中国政治二千年
Author: 张纯明
Date: 2014-02-28 16:00:00+00:00
Keywords: 历史; 中国历史
Description: 《小书馆》系列丛书，收入20世纪初以来绝版或者版本稀少、至今仍有很高文化价值的文史作品。名为“小”，意味着篇幅小，使读者在短时间内可获得一方面的知识精粹；即便是大论题，也会找小的切入口，具体而微，从小处着眼谈大问题，使阅读饶有趣味。 本系列拟出版100多种，首辑收入十本。 《中国政治二千年》是中国政治学百年发展史上的一部重要的著作，在湮没了七十年之后，重新进入我们的视野。一位被遗忘的民国学者在上世纪四十年代写成的这本小册子，以中西文化的视野和洗练生动的文笔，把中国二千年纷繁的传统政治文化，概括得如此清晰而深刻，今天再读，依然有着极强的穿透力。
Publisher: 当代中国出版社
Rights: Copyrights as per source stories

编辑者言

在中外出版物中，有一类小书，篇幅短小，语言通俗，轻松可爱，如溪水中的松影，自有一种清简之美。以中国近百年著述为例，朱自清先生的《经典常谈》，笔力轻点，便勾勒出文史研究的通幽曲径。吴经熊先生的《唐诗四季》，笔意蹁跹，文采斐然，堪称才情横溢的学术佳作。吕思勉先生的《三国史话》，明辨故实，条分缕析，还原一个本真的三国。王力先生的《诗词格律概要》不啻为作诗填词的入门捷径……这些“小而可贵的书”，无一例外，都是以大手笔写小文章，虽然没有“大书”那般洋洋洒洒的旁征博引，但见肉见骨的精华，绝对令人受益匪浅。它们不因时间而消逝，历久弥新，书香满口，为一般读者可读、可懂、可藏。

丛书名曰“小书馆”，顾名思义，就是专门荟萃这类小书的一套丛书。其所收小书的标准如下：不限门类，不限年代，不限国家，只要有文化的积淀，可喜的文字，阅读的趣味，未出版或虽已出版但市面上版本极少，又或者已绝版多年的小书，均为“小书馆”所收之范围。尤其是很多绝版多年的小书，曾为读书人所喜爱，但堙没已久，难觅其踪。“前人之努力，无数心血，唯愿时光不能将其尽数埋没”。拂去这些书上厚厚的时间之尘，这也是“小书馆”最初的缘起。但书海茫茫，收不胜收，“小书馆”不求规模的宏大，不限时间的长短，不拘门类的均衡，只要得中意的小书，达到一定册数，且可编为一辑的，便会推出。

“小书馆”所收之书，虽是小书，却是值得大观的。这套丛书的作者，很多为一派之宗，于他们各自的领域开山立派，影响着当时的思潮与风尚。诸如新理学的创立者冯友兰，中国民俗学之父娄子匡，与王国维、吴梅并称戏曲三大家之一的齐如山，诗书画印皆成一家风骨的白蕉，掌故学大师瞿兑之，数学科普大家刘薰宇，等等。还有一些作者虽然不如大师那样令人瞩目，但其著述同样会给我们耳目一新之感。

这些小书可谓是那些时代最具品质的文字，但它不是时髦的，也不是热门的，有的还是冷僻的。在此纷繁之世，出版这样的书，似乎有些不合时宜。但读书一事，不合时宜，未必是一件不好的事情。学者、出版家傅璇琮说：“我觉得读冷僻书，犹如吃青皮橄榄，或喝毛尖绿茶，初似生涩，终有一种回味。不像赶时髦，趋热门，热闹一阵子，脑子里空空如也，什么也没有剩下。冷能避俗。”不过“人各有心，不能皆合”，正如你喜青皮橄榄、毛尖绿茶，他却喜口香糖、可乐，或是其他别的东西，喜者自喜，厌者自厌，但这无妨，自然与社会原本就是多样性的。“小书馆”不敢期望众人的青睐，但求为这个时代依然还能沉浸在阅读中的读书人，提供几本可看的书，也就够了。

林语堂先生曾说，读书完全是个人享乐的一件事。这样看来，读书亦如吃饭、打牌、下棋、聊天、看电视等，并没有什么值得夸耀之处。但迄今为止，书籍仍是人类最高级的精神活动的文字记录，关乎心智、成长、品位……如此，于闲暇之际，一壶茶，一册书，去寻得书中的乐趣，开始惬意的思想之旅，岂不快哉！

让“小书馆”与您结伴而行。

“小书馆”编辑部

二〇一三年十二月十六日

写在前面

中国两千年的政治史，流长路远，且不说那至今让国人心潮澎湃的“汉唐气象”，就是到了清康雍乾时期，还被欧洲诸多国家视为楷模，柏拉图梦想中的理想国似乎在东方得以实现。

中国有一套靠知识文化和道德来管理的政治体系，运行了数千年之久，不但依此来管理一个幅员辽阔的国度，而且使其成为世界上数一数二的强国。至少在一两千年的时间里，中国在文化、科技、经济诸多方面都位居世界前列。难怪法国的“太阳王”路易十四对中国的羡慕溢于言表，直要视康熙大帝为自己的偶像。

然而历史证明，大清承继和发展的政治制度，只是听上去很美。以致不用等到道光年间英国人用坚船利炮来摧枯拉朽，一个从遥远的国度来的名叫马戛尔尼的人就预言了它的衰败。他在乾隆盛世时，到中国小逛了一圈，就发现这个国家的繁盛和强大只是徒有其表，只要几艘三桅战舰就能收拾了。繁花似锦的外表中，梁柱已经腐烂……仅仅百年间，欧洲对中国的钦羡就变成了鄙夷。

如果当时马戛尔尼把这番话说与中国人，肯定会被无数人斥之为：蕞尔小邦之民，无知狂妄之词。但过了一百多年后，张纯明先生在重庆开始写《中国政治二千年》时，马戛尔尼的预言早就经历了现实验证。他不得不说：“以往的异族所带来的文化根本不能与我们的文化相抗衡，其同化是自然的。现在的异族的文化比我们的文化优越，如果我们还存着同化他们的梦想，我们就太不自量力了。”中国人在自大、自卑过后，终于肯静一静，考虑一下中西方政治制度之间的差距了。《中国政治二千年》就是这样一部探讨“差距”的反思之作。

作者张纯明是河南洛宁人。早年曾留学美国多年，在伊利诺伊州立大学、耶鲁大学攻读社会政治学，据说与原美国总统尼克松是同班同学。后在耶鲁大学拿到了政治学博士学位，是兼具中西视野，学跨古今的政治学人才。因此写这本书，也可看作书生本色，对学术研究的兴趣。然而，问题似乎没有这么简单。在抗战危亡之际，不平静的书斋内，轰炸的呼啸声中，回溯中国两千年政治的沿革。纵向，由秦汉直至明清，观中国政治制度的草创、完备、烂熟、修补、糜烂；横向，自皇帝、官吏、士大夫、幕僚，看人在政治中位置作用心态的演变。张纯明先生显然有更深的立意。

其时，中国自辛亥年间天翻地覆后，已历三十年。见惯了国家积贫积弱，国势危殆之际，欲使国家自强之士，急于通过模仿西方政治制度，来实现中国的崛起。民初共和宪政理想的破裂，军阀混战的荼毒，西方的国会、代议制纷纷登场，各类政党与政治学说消长泛滥，中国政治却始终未找到自己的位置。建一个政权的空壳，不过是新瓶装旧酒的把戏，并不会改变国人对政治的态度。照旧是一盘散沙，各行其是，不过是军机处换成国会，皇帝换成大总统的舞台戏法，吸引的仍只有看客和野心家。在中华民族到了最危险的时候，讨论政治、政体，中国两千年政治的积弊，张纯明先生是要通过反思，找到中国政治的症结，寻求未来的发展。

《中国政治二千年》虽只区区几万言，但高屋建瓴，犀利深刻，洞见迭出，给予读者众多的启示。

为何中国人几千年来对政治不发生兴趣？士绅阶层的管理顶替了政府机构，民间的道德置换成法律，政治留给帝都之内的皇帝巨宦来玩，“政令不出都门”，老百姓对于当今掌权者的政治作为知之甚少。为何中国少数把持政治的人物，热衷于倾轧、高调，贪腐盛行，上至皇帝、中央大员，下至书吏、幕客，是什么造就了一盘散沙的政治形态？中国的政治体系，究竟在何种背景下，逐步演变，其中的原由何在？弊端何在？这正是张纯明先生所讨论的问题。

如张纯明先生所说，中国人两千年的政治，是受中古时代的经济、科技、地理、历史等诸多因素限制演进而来的，积弊已久。在中古时代，社会结构松散、生产力水平低下，在维持社会稳定性上才能颇有建树。西方并非与生俱来的优秀基因，只不过是在新的生产力逐步萌生后，采取了积极主动的变革以适应近现代的变化。中国经历了两千年的政治跌宕后，面临近代化现代化来临，仍抱持千年不变的政治结构，仅作枝枝蔓蔓的改进，终至张皇失措。沿承到了二十世纪，和西方的近现代政治体系有了深刻的差距。民族危亡之际，张纯明先生的目光由古及今，探索的不是故纸堆里的陈迹，而是中国未来自强的途径。

“制度是可以模仿的，精神则非培养不可”。张纯明先生的这句话深得我心。洋务运动可以买军舰、开矿山、兴制造，真到了阵仗见输赢之时，却屡战屡败。有洋枪洋炮，没有先进的军事思想，组装起来仍和中世纪大刀长矛的八旗绿营无异；开国会，组党派，看似热热闹闹要搞议会政治，袁大总统把枪杆子一亮，议会就成了橡皮图章。有制度，没有制衡，不过是虚架子。两千年制度浸淫，潜移默化铸就的精神体系，不能指望一时政体更迭焕然一新。公民意识的教育，现代精神内核的培养，民众政治素养的提升，都要有水滴石穿的工作，才能让新的政治体系在这块缺乏现代政治思想的土壤上植根茂盛。

《中国政治二千年》一九四〇年由商务印书馆初版至今，已过了七十余年，书中提到的问题、症结，却仍困扰着中国的未来。幸运的是，中国早已不是闭关锁国的末世之相，思潮思路错综纷纭，是中国面临深刻改变的时刻。培养国人新的政治精神，才有现代政治秩序可言，才能逐步清理两千年的尘垢。张纯明先生的这部《中国政治二千年》，当然不能一举荡清污秽，辉映古今，但这类于细节处的反省，于精微处的思辨，于根源上探究问题症结的工作，也许正是今日急需的态度。为此，《中国政治二千年》仍值得我们再次阅读。

买超

自序

这在区区几万字的小册子里讨论偌大的题目显然是不可能的事。如果读者想从这本小册里对于二千年来中国的政治得到一个有系统的叙述，他一定会失望的。好在作者个人并没有存着这么大的野心：他的目的不在做一本中国政治史或政治制度史，而在指出自秦汉到现在中国政治的特点和动向。就在这一点上他也没有系统化的意志，许多应该讨论的问题都遗漏了，而在其所讨论的问题的范围以内也难免片段或零碎之讥。

在战时首都的重庆写书最大的困难是参考资料的贫乏。极平凡、极普通的书籍在这里也无从寻觅。回忆三年前，北方各大学图书馆内写作的便利不禁感慨系之矣。但参考资料的贫乏并不能使作者对于书内的差误——无论是见解或事实——不负责任。倘能因作者的差误而引起读者的教正，则这本小册子也不算白写了。

张纯明二十八年八月重庆曾家岩

目录

编辑者言
写在前面
自序
绪论
第一章　皇帝、专制、统一
第二章　有形政府之一——中央
第三章　有形政府之二——地方
第四章　无形政府之一——幕僚
第五章　无形政府之二——书吏
第六章　政治风气之一——名教、倾轧、高调
第七章　政治风气之二——贪污
余论
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绪论

清末的人喜欢谈洋务，除郭嵩焘及几个对于西洋有比较深刻认识的人外，他们所谓洋务包括几项很具体的东西：大炮、洋枪、轮船、火车等物。当时“文化”二字尚未发明（中国以前也用文化二字，是文治教化的缩短，往往与武功相对而言，和现在人所谓文化略有不同），所以当时的人也不知有甚么中西文化。民国初年我们对于西洋的知识日益增加，渐知西洋人自有其特别的文化，于是高谈“东西文化及其哲学”。有些人以为西洋文化是“动”的，中国文化是“静”的，还有些人以为“东西文化的一个根本不同之点”在“一边是自暴自弃的不思不虑，一边是不断的寻求真理”。（《胡适文存三集》卷一，《我们对于西洋近代文明的态度》）这种解释似乎把中西文化的不同看成先天固定的分别，两方面心理的构造有根本的异点，西洋如此，中国人如彼，有如英国诗人吉卜灵（R．Kipling）的名句所咏：

Oh！East is East，and West is West，
and never the twain shall meet．(1)

实际上这种看法是不合历史事实的。历代的记载告诉我们，每一个民族都有“静”的时期，也都有“动”的时期；都有“不思不虑”的时期，也都有“寻求真理”的时期。英国著名经济史家唐内教授（Professor R．H．Tawney）说：

所谓中国经济生活中的传统主义实在不是中国独有的特点，而文化史上的一阶段，就是欧洲也曾经过的。迅速地经济变转的事实，继续不断地经济进步的理想，并不是西方历史固有的音调，而是近四世纪的产物。如果一个欧洲人对于中国人所表现的守旧性不能了解的话，他倘能和他的祖宗见面，一定要发生同样的感想。在差不多一千年的中间，西方的农夫工匠的技术变革的微小，和在中国所见到的一样。在前者，犹如后者，一般人把以往的黄金时代而不把将来的可能性看作他们行为的标准与现在的规度；他们无条件地接收他们所承受的环境，视疾病疠疫为当然；对于那些矻矻不休地在那里以艺术改进自然的人们，并不感觉兴趣，如果他们不疑惑他们与恶魔合伙作祟就算好了。在欧洲又如在中国一样，政治混沌、强盗充斥、内乱、饥馑，都是很普通的现象。（Land and Labor in China，pp．19-20）

由此观之，中西文化不是“种类”的区别而是“程度”的区别。冯友兰先生说：

所谓西洋文化之所以是优越底，并不是因为他是西洋底，而是因为他是近代或现代底。有人说西洋文化是汽车文化，中国文化是洋车文化。但汽车并不是西洋本有底。有汽车与无汽车乃古今之分，非中西之异也。（《别共殊：新时论之一》，《新动向》一卷七期）

冯先生的看法实在比以前的“动”、“静”的说法高明多了。近代文化与古代文化的不同不仅在汽车之有无，而且在社会经济政治的组织与理想。冯先生在另一个地方指出中古的生产方式是以家庭为本位，现代的生产方式是以社会为本位。在生产家庭化的社会里“一个人的家是一个人的一切，因为他有了家才有了一切；他若无家即无一切。我们亦可了解，何以在生产家庭化底社会里，一切道德皆以家为出发点，为集中点”。（《说家国：新时论之四》，《新动向》一卷十期）

我国自秦汉以至清末的经济社会始终没有走出生产家庭化的阶段，无怪中国人只知有家而不知有国，对于政治不发生浓厚的兴趣，好似“一盘散沙”一样的无组织了。这并不是因为中国人没有“任何的政治能力”，或“中国的文化根本不是一部政治文化”，而是因为中国的经济组织是中古式的。事实上，中国的政治在汉代、唐代也曾放过灿烂的光辉，汉唐的政治文化与同时代的欧洲比之，恐怕要胜一筹。

然而话又说回来了。为甚么欧洲近几百年来有偌大的进步，而中国虽然不能说没有进步，但进步像那样的迟缓？

这是不容易答的问题。

罗素（Bertrand Russell）在一篇论西洋文明的文章里说历史上的“自然进步”（Spontaneous Progress）原来很少见。只有埃及与巴比仑的一个时期，希腊在二百年的期间，西欧自“文艺复兴”以来。他找不出自然进步的特别原因，除非是由于几个“极少数出类拔萃的人物”的努力。他的结论是：如果克皮勒（Kepler）、格里由（Galileo）、牛顿（Newton）不幸而幼年夭殇，现代的西洋文化或者就不会发生（见In Praise of Idleness and Other Essays，PP．163-164）。罗素似乎把进步看成历史上偶然的事迹，不可以常理解释的。和罗素同一意见的学者有好几个。

如果罗素的话是对的话，那么，中国与西洋在近数百年内有幸有不幸。欧洲幸而出了几个大科学家，中国不幸而没有产生大科学家。大科学家的产生是偶然的，但我们要问：为甚么中国没有偶然地产生几个大科学家呢？为答复这个问题我们应该明了中国与欧洲的地理经济环境及学术风气。我们当然不能忘记欧洲有极长而且曲折的海岸线及其南北的两个内海，使国际贸易可以达到任何区域，甚至于使有几个国家专依航海为生。到十五、十六世纪，欧洲差不多成为海盗世界，几个大探险家都是海盗的首领，他们的目的在求黄金白银和香料。然而这班海盗和海盗带来的商人开辟了无数新地，开拓了人的眼界，抬高了人的想象力。在欧洲本部也有几个繁荣商业中心的出现，商业的交流很自然地孕育了竞争和模仿的种子，很自然地使人民时常移动，于是几个国家交相为师，交相为徒。这都是适宜于科学发达的环境。我们不能忘记欧洲在中古的时候人口少而资源多，这种情形正足以激起“工艺发明”（Technical Invention）。产业革命接着起来，生产方法改变了，生产能力加增了。

经济的进步当然影响到社会政治。商业发达的结果是中产阶级的出现，中产阶级的出现即封建社会的崩溃，民族国家的产生，于是整个的政治观念、法律观念都改变了。当然我们也不能忘记了“文艺复兴”对于希腊政治哲学、罗马政治组织、法律系统及抽象国家的尊崇之发见。这些发见的重要性是不可埋没的。

中国没有欧洲那么幸运。我们的地理环境不如欧洲的优越。我们的版图超全欧（俄国除外）而过之，而我们的天然交通的便利远在欧洲之下。而环绕着我们的各民族，其文化都在原始或近原始的态度中，不但不能给我们所需要的刺激和模仿的榜样，而且助长了我们民族妄自尊大的心理。

本来中国传统思想也缺少进步的种子。儒家的“祖述尧舜，宪章文武”，道家的“绝圣弃智”、“清静无为”都是反对进步的哲学。儒道二家的思想深入人心，遂使我们对于古代的一切是尊崇的，对于独创的见解是抑制的。我们又有甚么“形而上者谓之道，形而下者谓之器”的观念，于是我们鄙视“物质”而崇尚“精神”，其结果是知识是书本的知识，与实物不发生关系，知识阶级变成“四体不勤，五谷不分”的废物。在这种土壤中自然科学的种子是不能发荣滋长的。当欧洲十七世纪的上半叶，较确切一点说，从一六〇六年至一六七五年的中间，正是科学抬头的时候，望远镜发明了、新天文学出现了，格里由、牛顿的工作大成了。在同一时期的中国也有许多大学者的出现。他们——黄宗羲、顾炎武、颜元、阎若璩——用新的方法去研究旧的学问。但他们的方法虽也是科学的，但他们研究的对象是书本而不是实物。中国近世学术和西洋近世学术在这五六十年的中间划分了，中西文化也在这五六十年中间分道了。自秦汉以来在物质上虽不能说完全没有进步，但进步的速度究竟是低微的可怜。在同治初年稍明时势的人已经知道非发愤模仿西洋不足以图存，但还有许多顽固之流抱残守缺，以模仿为可耻。他们以为“根本之图在人心不在技艺。今求一艺之末而奉夷人为师”（倭仁语），是绝大的耻辱。

不幸的很，我们与西洋正面接触的时候正当国内有巨大的变乱，十余年太平天国的革命把国家元气消耗殆尽。内外交攻，国家的存亡岌岌不可终日，从此政治经济的发展处处受不平等条约的支配，而国人在此种局面下很自然地有两种病态心理：媚外与仇外。中外关系不能走上正轨，使我们对于西洋文化的接收在事实和心理两方面都发生很大的障碍。又不幸的很，当外来势力向我们猛进的时候，我们又是在满清统治之下。一切对外失败的痛恨，归咎于内政之不当，归咎于统治阶级的昏庸，归咎于满清政府之腐败。如果当时统治者不是满清而是汉人，情形或者可以根本不同。在汉人的统治下，同盟会也就不会提出“驱除鞑虏，恢复中华”的口号。过去的历史很明白地指示我们革命是浪费的，因为每当革命“非群雄并起，天下鼎沸，则旧政府必不可倒，如是者有年。既倒之后，新政府思所以削平群雄，绥靖鼎沸，如是复有年。故吾国每一度大革命，长者数十年，短者亦十数年”（梁启超：《中国历史上革命之研究》，见《饮冰室文集》）。这些事实是同盟会诸志士所深知的。他们也知道在强敌压境，国势危急的时候，革命足以消耗元气，减低国家对外的力量。然而他们毅然决然不顾一切而革命者——当然还有别的根本问题，如建共和政体——“驱除鞑虏，恢复中华”的民族主义与有力焉。清廷腐败已达极点，故辛亥革命成功非常迅速。但满清被推倒之后，接着就十几年的军阀割据及混沌的内战。在内乱的过程中只有破坏没有建设，我们的现代化又莫名其妙地延迟了许多年。

到现在我们政治经济都是摹仿西洋的，但我们社会本质（因为农民占全国人口百分之八十以上）及生活观念大体上还没有改变。我们的瓶是新的，而瓶内所盛的酒是旧的。有许多生活的观念与现代的新制度是冲突的，是扞格不入的。现代的国家是法治的国家，而我们传统的儒教的政治哲学是“人存政举，人亡政息”的人治主义。法律——无论是宪法，是普通的法律或命令——在西洋一字有一字的拘束力，而我们不论政府与人民都视法律为具文，为官样文章，以致法律与生活不能呼应。我们没有浓厚的国家观念、坚强的政治组织，因为在过去的社会里并不感觉国家的重要及坚强政治组织的需要。坚强的政治组织势必用其组织以干涉人民的生活，而我们旧社会的政治理想不是干涉而是放任，不是积极有为而是消极无为，不是为民兴利而是与民休息。在这个社会里风俗习惯代替了法律，绅士代替了法官，除纳税上粮外，人民与政府很少发生直接关系。

这一种社会在闭关自守的时候是可以维持生存的，但自海禁大开以来情形大变了。外来势力侵入中国好似野牛闯进古董店一样，把架子上的汉瓦宋瓷撞得粉碎。旧社会受了西洋力量的袭击而呈崩溃的现象，但旧社会的影响依然存在。自辛亥以来历次革命的使命不仅在取得政权（实际上西方所谓“政权”在中国并不存在），而且要创造政权。我们要树立一个中央政府，不是有名无实的中央政府，而是强有力的中央政府，但物质的条件（如交通）不够，心理的基础（如国家观念）欠缺。我们要打倒私人的军队、官吏的贪污，而建设国家的武力、廉明的政治。我们不但要有新的制度，而且要有新的法律观念，新的行政观念，新的政治道德。制度是可从外国借得来的，而观念及道德非自己养成不可。因为中国面积之大，人口之多，交通的不便，教育之不普及，所以我们的理想与事实，计划与实施，往往“圆凿方枘，鉏铻难入”。

自清末到现在，我们推行新政治、提倡新教育的结果，不能说完全失败。把这一次的抗战与甲午中日战争相比较，就可以看出在这四十余年的中间，中国政治的统一、国民的国家意识确有显著的进步。甲午之役是李鸿章与日本之战，是以直隶一省当日本全国，据梁启超所说：“刘公岛降舰一役，当事者致函日军，求放还两广一舰，谓此舰系属广东，此次战役与广东无涉云云。”（《李鸿章传》）当时各省对于战争漠不相关的态度，于此可见。而此次抗战则为中国历史上自来所未有的全民抗战。

我们虽然有了显著的进步，但到现代化的距离还是很远。二千余年所养成社会政治风气并不是一朝一夕所能改变的。但我们确信中国所以落后的原因并不是中华民族之不如人，而是许多历史、地理、经济的原素所构成的。中华民族是个优秀而大有作为的民族。此后我们能不能在世界上占重要的地位全视我们之努力与否。

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(1) 为诗人最著名的诗歌《东西方民谣》中的第一句，大意为：东是东，西是西，东西永古不相期！──编者注

第一章　皇帝、专制、统一

公历纪元前二二一年，是中国政治史上最重要的一年，因为在那一年里秦王政完成了合并六国，统一天下的大工作。这是一个前古未有的新政治局面，秦王自己也知道他的成功是值得纪念的。从前的一切文物制度，已经不能代表这个新时代的精神了，所以都要改变，就是君主的名称也须随着文物制度而刷新。《史记·始皇本纪》有一段极有意义的记载：

秦初并天下，令丞相、御史曰：“……寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号！”丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“昔者五帝，地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇、有泰皇——泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’，命为‘制’，令为‘诏’，天子自称曰‘朕’。”王曰：“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。他如议。”

后来并有制云：

朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉！自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数：二世三世至于万世，传之无穷。

这都是表明天下既已统一，一切文物制度以及名号称谓，皆归划一，政权操于皇帝一人之手。从此以后中国的政治和以前的政治完全不同了。皇帝的地位就日见崇高起来，而人民——特别是人民中的文人政客——的地位也就没落了。在秦统一以前，列国并立，文人政客奔走诸侯之间，在政治上有很大的操纵能力，所以诸侯对于他们也不得不加以相当的敬礼。但统一的皇帝用不着他们的奔走，不必对他们敷衍。政治上独裁专制的趋向日益显明，而国家与皇帝差不多变成为一件事。这就是雷海宗教授所谓“皇帝制度之成立”。（《清华学报》第九卷　第四期）

但秦享国未久即遭六国遗族、文人政客、士豪流氓的混合作乱而亡国。到刘邦兴起，打倒群雄，天下才有第二次的统一。

刘邦以小吏——泗上亭长——而得天下，是中国历史上平民做皇帝的第一次。但皇帝的地位并不因为他出身微贱而降低，实际上皇帝的地位反从此而更加神秘，更加尊崇。自汉氏兴起以后，天下变成皇帝的私产，二千年来的专制政局可以说真正自此开始。

造成新的政治局面是一件很不容易的事。英国学者罗素氏（Bertrand Russell）在他近著《权力》（Power：A New Social Analysis）一书里把权力分为两大类：传统权力与新得权力（Traditional power and newly acquired power）。传统权力有长久的习惯为其后盾，用不着特别的理由以维持它的存在。而且传统权力差不多都有强有力的宗教或类似宗教的东西来扶持它，如果有反抗的发生，就会被认为大逆不道。除非传统权力到了快要崩溃的时候，绝对没有人敢起而与之抗衡。传统权力比较容易保持，因为它自然地有一般人的同情与拥护。新得权力就不同了。它没有习惯以为其后盾，它没有舆论的同情。拥有新得权力的人所以常有自己地位不稳固的感觉。秦始皇统一天下是一种新得权力，因为他开了千古所未有的新政治局面。这种新局面自然要遇着不少的阻力，而使他有朝不保夕的恐惧心。他的苛政，他的焚书坑儒及其他政策，都是这种恐惧心理的表现。刘邦代秦而有天下是中国史上第二次的统一。为巩固皇帝地位，遂大封同姓诸侯，以为王室的藩屏。免除秦代的苛法是收拾人心的工作。创造神话，说高祖是赤帝之子，封禅及五德受命的宣传是使皇帝的地位神秘化的工作。但这些工作还是不够，最重要的是得文人政客的同情与拥护。儒家的学说无疑的是对于皇帝最有利的思想，可以采用以为新得权力的精神基础。但高祖在最初的时候对于此点并不完全明了。由流氓出身的刘邦对于寒酸不堪的儒生，当然是看不起。他每遇见儒生向他卖弄或讨好的时候，他不是破口大骂，就是把他们所戴的帽子解下来，溲溺于其中，以示侮辱。郦生以鼎鼎大名，年高六十余，身长八尺的老儒，去见高祖，高祖“踞床，使两女子洗足”慢不为礼。陆贾以诗书说之，高祖大骂道：“乃公居马上而得之，安事诗书？”陆贾的答复是：“居马上得之，宁可以马上治之乎？且汤武逆取而以顺守之，文武并用，长久之术也。昔者吴王夫差、智伯极武而亡；秦任刑法不变，卒灭赵氏，向使秦已并天下，行仁义，法先圣，陛下安得而有之？”陆贾的话是很有道理的。高祖听了虽大不高兴，但终不免有“惭色”。儒者那一套哲学确是陆贾所说的“长久之术”。儒家“正名”、“礼教”的思想，对于维持皇帝地位确是再好不过。试看叔孙通起朝仪的故事，我们就可以知道儒家学说的力量。

刘邦和他的朋友们并了天下以后，大家在定陶的地方推他为皇帝。他虽然在名义上做了皇帝，但大家对他还不十分尊崇，所以“群臣饮酒争功，醉或妄呼，拔剑击柱”，闹的不亦乐乎。刘邦对于他们的争闹，当然是讨厌不过，但也没很好的法子去制止他们。叔孙通是一个儒家者流，“知上益厌之也”，就向刘邦出了个主意。他说：“夫儒者难与进取，可与守成，臣愿征鲁诸生与臣诸弟子共起朝仪。”高祖还恐怕这事不容易做到，叔孙通却甚有把握。他召集起来一百多名小儒生，在一起演习礼仪，然后请高祖来参观。高祖一看极为高兴，说：“吾能为此。”乃令群臣习肄。这一次习肄的结果却有不可思议的效力。我们且看《史记·叔孙通列传》的记载：

汉七年，长乐宫成，诸侯群臣皆朝十月。仪：先平明，谒者治礼，引以次入殿门，廷中陈车骑步卒卫宫，设兵张旗志。传言“趋”。殿下郎中侠陛，陛数百人。功臣列侯诸将军军吏以次陈西方，东向；文官丞相以下陈东方，西向。大行设九宾，胪传。于是皇帝辇出房，百官执职传警，引诸侯王以下至吏六百石以次奉贺。自诸侯王以下莫不振恐肃敬。至礼毕，复置法酒。诸侍坐殿上皆伏抑首，以尊卑次起上寿。觞九行，谒者言“罢酒”。御史执法，举不如仪者，辄引去。竟朝置酒，无敢喧哗失礼者。

其效力如此，无怪高祖经过这一次的朝仪的举行，踌躇满志，兴高采烈地说：“吾乃今日知为皇帝之贵也！”

就这一件故事看来，就知道儒者对于巩固皇帝地位的方法是正名分。诸侯群臣虽然共推刘邦为皇帝，但当时君臣间的等差关系还没有确定，所以才有喧哗妄呼和拔剑击柱的情事。叔孙通起朝仪的目的即在唤起群臣诸侯“君君臣臣”的尊卑意识，其方法是用极繁缛的虚文来约束他们的行动，使他们深知皇帝的尊崇。有了这一套把戏，以前君臣关系丕然大变。从此以后君骄臣谄，“君臣之义无所逃于天地之间”了。

儒者的政治思想确是稳固政权及保持政权最好的方案。汉以后的皇帝，无论骨子里所信仰的是佛是道，都要表彰儒术。二千年来儒家——“难与进取，可与守成”的儒家——遂成为历代皇家的护身符。

但是我们也不能把秦汉以来所谓之“统一”局面看得太认真了。专制的君和统一的天下无疑地成为秦汉以后中国政治的理想和典型。但所谓统一是相对的而不是绝对的。中国历史上的统一大半是有名无实。当一个朝代正盛的时候尚可维持表面上的统一，就是说地方上的官吏中央可以任免，重要的政令还可通行，虽然免不了阳奉阴违。但在衰微的时候地方大员可以横行自恣，中央不敢过问。例如，两汉行“强干弱枝”的政策，中央威权达于极点，而到后来一个州牧可以传子孙，对于皇帝的命令可以置之不理。唐是汉以后最强盛的朝代，而在中叶以后，藩镇专横，山东河朔自任官吏，自私赋税，自传子孙，合纵以抗天子，至百余年之久，与唐相终始，延至五季诸雄依然角立。宋大削地方之权，然中央亦因之而寖弱。元、明、清三代中央与地方分权而治，中央官厅与地方官厅各成系统而无隶属的关系，除若干事件须奏请敕裁之外，封疆大吏得以全权处理地方政务。清代的督抚兼掌文武，其权尤为广泛。太平天国以后督抚的实权更为膨胀，可与外国直接交涉，缔订条约。庚子之役鄂江诸督至与外人共议互保东南，公然抵抗朝命，中央威权遂扫地无余了。

中国以前虽有统一的理想，而实际上并未达到真正统一的目的。理由是很简单：经济交通的条件不够。在农业的社会里各地是自足自给，每一区域都可以成为一个独立的经济单位。中央与地方间的经济关系不是很密切，中央对于政治的控制自然是很薄弱。汉朝有几个政治家——如贾谊等——知道经济控制的重要，所以一方面主张分散诸侯王的封地，一方面主张集中财政收入于中央政府，庶“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从。”集中财政的办法由铸币权的国有入手：中央统制铜的来源，使地方不得自铸。但当时的政治经济环境——其实一直到最近数年——不允许这个政策的贯彻。

交通的重要也是不可藐视的。罗马帝国的维持全靠几条大路。我国的领土比罗马帝国大，而我们的交通远在罗马帝国之下。所以中央政治力量的“强度”（Intensity）达到地方的时候已经减少了许多，达到边界的地方时已经落到零点。交通的重要在两点：一点是旅行，一点是传信。旅行便利时用兵也便利，用兵便利时，地方自不敢存反叛的思想。我们虽有几条大河，但都是自西而东，而且像黄河一类的大川就根本不能行驶。至于陆路的交通我们没有通行全国的康庄大道，就是有，行旅也异常的困难。在国民政府以前，从甘肃到北平要一百多天，新疆、青海需要的时间更要加多。在平汉、陇海、津浦等铁道没有建筑以前，就是从湘鄂陕苏赣等省到北平也是不容易的事。用兵的困难可想而知。由此推论，就可以知道古代所谓的统一是件很松弛、很渺茫的事。

传信的机构不迅敏，中央对于地方的实情不能明了，地方也存着“天高皇帝远”的观念。中国以往的政府对于传信的办法也甚注意，例如，驿传制度的发达。驿传是转递文书的，但其速度也很有限的。唐代驿道陆行马日七十里，河日一百五十里。元代的驿道效率最高，铺兵送重要文件时，“昼夜兼程，腰间系铃，人闻铃则避，铺人闻铃则出，俟文件一到，皆须立时转递”（张梁任：《中国邮政》上卷，第九页），然每日所行尽其量也不过一二百里耳。倘辽远的区域有紧急事件发生，等到中央知其底蕴及把应付的方法筹备妥当，往往是时机已失了。

是的，政治的统一必须建筑在经济及交通的基础上。近数年来我们能有统一的政治局面得力于新币制的施行，公路网的完成，以及飞机、有线与无线电报等交通工具者不知凡几。因此，我们对于以前政治统一的程度不无相当的疑问。但秦始皇在极原始的经济交通的状况下，能统一天下，纵不得谓之真正的统一，也不可不谓为惊人的伟业了。

因经济交通的条件不完备，中央对于地方的控制力本来是极其薄弱，一到中央威权稍为低落的时候，野心家就会乘机而起，结果是十余年或数十年的混乱，全国陷于无政府的状态。混乱到一个相当的程度，就有强有力者出，绥靖群雄，建立朝代，于是又可以得到若干年的太平，若干年表面上的统一。如此的转来转去，转了二千多年。

但朝代尽可转来转去，我们的基本政治观念却没有改变。朝代的循环是一姓一氏的兴衰，对于人民的生活习惯也没有剧烈的影响。到清代的末年，我们受了西洋的政治经济潮流的激荡，才有维新运动，才有革命运动。维新运动遇见旧的顽固力量而失败了，但革命运动终于辛亥年间成功。秦汉所遗留下来的皇帝制度从此结束了，秦汉所遗留下来的统一观念将从此而愈见巩固。

第二章　有形政府之一——中央

在秦汉时代辅弼君主、总领庶政的有丞相（或称相国）。我们从《史记·陈丞相世家》里可以看出在汉初丞相的职权：

孝文皇帝既益明习国家事，朝而问右丞相勃曰：“天下一岁决狱几何？”勃谢曰：“不知。”问：“一岁钱谷出入几何？”勃又谢不知，汗出沾背，愧不能对。于是上亦问左丞相平，平曰：“有主者。”上曰：“主者为谁？”平曰：“陛下即问决狱，责廷尉；问钱谷，责治粟内史。”上曰：“苟皆有主者，而君所主者何事也？”平谢曰：“宰相者上佐天子，理阴阳，顺四时，下育万物之官，外镇抚四夷诸侯，内附亲百姓，使卿大夫各得任其职焉。”孝文帝乃称善。右丞相大惭，出而让陈平曰：“君独不素教我对？”陈平笑曰：“君居其位不知其任耶？且陛下即问长安中盗贼数，君欲强对耶？”

由此观之，当时的丞相好似现时各国的首相（Prime Minister），不直接处理各部的政务，但对行政的各部门有总揽指导的责任。

秦汉以后，中枢之任不一定由法定机关执掌，也不一定要由法定的官吏执行，究竟谁秉国钧，君主随时可以决定。因此，居宰相之位的，未必有宰相的实权，有实权的未必居宰相之位。所以后汉在法律上有三公为宰相之任，但实际上“事归台阁”，就是说大政均为与皇帝比较亲近的尚书夺去了。尚书原是九卿少府的属官，秩位甚卑，本来的职务不过在殿中主发文书而已。唐代行三省制，尚书、中书、门下三省为政治中枢，三省的长官就是宰相。但到后来，如果不带“同中书门下三品”或“同平章事”的头衔的三省长官，不能参加机密，而所谓“知政事”、“参知政事”、“参预朝政”等员，却有宰相的实质。明代有左右丞相，但自洪武十二年左丞相胡惟庸擅权被诛以后，大权归六部。后来设内阁大学士，而其权遂绝对不能比拟从前的丞相了。至于清代的内阁不过是撰拟诏令批答，其职务等于现在的秘书厅，非复宰相之任。雍正年间西北用兵，设军机处。军机大臣与君主接近，参赞机务，故大政出于军机处而不出于内阁。由此看来，秦汉以后中枢之政，随时由君主指派人员负责，实在没有一个固定的制度。

中枢之政所以不能有固定的制度的原因，是君主不敢以大权授人。宰相的秩位尊崇，如再授以大权，恐怕尾大不掉，危及王室。所以宰相之位往往是设而不除。但这种办法不但不足以阻遏“乱臣贼子”的阴谋，而且足以引起他们对于王室的觊觎。例如，东汉不设丞相，到建安年间特置之以处曹操；魏也不设丞相，到正始年间特置以处司马师、司马昭。魏以后中书监实为宰相之任，而其秩仅三品，至于所谓黄钺大将军，大丞相等一二品大员，则不敢轻于授人。但在宋、齐、梁、陈的季世，都有权臣强居其位以为将来篡夺之阶。这些事实，适足以证明仅在人事上做工夫而忽略了制度的危险。马端临说得好：

夫中书既为宰相之任，则升其秩可也；丞相既不为宰相之任，而常为嬗代之阶，则废其名字可也……夫高官极品，不以处辅佐之臣，而又存其名字，使乱臣乱子递相承袭，以为窃大物之渐，非所以昭德塞违，明示百官也。（《文献通考·职官考》）

马氏对于历代君主不尊重制度的流弊说得非常透彻。各国的政治制度，特别是对于世界政治上有重要贡献的制度，很少是由于人力的悉心规划，大部分是历史演化的结果。英国的内阁制度不是政治学家所艳称的政治制度么？英国内阁出于“枢密院”。“枢密院”是君主的顾问机关，后来因为人数过多，不够机密，故择其中比较可信任者四五人，入直襄赞，委以心腹至意，是为内阁。此四五人者皆君主的私人，非国会所能控制。经过若干时期，内阁才由君主的个人的顾问机关而变为对国会负责的机关。中国的社会背景与英国不同，中国的宰辅制度亦绝不能变成英国式的责任内阁，但如果有自由发展的机会，至少可以维持其原来的尊严，或者可以有进一步的发展，辅导君主，使其不至于独断孤行。黄宗羲谓：

天子传子，宰相不传子，天子之子不皆贤，尚赖宰相传贤足以补救，则天子亦不失传贤之意，宰相既罢，天子之子一不贤，更无与为贤者也。（《明夷待访录·置相篇》）

但后代“君骄臣谄”，君骄所以不敢以大权授人，臣谄所以不敢行其所当行的职权。清高祖《书程颐〈论经筵札子〉后》有几句话很足以代表一般君主的态度：

夫用宰相者，非人君其谁为之？使为人君者……惟以天下之治乱，付之宰相，己不过问，幸而所用若韩范，犹不免有上殿之争；设不幸而所用若王吕，天下岂有不乱者，此不可也。且使为宰相者，居然以天下之治乱为己任，而目无其君，此尤大不可也。

宰相以天下为己任就算目无其君，然则为宰相者还有甚么事可作呢？因为宰相不敢以天下为己任，所以像明朝的张居正就被人认为目无朝廷。中国的宰辅制度不能成为一种健全的政治制度的症结就在此。

至前清末季，大势已去，始采取西洋式的内阁以维系人心，中国历代所行的宰辅制度，遂从此结束了。

民国以后，也未能在制度化的坦途上走，所以忽而法国式的责任内阁制，忽而美国式的总统制，变更纷纭，莫不以应付人事为主。

至于事务的组织，自秦汉以至清末，国家与宫廷间的界限往往不甚严格，所谓“宫中府中共为一体”就是这个意思。盖皇帝既视天下为私产，国家与宫廷自然是没有性质上的分别。汉代的中央行政均在九卿或九寺，如果我们把九卿的执掌分析一下，就可以发见他们所处理的事务大部分是与皇帝个人或宫廷生活有关系的。例如太常寺最重的职务是当祭祀的时候，奏其礼仪（太常也管教育），太仆寺掌皇帝的车马，少府寺掌皇帝的私财，光禄寺掌宫殿掖门户，卫尉寺掌宫阙以内的护卫，宗正寺掌皇族事务。惟有大理（司法）、司农（财政）、大鸿胪（诸侯及归义蛮夷）等寺的执掌是超出于宫廷以外的。

后世政府行政的部门增多，原来组织已不能胜任愉快，于是或提高原有机关某一部分的职权，使其渐趋独立，或另设新机关，但原来的组织并不因此而废止。九卿到隋唐以后已经是不重要了，国家的行政差不多都集中在六部，然太常、光禄、太仆、大理等寺一直存在到满清的末年。满清虽没有宗正寺，而却有宗人府及内务府等机关以处理宫廷及皇族的事务。在性质上这些机关并不得视为特殊的组织，而是与国务机关站在同等地位。即正式的国务机关有时亦兼管宫廷的事务。

到隋唐的时候，国家的行政已经集中于尚书省的六部，所谓“文昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀承”者也。自此以后六部遂为中央行政组织的典型。以现代的眼光看来，六部虽较以前的九寺为进步，然其职务尚不过是关于官吏之任免黜陟（吏部），兵财之充实（兵部及户部），宫殿城垒之修筑（工部），贡举之举行（礼部），及罪囚之裁判（刑部）而已，对于人民的福利，并未顾及。中国的政治理论自来是取消极无为主义，老百姓所要求于政府者是一个休养生息的机会，而不是兴利造福。在心理上中国人认政府为一种“不可避免的祸害”（a necessary evil），不做事的政府就是最好的政府。这也难怪他们，因为过去的经验告诉他们，如果政府要雷厉风行地做事，老百姓不但得不到甚好处，而且要受许多无谓的骚扰。所以我们最高的政治理想是“政简刑清”，政府最大的使命是保境安民。实际上中国史政府能真正负起保境安民的责任的时候并不很多。

国家行政到清末已非原有六部所能赅备了，于是添设了几个新的机关，如外务部、民政部、学部、农工商部、邮传部等。外务部是光绪二十七年由以前的“总理各国事务衙门”改组而成的。总理各国事务衙门成立于咸丰十年，是为中国有专办外交机关之始。惟总理衙门的王大臣多系兼差，未能殚心职守，故改为外务部，以专责成。这是比较以前的兼摄合议制度为进步了。光绪二十九年设商部，在素视商业为末务的中国，这不得不谓之一件大事。三十二年九月中央的机构又经过一次重要的调整，“外务部、吏部均着照旧；巡警为民政之一端，着改为民政部；户部着改为度支部，以财政处并入；礼部着以太常、光禄、鸿胪三寺并入；学部仍旧；兵部改为陆军部，以练兵处，太仆寺并入；应行设立之海军部及军咨府未设以前，均暂归陆军部办理；刑部着改为法部，责任司法；大理寺着改为大理院，专掌审判；工部着并入商部，改为农工商部；轮船、铁路、电线、邮政，应设专司，着名为邮传部”。（光绪丙午《上谕》）

经过这一次的改组与调整，中央行政机构渐趋现代化。现时的中央行政机构，名称虽略有变动，而大体仍不出光绪三十二年的轮廓。

新设各部的内部组织亦与以前六部的组织略有不同。从来六部的积弊，在于一切案件皆归下僚之任意处理，而在新设各部里，上官须亲自处理事务，以免书吏的把持。但在事实上这一点并未做到。以前的六部均有“清吏司”分掌各种事务，在新设各机关里均设“司”，而各司的职权亦有比较明白的规定。例如民政部设五司：民治司“掌稽核地方行政，地方自治，编审户口，整饬风俗礼教，核办保息、荒政、移民、侨民各事项”；警政司“掌核办行政警察、司法警察、高等警察，及教练警察各事项”；疆理司“掌核议地方区划，统计土地面积，稽核官民土地收放买卖，核办测绘，审订图志各事项”；营缮司“掌督理本部直辖土木工程，稽核京外官办土木工程及经费报销，并保存古迹，调查祠庙各事项”；卫生司“掌核办防疫卫生，检查医药，设置医院各事项”。这些司的执掌内所包括的事项差不多与现在的内政部完全相同。其他诸部亦各就其事务的繁简酌设若干司，其中司的数目比较多的为度支及陆军两部。就分司的方法来说，新的组织也比旧的组织为系统化、合理化。例如，以前户部的“清吏司”是按地域分的，故有山东清吏司、江南清吏司、湖广清吏司等等。户部改为度支部后，按职掌的性质分司，故有田赋、漕仓、税课、筦榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计等司。在司的底下又分科，科有科长、科员等职员。举凡现时各部会内部组织的形式在那时已灿然大备了。

清代自咸丰年间就开始模仿西洋，推行所谓“新政”，其目的在巩固国防（当时人叫做“富强”）。第一步的工作是训练新式的军队。由训练军队而建筑机器制造厂，由机器制造厂而感觉技术人材的需要，故设立武备学堂及派遣留学生，这都是强的工作。但仅仅在这些工作上努力还是不够，所以又从事于新的交通事业，如轮船、电报、铁路等，最后才注意到经济、教育等等。最初举办这些新事业的时候，往往是由几个大臣如曾国藩、李鸿章等全权办理，而在中央并没有统筹的机关及行政的机构。到光绪三十二年才把这些事业的行政一律地归纳到新设的各部里边。

新的组织自然比旧的完备了。但有一事我们不能不注意的，是在添加新组织的过程中，原来的文官制度被破坏了。原来官吏的任用，有一定的方法，升迁有一定的程序。到太平天国的时候，曾国藩等感觉人才缺乏，官吏腐败，不得不破格用人，于是保举的风气大行。当时的保举尚称严格，故由保举中得到不少出类拔萃的人才。捐纳的制度亦在那个时候大盛，于是仕途愈滥，但升迁的程序还没有完全破坏。到光绪年间举办各种新政，引用了许多新的人才，不论资格，不遵程序，能说几句外国话的如梁敦彦、梁如浩一流的人物，居然飞黄腾达，一跃而为大员。从此以后，官吏任用就紊乱了。

第三章　有形政府之二——地方

秦始皇废封建而置郡县为中国近代地方制度的滥觞。郡县并不始于始皇，在始皇以前数百年已经有了郡县的名称，尤其是在始皇自己的秦国。但春秋战国时代的郡县与国邑相错处，不是真正的郡县制，到始皇统一天下后，郡县始为基本的地方区域。汉初虽曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷灭，同姓诸侯自七国之乱以后亦名存而实亡，国内的行政由天子所派的傅相代其处理。故汉代的地方制度虽名为郡国制，其实与秦的郡县制初无二致。

秦汉的地方制度有以下各种特色：

（一）郡守的权限很大，可以直达天子。天子对于郡守亦极为重视，玺书慰劳，增秩赐金，其优异者或入为卿相。宣帝每拜郡守“辄亲见问，观其所繇，退而察其行，以质其言，有名实不相应，必知其所以然，常称曰：‘庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者，其惟良二千石乎！’”太守在其职权以内，可以“便宜行事”，就是说可以自由处理政务而不受无谓的干涉。所以当时有几个郡守，如龚遂之治渤海，文翁之治蜀，确有很足称赞的成绩。县的令长，于郡守虽为属吏，然亦能自行其意，不为上官所夺。

（二）秦汉最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭长、三老、有秩、啬夫、游徼等名称，有的掌教化，有的主听讼，有的收赋税，有的治盗贼。汉高祖就是由泗上亭长出身。三老的地位很高，皇帝时有赐帛的事实。啬夫也常有政绩的表现，例如爰延为外黄乡啬夫，“仁化大行，民但闻啬夫不知郡县”。（《后汉书》本传）朱邑由舒桐乡啬夫官至大司农，当他病重将死的时候，对他的儿子说：“我故为桐乡吏，其民爱我，必葬我桐乡。”于此可见汉代乡官对于地方人民关系的密切。

（三）汉代在郡县之上有州，但州并非地方区域。州或者可以说是中央的监察区。州的长官是刺史（后又改称州牧），他的官秩（六百石）远在郡守（二千石）之下。他的职务是以六条问事，就是周行郡国，考察地方上有无豪强怙势，地方官有无侵渔百姓、刑罚猥乱、阿私蔽贤、子弟请托、骫法纳赇的情事。六条之外不察。唐代戴叔伦说：“汉置十三部刺史以察天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”由此观之，刺史显然不是地方官。刺史有点像现在监察院在地方上的监察使，监察使不是地方官，监察区也不能算是地方区域。有些人认为汉代的地方制度为三级制，其实是差误的。不过在后汉末年，四方多事，选重臣以居州牧之位，州牧之权遂重。当时的州牧拥兵自固，目无朝廷，不但开后世三级制度的先河，且俨然是唐五代时代的藩镇了。

两汉中央对于地方取集权制，但到后来大权为州牧所剥夺，集权是有名而无实。唐代也取集权制，而后来有藩镇的跋扈，地方政权几非中央所能过问。宋朝大削地方之权，地方遂微弱了。到元朝设行中书省于全国，实行地方分权制，是为中国地方制度之一大变革。行中书省是中央总揽国政的中书省在地方上的分设机关，与现时军事委员会在各地设委员长行营是一个意思。省本是官署的名称而不是地方区域，但行中书省的权限甚大，一切地方政务均受其指挥监督，俨然与中央分权而治。明代确定省为最大的地方区域，明清的督抚与中央各官署无隶属的关系，除特别要事须奏请皇帝勅裁外，地方事务由督抚独断专行。

民国初年的地方区域有省、道、县三级，国民政府废道之一级，由省直接统县，但自设行政督察专员以来，又恢复三级制了。北京政府虽取中央集权制，而军阀割据，政令不出国门，哪里还能谈到集权？国民政府的初期中央能直接指挥的省份寥寥无几。到抗战前夕，统一的政局才渐行实现。

以上把中国地方政府的沿革略事申述，现在可以讨论几个问题：

（一）区域问题。地方政府区域究宜如何划分，实是一个很复杂而且艰巨的问题。各国地方区域的划分大都根据于历史、地理、交通等原素。但在西洋各国科学发达，这些原素已经不足为标准了。拉斯基（Laski）教授说：

科学发达使历史的疆界废而无用，因为市上的沟渠与水管的敷设，纵横上下，无不如意，已非历史疆界所能限制。地理的标准也不中用了，因为一桥之架，可通两岸；一洞之凿，可贯崇山峻岭。以云运输地带，在我们的交通工具与罗马时代还差不多的时候非不适用，在今日火车、飞机大通之世，如以运输地带为标准，则布来顿（Brighton）将为伦敦的外郊，纽海芬（New Haven）亦不过将为纽约的一区。（Grammar of Politics，p．414）

中国交通尚甚困难，现代式的设施尚寡，在地方区域划分上所遇到的问题，与西洋各国较有不同。我们行省的划分在当日也曾经过很精密的考虑。我们把历史的疆界打破了，现在的省区很少适合于任何一时代的历史疆界。我们也把地理的形势打破了，因为“就地形上说，浙江的杭嘉湖、江苏的苏松太，本是一个区域，行政区域把苏松太并入江南而成江苏，杭嘉湖并入浙东，不仅政治上有联络之功，而且经济上有调剂之效。四川夔府栈道，内有一夫当关之险，但从湖北迤南，即可直冲万县；而汉中却又是陕西管辖。武汉虽掌握长江的中枢，然下不能管安庆，上不能领岳州。此种例子，指不胜屈。”（蒋百里：《从国防经济学上观察中国人的问题》）这都是有意的割裂，使天然的区域分为数个不大合天然形势的区域，其目的无非是政治经济的联络与调剂，及打破中国人的乡土观念。中国的乡土观念本极浓厚，如果行政区域完全以历史疆界及地理形势为标准，更容易养成偏狭的地方思想。把不同风俗习惯和不同自然区域的人民放在一个行政区域内，我们的先民已经很精密地预备下统一的步骤。

中国现行省区辽阔，久为研究地方政治者之所诟病，所以很多年来就有主张缩小省区。至应如何缩小，势非有极缜密的研究，不能得到圆满的效果。如果贸然从事，轻易更张，万难满足我们的期望。

地方区域的划分，不但要顾到目前的便利，而且要顾到将来发展的需要。以我国现在情形论，不但省区过于庞大，就是县区亦何尝不庞大？就时间的距离说，中央与各省间的距离比较省与各县间的距离为小，而省县间的距离比较县与各区乡镇间之距离为小。这话初看起来似甚奇怪，其实并不奇怪。中央与各省间多有电话、电报或其他现代的交通设备，所以紧急政令的来往不过数小时，而省与县间的设备就差得远了。至于县与区、乡、镇间的交通设备，更为简陋，故县政府的紧急公务，非数日的时间不能达到民众。由此观之，区域之大小不足虑，最重要者是现代式交通工具的敷设。现代地方政府的任务甚繁，在这些任务内经济事业的发展，尤其是所谓公用事业，占很重要的地位。这些事业的发展需要充足的财力，充足的财力势非小区域所能供给的。就是有充足的财力，也难合经济的原则。我们因为交通的困难，故对于区域的辽阔，感觉格外敏锐。将来交通发达，我们的看法就会根本改变。这并不是反对省区的缩小，但我们要知道地方区域的划分是一个比较复杂的问题。目前的便利固然不可以不注意，将来的需要亦不可不预为筹划。

（二）职权问题。中央与省，省与县间的职权如何划分也是一个极重要的问题。从《省政府组织法》上，我们很难确定省政府的地位。省政府是中央在地方上所设的行政组织抑为地方政府？何种政务省是代表中央处理的，何种政务省可以自由处理？在现在都没有明白规定。中央与省政府间的界限没有划分清楚，所以执行政务时不免要发生若干无谓的纠纷和摩擦。县政府，按《县组织法》的规定，“在省政府指挥监督之下处理全县行政”。在中国传统的观念，监督指挥便是干涉，不论其所干涉者是合理或不合理。省政府以上级机关的地位事事要过问，县政府只是省政府的附庸，本身绝无自由处理任何政务的余地。省县的关系俨然是主仆的关系，以致县长之贤能者无以展其才，庸劣者奉行故事而已。“守令亲民之官，而近日之尤无权者莫过于守令。守令无权，而民之疾苦不闻于上，安望其致太平而延国命乎？”（顾炎武语）

我们以为中央与省，省与县间的职权应该有明白的规定。有若干行政事项是属于中央的，省政府处于代表执行的地位，故须秉承中央的意志而处理之。有若干事项是属于省政府的，在这些事项的范围内，省政府居于主动地位，可以自由处理。还有若干事项是属于县政府的，县政府可以自由处理。省政府及县政府对于这些事项应该制成计划及实施方案，呈请中央或省政府备案。中央对于省政府的计划及方案，省政府对于县政府的计划及方案，应该切实审核，经过审核以后，省政府及县政府可以按照固定的步骤以推行之。中央对于省政府，省政府对于县政府的指挥监督不取干涉的方式而取指导的方式。中央与省政府比之，当然中央的专门人才多；而省政府与县政府比之，当然省政府的专门人才多。中央的专门人才可以综合各省的经验，省政府的专门人才可以综合各县的经验，对于省或县的行政有所建议。这些建议并不是命令而是友谊的咨询，其目的在帮助下级政府推进其本身能力所不逮的工作，或代其解决技术上的各种问题。所谓监督指挥是合作互助式的监督指挥，以期得到双重的效果：（1）各省各县能有平均的发展，（2）省县政府可以养成自动处理政务的精神，而收因地制宜的效能。

合理化的职权划分必须建筑在合理化的财力分配的基石上。现时中央与省间的财务关系已经有了相当的调整，惟省与县间的财务关系尚欠合理。所有固定的财源皆为省政府所占据，而县政府只有在省税附加或其他零星杂捐上做打算。附加税早已超过饱和状态，而为中央严令所限制及废除。县政之能有起色与否端赖经费之能增加与否。要增加经费必先设法开源，开源的初步工作是重新整顿省、县税收及其合理的分配，使县有独立固定的财源，具富有弹性的收入制度，以便自由适应一县的支出。

（三）地方自治。中国提倡地方自治已经有了三十多年的历史，然而始终没有甚么成绩可以表现。《建国大纲》规定县为自治单位，但以我国人民知识之低，经济之落后，完成县自治实在是一桩至艰巨之工作。我们一方面要努力使县自治早日完成，一方面还须确定地方自治程序，以收最大的效果。张佛泉先生以为，地方自治应该先从城市做起。他说：

民治在中国是个新的东西，而几乎所有的好东西都是始自城市行的。而自治这样繁复的新生活自然也没有希望从乡下人开其端倪。由新市民渐渐求出自治的方法来，作出好的成绩来，然后可以向外推广。这个推广的程序不见得一定迟缓，只要上了轨道，便可以与时日的增长一直推广下去。（《今日评论》一卷十九期）

我们以为张先生的说法是很有见地的。我们过去的毛病是把自治看得太容易，乡村城市一齐举办，马上可以推行全国，结果是欲速不达。其实，如果我们看一看外国地方自治办法，我们就可以恍然大悟了。英国的地方自治是全世界所艳称的。英国的地方区有县（County）、县市（County Borough）、市（Municipal Borough）、市区（Urban District）、乡区（Rural District）及乡（Parish），其系统有如下表：

县是最大的地方区域，县下有市、市区及乡区三个单位。但市虽在县之下，而其自治的范围比县本身还要大。市有《市宪》（Charter），是个独立的法人。同是区而市区自治范围比乡区大。县市的自治范围又超市及市区而过之。在英国各级地方政府中以县市的自治权为最完备。所以我们可以说，英国地方自治范围之大小以其地方之为城市与否为标准。这不但是因为城市人民的知识比较乡村为高，而且因为城市的人口稠密，所需要的新事业也多，这些事业与人民的日常生活有切实的利害，容易引起他们的兴趣和责任心。

除第一个问题外，其余的两个问题是中国古时所未有的。古时政府是消极无为的政府，所以职权分配的问题根本就不会发生。地方在以前没有本身的税收，所以财务分配的问题也不会发生。秦汉时代虽最重乡官，但乡官的性质与现代的自治究有不同。因此我们特别把这几个问题提出，加以简单的讨论。至于地方政府宜如何组织，在我们看来还是次要的问题，因为如果我们对于以上三个问题有办法，则组织问题自可迎刃而解了。

最后我们希望中央对于地方的法令不要强求一致。以中国之大，风俗人情，经济环境，多有不同，若悉绳之以严格一致的法制，势必扞格难入。

第四章　无形政府之一——幕僚

旧时的官厅内部组织至为简陋，而清明两代尤甚。秦汉时代对于官厅内部的中下级干部似甚注意。我们看一看汉朝的官制就知道当时对于佐治人员有比较完备的设置。上自三公九卿，下至太守县令，都有相当数目的掾属，辅助长官处理政务。当时的掾属，都由长官自辟。且各郡县的曹掾，除三辅县得兼用他郡人外，皆用本郡人。宋代地方佐治人员已经减少。到了明清官厅的内部组织实在是简陋不堪，而地方的官厅差不多可以说没有法定的佐治人员。例如总督“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，巡抚“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治”，或主两省或主一省的行政，地位何等重要，事务何等繁杂，而法律上所承认的，只有总督、巡抚两个大员，并没有任何佐治人员的设置。布政使司，兼有现时民、财两厅的职务，在布政使的下边，设有经历、理问、都事、照磨、库大使等佐治人员。但这些人员在一个省内并不全设，即全设也不是真正作事的。按察使“掌全省刑名按劾之事，振扬风纪，澄清吏治。”其职权超现在的高等法院院长而过之，其下边法定的助理人员，和布政使衙门同样简陋，自然不能胜任而愉快的。各道除道员外，仅有库大使或库仓大使一人，“掌库藏仓庾”。府有知府为其长官，而有同知、通判、经历、照磨、司狱、宣课司大使、仓大使等官为之辅佐，似较完备，但这些官也不是完全设置的。知县为亲民之官，其辅助官有县丞、主簿、巡检、典史、驿丞等。县丞主簿“分掌粮马征税、户籍巡捕之事”，典史掌监狱，巡检掌“缉捕盗贼，盘诘奸伪”，设在各州县关津要害的地方。驿丞“典邮传迎送”，这些人都有特定的职务，而不能办理一般的政务。在这种情形下，地方各衙门一般政务的处理，只有在法律以外想法子了。

法律以外的救济方法，就是幕僚的罗致。

幕僚制度的成立，远在明清之前。顾名思义，“幕”的起源或与军事有关系。幕字原来的意义，就是军旅出征所用的帐幕。因此，将军开府，亦称幕府。《后汉书·班固传》：“窃见幕府新开，广延群英。”这是班固上东平王苍书中的两句话，当时苍为骠骑将军。由此而知汉代将军已经开了“广延群英”的风气。所有将帅所用的参谋记室均称之为幕僚、幕客、幕友，或简称为幕。魏晋以后，四方多难，军人往往兼理民政，开府治事，廷揽文士的风气，尤为盛行。唐代的节度使对于文人学士的罗致，尤是不遗余力。韩愈的《文集》中《送石处士序》及《送温处士序》就是送这两位先生赴河阳节度使乌公幕下的赠言。其言曰：

东都，固士大夫之冀北也，恃才能深藏而不市者，洛之北涯曰石生，其南涯曰温生。大夫乌公以钺镇河阳之三月，以石生为才，以礼为罗，罗而致之幕下。未数月也，以温生为才，于是以石生为媒，以礼为罗，又罗而致之幕下。

当时将帅罗致贤士的风气，于是可知其大概。盖“南面而听天下，其所托重而恃力者，惟相与将耳。相为天子得人于朝廷，将为天子得文武士于幕下”。

五代方镇亦极讲究廷揽文士。赵翼《廿二史札记》：

五代之初，各方镇犹重掌书记之官：盖群雄割据，各务争胜，虽书檄往来，亦耻居人下。觇国者，于此观其国之能得士与否。一时遂各延致名士，以光幕府。

在将帅幕下的名士，都是方镇的私人。这些方镇又都兼理民政，事实上，法律以内和法律以外的佐治人员，有时不免相混。宋代的地方官，多以文人为之，但其时地方官署的佐治人员较以前减少，故在普通地方行政官署里，非法定的幕僚人员，遂日益重要。

后世的幕僚可以分为两大类。一类是将帅及其他大官的幕府，一类是地方官署的幕友。这两种在性质上有很大的差别。前者是比较一般性的，后者是很专门化的。前者包括许多文人学士，辅助长官撰拟文书或运筹帷幄。作这一类幕的人并不以幕为终身职业，不过一时没有相当位置，暂在一个大员的幕中帮忙，遇有机缘，自己即出而做官。近代大员幕僚之盛，当推曾国藩为第一。薛福成《叙曾文正公幕府宾僚》云：

窃计公督师开府，前后二十年，凡从公治军书，涉艰难，遇事赞画者，闳伟则太子太傅大学士肃毅伯合肥李公，礼部侍郎出使英吉利总理各国事务大臣长沙郭公嵩焘筠仙，兵部侍郎巡抚陕西长沙刘公镕霞轩，云南按察使平江李元度次青。明练则四品卿衔内阁侍读长沙郭昆焘意城，候补道长沙何应祺镜海，武冈邓辅纶弥之，歙程恒生尚斋，主事甘晋子大，直隶清河道溧阳陈鼐作梅，河南河北道奉新许振祎仙屏，四品卿衔吏部员外郎嘉兴钱应溥子密，候补道长洲蒋嘉莼卿，定远凌焕晓岚。渊雅则知和州直隶州长沙方翊元子白，江苏按察使中江李鸿裔眉生，四品卿衔刑部主事歙柯钺筱泉，候补道黟程鸿诏伯，候选知府湖阳方骏谟元征，江苏知县溆浦向师棣伯常，出使日本记名道遵义黎庶昌莼甫，知冀州直隶州桐城吴汝纶挚甫。右二十二人李公功最高。公之志业，李公实继之。郭公、刘公与公交最深，所议皆天下大计。凡以他事从公，邂逅入幕，或骤致大用者，或甫入旋出，散之四方者，雄略则太子太保大学士恪靖侯长沙左公，兵部尚书衡阳彭公玉麟雪琴，前布伦托海办事大臣汉军李云麟雨苍，权福建布政使护巡抚事益阳周开锡寿珊，候补直隶州赠太常寺卿云骑尉长沙罗萱伯宜，安徽布政使权巡抚事新建吴坤修竹庄，甘肃甘凉道合肥李鹤章季荃。硕德则兵部尚书总督两江开县李公宗羲雨亭，兵部尚书总督湖广合肥李公瀚章筱泉，前兵部侍郎总督东河河道南昌梅启照筱岩，前兵部侍郎巡抚安徽衡阳唐训方义渠，都察院左副都御史吴川陈兰彬荔秋，兵部侍郎巡抚山东桂阳陈士杰俊臣，光禄寺少卿江夏王家壁孝凤。清才则太仆寺卿瑞安孙衣言琴西，监察御史乌程周学浚缦云，前知建昌府江阴何莲舫，候补直隶州湖口高心夔碧湄。隽辩则候选道阳湖周腾虎韬甫，前湖南布政使剑州李榕申甫，兵部侍郎巡抚广东望江倪文豹蔚岑，前山西冀宁道东湖王定安鼎丞。右二十二人左公功最高，李云麟闻公下士，徒步数千里从公，皆才气迈众，练习兵事，而受知于公最先。

这已经是一个很足惊人的名单了。此外宿学名士尚不可胜数。曾氏对于其幕僚，除责以文书公事外，又加以陶铸，故出幕以后，无不声绩隆起，为时栋梁。李鸿章以故人子弟的资格入幕，后来曾氏密保其“才大心细，劲气内敛，可胜巡抚之任”，遂一跃而署江苏巡抚，历次迁升，勋名几与曾氏相埒。这是第一类的幕。

第二类的是专门化，职业化的幕。

这一种的幕友可以分为五个名目：（一）刑名；（二）钱谷；（三）征比；（四）挂号；（五）书启。在这五者之中，以前两个为最重要。汪辉祖的《佐治药言》说：“刑名钱谷，实总其要，官之考倚之，民之身家属之，居是席者，直须以官事为己事，无分畛域，知无不言，言无不尽而后可。”盖其责任重大，不能不较其他各幕友多尽言责了。

所谓刑名就是现在所谓之司法，钱谷就是现在的财政，这两件事是地方官中最重要的职务。如果能把这两件事做好，上可以得上司的重视，下可以得百姓的欢心，衡之以我国旧时的政治标准，就算是一等好官了。因此作地方官的人对于这两席幕府，特别重视，不惜以重金聘请。

作刑名钱谷的人，需要专门的知识，所以要在名师指导之下，经过很长期的训练。在很年青的时候就要拜老师做学徒的生活，放弃别的事业，而专心致志于此道。学成以后，先由师傅的推荐，在一个地方政府里服务，游幕遂成为他的终身职业。所以汪辉祖说：

吾辈以图名未就，转而治生，惟习幕一途，与读书为近，故从事者多。……一经入幕，便无他途可谋……故亲友之从余习幕者，余必先察其才识，如不足以造就刑钱，则四五月之内，即令归习他务。盖课徒可以进业，贸易可以生财，作幕二字，不知误尽几许才人。量而后入，择术者不可不自审也。

学幕要先察其才识，足见学幕也不是一件容易的事。汪辉祖个人是一时的名幕，据他自述，他在二十二三岁时即初学幕。当时他已经作了秀才，在他的舅父的衙门内掌书记。后来又渐渐地转到刑名一途上。前后作了三十四年的刑名幕友，所经过的主人凡十六人。

幕友为长官的宾客，以厚礼相遇，不是像佐杂与长官有统属的关系。幕友所得报酬，不是薪给而是束脩，束脩不能出自公帑，以招请者的私财中支给之。因其系于私请，不得与有法律规定的官吏相提并论。但一个地方官对于幕友束脩所费的数目，亦极可观。一个知县，每年可以费到千两以上，一个知府可以费到三四千两以上。幕友所得束脩的数目，往往超过本官的年俸。这是因为从前的地方的衙门，都是取包办主义，一个县所应解国库的赋税，有一定的额数，凡是超过这个额数的款子，都是属于长官的私收入。这一种收入及别的陋规的收入，为数甚巨，所以地方官有力量出巨金罗致幕友。

因为幕友与长官是宾主的关系，所以为长官者对于幕友要有相当的礼貌。汪辉祖在《佐治药言》的《就馆宜慎》条下说：

主宾相得，未有不以道义亲者，薰莸强合，必不可久。与其急不暇择，所主非人，席不暖而遽去之，不若于未就之前，先为慎重，则彼我同心，自无掣肘之患，愈久而愈固，异己者不得而问之。

在《公事不宜迁就》条下又说：

宾之佐主，所办无非公事，端贵和衷商酌，不可稍介以私。私之为言必己有不肖之心也；持论本是，而以主人意见不同，稍有迁就，便是私心用事。

在《勿过受主人情》条下又说：

合则留，不合则去，是处馆要义。然有不能即去者，不仅恋馆之谓也，平日过受主人之情，往往一时却情不得。岁脩无论多寡，饩廪称事，总是分内所应得。此外多取主人分毫，便是情分。受非分之情，或不得不办非分之事。故主宾虽甚相得，与受必须分明，即探支岁脩，亦宜有节，探支过度，则遇有不合，势不得洁身而去矣。

这都是为幕友说法的。至于长官对幕友应持如何态度？汪氏在《学治臆说》里说：

刑名钱谷，动系考成，尽人而知，其当重矣！抑知赋繁之地，漏催捺阁，及大头小尾诸弊，实皆征比核之。而词讼案牍，刑钱多不上紧，全在号友稽查催办，至书启庸拙疏怠，亦足贻笑招尤，无一可以易视。惜小费者，率计较于岁脩之多寡，第其人不自爱重，往往随缘曲就。如心地光明，才学谙练之士，岁脩外别无染指，非饩廪足称，必不久安其席。与其省费误公，贻悔于后，何如隆礼厚币，择友于初？

幕友辅助长官，处理其职分以内的各种事务。就刑名来说，听讼是长官的事，至于“权事理之缓急，计道里之远近，催差集审，则幕友之责也。”长官听讼以后，就各造的供词，按照律例的规定，而拟判断，也是幕友的责任。如系重要的案子，则须上报，由幕僚撰拟报告。如果报告为上司所驳诘，则须仔细研究，再拟报告。这都是主管责任以内的事。此外幕友须检点书吏。从前幕友所处的地位，有点像现在的科长，书吏像现在的科员，所以幕友对于书吏，有指导监督的责任。汪辉祖说：

衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书，非无谙习之人，而惟幕友是倚者，幕友之道，所以佐官而检吏也。谚云：“清官难逃猾吏手，”盖官统群吏，而群吏各以其精力相与乘官之隙，官之为事甚繁，势不能一一而察之。惟幕友则各有专司，可以察吏之弊。

汪氏是乾隆时代的名幕，他所说的自然是理想幕友所当作的事及应有的态度。至于不肖的幕友不但不检点书吏，而且还要与书吏狼狈为奸。汪氏自己在长洲县幕中遇见一位嘉兴人李胡子，教导他一些纳贿的秘诀，并且劝他乘机弄几个钱，他没有答应。恰好他回省乡试去了，别人代馆，听了这位李胡子的话，果然出了岔子，被巡抚访问查办。没有多时，因幕友徇情纳贿的事情多了，吏部定下新章，不准延请本省幕友。足见幕友作弊的事是很平常的。不过当清代最盛的时候，幕友的风气还未大坏，汪氏说：

嗟乎，幕道难言矣！往余年二十二三，初习幕学，其时司刑名钱谷者，俨然以宾师自处，自晓至暮，常据几案治文书，无博弈之娱，无应酬之费，遇公事授引律义，反复辩论，间遇上官驳饬，亦能自申其说。为之主者，敬事惟命，礼貌衰，论议忤，辄辞去。偶有一二不自重之人，群焉指而讪笑之，未有唯阿从事者。至余年三十七八时犹然。已而稍稍委蛇，又数年以守正为迂阔矣！江河日下，砥柱为难，甚至苞苴关说，狼狈党援，端方之操，什无二三。

由此观之，在汪氏中年以后，幕道已坏了。嘉道以后，每况愈下，做幕友绝少自重之人。而且他们广结党羽，立门户，也不是随便可以加入。学刑名幕的人，以绍兴人为最多，最有力量，遂有“绍兴师爷”的名称。绍兴师爷遍天下，几乎没有一省没有他们的足迹。他们门户之见又极深，凡是不属于他们系统以内的，就很不容易得馆。因为如此，所以做官的人也乐于罗致他们，用他们的好处是他们与上级官署的师爷们通声气，有联络，他们所办的案子，呈报上去，不致被上级官署批驳。所以一省之中州县的幕友总是由院司的幕友推荐，为他们的徒子徒孙包办了。出了一件案子，从上至下，总是一手遮天。前清末年吏治之黑暗，大半是由于此。

清末推行新官制，表面上把幕僚制度废止了。但到现在文官制度还没有确立，我们政府仍然没有完全脱离幕僚制度的遗迹。

第五章　无形政府之二——书吏

在旧式官署掌簿书案牍的事务的人员通称曰书吏、吏胥，或单称曰吏，俗称曰书办。其在宗人府、内阁、文渊阁、翰林院等供职的叫做供事。在各部院衙门的叫做经承。在外省奉职督抚、学政、监政、各仓、各监督等衙门的叫做书吏。在海关奉职的叫做库书。奉职于司道府县以下的叫做典吏。名称虽因衙门而异，其职务则相同。以今语解释之，书吏等于现在的科员、事务员等。不过科员在法律上是有固定地位的，且有固定的薪俸，而书吏就不一定有法律上的地位或薪俸。

秦汉时代有所谓刀笔吏。《史记·萧相国世家》：“萧相国何于秦时为刀笔吏，碌碌未有奇节。”《注》云：“刀所以削书也，古者用简牍，故吏皆以刀笔自随也。”汉初功臣以刀笔吏起家的不仅萧何一个人。当时的刀笔吏虽然在政府里的地位很低，但不是像后来书吏之不齿于社会。刀笔吏如果有能力才学，还有做大官的机会。例如赵禹以小吏为令史，咸宣以佐吏为河东太守，魏相以郡卒吏举孝廉，王吉以郡吏举孝廉为郎，尹齐以刀笔吏稍迁至御史，尹赏以郡吏为楼烦长，赵广汉以郡吏举茂材（均见《汉书》本传）。这种例子多不胜举。且刀笔吏也不是完全没有知识的，汉武帝时卒吏皆须通一艺以上。就是唐高祖时，曾诏诸司史考满者，令试一经。元时小吏还可以至宰执台谏。钱大昕说：“元时士人皆乐为吏，而吏亦知自重。”明初吏员尚有累官至卿贰者。到中叶以后，吏的地位才日渐微贱，“士大夫之于吏，以奴隶使之，盗贼待之，而吏遂无所用。”

吏的地位日益微贱，但其把持操纵的力量反愈见阔大。但吏之作奸，由来已有好久了。顾炎武《日知录·吏胥条》：

唐郑馀庆为相，有主书滑涣，久司中书簿籍，与内官典枢密刘光琦，相倚为奸。每宰相议事，与光琦异同者，令涣往请必得，四方书币赀货，充集其门，弟泳官至刺史。及馀庆再入中书，与同僚集议，涣指陈是非，馀庆怒叱之。未几罢为太子宾客，其年八月，涣赃污发，赐死。宪宗闻馀庆叱涣事，甚重之。久之，复拜尚书左仆射。（《唐书》本传——原注）韦处厚为相，有汤铢者，为中书小胥，其所掌谓之孔目房。宰相遇休假，有内状出，即召铢至廷英门付之，送知印宰相。由是稍以机权自张，广纳财贿。处厚恶之，谓：“此是半装滑涣矣！”乃以事逐之。（《册府元龟》——原注）夫身为大臣，而有甘临之忧，系遁之疾，则今之君子，有愧于唐贤多矣。

可知在唐代书吏已经可以把持时政，广纳财货。这种风气至明清更是积重难返。《明太祖实录》至谓：“吏胥心术已坏，不许应试。”但其权势之盛，又莫盛于明清。冯桂芬在他的《校邠庐抗议·易吏胥议篇》内说：

州县曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。卿贰督抚曰可，部吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。天子曰可，部吏曰不可，其不可者亦半焉。

书吏之权大可想而知了。其衣食居处，亦极为奢华。冯氏谓吏户兵工四部，每部不下千人之多，“其渠数十人，车马宫室衣服妻妾之奉，埒于王侯，内外交结，隐语邮书，往来旁午，辇金暮夜，踪迹诡密，莫能得其赃私都数。尝与一绍兴人拟议，吏部四司，岁约三百万，兵部官少而费更大，户部有盐漕，工部有河工，计四部岁不下千万。外省大小衙门，人数尤众，婪赃更多，更不啻千万。究银所自来，国家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七。今天下之乱，谁为之？亦官与吏耳。而吏视官为甚。”

清末有粤人黄小配者作了一本小说，叫做《廿载繁华梦》，叙述粤海关一个书吏豪奢的故事。据作者的自序，这本书是根据于事实的。书中的主人翁周庸祐在海关上做了库书。这位周库书要讨邓家的小姐做老婆，就请了一位姓刘的媒婆给他说亲。刘婆和邓三娘的谈话颇有趣，我们录出一段以见海关上书吏的声势和舞弊的方法。

刘婆道：“此人来往的是绝大官绅，同事的是当朝二品。万岁爷的库房，都由他手上管去，说来只怕唬坏娘子，娘子且壮着胆儿听听：就是大坑村姓周唤做庸祐的便是。”邓家三娘听得，登时皱起蛾眉，睁开凤眼，骂一声道：“哎哟！妈妈哪里说？这周庸祐我听说是个少年无赖，你如何瞒我？”刘婆道：“三娘又错了，俗语说：宁欺白须公，莫欺少年穷。他自从舅父抬举他到库书里办事，因张制台要拿他舅父查办，他舅父逃去，就把一个库书让过他，转眼三年，已自不同。娘子却把一篇书读到老来，岂不可笑？”三娘道：“原来这样。但不知这个库书有怎么好处？”刘婆道：“老身听人说，海关里有两个册房，填注出进的款项：一个是造真册的，一个是造假册的。真册的自然是海关大臣和库书知见；假册的就拿来虚报皇上。看来一个天字第一号优缺的海关，都要凭着库书舞弄。年中进项，准由库书经手，就是一二百万，任他拿来拿去，不是放人生息，即挪移经商买卖，海关大员，却不敢多管。还有一宗要紧的，每年海关，兑金进京，那库书就预早高抬金价，或串同几家大大的金铺子，瞒却价钱，加高一两换不等。因此这一点缘故，那库书年中进项，不下二十万两银子了。再上几年，怕王公还赛他不过。三娘试想，这个门户，可不是一头好亲事吗？”

这是小说家言，虽不能视为实情，然也不完全是空中楼阁，而无事实的根据的。

最奇怪的是书吏的进退，与政府毫无关系。书吏是自成系统，而有一种世袭的色彩。书吏之成为世袭，由来已久，至少宋时已经是如此。南宋政论家叶适说过：“今天下官无封建而吏有封建。”顾炎武曾在他《郡县论》里引叶氏的话而加以引申：“州县之敝，吏胥窟其中，父以是传子，兄以是传弟，而尤桀黠者，则进而院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。”黄宗羲在《明夷待访录》也说：“其一人丽于法，后而继一人焉，则其子若弟也，不然则传其衣钵者也。”宋明两代，书吏世袭制度，于此可见。

书吏既视其事务为私有财产，自然也可以善价出售。黄宗羲谓“京师权要之吏，顶首皆数千金。”清季郑观应氏在他的《盛世危言》里也说：“今日书吏之权，已积重难返，内而六部衙门，外而督抚司道，下而府厅州县以及盐务税关，皆有缺主，每缺或万金或数千金不等，营私卖缺，与本官无须见面。”如果书吏舞弊，为上官察觉，按法严惩，但于事实也是没有裨补的。就是能革除几个奸吏，而继其事者仍然是他们的亲属或同党。况且把持一切的缺主，往往不在署内办事而在外边指挥，其结果是防不胜防，办不胜办。

前清的书吏的任期原有规定。《大清会典》规定胥吏五年一更换，部院的书吏任满时，勒回原籍，不得滞留京师，因为恐怕他们曾在衙门，易于夤缘作恶。《大清会典》对于假冒、缺主、朋充、滥役等流弊，都有严厉的禁令。雍正元年《上谕》说：

募设书办不过令其缮写文书，收贮档案，但书办五年方满，为日已久，熟于作弊，甚至于已经考满，复改换姓名，窜入别部，奸弊丛生。更有一种缺主名色，子孙世业，遂成积蠹。五年考满之后，各部院司官查明勒令回籍听选，如有逗留不归者，饬令五城司坊官稽查遣逐。

这道《上谕》的用意就是要厉行《会典》所载的禁令。嘉庆、道光以后，吏治废弛，书吏之为害愈烈。嘉庆时《上谕》：

今吏部京兆相争一事，任书吏之颠倒是非，变幻例案，各堂官受其愚弄，冥然罔觉，其所争之情节与其所为之弊窦，毫无干涉，良可慨叹！一部如此，推而至于五部：如堂司如此庸碌，书吏如此狡猾，上无道揆，下无法守，太阿倒持，群小放肆，国事尚可问乎？经朕训谕之后，尚不知悛改，是激朕之怒，必欲朕受薄待大臣之名。朕宁受此名，曷敢废法，必挽回乃止，其勿悔！

但此种《上谕》终未能挽回颓风。道光九年《上谕》：

据御史姜梅之奏折，近来役满书吏回籍者不过十之一二，又或者欲免回籍，尚未满五年之定期前，故意辞职，仍留京中，或者冒入大兴、宛平二县之籍，名为捐纳候选，僭留于京者，与衙门之书吏，串通线索，诈欺取财……

由此可见书吏之能巧免禁令了。

州县的书吏为害尤烈。胡林翼《札各州县革除钱漕弊政》里说：

查湖北近年钱漕，征解多不足额，各州县因循怠玩，任听奸书蠹役等，把持舞弊，私收入己，而上下两忙钱粮，及南漕正额，置之不顾。甚有昏庸州县，形同木偶，征收大权，一寄诸总书册里书之手，书办曰散失无存，官亦曰散失无存，于是听其颠倒户名，而不知道完欠之为谁矣。书办曰板券繁重难稽，官亦曰板券繁重难稽，于是听其改用活券，而不知道催比之何据矣。

书吏不能革除的原因甚多，其中最重要者为官吏不习政事，不得不假手于此般书蠹；（二）案例过繁，不易稽查，书吏掌管档案，可以上下其手。盖以科甲出身的官吏，所长者为八股时文，至于以捐纳出身者，更不知政务为何事了。其尤恶劣者，则与书吏串通舞弊。档案在书吏的手握中，更可以舞文弄法了。“同一律也有律外之例，同一例也有例外之案，其间影射百端，瞬息千变。犹是一事，有贿者从，无贿者驳，混淆黑白，颠倒是非，为所欲为，莫之能制”。

铲除书吏的根本办法，按清代人的看法，是引用士人司书吏的职务。黄宗羲以为“六部院寺之吏，请以进国之观政者为之，次及任子，次及国学之应仕者，满调则出官州县，或历部院属官，不能者落职。郡县之吏，各设六曹，请以弟子员之当廪食者充之，满调则升之其学，或即补六部院寺之吏，不能终身不听出仕。郡之经历、照磨、知事；县之丞、簿、典史，悉行汰去。行省之法，一如郡县。”以士人做书吏的职务，自可除去许多弊端，已有事实上的证明。胡林翼在湖北办理军队，所设的厘局就不用书吏而用士人。在清代的官署中，惟有军机处不设吏，以军机章京治文书，苏拉仅供奔走之役，故流弊较少。但书吏有了很久的历史，改革颇非易事。到光绪二十七年（一九〇一）慈禧太后由西安回京，看见各部院的案卷，大半已为义和团及联军所焚毁，以为改革的时机到了。是年四月十三日《上谕》说：

京师为天下之根本，六部为天下政事之根本，《六部则例》本极详明，行之既久，书吏窟穴其中，渔利舞文，往往舍例引案，上下其手。今当变通政治之初，亟应首先赖部务为正本清源之道，非尽去胥吏，扫除案卷，专用司员办公不可。兹值京师兵燹之后，各部署案，不过十存四五，着即一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之意。自此次销毁以后，各部堂官，务督饬各司员，躬亲部务，各视事之繁简，另募书手若干名，专备钞缮文牍之用，不准拟办稿件，积压文书，并着堂司各官，妥定简明无弊章程，通限两个月，咨送政务处大臣，详核具奏，候旨颁行。夫胥吏盗权，人人所知，亦人人所恨，而积久不去者，其故有二：一则司员不习公事，奉吏如师；一则贪劣之员，勾结蠹书，分财舞弊。殊不知例为旧有，案乃新增，彼依案卷为护符，视书吏如手足者，动以无卷可稽为词，试思我朝入关之初，究有何案可援？列圣励精图治，亦何尝拘守成案？朕之弃案用例，正以仰法列祖振举庶务，磨砺人才之意，各部司员，务当勤奋办公，其能事者，力任怨劳；新进者专心学习。但患不能，不患不知。朝廷求才若渴，破除成格，务合振刷精神，剔除积习，修明百度，以副朕怀，有厚望焉！（见光绪《新法令》卷一）

二日后又有《上谕》重申前令，并谓案卷除销毁外，其关“考察及旧例所无，随时新增成案，应由各部堂官，派出司员，逐一查明，分别开单咨送政务处复核，其应存者一并纂入《则例》，以归划一而杜两歧；其应去者即一律销除，务使肃清弊窦，损益得中，俾中外昭然共守，不至再蹈从前积习。”至于地方各官署的书吏，在四月十六日《上谕》内说：

惟闻各省院司书吏，亦多与部吏沟通，其各府州县衙门书吏，又往勾通省吏，舞文弄法，朋比为奸，若非大加整顿，不能弊绝风清。至差役索扰，尤为地方之害，其上司之承差，则藉公需索州县，州县之差役，更百般扰害闾阎……着各该督抚，通饬所属，将例行档案，一并清厘，妥定章程，仿照部章，删繁就简。嗣无论大小衙门，事必躬亲，书吏专供钞缮，不准假以事权，严禁把持积压，串通牟利诸弊。其各衙门额设书吏，均分别裁汰，差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇隐。仍由该督抚将整顿章程，咨明政务处大臣，汇核具奏，其认真与敷衍，不难按牍而知也。

从这些谕旨上看来，当时对于书吏的取缔办法有四种步骤：（一）将从前的档案销毁，以廓清积弊；（二）其应保存的例案，一并纂入各部《则例》，以归划一而杜两歧；（三）饬各部院及督抚妥拟简明无弊章程，以规定办理文书的程序；（四）各衙门堂官司员务必躬亲政务，至书吏专备钞缮，不得拟办稿件，积压文书。然书吏制度，不是几道谕旨能一举而廓清的。其结果是改立名目，而书吏实质并没有基本改变。

民国成立，各官署最初因袭了前清的组织。民国三年所颁布的各种官署《组织条例》，规定各机关分设若干科，酌设科长、科员若干人，至于科长、科员的意义何在，他们的职权如何，都无暇顾及。到现在各级政府的组织可以说已经确立，科长、科员的职权资格，也有明白的规定。以前世袭式的书吏，已经在正式的组织中不存在了。像以前书吏弄文舞弊的事实也可以说是销毁了。但我们没有分级负责的习惯，政府一切设施，都由长官负责。而实际上处理公务的人还是科员，所以有人说我们的政治是科员政治，仍然不能完全摆脱书吏政治的臭味。

在内地各省的县政府，依然有不少旧式书吏窟穴其中。记得五年前，作者在河北各县调查行政，发现经手征收旧赋的人员还都是前清遗留下来的书吏。当时作者就很奇怪，并以此事询之地方当局，据云：“关于田赋，政府并无征册，所有征册皆在此辈手中，如果政府不用他们，则钱粮就无法征收了。”因此，明知其弊而不能改。这就是胡林翼所说：“奸书蠹役辈之伎俩，特以官与民隔绝，官欲自征，而册籍无存，必恃若辈为勾致；民欲自纳，而券票罔据，转视若辈为可凭。”所以胡氏当时就主张清丈及自封投柜等办法。现在我们要除去县政府书吏的把持，亦惟有实行土地测量或土地陈报了。

第六章　政治风气之一——名教、倾轧、高调

张君劢先生曾告诉我们，“一个国家各有其生活风气，此生活风气是由穷年累月积累而成的”。他指出来：“英国人的风气是沉默寡言，长于计算，注重事实，不尚理论……各人政治上的信仰都很坚定；不论其为保守党，或自由党抑是工党，遇有国难当前，都能抛弃各党的成见，共同应付政治上的难局。”法国人的性情“喜谈抽象原则”，在“公务方面多偏重形式，行政的手续非常麻烦”，政党林立，好闹意见。德国人的性格很彻底，“对于每一个问题必有（知？）其所以然之故，非寻根追底，问到最高源头不可”。因其生活过于军事化，所以“最长于听命令，不长于平等合作”。（《立国之道》第三一一页至第三一四页）

张先生以为：“一国的国民生活习惯，与一国的学术政治军事现象有密切关系。本来西方人是先有了某种生活习惯，然后才产生某种政治法律制度与文化现象；所以两方面是一致的，是殊途同归的。而我们的困难问题即在一方采用西方的制度，而他方则有几千年所沿袭的旧习惯；两方面是不一致的，是冲突的。”中国人的旧习惯，据张先生的观察，是“勇于私图”、“巧于趋避”、“退有后言”、“恩怨之私”及“通融办法”等。有了这些习惯所以就是“大家拼命鼓吹欧美的法制，或某种主义，其能否在中国生根发芽，实是一大疑问”。（同上，第三一六页至第三一九页）

我们对于张先生的看法是极端赞同的。自前清末年到现在，一般人把政治制度及其他各种的改革看的太容易了。每看见西洋人有甚么新颖的主义，新颖的运动，新颖的制度，我们就想马上搬到中国来，以为如此如此，我们便可以富强起来。这种办法显然的对于某种主义、某种运动或制度的真义及背景没有深刻的考虑和了解，结果是机械的或割裂的模仿，盲目的提倡。忽而模仿其民治，忽而模仿其共产，忽而希望模仿其独裁制度。旧的逐渐破坏，而新的却杂凑起来，没有一贯的条理。这固然是望治过切，急不暇择的结果，而也是对于本国的需要太不明了，以致只抄袭了皮毛而忽略了精神。制度是可以模仿的，精神则非培养不可。仅模仿其制度而不培养这种制度后面的精神，是换汤不换药的办法。其结果是理论与事实扞格不入，计划与实施凿枘难通。我们如果要采取某一种政治制度，我们要拿定主意，向前推进，同时要使教育政策与政治政策互相呼应，生活与制度适相配合。

本来一个国家的政治风气与其社会经济文化是分不开的。一个工业化程度比较高的社会的生活情绪自然也比较紧张、积极；各个人的“个性”、“人格”也比较发达，其创始心（Initiative）和责任心也比较浓厚；但同时因为社会的组织紧凑，分工细密，人与人间的错综互赖的关系极其亲切，所以合作的精神也比较充足。这一般人的生活习惯自然可以影响到政治风气。反之，在一个农业或工业化程度比较低的社会里，一般的生活情绪当然会比较的松懈、消极，得过且过，责任心和创始心也比较单薄。中国尚是以农立国，其生活习惯有一般农业社会的特点。但这并不是说我们的生活习惯在未工业化前不能改变。这种说法就等于承认在最近二三十年以内中国的政治根本不能走上现代化的路上。无疑地经济的发展是当前的亟务，无疑地在经济现代化的状态下，政治现代化的进度自然可以加速。但以中国的情形论之，除非政治能上轨道，经济发展的前途不无严重的障碍。中世纪以后的欧洲是循着“L'économique prime la politique”(1)的程序而发展的，所以有了十六世纪的商业革命才有了“民族的国家”（National State）的出现，有十九世纪的产业革命才有真正的民治，才有了现代化的行政。中国没有这一段的历史。当欧洲携其现代式的武器打到我们的门口的时候，我们的政治经济还是“中古”式的。一直到现在，我们的经济制度大体上并没有脱离“中古”的色彩，我们的政治表面上是新的，而事实上依然是旧的。事实不允许我们把经济政治建设分为截然两事而规定先后的程序。政治建设与经济建设须兼程并进，双管齐下。

政治风气的改变为政治建设的基本工作。改变政治风气就是改造生活观念。我们要彻底了解我们的旧习惯、旧思想，甚至于旧道德已经大部分不能适应现代的要求了。一切传统的生活习惯都要经过新的估价，估价的标准是国家民族的生存。凡是不合于这个标准的都应该在改造或排斥之列。

试举例说明：中国人对于文字有无限的尊崇。胡适之先生以为古人所谓“名教”就是崇拜写的文字有宗教。“这个宗教我们信仰了几千年，却不自觉我有这样一个伟大的宗教”。（见《胡适文存》三集，一卷九一页至九三页）

崇拜文字原不是一件坏事。但把文字看成万能却有很大的流弊，其在政治上所发生的不良影响至少有三点：

第一，是胡先生所指出来的口号标语政治。口号标语是“名教的正传嫡派”，是“心理上的过瘾”。我们有许多义愤，一腔热血，无处发泄，于是在口边、墙头上发泄出来。一经发泄，便心平气静，再不想在实际上做工夫了。

第二，是把文字与行为看成一件东西，如果有事该办，我们政府的办法是，一纸公文命令下级机关“遵照办理”，下级机关也照例一纸呈覆，此事就算已经照办了。唐内（Professor Tawney）教授的观察是，中国政治上的最大缺点是言论乃实行的终点。这是一个外国学者的善意批评。

第三，重视文字的结果是重视名词。我们喜欢用新名词，以为有了名词就有了实质。在政治上我们喜欢立新机关，挂新招牌，至于这些新机关有无必要，则非其所过问了。

从这三点看来，中国人之崇拜文字实足阻碍政治的现代化。这种风气不除，中国的政治将永远沉沦在“官样文章”的烂纸堆里。

中国的政治是中国士大夫阶级的玩意儿，凡是士大夫的生活习惯都可以蔚为政治风气。咬文嚼字是士大夫的本色，所以文字遂成为中国最重要的，或者唯一的政治工具。借文字以挑拨是非是士大夫的惯技。中国历史上有不少的内战是文人学士挑拨出来的。中国士大夫最喜欢以慷慨激昂的笔调，写剀切动人的文章，读者也不问其议论之是否妥当，不问其与国家社会的利益是否冲突，只要文章好，就会群相附和，认为不刊之论。大凡慷慨激昂剀切动人的言论，多半是偏谬而不负责任的言论，作之者只图一时的痛快淋漓，而没有计到其对于国家的社会有极坏的影响。

宋兴隆年间吕本中斥当时不负责任的献言者说：“大抵献言之人，与朝廷利害绝不相关，言不酬，事不济，则脱身去耳，朝廷之事，谁任其咎？”汤思退也说：“此皆利害不切于己，大言误国，以邀美名，宗社大计，岂同戏剧？”这都是一针见血之论。用慷慨激昂的文字发表不负责任的言论是士大夫的特长。惟有绝对不负责任的言论始可以博得其他士大夫的同情，于是一二人的私言遂一变而为天下的“清议”。中国一般人缺少西洋人所谓“道义的勇气”（Moral Courage），所以清议是没有人敢犯的。就是秉国钧者也不能不受清议的支配。南宋是如此，清末也是如此。李鸿章在清末的政治家中不能不算是第一流人物。他主政最久，得君甚专；他知道外国人有他们的特长，救国的方法只有拼命效法西洋、模仿西洋，但他这种主张是为当时清议所不容的。

甲午中日的战争，李鸿章知道中国是不容易胜利的，所以他说：“日本走趋西法，虽仅得形似，而所有船炮略足与我相敌，若必跨海数千里与角胜负，制其死命，臣未敢确有把握。”但当时士大夫多是主战的，李鸿章终不敌清议而出之一战。这一次的战争大可以证明蒋廷黻先生的话：“文人的高调，除误国家大事以外，别无作用了。”

局外人唱高调原是各国政治上共同的现象。各国的反对党莫不以攻击政府为其职志。但在西洋各国高调的危险性小，在中国高调的危险性大。欧美各国的国民知识高，且有政治训练，反对党尽可唱其高调，国民不致盲从。中国就不同了，我们的国民知识既低，又缺少政治的训练，且有许多野心家、失意军人、政客——时时刻刻地利用士大夫的高调以发展其个人的阴谋。中国历史上因士大夫的高调而影响于国家的安危的已经不知道有多少次数了。

与唱高调有连带关系是挟私倾轧的风气。例如王安石的新政的失败，固然是因为当时大人先生们的头脑太顽固，对于新政不能了解，而最重要的还是他们对于王安石个人的恩怨和忌妒的心理。所谓“好学而泥古，议论迂阔”（唐介语），所谓“好执偏见，不通物情，轻信奸回，喜人佞己”（御史中丞吕诲语），都是对于王安石个人的攻击，与他的政策毫无关系。而无聊文人还要妄托苏洵的名义，伪作《辨奸论》以诋诬毁谤安石的人格，就更不成话了。通达如苏轼也不免挟私倾轧的嫌疑。他的《上皇帝书》里所说：“臣恐自兹以往，习惯成风，尽为执政私人，以致人主孤立，纪纲一废，何事不生”等语，都是危言耸听，有意离间。可见倾轧的恶习，即正人君子亦所不免，况其下者哉？

在平时挟私倾轧不过是一个人的事业失败，关系还小；至于在国家存亡间不容发之顷，置国是于不顾，大闹其门户之见，关系就大了。我国历代的党争差不多都是发生于一个朝代的末季，这也是很自然的。因为在一个朝代的末季，往往群小当道，即有所谓“正人君子”者起而抗议，于是党争就起来了。汉末的“党锢”及明末的东林是两个很好的例子，而尤以东林党祸的影响为最大，时间为最久，所显露出来中国士大夫的弱点为最多。

东林书院在无锡城外，是宋朝著名理学家杨时（龟山）讲学的地方。明万历二十二年（一五九四）吏部主事顾宪成罢官南归，约了几个同志，如高攀龙、钱一本等，就在东林旧址讲学。后来那些“抱道忤时”的士大夫及退居林下的失意官僚们都跑到东林来了。顾宪成本是个政论家，故于“讲学之余，往往讽议朝政，裁量人物，朝士慕其风者多遥相应和”。东林遂成为一大政治力量。当时朝中又有齐、楚、浙三党务以攻东林排异己为事。他们争论的焦点在所谓“国本论”、“三王并封”、“建储议”、“福王之国”、“楚太子狱”、“科场案”、“辛亥京察”、“丁卯京察”、“忧危竑议”、“妖书”以及“梃击”、“红丸”、“移宫”等三大案，以现代的眼光看来，都不是甚么了不起的大事，而东林诸公却闹得天翻地覆。但在万历年间的党争，东林的人物虽不免迂阔之讥，但他们不屈不挠的精神，尚值得我们的称赞。到天启初年，东林人物入主朝政，正可以利用这个机会，本着和衷共济的精神，为国家做一番事业。且当时沈阳已经失守，清兵节节进犯，大家顾全大体，也应该捐弃私见，共同应付政治上的难局。但东林的壁垒森严，成见太深，并且还要算以往的旧账，三党不得不与魏忠贤勾结起来，以对付东林了。东林那一伙书呆子既没有政治手腕，而自己又以省的界限分为许多小组织，内部不能团结，其失败是当然的。崇祯朝内有流寇的猖獗，外有北来的强敌，国家情势岌岌可危，而东林及三党置国事于不顾，拼命的闹家务，殊太不成话了。自万历到崇祯闹了五六十年，流传了好几代，我们对于他们的毅力虽不能不佩服，而对于他们的不知轻重尤不能不深为痛惜。一直到北京、南京、杭州、桂林相继失守，这个党争还没有闹完。

明朝亡了，东林与三党的仇恨又继续连绵到清代来。汉人的弱点亦赤裸裸地暴露于异族的面前。顺治朝有冯铨与陈名夏的倾轧，冯是魏忠贤的余孽，陈是东林的子孙。康熙朝有李光地与陈梦雷的互讦事件，熊赐履嚼签子的事件，徐乾学倾害汤斌事，高士奇倾害索额图事，都充分地证明中国士大夫厚颜无耻。康熙是一代的英主，把汉人的弱点看的很清楚，故意利用汉人的互相倾轧来刺取汉人的情形。所以他曾对人说：“蛮子哪有一个好人。”他又说：“你们相倾相害，满洲谁害汝？”他这几句话流露了他看不起汉人的态度，而士大夫人格的破产于此也可见其大概。（谢国桢：《明清之际党社运动考》根据李光地的《榕村语录》，对于这几桩事有很清楚的叙述）

综上所述，我们可以说中国的政治风气是中国士大夫所蔚成的，中国政治风气的弱点也就是士大夫本身的弱点。他们受文字的流毒过深，他们的生活习惯也逃不出文字的圈子。他们重视文字，所以他们喜欢“官样文章”，喜欢“纸上谈兵”。他们的高调是借文字以图个心理上的痛快。我们不能说他们缺乏国家观念或民族意识，即就明末而论，士大夫为国家民族而牺牲者不知凡几，他们可泣可歌的事迹也不知有多少。他们的毛病是只见树木不见森林，只知小节不识大体。

生活习惯本是不容易改变的。美国学者鲁滨逊（James H．Robinson）说过：

人类和普通动植物一样，每易一代一代因循下去，其生活与祖先生活无异。必有强烈的经验逼迫着他们，方能使其有所变革，并且每易藉端回复到旧习惯。因为旧习惯比较简单粗陋而自然——总之，更与他们的本性和原始性相近。现在的人往往以他的保守主义自骄，以为人类是天生好乱的动物，幸有远见保守派所阻遏，而不知正与事理相背驰。殊不知人类天生是保守的，好作茧自缚，阻挠变革，畏怖变革，致使他们自生存以来，差不都全部时期，处于一种原始的状态中，而至今犹有人在这种近代社会中，维持各种野蛮的习惯。（The Mind in the Making）

鲁滨逊在这一段文章里所谈的是世界人类所共同的问题。人类天生富于保守性，故对于一切变革都要阻遏与反对。而生活习惯的变革尤为困难。中国人的保守性自来比别的民族为强烈。近几十年来，在物质方面我们的进步虽然迟缓，但不能算是完全没有成绩。我们的教育还是侧重书本而忽略了做人、做公民的大道理。有许多还不配做良好公民的人们居然成为社会的负责者。如此混下去，国家民族的前途是不可乐观的。我们当前的亟务是改变旧的生活观念，培养良好的政治风气。

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(1) 意为“黄金经济政策”。——编者注

第七章　政治风气之二——贪污

中国政治之贪污为任何国家所不及是无可讳言的。我们的政治史上充满了贪官污吏的活动。其间如有一二比较廉洁自持的官吏，就可被称为一代的贤良。二十四史的《循吏传》中所表扬的人物大部分是以廉洁而被选入的。廉洁是作官最低限度的操守，本无可以特别颂扬之处。某笔记小说有寓言说，有个官吏死，冥王案治其罪，其魂曰：“我无罪，我作官甚廉。”冥王曰：“立木偶于庭，并水不饮，不更胜君？于廉之外，一无所闻，是即君之罪也。”遂炮烙之。然在中国的政治上，廉吏竟同凤毛麟角一样的稀罕，亦可见我国政治道德水准之低了。

贪污风气，由来已久，汉元帝时《贡禹》上言：

孝文皇帝时，贵廉洁，贱贪污，贾人、赘婿及吏坐赃者，皆禁锢不得为吏，赏善罚恶，不阿亲戚，罪白者服其诛，疑者以与民，亡赎罪之法，故令行禁止，海内大化。……武帝临天下，尊贤用士，阔地广境数千里……用度不足，乃行一切之变，使犯法者赎罪，入谷者补吏，是以天下奢侈，官乱民贫，盗贼并起，亡命者众。郡国恐伏其诛，则择便巧史书，习于计簿，能欺上府者为右职；奸轨不胜，则取勇猛能操切百姓者，以苛暴威服下者，使居大位……故亡义而有财者显于世，欺谩而善书者尊于朝，违逆而勇猛者贵于官，故俗皆曰：“何以孝悌为，财多而光荣；何以礼义为，史书而仕宦；何以谨慎为，勇猛而临官。”……故居官而置富者为豪杰，处奸而得利者为壮士，兄劝其弟，父勉其子，俗之败坏，乃至于此！

按《贡禹》的说法，汉代贪赃的风气，是由于武帝时犯法赎罪，入粟得官的制度。他的看法对与不对，我们暂且可以不管，我们所注意者是武帝以后，贪赃已经很盛行了。两汉是以吏治著称的，尚且如此，其他各代，不问而知了。

因为贪污的盛行，所以历代对于贪官污吏，均有很严厉的法律。《日知录》说：

汉时赃罪被劾，或死狱中，或道自杀。唐时赃吏，多于朝堂决杀，其特宥者，乃长流岭南……宋初郡县吏，承五季之习，黩货厉民，故尤严贪墨之罪。开宝三年，董元吉守英州，受赃七十余万，帝以岭表初平，欲惩掊克之吏，特诏弃市，而南郊大赦，十恶故劫杀及官吏受赃者不原……《金史》，大定十二年，咸平尹石抹阿没剌以赃死于狱，上谓其不尸诸市，已为厚幸……《元史》，至元十九年，敕中外官吏，赃罪轻者决杖，重者处死。

明代的法律尤为严厉。赵翼《廿二史札记》：

洪武十八年，诏尽逮天下官吏之为民害者赴京师筑城……又按《草木子记》：“明祖严于吏治，凡守令贪酷者，许民赴京陈述，赃至六十两以上者，枭首示众，仍剥皮实革。府州县卫之左，特立一庙，以祀土地，为剥皮之场，名曰皮场庙。官府公务房旁，各悬一剥皮实革之袋，使之触目惊心。”

然法律虽严，墨吏仍然很多，中叶以后，其祸更不可收拾。官臣如王振、李广、刘瑾、魏忠贤等，无不是广纳苞苴，司官入觐，皆例索数千金至数万金不等。科道出使归，亦例有重贿。刘瑾时给事中周爚堪事归，淮安府知府赵俊许贷千金，既而不与，周爚回来恐怕不能应付，计无所处，至桃源自刎死（《明史·许天锡传》）。刘瑾败后，籍没之数，据王鏊《华记》：“大玉带八十束、黄金二百五十万两、银五千余万两，其他珍宝无算计。”刘瑾窃柄不过六七年，而所积已如此。魏忠贤的力量远过于刘瑾，史虽不称其籍没之数，然想必可观。贪污并不限于宦官，“凡势之所在，利必随之”。如江彬以武臣得幸，籍没时，黄金七十柜，白金二千三百柜（《明史》本传）。严嵩为相二十年，他的贪污事迹，更是笔不胜书。据杨继盛劾嵩谓：

文武迁擢，不论可否，但问贿之多寡。将弁贿嵩，不得不朘削士卒，有司贿嵩，不得不掊克百姓。

王宗茂说：

文吏以赂，而出其门则必剥民之财；武将以赂，而出其门必军之饷。陛下藏帑不足支诸边一年之费，而嵩可支数年。

周冕说：

边臣失事，纳赇于嵩，无功可受赏，有罪可不诛。

董傅策说：

边军岁饷数百万，半入嵩家，吏兵二部，持簿就嵩填注，文选郎万，职方郎方祥，人称为文武管家。

总以上各疏，就可以见严嵩贪污范围之大了。

清代惩治墨吏，法律亦严，而贪污的流行，亦不下于明代。乾隆中叶为清代最盛的时候，而权相和珅的贪婪罔忌，足以骇人听闻。迨其季世，更不堪问了。

民国以后，官场的黑暗，较之清季，有过之而无不及。中央大吏、地方军阀，莫不有数百万或数千万的财产，如非贪污，何以致此？国民政府以来，励精国治，力除贪污，但积弊已深，绝非一朝一夕所能挽回的。贪污的事实仍然到处皆是。此后国家向现代化的路上迈进，建设及经济事业增加，贪污的机会当然要随之而加多。而且从前贪污的方法只有几种，例如贿赂、侵蚀公款等等，现在经济组织复杂化，贪污的花样也日新月异，层出不穷。政府的官吏可以因其地位或消息灵通的关系，而有许多作弊发财的机会。以前的政府消极无为，贪污的害处还小，此后的政府要积极有为，贪污的害处就大了。我们要建国，如果有贪官污吏的存在，建国的前途是不可乐观的。我们举一个例子以证明贪污对经济事业的影响。同治十一年（一八七二）李鸿章奏请试办招商局，到现在已经有六七十年的历史。我们的敌人——日本——在那个时候才开始维新。他们的工商业到现在可以与欧美抗衡，他们的轮船畅行于“七海”。而我们的招商局却越办越糟。十几年前国民政府组织了个“清查整理招商局委员会”，责令该局将账目资产交出彻查。我们如果把这个委员会的报告书翻开一看，就可以明白为甚么中国经济事业之不发达了。一个人做了局长，他的子侄亲戚都变成局中的职员，弄得弊端百出，黑幕重重，没一年不亏空，而局中的人却大发其财。例如壬戌（一九二四）至丙寅（一九二八）五年内，历年的亏折总额计四百三十七万余两。然沪局发给职员的酬劳金共二十四万五千九百余两。招商局每年的修理费约六七十万两，大部分的修理是由内河厂承办的。丙寅年内河厂的修理费为三十一万四千余两。内河厂是招商局的附属机关，“内部办事人员当然与该局办事者关系甚密”，但当委员会函调账籍备查的时候，“该厂忽以账房失踪，账簿遗失呈报，内中情形不问可知矣”。（报告上册第五十九页至第六十页）

像这样的经营，经济事业当然是不会发达的。中国以前政府所经营的事业所以失败的原因就是引用私人，侵蚀资金，办事的人毫无胡适之先生所谓之“保管的责任心”。“保管的责任心”如不发达，将来的经济事业也是没有希望的。

为甚么中国的贪污是这样的普遍呢？

有些人对于这个问题的答案是中国官吏的待遇太薄。顾炎武就是这样说：

今日贪取之风所以胶固于人心而不可去者，以俸之薄而无以赡其家也。

顾氏所说的当然是明代的事实。明代的俸给本是历代最薄的，如一品大员每月只有俸米八十七石，九品只五石。后来虽兼给钱钞，计米一石抵一千钞一贯，但又有各种折色的办法，实际收入是微乎其微了。清代京官的待遇依然是低薄的可怜。一品的官每年俸银一百八十两，禄米一百八十斛，以下依品秩有差，至于九品唯俸银三十一两，禄米三十一斛而已。因为太薄了，所以后来又有恩俸，就是说每人都有双份的俸银。双份的俸银也不能算是优越。试思一个大学士每年仅有三百六十两银子的收入，将如何维持生活？所以京官不能不仰给于外官的馈赠。馈赠的名目有甚么“别敬”、“冰敬”、“炭敬”等。如果一个京官不滥收礼物，不过事敲索，尚不失为一个廉吏。其不廉者则百方罗致，结拜师生兄弟以要之。小京官无有许多的馈赠，只有向钱号揭债，并多方营求，以冀外放。以债台高累的小京官，一旦做了外官，还能希望他一芥不取吗？外官的待遇比京官好的多了。外官于正俸之外，有所谓养廉。养廉的数目因缺而定，故同为总督，闽浙总督的养廉每年一万三千两，而云贵或陕甘总督均为两万两。总督以下的官吏也有相当数目的养廉。但当时外官的费用浩大。除每节须向上级长官及京官致“敬”外，又要聘请幕友，即修理衙署也要自己负担。但当时地方官对于财政向取包办主义，每年每一个地方向国库所缴的赋税有一定额数，此外的余数可以置之私囊。这还是大家认为正当的收入，取之不为伤廉。至于不正当的收入就无法估计了。由此观之，官吏待遇薄固然为构成贪污的一个原因，而财政上没有确立的制度，正足以为贪官污吏开方便之门。

现在官吏的待遇，如与社会一般的情形之比，不得算是过薄，但贪污的风气依然不能廓清。贪污是一个复杂的问题，而与社会组织、经济环境、民族的道德观念等都有很密切的关系。中国的家族制度——一个人要负担全家几辈子的生活，甚至于亲戚乡里都要沾点利益——使官吏欲廉不得，欲洁不能。农业社会里发财的机会有限，遂使政治为营利唯一的活动场所，所以有如蒋廷黻先生所说：“有心事业者集中于政界，专心于利禄者也都挤在官场里。结果是每个衙门的人员永在增加之中，而衙门的数目亦天天加多。所以每个朝代都到了天下太平已久，人口加增很多，民生痛苦的时候，官吏加多，每个官吏的贪污更加厉害，人民所受的压榨也更加严重。”（《中国近代史》第四〇页）在政治道德上我们旧时以“清、慎、勤”为最高的官箴，实际上能做到这三个字本来就很少，不过分的贪污就是“清”了。“千里作官只为财”是一句很普通的俗语，“升官发财”更是极普通的应酬话。可见官、财二字在一般中国人的心理中是分不开的。

公务员没有保障也是构成贪污的一个原故。宦海沉浮，本无一定，在位的时候尽可轰轰烈烈，一旦失势或不免要受生活的威胁。为未雨而绸缪，自然要尽量剥削，以供将来的享受。英国学者瓦拉斯（Graham Wallas）说英国在十九世纪以前官场也甚龌龊，但自文官制度确立以后，公务员有了保障，在职与去职以后的生活都不成为问题，所以政治就清明了。至于国会议员如果要舞弊必须与公务员打成一气，但公务员的位置既由考试而来，自不需要议员的声援而与之合作，所以议员也不能舞弊了（Human Nature in Politics，pp．270-271）。

人性是脆弱的，生非圣贤，谁能财货当前而不动心。最重要的是制定种种防弊的制度，以养成大公无私的习惯。科学的会计制度，审计制度，虽不能绝对的阻止舞弊，总可以使作弊的机会减少。惩戒贪污的法律也不可少。法律的效用不在“严”而在“必”。我们现行惩戒贪污的条例不为不严，不为不完备，然因不能切实执行，有力量的人可以任所欲为而法律不敢过问，结果有法律等于无法。我们常说：“杀一可以儆百”，其实这是一句似是而非的话。一百个人犯罪而仅对于其中之一个加以处分，则其余的九十九将存侥幸的心理。惩戒贪污当从大官入手，大官如不贪污，小官自然不敢为非。《记》曰：“大臣法，小臣廉。”这句话是很有道理的。

进一步说，法律没有舆论的后盾则不能发挥其最大的效能。中国每一朝代都有其惩贪污的法律，然而贪污仍然充斥者，就是因为社会对于贪污并没有深刻的恨恶，对于廉吏也没有真诚的爱敬。大部分中国人的潜意识中总觉得揩国家的油并不算了不起的罪恶，甚至于对于善揩油而致富，有的人们发生无限的羡慕与钦佩。假使你做官多年而依然两袖清风，大家不认你为大傻瓜，就认你是不谙世故的矫情者，或竟不会相信你的两袖清风是真的，这是很普遍的社会心理。我们应该矫正这种心理，我们应该疾恶如仇，爱善如命，一切Cynical(1)的态度都是不健全的。我们要使廉洁的官吏深知廉洁之可贵，贪污的官吏深知贪污之可耻。这种社会的赞许与憎恶的力量比法律或者还要伟大。

总之，贪污在中国是一种根深蒂固的习惯，欲挽颓风，非在人事及制度两方面兼程并进，同时努力，不能奏功。

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(1) 意为“见利忘义”。──编者注

余论

中国二千余年的政治目标是统一。自秦始皇合并天下以后，统一为中国政治的常态，分裂是政治的变局。政治统一是我们祖先给我们留下来最珍贵、最光荣的遗产。虽然这个遗产的实质，就现在的眼光看来，还有很多地方不甚整齐，不甚坚固，但这是因为这个遗产的量数过巨而物质上条件又不够的原故。我们此时一定要认清楚政治统一是中华民族神圣的使命，一贯的精神，我们必须用最大的努力以完成这个使命，贯彻这种精神。

以往的统一有如欧洲中古时代的耶稣国（Christendom）。耶稣国有宗教以为其统一的基础，有教皇以为其统一的联系。中国过去的统一有共同的文化以为其基础，有皇帝以为其联系。在中国历史上有不少的时候，我们曾有外来的异族，把我们全部或一部分的政权剥夺过去，但我们的文化高超，故不旋踵而都为我们所同化了。其中例外惟有蒙古，而蒙古人在中国政治的权威不到百年就崩溃了。我们的文化力量的伟大是没有人能否认的。然而我们却不能因此而自豪。以往的异族所带来的文化根本不能与我们的文化相抗衡，其同化是自然的。现在的异族的文化比我们的文化优越，如果我们还存着同化他们的梦想，我们就太不自量力了。

中国固有文化的最大的缺点在鄙视物质。中华民族自秦汉以降崇尚空谈，上等社会把艺术（广义的）视为匠人的工作。我们理想的士大夫是一无所能的书呆子。书呆子的生活与一般人的生活是脱节的。清代自顾炎武至颜李，鉴于当时学者“游谈无根”，提倡所谓“致用之学”。“致用”云者是“经世之务”，当然是与国计民生有关系的。他们攻击宋学就因为宋儒空谈而不切实际，如颜元所说：“宋儒如得一路程本，观一处又观一处，自喜为通天下路程，人亦以晓路程称之，其实一步未行，一处未到。”可惜清儒所提倡的致用依然离不开破烂的纸堆，而走入考据饾饤的圈子里。于此可见中国传统的思想网罗的坚固而不容易冲决了。

鄙视物质的结果是科学之不发达，没有科学的结果是国穷民困，政治的组织不能精密，国家的力量不能充分发挥，统一的理想不能贯彻。但我们确信，我们具有蒋百里先生所谓之“天然统一性”。我们二千年来表彰某某、罢黜某某，固足以窒息创作的精神，然亦自有其功劳。表章罢黜的结果是文化的统一。我们虽经过异族的侵入，但我们始终觉着我们与胡人不同；我们虽有不断的分裂，但我们始终觉着统一是政治的正轨。这都是文化统一的结果。有了这种“同类的意识”（Consciousness of Kind）和这种“统一的意识”（Consciousness of Unity），所以我们到现在还是一个国家，虽然是比较散漫松懈的国家。如果我们没有这两种意识，我们或者要像欧洲一样的列国分立。以后我们努力的目标是如何加强统一的基础，使中国在世界上能占一相当的地位。

加强统一的基础最重要的工作是经济建设。政治统一没有经济的后盾是空虚的，是表面的。美国在南北大战以前，名义上是一个国家，其实是几十个半独立邦的结合，各邦有其本身的利害，这些利害往往是与国家整个的利害相冲突的。南北大战就是利害冲突的表现。到大战以后，交通工业发达起来，东西南北在经济上取得严密的联系，然后真正统一的基石才竖立起来了。现时美国虽然还是个联邦，但联邦政府（即中央政府）的权力日趋扩大，无论那一个邦如果现在要脱离联邦而独立是绝对不可能的事。其实各邦也绝不存独立的妄想。

国家是不能离开人民的。人民的同意是国家存在的重要条件。每一个国家都包括有“强制”和“同意”（Coercion and Consent）两方面。没有国家能缺少强制的原素的，更没有国家能离开人民的同意而存在。即在极端专制、极度独裁的国家里，政府也必有一部分人民，或者一个社会阶级的同意，同意的强度容有大小，同意的方式容有积极或消极，但其为同意是一样的。在一个专制或独裁的国家里同意的强度比较小，方式比较消极。反之，在一个民治的国家里同意的强度比较大，方式比较积极。因此民治的国家不容易发生内乱，所以强制的原素也比较的淡薄；专制或独裁国家时常有变乱及革命的危险，所以强制的原素也比较浓厚。中国在二千余年的专制局面下，人民素无政治兴趣。“耕田而食，凿井而饮，帝力何有于我”的心理是一种消极同意的心理。所谓消极同意就是不反抗的意思。但如果政府不顾人民的疾苦，横征虐敛，民不聊生，就会有反抗的发生。中国历史上朝代的兴替都以此为关键。此后的国家不能完全建筑在消极的同意上。我们如果要国家兴盛起来，人民对于国家积极的拥护也是不可少的。

在普通的情形下，无论哪一个国家，一般人民对于政治的兴趣都是薄弱的。一般人民总以为政治是几个政客的事情，与自己没有切身的利害，所以置之不理，即注意也是片断或一时的。这也很自然。因为一个人有一个人的职业，他不能用全部精神去应付政治。在中国人民对于政治的趣味更为脆薄。这是因为（一）中国传统的思想就是根本不主张人民对政治发生兴趣。我们的政治哲学是“民可使由之，不可使知之。”这就是说人民只有盲目的服从。（二）中国人民的知识实在是太低。中国自古及今就没有一种真正的教育制度，只有很少数的人有读书识字的机会，而大部分的人民是连自己的姓名也不会写的。像这样的人民如何对于政治能发生兴趣。（三）中国的人民太穷。很大一部分的人民的生活徘徊在饥饿线上，救死而恐不赡，奚暇参加政治？有此种种原因，所以一般的人民与政治发生关系的时候极少，除非是完粮纳税，服工役，或不幸而打官司。

但却有一部分的中国人对于政治有极浓厚的兴趣。这就是所谓士大夫的阶级。他们之所以有政治兴趣者无他，盖政治是他们的利薮和不劳而获的捷径。他们不能像农民那样的春播秋耨，手足胼胝；他们不能如工人那样的劳筋苦骨，终日矻矻。他们的生活可以说与实际生活不发生关系，因为如此，所以他们的生活、行为、思想、言论无不是空虚的。“高者谈性天、撰语录，卑者疲精神于举业，不惟圣道之礼、乐、兵、农不务，即当世之刑名、钱谷亦懵然罔识，而搦管呻吟，自矜有学！”（李塨语）像这一类的人自然没有远大的眼光，创作的精神，和改革的勇气。我们不能希望一个贫血的社会阶级作出一番轰轰烈烈的事业来。虽然也有些士大夫以“来自民间”自诩，但他们在民间所过的生活绝对不是一般老百姓的生活。他们的知识与实用分离，言论与实行分离。他们为维持其自身的利益很容易地忘记了人民的利益，忘记了人民的利益即等于忘记了整个社会的利益。二千余年来中国政治的不健全大部分是由于士大夫阶级本身的不健全。

提高人民的政治兴趣，使大多数人民对于国家有浓厚的积极的观念，是我们政治上一件最基本的工作。按西洋的经验，政治的范围愈广，行政的部门愈多，人民对于政治的兴趣愈浓（看Cole：A Guide to Modern Politics，pp．510-515）。我国以前的政治是消极无为的政治，政府与人民的接触点甚少，人民对于政治的兴趣，当然也不能浓厚。自清季以来政治的领域渐渐地扩大了，人民对于政治的兴趣无疑地也有了相当的增高。

虽然，人民对于政治的兴趣即有相当的增高，而仍然没有机会去发挥其兴趣，则有兴趣实与无兴趣等。所谓民主化的政治就是一方面使人民有选举的权利，一方面使其有被选的机会，以参加实际政治。我们在这里用不着讨论关于民主政治的理论及民治与独裁的优劣，这都是很复杂的问题，万非几句话能说清楚的。我们所注意者仅此一点：惟有民治始能使人民对于政治有积极的兴趣，惟有人民对于政治有积极的兴趣，然后统一的基础始能巩固。

Table of Contents

- 中国政治二千年
- 编辑者言
- 写在前面
- 自序
- 绪论
- 第一章　皇帝、专制、统一
- 第二章　有形政府之一——中央
- 第三章　有形政府之二——地方
- 第四章　无形政府之一——幕僚
- 第五章　无形政府之二——书吏
- 第六章　政治风气之一——名教、倾轧、高调
- 第七章　政治风气之二——贪污
- 余论