又添一重障碍也。[48]

财政问题并非孤立，地方税和公债属性与范围的界定，根本受制于官制中的权责归属：“盖欲确定地方行政经费，非先确定地方政务不可；欲确定地方政务，非先确定行政制度及督抚权限不可；欲确定行政制度及督抚权限，非先厘订官制不可。现在地方税国家税划分权限迫于眉睫，而新官制尚未颁布，则标准未立，实无从下手，稍一延宕，恐明年预算册内国家税、地方税终（未）［末］由分也。此则改良预算，非划分政务及财政不可，而划分政务及财政，又非速行颁布官制不可也”[49]议员刘泽熙的。上述发言，提醒与会者不得不正视这一难以回避的关节，即直省的“非国家非地方”属性有人建议秘书厅将其发言稿印发给各。位议员阅看，以便对上述问题有进一步认识并思考解决办法。

第三节　督抚存废的权衡

行省是否“地方”，与督抚的属性及地位密切相关，官制改革无法回避这一棘手难题。督抚制度是清制极具特色的构成部分之一，它与行省的划分及管辖相配合，在维护大一统的疆域，乃至应对晚清内忧外患的变局中，都发挥了十分重要的作用。然而，由于近代东西洋立宪国家均没有与之对应的层级，如何在新制中安置直省与督抚，确定其与内阁及京师部院的关系，朝野备感困扰。

一　改制深入的困扰

宪政编查馆奏定颁行的划分行政权限办法及纲目，直接官治、地方自治两级的行政规制，取自集权制，有蓝本可供参考，故规章拟订比较顺利。间接官治与地方官治两级，源于分权制，亦有章可循。而同时采用集权制与分权制，却是前所未有，二者如何协调衔接，缺乏成例以资凭借和参考。因此，在新的改制规划中，督抚有无必要保留，其地位权限如何划定，是决策者不得不面对的最大难题。

1910年4月下旬，宪政编查馆试图划分权限的半月之后，东三省总督锡良奏陈《时局危急密陈管见折》，认为督抚制度既是宋以后历史发展的自然选择，又在本朝解除内忧外患中发挥过重要作用。他列举曾国藩、胡林翼、左宗棠等军功平乱，刘坤一、张之洞东南互保的事实，指出各边疆省份距京师数千里之遥，“若事事仰承部臣意旨，必至拘掣痿废，坐误事机。”皇朝体系的制度设置环环相扣：“朝廷分寄事权于督抚，犹督抚分寄事权于州县。无州县，虽有督抚不能治一省，无督抚，虽有部臣不能治一国。督抚无权，是无督抚也。”进而警示道：“设有缓急，中央既耳目不及，外省又呼应不灵，为祸实大。”[50]锡良以清廷自身安危为说辞，劝告当道改变甚至放弃集权及裁抑督抚的做法，制定相关政策时充分考虑和重视维持督抚权力，以确保大一统格局的稳定。

而在一些朝野人士看来，摆脱困扰最简便易行的方法之一，就是去掉督抚一级，相应调整道府州县的规制职能。1910年6月中旬，宪政编查馆讨论外官制继续变更的方案时，汪荣宝主张裁督不裁抚，巡抚成为地方长官，将每省分为若干道，府州县并列，直隶于道。另一种意见则以府州县直隶于省，分巡道不变。两种方案“辩论数四，还不得要领”。[51]

集权之议往往将矛头指向督抚，导致督抚的地位岌岌可危，对此，署两广总督袁树勋毫不讳言其强烈反感。他以古代中央对应四方的概念，比附朝廷与督抚的关系，强调政体布局平衡，论证督抚制度存在的合理及必要性，指斥中央集权的弊端及荒谬，要求维持寄权督抚的旧制。其具体说法是：“臣有不能已于言者，则最新之学说，所谓中央集权是也。夫中央者，对四方而言也，中央无权则四方何所附丽？ 集之诚是也。然四方无权，中央亦将孤立。…… 诚以吾国幅员至广，中央不能一一直接，则分寄耳目于督抚。是督抚者，即中央之代表也。…… 应否敕下政务处、宪政编查馆核议，仰体内外相维之谕旨，通盘筹画，斟酌损益，以裨事实而救艰危。”[52]枢机们大多以此奏“似置政府于无权地位”，颇为不满。[53]

关于改制的取向，部院依据中央集权模式，主张督抚应成为单纯的地方行政长官，不兼中央政务官，作为部院的下属，以求权职分明，上下有序，而非如旧制与部院平行。督抚则试图证明，元代以来行省即非近代意义的“地方”，督抚皆为朝廷派出临御各地的代表，而非当地官吏。吉林巡抚陈昭常提醒当政者：“不辨明政务之系统，而欲以中央之权力支配各地方之官吏，在督抚固窃议其侵权，在中央亦实力有未逮。”[54] 袁树勋更举实例抗辩：“历年各省关系国家行政经费，如海陆军各项，无一非责之各省督抚。又地方偏灾或意外损失，并九年筹备种种新政各经费，无一非责之督抚，是中央集权而地方负责任也。天下事安有权之不属而能负责任者乎？”[55]

报馆以旁观者清的姿态介入外官改制的讨论，对督抚在新旧体制转换中的位置提供了不同的见解。《新闻报》提出：“中央行政机关与地方行政机关之关系，系在我国政治编制中最为复杂之一部分”，因宪政编查馆所列行政纲要并没有解决这一问题，故建议仿照奥地利制度形式，规范中央与地方之制，以督抚为地方最高行政长官。[56]

《大公报》则认为，内外官制变为中央与地方官制，新旧转承中“至难为”的角色，就是督抚。其难为在于设置与变化的特殊背景。“夫督抚之制，仿于前朝，其职废置无定，本非为地方行政官而为监察地方行政官之官。”咸同之际，战事频仍，理财用人，中央难以遥制，督抚的军政财权不断扩张，势力大幅度膨胀。新政推行后，部院官员“思以分督抚之肥，而中央集权之说又同时窜入于政府之脑海，于是向日督抚所拥有之广大无垠之特权，始逐渐为中央所干涉。逡巡以至于今日，遂结成此亦难为亦易为、亦可为亦不可为之现相。”[57]既然督抚地位如此尴尬，面临待废的境地，不如自请裁撤，以存体面。

《大公报》评论对外官改制困扰原因的分析，可谓一语中的。清廷和各部院借改制之机，加强所谓中央集权，旨在改变咸同以来督抚权力扩张的局面，只是用中央与地方的概念倒看清代历史沿革，不免混淆事实。在这场争论开始前，一直积极力主宪政改革的岑春煊已对朝臣混淆视听，将督抚视为“地方”官颇有异议，认为督抚设置本为中央集权的象征：“督抚者，外省最高之行政官，即政府之代表也。…… 论者不揣其本，更托为中央集权之说，欲收一切财政、兵权，以为暗师日本削藩之议。不知中国幅员固非日本所可比例，且军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉！”[58]

清中叶以前，督抚的地位职能与明代并无本质区别，不过由临时变为常设，成为管辖“地方行政之最高官厅”而已。咸同之际，战时之需突破承平之制，清廷不得不给予参战区域的督抚以财政、用人等临时处置权，各类局所相继设立，并在战后不断巩固、延伸和强化督抚对直省及各级官吏的统领权。督抚借助局所，一方面加强对府厅州县的控制，另一方面也增强自身的财政与行政权力。大量编外临时机构设置运作，改变了原有体制的权能，直省逐渐具有行政实体所必需的财政、人事等基本要素，只是体制上督抚仍是“寄权”性质，其衙门不设正式属官。清中叶后督抚调动频率明显加快，与清廷防范督抚长期任职于一地，可能演变成“地方”政权，以免酿成割据之祸不无关系。

《国风报》的长篇评论，同样直指问题的症结：“今制督抚所以独尊者，以其为国家政务官之资格，非以其为地方行政官之资格也。”改制后督抚地位变更，双重身份难以维系，倘若只保留地方行政官的权力，而丧失国家政务官的资格，又使昔日同僚的各部尚书级别高于督抚，难以政出令行。地方若有紧急情况，须逐层上报，耽搁时机，对督抚的监督制约亦无从实施，“此实我国施行宪政前后之最大问题，非旦夕所能解决者也”。有鉴于废除督抚、集权中央的时机尚不成熟，不如保持督抚特权，予以适当变通，或先废直隶总督，进行局部尝试。[59]

二　联衔通电催设内阁国会

除孙宝琦、袁树勋等人曾借奏章试探朝廷虚实外，宣统二年再度重议外官制的半年多时间里，作为外官改制这场大戏的主角，大多数督抚对于朝野上下沸沸扬扬的议论，令人难以置信地保持着沉默。不过，从报刊杂志的字里行间，可以瞥见督抚们忙碌的身影与四面受敌的窘态。各地频繁上报新政进度的奏章，谘议局与督抚因权限而大起冲突的消息，度支部清理财政的强硬措施和手段，各省宣统二年预算案经费数的不断缩减等等，令督抚穷于应付。忙碌与沉默的交织中，暴风雨逐渐酝酿形成。

1910年11月24 日 （宣统二年十月二十三日） ，由锡良领衔，李经羲主稿，18位督抚将军联合奏请政府开国会设责任内阁，[60]在政坛掀起一阵飓风。事后据媒体披露，此事经过较长时间的酝酿，各省督抚之间电文频繁往来，互通信息，探察彼此态度，协调利益和进退方策。

云贵总督李经羲是这一行动的发起人，他致电各省督抚，提出：“救现弊必从重要简单入手”，应将所有争议和方案留待国会召开时解决，首要问题是催促政府筹开国会。“若不及早联合，内则财尽国危，外则攘臂生衅，断难久支。”[61] 湖广总督瑞澂支持李经羲的动议，并补充了一个相当关键的建议： 利用各省士绅第三次入京请愿国会的机会，趁热打铁，联合各省督抚上奏朝廷，增加压力，促成速开国会。[62] 如此，领衔电奏的虽是锡良，李经羲与瑞澂才是这次震惊朝野行动的实际组织者。

在清朝历史上，众多督抚将军同心协力，公然联合向朝廷施压，可谓绝无仅有。即使东南互保，所涉也不过少数省份。可见督抚们已经被逼到非共同进退方能以求自保的绝境。对于时势的估计，参与电奏的督抚们基本形成共识，即改制已造成内外上下矛盾重重，时局危笃，“本藉宪政以固人心，转因宪政以速国祸”。“盖朝廷所处，深入难境，进中求决，困而可通，退中求解，困而益殆。”[63]黑龙江巡抚周树模认为： 新政激化了疆臣与部院的诸多矛盾，“故今日救亡之策，惟有速建责任内阁”，才能扭转内外交困的局面。[64]湖南巡抚杨文鼎申述附议的理由：“今日之患，在繁碎而无秩序，兼营并进，名为百事俱兴，实恐一事无成。责任内阁，自是入手方法。…… 否则疆吏无从措手，欲苟安而不可得。”[65]。

督抚们大多认为，疆臣对于救弊补偏，责无旁贷。广西巡抚张鸣岐强调： 新政面临内讧与外侮夹攻的局面，据他召对谒见时的观察，枢臣与部院大员对新政导致国敝民穷的情况“早已洞悉”，“微窥在廷诸公之旨，似亦晤新政繁钜之足以召乱，特引而不发，留转圜之余地，以待疆臣之询谋。各省倘能合词将民穷财尽，某事应缓，某事可停情形剀切指陈，请交资政院集议，转圜之机，似占多数”。[66]

进退维谷的督抚期待以速设责任内阁为“转圜之机”，其实是出于对摄政王主持下的中枢和部院严重不信任，甚至视为乱政之源，所以坚决要求另建中枢，以便调整改制原则，重新确定政体格局，恢复统治秩序。

一般而言，督抚们不到万不得已的地步，绝不会与朝廷对抗。之所以铤而走险，一方面是因为摄政王没有慈禧太后那样掌控全局的威慑力，督抚们难免有轻忽之心，更为重要的是，新政全面推行、朝廷督催急迫，部院趁机收权、谘议局又处处掣肘，舆论也诸多指摘，督抚们四面受敌，疲于应付，苦不堪言，必须设法摆脱困境，以求自保。否则，在现状中挣扎，到头来还是死路一条。山东巡抚孙宝琦鉴于各项新政用款支绌，为摆脱困境，借款修路，却带来更多的麻烦。[67]走投无路之下，速开国会与设立内阁，既可以转移矛盾，趁机脱困，又能够转守为攻，便中取利，就成为督抚们柳暗花明的希望所在。

细看李、瑞两人与各位督抚频频来往的电文，抛开其中宪政理论的官样文章与令人眼花缭乱的新词，可见背后隐藏着真实的动机。督抚们之所以联衔奏请速开国会设内阁，并非真正对国会与内阁情有独钟，而是在正本清源、加速宪政的旗号下，转嫁危机，摆脱困境，维护既得利益，进而表达政治诉求的一种策略。

有评论指出： 此次缩改国会年限之动机，其远因则因近年中央集权，事事掣督抚之肘，“中央、地方意见既分离，而各省督抚彼此同病，自易于结合”。近因则度支部清理财政，各项开支无以为继，日苦无方，“骤闻此论，而又重以锡、瑞二公号称最开明、最有力者之所倡，则虽有或虑其议之不行，然动机自此发矣。于是因谋借债而防流弊，因防流弊而思及国会、内阁之不可缓，及其结果，乃有舍借债之问题而有联合电请速开国会之举，请愿代表从而援之于下，资政院同时具奏，而此事乃告成熟。”[68] 此言不虚。要求速开国会，对于各省督抚而言，实为从其自身角度看来，解救危机最简单有效的方法，既可冠冕堂皇地推动立宪，博取开明声望，又能挣脱上下夹击的水火煎熬，而且祸水他引，将改革带来的冲击力，引向朝廷中枢和部院。

督抚们在基本方向一致的前提下，具体策略与步骤，仍然有所不同。江西巡抚冯汝骙强调：“国会与内阁相辅为用，尤难偏废。”[69]两广总督袁树勋见解有异，主张责任内阁之事确须督抚联衔催促，“但国会一层，总应纯全由人民著力，督抚代为吁请，转失国会之价值”。[70]前广西巡抚张鸣岐则主张：“先立内阁，而国会办法，缓至明年。”[71]不过这些意见分歧，并没有影响最终的联合行动。既然督抚们要求开国会与设责任内阁，并非站在清廷或民众的立场，而是如何解脱自身的困境，争取有利于己的外官改制方案，那么，关于国会与内阁的种种程序细节，显然都是次要的。

清廷对众多督抚联奏之事极为重视，政务处通知各部“于二十八日齐集， 公同阅看国会陈请书及各省督抚电奏”，然后再召开御前会议。[72]在18名将军、督抚联衔入奏之前，立宪派与民众要求开国会的大规模请愿已经进行了三次，请愿代表甚至入京运动联络王公大臣，清廷始终予以否决。这一次超过总数大半的督抚将军联衔奏请，清廷受到的压力可想而知。即使从安定内部、安靖地方的角度考虑，也不可能继续无动于衷。

1910年11月4日，清廷宣布将预备立宪期限由九年缩短为五年，于1913 年召开国会，并先期组织责任内阁。同日谕令民政部及各省督抚，解散请开国会之代表。值得注意的是，上谕将此番变动全部归因于联衔电奏的影响：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏章，又由王大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协，折衷至当。…… 应即作为确定年限，一经宣布，万不能再议更张。”[73]这一方面能够缓和督抚的对立情绪，另一方面则可以阻止民众和立宪派士绅的进一步要求。相比之下，各省《国会请愿代表通问各省同志书》则只承认督抚联衔奏请所起的外力辅助作用：“一年于今三次上书，幸值各省督抚连翩之电奏，力争于外，资政院全体之通过，主持于中，王大臣乃始临朝震悚，翻然改图。”[74] 朝野上下解读的差异，耐人寻味。

三　直隶、东三省总督以退为进

联衔奏请开国会设内阁，只是督抚们摆脱困境，寻求出路的策略。而清廷同意缩短预备立宪期限，并不意味着督抚权责地位问题有望圆满解决。如何看待和处理督抚制度与中央集权的关系，仍是解决问题的关键。通过奏章上达天听，表达自身的政治诉求，成为督抚们接下来化被动为主动的有效尝试。

前此岑春煊、袁树勋为了表达义愤，干脆维护督抚旧制，如今需要解决问题，直隶总督陈夔龙采取面对现实的态度，以争取最佳解决方案或付出最小的代价。1910 年12月中旬，他奏呈《划分中央与地方行政权限并议各省分设六司留府裁县折》，认为中国疆域广阔，交通不便，若采用府厅直隶中央的制度，许多问题无法及时处理，督抚恰是连接中央与地方的重要关节。在督抚权限方面，他主张： 1.“拟仿从前兼部院衔旧制，悉兼参预政务大臣衔，遇有阁议，由阁臣通告督抚，俾得陈述意见，以通各省之情，但不列于议决之数。”2 . 属于国家行政事务部分，由内阁分任督抚办理，督抚但得咨达各部，仍由各部具奏； 属于地方行政事务部分，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越。3. 各省分设六司，加大知府权限，使其直接隶属于督抚，裁去州县实缺，但留其治所为该地司法裁判厅，处理民事刑事纠纷。如此则“督抚上承内阁，下任地方，权限既明，政令不致枘凿”，法令利于推行。[75]

照此方案督抚虽然接受“国家行政”与“地方行政”的划，分，成为地方最高行政长官，对于国家行政部分的话语权相对减少，但处置与决断直省事务的权力则相应扩大，且保留直接奏事权，以免部院掣肘。咸同以来扩张的督抚权力恰可由此得到体制确认，可谓以退为进。

与陈夔龙的迂回策略相呼应，老谋深算的锡良再次具折陈情，针对外官改制没有现成样板可供参照的困惑，主张“间接官治、地方官治二级皆为外省之事。地方官治本为督抚专责，各司分任，亦只直接督抚，无庸直接京部。间接官治及京部委任地方办理，若委任者各司，则各司权责反在督抚之上，必非体制所宜； 若委任者督抚，则督抚一人负责，更无庸各司直接京部，似此办法较为可行。”[76] 关于各司应否由督抚辟荐，督抚们意见分歧，既想拥有用人行政之实权，又害怕清廷猜忌。锡良则理直气壮地表态：“鄙意既定督抚为地方行政长官，则地方官治为督抚固有之责； 间接官治为京部委任、督抚附加之责，既有其责，必有其权。中央对于各省只用督抚一人，各司皆由其指名请简，庶能指臂相维。至预定资格，本有考试任用章程，不必列于官制也。”同理，府厅州县佐治员也应听由府厅州县主官自辟。[77]照此办法，督抚对于一省的政务，真可谓实现大权独揽。

继锡良之后，江西巡抚冯汝骙奏陈官制意见，亦不争国家政务官之名，但争地方行政长官之实：“今若定督抚为地方行政长官，置之国务大臣监督之下，…… 司道为督抚辅助机关，只宜直接督抚。凡一省行政得失，督抚对于中央完全负责，…… 行省之制，督抚司道必如身使臂，如臂使指，始能相互维系，共策进行。”[78]主要目的即在将间接官治的司道以及府厅州县各级地方官治，统统归属于拟改为地方最高行政长官的督抚。

据说宪政编查馆已经拟定了裁督留抚的方案，但徐世昌、那桐等审阅并“参酌各督抚之条陈，以所拟办法于地方行政殊多阻碍，且于预防流弊一层，亦系治标而非治本”，[79]搁置了这一方案。此时锡良等人关于督抚在间接官治与地方官治两级权责的论述，实际上部分解决了协调的难题。这种借驴下坡的妥协方式，以接受“地方长官”，失去原来部院兼衔（相当于“中央政务官”） 的代价，堂而皇之地将咸同以来督抚趁战时之需逾越规制获取的各项权力合法化，使间接官治置于地方行政长官的控制之下，进一步扩大了督抚权限。失之东篱，收之桑榆。

清朝设置行省的本意固然如督抚们所述，也正因为处置权重，所以只能居其名，不能有其实，以防其拥兵自重，尾大不掉。而照上述改制建议办理，直省无异于大权在握的藩镇，内阁国务大臣能否指挥得动，全在督抚是否听命。不经意间完成了权势变动的乾坤大挪移，实际效果恰与清廷通过改制强化中央集权的初衷相悖。不过当局者迷，清廷正急于将职官体制放入“中央”和“地方”的框架，按预备立宪的进程完成官制配套，根本来不及深入思考如此变制的无穷后患，遑论其他。

第四节　第二次外官改制讨论

在各地报刊沸沸扬扬议论督抚去留的声浪中，以陈夔龙、锡良等人的上书为契机，1910年12月至次年1月，大部分督抚电函频返，试图谋求共同对策的活动相互衔接，形成外官改制进程的第二次讨论，其范围涉及督抚权限划分、官制进一步改革的具体做法等内容。

一　督抚意见的异同

宣统二年冬季，在众多督抚私下函电往还的磋商中，关于总督属性、权限及存废问题，有三种意见：第一种由瑞澂提出，主旨是将现有行省划分为距京较近的省、腹地、边地三等，以直隶率先试行裁撤总督，设民政司直辖中央，十余年时间逐级试验推广，其实质是以渐撤总督来确保皇朝集权体制。但朱家宝、张人骏等督抚对此并不赞同。[80]

第二种意见，锡良、张人骏、张鸣岐等皆主张督抚为地方行政长官，其原因不仅顾忌内阁若解散，身兼国务大臣的督抚，必须同时解职，更基于国家税与地方税划分，如不将省列为地方，则日后经费没有着落。只是张人骏认为行省政务牵涉部章，中央与地方权限实际上“很难清划”[81]

两广总督张鸣岐提出，督抚“应作为地方之官，不宜列入国务大臣之内”，这样可以名正言顺地支配地方税。[82]他认为，现有地方自治章程只涉及府厅州县和城镇乡，倘若不在划分国家税与地方税时将直省纳入“地方”层级，“界限不明，行政必受牵掣”，主张租税与行政等级应成正比，并希望联合各省与度支部会商。[83]吉林巡抚陈昭常虽然反对成为地方官，但也认为因省级地位特殊，导致国家税与地方税的划分中，直省经费没有预算。担忧“此次不预留地步，将来必无从取挹。…… 彼时求之国税而国家不应，取之地方而地方不应，拮据彷徨，必有更甚于今日者。”[84]因而在取舍中左右为难。

由于划分国家税、地方税不仅与官制层级的划定及督抚身份地位的确立紧密联系，而且直接影响到督抚对全省财源的调拨掌控，所以不少督抚虽然赞成张鸣岐关于等级与比例的意图，具体划分上却有所顾虑。云贵总督李经羲认为，就滇省而言，不仅省至乡各级不能分级自顾，“即国家行政、地方行政亦难严立界限，分税支办”，主张暂不急于划分。江苏巡抚程德全则认为，“税法只分国家、地方二级，国家税收入，由中央支配，地方税收入，由督抚支配”。湖广总督瑞澂附议程氏的观点。[85]

第三种意见坚持督抚的双重身份。吉林巡抚陈昭常主张：“鄙拟总督权责第一条，首定参预国务，即以总督一官，对于中央为国务大臣，对于地方为行政长官。”[86]其后，他又致电浙江巡抚增韫，表示： 内阁议政不能完全撇开督抚，政务分类后，可让总督在不同情况下均有表达意见的机会，“实以总督一职，为中央地方之关键。……前拟系以中央为一部，地方为一部，中央与地方分内外不分上下。如今制，地方则实分上下两级”。而他强调此举，“无非求内外相维”。[87]希望在上下有序的新制架构下继续内外相维的作用。

由此可见，联手对付清廷时步调一致的督抚，一旦回到官制的具体层面，无论是迫于现实的让步，抑或基于国情的坚持，在督抚身份属性认定的关键问题上，群体内部仍有意见分歧。

在具体深入外官改制的做法上，山东巡抚孙宝琦主张民政、度支划分为二，改清理财政局为审计局。东督锡良对已经试行改制的东三省官制有所反思： 合署办公有利有弊，表面看事简费省，实际涉及公文程式简化并修建巨大房舍，并非良策。[88]

与1907年的讨论相比，第二次外官制讨论不仅没有宪政编查馆提供的现成草案，甚至清廷的意图亦不明确。不过，讨论的问题和结果意义重大，直接关系到部院、督抚和司道的权限划分，乃至整个官制的立意与格局，是新旧官制转化的枢纽。督抚们虽然在一些具体问题上有所分歧，就维护自身权益及争取主动而言，则大体达成共识。

二　督抚身份地位的纠结

面对朝臣疆吏的七嘴八舌，清廷显得犹豫彷徨，举棋不定。督抚们鉴于个别表态收效不显，决定再度联合向清廷施压，提出参与新制讨论，谋求实际权益的具体要求，以表明态度并促使势态朝着有利于己的方向发展。1911年1月8日，由李经羲拟稿，锡良领衔，十五位督抚联衔，发出庚电，提出内外统筹，行政分为内阁与各部、督抚、府厅州县三级的方案，内阁与各部责在计划国务，统一政纲； 督抚则秉承内阁计划，主决本省行政事务，督抚不任国务大臣，但司道“宜由督抚指名轻简，府厅州县之进退，决于督抚”； 而第三级的府厅州县，则不相统属，执行督抚命令，处置本属区事务。军事方面，防军权责专归督抚，新军则直接中央，外交事务关乎国权的部分由京部负责。[89]在一片裁督声中，这一方案将李家驹所奏官治与自治关系的四级形式，落实为三级行政官制设置，凸显督抚承上启下的作用，同时放弃国务大臣的纠结争议，回避了督抚属性的敏感问题，以确保督抚在新政体中的地位。

此次督抚联衔电奏后不过几日，金梁发表洋洋数万言的《官制议》，认为由于当道不愿借鉴美国、德国的联邦制，而近代实行中央集权的立宪国家，又没有中国的幅员辽阔及相当直省的行政层级，“鄙议官制系主张中央集权，本不应有总督制度，惟以现在中国机关不完备，交通不便利，如以千数百州县直接政府，实有种种为难。故议以内阁为中央总机关，总督为各省分机关，行之数十年，一切完善，不难改为州县制度，地方直接中央，而后大一统之局定矣。”[90]建议基于现实困难而暂维持督抚制度，然后逐渐改为州县直属中央。实际上承认督抚联衔电奏方案的可行性。

军机处“连接锡、李、瑞、张四督及孙、丁、增、宝各抚来电，皆系条拟新外官制一切问题”，为防止新官制草案再遭非议，只得请督抚派员参与讨论。[91] 核定外官制草案的大臣，则由摄政王指定由军机徐世昌担任。[92]

第二次外官制方案开议不久，1911年3月，宪政编查馆便向外界透露：“各督所主持之政见与本馆尚多歧异，须再详加讨论。”[93]则双方分歧仍然难以调和。与此同时，督抚内部意见亦颇有分歧，一些督抚仍不愿接受“地方长官”的名衔，竭力维持原有格局。

黑龙江巡抚周树模曾两次致电各省督抚交换意见，以谋共识，期望督抚们联合一致，向清廷施压。1911年4月初，周树模第一次致电各督抚，阐述因国家幅员过大，交通阻隔，不能采取直接官治，“其谓之行省者，乃自内而分，非由外而立。故督抚必带京衔，纯属部院性质，为一省之长官。司道属于督抚，与属中央同。”若各部院将司道改为直接下属，督抚则无存在意义，一省无统治之区，“则散漫纷歧，弊害立见。抑封疆之责，谁与任之？”[94]几天后，周树模再次致电各督抚，通过回顾元代设省的用意，进一步强调督抚体制意在维系统一，不能轻易变更。“若因督抚为地方官专管内务，是为一部之分支，非中央政府全体之分支，恐失一统之效。”[95]暗示那些以立宪国家政体相比附，主张中央集权，将督抚置于单纯地方行政官地位的改制主张，反而于统一大局有害。

督抚们奏章中屡屡提及的“内外相维”，是由宋、元朝军制延展而来的规则，[96]清代职官设制以此为宗旨，着重于整个国家官僚体系的相互契合，不分畛域，浑然一体，内防内阁专权，外防割据分裂。咸同以来，督抚权力逐渐坐大，同治元年，已有人向朝廷示警，强调传统内重外轻的格局已渐改变，希望采取补救措施。[97]不过，督抚们在凸显其对于维护巩固皇权一统不可或缺的作用时，有意无意地回避了清代官制防弊而不任事的弊端，也绝口不提清季督抚权力急剧增强的事实，只是一味强调督抚制度存在的必要性与合理性。实则清廷急于加强中央集权，正是鉴于咸同以后督抚势力的增强，已渐有尾大不掉之势。

然而，倘若将督抚们的激烈抗辩，一概视为维护既得利益的反应，似过于简单。清制督抚兼御史及兵部尚侍衔，对外交往或对司道府州县官员讲话，均以“本部堂”或“本部院”自称，在推行宪政与处理纠纷时，也侧重于国家政务官的立场。1910年秋广西高等警察学堂招生，广西巡抚拟招部分外省籍学生，以弥补本省生源不足，该省谘议局议员以“本省之财政办本省之事业，其目的在谋本省之利益，非在谋他省之利益”为由，加以反对，坚称外省学生“本省学堂无收容之义务”。而巡抚坚持学堂经费来源为国家税，且广西籍在外省学堂学生人数，较外省籍在桂省人数多四分之一，反驳谘议局的抗议，表示：“宜力祛省界之说，以矫社会习惯之失。”[98]地方自治推广过程中，谘议局议员多维护本省利益，督抚们则往往以“国家政务官”自居，尊奉朝廷旨意，顾及全国利益。1909年至1911 年，督抚多次联衔通电力争各种权利，所争大多并非本省区或地方权益，而是督抚处置地方的权力。

受到后出的中央集权理论影响，丙午官制讨论期间，部院已有加强集权的意向。民国时期军阀割据分裂的事实，使得研究者将咸同以来督抚权力的扩张，常常解读为地方权力的上升增长。这种判断其实基于两个并未落实的假定前提： 一是直省已成为与中央对应的地方层级； 二是揣测清末督抚都想占山为王、坐地称霸，忽略了清廷始终把握督抚的黜陟权，避籍制度又使得督抚及其属官对辖区很难产生乡梓情结，更加难以真正落地生根，形成盘根错节的地方势力。如两广总督张人骏到任近两年，在致儿子的家书中提及：“粤事繁难，新政络绎，无才无款，事事荆棘，而都下连官半多余气，无一事不掣手，真非一言可尽…… 但求早日离粤”，并多次向家人表达其愿为京官的祈望。[99]

清中叶后督抚调动频繁，往往刚刚熟悉履任地的情况，就被调往异地。督抚即使想要占山为王，规制约束之下，也无实现的可能。晚清内忧外患迭起，即使慈禧光绪流亡辗转，怀有异志的个别督抚若想实现皇袍加身的春秋大梦，仍然是有心无力。持重如张之洞、骁悍如袁世凯，无论他们如何位高权重，长期经营重要省份，清廷一声令下，还是连忙入京履职。甚至辛亥鼎革，已经与清廷离心离德的封疆大吏们，甚少公然叛清，至多不过随波逐流，顺势而已。弗朗兹·迈克尔指出：

只有在革命后，袁世凯才企图在他自己的组织基础上重建中央政府，把他所要求的中央权力加到他自己的军事和行政权力之上。[100]

外官改制讨论时督抚反复申辩其为中央代表而非地方官，从制度层面值得检讨深思。

三　外来概念与本土国情

当时主张和反对中央集权的朝臣疆吏，都忽略了一个基本事实，皇权和部院，其实并非近代意义与地方相对而言的中央。皇权天授的绝对权力，使得直省的督抚，也不等同于地方官。

改制前曾有论者指出：“吾中国督抚之性质与各国之行政官有大相异者，谓其无权耶。……若夫谕旨朝降，印绶夕解，毫不能有自主之权者，更无论矣。”[101]清代既有官制与西方立宪官制，两者的制度立意截然不同。1902年，两广总督陶模亦指陈清代官制的弊病：“大小相维，上下相制，意在防弊，不主任事。”[102]建议改官制以一事权。其所指的“防弊”，正是分裂割据。但古代中国的诸侯称霸、割据一方是分疆裂土，与皇帝分庭抗礼，并非近代意义的“地方自治”（ 即选地方人、用地方财、办地方之事） ，用宪政体制的“中央”与“地方”概念对应清代内外官制，比拟历史、附会中外，各取所需之外，难免各说各话，无法沟通，徒增困扰。

《国风报》的评论洞悉外官改制的症结，断言：“盖以吾国现在之督抚，其性质实去各国国务大臣为近，而去各国地方长官为远也。故有欲模范各国之地方制度，以建设吾国省治之各机关者，吾知其无一而可也。有欲迻译日本之府县制而草定吾国之省制者，尤吾党所绝对排斥也。”中日疆域大小悬殊，简单模仿，遗患无穷。

今我国之州县，恰与日本之府县领域大小相近，则以此当彼可为比例之定点，无复疑义。惟府县以上之一级，我有而彼无，我自问能将此一级竟行废止耶？则一切模范日本或庶其可。今既不能，则必当于日本现制之外，另图一美备之制，以善此级之作用。……问者曰：与其创此奇异之制度，以骇人听闻，何如仍谋所以减杀督抚之权限，使与日本之府县知事略相等，则省会之权限，亦可使与日本之府县会略相等，为道不较顺乎？此其说太反于中国历史传来之习惯，为事实上所万难遽行。[103]

改制新旧递嬗，而中外情势有别，文化传统与制度因革互为表里，不能罔顾国情，削足适履地效仿移植外制，才能减少震荡，顺利推进。

对于咸同以后督抚权力实际扩张的程度，舆论意见不一。早在官制改革前的1904年，就有人指出，督抚权限虽较前扩展不小，甚至部分突破定制，尚未真正独霸一方，且风光的表面之下，处境多少还有些尴尬：

天下有居至高之位，而常懔于不测之威，握最重之权，而常有不如意之事者，则莫如今日之督抚是矣。各省督抚虽沿明制，名为督理军务，然实兼财政、刑法、民事之权而有之。所辖区域，大者跨数千里，小者亦千余里。听命之官吏，尝千百人，人民之任其生杀予夺者，每过千万，责不可谓不重矣，权不可谓不大矣。然一事之来，虽至纤悉，尝若不能自主，而遇有兴革，或大事变，则尝苦掣肘，或得罪以去，并其已成之事而败坏之。若有权，若无权，此亦中国政界之一怪现象矣。[104]

因此，尽管咸同以后督抚权力确有不断膨胀之势，但在分权制衡的体制依旧延续的情况下，清廷始终掌控着督抚的黜陟权，清中叶后督抚多为儒臣而鲜武将，即使有谋逆之心，也难有非分之举。况叛臣贼子不仅风险过大，且遗臭万年。故晚清虽时逢乱世、国衰运舛，慈禧孤儿寡母竟可垂帘秉政数十年而未见安史故事。

前述多数督抚屡次联衔通电，标志着改制引发的统治集团内部矛盾日趋公开化。外官改制的取法走向，关系到新政成败、政局稳定乃至清廷存亡。为此，第二次外官改制讨论的气氛相当紧张。《申报》探闻： 新外官制方案“碍难实行者不胜枚举”，其中最重要的便是“中央政府与各地方行政权限尚须研究，分别详细核订”； 内地与边地是否设置有别也颇费思量；“各省司道及府州县等地方官之任用，新章尚未妥订”。[105]考虑到督抚一反常态地屡屡采取联合行动，当局更加谨慎地处理改制方案，以防进一步激化矛盾。有朝臣希望规避锋芒：“宜防中央集权之弊。…… 如尽夺督抚之权而归之中央政府，恐鞭长莫及，易出情形。”并且以史为鉴：“昔道光中承平日久，督抚调五百兵以上即应奏请，折件往来，动需时日，盗贼不能速剿，实由于此。终致洪、杨之乱，蔓延天下。前车不远，覆辙犹存。”[106]溯古喻今，督抚权限必须谨慎处置，以免祸起萧墙。

考虑到现实形势，舆论以保留总督为前提，先后提出扩大行政区划，“尽废巡抚及道府厅州之制”，[107]以及裁去司道等不同的改制方案。[108]而在清政府的有关会议中，前述直督陈夔龙、锡良两人的意见备受重视。据说外官制新草案“大致仍主划分行省办法，其内容系各省设总督行政大臣一员，统六司使分任办理。六司名目即度支、民政、提法、提学、交涉、盐运，另于各司分设佐治官，以省治繁简为断。其各道缺均议裁撤，酌设巡道数缺，亦以省治繁简为衡”。此时考虑的重点已不再纠缠于督抚司道的名实所属，而是将“地方行政官仍照旧制，以府厅州县分治，免去分属制度，直接总督管辖”。[109] 可说是对督抚的大幅度妥协。

第五节　集权分权之争

一　中央集权与地方分权的艰难取舍

在督抚存废搁置争议后，涉及与内阁、部院、司道三方关系的督抚权限问题，又成为纠缠不清的死结。权限划分涉及各方利益调整，宪政编查馆颇感棘手，由于事关重大，“该馆各员拟即禀由宪政王大臣另订办法”[110]干脆将矛盾上交。

《顺天时报》以《新外官制之难题》，列举了由于原来督抚兼衔较多，外官改制不仅涉及中央与地方权限，还涉及军政与民政、司法与行政、内政与外交关系等诸多方面。[111]1910年12月中旬，资政院对预算案的讨论，就涉及如何以既有内外官制对应中央与地方政府的问题，议员刘泽熙认为，只有在划清地方与中央政务的界限后，才能实行预算。[112]可见以中央与地方对应内外官制，需要对职官系统进行全盘规划整合，而非仅仅只是改易名称。

此时内阁官制已在酝酿之中，内阁与各省督抚的关系权限，再度成为各方争夺的焦点。参与会商外省官制的锡良等人，坚持内阁官制与外省官制必须统一拟定，以防在督抚无人参加的情况下，所拟官制对外省督抚不利。为此，五位参与会商外省官制的督抚联名致电宪政编查馆，表明态度，强调：“国务为通筹全国计画，内阁权责所在，自应力谋统一。各省行政，但使不背内阁政纲，因时因地应由督抚主决。…… 若边远督抚，似宜更有特别之规定。”希望清廷“将草案大纲全行详示”，予以督抚充分表达意见的机会。[113]

锡良等人的担忧事出有因。据说宪政编查馆所提内阁制及外省官制，皆有限制督抚直接上奏之条，引起督抚的强烈反弹。“锡、李、瑞、张、陈五督，以参预外官之权同起反对，谓我国总督万不能拟诸日本府县，若事事秉承中央各部命令，而无直接上奏之权，遑论上下情形暌隔，且各部办事迂阔，缓不济急，若剥夺上奏权，是自束缚其手足也。”[114]五督联衔力争，期待挽狂澜于既倒。

宪政编查馆对奉、直、江、鄂、粤五督联电的回复耐人寻味：

查历来各省遇有疑难事件，多请部示，部中遇有议驳事件，亦必奏闻，久成习惯。来电所陈督抚秉承内阁及所虑各节，具征卓见，拟俟厘定各部官制于草案内声明，各部对于各省，除寻常事件径行照章准驳外，凡事关重大者，统由部送交阁议，奏明办理，则于督抚职权无所妨碍。至督抚政权，本与日本府县不同，督抚既仍旧设立，自不能照日本府州县之制，所有外省官制应候酌拟时再行随时知照。[115]

该电名义上承认部院与督抚的关系仍旧，其实仍剥夺了督抚的直接上奏权，变成具体施政由部院及内阁管辖。[116]因内阁设立而改变督抚与清廷的关系，恐怕为督抚们始料未及，更是心有不甘。

《申报》鉴于“中央与地方之权限，遂成上下互争之一大事实”，对喧嚣一时的中央集权说表示怀疑：“目前若减杀督抚之权，匪特证之于时势为不可，而骤欲以地方行政之实悉举而肩诸于中央之政府，而靳其克尽厥职，恐亦敬谢不敏焉矣。”“夫从中央政府以观督抚，其权力之所统摄，几若莫可比伦；就督抚以观中央政府，其权力之不完全，犹复不可思议。缘是种种之牵制，遂致施行之结果，往往不能如其所期，固由积渐使然，然非中央机关组织之不健，行政系统之不分明，亦何至于此哉？”[117]

内阁制方案宣布后，面对朝野强烈的不同意见，清政府中枢出现了一些松动迹象。传闻有“某枢相建议谓： 旧日各省督抚均加有尚书侍郎衔，今官制既改，若将各省督抚屏之国务大臣之外，恐内外不能联络。惟查各国阁制，无此办法，吾国情形与东西洋不同，不能不变通办理。请将各督抚赏加国务大臣衔，既可不负连带之责任，又得调和内外之意见。”[118]这一折中办法，最终仍然未被采纳。

鉴于第二次外官改制方案迟迟未见出台，1911年5月，军谘处第一厅厅长卢静远奏《中央集权地方分权应因地制宜折》，针对部臣疆臣显分畛域、政出多门、权无专属的状况，以及在中央集权行否问题上各方态度截然对立的僵局，提出所谓过渡办法。其基本宗旨，是不必拘泥政制的整齐划一，而应因地制宜，在不同地区，采取完全集权、集权分权参半、全用分权的不同模式。如此则枝干并固，方可内外相维。[119]因所议边地都督权力过大，“监国曾将原奏交阁臣阅看议复，兹闻阁臣均不谓然”。[120]其建议虽未被采纳，但解决问题的思路独辟蹊径，即放弃一揽子解决的方式，提供多种选择，在民初省制草案讨论中又被提及。

舆论对外官改制久议不决颇有微词，不少报刊希望集思广益，多提议案，以求化解疑难，推进改制，因而对外官改制的症结及思路，详加分析，不惜开辟大量版面，连续登载长篇论说。

《新闻报》认为，内阁成立后，督抚权限成为牵涉最多的问题，并列举废督抚、督抚列国务大臣、督抚不必有单衔奏事诸种说法进行比较，认为均弊多于利。最后提出，不应强求体制一律，应根据各地的实际需要，将督抚以任职地情况分为两种，凡边地、繁地之督抚应仍旧制，而一般区域之督抚则可用新制，即不必单衔奏事，通过阁臣上达。[121]《时事新报》则认为彻底解决症结的办法只能是裁督抚，以布政使为一省之地方长官，直隶于中央。[122]面对令人眼花缭乱的诸多方案，官场中人亦承认：“外官制难于内官制数倍。”[123]

《申报》将督抚地位与权限问题称为“商订外官制之第一困难”，但注重权限划分外，更强调对权力监督的方式，及其对官民关系的影响。因其“既非各部大臣之属官，又无适当之机关以监督之”，无论专制政体还是立宪政体，纠察皆为“极难处置之事”。时局危殆，集权对地方无益，对人民有害。政府是否有能力集权，以及集权能否为地方及人民带来利益，皆为“改革外官制上之一大疑问”[124]。另一评论则从外官制渊源入手，认为元制本意“固非欲分权与地方，特以领土过大，不能不区为行省”。而清制督抚例兼御史、兵部尚侍衔，“正欲利用此兼衔，以便与中央易生连属之关系，而行其集权中央之实也”。改制应仿奥地利，将中央集权与地方分权结合，革除督抚兼衔与上奏权，而拥有任免下属的权力； 同时督抚应受地方议会而非中央政府监督。此外，除边远地区外，应尽量减少职官层级，只设督抚、诸司、县三级。[125]

舆论所言切中要害。朝臣疆吏争来斗去，无论内官外官、中央地方、部院行省，都是以专制政体自上而下的权力来源为考量，故集权也好，分权也罢，直省地位和督抚权限都是难解之结。而立宪的根本在于兴民权，主权在民，自下而上，民权兴则中央取决于民意，直省可以稳妥分治，督抚能够有效监督，各种矛盾迎刃而解，外官自可变成地方，中央不难驾驭各省。朝臣疆吏你来我往，争论激烈，其实都是坚持官权皇授，不肯颠倒乾坤，在对民的根本态度上，统治集团内部立场高度一致，因而无法找到妥善的化解之方。

由于各执己见，清廷内部关于外官改制意见参差的情形一直持续。宪政编查馆提调多主集权，认为督抚应隶属各部，并取消其上奏权。[126]另有传闻，担心督抚改为地方长官后权力太大，拟缩小区域，改省为道。[127]内阁成立后，法制院取代宪政编查馆，厘定新的内外官制草案，也“事事以中央集权为宗旨”。内阁总协理大臣徐世昌为此感到担忧和不满，[128] 据说徐世昌之所以有意见，皆因法制院草案“所主张大概腹地裁去总督，改为巡抚，仅于东三省、云贵、陕甘、四川存留四总督缺。其巡抚之下，提法使、提学使亦主张裁撤，藉以收中央集权之实”。而徐世昌“仍囿于旧日习惯，不以法制院之主张为然”，准备对草案加以修改。[129]

1911年9月初，《申报》探闻：“外官制之争点，在地方分权与中央集权，屡经开议不能决定。而与闻官制各总督之所电陈，暨其所派专员之所主张，其持论既不一致，因此遂生二现象： 督抚不敢言明地方分权，而因缘历史上之关系，争督抚应同为国务大臣； 又内阁总协理大臣暨各国务大臣，亦不敢公言中央集权，硬定督抚为地方长官。且有以督抚既为地方长官，则司道各缺必加裁减，日后存记人员无可位置者。惟财政、外交、军政等等，如仍任督抚分其权责，则各部又成虚设。故每开阁议，其主张消减督抚之权，各部院率皆一致，惟总协理大臣不置可否。”[130] 由此可见，因拟将清代既有外官制改为地方官制，在省制属性与各省长官地位上形成的分歧困扰，不仅涉及各种历史上形成的关系如何理顺，亦直接触及政体结构层级的规划安置，乃至不同群体利益的重新调整，是故省制与督抚问题如何解决，已成为能否进一步深入改制的矛盾焦点。

面对部院集权的普遍要求，徐世昌左右为难，他深知一旦方案公布，督抚们必然强烈反弹，相比之下，拖延不决较仓促公布弊害要小。而督抚方面，虽然反对削权的基调一致，具体方案却是主张各异。[131]

1911年9月17日，两江总督张人骏专折奏陈外省官制意见，不赞成简单模仿中央集权和地方分权，因为已实行中央集权的立宪国家面积均小于中国，且交通便利；“至西国联邦制度，各邦自有政府，上国仅同盟主，纯乎地方分权，中国仿行之，将如唐末藩镇有尾大不掉之虞，是地方分权亦不可行也。”主张延续内外相维原则，新官制不要过多削减督抚权力，尤其强调督抚应保留奏事、军政和外交权。他强调这一原则所蕴涵的深意：

我国疆域广远，疆臣奏事不能直达，必致贻误事机。今应申明一切具奏事件，悉仍旧制通则所拟，军政仍责任督抚。然有为中央集权之说者，欲将外省军政直隶内部，将领不归督抚任用节制，一旦有事，缓不济急。今应申明督抚有调遣兵队，节制进退将领之权。至外交，虽统属于外部，然通商游历传教，皆在外省。遇有事端，若在外了结，可免国际交涉。今应申明督抚有办理本省外交之权。[132]

张人骏所述，似乎预见到倘若强行将督抚定为地方长官，对国家统一的格局可能产生重大隐患。

意见纷陈、压力齐聚之下，新的外官改制方案只能新旧兼济，折衷妥协。报人注意到，由于徐世昌的坚持及各省督抚特派员的参与，传闻新外官制草案“其大纲之组织与现行制度无甚差异，定名为各省地方新官制，约分两级，督抚为上级，民政、交涉、度支、提学、劝业五司为附属，司法、军政为独立，均归督抚总其成。府州县为下级，直接属于督抚。除巡警、劝业两道裁改外，余尚无所变更”。其大纲文本还致电奉、直、江、滇、鄂五督参考酌核，如无修改，才决定发表颁行。[133]则督抚群体的联衔抗争并非无效。

直至武昌起义爆发两天，《盛京时报》得到的消息仍然是：

外官制问题现时虽不能解决，然闻与闻外官制人员所说，其重要部分大概业已决定。督抚对于中央权限，虽比昔时缩小，其对于地方之行政官，其权力则比昔时增大。缘外官制改定后，举凡民政使、度支使、提学使等等，皆由督抚奏保，请旨简放。[134]

从《时报》1911年9月下旬连载，据说由法制院起草的《各省地方官官制草案》来看，督抚虽免去国家政务官的名义，却换取了地方行政长官的若干重要实权： 司道完全变为督抚的属员，府厅州县也直隶督抚。[135] 这比咸同以后督抚对各省的控制更为广泛直接深入。

这份方案文本，连几位总督亦无缘得见，就胎死腹中。两江总督张人骏向其他督抚询及：“敝处未悉纲要，尊处有无所闻。”直隶总督亦称：“内阁齐电，敝处并未接到，不谂所论，如何情形，顷已电询。”[136]由此看来，该方案或因故并未正式发出，或仍非征求督抚意见的最后文本，否则不会在报刊登载半月之久，各地督抚尚未接到。

与《各直省官制通则》相比，该方案有以下几点重要变化：1. 明确督抚变为地方长官，遇有特别事件时，可依敕令代表阁部大臣办理； 2. 督抚受国务大臣委任（ 事务） 时，对其负责；3. 督抚得依法令之所定监督本省议会； 4. 改道为司，设民政、提学、度支、劝业、交涉五司，“各司使可由内外保荐，由阁请简”； 5. 府州县官员皆由督抚奏任，但府州县均直辖地方，不相统属。[137]

10月初，《神州日报》获悉：“各督派员来京参预外官制一节，内阁早有电咨，刻下到者寥寥，且多有直接与内阁电商者。闻郑孝胥告人云： 此项官制所最难解决者，即督抚与阁臣之权限是也。督抚是否受内阁之监督，是否受内阁之委任，是否对于内阁负责，此处权限分明则以下悉迎刃而解。政府所抱者集权主义，各督抚所抱者特权主义，二者均有理由。”[138]种种迹象显示，类似各报刊登的法制院草案未被督抚认可接受，外官制方案依然没有确定。

二　集权分权与官治自治

由于外官改制的最后方案始终没有正式出台，而可以借鉴的立宪国家规制，又没有与督抚司道对应的层级，因此迄于清亡，官制改革过程中各部所订省府州县相关的章程，在强调部院权责的同时，均未明确将督抚司道列为地方官。如学部颁布的《各省学务官制》，涉及地方学务的条款表述为：“地方学务，凡系按照定章复经督抚筹定举办者，提学使当督饬地方官切实举办。”其第21条规定：“各厅州县均设劝学所，…… 按定区域劝办小学，…… 提学使务严督地方官限期速办，实力推行。”各级视学“由提学使札派充任，即常驻各厅州县城，由地方官监督办理学务”。[139]据此，提学使并非地方官，而是督饬地方官兴办地方学务的官员。1910年农工商部等会奏：“凡已设劝业道各省，遇有关于地方官员补署举劾等事，一律会详，以符督饬考察之实。”[140] 则劝业道也不在地方官之列。宣统三年，民政部会奏《行政司法分权声明地方官责任折》，称：“查司法制度颁行未久，直省已设审判厅地方，往往有因地方官不明司法行政分权之故，于应负责任亦复诿卸，…… 体察情形，非声明地方官应负责任不可。查司法独立，既以审判为范围，则地方有司即以行政为专责。…… 州县系地方印官，巡警归其管理，如果巡警得力，则地方官有执行警政之权。”[141] 所指“地方官”，还是明确为州县官吏。

1910年2月奏准的《宪政编查馆奏复核府厅州县自治暨选举各章程折》，在民政部所拟章程上增加府一级，即地方自治分为两级，城镇乡为下级自治机关，府厅州县为上级自治机关。[142]1910年12月，资政院、学部奏准的《地方学务章程》，开宗明义地界定：“地方学务，由府厅州县及城镇乡自治职按照地方自治章程及关于学务之法令办理。府厅州县自治职对于地方学务应有之职权，在府厅州县自治职成立以前，由各府厅州县劝学所行之。”这与民政部所拟地方自治章程相互配合，即地方层级的上级明确为府厅州县。[143]

有人曾就地方自治章程排除省一级提出质询：

夫官治与自治，其性质绝不相蒙，而其道并行而不悖，此王大臣所能知矣，而今乃阙之，其遗忘耶？其有意剥夺各行省之自治权耶？[144]

其实，宪政编查馆将行省排除在地方自治范围之外，绝非疏忽，而是有意为之。除了前述清代行省本来就不是一级地方行政之外，原因之一，立宪君主国家均无省级自治的成例可以借鉴；原因之二，行省过大，倘若实行自治，恐怕中央指挥不灵，甚至有割据分裂之虞。该馆行走杨度曾明确向摄政王建言：“地方自治仅可至府州县而止，绝不可以省为范围。”[145]

近代社会转型，新旧交替之间，参合古今中外多重因素，概念与事物的指认，往往扑朔迷离，似是而非。清季朝野有识之士皆迫切希望通过改制进入文明国的先进行列，用夷变夏已不成问题。但如何取法纷繁复杂的外来新知与政制，如何认识渊源有自、独具特色的中国政体，及既往制度中所蕴涵的历代治乱兴衰的结晶，要想拿捏得当，绝非易事。清末改制启动后，不同观念的混杂与不同利益的纠葛相互交织，使得这一进程更为错综复杂。

事实上，清季改制前，并无真正近代意义的地方官与地方官制，而改制的目标及趋势，确想采用近代地方官制，并以自治辅佐官治。清季官制改革，就是试图以东西洋立宪国政体为参照，将内外官改造为中央与地方官制，但内外与中央、地方并不对应。尤其是直省督抚司道，很难安置妥当，于是有中央集权与地方分权两种模式的权衡取舍或兼容并济。就此而言，清末新政受明治日本的影响相当深入。黄东兰教授近年的研究显示：

与官治和自治不同，集权和分权这一对概念涉及的是中央政府和地方政府之间的权限划分问题。换言之，集权与分权关系到中央政府保留多大程度的权限和财源，在多大程度上将其划给地方政府。在明治后期日本各大学发行的有关地方自治的讲义中，官治与集权、自治与分权也是被作为不同的概念来论述的。

她还提及：

有贺长雄则指出，地方自治就是分担行政事务，它必须完全服从于中央政府的法律和命令。而分权则有可能导致“大国中出现许多小国”。可见，当时日本各大学的讲义虽然在法理上强调要保持集权与分权之间的平衡，但实际上更重视集权，甚至对“分权”持否定态度。[146]

因此，清季改制相关各方利益有别，态度分歧，对所涉中外历史和规制的解读各执一词，各种引经据典的意见、方案、说辞，令人眼花缭乱。纷纷扰扰数年，始终不得要领，悬而未决。

清代原有官制内外相维、分权制衡，维护皇权专制，防止割据分裂，成效显著。而东西立宪各国的官制上下有序，权责分明，效率优越。由内外相维而改为上下有序，中西知识内涵不同，文化历史迥异，设官的立意与格局都必须改变。如何超越国情和体制障碍，优势互补，本来不易。朝臣一味以集权为事，利用制度与概念差异，促成有利于己的选择，督抚则不停在争辩中力图维护既有权益，对清廷的离心力不断加大。

清季外官改制过程中督抚权限与地位的症结，以及围绕这一瓶颈展开的矛盾冲突，集中表现为统治集团内部不同利益群体的权力重组，很大程度上模糊了近代政体转换的意义。“官制非单纯之事也，其关系盖甚繁且钜也，有政体上之关系，有地理上之关系，有人事上之关系。曷谓关系政体也，或立宪也，或专制也，或共和也。政体不同，而官制亦随之而异。”[147]

于式枚曾一语道破中西政体的本质区别：“大抵中法皆定自上而下奉行，西法则定自下而上遵守。”[148]确为洞悉根本的真知灼见。由皇朝体制改为君宪政体，尽管保留了君主的权力地位，但在权力来源上，于皇权之外增加了至关重要的民（绅） 权。即便如清廷较日本更加趋重君权，中央集权层面，官的权力可以说单一来自皇权，只受皇权掌控，地方分权部分则至少要受绅权监督，且依照地方自治的一般原则，势必过渡到本地人选本地人为官、用本地财办本地事的格局。督抚们正是有此顾忌，他们不仅要掌控司道和府厅州县的实权，而且坚持保留国家政务官的身份以及直接奏事的权力。

不过，绅权与民权或许可以有效地监督地方行政，却未必能够从根本上防止分裂割据。对于欧美等国行之有效的联邦制，不仅朝臣疆吏不以为然，舆论也有表示鄙弃。改官制前《时报》的论说将联邦制比附于藩镇，或忽必烈蒙古帝国及拿破仑时期的欧洲，结论是：“今后之中国，其主权不可以不统于一。今若为此，是导分裂之渐也”，断定此法“不可用也”。[149]

直省是否“地方”，不仅在官制层面受阻，相关联的分省意识在自治层面也屡屡引发争议。早在1906 年12月，就有人在《申报》发表《论省界之说足以亡国》，认为省界说缘于东京留学生，原以地方自治为依据，倡导爱国爱家乡，立意非不善，但其后频频出现学界争公款、学额，军界则争征兵之后先，筹饷之多寡，地缘相结，互相仇视，不独与他省相争，一省之内，府县亦相争不已。如此，“则省界之说为中国革新之阻力，彰彰明矣。…… 不能合全力以御外侮，徒斤斤于省界之争，使长此不改，吾恐人心愈离，群力愈涣，外人得而趁其隙。一有祸乱，则同国之民，且自相戕贼。”高声警示省界之说，“与亡国有密切之关系也”。[150]

此文作者语气如此激烈，是因为自欧榘甲、杨毓麟等人提倡各省独立以来，地域意识虽有鼓动民气、发达民权之效，却也不断滋生流弊。早在1903 年，留日学生为了由小团体而结大团体，鼓吹爱国必自爱乡始，发起成立各省同乡会，就引发地域不和，很快有人出来呼吁“非省界”，要求“拔省会之精华而建为统一会”，消除省界，注重国界。[151] 1905 年底，于右任目睹各省学界地域之争渐趋频繁，发表《致主持分省诸君子书》，表示： 吾曹虽不同省而皆同国土、同宗教、同种族，“同种族则同伦，同宗教则同门，同国土则当同患难。举目四万万皆骨肉也，牵枝连叶有如此密切之关系，故前携后引齐（上） 舞台则分也，而此挤彼排，处处下逐客之令，则窃有不敢谓然者。”[152]同盟会会员姚宏业亦强调： 省界之分已成为中国今后不得不面对的一大问题：“夫今日省界之分，初见端耳： 铁路以分省界故而不能修，矿山以分省界故而不能开，学堂以分省界故而屡起冲突，操戈同室。…… 今日之冲突一笔一舌，将来之冲突一铁一血。夫鹬蚌相持渔夫而伺其旁，可惧也！”[153]省界之分易致内讧内乱，甚至给觊觎我国疆土的西方列强以可乘之机。希望藉中国公学的创办为榜样，破除省界畛域，消其祸于无形。《民报》亦撰写专文，在肯定省界之争为民气进步的象征的同时，反对过滥和无谓，希望将矛头指向清朝统治者。[154]进步人士批评意见的日益尖锐，反映出省界之分已经严重妨碍近代国民意识的凝聚，某种意义上可能变成国家统一的潜在威胁。

清季政体改革，无论集权还是分治，主导取向是将既有内外官改为中央与地方官制。依据日本、德国的经验，近代地方自治必须具备两个基本前提，一是政治上的地方分权有法律依据； 二是经济上有相对独立的地方财政，实行税收与预算。这两个条件，清季宪政均未完全形成。[155]加上外官改制举棋不定，终清之世，直省和督抚也没有变成纯粹的地方和地方官。可是官制之外，咸同以后，直省地位日益重要，督抚多方逾越既有规制，并逐渐取得用人、财政、行政的实权，加之手握部分兵权，对直省的控制力大为增强，部院官员欲借改革削弱其势、压抑其焰，也在情理之中。清廷利用黜陟权频繁更调封疆大吏以防患于未然，直至清亡，因改制尚未定局，督抚并没有真正演化成一方诸侯。只是其权势地位随着改制过程纷纷扰扰的方案选择以及相应而来的集权、削权之举和舆论民意监督，变得风雨飘摇，岌岌可危，加上“地方”趋势强化和清廷掌控局势能力弱化的交相作用，督.抚对清廷的向心力渐趋淡化。

武昌起义枪声响起，各省纷纷响应，清廷一度乞灵于固有体制，强调“内外相维，上下一心，共救危亡”。[156] 但在官制改革中与部院争夺权力已经心灰意冷的各地督抚，因不断被否决的“中央政务官”身份，以及不断被迫强化的“地方官”意识，纷纷托言保境安民，实际上但求自保而不愿相维。

第六节　民初的省制纷争

辛亥革命中断了清季外官改制的进程。民国肇建，以共和取代了君主制度，可是直省及其长官属性，同样成为困扰民初政体建构的症结。

一　南北各省官制与辛亥鼎革变化

武昌起义以摧枯拉朽之势震动全国，纷纷响应起义的各省在宣布脱离清政府独立后，仓促成立了新的政权。各省建立政权所采用的形式，大同小异，基本继续沿用清朝外官改制的思路，选择讨论过的若干方案予以变通实施。

江苏都督府暂行官制规定，裁撤道府直隶厅，合并同城州县； 改知州知县为州县民政长，直隶都督府。州县民政长酌设佐治职，共设总务、警务、学务、劝业、主计、典狱六科，分科治事，[157] 基本延续了清末外官制改革的思路。贵州军政府则成立立法院、军政、枢密、民政、学务、实业、交通、司法八部，取消巡抚司道等官，府县以下暂仍其旧。[158]广东以都督任行政长，下分民政、外交、军政、财政、执法、教育、实业、交通八司，另有司议厅、参谋部、合计处、招贤馆等机构，废道府两级，县直隶都督。[159]浙江因军政府内讧，颇有曲折，对于官制却极其慎重，由“临时省议会议决官制，经过三读，呈请都督公布”，只设民政、财政、教育、提法四司，显然是从原《各直省官制通则》略加变通，改布政为财政，而将巡警、劝业两道并入民政。[160]云南以府改县，改道为税关监督，专司税务及交涉，所设内务、军政、交涉、学政、民政、实业、提法七司，明显带有清季改制未能完成的痕迹，可谓新旧杂糅。[161]安徽的情况与滇省相似，设有军政、民政、财政、学务、提法五司。[162]江西先是仿湖北设部，后又照浙江将内外务、司法、教育、交通、实业等局均改为司，增加军政、财政，共设八司。[163]

北方建立新政权的陕西，仿湖北军政府体制，设置军事、财政、外交、实业、学务、司法各部。[164]河南与南方诸省情况类似，在裁撤司道的基础上设置了民政、财政、军政、交涉、学务、实业六司（原有机构分别纳入六司业务管辖范围） ，提法司则与审判庭合并独立于行政之外。[165]不过，北方多数省份未脱离清朝控制，即使清帝退位后，仍然沿用现行机构建制，如吉林即表示：“无论采用何种政体，皆不能废止官治，…… 东三省用人行政决不更改。”[166]而临时政府也对北方各省发出通电，“北方各都督各府州县均鉴： 现在改定国体，采用共和，业经大清皇帝明白宣布。凡我国民须知此次改革为我国从来未有之创局，非舍故君而代以新君，乃由帝政而变为民政，…… 至地方有司，在新官制未定以前，一切暂仍旧贯，所有各官署应行之公务、应司之职掌以及公款公物，均应赓续进行，切实保管，不可稍懈。”[167]

由于各省政权形式的千差万别，强化了各自为政的分治印象，1912年3月16日，袁世凯发布总统令，以“东南各省长官均称都督，现在全国统一职官尚未确定，自应先行改归一律”。将东三省、直隶及陕甘等地总督，河南、山东、吉林、黑龙江、新疆等省巡抚，均照南方做法改为都督，而“文武属官照旧供职，官制营制概不更动” [168]，以便保持政局稳定，待全国统一后进行通盘规划。

各省立宪派士绅在光复过程中扮演了重要角色，[169]他们利用自己的社会声望和原来谘议局的组织形式，竭力将原来仅有咨询功能的谘议局变成具有实际立法权力的省议会。只是名称各异，贵州叫做立法院，湖南名为参议院，广西为议院，江西为临时参议会，江苏则是临时省议会。有的省份如浙江，并非直接将谘议局转换为临时省议会，而是在原谘议局议长的主持筹划下，由各府重新推举代表组织而成。其成员当中，原来谘议局议员所占比例不大，正副议长也不一定是谘议局旧人。江苏临时省议会虽然都是谘议局旧人，但也不是将谘议局整体转换，而是由部分谘议局议员另行组成。[170]

由谘议局转变为省议会，绝不仅仅是名称的改变。一般而言，各地光复政权在形式上多采用三权分立，而一些具有立法权的临时议会，对于自身的权限及其与军政权的关系也分别加以规定，虽因权力大小各不相同，但仍具有共同特征，即各种临时约法以及相应法规，多规定军政府由该省人民在固定区域范围内组织，进行统治； 军政长官由该省人民公举产生，或由议会选举临时代理[171]； 省议会负责法规制定、财政审核等职能。浙江等省临时议会对军政长官有弹劾罢免权； 有的甚至规定可以“规画军民全局行政用人一切事宜”。凡都督府的命令须先经参议院决定，加盖印戳后由参议院发交各部执行； 如果都督和参议院意见不一，只要参议院坚持，都督就必须让步。[172]

上述变化，既往研究主要从立宪派与革命党争权以及共和政权中的民主程度等方面立论，其实独立各省的上述实践，对于民初各省属性地位的影响尤为巨大，它使得清季改制以来始终困扰纠结的省制问题，朝着地方政权最高层级的方向大幅度倾斜，自治程度较高，大有已落实为“地方”之势。由于辛亥时期各省光复，各种临时法规明确军政长官须由当地人民公举或议会代为选举，由议会弹劾罢免，并非由中央任意调派； 地方政务必经议会决定通过，才能交由军政长官实行，[173]省一级政权其实已在事实与法理上成为地方自治性质的政权。

虽然南北省份情况有别，光复各省地方化程度各殊，但与清季相比毕竟大不一样。南北统一后，希望加强中央集权以巩固统治的袁世凯政府，与试图维护既有独立地位的各省政权，以及各省军政和临时议会之间，在统一与分裂、集权与分治、专制与民主等名义下，展开了利益诉求各异、过程错综复杂的权力角逐。

二　南京临时政府时期的省制之议

南北议和及善后讨论中，独立各省均采取投票表决方式以定国是，故“省”作为特殊的政治单位，发挥了前所未有的作用，显示了至关重要的地位，以至于时人多认为民国肇建，各省功不可没。在近代中国政治与社会的发展进程中，省的重要意义由此进一步彰显。

随着南京临时政府的成立，新的中央政府构建粗具规模，政体实行共和，也基本取得共识，但中央与各省关系以及地方政府的层级如何划分，尚未有定论。这与清末改制时部院顺利转为中央各部，地方却迟迟未能确定最高层级，在省一级层面，中央与地方、自治与官治的关系还处于协调过程中不无关联。

清季外官改制关于直省是否“地方”的争拗以及集权与分，权如何在省一级妥善结合而无碍统一的分歧，始终悬而未决，给民初政局带来莫大困扰。如何在维持统一的局面下，由自上而下的君主政体顺利过渡到自下而上的民主政体处理好“省”这一，层级的官治与自治关系至为关键。

因此，尽管《临时约法》并未明确规定省是否地方以及中央与地方关系的原则，但在南京临时政府运行期间，1912年2月初，内务部与法制院在处理政务时便已注意到理顺这一关系对于稳定内治不可回避，并曾先后就涉及地方官制的重要问题，以提议与回复的方式，逐条阐释了相关看法。既往有关省制的研究，对此似有忽略。

内务部向法制院提出，确定地方官制必须解决四个方面问题： 其一，各省行政权是否应由都督掌握，其在行政层级中的地位以及与中央各部、总统的关系如何确定； 其二，各省行政区域是否需要变更，省制是否需要调整或取消； 其三，各省行政官由中央委任抑或地方选举产生； 其四，民国的地方行政是否应有官治与自治之区分？[174]所提问题显示，尽管此时内务部已将省视为地方官制的一部分，但是在行政层级、产生方式、官治自治的抉择方面仍感到困惑，并希望从法理上寻求解决问题的理据与途径。

法制院对上述问题做如下回复：首先，都督是国务卿下之地方行政长官，其应对国务卿，而非直接对大总统负责。其次，各　省区域宜变更使缩小，大约现今一省可分为二、三省，省制既存，道府官宜废去，只存县。再次，各省行政官的任用，都督为特任官，各司为一等荐任官，各府县知事为二、三等荐任官。地方行政官之任用，无须地方议会之同意，但省议会得弹劾都督。最后，今后地方行政仍宜划分官治与自治，各省以都督掌官治行政，受国务卿监督而非各省议会监督，以省议会及省参事会掌议自治行政，有立法权（得议决关于自治之省律）。[175]

法制院所阐述的关于省制的意见，有三点应予注意：第一，明确都督为地方行政长官，且集军事权与民政权于一身。第二，以省作为地方政府的最高层级。考虑到省区过大，有缩小省区的计划；地方层级去掉道与府，只留省、县两级，以解决清末改制纠缠不休的道府问题。第三，各省同时实施官治与自治，地方行政官的任用，无须省议会同意，官治行政也不受议会监督。省议会和参事会只能负责自治行政部分，其立法权也仅限于自治。但省议会具有弹劾都督的权力。法制院的意见，较多地借鉴了清季外官改制的经验教训，并因时制宜、因地变通，试图为应对民初亟待解决的各省分立与全国统一问题提供新的思路。尽管南京临时政府未及就此讨论或定议，但在袁世凯政府所拟的省制草案中不难发现其痕迹。

中国各省大多地域广袤，人口众多，在西方民主宪政国家很难找到完全对应的层级区划，省的归属问题成为两难抉择。一方面，如果官治与自治并行，各级地方既是自治体，又是官治的行政层级，其立法和监督由哪一级机构承担，至为关键。一省军政长官作为中央派出的行政官，只对上级行政负责，即便法理上应对国会负责，而各省政务涉及当地民情，国会确难建言与监督，而一省行政长官不由省议会制衡，行政与立法就会脱节。另一方面，倘若省的行政权直接对应省议会，省便成为与中央政府相对的地方最高自治层级，作为民选的省级长官，必须对辖区选民负责，以地方财力办地方事情，省成为完全的自治体。是否能确保中央政府对各省的控制力，藉此协调各省发展的不平衡，避免地域差异过大引发矛盾冲突，有效地防止分裂割据，便成为棘手难题。中国历史发展长期形成的大一统观念，使人们对政制的选择不能不考虑分合治乱与兴衰存亡的关系。

其实，早在1903年清末科举改革期间，武昌府童生的应试题中就有：

问政治之源本乎地理，地方合并愈多则政治权力愈大，近如德之联邦，美之合众，皆本此意。迩者出洋学生，好创为地方自治之说，充其所言，势必将完全之中国，令之破碎支离而后快。是外人虽不瓜分中国，而中国实自瓜分也。夫以中国今日时局，开办铁路、电线、邮政、航海诸务，合全力以为之，犹恐不逮，岂划地自限反足有为乎？ 然则其说之谬妄，盖已明矣。试任划中国一省自治，与合中国全境为治，其规模孰大孰小，绘一图以明之。[176]

出题者对地方自治可能造成分裂的担忧跃然纸上，对联邦与邦联制的排斥显而易见。

1911年11月底，各省纷纷响应武昌起义之时，同盟会会员、武昌起义的汉口督战员刘揆一即发表《组织中央政府意见书》，“恐各省政俗日趋歧异，转有四分五裂之虞”，呼吁以统一为急务。[177]

1912年2月，国民共进会发表《共和联邦折中制商榷书》，以团体意见提出对临时政府成立后中国共和政体结构的设想：“今日舆论所趋，共和固已定为国是。而研究共和政体者尚复纷纭错出，其中最有力之说，要不外两大派。一主郡县制，一主联邦制。郡县制主集权，联邦制主分权”，两制分别取法于欧美政制，移植中土，各有利弊。

郡县制的优点，其一为“易收统一全国之效”； 其二，“大政方针定于中央，而各省咸听其指挥，聚少数人才于上即可图治”；其三，有利于去省界之分； 其四，各省贫富程度不均，可以挹彼注兹； 其五，强固中央政府，有利于外交，控制蒙藏； 其六，对百废待举的中国，可集举国之力大展宏图。而缺点在于中央政权与地方政权不能划清职责，清季改制，“发言盈廷，终无一当”，导致官制久不能定。前车之鉴，“若因仍不变，则各省官制与中央官制又起纷议”； 且督抚问题将无法解决，“存督抚则统治易，废督抚则控御难”。[178]若存督抚，则势必要让其进入内阁对国会负责，否则督抚权力过大难以制衡。倘若省不能成为“地方”，国家与地方税收的划分难以确定，对中央政府过度依赖，则民权难期发达。

由于民初在事实上“各省趋势已成列邦。若专取郡县制度，南方已举之都督，既恐未便撤销，北方新派之长官，又恐不洽众望。而中央黜陟之权，终无所寄…… 而根本上问题，尤在共和不能巩固，以数千年相传之君主专制，一旦而跻于共和，流血之经验未多，历史之遗留难脱，郡县制易趋于专制。万一国本再有动摇，后患何堪设想。”集权虽有利于统一，但亦易趋向专制。

联邦制同样利害参半。各省法律相互歧异，司法难以一律。尤其是各省原本因地理差异而富绌不均，若采用联邦制，“各省之财即支足办本省之事，西北贫瘠之区必有不能自立者”。处置不当，两千多年统一的中国将会因此“破碎裂为无数小国，甚至互相争竞，永无宁日”。优点则是中央与地方权力关系易于划清，“分权而治，示天下以无私。中央与各省永无争权冲突之一日”。“人民自治思想必渐膨胀，足以培植国本”，对中央政府也不致过多依赖，可以促进各省自身的发奋图强。而且因“事实上各省都督皆由选举，已隐成列邦，此时初改制度，因其固然，可以不扰”，有利于政权的平稳过渡。此外，也有助于新政权荡涤官僚政治恶习，励精图治。尤为重要的是，列邦与联邦相互维系，可以巩固共和基础，“即使事变纷呈，中央间有动摇，而各省屹然特立，绝不受其影响”。[179]这也是联邦制最大的优势。

国民共进会主张不必拘泥于某种单一体制，而应以中国国情为前提，博采众制之长。具体来说，应兼采郡县制与联邦制而加以折衷，废府留县，以州为行政单位和自治单位，在立法、司法、行政相对统一的前提下，于州的范围内实施自治。在不与国家宪法冲突的基础上，各州可以制定自己的法律。但州与省的关系如何，是直接将省改称为州，抑或将一省划分为若干州，未见说明。而各省依宪法所列范围之中央行政事务，由“大总统分配于中央官吏执行之”，该中央官吏与州长的关系也并未明确。[180]

有人对于国民共进会的上述主张颇为赞赏，认为在集权、分权各有利弊，域外制度与本土政情难以契合的情况下，“定一折衷之制，自必为舆论之所赞成无疑也”。[181]不过，由于民初政坛各种利益关系相互交织缠绕，纸上谈兵的宏论一旦进入具体操作便捉襟见肘，这样的看法未免过于乐观，低估了省制问题的难度。

《民立报》不久发表了罗鸿年的《共和宪法意见书》，鉴于“我国民政治阅历尚嫌幼稚，中央政权限制过隘，欲实行举国一致政策，必多掣肘之虞。又各省政权无限，则彼此异词，相差或至甚远，省界冲突且日益多，中央之权既有限制，将无调停控驭之方”。罗氏以中国亟须振兴教育、实业，发展外交为由，态度鲜明地表示： 新政体中的“中央政权宜无限，各省政权宜有限”。[182]其主张显然也以有利统一防范分裂作为政体抉择的重要标准。

“地方”以何为层级，中央与地方政府在未来政体中的关系怎样，南京临时政府并未解决。故袁世凯组阁后，杜亚泉以《中华民国之前途》为题发表评论，强调：“中华民国成立以后，其第一发生之大问题，悬于吾等之目前者，即地方制是也。”与前面两位的主张有所区别，他分别指出集权与分权制各自的利弊：“集权制利于统一，而易流于专制； 且统一之政令，不易适切于各地方之习俗人心，每致中央与地方之意思，不能融洽，起反抗或分裂之变。分权制利用人民之两重爱国心，内治易于进步，而政令不统一，中央之政绩不举，各地方之争议易兴。对内对外均成孱弱之势。”继而列举中国历史治乱兴衰的史事，附会集权与分权的利弊，认为清亡的原因主要在于集权，主张今后谋国应折衷于两者之间。具体而言，必须清晰划分国家官吏与地方官吏，官治与自治并举：“每一省或数省，设一代表中央政府之官厅，其官吏由中央政府任用，承中央之命令，处理国家行政，并监督地方行政。至各省地方行政，当另设一官厅以处理之…… 其长官由人民公举，其司属由长官经地方议会之同意委任。此两种官厅，性质不同，权限各别，惟前者对于后者有监督之责，后者对于前者有办理其委托事务之责而已。至国家行政与地方行政，当详定其界限而活用之。”[183]即采用一省两制，以事务类别分辨中央与地方行政权限，自治官治并行不悖，巩固共和基础。

纽约《世界报》以《中华民国急应解决的问题》为题，指出分清中央集权与地方分权的界限，是中华民国不得不面对的难题。[184]杜亚泉再次撰文，延续此前思路，强调依据辛亥以后共和思想深入人心的事实，以及中国幅员辽阔、交通不便的现状，必须折衷集权与分权，即各省自治的长官由选举产生，中央与地方官治则采用寄权的方式，即“中央行政之分配于各地方者，不可不有官厅以执行之，故于一省或数省间，置一代表中央政府之官厅，庶中央与地方，各守范围，各专责任。中央无鞭长不及之忧，地方无尾大不掉之虑矣。”[185] 中央政府掌握任免行政官的黜陟权，并行使行政监督权对代表中央政府的地方官厅加以约束控制，而通过国会的分权制衡确保中央政府用人行政得当，使集权与分权优势互补，以便收趋利避害之效。

仔细考察上述主张和建议，均以维护国家统一为出发点，一致的倾向是不能单独采用集权或分权、郡县或联邦体制，而要兼采各自所长，弃其所短，具体办法则为官治与自治并用，以确保统一而不专制，民主而不分裂。可是，各种方案不免有一大症结，即代表中央政府的省一级官治如果不受地方自治机构的监督，仅靠中央政府的行政监督，能否有效约束，避免产生腐败、渎职和不公？这是清季外官改制无法解决的难题，进入共和时代，似乎也很难找到妥善的应对之道。

三　袁世凯执政前期的省制与政情

由于孙中山辞职，临时政府北迁，前述南京临时政府关于地方官制的设想胎死腹中，省制的难题留给了原来站在革命对立面的袁世凯。由清廷逊位和孙中山让位而获得权力的北京政府，要想理顺与各省尤其是南北独立省份的复杂关系，绝非轻而易举。

事实上，宪政体制下如何确定省的地位，早在清季国人对欧美、日本政制的介绍以及试图仿效移植的思考中已有涉及，而且从一开始就既与地方自治相联结，又与统一、分裂相缠绕。一般而言，反对清廷的往往偏向于以地方自治反专制，占据或依附于清政府的则坚持以集权的方式防止分裂，维系统一。所以，同样是保皇会的康门师弟，倾向“言革”的欧榘甲撰写《新广东》鼓吹各省徐图自立[186]，拥护光绪皇帝的康有为则痛斥为“亡国奴种之言”。[187]

民初“共和建设之后，如外交、财政、军政、民事，殆无一非困难者，说者谓非得一强有力之政府为之厉行一切不足以济之”。[188]可是，人们既盼望强有力的政府有效地推行各项政务，迅速平定乱局，稳定社会、发展民生，又唯恐政府权力过大，无法约束，重蹈专制覆辙，希望兼顾各种党派、团体的利益诉求，这使得政体选择与省制问题缠绕纠结，一波三折。

更为重要的是，袁世凯执掌的中央政府，对南方各省并无实际控制力； 而因革命产生的南京临时政府又是被迫将权力转移，故国民党议员和都督对袁世凯政府缺乏信任。双方政见不同、利益各殊，政体选择难以调和。袁世凯刚上任时，原拟通告官制不同的南北各省，于三个月内“一律改为省长”[189]，后来却“以北省人心尚未大定，骤行改订地方官制恐有牵动，应暂从缓，俟统一政府北移及各省公举都督后，再行酌订办法”。[190] 此时袁世凯对解决敏感问题尚不敢急于求成，对官制变动与人事调整的建议，表示“惟事关重大，俟与孙中山、黎宋卿两先生及南京参议院妥议后方能宣布”。[191]

官制乃庶政之纲。面对南北各省官制各异的现实，求治心切的舆论催促“政府宜速谋实际上之统一”。[192]最初的方案仍拟沿用原来省制，“每省均以民政长为地方行政领袖，其都督有两三省酌设一员之议”[193]并对美法两国的政制“择善而从”。[194]此后经黎元洪提议，军民分治问题列入议程，各省是否增设民政长，都督究竟是民选抑或由总统任命，诸难题相互缠绕。[195]而各省临时议会多由前清谘议局变换而成[196]，在清末与督抚的抗争中颇富政治经验，他们希望通过辛亥革命后的权力重组巩固与扩张绅权，这使得省制问题更趋复杂。

1912年4月下旬，袁世凯分别将内官制、行省官制、蒙藏青海新官制、驻各国使署官制提交参议院。[197]5月，山东议会“全体表决力争民选都督权”，且通电全国各省议会寻求支持。[198]即使在参议院，意见参差的情况亦所在多有。参议院讨论官制问题时，赞成“地方官制须由中央颁布，省议会无制定之权”的竟有28人之多。[199]鉴于朝野在“省制”问题上纠缠不休，副总统黎元洪于5月4日 “上大总统言事并电京外各机关”，强调因外交未获各国承认，划一官制势在必行，而民初现状“省无定制，署无定员，别部分曹，随心所欲…… 军民胶结，府县纷歧，因革损益，漫无标准…… 裂土分疆，省自为政，倭冠美履，采制各殊”的情况也不利于内治，恳求袁世凯和参议院、国务院，“将官制案迅速颁布，并乞各省极力赞成”，表示自己将率湖北军政府首先奉行，以维护统一。[200]

不久，针对省制问题各方纠缠不休，黎元洪又提出“行政区域亟宜改划”的建议，具体则由府县统改为州，以纵横200 里为度，20州为一部，置部长1人统辖20州行政，直隶中央政府，以部辖州代替“省”而免分歧； 中央各部则改名为“省”。[201]试图通过名义上恢复唐宋古制，绕开难以协调的分歧，以便搁置争议。[202]

1912年6月初，法制院起草的省官制案（即第一次提案） 提交国务院讨论，并于7月5日略作修改后交由参议院议决。大纲的主要内容有： （1） 军政民政分治，设总督负责军事，行政则由总监统领。（2） 简化层级，将省道府县四级改为省县两级，都督改称省总监，府县主官改称知事，其管辖区域仍旧，但省大县多之区域，可设按察使。（3） 折衷集权与分权，官治与自治并举，省总监由大总统简任，官厅下设内政、财政、教育、实业四司，其执行国家政务的部分对中央政府负责，执行本省政务（ 即自治行政） 时对省议会负责； 以事务类别划分中央地方权限，军政、外交、司法归中央统一管辖，财政则通过相关法律予以规定，其余归各省。（4） 省议会可议决与国家法律、命令不相抵触的本省单行法，可向总统提出对省总监的弹劾案。（5） 设省参事会辅佐省议会，负责审查总监提出的议案、答复总监咨询的事件等，省参事会与省议会同为议决机关，参事会由总监荐任行政官及省议员10 人组成，可随时召集。（6） 省总监有向省议会提出议案权，对省议会与参事会议决之件违背法令时可要求复议，若仍执前议者，可撤销。（7） 各省设巡察使[203]，承总监之命巡察各县，但设置与否，由总监斟酌本省情况决定。（8） 非常情形下省总监可请兵协助维持治安，在边远省份或特殊情况下，都督可兼任总监。[204]该草案显然分别吸取了前述各方意见，力求贯彻折衷集权与分权的原则，对自治与官治均给予相应权利并设法加以制约。

与此前的各种主张相比，这一方案有几个显著特点，一是军政分离，总督与总监各自负责军、政事务；二是兼顾官治与自治，作为一省行政长官的总监一身二任，既是中央官治的代表，又是地方自治的首脑。三是在划清中央与地方权限，规范立法与监督方面均有相应规定。

对于法制局拟订的省官制案，各方意见分歧。“国务院提议之初，以此项官制关系甚大，须征求各省都督意见以资参证，日久未能得复”；而府院对官制的具体内容意见常有参差，往返修改费时[205]；加上民初交议的提案甚多，而参议会议员到会常常不到半数，不能开议的情况时有发生。[206] 此外由于借款纷扰以及超然内阁、政党内阁的主张莫衷一是，内阁更换频繁，各部官制也亟待议决，一时间难以顾及。所以省官制在国务院与参议院之间往返数次，迟迟未能议决。

1912年7月，随着法制院《省官制草案》的公开，各方展开激烈争论，焦点集中于民政总监是选举抑或委任、是否应实行军民分治两个方面，各省都督和议会基本处于对立状态。

“简任总监问题，各省赞成、反对颇不一致，兹据总统府某秘书云，各省都督赞成简任者计共十二处，为李烈钧、张镇芳、赵尔巽、赵惟熙、阎锡山、胡汉民、蒋尊簋、陆荣廷、蔡锷、陈昭常、宋小濂、黎元洪，已均电致中央发表意见矣。”[207]而奉直鲁等十余省议会，则主张行政长官民选。有意思的是，由都督控制的广西省议会却另执一端，1912年8 月该会呈大总统暨国务院电称：“我国行省幅员辽阔，总监一职，实有政务官而兼政治官之性质，若由民选，必有把持牵掣之弊，况党争方剧，尤长争攘排挤之风。本会主张总监由中央特简，方可统一政权，消除党祸，既与法国同制，并不抵触共和。况予省议会以弹劾之权，尤可无虞专制。”[208]贵州都督唐继尧也致电大总统暨参议院，强调民选省长将导致统一政策难望施行，在“党派歧出，私见混淆”的现实中，“议会有选举官吏之权，地方恐无秩序安宁之日”，最终有碍全国统一。[209]

至于军民分治，赞成者主要也是各省议会，反对者多为各省都督，强调分治易妨碍治安稳定，难以应对祸乱。各方“ 文电交驰，几成聚讼”。[210]

面对议会方面的压力，为了争取奥援，法制局致电各省都督，着重就各省行政长官简任事宜，从法理、现实到历史， 阐述了坚持省制不能民选长官的缘由：

其一，“各共和国除纯粹联邦国家外，绝少选举地方长官之例，今以我新造之共和国，辄以先进诸国不敢出者毅然行之，必致受弊。证以最近事实，东南各省自光复以来，于地方官吏多用民选，往往轻易更迭，利少弊多”。

其二，“行省长官实司政柄，一省治乱系所措置，若民选则被选举人不能不听选举人之请求，强者受其牵制，弱者成为傀儡，事故纷歧，有乱无治”

其三，民选则必举本省之人，任官者若遇亲戚好友索求，必致左右为难，“上年东南各省任本地民政者或惮尊长之请求或患戚党之扰索，不及席暖辄以辞职…… 有损本人，无益省治。”

其四，“近来各省狃于前代之昌籍重同乡，动辄排外，若长官皆出本省，省界更严，财政诸务，难于统筹。此省视彼若胡越，加以人才限于地域，多寡不能相通，文朴不能相济，有闭关自封之见，无竞争向上之心”，易蹈分裂之渐，难以合力兴邦。

其五，引证东汉、晚唐、明代推举或公举牧守、长吏等官，导致“纷争割据，屠灭兼并，兵祸侵夺”，说明民选长官弊多利少。而民初状况更不适宜民选：“今各省每以区域各分数界，南北水火，东西仇怨，此界所乐者未必为彼界所迎，甲党所推者或将为乙党所拒，一有迟滞，误治必多…… 欲易局案，必致省省无任事之人，处处有分崩之势，鱼烂豆剖，即在眼前。”[211]强调此时坚持民选，分裂不可避免。

军民分治与否和行政长官选举还是简任，不过是表象，根本还在于省制应以中央集权还是地方分权为原则，以及官治与自治的形式与比重，各层级的行政监督如何落实，能否被各方接受与认同。这不仅牵涉各省的军政首脑及立法机构，而且广泛牵连各党派团体及社会各界的利益诉求，因而更加纷繁复杂。

北京政府内部对于省制的选择亦取向有别[212]，不仅总统府、国务院、法制院关于具体条文意见分歧，须多次往返磋商修改，甚至国务院总理、各部总长亦有不同偏向。例如时任总理的陆徵祥就不赞成军民分治。[213]

1912年8月中旬，法制局提出修改后的第二次方案，仍然坚持军民分治，具体变动则表现在： （1） 改总监为省尹（原拟省长） ，都督、省尹可以互兼。（2） 维持省、县两级，省尹由省议会选举后，以二选一方式呈请总统简任。（3） 省议会有权弹劾地方官，地方官无权解散省议会。（4） 另增设董事会处理自治行政，设总董1人，董事6 人。（5） 拟采用不同省份分期实施办法，分别划为已分治、秩序完全、军事未完备、边疆省份四种类型，俟条件成熟逐渐过渡。该方案与第一次草案相比，自治权力有显著提高。然终因黎元洪等14 省都督强烈反对议会弹劾总监及行政长官不能解散议会的条款，9月上旬法制局不得不撤回此案。

1912年9月，袁世凯、黎元洪、孙中山、黄兴等人议定的内政大纲八条，旨在根本解决民国统一、庶政进行的问题，主张立国取统一制度； 军事、外交、财政、司法、交通皆取中央集权主义，其余斟酌各省情形兼采地方分权主义。[214]但究竟如何将上述原则落实于省制方案的具体条文，并为各方所接受，亦无妙方。如对于共和制考虑较早较多的孙中山，在省长民选问题上也有道理与时势的两难，面对记者的提问表示：“我系主张民选者，但现在之都督，带军事性质，当然任命。至省长问题，以现在人民数目调查未能确实，以言选举，亦有为难。”[215]

10月中下旬，在重新讨论法制院草案的过程中，作为国务委员的交通、财政两位总长，竟然提出了截然不同的两种修改意见。交通总长朱启钤所提方案的要点是： 第一，不能将省视为国家行政区域，而应视省为地方自治区域； 第二，国家行政以全国为范围，地方行政以一省为范围； 第三，全国国家行政官吏均直接隶于中央各部，各省地方行政官员均直接隶于省自治长，而间接受中央内务部之监督。按照这一方案，实际上必须放弃省官治而采用纯粹省自治制，省为“地方”的属性确定无疑。

财政总长周学熙的意见，基本重复清末李家驹所述直接官治、间接官治的分层办法，认为“省官治与省自治制是省本含有二种行政性质”[216]，而在官治部分又具有代理中央与兼任地方政务的双重职能，不可能纯粹自治。

以“省”为“地方”层级，恰好有利于发展交通而不利于税收财务，两位总长的意见至少难脱各在其位各谋其政之嫌。除尖锐对立的两种意见外，又有废省存道的主张，“其原因皆由中央政府重视地方，唯恐其权力过大”，而试图折衷。[217]

在各省都督和省议会等政治势力的相互角力下，省官制草案在国务院和参议院之间反复拉锯，总统府方面显然觉得于己不利，为此专门召集会议研究，梁士诒、沈秉堃、朱家宝、李盛铎、齐耀琳、孙宝琦、曾彝进、靳志等人参与讨论。在与会者取得基本共识的基础上，提出说帖，认为法制院所拟草案存在三弊： 以省为自治区域嫌其过大，各国无此办法； 省总监处理官治，总董处理自治，势必导致两者争权，官治与自治矛盾冲突；自治应由小而大、由下而上方为合法，今城镇乡自治尚未萌蘖，而先定省为自治区提前办理，是谓无根之木。解决这一困扰，有甲乙两种方法，前者废省存道，分全国为四十至五十余道，设道总监，以道辖县； 后者实行虚三级制，即外官虽分省道县三级，道县为实级，省长受中央政府委任监督行政，不亲治民事，故为虚级。地方行政区域“实只道县二级，至地方自治团体亦分道与市民二级，不以县为自治团体”。[218]

10月28日，法制院采取上述乙案，提出第三次省官制修正案，与前两次方案相比，除维持军民分治，以都督管军事，总监管民政外，由于前两案皆采省县两级，该案在省制方面调整幅度较大，即以省、道、县三级为制，中央与地方关系采虚省实道原则，故称虚三级。省总监为特任官，负责中央委任事务，监察各道行政。道知事为行政长官，直隶内务部，由总统简任； 县知事由内务部荐任。设置道会、道董事会、道总董为道自治机构； 县会、县董事会为县自治机构。道、县既为地方层级，又为上下两级自治团体。省总监既是中央政府代表，监督各道行政，则省只是单纯的官治层级。

有消息说，国务院为此曾多次会议，对虚三级方案渐趋赞同，要旨是“以省为国家地方行政之监督区域，至于自治团体，则以道为联合体，以市乡为本体”。[219]报纸披露，在具体方案中，省总监“权限为中央政府之委员，监督各道及其他特别官署之行政事务。每年须将被监督官署之成绩报告于内务总长及主管各部，并执行关系全省或涉及一道以上之事务，应受主管各部总长之指挥监督； 又为中央政府之代表，执行特别委任之事务，于委任范围内负其责任”。[220]如此一来，中央对各地官治仍然可以施行，而体现地方自治的总董和议会，则变为道、县两级，法理上省议会已无存在依据。

由上可见，法制局的三个方案虽然前后有不少变动调整，但就实行军民分治，稳固贯彻中央权力等方面则始终如一，自治与官治的比重与形式则变化较大。无论废省存道或虚三级制，关键都在设法以废除或虚化的方式取消省作为“地方”自治实体的，资格。此举看似化解了省制纷争的症结，使官治与自治在省以下层级得以并举，实则不仅使法制局第二次方案中增强省自治的措施无从落实，而且独立各省在辛亥革命中取得的行省自治权，甚至可能因此而彻底化于无形。

都督或总监的选任方面，不同势力仍然尖锐对立，府院、都督、共和党议员力主简任，参议院、各省议会和国民党方面仍坚持民选。法制局的三个方案虽然前后变动幅度不小，各方争论的焦点却始终在省制层面行政长官的权力来源与监督形式，如何既能确保贯彻中央政令，维护国家统一，同时又体现三权分立原则，落实民主监督制衡机制，防止由集权走向专制。争夺的具体体现即自治与官治的比重及形式。由于各方利益诉求截然相反，难以达成共识，如何在集权与分权、自治与官治之间取得平衡，找出一个可以为各方基本接受的方案，相当困难。废省和虚三级制的目的，看似将这一难解之结连根拔起，釜底抽薪，实则有绕开矛盾之嫌，并且直接威胁各省临时议会的地位，同样会招致独立各省的激烈反对。

四　省制与党争

用折衷集权与分权的方式来解决政体结构的问题，不仅关乎政体的形式变化，而且涉及各党派团体在新政权中的地位与利益。这些现实的利益与对政制选择的法理依据缠绕在一起，使省制问题更加纠结。

早在法制局第一次方案尚未公开时，报刊已透露：“各政党意见互相参差，无论如何解决，恐均有事后之冲突。大总统已处于碍难地位，甚为焦灼，曾连电各省都督征求意见。兹闻日内各都督曾亦先后来电，而所具意见仍属不一，有主张迅即宣布者，有主张慎重完全者，有趋向于同盟会之宗旨者，有趋向于共和党之宗旨者，各具理由，不能融合，因之大总统益为棘手。”[221]

在省官制问题上，参议院的三个主要政党分成两派，“同盟会、统一共和党为一派，主张总监应由人民公举； 共和党主张尊重约法，总监应由中央简任”。[222]意见分歧的主因，即如何在不影响国家统一的前提下确保自治与民权，平衡集权与分治。

上海共和建设讨论会、国民协会呈大总统暨参议院电文，表达了对省官制草案有可能导致分裂的担忧：“吾国省长职权，实兼负中央行政、地方行政之责。改革以来，各省选戴都督，大权由其操纵，几蹈唐季方镇之辙，迄今秩序未复，至为寒心。若省长仍由民选，则中央之关系不切，即政府之号令难行，形成联邦，势碍统一。各国承认问题，因此恐又生障碍。内裂外侮危险何堪？ ……若省长定由民选，地方党争势所不免。”有鉴于此，坚决主张省长宜简任。[223]有参议员也提出：“如定省议会能选举省长…… 是中华民国又几似为联邦制度…… 统一国家推其极变为无数部落，虽云可促地方之发达，即幸不至于扰乱，然实与国家前途有碍。”[224]时人已经清楚地意识到，各省军政长官的公举或简任，不仅体现专制与民主，更关乎国家的分裂与统一，成为民族安危存亡的一大关键。

与此相关联的军民分治问题，同样需要考量法理与时势两方面的因素。有人意识到，各省在推翻清朝、肇建民国中发挥了重要作用，这必然导致“省”的地位空前提高，处理失当，势必影响政局的稳定。军民分治与并治的抉择，关键在于政府如何及能否真正驾驭“省”。

《民立报》的评论将民初都督与清代督抚比较，认为权力来源及制约机制不同，地位权限也大不一样，政治前景亦完全不同：“前清督抚兼辖军民事务，行之数百年不敢专横者，其受任之性质与都督异，而势力相差甚远也。都督或身拥大军，因起义而执政柄，或由军人拥戴，推为军民长官。今日中央更易一都督，较昔日更易十督抚尤困难数倍。…… 各都督不难颐指气使以驾驭一省之僚属，名曰行政长官，实则较各联邦首长之被限制于议会者，权力约加数十倍。”重权在握的各省都督担心实行军民分治即分权，难以掌控地方局势。“省长及各司长苟不承顺都督意旨，恐一事将不能举矣”； 对省议会能否制约都督亦极不信任。“将来选举省长，都督不难唆使军人作示威之运动，省议会无力无权，一旦横受恐喝（吓） ，欲不举都督之附属品而不得”。[225] 因而态度强烈地坚持军民并治，已由参议院交法制院审查的省官制案，竟因此而被撤回修正。

由于国情时势与域外新制难以契合，各派对政体模式的取舍举棋不定，可供选择的联邦制或单一制两种共和政体形式，均涉及集权与分权、中央与地方的关系。因此，“地方”如何确定，以哪一层级为单位，关乎中央与地方的势力消长，对民初政局的影响举足轻重。

倘若省成为完全的自治层级，则行政长官由当地人民公举或代议机构选举，主要对下负责，各省难免各行其是，引发纷争，此时军政实力明显不足的中央政府很难贯彻政令，掌控全局；而如果将省仅定为官治层级，一方面以省为单位起义独立的各地都督未必肯服从中央的指令，即使实现军民分治，各省行政长官在中央官制中若定位过高，则中央行政监督鞭长莫及，地方立法权力机构又没有监督的权责，俨然成为地方的土皇帝。即便官治与自治并行，分开两端则不易协调配合，难免相互牵制争斗，合为一体又很难分清角色，无法有效监督。更为重要的是，倘若省不是完全自治体，则省议会的定位极其尴尬，对省行政的监督易流于形式，既不能保证一省行政对该省负责，也无从过问一省与他省的关系，民主共和精神，落实到制度层面就成了一句空话。

现实政治的考量进一步加剧了问题的复杂化。革命党人虽是辛亥起义的鼓动组织者，并且主导成立了临时政府，但是为了争取袁世凯反正，避免流血牺牲，不得不将总统大位作为筹码预支出去。对袁世凯拥护共和的诚意抱有高度怀疑和警惕，成为影响政体抉择的重要因素。革命党的设制主张，必须兼顾体制的合理性和运作的时效性。宋教仁与胡汉民关于中央集权与地方分权的论争，[226]反映出制约民初政体抉择的诸多因素中，防范袁世凯主持的中央政府偏离民主共和轨道，成为关键的一环。要言之，此时的政体选择防弊重于兴利，眼前之弊是袁世凯擅权专制，长远之弊即防范分裂割据。

有评论已观察到，省制案迟迟未决，关键在于“省长之简任与民选问题，未能折衷一是也。在政府与各省官厅一方面，则多数主张简任，参议院与各省议会一方面，则多数主张民选…… 地位不同，主张亦异。赞成反对，各持一说以相争…… 众论纷歧，此案恐终无解决之日”。该文认为，即使省长简任，因省议会有监督之权，大总统也断不至于为一人而犯众怒，而民选省长更有省自为政的分裂隐患，以及选民政治法律知识匮乏、议会操纵、党派纷争倾轧等弊害困扰。[227]鉴于民选与委任各有利弊，《大公报》刊登的时论强调：“惟都督公举，则地方必与中央冲突； 都督任命，则议会必与长官冲突，二者均不能无弊，此必然之事也。”两相比较，“以中国人民之程度、人民之习惯言之，则都督由人民公举一层，流弊尤不可胜言，两害相权取其轻，自不得以任命为非，惟必须择威望名誉与地方感情素洽者，加以任命，方为两全之道。”[228]

针对论辩各方频频引用西方各国关于政体的法理学说，而对所涉史实并不了解，以至于常常混淆“中央”与“地方”的概念，论据论点自相矛盾的情况，1912年10月初，章士钊发表《论划分省治非正当地方制》一文，指出：“吾人论地方制，喜纵论各国，而每无绝明白之概念，而于地方制之系统尤属茫然。即如普鲁士之省，在各国地方制中位置何如，人每不甚注意。”他认为，美国的州并非英法的“地方”，“美之各州乃邦国，非地方政府也”。尤其是苏格兰与爱尔兰均“为联合王国中之团体，在国法上有特别位置，而决非普通地方政府可比也，为是比较者固意在主张中央集权，而乃未审苏、爱近方本其国法上特别位置，要求自治，以脱离中央之关系”。

对于国人多征引普鲁士省制以为中国改制指引的做法，章士钊申明：“普鲁士之有省，乃历史上之留遗，其规定省制，并未按照正当之地方制度，其正当之地方制度乃存于州而不存于省。州者次于省，谓之Regeirungsbezirk ，盖完全之中央行政区域也，州长出于简任，为中央之代表官。普鲁士州官制之精神，乃取绝对之行政集权主义，毫不逊于法也。省者不过总若干州为一结束，居于监督之地位耳。”[229]不同国家政体各异，是由于历史文化有别，国情时势不一，即使欧美各国，“地方”政府的概念也是古今有别，各国宪政体制在具体运作中，权力分配与官制称谓往往名同实异，千差万别，未可视之一律。

对于国务会议制定的虚三级制大纲，梁启超称之为“废省置道之过渡”[230]，舆论亦多认为是改革省制的重要举措，“省制问题既不能取联邦制，则废省改道，化大作小，实今日必由之道”。[231]不过，最早提出废省置道的康有为，却持反对意见，认为时机不合，主张政区只立府县二级，仅边远地区可考虑存留道制。[232]也有人认为虚三级省制方案。“省总监为在中央政府之代表，毫不认直省有地方团体之资格”的设计不妥，倘若省毫无自治或半自治团体资格，不利于地区社会发展。解决问题的“根本之办法，在废去省之一阶级，缩小行政区划”。[233] 这与康有为的主张较为接近。

围绕虚三级方案，相关利益各方态度不一。有消息披露：“参议院各议员现对于省制案之修正，虽暂不咨催，然连日设法探询其改订之大纲，以便预商对待办法。闻国务会议已解决虚三级大纲，各议员多不满意，以此仍为省长简任之变通办法，拟开特别会议，联络各议员一致反对，并已通电各省议会，以期内外合力争持，以达其民选之目的。”[234]

记者们敏锐地发现都督与省议会对省制明显持不同态度：“省制一项屡议未定，已成政府与参议院及各都督与各省会之争点。日前国务会议已表决，虚三级制交由法制局起草，各都督尚未闻有何异议，不意鲁晋湘苏粤豫各省议会闻均于日昨纷电参议院，仍不满意于虚三级办法，坚持民选。理由指称省长由中央简任之不合云。”[235] 省长（总监） 的民选与简任之争，已经成为总统与议会之间关于集权与分权、官治与民治分歧冲突的焦点。

反复修改多次的省制案能否通过，参议院的态度至为关键。报刊透露的信息令人担忧：“省官制案自第二次改为虚三级交到议院后，参议员对于此案赞成者少，以致不能开议。兹探得各方面消息，此案恐将俟国会开时再行讨论。一、大总统、副总统对于省长决主简任，缘袁、黎二公曾颁发八大政纲，故省长一意取立国统一主义，设议院反对，只得俟国会组织后再议。二、孙、黄二君于此案本主民选，然对于边省则采简任制度。三、各省都督主张简任与民选者各半，故此案甚难解决。昨粤皖各都督电请组织国会后讨论，其理由以省官制未颁布以前，尚有种种手续，须俟各种手续改革完备方可施行。四、参议员对于此案，内部几酿冲突，吴、汤两议长亦拟俟国会成立后，开议决一折衷办法。”[236]俟参议院议决似不容乐观，于是省官制案被媒体称为是参议院“最不易解决之难题”。[237]

知情者透露，虚三级“省制如可怜之难妇，小产者数矣”。“自法制局脱稿后，经国务院再三之会议，又经总统府之顾问会议，又经国务院之议决，当局者云，将不日提交参议院矣”。[238]而最终却是绕开参议院，1913年1月，袁世凯政府宣布，由于各省官厅“一年以来自为风气，因之行政事务亦复日就废弛”，统一行政无法实现，不得不颁布划一各项行政官厅组织令。[239]这道“暂行划一现行各省行政官厅组织令”，虽有暂行之意，也并非虚三级案本身，只涉及各省各级行政官厅的组织机构和官员任免，但毕竟因未通过参议院议决而缺乏法理依据。

此前有消息报道，法制局修改的省制案已由国务院咨送参议院核议，“兹闻此案日内仍不能提出会议，其原因则以该院对于此案之意见颇不一致，而于总监之监督总董，及大总统解散议会两条反对尤力。预计将来之结果，原案大纲可以勉强通过，而条文则须大加修改”。[240]如此则官制定谳恐不知何时有望。

传闻透露，在各省行政官厅组织令颁布前6天（ 即1913年1月2日） ，袁世凯曾于“特别接见法、美、日本三公使时，提及承认问题，法使曾进忠告以各国承认并无甚障碍，惟贵国各省于形式上尚未能统一，如官制之互异与权限之参差是也，恐将来因此之故必为窒碍云云。大总统甚以为然，乃即交令国务院赶即厘订此项办法颁行。”[241]在各方无休止纷争，省制案多次修改仍不可能在参议院顺利通过的情况下，袁世凯所期待的外交承认必致遥遥无期，而他急需通过划一官制使北京政府的中央集权尽快展开，以证明自己拥有统一国家、号令各省、泯灭纷争的实力，故敢冒天下之大不韪而出此下策。

袁世凯的举动触及立法权限的根本，参议院议员彭允彝等提出质问书，指斥各省行政官厅组织令竟然以政府命令的形式公布，有违《临时约法》第33条，“蔑视立法机关”。 [242]各省也纷纷表态反对：“袁总统以命令制定官制暂行公布，各省来电反对者甚多。”[243]国民党方面当然更不赞成袁世凯的行为，1913年3 月，宋教仁对中央与地方行政区划问题发表意见：“鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下即直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政。…… 县之外，大都市设府，当外国之市，直接于省。”[244] 明确否定虚三级制，主张省为地方，只是省域应当缩小。

五　省制纠结与民初政情

袁世凯公然以行政命令强制推行自己的主张，只不过是其加强中央集权的一个信号。围绕省制等问题，府、院、会的矛盾愈演愈烈，最终演变为总统与国会的针锋相对。袁世凯不得不直接跳到台前，使得其野心暴露无遗。为了约束总统，防止其进一步肆无忌惮，为所欲为，参议院试图采取责任内阁制，以削弱总统的权力。这一目标如果实现，国民党的宋教仁将是内阁总理的热门人选，这对袁世凯构成极大的政治威胁。为此，他采取非常手段除去宋教仁，从而引发与国民党的彻底决裂。“二次革命”失败，袁世凯逆流而动，短短两年内，强迫解散国会，停止省议会，政体由共和蜕变为专制。

1913年11 月中旬，熊希龄内阁提出军民分治、废省改道方案（包括改省为州、改州为道两个草案） 在国务会议讨论通过并公布，以此为起因，省制问题再度引发争论。嗣因反对者众，起草《政府大政方针宣言》的梁启超愤而辞职，上台不到半年的熊希龄内阁倒阁。“此草案已失其效力，政治委员会拟暂不提出会议，不过成为一种历史上之虚文而已。”[245]

1914年2月23日，实为袁世凯御用工具的政治会议第三次审查省议会案，表决内容之一为“中国行省非一种自治团体，照法理上，此种议会当然不能存在。又自国民党议员解散后，各省会议员多以不足法定人数不能开会，致令省自为政，于国家统一上殊多妨碍，故照事实上亦不能令其因循故步。委员等三次审查意见相同，咸以各省都督、民政长电请各节，事属可行，应令将各省之议（会） 一律解散。至此种机关将来应否存在，须该地方制规定后再行酌夺办理。”[246]

2月28日，袁世凯应所谓政治会议的“请求”，颁布解散各省议会的总统令，其理由为：“各该省议会成立以来，或因地方事变，牵涉内乱嫌疑，或因党派纷争，议事鲜有成效，竟有如该会议及各该都督、民政长之所陈者： 吾国行省制度，区域过广，就从前谘议局暨临时省议会与夫现设各省议会而言，其性质既界于中央议会及地方议会之间，而事实之经历，又已积有五六年之久，得失利害，早已了然。该会议既称省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方议会，应即依照议决，将各省省议会一律解散，统俟厘定地方制度时，再行折衷定制，俾利推行。”[247]解散省议会的原因颇为复杂，而省制问题久拖未决，省议会的存在造成省为地方自治实体的现实，至少是口实之一。

1914年5月23日，袁世凯政府故技重演，直接以行政权颁布省官制，主要内容为： （1） 省置巡按使，管辖全省民政各官及巡防警备等队，并受政府之特别委任，监督财政及司法行政暨其他特别官署之行政事务。（2） 巡按使于所辖地方官吏可以命令、处分、奖罚。（3） 巡按使于非常事变之际，需用兵力，或为防卫起见，需用兵备时，得咨请驻扎邻近之军队及军舰长官，派兵会同处理。[248]这等于将省变为中央直辖的行政区域，巡按使则代表中央政府行使职权。一周后，袁世凯下令裁撤各省都督而设立将军诸名号，宣称用意在于“内外相维，呼吸一气”。[249]这显然有逆潮流而动，恢复前清内外官制之意。巡按使作为政府寄权的代表，其实际权力较清季督抚有增无减。如此办法，“省”自然不是地方层级，而是中央政府派驻各地行使管辖权的官吏机构。袁氏借中央集权以达专制之目的昭然若揭。

日益走向专制独裁的袁世凯悍然实行洪宪帝制，导致众叛亲离。1916 年元旦，由蔡锷、梁启超、唐继尧领衔发动的护国运动在昆明誓师，其通电全国的“讨袁檄文”，赫然将“地方三级，制实虚冗，建国除秽，亦既罢黜，袁乃急欲市恩，妄复旧制，不俟公决，辄以令行，使议院立法，失其尊严，国权行使，因以紊乱”，列为袁世凯的一大罪状予以声讨。所订国是要约，亦将“画定中央地方权限，图各省民力之自由发展”作为重要内容。[250]

袁世凯死后，1916年10月，湖北、浙江、河南、四川、江西、吉林、黑龙江等省省议会纷纷致电国会，要求省制加入宪法，因为“省制为全国统治之根本，省制如不加入宪法，则将来省制一废，省议会即连带取消，省（议） 会不存，则由省会所产出之参议院亦自然消灭，而从前专制恶毒必致死灰复燃，破坏省制，即所以破坏国体”。[251]是月底，宪法研究会发表《宪法研究会之省制另定宣言》强调：“省制为吾国最费讨论之问题”，“吾国之纠纷，以省与中央之纠纷为一大端”，希望新政府速定省为地方，将省制定为地方官制。[252]《益世报》亦认为：“我国地方自治章程对于省区，向无明白规定认为自治团体。又中央与地方财源及权限，亦未详细划分，以致官治自治，屡起争端，均不能为积极之进行。”[253]

此时内务部开始着手尝试破解中国政治体制的死结，开会讨论的结果，明确自治团体分为省、县、市乡三级，同时对中央与地方事务、财源及权限也进行相应划分，自治事务由自治机关办理，官治事务由官厅办理。官治与自治权限，采用王宠惠的《宪法刍议》，于自治事务列举规定，余归官治。而对于教育、实业、警察等事的法令，中央但定大纲，详细条例得由地方确定，警察归地方办理。董事会采合议制，分设教育、实业、河渠、道路、警察、卫生等局，以省长为监督官厅。[254]内务部所拟省制大纲草案，第一条即明确“省为国家行政区域及地方自治区域”，规定“省设省长一人，依法律执行国家行政，监督地方自治”。[255]这一方案虽然将省确定为地方自治团体，省长却是由中央政府委任，并代表中央政府监督管理地方的官员政务，虽然进到官治与自治并行的轨道，然省一级的官权与民权如何协调，立法如何制衡行政，如何保证省长不致一味唯上，同时也顾及地方民众利益，还是缺乏理想的体制保障。

有关省制的种种问题在纷纷攘攘中继续纠缠不清，直到1917年3月上旬，新的省制大纲出台，其内容仍然采用三级制，第一级为省长，第二级为道尹，第三级为县知事。无怪乎媒体以《外官制换汤不换药》为题加以嘲讽。[256]

省制问题迟迟未能妥善解决，成为民初政局持续动荡的重要原因。早在1912 年，《民立报》就载文《改革政治之悲观》，指出： 省制问题之所以制约影响民初政局至深，乃因“今政府绝无改良政治之决心，徒欲敷衍场面，维持现状。其心目中最健全之国家，仅以前清末造之中国为标准，故时时极力回护前清之谬误，而仍欲率国民以共趋于此…… 执政者于全国政务，直视之为一篇糊涂帐耳”。[257]

革命党人的《民立报》，显然是站在独立各省的立场上看待北京政府的所作所为。倘若事情不过如此简单，则只要推翻或改造中央政权，一切问题都将迎刃而解。可是循着这样的思路，近代中国的风云变幻似乎只是不断循环往复，党派在野之时鼓吹民主自治反对专制独裁，当朝之际则坚持集权以维护统一。可见民初的省制纷争，中央与地方、集权与分权、官治与自治相互纠结，于民主与专制之外，往往增加了统一与分裂的考量，使得变数大增，问题变得极为复杂。

清末外官改制由“中央”与“地方”概念产生的困扰，对宪政体制的官治与自治关系的把握处理，以及推行地方自治与维护国家统一的两难抉择，不仅对民初而言难以解决驾驭，20世纪20年代联省自治的风潮，亦表明省制问题的纠结对20世纪前期的中国政治影响匪浅。南北军阀割据混战的纷扰、天灾人祸接踵而至民不聊生的事实，使得近代政体设置之统一抑或分裂的考量更加凸显。康有为等人先后提出废省、裁省、改省为道的方案建议，并指清季改制未能解决督抚问题，“酿成各省都督自立之祸”，为“中国之大患”[258]，即为显例。

上述可见，辛亥时期政体选择的省制纠结，显然受到时势政情的不同影响：

其一，革命仓促爆发后能够迅速蔓延到全国，除了革命党人的浴血奋战和反清民主思想的传播之外，新政宪政使得内外矛盾激化，督抚与清廷离心离德，立宪派最后告别清朝统治，均加速了形势的发展，也增加了各种变数。抛弃仿行数年的君主立宪模式之后，对于革命后共和政体构建的形制以及取法对象，朝野上下以及各党派团体认识不一，南北各省基础各异，众说纷纭，莫衷一是。

其二，辛亥革命以“省”为单位响应独立，主持各省政务的都督鱼龙混杂，政见、利益、社会联系千差万别，甚至彼此抵触，如何在新政权之下获得平衡，最大限度满足各方诉求，省级政权的设制至关重要。面对国内外复杂局面，兼顾各方利益，省制选择不仅仅是政制方案的取舍，更是一种折衷妥协的政治博弈。由于情况复杂，同一党派成员的主张也会因人而异，如国民党籍的都督和议员在行政长官是否民选及其权力是否应受议会限制方面，主张就截然相反。

其三，新生的共和政权迫切需要得到国际承认，并在此基础上获得各国援助，其前提是国家统一，社会稳定。倘若“同一国而各省自为政，同一省而各州县自为政…… 其结果将以内乱召外患，而四分五裂”。“盖证之国民之性质，宜团结而不宜涣散，察之国际之位置，宜合力而不宜分峙。”[259]对此，各派政治势力存在共识，只是目的和根据各不相同，而理论上的接受与实际政治斗争中的态度差别甚大。有时论指出： 就我国“大多数国民之心理观之，则共和政体之发生，仍依据于事实，而非根本于原理。盖事实问题者，以利害为标准； 原理问题者，依是非而判别。而吾国民对于共和政体之观念，乃歆于事实上之所谓利，非动于原理上之所谓是也”。作者据此断言：“吾中华现实的国民，自不能以纯粹理想的共和政体，移植于其间。而所谓中华民国之共和政体者，殆不能离事实而趋于理想。”[260]民初政体的具体构建，考虑各种关系的平衡，需要兼顾各党派之现实利益和国民心理习惯，无可置疑是省制纠结且滞重的一个真实原因。

其四，民主政体来自域外，不同国度，差异甚大。由于留学、阅历、政见等因素，国人往往各取所好。如北京政府法制局局长施愚是留德学生，所以向来主张采用普鲁士制。

不过，决定政体的主要制约因素，还是国情与法理。中国有着悠久的大一统政治文化传统，尽管历史上统一的时间还不如分裂长，统一的时期也未必一定比分治更加富强，大一统仍然是具有主导性的向往和追求，分合往往与治乱、兴衰乃至存亡相联系。清代集历代王朝体制之大成，内外相维的设制，基本防止了长期困扰统一的藩镇拥兵自重、尾大不掉、实行割据的痼疾。近代以来，老大帝国屡屡败在新兴民主宪政国家的手下，令国人重新思考反省，逐渐确认实行民主是保障国家民族独立富强的必由之路，努力将中国建成国民国家。然而，在欧美社会生长起来的民主制度，尽管形式多样，均以其文化传统和社会结构相支撑并与之相适应，一旦移植中土，难免水土不服。其中有的容易调整，有的则相当棘手，有的甚至成为难解的死结。省制纷争经久不息，充分显示恰好在省的层级，中西新旧政体形成各种矛盾纠结的焦点。

仅仅从理念上看，实行民主和维护统一无疑都是理所应当而且可以相辅相成的。可是要具体落实到政治操作层面，设置体制系统，就不能不受国情民意乃至政情的制约。正是在省的层面，民主与专制、统一与分裂的矛盾相互纠结，使得设制陷入两难境地，众多有识之士虽坚持不懈努力，但始终未能化解。

除了历史原因外，民主体制的直接民权较适合小国寡民，欧洲的普、法等国采用单一制，幅员广大的美国则取联邦制。中国地广人众，即使在帝制时代，也要分地管辖，以免皇权鞭长莫及。此为行省由朝廷分事而治的机构演变为分地而治的区域层级的要因。民主自治往往与分权相联系，成为推翻专制统治和制衡中央集权的利器。可是如果以地域广阔、人口众多的省为单位分立自治，不仅中央政令难以贯彻，更为重要的是各省难免自行其是，加剧各地区之间的不平衡，由自治演变为割据甚至独立，引发冲突内乱以至于走向分裂。这样的历史罪责，不要说在民族主义高扬的近代中国无法承受，即使今日世界以至可以预见的未来，也很难获得大多数中国民众的认同。况且，民初联省自治的实情显示，地方自治主要是用来对抗中央集权，其内部未必真正实行民主制。自治往往成为地方强势者割据的幌子。

清季外官改制对以省为地方自治层级易导致分裂的担心，不幸被民初的乱局所印证，联邦或邦联制在中国很难找到历史渊源和社会基础。针对由分权而致内乱的状况，近代据有中央政权者多以维护统一才能使国家独立富强为由，主张中央集权，防止分裂割据。失去皇权神授的光环，中央集权大都要靠武力才能实现，不仅须凭借武力征服，甚至不得不靠武力来维系强权政治。

省制无论是单一官治抑或官治与自治并行，官治的部分都要依仗强权，才能具有无上的权威。而单单依靠中央行政监督，等于是权力的自我约束，事实证明并不可靠，而任由省一级的行政长官成为中央集权专制的工具，不能进行有效监督，权力不受制约，很容易走向专制腐败，势必削弱影响中央集权的威信。若由省议会进行监督，又必然使省变为自治团体（层级） ，[261]法理上一省行政长官必须由该省人民公举或是议会代选，否则省长与省议会等级不对称。

就法理、国情和时势而言，省长完全民选窒碍难行，如果不能在选举的基础上由中央择录，全由中央政府简任势在必行。[262]如果这一前提成立，接下来必须考虑的是以何种体制来监督制约各省行政长官。中央行政监督当然是必要的形式，但是要想严格高效，其条件是中央政权的分权制衡机制完善，并为省议会设置监督的形式和渠道。因为省长如果简任，则省议会不可能对其进行直接的监督，而必须通过中央政权才能发生作用。其形式有二，一是向中央行政权进行弹劾，二是向中央立法机构进行弹劾。如此，则既能保证行政权的统一贯注，又可防止对其约束不力，腐败滥权。

在统一与分裂、民主与专制的缠绕中，省制于自治、集权的取舍左右为难，进退维谷，省级行政长官究竟属于中央还是地方、抑或一身二任的地位身份始终悬而未决，使得强权政治、武力争雄大行其道。民国时期中国重蹈分合治乱的覆辙，社会长期战乱震荡，民众痛苦不堪，迫切盼望和平统一安定。相关史实和沉痛的教训提示，幅员辽阔的国家，必须在省制层面找到解决统一、集权和民主、自治的平衡点，确立防止专制与分裂两个极端的体制性保障，才能真正实现长治久安。

【注释】

[1]《清末筹备立宪档案史料》上册，第341页。

[2]《要闻·外省官制将发表》，《时报》1908年9月30日。

[3]另有京师各部院所颁对口业务部门（如提学使、提法使、巡警与劝业道）的职官任用章程等。

[4]《议饬裁并局所》，《大公报》1908年12月23日。

[5]《整顿财政之难》，《大公报》1908年12月30日；《拟再催办宪政》，《大公报》1909年4月13日。

[6]度支部清理财政时，均向各省派出财政监理官，然东三省只须派出一位监理官。

[7]《改定外省官制之大略》，《中外日报》1909年4月2日。

[8]《要闻·新订外官制期限》，《时报》1909年4月15日。其后并未照此推行。

[9]《要闻·改设外省新官制之预备》，《时报》1909年4月16日。

[10]《谕查新官制成案》，《大公报》1909年5月9日。

[11]《大员更动消息》，《大公报》1909年5月16日。

[12]《甘督之荒谬》，《大公报》1909年5月8日。

[13]《请画内外官制权限》，《大公报》1909年5月11日。

[14]《阻挠京官条陈新弊》，《大公报》1909年5月17日。

[15]《拟再催办宪政》，《大公报》1909年4月13日。又见《摄政王之感言》，《大公报》1909年6月2日。

[16]《清末筹备立宪档案史料》上册，第413页。

[17]同上书，第433—434页。

[18]《世中堂奏请裁制疆臣》，《盛京时报》1907年8月8日。

[19]具体而言，“其一，中央政府制定法令，特设官吏，使行之于各地方者，是为直接官治事务。其二，中央政府制定法令，不须特设官吏，即使地方官吏行之者，是为间接官治事务。其三，地方官府制定法令，使地方官吏奉行之者，是为地方官治事务。其四，使地方自治体依国家法令行之者，凡法令，不问由中央政府制定或地方官府制定，皆为国家法令，惟不使官吏奉行而委诸自治体，是为地方自治事务。”

[20]据此，职官编制分为省务大臣及属官、中央特设官（专理直接官治事务）、地方官吏（ “拟仿日本制度，府厅州县为同等地方官”，受督抚节制） 、参事官（隶省务大臣之下） 四种。

[21]《李大臣考察日本国立宪官制折》，宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，宣统三年印，第1—14页。另见《考察宪政大臣李家驹奏考察日本官制情形请速厘定内外官制折》，《东方杂志》第6年第7期。两相比较，后者内容较略。外传时或有删节。

[22]曾田三郎：《清末民初的政治改革和日本早稻田大学》，《苏州科技学院学报》（社科版）第23卷第1期，2006年2月，第109—113页。

[23]《用人亦当视乎舆论》，《大公报》1909年9月27日。

[24]《李家驹之入宪政馆》，《大公报》1909年10月1日。

[25]《厘定官制参考折件汇存》，第1—14页。

[26]曾田三郎：《清末民初的政治改革和日本早稻田大学》，《苏州科技学院学报》（社科版）第23卷第1期，2006年2月，第112—113页。

[27]杨度：《宪法实行宜定宗旨敬陈管见折》，宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，第2页。

[28]《改订外省官制之宗旨》，《大公报》1909年7月23日。

[29]《厘定直省官制谨陈管见折》，宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，第1—8页。该折宣统元年十二月初九日奉硃批宪政编查馆知道。

[30]《本国纪事：中央集权之进步》，《国风报》第1年第1期，第4页，1910年2月20日。

[31]《会议中央集权之办法》，《大公报》1910年3月11日。

[32]《补录开缺甘督升允痛诋新政折》（续），《申报》1909年8月1日。

[33]沧江：《谘议局权限职务十论》，《国风报》第1年第6期，时评栏，第25—26页。

[34]沧江：《谘议局权限职务十论》，《国风报》第1年第6期，时评栏，第25—26页。

[35]《国风报》第1年第6期，时评栏，第30—32页。

[36]《考察宪政大臣于式枚奏各省谘议局章程权限与普国地方议会制度情形不符折》，《政治官报》第663号，1909年9月1日，折奏类，第13—14页。

[37]1909年8月《宪政编查馆复议谘议局权限片》（陆军部档案），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，南京：江苏人民出版社1979年，第1辑，第114—115页。

[38]《化除各督抚与谘议局之争权》，《大公报》1910年4月11日。

[39]《宪政编查馆致各省督抚电》，《政治官报》第749号，1909年11月26日，电报类，第7—8页。

[40]《广西全省财政说明书》，总论，第66页。

[41]《广西全省财政说明书》，总论，第66页。

[42]《于式枚尚为中国人耶》，《大公报》（闲评一）1909年9月4日。

[43]《熊希龄先生遗稿》（5），上海：上海书店出版社1998年，第4208—4210页。

[44]《化除各督抚与谘议局之争权》，《大公报》1910年4月11日。

[45]中国第一历史档案馆藏：会议政务处全宗，第705卷，第6112号。1910年4月23日。

[46]宣统二年六月二十五日上谕，见中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第36册，第200—201页。

[47]《各省谘议局陈请资政院确定权限》，《时报》1910年11月7日。

[48]《资政院第一次常年会第三十号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011年，第464、466页。

[49]同上书，第464、465页。

[50]宣统二年三月二十五日奉旨留中。中国科学院历史研究所第三所主编：《锡良遗稿·奏稿》，中华书局1959年，第2册，第1126—1127页。

[51]《汪荣宝日记》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第六十三辑之0622册，第529页。

[52]宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，第1—3页。

[53]《政府不满意于袁海帅》，《盛京时报》1910年7月5日。

[54]所谓“地方之官吏”，意指各地区官吏。《吉抚陈昭常奏请设立责任内阁折》，《大公报》1910年3月30日。

[55]《东方杂志》第7年第7期，1910年8月29日，奏牍，第84页。

[56]《论中央行政地方行政机关之关系》，《新闻报》1910年9月19日。

[57]无妄：《论督抚宜自请裁撤》，《大公报》1910年11月3日。

[58]《清末筹备立宪档案史料》上册，第500页。

[59]沧江：《外官制私议》，《国风报》第1年第31期，第9—25页。

[60]《中国大事记》，《东方杂志》第7年第11期，记载第三，第151—153页；《各省督抚奏设阁会之余闻》，《盛京时报》1910年11月3日。

[61]《东方杂志》第7年第10期，记载第三，第273页。

[62]《东方杂志》第7年第11期，记载第三，第322页。

[63]《东方杂志》第7年第10期，记载第三，第273—274页。

[64]同上书，第276页。

[65]同上书，第280页。

[66]《东方杂志》第7年第10期，记载第三，第282页。

[67]《东方杂志》第7年第10期，记载第三，第278页。

[68]宣樊：《筹备宪政问题》，《东方杂志》第7年第11期，论说，第278—279页。

[69]《东方杂志》第7年第11期，记载第三，第324页。

[70]《东方杂志》第7年第11期，记载第三，第324页。

[71]《东方杂志》第7年第11期，记载第三，第325页。

[72]《政府与国会》，《盛京时报》1910年11月3日。

[73]宣统二年十月初三日上谕，《宣统朝上谕档》第36册，第377页。

[74]《中国大事记》，《东方杂志》第7年第11期，第157页。

[75]《清末筹备立宪档案史料》上册，第545—546页。

[76]《锡清帅对于外官制之伟画》，《盛京时报》1911年1月17日。

[77]《锡清帅对于外官制之伟画》（续），《盛京时报》1911年1月18日。

[78]《大清宜统政纪实录》卷四十七，宣统二年十二月戊戌，《清实录》第60册，（台湾）华文书局1987年，第854—855页。

[79]《外官制之尚须更议》，《大公报》1911年1月1日。

[80]钱永贤等整理：《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总第59号，中国社会科学出版社1985年，第66、70—71页。

[81]《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总第59号，第63、73、70、78、80页。

[82]《各督抚筹商官制电》，《国风报》第1年第30期，文牍，第25页。

[83]《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总第59号，第79—80页。

[84]同上书，第85页。

[85]同上书，第82—83页。

[86]《各督抚筹商官制电》，《国风报》第1年第30期，文牍，第24页。

[87]《续录各督抚筹商官制电》，《国风报》第1年第33期，文牍，第19—20页。

[88]同上书，第21、17页。

[89]《庞鸿书讨论立宪电文》，《近代史资料》总第59号，第75—77页。该折十二月初十日奉旨，“着该衙门知道”。

[90]金梁：《官制议》（续），《大公报》1911年1月6日。

[91]《外官制争端之开幕》，《大公报》1911年1月10日。

[92]《谕饬各军机分任编订新制》，《大公报》1911年1月2日。

[93]《外官制尚难就绪》，《大公报》1911年3月13日。

[94]《新抚商榷外官制通电（亦是争督抚权限者）》，《申报》1911年4月8日。该报4月10日更正为黑龙江巡抚。

[95]《江抚商榷外官制二次通电》，《申报》1911年4月10日。

[96]详见本书第一章第一节论述。

[97]蒋琦龄：《应诏上中兴十二策疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷十三，第41页。

[98]《广西巡抚咨文》，《大公报》1910年11月6日。

[99]张守中编：《张人骏家书日记》，第138—139、123页。

[100]弗朗兹·迈克尔著：《19世纪中国的地方主义》，《国外中国近代史研究》第11辑，北京：中国社会科学出版社1988年，第41、50—51页。

[101]社说：《论满洲当为立宪独立国》，录五月二十日《时报》，《东方杂志》第1年第6期，1904年8月6日，第113页。

[102]《粤督陶奏图存四策折》，杨风藻：《皇朝经世文新编续集》卷一，通论中，第14—15页。

[103]《论中央地方之权限及省议会之必要与其性质》，《国风报》第1年第32期，论说，第18—21页。

[104]《论朝廷亦信任各督抚》，《时报》1904年11月18日。

[105]《京师近事》，《申报》1911年1月23日。

[106]1911年2月5日，《学部丞参上行走柯绍忞奏筹备立宪宜防大臣跋扈民众暴动组织政党等弊折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第349页。

[107]金梁：《官制议》，《大公报》1911年1月5日。

[108]具体办法是将“交涉、民政、提法、提学、度支、劝业等事，每一县分设多官（府厅州一律改县） ，而上接于督署。督署亦分科治事，而上接于各部。…… 事权既统一，民气又可上通，且深有合于小官多之旨。”摘星： 《锡良请裁督抚之问题》，《大公报》1911年2月7日。

[109]《探志新外官制草案之概略》，《大公报》1911年2月14日。

[110]《修订新外官制之三大碍难》，《大公报》1911年4月12日。

[111]《新外官制之难题》，《顺天时报》1911年4月28日。

[112]“内外隔阂，……其弊又坐在中央政府与地方政府权限不分明之咎也。果能划分政务，若者为中央权限，若者为地方权限，国家行政之经费，由中央分别预算之，而资政院任审查之责； 地方行政之经费，由督抚自行预算之，而谘议局任审查之责。如此则权限分明，预算可以实行矣。”《资政院第一次常年会第三十号议场速记录》，李启成点校： 《资政院议场会议速记录—— 晚清预备国会论辩实录》，第463—464 页。

[113]《五总督要求参预阁部官制原电》，《申报》1911年5月16日。

[114]《五督抗争上奏权》，《申报》1911年5月4日。

[115]《宪政馆电复督抚权限》，《申报》1911年5月25日。

[116]旧制内阁、部院均不能号令督抚，须请旨奏准后以皇帝名义令之。督抚亦非部院与内阁的下属，直接奏陈后由皇帝乾坤独断。

[117]帝民：《论中央与地方之权限问题》，《申报》1911年6月2日。

[118]《内阁与弼德院》，《申报》1911年5月17日。

[119]具体而言，扩大近畿（范围长城以南，黄河以北，渤海以西，太行山脉以东） ，直属中央，实行集权； 腹地各省（ 山西、陕西、湖北、湖南、江苏、安徽、江西以及山东、河南的黄河以南地区） ，民政暂归地方，各留巡抚，下设各司，国防军事，概归中央，裁撤总督，兼用集权分权； 沿边各省（满洲、蒙古、甘、新、川、藏、云、贵、闽、浙、两粤） ，裁去将军、都统、总督、巡抚及办事大臣，设东北、北路、西北、西路、东南、西南陆军都督府，各管数省军政，由朝廷特简亲任重臣担任都督，另在裁撤各官原驻屯之处设民政长官，实行分权制。《清末筹备立宪档案史料》上册，第350—353 页。

[120]《专电》，《时报》1911年8月6日。

[121]《督抚权限问题》，《新闻报》1911年5月29日。

[122]《外官制问题》（澧阳宪章稿），《时事新报》1911年8月8—9日。

[123]《紧要时事·北京要闻二则》，《时事新报》1911年8月2日。

[124]《时评》，《申报》1911年6月9日。

[125]万：《论外官制》，《申报》1911年6月18—19日、23—24日、28日。

[126]《督抚权限问题之确定》，《大公报》1911年7月23日。

[127]《中外要事·外官制中之督抚》，《新闻报》1911年7月27日。

[128]《徐协理特为督抚争权》，《大公报》1911年7月27日。

[129]《内外新官制最近闻》，《申报》1911年8月13日。

[130]《外官制纠缠不清》，《申报》1911年9月5日。

[131]某督所派与闻官制之专员业已到京，其持论欲将统一之各行省瓜分之，其所主张北五省用绝对的中央集权制，不设督抚； 边地如云南、广东、东三省、新疆、甘肃等处，则张大督抚之权，略仿台湾、香港总督制度，凡外交、军事、财政关系本地方者，得以便宜行事； 腹地各省，则采用联邦制，外交、财政、军事属之中央，其他教育、实业等则属之地方。”《外官制纠缠不清》，《申报》1911年9月5 日。

[132]刘锦藻撰：《清朝续文献通考》卷一一五，职官一，第8750页。

[133]《通电新外官制草略》，《盛京时报》1911年10月4日。

[134]《外官制之大要》，《盛京时报》1911年10月12日。

[135]《要件· 各省地方官官制草案》（法制院起草） ，《时报》1911年9月23—25 日连载。另据《时事新报》记载：“新外官制现已定有草案，名曰各省地方官官制，用两级制，以督抚为一级，府州县为一级。每省设总督或巡抚一人，秉承内阁，执行法律命令，总理该省地方行政事宜。省设公署，分司五，曰民政，曰交涉，曰度支，曰提学，曰劝业，为督抚参佐。外设提法司一人，不属于公署，而皆受成于督抚。每司各分设科长、科员、书记等官以治事。凡经公署议决事项，以公署名义行之，督抚盖印，各司连署。另设秘书科、庶务科于公署，置秘书员及庶务员，归督抚直辖。省会设巡警厅长一人，受成于督抚及民政司，治警事。府设知府一人，州设知州一人，县设知县一人，皆直隶督抚，直辖地方，不相统属，受督抚之指挥监督，执行法律命令，掌理该管地方行政。凡府州县署分科四，曰民政，曰财政，曰学务，曰实业，酌设科员及书记员。另设庶务所，置庶务员一人，掌文牍，襄理庶务。其辖有土司及蒙回部属者，得别设科员、译员专理之。府州县治各设巡警长一人，受成于府州县长官，治警事。”《新外官制之大纲》，《时事新报》1911年10月2日。此外，《申报》、《神州日报》亦有报道，与《时报》、《时事新报》的内容基本相同。

[136]《要闻·关于外官制之片片》，《时报》1911年10月9日。

[137]《要件·各省地方官官制草案》（法制院起草），《时报》1911年9月23—25日；《新外官制之大纲》，《时事新报》1911年10月2日。

[138]《道旁筑室之外官制》，《神州日报》1911年10月6日。

[139]《大清教育新法令》，商务印书馆1906年编印本，第1册，第13—16页。

[140]《本部会奏续订直省劝业道职掌事宜折》，《商务官报》第19期，1910年8月29日。

[141]刘锦藻撰：《清朝续文献通考》卷一三三，职官十九，第8937页。

[142]宪政编查馆编：《府厅州县地方自治章程》，宣统二年印，奏折类，第1—3页；《辛亥革命浙江史料汇编》第2册，北京：国家图书馆出版社2011年，第5—10页。

[143]多贺秋五郎编：《近代中国教育史资料清末编》，台北：文海出版社1976年，第638页。

[144]《立宪九年预备案恭跋》，《国风报》第1年第1期，时评栏，第5页。

[145]杨度：《宪法实行宜定宗旨敬陈管见折》，宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，第6页。

[146]黄东兰著：《近代中国の地方自治与明治日本》，第147—148页。

[147]金梁：《官制议》，《大公报》1911年1月5日。

[148]《清史稿》卷四四三，列传二三○，北京：中华书局1977年，第12445页。

[149]社说：《论满洲当为立宪独立国》，录五月二十日《时报》，《东方杂志》第1年第6期，第113页。

[150]《申报》1906 年 12月8日第2 版。作者署名“汉”，陈奇著《刘师培年谱长编》断定为谱主，贵州人民出版社2007年，第174—175页。

[151]《非省界》，《浙江潮》第3期，1903年4月17日。参见桑兵《清末新知识界的社团与活动》，北京：生活·读书·新知三联书店1995年，第343页。

[152]《于右任致主持分省诸君子书》，《大公报》1905年12月3日。

[153]《姚宏业烈士遗书》，《中国公论》1937年第4期，第21页。

[154]《今日岂分省界之日耶》，《民报》第1号，1905年12月8日，时评，第119—122页。

[155]黄东兰：《近代中国の地方自治与明治日本》，第161页；郭冬梅：《日本近代地方自治制度的形成》，第241页。

[156]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷四○○，宪政八，第11521—11522页。

[157]《苏省地方官制之大改革》，《申报》1911年11月18日。

[158]《黔省光复纪》，《申报》1911年12月8日。

[159]《陈副督宣布治粤政纲》，《申报》1911年12月13日。

[160]《浙省政界新人才》，《申报》1912年2月13日。

[161]《云南改订官制之先声》，《申报》1912年7月11日。

[162]《皖江新纪事》，《申报》1912年2月22日。

[163]《赣军政府改定官制》，《申报》1912年2月12日。

[164]《陕西督抚府布告三秦同胞文》，《申报》1911年12月26日。

[165]《河南改良行政之规画》，《申报》1912年3月6日。

[166]《宣布共和后之吉林》，《申报》1912年3月6日。

[167]《公电》电二，《申报》1912年2月21日。

[168]《各省一律改称都督》，《申报》1912年3月18日。

[169]张玉法先生的研究表明，在响应武昌起义的独立各省中，有10个省区的谘议局担任了发动独立的主力角色。（氏著：《清季的革命团体》，台北：中研院近代史研究所专刊（32）辑，1975年，第454—458页）

[170]沈晓敏：《处常与求变：清末民初的浙江谘议局和省议会》，北京：生活·读书·新知三联书店2005年，第77页。

[171]如《中华民国浙江省约法》，《民立报》第438号，1911年12月29日，第1页。

[172]郭孝成：《中国革命纪事本末》第二编，上海：商务印书馆1912年，第8—9页。关于谘议局在光复各省自行陆续改为省议会的详情，另文专论。至于袁世凯政府规定各省统一设置省议会，当属另一问题，需要分别讨论。

[173]《中华民国鄂州临时约法草案》，《时报》1911年12月1日、12月4—5日。

[174]《内务部提议地方官制先解决问题》，《民立报》第478号，1912年2月7日，第1页。

[175]《法制院拟定地方官制先解决问题》，《民立报》第477号，1912年2月6日，第1页。内务部与法制院的提议及回复，《临时政府公报》未予刊载。其产生详情以及如何被《民立报》披露，有待探究。

[176]《朱峙三日记》，1903年6月14日，中南地区辛亥革命史研究会、武昌辛亥革命研究中心编：《辛亥革命史丛刊》第11辑，第296页。

[177]《民立报》第409号，1911年11月30日，第1页。

[178]万仁元、方庆秋主编，中国第二历史档案馆整编：《中华民国史料长编》第2册，南京大学出版社1993年，第483—487页。

[179]《中华民国史料长编》第2册，第488—492页。

[180]该文在各州下用括号注释，“州之名义非邦非省，于折中制最为相宜”，未见涉及地域变动。《中华民国史料长编》第2册，第493页。

[181]伧父：《论共和折衷制》，《东方杂志》第8年第11期，1912年5月1日，第2页。伧父，《东方杂志》主编杜亚泉的笔名。

[182]罗鸿年：《共和宪法意见书》，《民立报》第500号，1912年3月7日，第2页。

[183]伧父：《中华民国之前途》，《东方杂志》第8年第10期，1912年4月1日，第2—3页。

[184]转引自伧父：《论共和折衷制》，《东方杂志》第8年第11期，1912年5月1日，第4页。

[185]伧父：《论共和折衷制》，《东方杂志》第8年第11期，1912年5月1日，第3页。

[186]张枏等编：《辛亥革命前十年时论选集》第1卷上册，北京：生活·读书·新知三联书店1959年版，第270页。

[187]康有为：《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，北京：中华书局1981年，第495页。

[188]《强有力之政府》，《民立报》第477号，1912年2月6日，第4页。

[189]《袁总统迎宾馆之会要》，《大公报》1912年2月27日。

[190]《北省地方官制拟暂仍旧》，《大公报》1912年3月15日。

[191]《任用各省都督办法》，《大公报》1912年3月22日。

[192]《论政府宜速谋实际上之统一》，《大公报》1912年3月17日。

[193]《临时外官制内容之一斑》，《大公报》1912年3月22日。

[194]《新政府制参取美法》，《大公报》1912年3月23日。

[195]《电商增设民政长问题》，《大公报》1912年3月26日。

[196]《改谘议局为省会之要电》，《大公报》1912年4月9日。

[197]《袁总统提交官制议案四项》，《大公报》1912年4月24日。

[198]《鲁议会力争民选都督》，《民立报》第578号，1912年5月24日，第6页。

[199]《参议院纪事》，《大共和日报》1912年5月25日。

[200]万仁元、方庆秋主编，中国第二历史档案馆整编：《中华民国史料长编》第2册，南京大学出版社1993年，第385—388页。

[201]《黎副总统改革行政区域之政见》，《大共和日报》1912年5月28日。

[202]这一提议与前述国民共进会的主张是否有关联，尚有待查证。

[203]《临时大总统为省制、省官制、省议会议员选举法三项提请议决咨》，中国第二历史档案馆编： 《中华民国史档案资料汇编》第3辑政治（一） ，南京： 江苏古籍出版社1991年，第102—103 页。

[204]《临时大总统为省制、省官制、省议会议员选举法三项提请议决咨》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑政治（一），南京：江苏古籍出版社1991年，第102—103页。

[205]《省官制延未决议原因》，《申报》1912年7月3日。

[206]《专电》，《申报》1912年7月7日。

[207]《都督中之赞成简任总监者》，《大公报》1912年8月20日。

[208]《政府公报》第105号，1912年8月13日，第4册，“公电”，第362页。

[209]《政府公报》第105号，1912年8月13日，第4册，“公电”，第361页。

[210]《军民分治之争议》，《民立报》第667号，1912年8月21日，第7页。

[211]《政府公报》第106 号，1912 年 8月14日，“公电”，第4册，第413页。

[212]“国务院近息，武昌黎副总统近又连次电催速筹军民分治办法颁布施行，昨闻国务院会议各国务员主持仍不一致，其多数之意见，拟分别三项办理，先后秩序完整各省试行； 其匪乱未靖各省暂行从缓； 若黑吉新甘等边远省分，决须缓办，以杜纠葛。”《军民分治拟分别办理》，《大公报》1912年6月3日。

[213]《军民分治之研究》，《民立报》第662号，1912年8月16日，第7页。

[214]《政府公报》第149号，1912年9月26日，“通告”，第5册，第731页。

[215]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室、广东省社会科学院历史研究室合编：《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年，第483页。

[216]《新省制案之千回百折》，《申报》1912年10月21日。

[217]《新省制案之千回百折》，《申报》1912年10月21日。

[218]《省官制改定虚三级详情》，《申报》1912年10月28日。

[219]《国务院会议省官制之概要》，《申报》1912年10月30日。

[220]《虚三级制地方行政法编制大要》，《申报》1912年11月2日。

[221]《各都督对于政府之态度》，《大公报》1912年6月27日。

[222]《外官制大争论之开始》，《申报》1912年8月7日。

[223]《政府公报》第152号，1912年9月29日 “公电”，第5册，第813—814页。

[224]《政府公报》第164号，1912年10月12日，第6册，第360—361页，《参议院第七十八次会议速记录》。

[225]《军民分治如何始能实行乎》，《民立报》第712号，1912年10月5日，第2页。

[226]罗福惠等编：《居正文集》上册，华中师范大学出版社1989年，第95页；《胡汉民自传》，《近代史资料》总第45号，第62—63页。

[227]《论省长简任与民选之利害》，《大公报》1912年10月22、23日。

[228]《闲评二》，《大公报》1912年9月7日。

[229]章士钊：《论划分省治非正当地方制》，《甲寅杂志存稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第四十四辑之0431册，下卷，第42—47页。

[230]梁启超：《省制问题》，《饮冰室合集》文集之二十八，中华书局1989年，第31页。

[231]《通论·改革政治之悲观》，《民立报》第749号，1912年11月12日，第2页。

[232]康有为《废省论》，汤志钧编：《康有为政论集》下册，中华书局1981年，第760—761页。

[233]吴贯因：《省制与自治团体》，上海经世文编社辑：《民国经世文编》第2册，内政，北京图书馆出版社2006年，第15—18页。

[234]《参议院预议改订省制案》，《大公报》1912年10月23日。

[235]《各省议会仍电争省制》，《大公报》1912年10月23日。

[236]《各方面对于省官制意见》，《大公报》1912年11月2日。

[237]《参议院将讨论两大议案》，《大公报》1912年11月2日。

[238]黄远庸：《虚三级省制之轮廓》，《黄远生遗著》第3卷，上海书店1990年影印版，第10页。

[239]《大总统咨覆参议院奉行省官制解释文》，《大公报》1913年1月30日。

[240]《参议院对于省制案之纷歧》，《大公报》1912年10月28日。

[241]《大总统颁布现行地方官制之秘因》，《大公报》1913年1月12日。该消息似可与此前两个多月的一条新闻相互佐证：“政府接到陈锦涛电告，旧金山举行赛会，美大总统允认悬挂新国旗，并鸣炮、致敬等情，政府除电谢美大总统外，并由外交总长梁孟亭特于日昨赴美使馆致谢，与美公使会谈良久，提及承认问题。美公使曾忠告数事，大旨首以正式政府之组织是否得体，政府是否有统一各省之能力，新省制省官制之编订是否得当，国会选举之能否得人等数要问题为标准。”《美使对于承认问题之忠告》，《大公报》1912年11月2日。

[242]《大总统咨覆参议院现行省官制解释文》，《大公报》1913年1月29日。

[243]《暂行官制问题》，《民立报》第828号，1913年2月1日，第6页。

[244]《中央行政与地方行政分划之大政见》，陈旭麓主编：《宋教仁集》，中华书局1981年，第471页。

[245]《大政方针已成虚文》，《大公报》1914年1月31日。

[246]《政治会议种种消息·第三次审查省议会案》，《新闻报》1914年2月28日。

[247]《大总统令》，《政府公报》第651号，1914年3月1日，第24册，命令，第5页。

[248]李振华辑： 《近代中国国内外大事记》，沈云龙主编： 《近代中国史料丛刊续编》第六十七辑之0661-0670 册，（ 台北） 文海出版社1979年，第3056页。两年后，有论者追溯：“省行政官制，仅见于袁世凯公布之各省地方行政官厅组织令，未经国会通过，则今后省长问题之根本解决办法尚待国会，拒者与非拒者，皆一时之争执，于千秋万世之国法无与。”《社论· 省长问题》，（上海） 《民国日报》1916年7月30日。

[249]《大总统申令》，《政府公报》第773号，1914年7月1日，第33册，命令，第3页。

[250]曾业英编：《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年，第875、878页。

[251]《公电》、《特约电》，（上海）《民国日报》1916年10月5日、11日、12日；〔南京快信》，（上海）《民国日报》1916年11月6日。

[252]季啸风等编：《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料》第4册，广西师范大学出版社1996年，第70—72页。

[253]《内务部关于省制之讨论》，《益世报》1916年11月8日。

[254]同上。

[255]《内务部拟定省制大纲草案》，《益世报》1916年11月18日。

[256]《外官制换汤不换药》，（上海）《民国日报》1917年3月10日。

[257]《通论·改革政治之悲观》，《民立报》第749号，1912年11月12日，第2页。

[258]《废省论》，汤志钧编：《康有为政论集》下册，中华书局1981年，第746、749页。

[259]沙曾诒：《论中国今日急待解决之三大问题》，《东方杂志》第9年第3期，1912年9月2日，第8—9页。

[260]伧父：《共和政体与国民心理》，《东方杂志》第9年第5期，1912年11月1日，第2—4页。

[261]时人与时论均以“地方自治团体”指称政治组织结构中的层级。

[262]这也有中央集权的单一制共和国家如法国的成例，并非说只要中央简任就不是民主共和制，甚至必然走向专制。

结　语

一　近代中国政体承上启下的转折点

清因明制，又综合参考历代政治得失，结合自身社会结构和文化特点，不断总结执政经验教训，并有所改造创建。其设制着重于防弊，乾隆以后，长期困扰王朝统治的王位争夺和藩镇割据两大痼疾，基本获得解决。就此而论，清朝设制可以说是集历代王朝统治经验之大成。尤其在防止封疆大吏割据称雄的外官设制方面，运用多重分权制衡之法，使得督抚很难积聚权力，形成尾大不掉之势，以至终清之世，鲜有叛臣。倘若不是船坚炮利的海上强敌轰开国门，清朝的统治或许能够维系不短的时间，直到被经济制约而出现的皇朝周期导致农民造反，由其打破。

不能有效地应对两千年未有之大变局，本来未必完全由于制度的原因。采用相同体制的国家，在战争中也互有胜负。不过，身处逆境危局的国人，已经无暇细想，在经历了一系列惨痛失败和华夷、体用的无效抗拒后，他们最终认定必须采纳西方列强的体制，彻底改造原有制度，藉此实现独立富强。

清季官制改革，作为近代政体变革的要项，在中国政治制度发展史上，具有承前启后的重要地位。这种里程碑式的作用，体现于三个连环相扣的层面：第一，其为隋唐以来中国政治制度的分水岭，以此为界，中国政治制度前后两分，从形式到内容，明显不同；第二，大体规定了近代制度变革的方向，从此中国政治制度的变化趋向不可逆转；第三，以仿行立宪取法三权分立，形成了后来政治制度的基本框架，行政变制尤其显著，对此后政治制度的发展变化具有深远影响。

这样的影响作用，一般被解读成政治制度的近代化。可是制度往往因缘于历史文化，变化未必等同于进步、进化。清季官制改革，至少外官制部分，不能完全照搬移植任何一国的制度，即使同样的宪政体制，也分为不同类型，而同一类型还有千差万别，需要参照不同国度的制度样本，综合平衡。更为重要的是，适合他国的制度，未必适合本国，还要依据国情，调整改造。即使有意尽用西法，全盘照搬，也只能是心向往之而实不能至。如何选择，当政者的主观至为重要，因为长短精糟的认定取舍，标准往往因人而异。

用现代的观念解释，皇朝体制着重于统治或管治，清朝政府设制尤其简约，很少具体管理社会事务。近代改制，由防弊转向功能，政府职能大幅度扩张，机构人员急剧膨胀，虽为应变局不得不然，也的确有效，但政府过多直接地承担社会职能，不仅增加社会负担，而且导致权力失控。所以又有小政府大社会之说。这样的否定之否定当然是历史螺旋式上升的表现，至少形式上不能简单认定政府机制从简约到全能就是进步。

清末改制的过程远不如人们预期的那样一帆风顺，因为所有的制度都因缘社会历史文化生成，他国再好的制度，要想移植到另一社会文化系统之中，也有淮橘为枳之虞。况且，要将以防弊为主旨的权力架构，改为追求效率的功能政府，反差实在太大。尤其是在外官改制的重点直省层级，督抚衙署之内，原来既无佐贰官，亦无直属官员，只有私人性质的幕府，一省之中，多数官员由其节制统管，但并非隶属于督抚。这样的权力架构，督抚当然很难犯上作乱，即便有心，也是无力。可是要想将私人幕府改造成为国家经制职官，难度也可想而知。

不过，嫁接西方近代科层制的依托凭借，并非清中叶前的传统幕府。嘉道咸同以降，面对接踵而来的内乱外患和层出不穷的新生事物，务实且趋新的督抚早已设法应变。在旧体制整体尚未变更的情况下，通过调整幕府与设置局所，将“官员编制”与“非官员编制”相互搭配补充，接受容纳了各类新职能，建构起一套衙署内外互为支撑的新行政架构，最终统合体制内外各种常设和临时、公开和隐性的机构。这为清季的外官改制做了组织与施政的准备。正是在这种过渡形态已经长期存在并且不断改进的基础上，借仿行西方宪政之机，官制改革全面展开。

清季的官制改革，奠定了近代中国政体转型的重要基础，影响后来至深且远。不过，相比于京师部院等内官改制，由于始终困扰于“地方”层级与省长官的属性地位直省及以下层级外官，制改革不仅时间滞后，改革幅度也相对较小，各级衙署从幕府改为幕职分科治事，设置会议厅，还只是朝着正式职官转变的过渡形态，名称也是借用唐宋旧制；而三司两道的架构，很大程度上是照顾现状，虽有兼并局所之功，也存在过多沿袭既存体制之弊。各地虽然先后成立了各级审判厅，行政与司法的分离却没有实质进展。更不必说谘议局与督抚的关系，不但始终紧张，而且相当混乱。尽管财政体制形式上有所变化，实行了预决算制，可是国税地方税划分不清，公费行政费相互缠绕，量出为入的原则被量入为出的习惯所取代，这与内官改制几乎一步到位的变化，相去悬殊。

将幕府、局所纳入职官体系，是外官改制的重要目标，尽管三司两道改制，已归并不少局所，但由于新的职官任用章程、官俸章程尚未正式出台，新旧职官的整合也未彻底完成，原任局所各种差事的候补官员，品级如何定位还不清晰。安徽徽州知府刘汝骥，在宣统年间的自治选举统计表中发现，不少候补官员均填写各种类别的局差，刘汝骥颇为困惑与棘手：“各项差使似非署代可比”，但如何据此确定其官员品级，他也不知所措。[1]

落实相对较好的，主要还是直省督抚司道衙署由幕友改幕职。宪政编查馆曾打算摸清各省衙署所聘幕友人数、分工及脩金，进而将幕友改作实官[2]； 或者干脆“将幕宾吏胥尽数裁撤”，以澄清吏治。[3]李家驹也提议仿行日本书记官制度，对府厅州县官衙幕友实施改制，[4]可是外官改制长期纠缠于“ 地方”问题， 难以继续深入， 这些方案最终只能搁置。

因此，幕友制度退出历史舞台的情形在全国各地也不均衡。清季民初鼎革的亲历者回忆，历经清末改制：

民国既建，官署皆分科办事，刑名地位，公文程式均已改变，幕友制度，殆成历史陈迹。其在各省自相联合之师爷团，至是皆无形解除，各自另营生业。凡学刑名未出师者，皆半道改图。把持刑名数百年之绍兴帮口，从此为时代所淘汰。但河南、山东、河北等省，未经武力革命，和平改制，凡事多所迁就。地方官吏多留用旧人，引用旧刑名为科长，各县时有所见，尤以河北为更普遍。缘河北易帜最后，各县知县多由旧人蝉联，刑名任务皆因仍不革，脱离者居最少数。中央旋检定县知事，分发各省，请分发河北者多为旧人。时朱家宝为河北巡按使（省长） ，治事遵守旧规，省署及财政厅所用科员多为刑名出身。各县知事多数为旧人充任，彼辈颇相信旧刑名公事老手，乐于引用。于是，河北各县以绍兴师爷充县署科长者，十之七八。其尊重虽不及往日，而省、县声气衔接，相互推荐为科长之风，仍不少衰，刑幕余绪，犹存于河北境内。朱去河北，曹锐接充省长，一切皆萧规曹随，各县组织均无变更，刑名科长得保持原状。至民国十三年（ 1924 ） ，曹氏败退，李景林为河北督军，始将原有知县候补团抹去，一意委用故旧姻友、护兵马弁出任知县，遂使改充科长之刑名至此插身无地。此浙绍刑名结局之最后尾声，视其他各地已延展十数年矣。[5]

就省一级行政的建制而言，清末外官改制无疑是承上启下、至关重要的转折点，民初各地政制基本延续了清末直省的新官制。民国成立后，南北各省的行政与军政机构很快建立，其下属机构的职能称谓大多与幕职的十科近似。1912 年，山东颁布《山东省州县暂行分科治事章程》，各科的职能设置与新政改制后的官制如出一辙。[6]秘书、参事、委员更成为行政公署或省长公署建制的重要职官，这与清末外官改制幕职分科治事无疑有着明显承继关系。民国省级行政机构的建制进一步完善了一元化，督抚藩臬几套行政分立的状况逐渐消除，文牍处理与职能化施政进一步结合。而民国时期的州县行政建制，各省情况差异甚大，改制迟迟未能完成，也与清亡时新政改制仍多滞留在省级层面，州县改制尚未深入扩展关系密切。[7]

二　中西新旧：观念与制度的纠葛

近代制度转型面临中西新旧的缠绕，抉择艰难，倘若仅仅用进步与落后、激进与保守的观念关照诠释，易致偏颇，对于进程中当局者迷的困惑、彷徨乃至纠结，很难有感同身受的了解同情。

在近代文化变迁的讨论中，以器物、制度、心理分层递进的观念解释历史进程一度盛行。其实知识与制度不可分割，制度和与之相适应的知识体系相互作用，不仅体现于章程文本和体制架构，规范约束人们的行为及其相互关系，而且通过岁月沧桑积淀于文化习俗，内化为自觉或不自觉的思想行为模式，潜移默化地持续发挥影响。当不同的知识制度引进传播时，又成为理解、认识、接受甚至疑惑、抵拒的凭借。因此跨文化传通，往往诸多误解，或形似实异。

值得注意的是，这些内化的思维行为方式与外来知识制度的冲突，有时未必采取否定或对抗的形式，而是在吸收、借鉴、取舍的名目下，自觉或不自觉地以和既有制度知识体系相适应的思维行为，来混淆、曲解、阉割、改变外来知识制度的本质核心部分。本书所涉及的清季公费、行政经费的讨论定义，涉及既得利益的调整，相关各方都有各自的盘算。而清末各省督抚“会议厅”形式虽采用新制度的外壳，实施过程中却被湮灭了灵魂。改革者也许并非刻意歪曲，效果则无疑是“东施效颦”甚至“橘逾淮为枳”。

“中央”与“地方”的困扰是近代知识与制度转型相互纠，结影响的典型例证。在清季，即使变制开始之际已经接受宪政体制的中央与地方概念、且在公私文书中加以使用的朝野官绅，一旦改制深入，面对中外观念体制的缠绕纠葛，也无不百般困惑。这种制度嬗变进程中观念制度不相凿枘所引起的紊乱，反映出近代中国知识与制度变动的错综复杂，表明制度兴革与历史文化不可分割的紧密联系。外官改制的相对滞后，很大程度受到直省地位及督抚身份难以确定的制约。其中的症结，正是用外来政体的中央、地方概念，无法理解和安顿直省与督抚。

受到后出外来理论学说的影响，如今学界用明治日本式的中央与地方法理观念看待中国固有制度，似乎已成天经地义，故对清季“地方”概念及其指称所引发的长达数年的困扰与激烈争议，几乎视而不见。尽管已有学人注意到清代督抚身份的两重性，[8]相关研究成果仍较多套用“地方行政制度”的概念模式，通史据以概述历代政制沿革，专论则用来讨论清代政制或清末官制改革，均将外官改制前后的省级行政建制，划归“地方”官制层级。这种将近代欧美、日本宪政体制的“地方”概念模式，对应比附中国原有政制的做法，虽然易为被重构的知识系统教育出来的今人所接受，却与历史本相相距甚远。

一旦用近代中央与地方的观念指称中国历代政体，且逐渐变成约定俗成的常识，无形中便成为认识事物及研究历史的前提，人们不知不觉陷入误区，却反而不再感到困扰。即使对于观念事物的历史和时代意见之分别已有高度自觉的学人（如钱穆），也未能察觉用中央与地方的范畴概念解读中国政治制度史的似是而非。对于公众乃至一般学人，当本来倒上去形成的观念顺下来完成史事重构的过程，就由历史的认识变为历史的本事，再用这一套观念看待固有体制的渊源流变，表面的顺理成章之下，今人与历史人事之间其实更加隔膜。

清季官制改革，多以明治日本的官制为蓝本，而日本地域较狭，府县可以直接中央，省则仍然保持唐制的历史本义，为中央机构。

元代以后，由于中国幅员辽阔，为数众多的府厅州县难以直接受朝廷控制，即采用行省制度，将全国分成若干区域，代为管辖。清中叶行省逐渐固定，亦称直省，嘉道咸同之后，督抚的实际地位也明显变化，而体制上的所有设置仍然大体依旧。清季改制，移植日本制度，在部院和府厅州县似乎都可对应，唯独直省无法安置，各方利益认识，难以协调。

直至清亡，官方颁行的正式法令规章里，直省始终没有成为立宪政体中的“地方”层级，而在官制改革层面，督抚究竟是中央政务官抑或地方行政官，亦一直悬而未决。由于直省及督抚在官制改革全局中具有枢纽作用，其地位身份不确定，使得内外官改制无法衔接，严重影响和制约了整体进程。民初关于省制问题争议不断，根源也在于此。

直省地位的难以取决，关键在于是否愿意实行分权自治。此举涉及两方面问题： 其一，妨碍皇权的绝对权威； 其二，容易导致“地方”势力坐大，有割据分裂之虞。改制过程中，清廷已经注意到中外体制有别，列强各国的制度也各异，选择取舍不能脱离国情。内外官改制启动前，戴鸿慈等人提供了美国地方分权与日本中央集权两个蓝本，讨论时便遭到强烈反对，御史叶芾棠的意见颇具代表性：“臣惟美国系民主国，与中国君主不同，我朝以军机各部统治于中，而以督抚分治于外，一切用人行政，无不奏闻，立法最为尽善。今若划分权限，事属疆臣者可以任意举行，专擅之端由兹而起，唐代藩镇之祸，恐将复见于今，此事之断不可行者也。”[9]

诸如此类的言论，出自清朝官员之口，往往被一言以蔽之曰：维护皇权专制。毋庸讳言，传统社会里，皇帝内圣而外王，国家统一乃至民族兴衰，与皇朝的存亡紧密相连。而巩固皇权的办法，到清代臻于极致，所谓内外相维，实为自上而下地分权制衡。这样的设置无法阻止民众造反，却能防止逆臣叛将作乱。清廷赖以统治的基础，正是其刻意防范的大小官员。近代西方的宪政，为防止性本恶的人掌握权力后肆意妄为、作恶多端，故实行民主自治，自下而上地分权制衡。清末仿行宪政，理应改用民主自治来监督制衡权力，可是所遭遇的既有文化传统与旧制度内涵的阻碍更大，动机与效果截然相悖。

陕西藩司樊增祥曾论及仿行宪政的国情差异，已注意到其间东西方不同社会历史与文化的明显区别，他认为在西方议院之所以可行，与文化程度息息相关：

盖其国无不学之君，无不学之臣，无不学之士与民，此议院所以开而议员之所以有益人国也。中国自祖龙愚黔首，而汉之经术，隋唐以后之科目，皆欲举天下聪明才智之士驱而纳诸无用之域，而我得万世为天下君。故唐文皇有英雄入彀之言，宋太宗有纂辑御览之命。自前明用时文取士，至我朝嘉道以后，文字之腐烂已极。人才之滥冗，亦无复加矣。西人惟恐一民不智，中国惟恐一人不愚，千百年来造士取士之法，若漆雪之不侔，水火之相反，而欲以泰西议院之制望诸中国未尝开智之人，是犹效颦以示妍，揠苗而助长也，不其惑欤？[10]

王先谦复岑春煊函也有类似看法，只是着重于结果而非原因。他说：“近岁师法西人，不得要领，民生已大困矣。”改革所涉各方利益不同，冲突纷争，推行新政的结果，只能是“君与民各据其私，而私之局大定。…… 今以中国自私之心，而行西人自治之政，其不能相合决矣”。[11]以自治之名行自私之实的泛滥，终于酿成民初军阀割据混战的局面。难怪陈寅恪指斥民国所谓民主政治是循环退化。[12]

自上而下的分权制衡已然失效，自下而上的民主自治又难免变质，约束权力已无计可施，维护统一更加无能为力。国情与体制截然不同，如何兼容并蓄、优势互补，抑或如严复所说体用不能割裂：“未闻以牛为体，以马为用者也。中西学之为异也，如其种人之面目然，不可强谓似也。故中学有中学之体用，西学有西学之体用，分之则并立，合之则两亡。”[13]标榜西学者所学亦不过皮毛而已，对于西学的正宗精粹要想拿捏得当，谈何容易。一知半解而欲舍己从人，结果可想而知。所以樊增祥对清末乱象纷呈颇有感触：“今之所谓新学者，学人之美，并其丑者而亦学之，去己之短，并其长者而亦去之。”[14]结果导致“新旧议不合而党祸成，上下意不同而纪纲破”。[15]改制所得不中不西、不新不旧、不上不下的尴尬结局，不断激化社会各方矛盾冲突，最终以革命的方式收场。

三　清季外官改制的教训与启迪

清末外官改制是近代政体变动的重要组成部分，改革的总体目标，是仿照西法，由君主专制向君主立宪制过渡。清统治者试图通过官制改革奠定立宪的官治基础，变内外相维为上下有序，进而刷新吏治，提挈政纲，可惜效果有悖初衷，不仅未能救命，反而加速灭亡。仅仅以立宪骗局定论，似有简单化之嫌。除了各种清政府无力左右的客观条件，就改革的决策与实施而论，也存在重大失误，从而种下败亡的祸根。

官制改革的最大失策，当属内外官改制严重脱节，外官改制因直省督抚身份地位不定，不仅进度滞后，程度也远逊于内官。由此产生的问题是整个宪政改革的行政体制头重脚轻，先行完成改制的京师部院名正言顺地趁机一面加紧收权，以图控制司道和府厅州县，以便在与督抚争权时占据优势，一面又赶紧大量办事，获取政绩，争功邀宠，扩张权限，与相关部院争权夺利。外官则刚好相反，以仍旧从简的三司两道应对十余部院，层出不穷的新政宪政事务纷至沓来，应接不暇，而兵权、财权、司法权，又不断被削夺，即使有心办事，也是力所不及和情非所愿。督抚们本来就因屡次战后赔款背负沉重的财政负担，还要承受日益高涨的民怨，应付朝廷中枢部院的督催。至于府厅州县层级，制度改革滞后，又是转嫁负担的最低层，早已处于与社会大众的尖锐对立状态。总之，改制非但没能由内外相维转向上下有序，反而导致轻重失衡，内外隔阂、上下紊乱，统治秩序严重失范，社会矛盾急剧尖锐，统治者已很难照旧维持下去。

造成新政失误且难以为继的另一要因，恐与当时朝野上下求胜心切，贪功冒进不无关系。对于改制进程的不同阶段出现的种种问题，舆论及官绅有着不同的感受与看法，其中包含着对于新政结局预期的担忧。

1905 年《东方杂志》刊载了署名“穀生”的文章，该文以国家政体与个人受教育程度关系密切，当时中国未能具备仿行立宪的基础立论，预言其结果将与愿望相悖：“以因果常例言之，国家政体，必胎于个人教育，政体之文野，视个人之程度而定。…… （欧美） 政体虽殊，而其为教育之结果，则无可疑。”作者为朝野上下强烈呼吁“定国是”，期待“立宪而后中国可兴”的做法感到悲哀和忧虑，断言“其说之必不能行，即行矣，亦必不能奏效”。作者认为： 中国只有在强盛后才可以立宪，彼时恰可以以十年之期，藉专制之力，强制推行教育、官制、工矿等强国措施，奠定立宪的基础，否则即为“缓急失宜、后先倒置”，“试问今之国民，有立宪资格者，能有几人？ 无立宪国民，又将谁与立宪？ 夫教育本为缓剂，成功最晚，而又以今之放任主义行于其间，不及百年，而吾国已墟矣。世人不察，徒诟厉专制之政教，欲举一切蹂躏之，盖亦炫于立宪之美名，而不知所处耳，乌可得哉！ 乌可得哉！”[16]

1906 年戴鸿慈五大臣出洋期间，赴俄会见俄国前首相维特（Witte） ，询问其对于中国仿行立宪的意见。维特认为应先从制定法律入手，且务必延请中西法律专家认真研究，权衡利弊。确定律法后，君臣民众均要遵守，然后才能将立宪提上日程，这一过程大约需要五十年时间进行准备。因为“欲速不能，过迟不可。上急行而下不足以追步，则有倾跌之虞； 上不行而下将出于要求，则有暴动之举”。遗憾的是，戴鸿慈虽然对维特的政治智慧与经验表示赞赏，认为“语多罕譬，颇切事情”，但对其劝告中意味深长的警示则不以为然：“余惟中国今日之事，方如解悬，大势所趋，岂暇雍容作河清之俟？ 准备之功，万不能少，然不必期之五十年之后。所谓知行并进者，乃今日确一不移之办法也。”[17]不仅对维特所说五十年的准备时限嗤之以鼻，而且对官制改革势必触动固有体制与既得利益所带来的种种问题，缺乏足够的重视与思考。不惟戴鸿慈，日俄战后中国朝野均对政体改革感到时不我待，以致忽视了维特关于欲速不能的警示。改革伊始，自上而下都急于求成，官制改革乃至新政宪政不断提速，导致出现“纸上新政”的怪相。

外官改制方案，关系到新旧体制嬗变的方向和程序。《时报》的评论以拆房建房为喻，指出官制改革必须了解旧房的结构和新房的设计，通盘筹划，而不是枝节的修补。既往“中国冗员之多，大抵由防弊而致层层相制，虽上智无以发舒”，积重难返之弊，难期朝夕之功。[18]主持改革者于此认识不足，改革的步骤程序安排失当，对全局势必造成致命伤。

1906年10月上旬，御史赵炳麟已发现整个官制讨论存在诸多问题： 其一，时间太仓促，咨询范围过窄。在几十天时间内，仅军机大臣与京师部院主官，以及十几个刚从日本毕业的留学生参与厘定官制。这些学生学问无根底，对中国文化与传统了解不深，到东京后学习日语和日本文化的时间也不长，就选择学习专业，仅几年即通过颇可质疑的文凭，然后投入国内有权势者的门下，直接参与如此重要的讨论。他们“于本国国体人情及数千年官制因革之故，并我朝开国以来成法精意之存，茫然莫解。即于东西各国官制，亦墨守一孔之言，罔知体要所在”，以所搜集的日本职员录和一些规章文本为秘籍，敢于发表不切实际的意见。将官制方案与这些书籍比对，十分之九的内容相符合。即使间有不同，也是听取个别当政的意旨。其二，官制乃“政本所关”，涉及国体、国情、国民程度各个方面，简单抄袭各国官制的章程文本，“遽将三百年来奉行之成法，一旦尽翻全局”，后果不堪设想。官制改革乃中国的大变革大制作，“岂藉一二部日本搢绅成案与十数名留学生所能订定？”[19]湖北道监察御史温肃也认为，“安有事关数百年兴革而操诸一二人之手，各部大臣、各省督抚无从预知，以致举朝皇皇，如摈逐之在即”。[20]此皆就主持者与提供的决策参考对改革成败影响立论。

御史叶芾棠则认为改革的基础与时机均不具备，强调“官制改良，在精神不在形式，如果一切更张，每年须多数千万金，款岂易筹，若不切实仿行，只图敷衍外观，改易新名，或致启援引私人之弊，其害视不改而尤甚”。该折接着分析中国与立宪各国国情差异，最重要是国匮民穷，天灾人祸连年发生，危机四伏，列强觊觎国土，提出了“欲图国强，必先富民”，“惟于实业力求推广，使人人有以谋生，内外官制但就吾所固有者而损益之，忠信重禄，以劝于先，信赏必罚，以随于后，黜陟严明，斯人怀自励，不必袭外国名号而已实获其益。迨至财力充裕，民格渐高，于宪法已无不合，然后再议立宪，斯事顺而事亦易行矣。”[21]无论当时的决策者和后来的研究者，大都只注意这些激烈言辞迂阔的一面，很少认真考虑其中的合理成分。

改革要想进展顺利，成效显著，程序与步骤安排至关重要。政体改革牵涉多方，官制、财政、吏治在在相关，需要通盘考虑，谋定而后动，以免顾此失彼，相互牵制。主持改革者若不能协调内部利益，则厘定新规非但不能消除旧制的百弊丛生，还会成为既得利益者化公为私的幌子，进而加重社会负担，激化内外矛盾，最终导致秩序崩坏和统治瓦解。

1907年夏，公布不久的改革方案刚刚启动，舆论即针对新旧官制的过渡衔接，提示应当注意“新法立而旧政除，新与旧不能并行也”。复行新政以来，各省设置了不少相应机构，“凡旧设官吏而经裁汰者，则固十不得一焉”。新旧机构并立，存在耗巨款竭民脂、相推诿误时事、紊乱秩序国纪等三害，误国祸民，已显端倪，解决的办法，“新机关之未备者，速举行之； 旧机关之未裁者，速删除之； 为之立法，以清其权限，为之定章，以专其职守。”[22]所论可谓切中时弊。然而裁撤旧机构涉及人员安置，设置新机构需要筹集经费，职能转变又有待人才培养，绝非旦夕所能奏效。各督抚在新政伊始虽已有所留意，清廷却缺乏周密筹备与统一部署，一旦启动则急于求成，好大喜功，范围不断扩展，进度不停加快。穷于应付的直省各级官员只好欺上瞒下，一味追求形式和进度。御史黄瑞麒一针见血地指出新政如此办理的危害：“粉饰涂抹，虚应故事，不耕旧壤而遽播新种，不定图式而遽庀工材，窃恐植莠芸苗，不能为田，东扶西倒，不能成室。”[23]

行政改革必须财政支撑。晚清内忧外患，庞大军费及巨额赔款早已耗尽民力国帑，加上新政兴学、警政、实业一拥而上，内外官改制、地方自治筹备和选举又接踵而至，全面开花的仿行宪政，更加激化了社会矛盾和统治集团内部冲突，使得趋新官绅也对改革的前途丧失信心。

1908年6月，两广总督张人骏致函其子，毫不掩饰对于新政前途的悲观：

近日改革政治，日新月异，不察民情，不体国势，不计财力之盈绌，不论人才之短长。发言盈庭，要皆道听途说，而朝廷视为奇谋秘略。一事未成，一事又出，大臣藉以固宠，小臣藉以希荣。而此不中不外、不古不今之世界，初尚中国人不以为然，近则各外国亦多非笑。民力已竭，而不知人心已去，…… 而犹期以此为治安之计，恐无是理也。……从前督抚以能安民为第一义，今之督抚以能扰民为第一义。呜呼，此官岂可久作乎？[24]

半年多后，张人骏又在家书中提及：“即无外患，而新政亟行不体民情，财政日竭，用项日增，谘议局自治会如果成立，官无治民之权，恐不免日趋于乱。…… 设有变动，必较庚子为尤甚，思之可为寒心，故日望引去也。”[25]

1909年10月，胡柏年请都察院代递《条陈宪政利弊呈》，要求辞去湖北谘议局议员之职，在他看来：“宪政之速期成立，议院之速期开办，此固天下志士所争求，而朝廷所嘉许者也”，但五大臣出国考察的各国政制，都是已实施宪政“数十百年所缔造之成绩，非当日创始立宪过渡时之规画”。比照各国成熟的立宪官制来规划清朝的官制改革，容易忽略“过渡之际，皆必有由渐改革，因其情势，养其程度，以驯至立宪之秩序者”。参与起草官制的留学生，其所学之法政，均为各国现时的法政，而与中国情势程度不符，必然导致“以过渡之时，袭已成之迹，是犹医者不问其人之体质如何，感受之天时地气如何，而概投以古方，欲其奏效也”。为此，当政者应根据现时的国家财力与人民程度，考虑因时制宜的对策，“以期将来实行其政策，而达预构之目的”。例如关于预备立宪清单所列推广学堂的计划，胡柏年就直言不讳道：“以一年之间，求加倍与不止加倍之效，中外古今，无此神速。”[26]

对于新政不顾国匮民穷不断提速，樊增祥预言改革即使法良意美，倘若“择之无方也，行之无序也，徒歆羡乎外人而不自度其能否也，忘其高卑远迩之程度而侥幸于速成”[27]，也势必事与愿违。

毋庸讳言，新政以“速成”方式展开，固然主要由于当政者的决策失误，媒体和社会的舆论不顾国情的鼓噪亦难辞其咎。1911年2月，湖北道监察御史温肃奏称：

自去年以来，速开议院、责任内阁亦腾播上下矣。然亦寻思此议之何自来乎？ 各省督抚苦财政之困难而百废之待举也，思得主持全局者相与禀承，以免贻误，故联电请设新内阁以为卸责计耳。一二虚名之士，知朝廷之易摇动而总理大臣之可觊觎也，唆其党羽出为要求，又有议员、学生、报馆等附和之，于是举国若狂，而势遂不可中止矣。[28]

此前半个多月，各省谘议局代表第三次国会请愿与18位督抚联衔电奏速设国会内阁相互呼应，形成强大压力，来自军机处的消息说，摄政王召见枢机，商议设立责任内阁及部院裁改诸事，“意在速成，故各枢臣亦不敢稍持异议”。[29]

上行而下效，无论官制改革抑或预算案的讨论，均匆匆提议而草草定案。议员刘泽熙指出，预算案“其内容所载军事行政、教育行政、经济行政，果注重何事，实不能得其要领。推其意，几欲皮貌各国文明政治，于一二年内悉举而推行于我国； 旧日腐败之政治，又不忍涤荡而廓清之。于是新的、旧的，文明的、腐败的，纷然杂陈于预算案内，毫无损益缓急之区别。”[30]

在体制格局频繁变更，各方关系不断调整，各种政务迅猛增加的情况下，如果清政府能够洞悉政情变化，及时协调错综复杂的各种利益关系，维系内部的平衡，取得社会的相对协调，改革还有望持续进行。可是，当朝执政的摄政王本来就缺乏治国经验，决断和掌控能力不足，迫于内外压力，急于摆脱困境、树立个人威望，只好不顾现实，迭出险招，又不能兼顾各方利益，所作所为，反而使得各种矛盾迅速激化，加剧冲突，终于导致局面不可收拾。

纵观近代东西方国家的历史，由统治者推行的体制内改革，并非绝无成功之例，但如何展开、如何掌控至为关键。梁启超和张之洞曾分别在不同时间、场合，用中医治病的原理，比喻清政府改革所应采取的方式，其固本培元之意值得寻味。

1899年，梁启超在《东亚时论》发表《政变前记》，针对社会上关于戊戌变法的一些传言与评论予以辩驳，就中国如何进行改革，有如下一段话：

凡改革之事，必除旧与布新两者之用力相等，然可有效也。苟不务除旧而言布新，其势必将旧制之积弊，悉移而纳于新政之中，而新政反增其害矣。如病者然，其积痞方横塞于胸腹之间，必一面进以泻利之剂，以去其积块，一面进以温补之剂，以培其元气，庶几能奏功也。若不攻其病，而日饵之以参苓，即参苓即可以为增病之媒，而其人之死当益速矣。

不过，论及洋务新政收效甚微的原因，他又指出：

然则不变其本，不易其俗，不定其规模，不筹其全局，而依然若前此之支支节节以变之，则虽使各省得许多督抚，皆若李鸿章、张之洞之才之识，又再假以十年无事，听之使若李鸿章、张之洞之所为，则于支那之弱之亡，能稍有救乎？[31]

梁启超说这番话时，仿行宪政尚未提上议程，所言主要针对此前的局部变政。如果抛开背景，用于评议后来新政宪政的情形，倒也恰如其分。真不知是梁启超一举切中清政府的痼疾，还是对体制内变动均难以避免的要害问题有先见之明。

1906 年秋官制改革启动之时，许静山给友人的信函也表达了类似看法：“立宪之说，今日谈时务者几于万口同声，实则中西情事迥然各别，即我与日本同在东亚，而禀赋既异，用药亦不能强同，如果决意仿行，将来利弊尚不可知。”对于借立宪之名推行官制改革也不大看好：“今日主持立宪诸公，意不在国计民生，而在揽权，亟亟以改官制为言，众人窥见此隐，是以反对者多。”许静山甚至披肝沥胆奉劝当道：“官方如不澄叙，虽仿行立宪，不过易一名称，于实政何裨，盖中法之应改者在补弊救偏，非扫除而更张之也，西法之应采者，在取长补短，非尺寸而摹仿之也。苟无以贯澈始终，而遂纷然改作，窃恐成效未彰弊端先见，何况财殚力竭之时，益以革命自由之说，后患何堪设想。”[32] 对改革条件不成熟可能导致的问题忧心忡忡。

譬如欲治多年之痼疾，必非一药所能愈，要须量其气体，相其病情，如专用杀虫之剂、麻肺之汤，药性与平日肺腑迥不相习，必致吐泻昏眩，五脏翻覆，立时困顿不支。[33]

倘若出现药性反应，应让病体略事调养，再进药治疗，才能达到治愈的目的，否则欲速不达，反而让病人死于药物反应。新政和宪政本来目的在于治病救亡，因一味大肆更张、不断提速，病体衰弱而难以承受，反致速亡。

于式枚则以立宪善用与否，效果截然不同立论，他对世界各国的立宪改制成效总结评价道：

行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国之革命。法国当屡世苛虐之后，民困已深，欲以立宪救亡，而适促其乱。[34]

表达意见的还有外国人士。1906年，日本的法学博士中村进午为《外交时报》撰文《清国立宪之危机》，批评中国朝野上下急功近利的浮躁，试图提出劝告。他指清廷的预备立宪计划，“犹欲由平地而跻层楼，不免有躐等躁进之观也”。所做改制选择，往往只知其然不知其所以然，“清国见立宪之国多致富强，以为立宪即可希冀富强，…… 清国见日本之国势日益加盛，以为悉属立宪之赐，清国一立宪遂足以一跃而跻于日本之上”。其实“日本非因立宪而遂致富强，立宪之外，更有致富强之种种原因”。当时中国的条件，尚不具备立宪所需的基础，因为中国不仅极为缺乏在野的政治家，表达民意的渠道、机构与制度亦未健全，选举制度也不完善，具备被选举资格者，多为退职的旧式官吏与无相应政治知识的富商土豪。由于内忧外患交织，清廷极其虚弱，改革成功的可能性微乎其微。他希望参与清朝决策的枢要能读其文章，知晓利害，“而以立宪之计划延之百年之后，实清国获消极的幸福之一道也”。[35]

京师大学堂师范馆监督江瀚阅读该文后，命其子翻译，转交军机大臣瞿鸿禨。其后朝官中也有人持相近看法，1907年7月，前山西按察使余肇康致端方信中提及：“官制增损，具有深意，而不能无骈拇枝指。…… 盖立宪所以救时，行宪不宜躐等，程度基础四字新名词中最有法门。此不可不深长思也。”[36]中国文化讲究天时地利人和，讲究顺势而为。清末新政以求速成始而致清廷速亡终，其因乃逆势而为，即光有改革之意愿和决心，而对改革的社会基础、各种计划与措施推行的客观条件置若罔闻，片面追求政令贯彻的统一，漠视各省及不同区域发展的差异，主观强于客观，急功近利、不计后果，势必事与愿违。

上述各人，立场动机各自不同，清朝官员害怕革命内乱，中村进午的企图似乎并不单纯，至于梁启超，强调的是除旧才能布新，改制要从根本全局着手，不能纠缠于枝节。当然，改革进度的快慢与幅度的宽窄，亦不能不根据国情与各地差异及时调适。而在关注改革的其他政治势力以及社会人士看来，清季改制的弊端，主要是君臣上下只顾一己之私，阻挠改革的关键环节到位，不能满足社会各方面的利益诉求。既然不能通过改革来实现追求，不如打破现状以获得机会。只是结局与他们所预期的相去悬殊，而付出的代价又过于沉重。至于主持改制的清王朝，千方百计想维持“皇位永固”，结果却让它永远跌落在历史尘埃之中。

武昌起义后，隆裕太后曾对新政“速成”导致清廷的不堪结局有所反思：“据监国摄政王面奏，自摄政以来，于今三载，用人行政，多拂舆情，立宪徒托空言，弊蠹因而丛积，驯致人心瓦解，国势土崩。”隆裕太后最终虽以摄政王为替罪羊以息众怒，然所指其“虽求治期殷，而济变乏术”，[37]却是清王朝速亡的真实写照。

辛亥后中国迅速进入共和时代，除了洪宪帝制与张勋复辟的回光返照，皇权已被前进的时代彻底抛弃。而清季政体改革的成果，则成为共和国继承的重要遗产，其内外官改制过程的种种教训与警示，亦给未来中国的发展以珍贵启迪。

【注释】

[1]《徽州府详送初选选举人名册文》，刘汝骥：《陶甓公牍》，禀详，安徽印刷局1911年夏铅印本，第29页。

[2]《幕友将改实官之先声》，《大公报》1909年10月17日。

[3]《澄清吏治之根本办法》，《大公报》1909年11月12日。

[4]《议详考书记官制度》，《大公报》1910年1月22日。

[5]王育楚：《晚清的幕友制度》，文安主编：《清末民初系列丛书·晚清述闻》，第219页。

[6]参见张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省（1860—1916）》，台北中央研究院近代史研究所专刊（43）辑，1982年，第325页。

[7]魏光奇认为： 民初“各地县公署组织的改革之所以难以顺利推行，其主要原因在于旧势力的阻挠。沿自清代的各级衙署书吏和差役是旧行政制度的既得利益阶层，…… 民国初年实行的各级地方行政公署组织改革，势必会触及这一阶层的既得利益，甚至威胁到他们的生存，因此不可能不引起他们的剧烈反抗”（ 氏著：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，第92页）

[8]较具代表性的研究有傅宗懋：《清代总督巡抚制度之研究》，台湾国立政治大学1963年；刘子扬：《清代地方官制考》；刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》；吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社2004年，第498页。

[9]光绪三十二年八月二十九日《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第445页。

[10]樊增祥：《樊山政书》第10卷，第285—286页。

[11]《虚受堂书札》卷二，第73—74页，台北中研院近代史研究所编：《近代中国对西方及列强认识资料汇编》第5辑第1分册，第338页。

[12]陈美延编：《陈寅恪集·寒柳堂集》，北京：生活·读书·新知三联书店2001年，第168页。

[13]《与＜外交报＞主人书》，王栻主编：《严复集》，北京：中华书局1986年，第3册，第558—559页。

[14]樊增祥：《樊山政书》第15卷，第420页。

[15]樊增祥：《樊山政书》第10卷，第286页。

[16]穀生：《利用中国之政教论》，《东方杂志》第2年第4期，社说，第78—81页。

[17]陈四益校点：《走向世界丛书·戴鸿慈出使九国日记》，长沙：湖南人民出版社1982年，第225—226页。

[18]《论改官制之要领》，《时报》1906年1月9日。

[19]《御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第438—444页。

[20]《请将新官制草案宣示臣工详细核订折》，《温文节公集》卷二，香港：学海书楼2001年重印版，第46页。

[21]《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第447—448页。

[22]《论新旧机关并立之弊》，《盛京时报》1907年7月17日。

[23]《御史黄瑞麒奏筹备立宪应统筹全局分年确定办法折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第319页。

[24]张守中编：《张人骏家书日记》，第121页。

[25]同上书，第137页。

[26]台北中央研究院近代史研究所编：《近代中国对西方及列强认识资料汇编》第5辑第1分册，第471—474页。

[27]樊增祥：《樊山政书》第10卷，第285页。

[28]《新政流弊宜急筹补救折》，《温文节公集》卷二，第52—53页。

[29]《新内阁成立之确期》，《申报》1911年2月9日。

[30]《资政院第一次常年会第三十号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记　　录——晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011年，第456—457页。

[31]《东亚时论》第3号，1899年1月10日。又见梁启超：《政变原因答客难》，《梁启　　超文集》，北京：线装书局2009年，第35—37页。

[32]陶世凤编：《复庵先生集》，无锡许氏版印本，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0226册，第374—375、498—499页。

[33]光绪三十二年十二月二十四日《致军机处厘定官制大臣、天津袁宫保》，《张之洞　　全集》卷二六六，电牍九七，第11册，第9578页。

[34]《清史稿》卷四四三，列传二三○，第3191页。

[35]《瞿鸿禨朋僚书牍选》（上），《近代史资料》第108号，中国社会科学出版社2004年，第34—36页。

[36]（台北）中研院近代史研究所编印：《匋斋（端方）存牍》，（台北）中研院近代史研究所丛刊（30），1996年，第82—83页。

[37]中国历史博物馆编，劳祖德整理：《郑孝胥日记》第3册，第1367页。

后　记

这本书，是我2003年开始的课题总结。尽管对其中不少内容，仍意犹未尽，但研究永无止境，在师友们再三催促下，不得不暂告段落，一些问题只能留待以后。

课题刚进行到一半，自己就因车祸而卧床不起，其后长达四年中的大部分时间，由于外伤造成腰椎间盘突出压迫神经，一直无法坐着工作。幸亏刚接手课题的几年内，已到一档馆查阅了不少珍贵的档案全宗，其余各种资料也大多录入电脑，使研究与写作得以不辍。我逐渐适应了躺在病榻上思考和写作，并走出了因长期身体疾痛带来的心理阴影。

在本书写作过程中，狭间直树教授、石川祯浩教授、黄东兰教授、桑兵教授提出了不少富有启发性的意见和建议；台湾的陈以爱、潘光哲教授曾提供过资料方面的支持，安东强、叶倩莹、廖志伟、张文苑、陈明、姜帆、赵虎等博士和博士生亦先后提供过不少帮助；校对则是由朱贞博士负责完成的，他的细心与认真，使本书避免了不少疏漏与错谬。

卧病期间，好友徐思彦给予我精神上的鼓励，苏丽贤、周述坤为我分担了不少家务与杂务；耄耋之年的父母，在我暑期工作时予以全力支持，将他们倡导与信奉的老年价值融入我的研究成果；冉献立、邓锦春、罗先福医生以其高超的小针刀医术，减少乃至逐步解除我的痛苦，在本书最后修改的过程中，身体基本康复，竟能像过去那样坐起来工作了。生活·读书·新知三联书店也为此书的出版付出了艰辛的努力。在此衷心感谢他们，在我最艰难的日子里所给予的热情关怀与无私帮助。

2011年12月26日于广州蓝色康园

征引文献

档案

中国第一历史档案馆藏：宫中档硃批奏折全宗

中国第一历史档案馆藏：宪政编查

中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折全宗

中国第一历史档案馆藏：顺天府衙门档案全宗

中国第一历史档案馆藏：政务处全宗

中国第一历史档案馆藏：山东巡抚衙门档案全宗

中国第一历史档案馆藏：赵尔巽档案全宗

中国第一历史档案馆藏：端方档案全宗

天津市历史博物馆馆藏：《北洋军阀史料·徐世昌卷》，天津：天津古籍出版社1996年

天津市历史博物馆馆藏：《北洋军阀史料·袁世凯卷》，天津：天津古籍出版社1996年

天津市历史博物馆馆藏：《北洋军阀史料·黎元洪卷》，天津：天津古籍出版社1996年

故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上、下册，北京：中华书局1979年

中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第1辑，南京：江苏人民出版社1979年版

中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，南京：江苏古籍出版社1991年版

报刊杂志

《政治官报》《清议报》

《内阁官报》《新闻报》

《北洋官报》《中国公论》

《广西官报》《时事新报》

《两广官报》《中外日报》

《河南官报》《岭东日报》

《商务官报》《香港华字日报》

《申报》《大共和日报》

《大公报》（天津）《东方杂志》

《民国日报》（上海）《国风报》

《盛京时报》《益世报》

《时报》《浙江潮》

《汇报》《东亚时论》

《神州日报》《广益丛报》

《顺天时报》《新民丛报》

《北京日报》《政府公报》

《民立报》《经济丛编》

《知新报》《江苏自治公报》

文献典籍

班固撰，颜师古注：《汉书》，北京：中华书局1962年版

范晔撰，李贤等注：《后汉书》，北京：中华书局1965年版

令狐德棻等撰：《周书》卷八，北京：中华书局1971年版

魏徵等撰：《隋书》，北京：中华书局1973年版

刘煦等撰：《旧唐书》，北京：中华书局1975年版

张廷玉等撰：《明史》，北京：中华书局1974年版

脱脱等撰：《宋史》，北京：中华书局1977年版

宋濂等撰：《元史》，北京：中华书局1976年版

《明实录》（英宗、神宗、孝宗），台北：中研院历史语言研究所校印，1962年版

司马迁撰，裴骃集解，司马贞索隐，张守节正义：《史记》，北京：中华书局1959年版

王先谦撰，沈啸寰、王星贤点校：《荀子集解》下，北京：中华书局1988年版

王先慎撰，钟哲点校：《韩非子集解》，北京：中华书局1998年版

允陶等修：《（乾隆）大清会典》文渊阁四库全书本

乾隆官修：《钦定大清会典则例》，影印文渊阁四库全书本，台北：台湾商务印书馆1986年版

中国第一历史档案馆编：《光绪朝上谕档》第21—34册，桂林：广西师范大学出版社1996年版

中国第一历史档案馆编：《宣统朝上谕档》第35—37册，桂林：广西师范大学出版社1996年版

中国第一历史档案馆编：《光绪朝硃批奏折》，北京：中华书局1995年版

《清实录》（康熙、乾隆朝），北京：中华书局1985年影印本

《清实录》（嘉庆、道光朝），北京：中华书局1986年影印本

《清实录》（咸丰朝），北京：中华书局1987年影印本

《清实录》（光绪朝），北京：中华书局1987年影印本

《大清宣统政纪实录》，台北：华文书局1964年版

清乾隆官修：《清朝文献通考》，杭州：浙江古籍出版社2000年版

赵尔巽等撰：《清史稿》，北京：中华书局1998年版

崑岡等：《钦定大清会典》，光绪二十五年刊本

《大清教育新法令》，光绪三十二年商务印书馆本

《吉林农安戊己政治报告书》，宣统二年四月吉林官书局印本

《宦滇杂志》卷四至卷十三，公牍，宣统年未刊稿本，楚雄知府撰，云南省图书馆藏

《宪政最新搢绅全书》第1至3册，宣统己酉京都荣宝斋刊

《北洋公牍类纂》，京城益森印刷有限公司，1907年10月版

宪政编查馆编：《厘定官制参考折件汇存》，宣统三年印

中国第一历史档案馆编：《咸丰同治朝上谕档》，桂林：广西师范大学出版社1998年版

中国第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》，桂林：广西师范大学出版社2008年版

嵇璜等奉敕撰：《清朝通典》，杭州：浙江古籍出版社1988年版

刘锦藻编纂：《清朝续文献通考》，杭州：浙江古籍出版社1988年版

［清］黄本骥编：《历代职官表》，上海：上海古籍出版社2005年版

陈弢辑：《同治中兴京外奏议约编》，上海：上海书店1985年影印版

《度支部清理财政处档案》，1911年铅印本

《大清教育新法令》，北京：商务印书馆1906年编印本

宪政编查馆编：《府厅州县地方自治章程》，宣统二年印

上海经世文编社辑：《民国经世文编》，第2册，内政，北京：北京图书馆出版社2006年版

程俊英、蒋见元著：《诗经注析》上册，北京：中华书局1991年版

吉林图书馆藏：《皇清奏议》，全国图书馆文献缩微复制中心影印2004年版

文集、日记、回忆录

潘月山：《未信编》，康熙二十三年刊本

汪辉祖：《佐治药言一卷》，同治十年慎间堂刻本

《温文节公集》，香港：学海书楼2001年重印版

《曾国藩全集》，长沙：岳麓书社1989年版

恽毓鼎著，史晓风整理：《恽毓鼎澄斋奏稿》，杭州：浙江古籍出版社2007年版

郑观应著，王贻梁评注：《盛世危言》，郑州：中州古籍出版社1998年版

陈弢辑：《同治中兴京外奏议约编》，上海：上海书店1985年影印版

冯桂芬：《校邠庐抗议》，上海：上海书店出版社2002年版

丁凤麟、王欣之编：《薛福成选集》，上海：上海人民出版社1987年版

陈四益校点：《走向世界丛书·戴鸿慈出使九国日记》，长沙：湖南人民出版社1982年5月出版

顾厚焜：《日本新政考》，光绪丁酉慎记书庄石印本，《晚清东游日记汇编·日本政法考察记》，上海：上海古籍出版社影印2002年版

周洵：《蜀海丛谈》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第1编（0007），台北：文海出版社1966年版

汪诒年编：《汪穰卿（康年）先生遗文》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第1编（5），台北：文海出版社1966年版

《温文节公集》，香港：学海书楼2001年重印版

刘汝骥：《陶甓公牍》，安徽印刷局1911年夏铅印本

陈夔龙：《庸龛尚书奏议》，王闿运辑，1911年刊本

冯　煦：《蒿龛奏稿》，1910年铅印本

《匋斋（端方）存牍》，（台北）中研院近代史研究所丛刊（30），1996年版

罗文彬编：《丁文诚公（宝桢）遗集》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八辑之0074册，台湾：文海出版社1967年印行

陶葆廉辑：《陶勤肃公奏议遗稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第四十五辑之0441册，台湾：文海出版社1966年印行

端方：《端忠敏公奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第一辑之0094册，台湾：文海出版社1967年影印

《张靖达公（树声）奏议》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0222册，台湾：文海出版社印行

锡良：《锡清弼制军奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第十一辑之0101册，台湾：文海出版社印行

周树模：《周中丞抚江奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十一辑之0184册，台湾：文海出版社印行

徐世昌：《退耕堂政书》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0225册，台湾：文海出版社印行

《程将军（雪楼）守江奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第十七辑之0165册，台湾：文海出版社1968年版

陶世凤编：《复庵先生集》，无锡许氏版印本，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第二十三辑之0226册，台湾：文海出版社印行

盛康：《皇朝经世文续编》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第八十四辑之0833册，台湾：文海出版社1972年版

杨凤藻：《皇朝经世文新编续集》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第七十九辑之0781册，台湾：文海出版社1972年版

官箴书集成编纂委员会：《官箴书集成》，合肥：黄山书社1997年版

天津市历史档案馆藏：《北洋史料·徐世昌卷》，天津：天津古籍出版社1996年版

刘达武等编：《蔡松坡（锷）先生遗集·年谱》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（757），台北：文海出版社1966年版

《李鸿章全集》，长春：时代文艺出版社1998年版

王栻主编：《严复集》，北京：中华书局1986年版

《熊希龄先生遗稿》，上海：上海书店出版社1998年版

曾业英编：《蔡松坡集》，上海：上海人民出版社1984年版

吴汝伦：《吴汝伦全集》，施培毅、徐寿凯校点，合肥：黄山书社2002年版

《州县初仕小补》卷下，光绪壬午森宝阁印

暖香堂师言主人：《事宜须知》，光绪丁亥刻本

黄遵宪撰：《日本国志》，上海：上海古籍出版社2001年影印版

罗森、何如璋等：《日本日记·甲午以前日本游记五种》，长沙：岳麓书社1985年版

王韬、黄遵宪：《扶桑日记·日本杂事诗（广注）》，长沙：岳麓书社1985年版

《晚清东游日记汇编·日本政法考察记》，上海：上海古籍出版社影印2002年版

《郭嵩焘等使西日记六种》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年版

薛福成：《出使英法义比四国日记》，长沙：岳麓书社1985年版

郭嵩焘：《伦敦与巴黎日记》，长沙：岳麓书社1984年版

郑观应著，王贻梁评注：《盛世危言》，郑州：中州古籍出版社1998年版

汤志钧编：《康有为政论集》上册，北京：中华书局1981年版

冯桂芬：《校邠庐抗议》，上海：上海书店出版社2002年版

苑书义等编：《张之洞全集》，石家庄：河北人民出版社1998年版

廖一中、罗真容整理：《袁世凯奏议》（上、中、下册），天津：天津古籍出版社1987年版

张謇研究中心、南通市图书馆编：《张謇全集》，南京：江苏古籍出版社1994年版

陈美延编：《陈寅恪集·寒柳堂集》，北京：生活·读书·新知三联书店2001年版

中国科学院历史研究所第三所主编：《刘坤一遗集》第5册，北京：中华

书局1959年版

中国科学院历史研究所第三所主编：《锡良遗稿·奏稿》，北京：中华书局1959年版

谢汝钦：《按属考查日记》，《近代史资料》第62期

许宝蘅：《巢云簃日记》选，《近代史资料》总第115号，北京：中国社会科学出版社2007年版

张守中编：《张人骏家书日记》，北京：中国文史出版社1993年版

中国国家博物馆编，劳祖德整理：《郑孝胥日记》，北京：中华书局1993年版

《汪荣宝日记》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第六十三辑之0622册，台湾：文海出版社1991年版

张一麐：《古红梅阁笔记》，上海：上海书店出版社1998年版

张集馨：《道咸宦海见闻录》，北京：中华书局1981年版

何刚德：《春明梦录·客座偶谈》，上海：上海古籍书店1983年影印版

毛祥麟：《墨余录》，上海：上海古籍出版社1985年版

樊增祥：《樊山政书》，那思陆、孙家红点校，北京：中华书局2007年版

云南省图书馆藏：《宦滇杂志》，清末稿本

黄远庸编：《黄远生遗著》，上海：上海书店1990年影印版

全国政协文史资料研究委员会编：《文史资料存稿选编》晚清北洋上册，北京：中国文史出版社2002年版

陈奇著：《刘师培年谱长编》，贵阳：贵州人民出版社2007年版

文安主编：《清末民初系列丛书·晚清述闻》，北京：中国文史出版社2004年版

资料集

钱实甫编：《清代职官年表》第2册，北京：中华书局1980年版

中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·洋务运动》，上海：上海人民出版社、上海书店出版社1959年版

中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》，上海：上海人民出版社、上海书店出版社2000年版

云南清理财政局编：《云南清理财政局调查全省财政说明书初稿》，1910年刊本

《广东财政说明书》，广东清理财政局编订，宣统二年刊本

河南清理财政局编：《河南全省财政说明书》，宜统二年刊本

《广西财政沿革利弊说明书》，广西官书局宣统二年排印本

贵州清理财政局编：《贵州省财政沿革利弊说明书》第1册《田赋部之一》，清末铅印本

湖南清理财政局编：《湖南全省财政说明书》，宣统三年石印本

江西清理财政局编：《江西全省财政说明书》，宣统二年刊本

山西清理财政局编：《山西全省财政沿革利弊说明书》，1911年排印本

《陕西清理财政说明书》，陕西清理财政局，宣统三年印

《广西全省财政说明书》，经济学会1914年刊行本

《北洋公牍类纂》，京城益森有限公司，1907年10月

皮明庥等编：《出自敌对营垒的太平天国资料——曾国藩幕僚鄂城王家璧文稿辑录》，武汉：湖北人民出版社1986年版

吴剑杰主编：《湖北谘议局文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社1991年版

浙江省辛亥革命史研究会、浙江图书馆编：《辛亥革命浙江史料选辑》，杭州：浙江人民出版社1981年版

隗瀛涛、赵青主编：《四川辛亥革命资料》（上册），成都：四川人民出版社1981年版

近代史资料编辑组编：《近代史资料》第46号，北京：中国社会科学出版社1982年版

《近代史资料》总第59号，北京：中国社会科学出版社1985年版

《近代史资料》第62号，北京：中国社会科学出版社1986年版

《近代史资料》第63号，北京：中国社会科学出版社1986年版

《近代史资料》第76号，北京：中国社会科学出版社1989年版

《近代史资料》第108号，北京：中国社会科学出版社2004年版

《近代史资料》第109号，北京：中国社会科学出版社2004年8月

《近代史资料》总115号，北京：中国社会科学出版社2007年版

台北中研院近代史研究所编：《近代中国对西方及列强认识资料汇编》，台北：中研院近代史研究所1986年版

邓实辑：《光绪丁未（三十三）政艺丛书》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第二十八辑之0271—0280册，台湾：文海出版社1976年影印本

官箴书集成编纂委员会编：《官箴书集成》，合肥：黄山书社1998年版

多贺秋五郎编：《近代中国教育史资料·清末编》，台北：文海出版社1976年印行

季啸风等编：《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料》，桂林：广西师范大学出版社1996年版

《第一次中国教育年鉴》，上海：开明书店1934年版

汤志钧编：《康有为政论集》上、下册，北京：中华书局1981年版

迟云飞编：《清史编年》第12卷，北京：中国人民大学出版社2000年版

郭孝成：《中国革命纪事本末》第二编，北京：商务印书馆1912年版

上海经世文编社辑：《民国经世文编》，北京：北京图书馆出版社2006年版

万仁元、方庆秋主编，中国第二历史档案馆整编：《中华民国史料长编》，南京：南京大学出版社1993年版

李启成点校：《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，上海：上海三联书店2011年版

论著、论文

服部宇之吉：《支那研究》，（东京）明治出版社大正五年十二月（1916年12月）版

织田万著：《清国行政法》，据上海广智书局1906年译本，李秀清、王沛点校，北京：中国政法大学出版社2003年版

傅宗懋：《清代总督巡抚制度之研究》，台湾国立政治大学政治研究丛刊第四种，1963年版

朱沛莲：《清代之总督与巡抚》，台北：文行出版社1967年版

缪全吉：《清代幕府人事制度》，台北：中国人事行政月刊社1971年版

张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（43）辑，1982年版

李国祁：《中国现代化的区域研究：闽浙台地区（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（44）辑，1985年版

王树槐：《中国现代化的区域研究：江苏省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（48）辑，1985年版

苏云峰：《中国现代化的区域研究：湖北省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（41）辑，1987年版

张朋园：《中国现代化的区域研究：湖南省（1860—1916）》，台北中研院近代史研究所专刊（46）辑，1983年版

谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（1860—1937）》，台北中研院近代史研究所专刊（64）辑，1991年版

李国祁：《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》第3期，1972年版

张玉法：《清季的革命团体》，台北中研院近代史研究所专刊（32）辑，1975年版

魏秀梅：《清代回避制度》，台北中研院近代史研究所1992年版

费正清：《剑桥中国晚清史》上卷，北京：中国社会科学出版社1993年版

萧公权著，汪荣祖译：《康有为思想研究》，北京：新星出版社2005年版

［美］K.E.福尔索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，北京：中国社会科学出版社2002年版

李鼎芳：《曾国藩及其幕府人物》，长沙：岳麓书社1985年版

施坚雅主编：《中华帝国晚期的城市》，北京：中华书局2000年版

韦庆远、柏桦：《中国官制史》，上海：东方出版中心2001年版

瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社2003年版

杨国强：《百年嬗蜕——中国近代的士与社会》，上海：上海三联书店，1997年版

侯宜杰：《20世纪初政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：人民出版社1993年版

朱东安：《曾国藩幕府研究》，成都：四川人民出版社1994年版

谢俊美：《政治制度与近代中国》，上海：上海人民出版社1995年版

张德泽：《清代国家机关考略》，北京：学苑出版社2001年版

马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，开封：河南大学出版社2001年版

李细珠：《张之洞与清末新政》，上海：上海书店出版社2003年版

张研、牛贯杰：《19世纪中期中国双重统治格局的演变》，北京：中国人民大学出版社2002年版

刘子扬：《清代地方官制考》，北京：紫禁城出版社1988年版

刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，武汉：湖北教育出版社2003年版

刘伟：《晚清新政时期中央与各省关系初探》，华中师范大学学报（人文社会科学版）第42卷第6期，2003年11月

王家俭：《晚清地方行政现代化的探讨（1838—1911）》，《中国近代现代史论集》（第16编，《清季立宪与改制》），台湾商务印书馆1986年版

周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海：上海人民出版社2000年版

黄惠贤、陈锋主编：《中国俸禄制度史》，武汉：武汉大学出版社1996年版

孔祥吉：《康有为变法奏议研究》，沈阳：辽宁教育出版社1988年版

曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，北京：中国人民大学出版社2005年版

陈旭麓主编：《宋教仁集》，北京：中华书局1981年版

李喜所等：《梁启超传》，北京：人民出版社1993年版

桑兵：《清末新知识界的社团与活动》，北京：生活·读书·新知三联书店1995年版

张海林：《端方与清末新政》，南京：南京大学出版社2007年版

李志茗：《晚清四大幕府》，上海：上海人民出版社2002年版

吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京：北京大学出版社2004年版

贾小叶：《晚清大变局中督抚的历史角色——以中东部若干督抚为中心的研究》，上海：上海书店出版社2008年版

沈晓敏：《处常与求变：清末民初的浙江谘议局和省议会》，北京：生活·读书·新知三联书店2005年版

高旺：《晚清中国的政治转型——以清末宪政改革为中心》，北京：中国社会科学出版社2003年版

傅光森：《清代总督制度》，东海大学历史研究所硕士论文（未刊），1990年6月

彭剑：《宪政本土化中的集团政治——基于清季宪政编查馆的研究》（未刊），2007年6月南开大学博士后出站报告

肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，成都：巴蜀书社2007年版

程燎原：《清末法政人的世界》，北京：法律出版社2003年版

李启成：《清末各级审判厅研究》，北京：北京大学出版社2004年版

王勇：《清季督抚幕府改制与近代地方行政体制变迁》，《河南师范大学学报》（哲社版）2005年第3期

张敏：《晚清的幕府与官僚制度》，《上海社会科学院学术季刊》1994年第1期

刘伟：《同光年间州县官选任制度的嬗变》，《安徽史学》2010年第1期

陈勇勤：《光绪朝前十年间言官披露的吏治问题》，《安徽史学》2010年第1期

郭冠杰：《清朝地方官制之略述》，中山大学法科编：《社会科学论丛》第三卷第十一、十二号合刊

刘增合：《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008年第5期

刘增合：《西方预算制度与清季财政改制》，《历史研究》2009年第2期

赵中孚：《清末东三省改制的背景》，《清季立宪与改制》，《中国近现代史论集》第16编，台湾商务印书馆1986年版

张守真：《清季东三省的改制及其建设》，《中国近现代史论集》第16编，台湾商务印书馆1986年版

魏秀梅：《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期（上册），1973年5月

李秀莲、杜伟：《清末徐世昌改革东北地方官制述评》，《北方论丛》1998年第3期

张华腾：《袁世凯对东北问题的关注与东三省改制》，《中国边疆史地研究》2010年第2期（20卷2期）

曾田三郎：《清末民初的政治改革和日本早稻田大学》，《苏州科技学院学报》（社科版）第23卷第1期，2006年2月

大野晃嗣：《清代加级考——中国官僚制度の一侧面》，《史林》第84卷第6号，京都大学史学研究会2001年版

小野達哉：《清初地方官の考课制度とその变化——考成と大计を中心にLて》，《史林》第85卷第6号，京都大学史学研究会2002年版

岩见宏：《雍正时代的公费问题》，《东洋研究》1958年第3期

弗朗兹·迈克尔著：《19世纪中国的地方主义》，《国外中国近代史研究》第11辑，北京：中国社会科学出版社1988年版

桑兵：《清末新知识界的社团与活动》，北京：生活·读书·新知三联书店1995年版

郭冬梅：《日本近代地方自治制度的形成》，北京：商务印书馆2008年版

沈怀玉：《清末西方地方自治思想的输入》，《中央研究院近代史研究所集刊》第8期，1979年版

马小泉：《国家与社会——清末地方自治与宪政改革》，开封：河南大学出版社2001年版

汪太贤：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》，北京：法律出版社2009年版

黄东兰：《近代中国の地方自治与明治日本》，东京：汲古书院2005年版

赵云田：《清末新政期间东北边疆的政治改革》，《中国边疆史地研究》2002年第3期

李细珠：《张之洞与＜江楚会奏变法三折＞》，《历史研究》2002年第2期

李细珠：《清末新政时期地方督抚的群体结构与人事变迁》，《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛》（2005年卷），北京：社会科学文献出版社2006年版

沈乃正：《清末之督抚集权、中央集权与同署办公》，《社会科学》第2卷第2期，国立清华大学，北平，1937年1月

刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，《中国近代现代史论集》第6编，台北：台湾商务印书馆1985年版

艾永明：《清朝文官制度》，北京：商务印书馆2003年版

徐建平：《清末直隶宪政改革研究》，北京：中国社会科学出版社2008年版

魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，北京：商务印书馆2010年版

魏光奇：《官治与自治—20世纪上半期的中国县制》，北京：商务印书馆2004年版

魏光奇：《晚清的州县行政改革思潮与实践》，《清史研究》2003年第3期

冯峰：《“局”与晚清的近代化》，《安徽史学》2007年第2期

周志初：《晚清财政经济研究》，济南：齐鲁书社2002年版

李振武：《督抚与清末预备立宪研究》，中山大学历史系博士论文，2007年（未刊）

张季：《清季铨选流变》，中山大学历史系博士论文，2009年（未刊）

彭雪芹：《纳民轨物：清末巡警道研究》，中山大学历史系博士论文，2010年（未刊）

徐桂华：《程德全与黑龙江新政》，河北师大硕士论文，2007年6月（未刊）

郭艳波：《清末东北新政研究》，吉林大学博士论文，2007年12月（未刊）

刘刚主编：《清两江总督与总督署》，广州：广东人民出版社2003年版

衡志义：《直隶总督署简介》，保定直隶总督署博物馆1998年版

陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》，北京：中国社会科学出版社2003年版

《国外中国近代史研究》第11辑，北京：中国社会科学出版社1988年版

王鸿志：《兴利与牧民：清季劝业道的建制与运作》，中山大学历史系博士论文，2009年（未刊）

徐文勇：《清季直省学务机构建制及与地方社会的互动》，中山大学历史系博士论文，2009年（未刊）

安东强：《清代学政沿革与皇朝体制》中山大学历史系博士论文，2010年（未刊）

索　引

A

按察使15，32，33，39，46，60，87，99，110，116，128，255，276，301，312，317，324-331，334，339，347，359，364，402，561，611

B

《变法平议》布政使138，139

宝棻　213，214，244，462，463

避籍制151，291，365，366，522

保举11，42，46-49，62，64-72，74，75，95，104，108，113，114，117，118，225-228，230，234，239，240，245，246，252，253，366，379，393

C

慈禧115，130，131，146，151，158，172，179，183，192，397，398，481，484，485，510，522，525

陈恒庆　36，37

蔡镇藩　60，90，127-129，143，234，313，324

岑春煊81，129，152，172，185，242，317，351，372，404，506，513，598

裁并局所　98，100，102，142，207，208，212，218，254，301-303，306- 308，338，340，482

陈夔龙　45，170，206- 213，218，308，330，340，434- 437，448，449，462，513- 515，526，619

程德全181，197，213，226，243，328，329，436，437，466，467，475，517，630

陈启泰188，212，213

参事会156，270，287，368，370，387，389，551，561

蔡金台156，369，370

裁革陋规　421，426，428，436，437

筹备宪政清单　459

朝臣　30，31，109，111，114，115，119，131，134，170，174，179，185，190，197，265，397，422，448，453，457，460，483-485，506，518，523，526，532，541，542

D

端方　24，39，80，98，105，146，148，150- 152，154，155，169，188，204- 207，209，211-213，216- 218，236，237，345，368，374，383，393，611，615，619，627

戴鸿慈146-152，154，155，158，163，236，237，314，315，325，345，356，361，367-369，373，596，601，619

东学　5，25，26

督抚幕府17，34，37，65，246，627

督抚文案　58- 61，64，66，68-70，75

督抚衙门　23，35，59，62，67，68，72-82，86，88- 93，171，173，221，227，228，232，237-240，242，243，245- 247，250，254- 260，262，264，282，286，301，302，312，317，326，339，341，343，480

《大清会典》2，32，177

道光帝　31，62- 64，71，225

丁宝祯　97

地方官　6-8，12，14，16，18，28，30，31，35，36，78，97，110，148，150，151，155，157，163- 165，169，173- 178，217，251，259，262，263，271，290，312，336，337，355，364，368，370，374，376- 378，422，425，485- 487，490，493，496，498-500，503，506，514，515，517，520，523，526，533，535- 538，540，544，545，550，551，556，557，559，560，563，565，577，579，581，592，595，626- 628

地方自治10，18，123，128，139，148- 151，156，159- 161，165，173，176，177，200，203，208，210，211，213，217，219，273，279，285，287，295，363，368，369，372，376，377，387- 391，459，462，473，485，492- 494，499，500，503，516，522，524，538- 540，542，544，549，552，557，558，562，566- 568，579，581- 583，586，604，618，626，628，629

地方政府　3，9，12，80，124，150，224，257，284，365，407，422，527，540，549，551，555，573，625

地方分权　7，8，149，481，485，498，527，530，532- 534，540，541，544，556，564，565，572，596

地方行政12，13，16，17，149，150，155，163，174- 176，259，262，263，266，312，387，457，468，479，486，487，489，490，493- 495，497- 502，505- 507，513- 517，520，526，527，529，535，539，542，550，551，556，559，566- 568，570，577，579，593，595，596，625- 627

地方税16，138，455，463，479，487，495，497，502，516，517，553，591

东三省官制179，182，184- 187，191，194，196- 199，202，211，216，248，325，347，356，482，518

东三省总督182，183，188，189，196- 199，201，271，414，429，437，451，475，477，478，503，512

《大公报》44，56，159，178，179，185，193，199，204- 207，217，251，254，263，264，268，273，280，284，306，309，310，339，344，361，369，372，379，380，384，387- 389，405，438，446，447，456，460，468，482-484，488- 491，495，497，498，505，506，515，519- 521，526，527，532，533，541，543，559，562，564，569，572，573，575-578，591，616

度支部144，178，179，190，191，198，202，207，212，218，254，337- 339，342，344，345，406，427，431- 435，439- 442，445，451，454- 457，471- 473，475- 477，482，490，508，511，517，618

《地方学务章程》176，376，377，538

《东方杂志》144，152，175，180，217，231，249，296，338，383，408，409，414，487，505，508- 512，523，542，555- 557，584，600，601，616

E

恩寿　244，248，283，291，371

F

费正清　3，625

服部宇之吉　7，8，30，624

傅宗懋　9，78，595，624

福尔索姆10，20，34，35，625

冯桂芬116，117，233，234，237，367，619，621

冯汝骙　90，244，247，307，330，341，358，402，455，463，511，514

樊增祥　24，48，52- 54，169，410，414，426，458，597- 599，606，622

藩司16，24，36，40，41，46，48，50，53- 56，60，65，87，102- 104，108，110，128，143，144，166，191，198，201，207，212，226，255，268，288，294，313，322，336- 345，410，414，421，426，432，433，438- 444，446，448，454，455，458，476，482，496，597

辅佐官110，130，148，149，236，240，260，314，368，540

分科治事14，81，90，152，164，166，173，203，208，212，221，222，232，237，239，241- 243，245- 256，258，264，268，269，301，302，316，318，319，321，324，326- 330，334，339- 343，354，360，373，382，383，385，390，429，476，526，545，590，593

仿行立宪1，4，150，161，220，305，315，589，600，601，609

分权制衡1，22，28，74，90，116，140，222，233，235，261，284，288，303，525，541，557，587，588，597，598

发审局　46，53，54，95，100，324，325，330，334

府厅州县8，18，19，28，33，34，55，61，79，92，118，173，174，176，177，241，251，256，265，268，275，280，283，284，290，312，319，320，322，326，330，336，354- 356，360，361，363- 368，371- 382，384，385，387- 391，401，413，422，429，437，442- 444，446，486，496，497，507，514，516，519，527，535，538，542，591，596，599，600，618

分权1，7，8，22，28，74，90，103，116，123，140，142，149，156，176，222，233，235，261，284，288，300，303，325，370，481，485，487- 491，498，499，502，503，525，527，530，532-534，537，538，540，541，544，549，553- 557，561，564，565，569，571，572，575，582，586-588，596- 598

法制院 532，533，535- 537，550，551，560，562，565-567，571

G

郭嵩焘120- 122，621

光绪帝　2，98，102，123，127，129，130，139，236，313，351

国学　3，5，8，14，34，366

官衙幕友　34，39，42，227，255，591

《各直省官制通则》14，163，170，173，176，177，180，187，191，196，203，209，214，216，221，239，241，246，255，257，264，265，271，273，278，280-282，285，286，291，301，302，317，318，324- 326，336，337，339，346，347，352，356，372-374，376- 378，385，386，388，480- 482，536，546

《各省会议厅规则》278，280，281，283，285，286，291《广益丛报》255，266，268，275，277，278，298，318，616官制方案 130，161，163，195，215，257，367，483，484，520，526，537，602

官制改革1，2，4，6，7，10，14- 18，20，27，28，76，86，91，109，124，130，134，137，139，145，152- 154，157，160-162，167，170，171，177- 179，182，199，202，203，206，208，210，212- 219，221，232，235，243，257，260，262，284，288，300，302，303，305，306，311，315- 317，323- 326，339，343，356，360- 363，374，382，384，386，388，404，413，416，425，427，431，448，452，453，456-458，468，470，474，476，478，484，488，489，491，503，525，537，540，544，545，589，590，595，596，599，601，602，605，607，609

公费　93，175，190，202，219，255，268，358，374，385，414，416- 420，422- 452，454，457，461，464，472，474，476，478，483，591，594，628

规费　268，383，420- 422，428，429，432，434- 436，438，441，447，450

国会150，179，447，449，450，467，475，493，494，502，507，508，510- 512，527，551，553，557，575，577- 580，607，624

国家税　463，495，497，502，516，517，521

国家行政17，155，249，385，457，462，479，492，495，497-500，502，505，513，517，527，556，566，581

割据分裂　78，521，522，539，541，596

H

赫德119，121

胡思敬128，129，252

皇朝体制1，15，305，311，319，416，541，589

黄遵宪122，123，141，620，621

黄东兰18，150，177，540，544，613，629

黄体芳　423，424

何刚德　37，47，393，417，622

候补官员　46，47，49，50，52，58，67，70- 72，74，75，94，104，142，167，225，226，229，240，252，325，591

会议厅173，216，217，221，241，258- 262，264- 295，297- 301，446，480，590，594

皇朝体制1，15，305，311，319， 416，541，589

J

嘉庆　31，35，62，80，224，225，227，228，312，313，617

蒋琦龄112，115，521

《校邠庐抗议》116，117，233，619，621

《局外旁观论》119

交涉使　356- 358，483

军机处　24，28，105，111，112，168，169，182，203，206，233，243，248，268，313，322，348，355，358，399，401，437，463，467，519，607，610

京师部院8，29，77，85，88，141，149，160，168，183，219，223，231，316，324，326，338，346，361，382，413，470，487，500，503，590，599，602

捐纳　42，46- 51，65，70，74，75，94，102，104，108，113，114，125，126，135，225- 228，230，245，246，252，311， 366，393

津贴　47，96，167，193，368，417，420，422- 427，429，432-436，438，441，442，445，449，453，454，457，472

集权8，16，34，74，124，139，149，150，156，185，191，208，218，219，300，334，343，361，369，466，468，481，482，484，485，487- 491，493，494，498，499，503- 507，510，513，515，516，519- 523，526，527，529-534，537，540，541，544，549，553- 558，561，564，565，568，569，571- 575，577，578，580，582，586，587，596，629

疆臣　59，111，127，132，134，211，215，226，235，265，298，404，466，480，484，491，494，509，530，534，596

疆吏11，31，33，69，103，109，111，119，131，134，146，150，168，190，210，265，346，397，407，409，422，457，483，484，509，518，523，532，542

K

康熙　2，31，79，80，128，392，417，617，618

康有为119，124- 130，137，139，558，574，583，621，624- 626

考核州县110，161，396，397，399，400，402，403，405，409，411- 413，415

L

李鸿章　3，10，11，19，34，39，49，61，70，95，96，115- 117，130，225，234，419，608，620

李家驹　273，350，485- 490，499，500，519，566，591

李经羲14，204，330，475，478，508，509，517，518

李细珠16，17，136，163，165，169，626，629

李兴锐143- 145

李传元153，158，316，453

刘坤一　34，95，98，99，133，134，136，137，141，181，226，235，397，503，621

刘子扬12，31，35，78，110，259，312，336，337，364，425，595，626

卢坤　62，63，225

鹿传霖102，132，133，163，169，239

梁启超103，124，303，491-493，558，574，578，580，608，609，611，626

罗长裿129

陋规　40，202，297，366，417-431，433，436，438，441，445，447，449，472

廉俸166，238，384，414，418，422，423，426，427，430，435，438，446，448- 450，454，456，457，483

厘金局　52，100，106，302

劣幕　40，50，61，62，64，65，93，102，224，236，250，251，253

立宪政体123，146- 148，150，159，195，305，359，531，596吏部 30，32，37，47，49- 51，63，71，95，100，118，142，144，192，252，330，343，344，361，384- 386，399，404，408-412，414，415，419

礼部88，146，162，312，344，356，361

厘定官制大臣152，159，163-165，167- 169，171，172，175，176，184，313，371，610

M

明治维新　7，122，123，148

民政部176，178，196，206，207，213，318，348，349，360，374，378，389，398，402，413，480，490，491，512，538

幕职分科治事15，81，90，152，173，208，221，222，239，241，242，243，245，247- 254，256，268，269，301，302，343，590，593

幕职14，17，75，81，90，138，152，171，173，208，221，222，226，232- 234，238- 243，245-258，263- 265，268，269，271，272，275，276，280，283，284，290，301，302，305，326，329，343，590，591，593

幕友胥吏　331，390

N

内外官制　21，114，150，157，165，223，233，236，281，369，480，484- 487，499，500，506，524，527，528，533，580，603

内外相维　30，31，311，318，337，361，481，487，505，517，518，521，530，534，541，544，580，585. 597，599，600

农工商局　52，55，141，212，305，351- 354

臬司　36，40，41，46，55，56，60，87，103，104，110，143，166，168，211，231，255，294，322，324，327，329- 332，334，355，371，419，423，424，441-444，446，450，457，496

内阁　28，31，61，111，123，147，160，188，199，242，274，283，328，343，344，355，361，369，428，451，457，466- 468，475，477，503，505，507- 513，515- 519，521，527- 533，535-537，553，562，578，602，606，607，616

O

欧榘甲　543，558

P

溥良162，163

普鲁士　262，263，488，489，493，495，497，573，574，585

Q

瞿同祖　3，9，19，80，224，365，422，625

瞿蜕园　78，223，232

瞿鸿禨145，146，152，161，163，169，184，262，372，611

清代外官制12，110

劝业道15，173，187，193- 195，197，203，204，206，207，213，215，254- 256，276，283，308，317，329，331，334，339，341，345，346，351- 355，378- 380，391，433，441- 446，476，481，483，487，490，538

齐忠甲194- 197

瑞澂　213，243，250，274，340，358，437，440，451，467，475，478，508，509，516，517

铨叙　227，340，341

劝学员175，374- 377，382，385，388，390

劝学所167，322，374- 377，388，476，537，538

清理财政16，53，82，89，91，92，207，247，254，255，283，301，303，336，337，341，342，385，419，421，425- 427，431-435，439，447，448，455，457，458，464，477，478，482，486，495，496，508，511，518，527，616，618，622，623

《顺天时报》527，616

R

任达14

S

孙家鼐158- 163，169，172，371

史履晋156，160，167，171，252，317，369，371

摄政王192，193，204，254，306，353，456，459，460，465，472，475，482- 485，487，488，510，520，539，607，612

宋晋　45，66

陶模133- 137，235，314，523

世续152，163，172，184，345， 346，484

盛宣怀141

升允152，407，483，491

善后局　44，45，52，56，72，73，81，143，145，167，229，302，304，305，311，314，476

《盛世危言》116- 118，351，619，621

《申报》145，152，157- 159，162，163，169- 171，179，182，184，186，188- 190，192- 195，197，199，200，202- 208，211，213，214，216，238，239，248，262，269，307- 309，311，316，323，327，332- 334，345，351，354，355，357，358，361，362，369- 371，379- 381，383，433，439- 441，445，451，456，469，474- 477，491，520，526，528-535，542，545- 547，561，562，566- 569，607，616

司道局所164，261，288，307，455

商部14，118，146，178，205，318，351- 355，378- 380，413，433，491，538

三司两道8，173，255，301，314，317，318，338，347，356，357，359- 363，480，590，591，600

三权分立118，164，258，266，275，279，284，285，288，289，298，300，325，334，548，568，589

视学　321，371，372，374，376，379，537

沈葆桢　423，426

《神州日报》451，535，537，616

《时报》179，182，185，202，316，481，483，501，523，525，530，535，536，542，548，601，602，616

T

同治帝　69，71

铁良152，158

提法使14，15，173，187，216，283，301，317，324- 335，344，355，359，361，450，481，483，487，533

提学使173，202，241，242，255，276，283，301，317- 324，326- 329，338，341，344，353，357，359，361，374，376，377，402，403，481，487，490，533，535，537

唐绍仪183，188，189

W

王家俭12，259，626

魏光奇18，365，390，391，593，629

文静涵　37- 39

吴士鉴157，272- 275，277，279，280，299

王有龄　66，67

王继庭　69，71

王文韶106，134，163

王乃徵　276，459- 461，464

温肃　478，602，606

晚清局所19，43，44，46，47，98，104，142，302，303

文案幕友　58，60，61，64，65，70- 73

文案委员　55，58，59，65- 68，70，72- 75，81，90，230，231，246，247，384

文案处　58- 60，65- 68，72- 75，81，87，89，90，127，187，221，229，230，245- 249，257，261，302，304，384，456

外官改制1，2，4-8，12，14，15，19，20，22，23，75，76，89，90，109，116，127，129，131，148，163，165，169，170，172- 174，176，178- 181，186，190- 192，200- 202，209，210，215，216，218，220，221，229，237，239，241，242，246，247，252，254，256- 259，261，264，268，269，299，301，302，305，316，317，323，342，343，345，346，351，356，362，367，370，373，385，386，399，417，427，447，451，454，455，458，459，461，463，470，474，481- 484，487，499，505，506，508，511，514- 516，518，523，524，526，527，530- 532，535，537，541，544，545，549，551，557，583，586，590- 596，599，601，604，609，612

文武官员　29，77，148，417，418

顺天府　24，28，29，45，54，95，107，112，142，175，349，382，419，615

X

西学　5，25，26，132，141，598

薛福成　48，122，234，367，421，619，621

咸丰帝　31，65，67，68，71

宪政体制　28，147，148，151，157，220，262，360，368，486，524，558，574，583，589，594，595锡良 152，166，192- 198，215，271，437，451，475，478，503，504，508，509，514- 516，518，526，528，620，621

徐世昌152，163，169，181- 197，199，201，219，248，326，352，429，455，515，520，533- 535，615，620，628

学政15，78，108，110，127，155，241，242，255，301，312，315，317- 323，328，359，546，624

杨士骧　99，201- 204，207，231，243

熊希龄　262，263，497，578，620

学部14，146，176，178，241，242，306，319- 323，327，357，359，361，374- 377，398，413，490，526，537，538

宪政编查馆14，18，23，56，164，165，172，176，214，217，243，247，258，259，268，269，273- 275，277，279- 281，283-287，292，294，299，318，325，326，331，335，348，352，353，378，380，381，387- 389，398，399，402，404，406，408，410，413，451，460，466，472，473，483，487- 489，493- 501，503-506，515，518，520，527- 529，532，538，539，591，618，627

《新政真诠》118

《新民丛报》137，139，616

《新闻报》198，335，505，506，531，532，579，616

巡警道15，141，173，189，206，207，213，214，255，256，283，298，317，326，329，331，339，345- 350，352- 354，380，381，391，433，441- 445，483，487，490，491，630

《续订各直省官制情形折》173

行政合议制　216，222，258，260，268，269，272，278，283，288，292，299，300

行政经费193，374，385，416，417，445- 447，457- 471，473，474，476，478，479，502，505，594

养廉银　73，93，106，229，418-421，433，439，442，445，457，470

巡道　31，33，42，110，138，139，164，172，294，301，312- 314，345，346，348，353，354，360，364，371，381，437，445，454，504，527

Y

袁世凯11，19，95，133，136，137，141，145，152，158，168，169，182，183，185，186，200-203，205，207，208，226，319，320，370，371，386，427，428，436，448，484，522，523，547-549，551，556- 561，565，572，576- 580，615，621，628

严　修

恽毓鼎　50，619

伊藤博文123，488

奕劻145，152，161，173，174，201，240，241，254，355，373，473，488

叶芾棠153，154，316，370，596，603

杨晟155，156，237，315，316

于式枚　70，262，263，493- 495，497，541，610

殷济　457

袁树勋　226，243，250，311，402，454，464，465，504，505，507，511，513

预备立宪10，13，17，18，27，168，173，180，210，213，236，242，264，268，290，318，327，328，331，377，387，432，458，459，463，472，478，481，491，495，512，513，515，606，610，629

预　算16，138，143，144，190，202，216，432，434，439，440，447- 451，457，459，461，463-466，471- 474，476- 479，482，.485- 487，495，501，502，508，517，527，544，607，628

衙署局所　56，140，455，477

游历官绅116，488

胥吏　31，80，119，126，130，138，149，153，224，290，329，365，367，373，382，384，390，394

袁树勋　226，243，250，311，402，454，464，465，504，505，507，511，513

议事会　56，139，164，168，172，173，205，242，270，295，317，363，368，371- 374，387- 391，404，480

谳局　53，164，169，324，325，334

行政经费193，374，385，416，417，445- 447，457- 471，473，474，476，478，479，502，505，594

Z

张之洞　3，16，19，34，39，49，56，58，59，61，66，68，95，132，133，136，137，141，152，163，165，168- 171，181，184，215，226，230，235，237，239，261，313，319，320，334，346，351，373，397，425，452，453，456，484，503，522，608-610，621，626，629，630

张謇137-139，621

张百熙152，158，169

张人骏191，214，251，271，285，288，358，456，466，475，516，522，534- 536，605，621

张鸣岐81，244，326，327，330，445，509，511，516，517

织田万　6，7，29，260，624

曾国藩　3，10，11，17，19，34，39，61，69- 72，81，95，99，116，225，261，423，426，503，619，623，625，626

张集馨　24，36，38，40，41，46，48，50，60，65，68，224，226，227，419，421，622

郑天挺10，58

赵尔巽　24，54，55，74，80，82，100，110，113，144，181- 183，185，188，189，192，193，198，199，230，243，246，274，287，295，296，302，366，397，430，454，477，562，615，617

赵炳麟188，337，454，455，459- 461，463- 467，602

朱家宝183，241，244，248，330，358，446，516，566，592

增韫　243，250，253，327，341，431，432，445，446，464，465，471，517

曾鉌134，235

郑观应116- 118，351，619，621

周树模197，244，251，463，509，520. 620

政体变革　2，4，8，25，127，429，589

中学　25，26，372，598

中西新旧　20，22，25，26，478，495，585，593

中央行政　468，485，487，505，506，555，557，570，571，573，577，586，587

总督衙门房科82

驻外使节109，116，120，156，347

总理衙门　51，94，120，121，127，130

左右参赞184，195，196，202，203，443，456，482，483

载泽146，152，158，159，163，169，180，191，439，445

中央　2，6-8，10，12- 14，16，19- 21，27，28，30，33，35，78，79，123，124，139，147-151，153，155- 158，161，162，164，165，178，198，218，232，237，240，257，259，260，284，312，314，315，325，338，361，369，393，398，412，413，463，466，468，469，480，481，484-494，498- 500，504- 507，510，513- 517，519- 524，526- 535，539- 541，544，548- 558，560-575，577，579- 583，586，587，592- 596，606，625，626，628，629

中枢 26，54，61，72，74，79，80，85，89- 91，93，111，130，221，229，261，305，314，334，342，346，403，405，463，466，484，491，510，511，530，600

中央集权

自上而下　22，127，130，147，158，161，162，288，384，532，541，549，597，598，601

自下而上158，160- 162，169，371，532，541，549，597，598

《朝日新闻》169

赵炳麟188，337，454，455，459- 461，463- 467，602

周树模197，244，251，463，509，520，620

直隶新政183，200，202，203，207

谘议局14，18，44，56，172，179，204，213，214，217，222，242，257-259，269-290，293-300，306，307，309- 311，317，377，381，384，404，405，459，480，482，486，487，491- 498，500，501，508，510，521，522，527，547，548，559，579，591，605，607，623，627

佐贰官　33，77，176，347，364，365，371，373，590

州县考绩　391，394，403

州县事实考核　384，391，395，397，398，403，405，412，413

政务处　23，89，111，145，163，182，191，194，200，202，203；208，224，253，257，264，265，275，276，319- 321，337，341，343，353，357，358，361，386，395- 399，403，405，406，408，431，440，451，452，455- 457，464，466，471，472，477，489，490，495，499，505，511，615

《中外日报》352，409，482，616

《政治官报》81，90，189，190，194- 197，206，207，214，217，226，241，243，247，248，250，251，263，268，270- 277，281，283- 287，290- 292，307，326，327，329- 332，335，337，340-342，348，349，353，355，357，358，378，387，389，398，399，402，406- 411，413，430- 432，435- 438，441，445，446，448，451，454，455，460- 467，471-473，494，495，616

制度变革　235，258，342，412，417，589