中美关系史
Author: 陶文钊
Date: 2007-03-15 00:00:00+08:00
Keywords: 历史; 中国历史; 新中国
Description: 本书是迄今为止我国最系统、最全面反映中美关系史的一部力作，分上、中、下三卷。上卷为1911至1949年新中国成立前；中卷为1949年新中国成立至1972年尼克松访华；下卷为尼克松访华至2000年中美“入世”谈判。这三个时期，在中美关系中影响最大、特点最鲜明、内涵最丰富。本书通过对这三个时期两国间重大事件的叙述，展示了中美两国外交政策的决策过程及影响双方决策的种种国内和国际因素，以及两国外交政策对世界的影响；展示了双方经过多年的磨合、冲撞，从扶持、对抗走向和解、共同前进的脉络。
Publisher: 中国社会科学出版社

版权信息

书名：中美关系史

所属丛书：中国社会科学院文库·国际问题研究系列

作者：陶文钊 著

设计：姚成号

ISBN：978-7-5004-6046-6

出版：中国社会科学出版社

字数：1568千字

版权所有·侵权必究

目录

上卷
序章

第一章 民国初年
第二章 从凡尔赛到华盛顿
第三章 动荡年代
第四章 从柳条湖到卢沟桥
第五章 从卢沟桥到珍珠港
第六章 战时盟国
第七章 转折关头
第八章 走向对抗
附录一 英汉译名对照表
附录二 参考书目
附录三 大事记
附录四 图片目录

中卷
序章

第一章 在朝鲜的对抗
第二章 遏制与反遏制（一）
第三章 遏制与反遏制（二）
第四章 台海风云
第五章 漫长的谈判
第六章 危机的年代
第七章 转折的前奏
第八章 历史性的握手
附录一 英汉译名对照表
附录二 参考书目
附录三 大事记
附录四 图片目录

下卷
第一章 停滞不前

第二章 走向正常化
第三章 《八·一七公报》产生前后
第四章 稳定大局
第五章 平稳发展
第六章 急风骤雨
第七章 新的冲击
第八章 首脑互访
第九章 柳暗花明
第十章 人权、西藏和香港问题
附录一 英汉译名对照表
附录二 参考书目
附录三 大事记
附录四 图片目录
后记

上卷

序章

1784年(乾隆四十九年）2月22日，这是中美两国关系史上一个值得纪念的日子。

这天，第一艘远航中国的美商船“中国皇后”号，满载着人参、毛皮、羽纱、棉花、铅等货品，从纽约港起航了。商船绕好望角，经印度洋，行程20900公里，于8月28日驶抵广州。售完货后，它购进茶叶、丝绸、瓷器等，沿原航线返回，于1785年5月10日到达纽约。从此，为浩瀚的太平洋分隔在东西两半球的两个国家建立起了贸易关系。

为什么在美国于1783年9月刚刚赢得独立后，美国商人就远渡重洋，来华贸易呢？

早在美国独立前，北美地区和中国便有了贸易关系，中国的茶叶深受当地人民欢迎，中国的瓷器也已进入普通人家。但当时北美大陆的贸易为英国东印度公司所垄断，北美十三州的商人不能直接进行对华贸易，经过长期的(1776—1783）艰苦的独立战争，北美十三州赢得了自由，但新诞生的合众国面积仅仅32万平方公里，人口只有200万。这个松散的联邦面临着国库空虚、财政竭蹶的严重困难。英国仍然把美国当作敌国，对美国货物课以高额关税，不许其船只驶入加拿大与英属西印度群岛；法国、西班牙等也对美国实行贸易歧视；北美十三州的国内市场又十分狭小，所有这些情况迫使美国商人开辟新的海外市场。他们把目光投向了东方，首先是中国。

“中国皇后”号首航中国共投资12万美元，利润达3.7万多美元，为本金的25%。它的首航成功表明，一个新近独立的国家已为东方历史悠久的文明古国作为平等的贸易伙伴所接受，这就为急于开拓对外贸易的美国商人展示了一个赢利的航向，理所当然地被美国各界视为一件大事。纽约各报竞相报道“中国皇后”号首航成功的消息，美国政府对此也十分重视。该船的商务代理人山茂召写了一个关于此次驶华的详细报告，交给了外交部长约翰·杰依，报告被转交给国会，并受到褒扬。“中国皇后”号首航成功燃起了新英格兰商人开拓东方市场，追逐利润的强烈愿望，美国出现了对华贸易热。

“中国皇后”号船长山茂召

但清政府以“天朝上国”自居，实行闭关锁国政策，以为“天朝物产丰盈”、无所不有，原不藉外夷货物以通有无，把对外贸易看作是对外国的“体恤之恩”，[1]对于外商在华贸易和行动加以种种限制；对外贸易限在广州一口，由专营对欧美贸易的行商(即所谓“公行”，通称“十三行”）组织起来办理，行商担保外商缴纳税饷，负责约束外人在广州的居住和行动，等等。尽管如此，美国对华贸易仍有迅速发展，1792年后，美国对华贸易额仅次于英国而居第二位。19世纪上半期，美国对华传统贸易仅次于对英、法、古巴的贸易，在美国对外贸易中居第四位。据清朝文献记载，从乾隆五十年(1785年）到道光十八年(1838年）的54年间，来华贸易的外国商船为4519艘。其中1/4(1150艘）为美国商船。[2]在广州从事贸易的美国商号有9家，占外国商号总数1/6，其中最大商号早期是珀金斯公司，19世纪20年代后是旗昌洋行。这一时期中国输美的主要商品是茶叶、生丝和丝绸、土布，美国输华的货物有运自本国和北美大陆的土特产，如人参、皮毛和棉花，还有从欧洲贩运来的工业制品，如棉毛织品和金属制品。

1821年前外国在广州的商行

中美贸易对两国是互利的，它为美国资本主义发展提供了资金，也为中国提供了硬通货。美国商人从对华贸易中发了财，大多数美国商人对广州贸易能使他们有机会发一笔小财表示满意，他们便把商业资本的部分或全部转化为工业资本，投资于国内工矿铁路各业，或从事金融、房地产事业。珀金斯的助手及公司代理人约翰·顾新1803年到广州主持生意，1831年带着近100万美元回国。美商约翰·雅各布·阿斯特在1800年到1809年从广州贸易中获利50万美元，其中大部分投资于曼哈顿的地产业。[3]北美在殖民地时期，经济基础主要是农业，工业品多依赖进口。独立后，美国在相当一段时间内仍是农业国，没有什么工业品可供出口。因此在早期中美贸易中，中国一直享有顺差，美商主要用白银支付逆差，从而使中国得到相当多的硬通货。据统计，1805至1833年间美国输华货物总值为50294001美元，白银为89447817美元，为货物总值的1倍多。[4]

为了牟取高额利润，减少贸易逆差，美商从19世纪初开始贩卖鸦片。鸦片毒害人们身心健康，清政府是在1729年就明令查禁，以后又一再重申不得进口。但清政府愈禁，走私鸦片的非法利润也就愈高。起先是葡萄牙、荷兰商人从事这一罪恶勾当，后来英商成为主要鸦片走私者。美商走私鸦片大约始自1805—1806年间。因为是走私，人们无从得知其确切数额。有的资料表明，1816—1833年间美商走私鸦片总额6495901美元，约为输华货物总值42705871美元的13%。[5]美商的鸦片走私活动是早期中美关系中的一个重大污点。

从1875年起，中国也有极少数人去到那个遥远、陌生的国度。根据美国官方统计，从1820年到1841年华人至美总数才13人。活跃的投资市场也吸引了中国商人的一些资金，他们或者与美商合做生意，或者赞助美国人在广州开医院，或者借钱给美商在美国发展事业。在中国缺少资本主义发展土壤的情况下，中国外贸商人的财富成为美国早期工业资本的一部分。

随着贸易关系的发展，中美两国间宗教和文化联系也产生了。1830年，美国海外传教会在美商赞助下派裨治文和雅裨理来中国，开美国传教士来华之先河。为了赢得中国人的好感，扩大教会的影响，他们在中国从事出版、译述、医务和教育等工作。由裨治文主编的英文月刊《中国丛报》(1832—1851，又译作《中国汇报》）广泛介绍中国的政治、经济、宗教、历史、风土人情等各方面情况，对帮助外国人了解中国和促进中美贸易起了作用。1834年12月，在华英美传教士及一部分商人组成中国益智学会，编印通俗宗教宣传品，并向中国人介绍西方史地知识。裨治文编的《美理哥合省国志略》(1838年在新加坡出版）是一本用中文撰写的全面介绍美国历史地理的书籍，它成为中国朝野了解美国的主要依据。早年睁眼看世界的开明、先进的爱国者魏源在增订《海国图志》时，有关美国的材料几乎2/3取自该书，梁廷枏的《合省国说》也以此书为主要资料来源。

美国教士还在广州开设医院。1835年10月，传教士彼得·伯驾开设了“眼科医局”，受到广州各界的赞扬，六个星期之内就有450人到该医局就诊，行商伍敦元还给了不少资助。林则徐到广州后，也曾间接向伯驾求医问药。

美国教士还通过创办学校直接向青少年灌输基督教义。1839年勃朗夫妇在澳门开办了马礼逊学校，但在科举制度下，中国士大夫阶层把子弟送到外国人办的学校就读不啻是断送他们的前程，因此入学者寥寥无几。1841年只有6个学生，其中之一是容闳。1842年学校迁往香港，鸦片战争后，由于迫切需要通事(翻译）人才，入学人数才有所增加，1945年达30人。学校课程除汉语外，还有英语、算术、代数、几何、生理学、地理、历史、音乐等，这是在中国传播西学的第一所洋学堂，它给予学生的知识自然比中国封建的学塾丰富。勃朗夫妇于1847年返美，容闳等3名学生随他们前往美国，这是第一批中国留美学生。容闳等在勃朗及美国友人帮助下，就读于马萨诸塞州的芒松学校。容闳后来考上耶鲁大学，成为该校第一名中国学生。勃朗是第一个向中国学生系统传播西学，促成中国学生留美的外国人。

由于清政府禁止基督教流传，也由于基督教义与中国传统文化格格不入，传教士虽然多方设法，但传教活动却收效甚微。到1839年领洗者不到100人，而且主要是给外商服役或经营外贸的下层人士。

在这一时期，中美两国间存在着贸易和文化交往，但还没有正式的外交关系。美国虽然早在1786年就委派了驻广州领事，但根据清政府的规定，领事没有与所在国政府进行交涉的权力。清政府也不承认各国领事具有外交官身份，而只把他们当作各国商人的首领，让他们与行商而不是官府打交道，因此美国领事从未起过外交官的作用。美国首任驻广州领事是山茂召，这一职位是为酬偿他在独立战争中的功劳的荣誉职衔。到1840年美国领事先后换过6个，都是商人兼任，均无薪金，国务院(1790年前为外交部）从未向他们下达训令，他们也很少向国务院汇报情况。

这一时期在美国与中国人之间发生的纠纷，一般都能得到公平处理。较之英国商人，美商也比较守法；而一旦他们触犯了中国刑律，便受中国法律制裁。1821年的“特拉诺瓦事件”就是一例。特拉诺瓦是美国商船“艾米里”号上的意大利籍水手。1821年9月25日他与卖水果的中国妇女郭梁氏发生口角，用船中瓦缸击伤郭梁氏头部，使其落水身亡。番禺知县传美国领事和该船船长共同验尸，并要求交出凶手受审。美国领事起先不肯，地方当局采取果断措施，命令停止所有美国船只的交易。美商震惊，被迫交出犯人。特拉诺瓦按清律处死。另一方面，清政府也保护美商的生命财产和合法权益。1819年，广州疍民(水上居民）李奉广勾结一伙人抢劫美国商船，打死5名美国人。广州当局立即将犯人捉拿归案，分别处斩。

总之，经济上互利、政治上平等是早期中美关系的主流，但是，美国商人的鸦片走私，资本主义上升时期的扩张欲望与清朝封建统治者闭关自守、力图与世隔绝的政策之间的矛盾，以及中国传统文化与西方文化间的深刻冲突，已经孕育着改变这种平等互利关系的因素。

自从英国在1840至1842年的鸦片战争中用洋枪洋炮轰开了古老中国的大门，并迫使清政府签订了屈辱的《南京条约》，中国便进入某些西方学者称之为“条约体系”的时期，即资本主义大国通过武力威胁、侵略战争或其他手段把一系列不平等条约强加于中国，使中国社会一步一步陷入半殖民地的时期。

《南京条约》的签订拆除了列强入侵中国的藩篱，美国政府紧接着采取了行动。一直密切注视着中国情况的马萨诸塞州众议员顾盛于1842年12月27日写信给泰勒总统，建议遣使赴华，与中国订立与《南京条约》类似的条约。泰勒立即批准了这一建议，并委任顾盛为赴华特命全权大使。1843年5月8日，国务卿韦伯斯特根据从事对华贸易的美商的意见，训令顾盛来华获得英国人已经取得的全部利益，并指示他径直前往北京，向中国皇帝交上总统国书。

顾盛于1843年7月31日离华盛顿，翌年2月24日到澳门。清政府认为“各国纷纷请觐”、“与旧制有乖”，拒绝他进京。顾盛威胁广东巡抚说：“按西洋诸国成规，若不款外国使臣，即是欺藐其国，是与人以出师之名矣”。[6]他还命令美国军舰“没兰地湾”号闯过虎门，开到黄埔，借口鸣礼炮，进行恫吓。清政府无奈，派出新任两广总督耆英为钦差大臣到澳门与顾盛谈判。对顾盛来说，进京或威胁进京是顺利订约的手段，而耆英却把维护清朝的“定制”、阻止顾盛进京作为他谈判的主要目的，因此对顾盛提出的条件几乎无不相从。经过半个月的交涉，耆英和顾盛分别代表两国政府于1844年7月3日在望厦村订立条约34款。[7]耆英认为《望厦条约》“大致尚与新定章程［指《南京条约》和《五口通商章程》］约略相仿”，“似与通商大局无碍”，[8]实际上，美国根据利益均沾的原则，取得了中英条约中除割地、赔款的种种特权，此外还获得了更多的权益。顾盛自诩有16处超过了中英条约。这些新的权益主要是：

(1)领事裁判权。《望厦条约》规定，无论美侨之间，美侨与中国人，还是美侨与其他外籍侨民的诉讼案件，均由美国领事审讯，中国官员不得过问，从此美国人在中国就不受中国法律约束了。这是对中国司法权的严重侵犯。

(2)剥夺中国的关税自主权。条约规定，中国日后要修订关税率(《中英五口通商章程》定税率为值百抽五），“须与合众国领事管官议允”，美国据此取得了参与确定中国关税的特权。

(3)侵犯中国领海权。条约给予美国兵舰到各通商口岸“巡查贸易”的特权，中国官员非但不能管辖，还要“以平行之礼相待”，这样美国军舰便可以在中国领海自由游弋，在通商口岸任意出入。

(4)文化方面的特权。条约准许美国人在通商口岸租地建房，开办医院，设立教堂，为美国在中国进行文化宗教渗透提供了便利，并成为列强进一步勒索的先导。

在顾盛谈判《望厦条约》时，传教士裨治文和伯驾不仅为之充当翻译，而且为之出谋划策。顾盛初到澳门时，他们就对顾盛说，在中国人“没有同外国人较量的愿望或打算时，威胁是有效的”，以此帮助顾盛确定其谈判战略。顾盛感谢裨治文和伯驾对他的帮助，赞赏他们“对中国有广博和准确的知识”、“功勋卓著，值得称赞”。[9]正因为这样，美国政府在1846到1857年间先后6次让伯驾负责公使馆工作。

《望厦条约》的订立使中美两国间的正式外交关系从一开始就建立在不平等的基础上，这不能不给以后中美关系的发展蒙上浓重的阴影。

中国开放五口通商以后，对外贸易有了较大发展。中美贸易从1845年的950万美元增加到1860年的2250万美元，其间美国对华输出增加了3倍。外国商品涌入中国，使中国小农业和家族手工业相结合的自然经济开始受到冲击。中国土布原是欧美市场上的抢手货，1820年以前每年从广州大量出口。随着美国马萨诸塞州纺织中心的逐步建立以及英国纺织工业的进一步发展，中国土布出口逐渐减少。到了19世纪40年代，棉织品成为美国输华最主要的工业品，美国出口的棉布有1/3到了中国市场。这就使江苏、浙江、福建等沿海省份本来很发达的棉纺织手工业受到沉重打击。手纺车和手织机竞争不过纺织机械，中国社会自然经济解体的漫长过程开始了。

《望厦条约》订立后，美国在通商口岸的传教活动也发展起来。1842到1847年间，各国来华新教传教士共54人，其中美国传教士39人。截至1850年，美国在华传教士共88人。[10]他们在通商口岸设立印刷厂，印刷宗教宣传品，创办学院、医院，为以后传教活动的进一步发展打下了基础。

随着五口开放通商，外国开始根据不平等条约在通商口岸划定供外侨“居住和经商”的一定区域，即租界。租界首先在对外贸易中心上海出现。1845年，英国率先在上海划定租界。1848年，以主教文惠廉为首的美国圣公会教士在苏州河北岸虹口建造教堂，美国侨民也纷纷在那里购置土地，建造房屋。文惠廉经与上海道台一再交涉，后者才允以该地作为美国人居留地，1863年6月才正式划定了界址。9月，上海英美租界合并成公共租界。英美领事攫取租界的行政管理权、警卫权、司法权，两国并在租界驻扎武装部队，使之成为独立于中国行政系统的“国中之国”。上海公共租界的殖民地制度是旧中国租界中最完善、最典型的。

1856年10月，英法侵略者发动了第二次鸦片战争。美国政府认为这是坐收渔利的好机会。英法侵略军于1857年底占领广州后，美使列卫廉同英法俄使一起从广州北上。英法联军于1858年5月攻下大沽炮台后，清政府派大学士桂良、吏部尚书花沙纳到天津议和，并分别于6月26、27日签订了中英、中法《天津条约》。

美使北上的目的原是为了修改《望厦条约》，要求赔偿美侨生命财产损失。清政府实行“以夷制夷”的政策，企图联俄美以制英法。美国公使则利用清政府的幻想，诱使清政府在与英法订约之前(6月13日）订立了中美《天津条约》。事实使直隶总督谭廷襄认识到，“英法阳示其恶，美俄阴济其奸。强弱不同，其为贪得无厌，则均归一辙”。桂良等更报告说：美使“语言傲慢，借英夷为恐吓……不过欲享渔人之利”。[11]

《天津条约》签订后，英法侵略者坚持要在北京换约，并于1859年6月再次向大沽炮台发动突然进攻，受到守军坚决抵抗。当时在场的美国舰队司令官达底拿看到英法舰队受挫，不禁高呼：“血浓于水”，并称他不能“坐视白种人在他的眼前被屠杀”，指挥美舰向大沽炮台开炮，并援救受伤的英国士兵。[12]英法政府恼羞成怒，增派远征军来华，攻陷大沽，进犯北京，焚烧圆明园，最后于1860年10月迫使清政府订立了《北京条约》。根据最惠国条款，清政府给予一国的权利，其他国家亦得均沾，因此清政府与英、法、俄、美签订的这一系列条约，除了个别特殊规定(赔款、边界）外，其他利权都是各国共同享受的。它们主要是：

(1)允准各国公使驻北京，为各国对清政府施加影响并进而控制这个政府提供了方便。

(2）规定新开沿海七口(牛庄、天津、登州、台南、淡水、潮州、琼州）和长江四口(镇江、南京、九江、汉口），使通商港口增加到16个。

(3）赋予英国人“帮办税务”的特权，使海关管理权落入外人手中；条约还规定子口税率为值百抽2.5。

(4）使鸦片贸易合法化。

(5）允许外国传教士在内地传教。

(6）准许华工到外洋别地工作，“毫无禁阻”，从而使外国侵略者称为“猪仔”贸易的掠卖华工合法化。

美国由于1848年在加利福尼亚发现了金矿，急需大批劳工。而当时美国东西海岸间交通不便，金矿投资商人要雇用东岸白人，需要用船把他们绕南美极端运到东岸，不如利用太平洋彼岸的中国苦力来得便宜和快捷。华工从1854年开始潮涌而来，光这一年就有1.3万人。这些华工受到中间人的拐骗、利诱，甚至被强行捉拿，在无可奈何的情况下签订自卖身契，约定一定年限，待旅费和人头税等代支全部抵消后，方能自由行动。旅途中他们拥挤在肮脏的船舱，伙食败缺，长途颠簸，有病不得治疗，死于旅途者为数不少。抵岸后，他们被分派至荒野矿场，终日辛劳，在恶劣的条件下担当最繁重、最危险、白人不愿承担的工作，受到矿主敲骨吸髓的剥削。

天津和北京的一系列条约签订后，列强要实现条约赋予的特权，便积极扶植清政府，镇压太平天国革命。早在1860年6月，美国人华尔在清政府地方官署支持下招募在上海的外国冒险家和亡命之徒组成“洋枪队”，从太平军手中夺取松江，因而受到上海官僚买办集团的重视。1861年8月，华尔改组军队，招编中国人为士兵，而以欧美人为军官，用新式武器装备，进行新式训练。到11月这支军队发展到2000多人。1862年初，太平军由浙江进军上海，华尔的军队帮助清军阻止了太平军的进攻。清政府授华尔四品顶戴花翎，并称他的军队是“常胜军”。8月，华尔在进攻慈溪太平军时毙命。美国驻华公使蒲安臣赶忙向清政府表示，应该选一个美国人来接替华尔的职务。在与英、法进行一番竞争后，原来华尔的助手、美国人白齐文担任了“常胜军”的管带。1863年，白齐文的职务为英国人顶替，这支军队也为英国人所控制了。翌年，太平军在清政府和外国侵略者的联合镇压下归于失败。

太平天国起义失败后，列强积极扩张其在华势力，把通商口岸从沿海推向内地，中国社会的半殖民地半封建形态逐渐形成。对于清政府，它们实行所谓“合作政策”。美国公使蒲安臣是这一政策的积极倡导者。他认为，列强在中国的利益是一致的，有约各国应当互相协调，“共同维护通商口岸的秩序”，并应帮助清政府巩固其统治，而不应在对华关系中动辄使用武力，同时要求清政府忠实履行不平等条约规定的“义务”。蒲安臣因此得到清朝统治者的好感和信任，成为第一个对清政府具有重大影响的外国公使，恭亲王和总理衙门大臣对他简直言听计从。

1868年蒲安臣任满。当时清政府正担心各国乘修约之机(中英《天津条约》规定10年后对条约进行修订）肆意要挟，想遣使出洋，“笼络”各国，为修约作准备，但苦于没有适当人选。蒲安臣毛遂自荐，总理衙门于是聘请他为中国全权特使，并派两名中国官员随同出使，访问欧美各国，但未授权他订立条约。这是中国向欧美派出的第一个外交使团。

蒲安臣到美国后，竟擅自越权，于1868年7月28日与国务卿西华德订立了《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》）8条。[13]用西华德的话说，这个条约中“囊括了当前美国政府认为亟需用修改1858年条约的办法来加以调整的全部主要事项”。[14]条约主要内容为：

(1）条约重申了1858年《天津条约》保护传教士的规定。进一步为美国在通商口岸和内地传教扫清了道路。从1868年到1918年是美国在华传教事业大发展的时期，美国派到中国的传教士达2500人，占了它派往海外传教士8000人的1/3强。[15]无论在传教、办学和开办慈善事业方面，美国都超过了其他西方国家。随着传教事业的迅速发展，中国人民的反洋教斗争也此伏彼起。条约的此项规定，正是为了使清政府更明确地承担镇压中国人民反洋教斗争的义务。

(2）条约规定，两国人民均可在对方进入大小官学，并受最惠待遇，双方都得在对方设立学堂。这一规定与上一条密切相关。几十年来美国传教士在华惨淡经营，收效甚微，正如有的传教士所抱怨的：“我们的传道听的人少，嘲笑的人多，大多数人不予理会。”美国教会认为办学能争取更多群众，尤其是影响上层知识分子，通过教育灌输西方文化是使中国“基督教化”的基础，因此特别注重办学。1869年在华基督教学校共有学生4389人，1876年增到5917人，其中大部分是在美国教会系统。[16]同时，《蒲安臣条约》也刺激了清政府选派青少年赴美留学。容闳于1860、1870年两次提议派留学生赴美，曾国藩、李鸿章等出于搞洋务的需要支持这一主张。从1872到1875年，清政府共选派詹天佑等120名青少年赴美，这是近代中国第一批官费留学生，也是中国大规模直接向西方学习的开端。这些学生回国后，在我国造船、铁路、采矿、机器制造、电讯各业中均发挥了重要作用，成为我国第一代工业技术专家。

(3）条约规定，两国人民可随时自由往来，或游历、或贸易、或久居，不得禁阻。这比《北京条约》的有关规定又进了一步，美国据此得以扩大招收华工。

当时美国正在大力开发西部。1862年国会通过建造横穿北美大陆铁路的建议，对华工需要量大增。订约后的10年中，每年华人赴美皆在万名以上。以华人为主体(占90%）的中央太平洋铁路公司的工人们越过内华达和落基山脉的崇山峻岭，在恶劣的气候条件下筑成中央太平洋铁路(加利福尼亚的萨克拉门托到内布拉斯加的奥马哈）的西段；在修筑南太平洋铁路(旧金山经尤马、图森到得克萨斯州）时，被雇用的华工约占工人总数的75%。1.5万名华工参加了修建北太平洋铁路(明尼苏达州的德卢斯到俄勒冈州的波特兰）；华工还参加修建了从堪萨斯经阿尔伯克基到洛杉矶的铁路和其他铁路。这些铁路的建成在政治上有利于美国这个统一的多民族国家的形成，在经济上大大促进了中西部的开发和整个国家的繁荣。而华人对这些铁路的修建作出了卓越贡献，有的主管工程师称他们是“全世界最好的铁路工人”。中央太平洋铁路公司首任董事长、加州首任共和党州长利兰·斯坦福在1865年10月10日给安德鲁·约翰逊总统的一份报告中是这样评价华工的：“作为一个类型，他们朴实、和平、忍耐、勤劳和节俭……如果没有他们，就不可能在国会法案所规定的期限内完成这一伟大的全国性工程［中央太平洋铁路］的西段。”[17]

除了修筑铁路，华工们把加州广阔的涝洼地变成良田，到1877年底已开垦了500万英亩。他们把传统的耕作知识传授给当地的农场主，成为加利福尼亚“果园主的支柱”，帮助加州的农业跨进世界市场。他们创办了加州的渔业，也为雪茄烟制造业、纺织、成衣、制鞋和其他城市服务行业提供了技术和劳力。华人对美国社会发展所作的贡献是不可磨灭的。

华工在美国备受歧视和压榨。修筑中央太平洋铁路的华工工资最多不过白种工人的1/3。华工还被课以种种苛捐杂税，如人头税、矿工税、产业税等。1852年加州议会通过征收外籍矿工执照税法，向华工每人每月收人头税3元，一度增至4元。1862年州议会又制定警察税，规定华人18岁以上未缴人头税又无工作者，每人每月缴税2元。

中央太平洋铁路于1869年完工后，部分华工在中西部定居下来，有的去了东部，但多数回到加州待业。铁路通车后，坐火车横穿大陆省时省钱(车费仅40美元），大量白种工人向西海岸移动，仅1873至1875年间，铁路就从东部各州运来了262000人，其中1/4是求职的工人，而这时华人移民也达到高峰。1873年美国爆发了经济危机，1876年加州冬季大旱(冬季是加州的雨季），小麦颗粒无收，果园牧场也受到严重损失，大量农户破产，失业队伍更加扩大。

资产阶级为了转移本国工人的不满，把工人失业和居民生活水平下降归咎于外来移民，特别是中国移民。他们进行蛊惑宣传，反华成了不少报刊的主题。《纽约时报》甚至危言耸听地警告说，西部各州正在变为“中国的殖民地”。外来的白种工人有的加入了美国籍，有的与美国工人一道进行劳工运动，中国工人因为种族、语言的隔阂，难以与美国工人打成一片；又因为祖国贫弱，组织涣散，难以成为一支统一的力量，保护自己的利益。白人种族主义者拣软的欺，对华工进行迫害。爱尔兰人加尼纠集一些落后工人，于1877年8月组成加利福尼亚工人党，又称“沙滩党”，以鼓吹排华为宗旨，叫嚷：“白人男女……决不能和哪怕一个中国苦力，像同胞一样在一起生活”，要“以最大的速度并尽我们的一切力量，全部清除国内廉价的中国劳动力”。他们到处对华人进行敲诈和迫害。与此同时，“反华俱乐部”、“人民保护同盟”、“拯救同盟”等五花八门的排华组织也在西海岸应运而生。[18]1876到1877年，国会派出一个专门委员会调查加州华人问题。委员会的报告对华人肆意诽谤。据统计，当时旧金山全市人口29万余人，其中1/4为华人，共7万余人。因此国会认为加州白人有被华人压倒的危险，要求政府与中国改订移民条约，限制华人入境。

反华标语

在这种情况下，美国政府于1880年派新任公使安吉立来华，安吉立同时又是谈判限制华工的美国代表团团长。11月该使团与清政府签订了《续修条约》，又称《安吉立条约》。该约规定，对已在美国的华工，“美国应即尽力设法保护”，对“续往美国承工者”，“定人数、年数之限”。这一条约取代《蒲安臣条约》后，美国国会便于1882年通过了《排华法》。该法规定，停止华工入美10年，州法院和联邦法院均不得批准华人归化为美国公民。其实，在当时美国总人口5015万人中，华人只有10.5万，即占总数的0.2%。1884年国会又通过补充法案，规定，华人不管来自世界上任何地方，都算中国人，并将华工的定义扩大，包括小贩、洗衣者、渔民等。1888年的《斯科特法》甚至规定，华工出境后即不得回美，致使2万多名回国探亲和600余在返美途中的华工不得重新回美，在美华工从此再不敢回国探亲。1892年的《吉尔里法》规定，延长1882年《排华法》10年。1902年美国又再度延长《排华法》10年。两年后又一法案干脆规定，《排华法》无限期延长。自1882年以后，入美华工人数急剧减少，到1892年已无华人入境了。

1892年《吉尔里法》通过后发放的华人劳工证

根据《蒲安臣条约》和《安吉立条约》，美国政府有义务保护在美华工，但华工的生命和财产安全实际得不到保障，而且正是在上述一系列《排华法》的怂恿下，迫害华人的暴力等事件层出不穷。1871年洛杉矶发生集体屠杀华人事件，22人丧命，好几百人被赶出家园，价值3.5万美元的财产被盗。1885年9月2日，怀俄明州石泉矿区的华工住宅遭到白人种族主义者突然袭击，酿成惨案，28人被杀害，另有11人被活活烧死，许多人被打伤并赶出家门，财产损失约15万美元。1885年2月加州亨博特县尤莱卡镇约480名华人全体被驱逐。1886年1月至4月加州35个居民区的华人遭到驱逐。反华暴行如同瘟疫一般在西海岸蔓延。华人朝不保夕，人人自危，生活在一片恐怖之中。

1902年的《排华法》

清政府对美国的一系列《排华法》也曾多次提过抗议，但统统没有作用。1888年中国公使张荫桓抗议《斯科特法》，认为它“越出外交惯例”，完全违反中美条约，是美国单方面解除条约义务的行动。美国政府根本不予理睬，甚至连礼节性的答复都不给。[19]日益衰败、一向对列强妥协投降的清政府不能保护华工免受迫害，反而在美国胁迫下于1894年签订了限禁华工条约，承担起“自禁华工出境来至美国”的责任，在10年内禁止华工赴美。

中国人民对美国排华极为愤慨。他们不能坐视自己的子弟受到迫害而无动于衷。他们一次又一次强烈要求政府与美国政府干涉，但没有效果，长期积郁的愤怒终于在1905年像火山一样爆发出来。

在1894年华工条约届满之时，美国国会又于1904年4月27日议决，过去的《排华法》无限期有效，并禁止华工从夏威夷、菲律宾等美属岛屿到美洲大陆。1905年春新任驻华公使柔克义奉命与清政府谈判改订条约，以便把更苛刻的条件强加给清政府。消息传来，中国人民怒不可遏。5月10日上海商务总会召开商董大会，决定阻止清政府续订禁工条约，要求美国政府在两个月内修改《排华法》，公平待遇华侨，否则于7月20日起实行抵制美货。7月，抵制美货运动席卷沿海和内地十几个省，数百城镇，持续时间达8个月之久。美国、菲律宾和夏威夷的华侨纷纷募集款项，支持抵制运动，东南亚各地的华侨也响应号召，抵制美货。美国公使三番两次要求清政府禁止抵制运动，惩办运动领导人，并要清政府对美国贸易所受的损失负责。西奥多·罗斯福总统认为这次运动是对美国无礼的、不可饶恕的一次运动，不惜抡起大棒进行威胁，声称要有“强硬的声音”。9月初，他要当时正在远东巡访的陆军部长塔夫特转告广州的中国官员，美国“不会屈从于他们现在所做的一切”。[20]11月15日，他下令增加在中国沿海的军事力量，两星期后亚洲舰队的若干舰只开始在广州水面集结，12月，罗斯福进而部署1.5万名士兵组成海陆联合远征军准备进攻该市。清政府经不住美国的威胁，接连发出上谕、电令，称运动“既属有碍邦交，且于华民商务亦大有损失”，要求各督抚“认真劝谕，随时稽查”，甚至以“从严查究”相威胁。[21]时任直隶总督的袁世凯率先在其辖区下令禁止，查禁鼓动抵制美货的报刊。运动在美国的干涉和清政府的禁压下由高涨而低落而瓦解，终止排华的目的并未达到。尽管清政府已经终止了1894年的条约，也没有再续订新约，但美国国会的一系列立法仍然存在，排华也一仍旧章地继续下去，旅美华人的处境没有得到改善。但这次运动是中国近代史上第一次抵制外货运动，它表明中国人民是不可侮的。运动对于中华民族的民族觉醒，对于清末反帝反封建的革命运动起了重要的推动作用。

1901年11月30日《纽约每日论坛报》刊登的攻击中美公使伍廷芳漫画

当着美国政府竭力对中国移民实行门户关闭政策的时候，它却要求列强在中国的势力范围对美国势力敞开大门，并且提出了门户开放政策。

1895年中日甲午战争彻底暴露了清政府的软弱和无能，刺激了帝国主义的贪欲。它们一哄而起，向中国猛扑过来，企图分享这个被称为垂危的“远东病夫”的遗产。它们在苛刻的条件下争先恐后借款给中国政府，霸占中国的海港，攫为租借地，强索筑路和开矿特权，把中国领土划分为各自势力范围，展开了一场惊心动魄的争夺战。

在这场利权争夺战中美国所得甚少。借款权、租借地和势力范围美国都没有份，华美合兴公司苦心经营，才争得粤汉铁路的权利。之所以如此，主要是因为美国忙于与西班牙的战争，无暇顾及在中国的争夺。战争结束后，尽管有些扩张主义分子，如参议员贝弗利奇、海军上校马汉竭力鼓吹夺取亚洲和太平洋的霸权，甚至声称“太平洋是我们的洋”，美国驻华外交人员也一再建议国务院占领中国的一个港口，并提出烟台、舟山群岛、台州、登州庙岛等作为选择的地点，麦金莱政府中也曾热烈地讨论过攫取中国一部分领土或在中国划定一块势力范围的问题，但当时的种种主客观条件却使美国没有在中国实行赤裸裸的掠夺政策。

麦金莱总统像

从客观上说，当时列强已经在中国(尤其是沿海省份）划定了势力范围，美国再要插足，就会同别的大国产生尖锐的利害冲突。从主观上说，一则，美国毕竟是一个后起的国家，它的军事力量还远不如别的大国，海军在世界上只占第6或第7位，陆军正规军的法定人员仅6.2万人。美国战胜西班牙已属不易，哪里是其他大国的对手？二则，美国刚刚夺得菲律宾，它在亚太地区首先关心的是巩固在菲律宾的统治，提防来自其他大国的威胁，它不能把过多的力量花在中国(下面我们还将一再看到，在此后十几年中，菲律宾问题一直是美国在中国处理与列强关系，尤其是对日关系的一个牵制性因素）。三则，美西战争在美国国内激起了声势浩大的反战运动。自1898年11月波士顿成立第一个反对帝国主义者同盟后，这一组织迅速在各大城市涌现，总数达100多个。民主党乘机接过这面旗帜作为党派斗争的工具，谴责麦金莱的共和党政府的侵略政策，为1900年的大选服务。在这种情况下，麦金莱政府不得不在中国谨慎从事了。

与此同时，美国垄断资产阶级要求保护其在华利益的呼声也越来越高。19世纪末，美国对华贸易有了大发展，1899年出口额比1895年增长了近2倍。美国实业界更把幅员辽阔、人口众多的中国看作是大有发展前途的市场。代表纺织业利益的《商报》1898年1月写道：中国为美国商业提供的可能性“简直是不可估量的”，它是潜在的“最大的世界市场”。[22]德国派兵强占胶州后不久，美国驻华公使田贝预见到列强“瓜分中国”的危险，1898年1月31日他忧心忡忡地报告国务院说：“我们在中国有相当大的利益。我们在那里有1500名传教士，他们和商人一样都要由我们保护。［中国的］瓜分将进而消灭我们的市场。太平洋在它广阔的胸怀中注定要承担比大西洋更多的商业交往。”[23]他建议国务院毫不犹豫地保卫美国在华利益。但守旧的国务卿舍尔曼却对中国事态无动于衷。他在1898年1月发表谈话，竟称中国局势没有什么可忧虑的，美国在华商业利益没有受到威胁。舍尔曼的态度激怒了企业家，他们迅速行动起来，组成美国在华利益委员会(后扩大为美亚协会）。协会除直接写信给或走访总统和政府成员外，还推动纽约、旧金山、费城、波士顿等地商会向国务院请愿，要求“迅速而有效地捍卫我们在华公民的已有条约权利，并为了维护他们在那个帝国的重要商业利益，而采取恰当的措施”。《纽约时报》甚至公开批评道：“国务院没有足够重视和明智代表”美国在华利益。[24]

海约翰国务卿像

1898年9月，麦金莱终于选择“最投合那些在华经营的企业家急切心意的”海约翰为国务卿取代舍尔曼。海约翰本人就是百万富翁，有大量铁路股票、公债证券和房地产。他为1896年麦金莱的竞选出过大力。海约翰接受了曾在驻华使馆担任参赞，此时任国务院中国问题特别顾问的柔克义的建议，于1899年9月12日训令美国驻英、俄、德、法、意、日等6国大使向驻在国政府递交一项照会，要求它们承认以下三项原则：[25]

1898年麦金莱政府内阁合影。前排右一为罗脱，右二为海约翰

（1）对于在中国的势力范围或租借地内的任何口岸或任何既得利益，一概不加干涉；

（2）中国现行税则适用于所有势力范围内一切口岸(自由港除外）所装卸的货物，而不问其国籍，此种税款由中国政府征收；

(3）在各自势力范围的任何口岸，对他国入港船舶不得征收高于本国船只的入港费，在各自势力范围的铁路上，对他国臣民运输的货物不实行不同的运费标准。

这就是美国最初提出的对华门户开放政策，显而易见，它是以承认列强在华特权和既得利益为基础的，柔克义在8月28日给海约翰的备忘录中就说：“‘势力范围’是一个既成事实。”[26]美国不但不否认这种既成事实而去冒与各国冲突的危险，它恰恰是以承认各国在华的租借地和势力范围作为条件，来换取列强对门户开放政策的承认。即便如此，海约翰也没有得到他所预期的回答。各国从各自在中国的不同处境出发，给予各不相同的回答。只有意大利完全接受美国照会，它和美国一样在中国没有租借地和势力范围，美国提出的原则只会使它有所得而不会有所失。多数国家表示了有保留的同意：日本和德国是后起的帝国主义大国，它们野心勃勃，希望这些原则能为其在中国扩张势力提供机会，但又表示以有关国家接受这些原则为条件；英国把九龙排除在门户开放范围之外；法国不愿放弃它根据1896年的中法商约取得的在广西、云南通商减税4/10的特权；俄国不想放弃在中东铁路上减税和自定运价的特权，但又感到“不能违背列强一致接受的政治经济原则，破坏俄美之间现存的友好关系”，[27]因此在它的回答中对于美国照会中关于同等铁路运费问题讳莫如深。尽管如此，海约翰仍然在1900年3月20日宣布，有关各国的答复对门户开放原则的承诺是“最后的和确定的”，从而自己给自己圆了场。

1900年，列强纷纷派兵来中国镇压义和团运动。美国担心各国乘机把势力范围变为各自的殖民地，便于7月3日向各国发出了第二个门户开放照会，声称，美国政府致力于寻求这样一种解决办法，以“保持中国领土和行政完整，保护由条约和国际法所保证于各友好国家的一切权利，保障全世界与中华帝国各部门进行同等的公平贸易的原则”。[28]

这样，美国在第二个门户开放照会中又增加了新的内容。提出了“保持中国领土和行政完整”的原则。但实际上，在列强在华占有租借地、势力范围、享有不平等条约规定的种种特权的情况下，“中国的领土和行政完整”只是一句空话。别的不说，就说海约翰两次向列强就中国问题发出照会，事先却不同中国政府商量，这种粗暴践踏中国主权的行为本身岂不是对“中国行政完整”的破坏？美国的本意仍然是要在中国取得与其他大国均等的贸易机会，让各国的租借地和势力范围统统对美国开放。正如美国学者拉铁摩尔指出的：“门户开放照会没有提出帝国主义应停止对中国的要求，它仅仅表示了‘我也要分享’这样一个要求。”[29]到19世纪90年代，美国工业总产值已居世界第一，比英国高出二倍还多，接近英、德、法三国的总和[30]。美国政府相信，随着美国经济继续迅速发展，门户开放政策将使它得以大大扩张在华势力，实现“美国在中国应当完成的商业征服”，在与列强各国的竞争中取得优先地位。

门户开放政策的提出既是美国传统对华政策的延续，又是这种政策发展到一个新阶段的标志。早在谈判《望厦条约》期间，美国就提出了在中国与其他大国利益均沾的原则，而且把它写进了条约，这实际上是门户开放政策的雏形。但当时美国的实力还远不如别的国家。此后半个多世纪中美国在处理对华关系方面基本上是追随英国的，如有的美国学者所说，“美国只需跟在英国外交官和炮舰之后，对英国从北京索取到的让与权提出分享要求”。[31]随着美国实力的不断增强，美国在对华关系中愈来愈显示出独立的姿态。在海约翰发出照会之前，英国曾主张英美采取联合行动，保障对中国的自由贸易；美国也有人这样主张。海约翰本人虽是强烈的亲英派，但他意识到，只有采取独立行动才能得到美国公众的认可，不能使美国的行动被怀疑为是在英国压力下作出的，或被解释为是为英国火中取栗，于是美国独自提出了这一政策。没有一个国家公开反对这项政策，反之，政策的原则被写进此后各国订立的一系列有关中国的双边和多边条约之中，从而使这项政策具有了国际协定的性质。这就表明，美国在列强对华关系中已经摆脱了追随者的处境，它要以自己的主张去影响和带领别的国家了。在以后的30多年中，在中国对外关系的各个关键时刻，美国一再重申门户开放政策，并根据不同的形势作出新的解释，使之成为美国对华关系的基本原则。

1900年，美国参加了帝国主义列强为镇压义和团运动而发动的八国联军对中国的入侵。美国政府一直十分注意教案，注意清政府对教案的态度。克利夫兰总统在1895年12月的年度咨文中特别说到：“中华帝国内部情势的发展却引起了人们的严重的忧虑，而且需要立即予以密切注意”，这是因为“在中国广泛分散的省份中已经严重爆发了昔日那种反对外国人的疯狂情绪；地方当局对此即使不是实际默许，也是不加制止”。1898年2月9日，舍尔曼指示驻华公使田贝与清政府交涉，“坚决要求惩办”那些排外的地方当局，如果需要，“要求撤销他们的职务”。[32]义和团运动爆发后，1900年5月17日，驻华公使康格即致电亚洲舰队副司令肯普夫，要求增派军舰去大沽。肯普夫立即率领“纽渥克”号来华，但军舰太大，不能驶进白河，只得停在大沽岸边。在各国海军围攻大沽炮台时，又有若干军舰从菲律宾调遣来华：巡洋舰“约克城”号开赴烟台，巡洋舰“纳什维尔”号、炮艇“玛里埃塔”号等开到中国中部水域。6月26日，亚洲舰队司令雷麦本人也率巡洋舰“布鲁克林”号前来中国。同时，美国又从菲律宾调遣援兵，并派查飞少将来华指挥。美国政府命他与各国将领一致行动，以达到共同的目的。8月4日，查飞率领2500人的美军部队作为联军(共1.9万人）的一部分从天津出发进犯北京。

亚洲舰队司令雷麦回到菲律宾后，又于9月6日电告海军部，必须再补充3艘装甲战列舰和1艘或几艘深水鱼雷艇，才能使美国亚洲舰队与其他大国在太平洋的海军力量相称。由于战舰不敷需要，海军部只给亚洲舰队增加了“肯塔基”号战列舰和几艘小舰只。尽管如此，美国已经在朝着远东海上大国的方向发展了。[33]

列强镇压义和团运动，并迫使清政府签订丧权辱国的《辛丑条约》后，英、美、日等国便根据和约规定，忙不迭地与清政府谈判新的通商条约。1902年9月和1903年10月订立的这些新的商约，扩大了列强在通商、航运和经营企业方面的权利。在中美商约谈判中一个值得注意的倾向是，美国要求把东北的奉天、安东开为商埠，一度甚至要求开哈尔滨为商埠。这一要求的矛头显然是对着俄国的，因为俄国一向视我国东北三省为禁脔，不许他国染指。而东北也是美国在华的主要市场，美国输入中国的商品有2/3是通过天津、烟台和牛庄三个港口进入东北和华北的，一些美国人甚至把东北视为“新的海外边疆”，美国自然要反对俄国对东北三省的独占。俄国无法完全阻挠美国的要求，只好同意对东三省开埠(哈尔滨除外）不加阻挠。

1903—1907年中国驻美公使梁诚

日俄战争前这几年，尤其是俄国从东北撤兵之前，对东北三省门户开放的威胁主要来自俄国。唯其如此，西奥多·罗斯福总统对日俄战争的爆发及日本在战争初期的胜利不无幸灾乐祸之感。他在1904年2月10日的一封家书中写道：“我对日本的胜利特别高兴，因为日本在为我们打仗”。[34]美国还从财政和外交上支持日本进行战争。但他也不愿日本大获全胜。他意识到，日本的利益专注于东亚，它不像别的大国，在别处也有利益，也要分心。他甚至感到，日本的胜利可能意味着有朝一日日美之间的战争。因此，随着战事朝有利于日本的方向发展，罗斯福越来越强烈地希望，俄国在战争中不要败得太惨，希望战争的“最终结局是俄国和日本将继续互相牵制，两者都受到削弱”，[35]俄国仍能作为一个亚洲大国留在那里，一方面，作为亚洲大陆上对日本的制衡力量，另一方面，把日本吸引在亚洲大陆，以确保美国属地菲律宾的安全。这正是罗斯福主动承担起调停日俄战争的出发点。

日俄战争以后，俄国势力收缩到了北满，日本在南满则进行狂热扩张，日本便成为对美国门户开放政策的主要威胁了。在清末几年中，美日两国进行了数次较量，由于种种原因，美国终究未能占得上风；奄奄一息的清政府企图利用日美之间的矛盾联美制日，但这种企图也屡遭挫折。

日俄战争刚结束，美国便想趁沙俄势力削弱，日本在南满立足未稳之际，在东北扩张势力。美国联合太平洋铁路公司董事长哈里曼是最积极的代表人物。他野心勃勃，谋求建立一个环球运输系统：从日本获得对南满铁路的控制权，向俄国购买中东铁路，从而取得横贯西伯利亚以达波罗的海的铁路使用权，再开辟一条到美国的轮船航运线，接上横贯美国大陆的铁路，并与太平洋邮船公司和日本的横渡太平洋的轮船联运。他认为这“将是世界上最卓越的交通系统”。[36]

哈里曼的上述计划得到美国坤洛公司的支持。该公司在日俄战争期间向日本提供了大量贷款，是日本的恩人。10月21日，哈里曼与日本首相桂太郎草签了一个备忘录，其中规定，日美成立一家合股公司，收买日本政府所获得的南满铁路及其附属财产，并将该铁路加以修复、改筑、延长；铁路财产归双方均等共有；公司还将在满洲兴办工矿企业，等等。订约后，哈里曼即向罗斯福作了报告。总统对此表示兴趣，并答复说：“不管你什么时候能来这里，都要让我知道……我们何时能详细地讨论那些东方的事情。”[37]哈里曼踌躇满志地回国了。

上述备忘录草签后3天，参加朴次茅斯谈判的小村寿太郎外相回到日本。他反对把胜利成果的一半出卖给美国人。结果，当哈里曼回到旧金山时，一份日本来的电报已经在等他了。电报说，日本政府将重新审议协议。1906年1月15日，日本政府干脆向哈里曼宣布备忘录作废。这实际上是日本要在南满实行门户关闭政策的信号，它打破了美国分享日俄战争成果的幻想，美国在与日本交手的第一个回合中败下阵来。

日本决心独霸南满。它将旅大租借地改为关东州，设置都督府进行统治，并设立了南满铁路股份公司，作为在南满推行扩张政策的得力工具。它还强占旅大租借地北面的隙地(中立区），强占中国官民财产和本溪湖煤矿；并向南满大量移民。清政府对日本这些咄咄逼人的举动感到震惊，因为东三省对清廷具有特别重要意义：“东三省非他，乃祖宗陵寝所在，而朝廷根本之重地也。此而不保，全局动摇，中国其尚能自立乎？”[38]为了防止日俄势力的进一步扩张，清政府一方面在1907年4月对东三省地方制度实行重大改革，由原三省各设将军改为与关内各省一致；另一方面确定了广开商埠，实行开放，平均各国势力的方针，实际上是想依靠别的国家的势力来防止日俄分割霸占东三省。

但日本的外交却抢了清政府的先。早在1905年8月英日就签订了第二次同盟条约，英国承认了日本对朝鲜的霸占；1907年6月日法在巴黎缔结条约，彼此确认了对方在中国的势力范围；7月日俄协约在彼得堡签字，两国划定了南北满的界线，并且彼此承担不在对方势力范围内寻求让与权的义务，两国关系从此趋向缓和，由长期的疑忌、对立走向勾结。8月英俄之间又达成协约。日、俄、英、法通过这许多双边条约的密网，结成为一个集团，在欧洲，英、法、俄对德国的包围得到日本的支持，在亚洲，日本对中国的侵夺得到英、法、俄的认可和支持。美国和德国则被排除在这个集团之外。

在这种情况下，清政府要重演“以夷制夷”的故伎对抗日本，便只能寄希望于德国和美国，尤其是美国了。在义和团运动和由于美国排华引起的1905年抵制美货运动之后，美国迫切希望作出一些对中国友好的表示来改善美国在中国人心目中的形象，改善对华关系。它为此采取的一项主要措施就是退还庚子赔款的溢款。美国曾索取到24440778美元的赔款，但后来查明，赔款数额大大超过美国在庚子事变中的军费和民间的实际“损失”。1908年5月国会议决，将美国多收的庚款从1909年起退还中国。[39]清政府为此对美国甚为感激。美国是在华门户开放政策的倡导者，日本对东北的图谋与这一政策、与美国在东北的利益都是相抵触的。因此，清政府便想依靠美国抵制日本。外务部尚书袁世凯、东三省总督徐世昌和奉天巡抚唐绍仪(留美学生出身）都希望向美国提供有吸引力的机会，以抵御日本对南满的控制。

1908年10月，清政府派唐绍仪为特使访美。唐绍仪出访名义上是为了对美国退还庚款溢款表示感谢，实际目的是洽商东三省开发贷款和进一步试探中、德、美三国结盟的可能性。

关于中、德、美结盟问题，德国是有力推动者。它不甘心被排除在列强协作网之外，一再试图打破这种孤立处境。1907年下半年，德国驻美大使斯特恩博与西奥多·罗斯福总统就在东亚联合对日问题进行了多次密谈。罗斯福表示，他将在远东的大问题上始终与德皇携手前进，“关于三国共同行动成立一个谅解可以磋商”，并具体谈到了“德、美海军合作对日的可能”，[40]德国也就此事与清政府进行了反复磋商。

关于东三省开发贷款，美国驻奉天总领事司戴德是一个热心的发起者。这位年轻的(1880年出生）外交官雄心勃勃，劲头十足，竭力想让美国资本打入东北。1907年夏，他向徐世昌、唐绍仪提出由美国资本来修建新(民厅）法(库门）铁路，以后再达齐齐哈尔甚至瑷珲的建议，并主张借助美国资本设立东三省银行，从事稳定币制，兴办实业，修筑铁路等项。司戴德的建议正中徐世昌、唐绍仪等人的下怀。

虽然新法铁路之议主要由于日本的坚决反对而作罢论，但美国贷款2000万海关两的提议仍然燃起了清政府的希望。

日本洞悉了唐绍仪之行的真实用意，决定挫败清政府的这一攻势。1908年9月25日日本内阁决议开始对美磋商。日本一再表示改善对美关系的意愿，并且许诺，日本移民将流向朝鲜和中国东北，而不再是美国，日本将不再以移民问题给美国制造麻烦，但要求美国承认其在朝鲜和中国东北的“行动自由”。11月30日，正是唐绍仪到达华盛顿的当天，美国国务卿罗脱和日本驻美大使高平小五郎以换文形式达成《罗脱—高平协定》，其主要内容是：两国维护太平洋地区的现状，互相遵从对方在该地区的属地，维护该地区工商业机会均等的原则，鼓励各自商业的自由与和平的发展；两国以一切和平手段维护中国独立与完整，维护各国在华工商业机会均等的原则。[41]协定的文字颇为堂皇、隐晦，但含义是十分清楚的。日本担保对菲律宾和美国在太平洋的其他属地没有领土野心，美国则应允日本在我国东北以“和平手段”放手扩张势力。协定虽然再次重申了门户开放的原则，但在这一问题上已经有了明显的倒退。在1900年7月的第二次门户开放照会中，美国已经明确提出了“保持中国领土和行政完整”的原则，可是在协定谈判过程中日方提出，“行政完整”一条与日本在满洲的租借地以及南满铁道附属地的行政权相抵触，重申这一条，将妨碍日本在满洲的经营，并可能产生误解。于是，协定没有重申这一原则。这样，美国主要为了确保其对菲律宾的统治，在中国暂时对日本采取了退让方针。

自从美国通过美西战争占有菲律宾之后，它在菲律宾的统治的安全就成它在西太平洋和亚洲的最大利益。而菲律宾又是美国防务链条上的薄弱环节，西奥多·罗斯福把菲律宾作为美国“惟一致命的弱点”。为了维护这个殖民利益，美国已经在1905年通过《塔夫特—桂太郎协定》在朝鲜问题上对日本作了让步。[42]《罗脱—高平协定》与《塔夫特—桂太郎协定》是一脉相承的。西奥多·罗斯福一贯认为，关于维护中国的独立和领土完整的承诺既非美国利益之所在，亦非其力量之所及。1908年，美中贸易只占中国对外贸易的9.9%，而日本和英国(包括香港）的对华贸易则分别占了15.3%和48.4%。[43]美国对华投资仅占外国在华投资总额的3%。就力量而言，罗斯福在两年后让位给塔夫特时写道：“如果日本要在满洲遵循与我们相反的方针，我们是不能阻止它的，除非我们准备走向战争，而一场有关满洲的成功的战争需要有英国那样强大的海军加上德国那样强大的陆军。”[44]也就是说，从当时的实力地位出发，美国只能向日本妥协。罗斯福和罗脱进而认为，日本在“黄海周围地区的最高利益”和美国在拉丁美洲的霸权有着天然的相似之处，美国只希望日本能够克制自己，并对美国的条约权利表现最起码的尊重。[45]

当时任国务院远东司司长的司戴德对这一协定十分不满，称它为“一个可怕的外交失策”。他承认，由于这个协定的签订，唐绍仪赴美的主要使命已等于零。中美德联盟之议流产，清政府联美制日幻想受到沉重打击。随着袁世凯1909年去职，唐绍仪旋即被清政府召回，借款之议也就告吹了。从表面上看，这回是清政府和日本都在争取美国，实际上，是美国为了解除菲律宾的后顾之忧不得已容忍日本在南满的扩张，因此这是在美日交手的第二个回合中美国输给了日本。

1908年3月，塔夫特就任总统。当时，美国开始从1907年的经济危机中复苏。塔夫特倡导并大力推行被后人称为“金元外交”的政策。他在1909年12月的国情咨文中说：“今天美国的资本比以往任何时候都更迫切地寻求向国外投资，美国的产品一般地也越来越寻求国外市场”，“政府通过国务院和驻外机构对于美国在外国一切合法和有利的企业给予一切恰当的支持。”[46]他的对华政策也不同于他的前任。他认为西奥多·罗斯福祈求日本发善心顾及美国在华利益的政策是错误的，这与司戴德的看法不谋而合。他还认为，门户开放政策应当把全中国(不论何国势力范围）投资机会均等的原则包括在内，而且他把实行这项政策的重点放在投资上。他在给国务卿诺克斯的一项指示中写道：“供给中国的大铁路和其他企业以资金的国家，在中国事务中必具有优先地位，美国资本参与这样的投资，将给予美国在该国的政治争端中以更具有权威性的发言权。”[47]在他和诺克斯的推动下，美国金融界于6月组成了由摩根公司、坤洛公司、花旗银行及第一国民银行参加的专门进行对华投资的财团，美国对华外交出现了新的活跃姿态。

同时，日本对清政府的勒逼得寸进尺。1909年9月4日，它迫使清政府签订两项条约，攫取了东北新的铁路权利、抚顺烟台两煤矿的开采权和延吉一带地方的种种利权。条约签字前，清廷于8月19日给东三省总督锡良等发出一道谕旨，要他“厚集洋债，互均势力”，以挽救东三省危机。东三省新任总督锡良和奉天巡抚程德全都认为，“非借外人之款不足经营东省，尤非借外人之力无由牵制日俄”。[48]他们计划引进美国资本，建筑一条与南满铁路和中东铁路基本平行的锦(州）瑷(珲）路来同日、俄对抗。正是清廷发出上述上谕的同一天，司戴德作为美国银行团代表到达北京。清政府找他商谈东北修路之事，他喜出望外，立即与清政府签订了《锦瑷铁路借款草合同》。

但美国政府却提出了一个更为庞大的计划。国务卿诺克斯提出了两个方案：第一，由美、英、日、俄和其他国家一起来贷款给中国，赎回东三省所有铁路；铁路受借款各国监督，置于国际共管之下，以此“挤走日本人”；第二，若日本执意不放弃南满铁路，则从建设锦瑷铁路入手，逐步扩大东北“中立化”铁路范围。这就是所谓满洲铁路中立化计划或“诺克斯计划”。但是只有德国支持第一个方案，英国要求暂缓考虑，日、俄联合起来表示坚决反对。美国于是致力于实现第二个方案，并指望得到英国支持(锦瑷铁路的建筑工程初步确定由一家英国公司承担）。英国却处处为日本着想，一再提出要让日本参加筑路。日、俄两国先是威胁清政府，在未得它们同意之前，锦瑷铁路问题不能作为定局，继而提出了各自的筑路方案，从而完全破坏了中美筑路的本意，给了诺克斯方案第二个计划以致命打击。美国在与日本交手的又一个回合中吃了亏。

美国政府在提出诺克斯计划的同时还在进行另一项活动，那就是硬挤进湖广铁路(即粤汉、川汉铁路）借款之中。

1905年中国从美国合兴公司赎回粤汉铁路利权后，湖北、湖南、广东三省绅民为集资筑路表现了极大热情。但清政府于1908年6月竟发布上谕，说是绅商集股筑路“奏办有年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”，威胁要由邮传部会同该管督抚另筹办理。[49]这是把铁路干线收归官办，借外资修路的一个信号。是年底，张之洞接办粤汉铁路。1909年6月，他与英、法、德国公司代表签订了《湖广铁路借款草合同》。

美国这时正为参加湖广铁路借款而紧张活动。诺克斯早在1月就告诉报界，这项借款有重要政治意义，美国只有参加这次借款，才能对中国的财政机构改革、免除厘金、修改关税率，以及财政和币制的复兴发挥与其他3国同等的影响。[50]借款草合同签字之前，美国竭力阻挠达成合同；合同签字之后，它又竭力倡导成立一个美、英、法、德四国财团借款修路。英、法、德财团反对美国加入，美国政府便一面与各国政府交涉一面直接对清政府施加压力。美国国务卿训令驻英大使向英国政府声明，“美国政府认为，充分和坦率的合作是保持门户开放和中国完整的最好办法”，而组成一个强有力的美、英、法、德财团可促进这一目的。7月5日，塔夫特总统亲自出马，致电摄政王载沣，表示，他对美国资本“平等参加”中国铁路借款一事受到“某种带有成见的反对深感不安”，他“本人对于在中国的发展中运用美国资本有着强烈的兴趣”，并希望摄政王对此事进行通盘考虑，以便“立刻导致使我们两国都满意的结果”。[51]国务卿诺克斯在同一天致电美国使馆代办费勒器，要他向清政府阐明美国的态度。诺克斯在电报中用赤裸裸的威胁口吻说，美国政府对中国和外国“某些人”(指张之洞及三国财团）因“破坏门户开放、机会均等政策的实际运用”而造成的形势“深觉遗憾”，“如果美国政府的合理愿望目前竟受到阻挠，那么全部责任就要由中国政府承担”。[52]面对美国政府的压力，何况清政府一直幻想联美制日，清廷别无选择。7月18日载沣复电塔夫特，实际答应了美国要求。此后又经过10个月的反复磋商交涉，美、英、法、德终于在1910年5月23日达成4国平均分摊借款的协议。

美国政府支持本国财团加入国际银行团，这表明塔夫特政府正式确定了一项与其他大国协调一致的对华政策。诺克斯曾提醒塔夫特，不要作出任何会使人联想到“一项与其他大国的目标和行动相对立的亲华政策”的表示，并直截了当告知清政府，它在东北只能依靠它自己，除了“道义上的支持”外，它不能指望从美国得到任何东西。[53]事实果真如此。

美国财团挤进这个国际银行团不久，就把从清政府那里单独获得的一项借款权转给了它。

清政府为了整顿改革货币制度并兴办东三省实业，1910年10月正式要求美国贷款5000万美元(约合银8000万两），并强调这笔借款愿单独与美国商订。度支部尚书载泽表示，在发行借款债券时，“美国财团乐意有多少同伙都可以，但是他将只同美国人签订正式合同，并期望美国人掌握大部分债券以便控制发行”。[54]清政府之所以坚持这一点，是因为这笔借款是针对日、俄在我国东北的同盟关系的，因此不能让日、俄或其盟友英、法参加。美国政府完全明白个中道理，但它鉴于前几次与日本较量的惨痛教训，认定不能单枪匹马地去向日本挑战。司戴德进而认为，通过让欧洲银行分享美国财团的权益，会使3国站到美国一边，使美国得以“运用银行团的力量去反对日、俄”，并使美国在4国对华事务上掌握“领导权”。[55]真是痴人说梦。因此与清政府的借款草合同签字(10月27日）后不到两周，司戴德就于11月10日与英、德、法银行代表订立协议，彼此商定，今后四国银行联合经营并均分在华投资的权益和机会，四国银行团正式成立。这个银行团不是有关各国政府之间的政治联合，但它是金融实力最雄厚的4个国家的资本的联合；各个银行团与各自政府都有密切联系，都是本国政府贯彻其对华政策的重要工具，因此这个银行团实际上是有关国家对华外交的一个联合体。[56]它从一开始就在中国对外关系中扮演了一个重要角色，它的活动对辛亥革命前后中国的政局产生了一定影响。

1909年的司戴德

此后司戴德经过几个月的劝诱，终于说服了无可奈何的清政府同意英、法、德财团同美国银行团一起承担币制实业借款。1911年4月15日，《币制实业借款合同》签订，确定借款总额 1000 万镑(合银8000万两），由英国汇丰银行、法国东方汇理银行、德国德华银行及美国银行团平均承担，年息5厘，95%折扣，45年偿清，借款用于改革全国币制和发展东三省实业(由于辛亥革命的发生，借款没有实现）。一个月后，清政府又与四国财团签订了湖广铁路借款合同，确定借款总额600万镑，四国财团平均承担，清政府分别聘用英、德、美工程师各一个负责修筑各段铁路，其中湖北宜昌到夔州(今奉节）段聘用美人为总工程师，该段用美国借款修造；[57]铁路竣工后，款未偿清前(合同规定借款40年还清），中国仍任用欧美人为各段铁路总工程师；铁路建筑器材应先向美、英、德、法购买，等等。

以上两项借款合同的签订在中国和国外都引起了强烈反响。美国在几经挫折以后，终于在对华投资方面取得了成就，作为当事人的司戴德自然十分高兴。他在日记中写道：借款的达成证明金元外交是正确的，“这是诺克斯国务卿的新政策的第一个具体成果”。“美国财团现在已与30年来早就植根于此的法、德、英的利益处于平等地位”，借款将“向美国银行团证明，在中国进行冒险事业是明智的”。[58]

日、俄两国对币制实业借款谈判进行了种种阻挠、破坏。合同签订后，它们的反对愈益强烈。它们指责说，合同第16款(该款规定四国银行团有与清政府“合办东三省以此借款兴办之事”的优先权）侵犯了它们在东三省的特殊利益，而且将使其“人民和机构较之任何其他国家的人民和机构处于一种不利的地位”。[59]银行团被迫答应，不利用这项规定向中国东北地区扩大业务，不妨碍日、俄在那里的金融活动。但两国仍不罢休。它们的反对活动以及银行团此后的演变，构成民国初年对外关系的一个重要方面。

上述两个借款合同引起中国社会各界声势浩大的抗议浪潮。全国人民眼看清政府一手从本国人民手中夺去粤汉、川汉铁路的修筑权，一手又立即交给帝国主义国家，这种倒行逆施急剧激化了清政府统治者与人民大众的矛盾，全国人民怒不可遏，保路运动风起云涌。清政府原指望靠出卖民族利权从外国获得若干滋补以延长其岌岌可危的统治，事态的发展走向了它愿望的反面，借款促进了辛亥革命的到来，加速了清王朝的覆亡。美国同其他大国一样，密切注视着中国风云突变的形势，据以调整其对华政策，使之能最好的服务于美国利益。

[1] 这是乾隆1793年致英王乔治三世信中的话，见梁廷枏：《粤海关志》，道光年间刻本，第33卷，第7页；第26卷，第21页。

[2] 根据《粤海关志》第24卷第37—41页所列数字统计得出。

[3] Michael Hunt:The Making of a Special Relationship ( New York:Columbia University Press,1983),p.11.

[4] 根据汪熙主编《中美关系史论丛》(复旦大学出版社1985年版）第115—116页表格统计得出。

[5] 根据《中美关系史论丛》第115—116页表格统计得出。

[6] The Making of a Special Relationship,p.31.

[7] 约文见王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1962年版，第51—57页。

[8] 《道光朝筹办夷务始末》，第72卷，第1页。

[9] The Making of a Special Relationship ，p.31.

[10] 李定一：《中美外交史》，台北1960年版，第202页；The Making of a Special Relationship ，p.26.

[11] 《咸丰朝筹办夷务始末》，第22卷，第7页；第24卷，第33—34页。

[12] Tyler Dennett:Americans in Eastern Asia.A Critical Study of the Policy of the United States with Reference to China,Japan and Korea in the 19th Century y(New York:The Macmillan Company,1992),p.340.

[13] 约文见《中外旧约章汇编》，第1册，第261—263页。

[14] Frederick W.William:Anson Burlingame and the First Chinese Mission to Foreign Power ( New York:Charles Scribner’s Sons,1912),p.152.

[15] 顾长声：《传教士与近代中国》，上海人民出版社1981年版，第258页。

[16] Kenneth S.Latourette:A History of Christian Mission in China (New York:The Macmillan Company,1929),p.442.

[17] 陈依范著，郁怡民等译：《美国华人》，工人出版社1985年版，第79页。

[18] 《美国华人》，第156—166页；方纳著，唯成译：《美国工人运动史》，三联书店1956年版，第716—723页。

[19] 刘伯骥：《美国华侨史》，台北1982年版，第579页。

[20] The Making of a Special Relationship,pp.244—245.

[21] 《光绪朝东华录》，三十一年，第105页，总5389页。

[22] Charles S.Campbell:Special Business Interests and the Open Door Policy (New Heaven:Yale University Press,1951),pp.11—12.

[23] Samuel F.Bemis:The American Secretaries of State and Their Diplomacy (New York:Henry Holt and Company,1936),Vol.9,pp.136—137.

[24] Special Business Interests and the Open Door Policy,p.35; Foster Rhea Dulles:China and America.The Story of Their Relations Since1784 ( Princeton:Princeton University Press,1946),p.106.

[25] U.S.Department of State,ed.:Foreign Relations of the United States.Diplomatic Papers (hereafter cited as FRUS),1899,pp.129—130.

[26] The American Secretaries of State and Their Diplomacy,Vol.9,p.139.着重号系原有的。

[27] 福森科：《瓜分中国的斗争与美国的门户开放主义》，莫斯科列宁格勒1956年版,第159页。

[28] Alfred Dennis:Adventures in American Diplomacy (New York,1928）,pp.220—221.

[29] Owen and Eleaner Lattimore:The Making of Modern China (New York:W.W.Nortonand Company,1944),p.121.

[30] 美、英、德、法1894年的工业产值分别为94.98、42.63、33.57、29(单位：亿美元），见齐洪等编：《世界主要资本主义国家工业化过程简述》，北京1955年,第55页。

[31] The Making of a Special Relationship,p.17.

[32] 阎广耀、方生选编：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，人民出版社1990年版，第370—371、373—374页。

[33] William R.Braisted:The United States Navy in the Pacific,1897—1909 ( Austin:University of Texas Press,1977)，pp.81—114.

[34] Elting Morison,ed.:The Letters of Theodore Roosevelt (Harvard University Press,1951),Vol.4,p.724.

[35] Raymond Esthus:Theodore Roosevelt and Japan (Seattle:University of Washington Press,1967),p.39.

[36] 查尔斯·威维尔著，张玮瑛、李丹阳译：《美国与中国：财政和外交研究(1906—1913）》，社会科学文献出版社1990年版，第16页。

[37] 《美国与中国：财政和外交研究(1906—1913）》，第17页； George Kennan:E.H.Harriman:A Biography (Boston:Houghton Mifflin Company,1922 ),Vol.2，pp.14—15.

[38] 东三省总督锡良宣统二年七月十二日(1910年8月16日）奏折，见王彦威、王亮编：《清宣统朝外交史料》，1933年版,第16卷，第11页。

[39] 中国对美庚子赔款原定在39年中(1902—1940）分期偿还，年息4厘。1908年议决退还庚款 10785286 美元，办法是，从1909年起至1940年止，每年收取本利539588.76美元，余数逐年退还(见表）。退还的庚款用于兴办清华学校和资助学生留美，不得挪作他用。民间赔款多收的 1175835 美元已于1904年退还。1924年5月，美国国会参众两院又通过决议，将中国自1917年10月在一次大战中参战后暂停支付的庚子赔款，截至1940年12月，每年本利 539588.76 美元(共12545437美元）退还中国，款项仍逐年用于文教事业。9月，中美组织混合中华教育文化基金董事会，接受、保管并使用这项退款。这是美国第二次退还庚款。见王树槐：《庚子赔款》,台北1974年版，第四章第一节。
美国把退还的庚款用于文教事业，既是为了输出美国的价值观，也是为了谋求美国的实业利益。美国伊利诺伊大学校长詹姆士在1906年给西奥多·罗斯福总统的一份备忘录中写道：“哪一个国家能做到教育这一代中国青年人，哪一个国家就能由于这方面所支付的努力而在精神、理性和商业的影响方面获取最大的回报。”见Arthur H.Smith:China and America Today.A Study of Conditions and Relations (New York:Harper and Brothers,1948)，p.214.1909年11月15日的一份领事报告中也写道，中国学生来美后“将学习美国的制度，结交美国朋友，回国后便会在中国外交中亲近美国。……退还庚款是山姆大叔历来所做的事情中最有利可图的。他们将形成一支强有力的亲美力量，任何一个政府或欧洲的贸易团体都不能与之匹敌”。见Michael Hunt:“The America Remission of the Boxer Indemnity:Reappraisal”,The Journal of Asian Studies ，Vol.31,No.3(May 1972），pp.557—558.

[40] 孙瑞芹译：《德国外交文件有关中国交涉史料选译》，第3卷，第30、32页。

[41] FRUS,1908，pp.511—512.

[42] 1905年7月，西奥多·罗斯福派陆军部长塔夫特视察菲律宾，访问日本。塔夫特与日本首相桂太郎进行了一次政策性谈话，谈话备忘录即为《塔夫特桂太郎协定》。桂太郎承诺：“日本对菲律宾不抱任何侵略性意图”，塔夫特声称：“日本军队建立对朝鲜的宗主权……是当前这场战争合乎逻辑的结果，这将对东方的持久和平作出直接的贡献。”见Tyler Dennett:Roosevelt and the Russo-Japanese War (New York:Doubleday,Page and Company,1925 )，pp.112—114.

[43] Shu-lun Pam:The Trade of the United States with China (New York:China Trade Bureau Inc.,1924)，p.49.

[44] China and America.The Story of Their Relations since1784,pp.128—129.

[45] The Making of a Special Relationship,p.206.

[46] FRUS,1909，p.15.

[47] Lawrence H.Battistini:The Untied States and Asia (New York,1955),p.72.

[48] 《清宣统朝外交史料》，第9卷，第33—34页。

[49] 朱寿朋编：《光绪朝东华录》，第5册，中华书局1958年版,总第5930页。

[50] The American Secretaries of State and Their Diplomacy,Vol.9,pp.332—333.

[51] FRUS ，1909，pp.152,178—179.

[52] FRUS ，1909，pp.152,178—179.

[53] The Making of a Special Relationship,p.214.

[54] FRUS,1912，p.91.

[55] 参见夏良才编：《近代中国对外关系》，四川人民出版社1985年版,第232页。

[56] 1925年至1929年任美国驻华公使的马克谟写道：19世纪末以来，在华寻求金融、经济和工业让与权成了国际政治的目标，大国或直接(以一般性的条约规定）或间接(以对某些银行及工业组织特许权的形式）寻求这些让与权，这些让与权的持有者也常常表达本国政府的意愿，“这种个人利益与政府利益结合的结果是，在别的国家仅仅是商务性质的事情……，在中国则成了有关国际政治的问题，解决这些事情，最后须诉诸外交行动。”John V.A.MacMurray,ed.:Treaties and Agreements with and Concerning China,1894—1919( Oxford University Press,1921),Editor’s Preface,p..

[57] 该段路后未动工修建。

[58] Herbert Croly:Willard Straight (New York:The Macmillan Company,1925）,pp.402—403.

[59] FRUS,1912,pp.99—100.

第一章 民国初年

第一节 从共同行动到单干

孙中山自组织兴中会，发动第一次广州起义之后，一直被迫流亡海外。他仆仆风尘，周游历国，尽力争取列强对中国革命的支持。他深知，革命力量薄弱，难以同列强在华势力直接对抗，因此，虽然他领导的革命的目的是为了挽救民族危机，抵抗列强侵略，但他没有把反对帝国主义作为他的行动纲领。他的首要目标，是要通过革命改造国家政治。他提倡革命后的中国实行门户开放政策，发展对外贸易，与各国建立新的经济秩序，希望以此来赢得欧美各国和日本的同情和支持。他说：“再就经济的观点来看，中国的觉醒以及开明的政府之建立，不但对中国人、而且对全世界都有好处。全国即可开放对外贸易，铁路即可修建，天然资源即可开发，人民即可日渐富裕，他们的生活水准即可逐步提高，对外国货物的需求即可增多，而国际商务即可较现在增加百倍。”[1]

武昌起义爆发时，孙中山正在美国科罗拉多州丹佛城。他从《丹佛邮报》上得知了武昌起义的消息。孙中山兴奋之余，并没有匆忙启程归国。他清醒地认识到，列强对中国革命可以起到举足轻重的作用，而革命如无足够的财政支持，将难以控制全局。所以他要首先致力于外交活动，尤其是争取列强的财政支持。

在各大国中，孙中山对实行共和制度的美国抱有特殊的好感，寄予特别的期望。他认为：“美国政府对于中国则取门户开放、机会均等、领土保全，而对于革命则尚无成见，而美国舆论则大表同情于我。”[2]1904年，孙中山曾写了《中国问题的真解决》一文，向美国人民解释中国的情况，呼吁他们对中国革命给予道义上与物质上的同情和支援。但是，美国和其他大国一样，为了维护在华的既得利益和特权，目光短浅地拒绝支持孙中山和中国革命。

早在1911年5月21日，孙中山就曾到华盛顿，希望能与诺克斯安排一次会见，但遭到拒绝。武昌起义爆发后，10月18日，孙中山再抵华盛顿，下榻于大陆旅馆。他写信给诺克斯说：“前次我来华盛顿，很想拜见阁下，但未获晤面。现在敝人再度函请阁下给予一次密谈机会，如蒙应允，至为感激。”诺克斯再次拒绝了他的要求。[3]随后，孙中山即前往英国伦敦活动。他通过美国人咸马里和四国银行团联系，力求阻止四国银行团向清政府提供贷款。同时，他通过英国军火商特雷弗·道森——他显然指望从孙中山那里得到军火订单——向英国外交部呈送了一份孙中山和咸马里签署的备忘录。其中说，孙中山的党希望与英、美结盟，希望英、美给予100万镑贷款，支持中国革命。四国银行团方面借口要待革命政府正式成立后才能洽谈借款问题，英国外相格雷则让道森转告孙中山：英国将保持中立。[4]在法国巴黎，孙中山也没有获得支持。当时的情况正如后来孙中山追忆的那样：“当我们中国十三年前革命的时候，欧美大势力老早侵入了东亚，中国四围都是强国，四围都是障碍，要做一件事，便要经过种种困难，就是经过了困难之后，还不能达到目的。”[5]中国革命面临的国际环境是十分严酷的。

保路运动兴起之后，列强密切注视着中国政局的发展。1911年6月，美国公使嘉乐恒就训令各地美国领事与各国领事合作，采取措施，促使“这个愚蠢的运动”早日结束。[6]9月3日，美国驻华代办卫理向国务院报告了保路运动引起的动乱。他担心爆发一场像义和团运动那样大规模的排外运动。助理国务卿亨廷顿·威尔逊随即于9月7日指示亚洲舰队司令默多克将军，“把炮舰派到能为美国人提供最大保障的地方”。两天后，默多克从上海致电海军部说，扬子江流域情况极不安定，他把平日驻菲律宾的亚洲舰队全部舰只都召到了这里，并将立即率3艘战舰赴南京。[7]

但在武昌起义后，列强没有采用直接的军事干涉的手段。它们看到清政府确已腐朽不堪，“末日临近了”，而革命来势凶猛。同时，它们担心，直接干预会破坏大国间在中国业已形成的均势，引起列强之间的冲突。另外，湖北军政府对列强的态度十分温和。它表示承认清政府与各国订立的条约继续有效，同意继续偿付赔款和外债，承诺保护各国在华既得权利和外人在华财产。因此，列强很快就宣布“严守中立”的政策，采取选择代理人来收拾时局，平息革命的方针。

美国政府采取了同列强协调行动的方针。获得武昌起义的情报后，10月14日，国务院远东司司长兰斯福德·米勒即起草了一个对华政策备忘录，主要内容是：(1）靠亚洲舰队保护扬子江流域美国人的生命财产；(2）把边远地方的美国人迁移到租界；(3）在中国争斗的两派之间保持“严格的中立”；(4）反对某个外国的单方面干涉；(5）遵循各国一致拟定的“共同方针”。这篇备忘录作为美国国务院对辛亥革命的第一次政策表述，得到塔夫特总统的批准。[8]

美国对辛亥革命虽未进行军事干预，但也非保持“严格的中立”。美国实业家生怕革命损害他们的既得利益，对革命持强烈的否定态度。柔克义、司戴德等“中国通”的态度也是如此。当时正作为美国银行团代表与清政府接洽借款事宜的司戴德在1911年12月的一封信中用直率到粗鲁的话写道：“满清不该这么快就寿终正寝”，“过去那帮人已经够糟的了，但造反者不知比他们坏多少；如果要我在最反动的满清人与伍廷芳这样的蠢驴之间作出选择，那我每一回都会选择满清。”美国金融界的喉舌《华尔街日报》在11月就抱怨道，革命破坏了铁路特许权，危害币制改革，中断了贸易，危害了美国在华公民的生命和财产。《美国亚洲协会学报》12月也写道，革命“除了战场上的损失之外，把大部分省份投入贫困和饥荒之中，它使所有贸易和商业活动中止，削弱了工业和农业，而且使每一文钱税收都不能用于和平目的”。[9]美国有些报刊嘲笑中国人民的共和国理想“简直是荒谬的”，说什么，一个自治政府对中国人民是根本不合适的，革命将打断中国正在取得进步的过程。[10]美国国务院甚至表示，“对于革命党人急急忙忙企图建立一个共和国的行动感到某种忧虑”。[11]

但美国在华传教士的态度却有所不同。在上海的传教士公开宣布同情共和事业，北京、福州的传教士团也作了类似表示。传教士的主要喉舌《教务杂志》1911年11月写道：“新时代的曙光已经显现”。两个月后，这家杂志又写道：“与过去腐败的陈旧制度的决裂预示着新生活的到来及其力量，这种新生活注定要使这个国家兴起，并改造这个国家，从而有一天把它置于与世界其他民族平等的行列。”[12]

列强共同认可的行动方针是：支持袁世凯执掌大权，收拾局面。英国外交大臣格雷明确指示驻华公使朱尔典：“我们对袁世凯怀有很友好的感情和敬意。我们希望看到，作为革命的一个结果，有一个强有力的政府，能够与各国公正交往……这样一个政府将得到我们能够提供的一切外交上的支持。”[13]美国也采取同样态度。嘉乐恒认为，袁世凯具有足够的实力，既控制朝廷，又制服造反者。[14]袁世凯掌握了实权之后，列强竭力促成南北和议，并对会议施压力。开始谈判后的第二天，12月20日，英、美、日、俄、德、法6国驻沪领事向南北双方代表各面交同文照会一份。照会宣称：“中国目前斗争的继续，不仅严重危害中国本身，而且严重危及外人生命和安全”，各国在保持“绝对中立态度”的同时，“认为有义务非正式地提请双方代表团注意尽速达成和解、停止现行冲突的必要性”。[15]这份照会貌似公正，但既然辛亥革命是革命党人起来推翻清政府，改变现存秩序的斗争，照会要革命就此止步的目的就十分明显了。

1911年12月29日当选为中华民国临时大总统的孙中山

列强还利用中国南北双方财政极度困难的形势，运用财政手段，来达到控制中国政局的目的。各国公使首先以关税备抵外债和赔款为由，迫使清政府承认关税由总税务司征收后交在沪各国银行保管，从而控制了这一国家大宗收入。同时，列强采取“金融中立”的政策，控制银行团，不给清政府和革命政府以贷款，迫使双方达成列强满意的和解。其实，列强一直在准备向袁世凯提供财政支持。各国驻华公使指示银行团答应袁世凯的要求，谈判300万两的贷款。嘉乐恒在1911年12月6、11日给国务卿的报告中一再论证向袁提供贷款的必要性，他说，现在得到各国承认的政府“在袁世凯一人控制之中”，如果在这个关键时刻不从财政上支持他，他就不能将其军队团结在一起，南北和议也会失败，“他的政府随时都可能垮台”，随之而来的只能是无政府状态，外国人的生命财产安全也难以得到保障。[16]但银行团的贷款计划遭到南方革命政府的强烈反对，而列强也还在选择时机，贷款一时没有实现。

孙中山没有得到美、英、法等国的财政支持，两手空空回到祖国，只能凭一腔革命热情，整理革命队伍。革命阵营很快选举孙中山为临时大总统，1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就职，宣布成立中华民国。孙中山竭力争取列强承认民国，但遭到冷遇。美国公使仍然认为孙中山并不是一个“代表人物”，他“能否控制局势是大可怀疑的”，而吹嘘袁世凯是“当今中国最强有力的人”。[17]1月17、19日，临时政府外长王宠惠两次致电美国政府，要求承认民国，美国政府均未置理。不仅如此，塔夫特总统还严令美驻华南各地领事不得与临时政府有正式接触。孙中山通过美国特派记者麦考密克和美国特使丁家立呼吁美国承认南京临时政府，但丁家立带给孙中山的信息是：“赶紧同意你对手的意见吧”，“我对你实话实说，即便你竭尽努力，你也是没有出路的”。麦考密克不无讽刺意味地写道：“这就是那个来自西方共和国的信息，而这个共和国是临时政府的榜样和鼓舞力量”。[18]

结果，孙中山面临严重的财政困难，列强的压迫和革命阵营内部的妥协倾向，不得不满足于清帝宣布退位、结束帝制，把政权让给了袁世凯。南北议和成立后，2月12日，清帝宣告退位，14日，孙中山辞临时大总统职，15日，袁世凯当选为第二任临时大总统。不久，29日，美国参众两院正式通过一项决议，庆贺中国“采用并保持了共和政体”。FRUS,1912,p.71.显然，美国国会所庆贺的，并非中国共和政府的成立，而是袁世凯篡权的成功，中华民国的总统职位终于落到了列强所中意的人物的手中。

袁世凯当选为临时大总统后，四国银行团立即在前清1000万英镑币制实业借款的基础上，商谈6000万英镑善后大借款，并着手提供垫款，以供袁世凯结束南京临时政府之用。谈判过程中，列强之间明争暗斗，调整在华利益，银行因由于俄、日参加一度扩展为6国；银行团提出监督中国财政的无理要求，激起中国人民强烈反对；而银团内部又矛盾重重。善后大借款谈判几经波折，一时难以成立，银行团便于1912年2至6月间提供垫款5笔共1210万两。

起先，俄、日两国与四国银行团处于对立地位。袁世凯希望列强协调起来支持他，又希望通过它们的相互牵制来约束俄、日对中国的领土野心，因此他认为，“消除俄、日两国对四国银行团的不信任是第一件应办的事”。[19]他通过唐绍仪明白地要求银行团驻京代表邀请俄国和日本加入银行团。袁的态度与银行团的想法不谋而合。这样，当时世界上最强大的6个帝国主义国家的金融资本在中国建立了暂时的合作关系。

本来四国银行团是美、英、德、法四国金融集团在某种程度上与英、法、日、俄四国政治集团相制衡的产物，如今银行团扩大为6国，这就意味着英、法、日、俄4国的结合加强了，美国的影响相对削弱了。实际上，在法国外长普嘉莱当初劝俄国加入银行团时已把这层意思讲得十分明白。他说：俄、日加入银行团后，一方面有俄法同盟，另一方面有英日同盟，再加之以联合4国在一起的友谊，将可保证这4国在银行团中居于过半数，这就将使别国在赞成或反对计划中的业务活动时听从它们的意见。[20]以后事态的发展与普嘉来说的完全一样。

在银行团向袁世凯政府提出的众多苛刻借款条件中，有一项是，中国政府的金融、税收、交通等重要部门要聘请外国顾问任职。有关财团完全了解这些洋员职务的重要性，于是在人选问题上展开了一场争夺战。美国一面声称不为本国人谋取职位，一面又不断声明为自己保留权利。但银行团中的英、日、俄、法势力勾结起来，排斥美国。善后大借款最后确定减额为2500万英镑，以盐税为担保，而在负责盐务稽核的5名外国顾问中竟没有美国人。这种情况有悖美国当初加入银行团的初衷，引起美国政府和财团极大不满。同时，诺克斯与列强合作的政策也引起银行团之外的银行家、实业家以及新闻界和国会的强烈不满，这种政策已难以为继。嘉乐恒在2月17日给国务院的报告中说，美国正面临着是否退出银行团的抉择。[21]

1909年，塔夫脱雄心勃勃地开始了“金元外交”。4年下来，除了取得湖广铁路借款1／4(729.9万美元）的贷款权外，这种外交在中国别无成果。

1913年3月4日，民主党人威尔逊宣誓就任总统，新总统任命布赖安为国务卿。5日，司戴德就代表美国财团要求国务卿及早决定美国财团在银行团中的去留问题，因为财团本来就是根据国务院的要求才参加银行团的。10日，布赖安与财团代表进行了长时间的商谈。经过14日、18日两次内阁会议讨论，威尔逊作出了决定。他于18日发表声明，撤销了政府对美国财团参加国际银行团的支持，从而表明与塔夫脱的政策分道扬镳。美国财团随即退出了银行团。不久，五国银行团即于4月26日与袁世凯政府签订了总额为2500万英镑的善后借款合同。

威尔逊的这个声明是一个哗众取宠的政治家的代表作。为了追求宣传效果，他不向有关国家事先透风。他在声明中大谈美国立国的原则和对中国的不干涉政策，这正好迎合了美国人民反对垄断集团的心理，因此声明在国内大受欢迎，它的“道德价值”受到称赞，从而进一步提高了威尔逊的声望。威尔逊声称拒绝同其他大国一道把苛刻的借款条件强加给中国，这也博得了中国官员的好感。但退出银行团决不意味着美国对华经济扩张方面实行收缩，而是为了打破银行团的束缚，支持美国实业家自由自在在中国从事工商活动和金融事业。他说：

“美国政府热烈希望增进本国与中华民国之间最广泛与最密切的贸易关系。现政府将鼓励并支持为给予美国商人、制造商、承包人及工程师以银行的及其他金融方面的便利所必需的立法措施，他们现在是缺乏这些便利的，而如果没有这些便利，则他们与他们的工商业方面的对手比较起来，将处于一种极端不利的地位。这是现政府的责任。这是它的公民在开发中国方面的主要物质利益。”[22]

威尔逊在解释他自己的行动时说，如果美国继续留在银行团中，那就会“丧失自从海约翰国务卿……提出在华门户开放政策以来美国所取得的令人自豪的地位”。这就是说，威尔逊打破列强的联合阵线，是为了塑造美国与众不同的形象，追求它的特殊地位。为此，他迅即采取了又一项在列强中引起震动的措施，正式承认袁世凯政府。

列强虽然支持袁政府，却没有立即给予外交承认。袁世凯当选大总统后不久，1912年2月21日，日本外务大臣内田康哉照会各国政府，建议在承认问题上采取一致行动，俄、英、法、德均表同意，美国也表示有保留的赞同。英、俄、日等国各怀鬼胎，以承认为要挟，乘机向袁政府索取新的利权，承认问题就一直拖了下来。

威尔逊上任后，决定不顾其他国家的反对，单独承认袁政府。其时美国国内舆论在承认中华民国问题上逐渐趋向一致。威尔逊上任伊始，成千美国人，包括进出口商、律师、制造商等或写信或打电报给国务院，要求立即承认中华民国。美国商会3月24日还就此向国务院递交了一份决议书。美国驻华代办卫理是竭力主张这样做的。他认为，美国率先承认将极大地增进对我们已有的好感，而在此问题上等待大国的合作只能损害美国与中国的关系，并且助长“别国的侵略性图谋”。[23]

当时中国的局势极不稳定。在国会召开前夕的国会代表选举中，国民党取得超过半数的选票，预示着建立一个国民党内阁的可能性。这是排袁势力的胜利。袁世凯为了巩固他的地位，一方面不惜向国民党杰出领导人宋教仁下毒手，一方面努力谋求外国的支持。3月28日，北京政府外交总长陆徵祥向卫理急切地表示，希望美国立即承认袁政府以改善其处境。卫理毫不迟延地向国务卿转达了这一请求。4月1日，他鉴于宋教仁遇刺后中国出现的新的动荡，再次敦促政府承认袁政府。他说，中国的和平和稳定的“惟一希望是袁世凯继续执政”，“外国的承认无疑将大大有利于提高他在民众心目中的地位，在即将召开的国会中的威望。从而有助于平息已经出现的骚乱和久已存在的对动乱的担心”。[24]

威尔逊接受卫理的建议，决定在承认问题上采取单独行动。4月2日，布赖安正式通知各国驻美使节，宣布美国将在国会召开的4月8日承认中华民国。[25]这一宣布本身就是在国会召开前送给袁世凯的一份政治贺礼。美国决定虽遭到英、日等国的反对，但美国仍然于5月2日向袁政府递交了承认书。袁世凯在其感谢书中保证，“对外则履行所有义务”，并说，“共和政体予敝国虽属创举，然其精神之美备，而为贵国所代表者，敝国之民，已熟知了”。[26]美国的率先承认确实在中国赢得了许多虚誉。国会参众两院分别通过决议感谢美国政府的友好行动，许多省议会也采取类似举动。山西、直隶、甘肃、浙江等省的都督都致电威尔逊表示感谢，甚至江西都督李烈钧也致函汉口领事正式表示谢意。在北京、上海、南京、汉口、武汉等地专门为美国的承认举行了庆祝活动。但孙中山及一些国民党领袖则担心，这种承认只能增加袁世凯的资本。

威尔逊总统

威尔逊政府坚决站在袁政府一边反对国民党人。袁的倒行逆施引起全国人民的公愤。1913年7月，以孙中山为首的南方国民党人发动二次革命。南京商会请求美国副领事出面调停，以免在国民党人南撤时南京遭兵燹之灾。湖南也有人请求卫理进行调解。但卫理认为，袁“政府看来能够镇压暴乱，因为暴乱没有得到南方商界的支持，因此必定很快垮台”。他建议美国采取不干涉政策，而听任袁世凯去镇压革命。这一方针得到布赖安的批准。[27]

二次革命很快遭到失败。10月6日，袁世凯唆使军警强迫国会选他做正式大总统。威尔逊立即驰电表示祝贺。对威尔逊向来的支持感恩戴德的袁世凯在13日的回电中说，他在履行职责时，总是把美国作为他的“光辉榜样”来引导他，帮助他的。[28]其他大国也利用这一机会承认了袁政府。

1914年中，黄兴等国民党人从日本坐船赴美从事革命宣传。10月1日，中国驻美公使往访布赖安，告知黄兴等将来华盛顿，希望美国官员对他不要有任何鼓励的表示，布赖安担保说，美国对于“阴谋反对一个友好政府的人决不会加以鼓励，威尔逊决不会接见他”。稍后，布赖安甚至表示，如果孙中山的革命计划得以实现，中国形势将会坏得多，外国干涉几乎是不可避免的。[29]

威尔逊支持袁世凯政府，自然是为了扩张美国在华势力。陆军部长加里森建议美国派军官来华训练中国军队。威尔逊完全赞同这一主张。1913年10月13日布赖安指示驻华使馆非正式地与中国政府洽谈此事。袁政府担心刺激别国，惹起麻烦，因此借口要削减军队，减少开支，拒绝了美国的提议。

为了有效地执行对华政策，威尔逊经过4个月的精心选择，决定任命威斯康星大学教授、著名远东问题专家芮恩施为驻华公使。芮恩施是威尔逊政策的热烈拥护者。他把基督教远征的精神与美国的经济利益结合在一起，决心把在中国扩张经济势力放在首要地位。他在这方面所倾注的精力和表现的热情，使金元外交的推行者也相形见绌。他对美孚石油公司和英美烟草公司在中国的经营颇感得意，并积极支持美国利益集团在中国勘探和修筑铁路、开采石油、建造军港。

早在1910年8月，清政府筹办海军事务大臣载洵(摄政王载沣之弟）考察美国，并与伯利恒钢铁公司秘密谈定了总额为2500万两的海军借款。1911年10月21日，公司董事长席洼泊与清政府正式签订了借款合同。合同规定，美国提供的借款将用于在美国订造海军船舰和大炮，改良及新建兵工厂、海军造船厂，而伯利恒公司得以承办建造并经营这些工厂。合同还规定，中国海军学生可进入美国海军学校，并在美国军舰上实习，美国海军军官可来华教练中国海军。[30]显然，这是一个旨在全面控制中国海军的计划，签约双方对合同内容都秘而不宣。

由于清政府被推翻，合同没有实现。1913年秋，公司副董事长詹司敦又来北京活动。经芮恩施介绍，他会见了袁政府交通总长周自齐。周是当初载洵访美时的随员，与海军借款原有密切关系。詹司敦要求袁政府承认合同仍然有效。

芮恩施和卫理(时任远东司司长）积极敦促国务院支持伯利恒公司实现合同，认为这将扩大美国对中国的出口，增进美国在中国的机会和影响。国务院指示他“运用任何手段保卫美国利益”。当袁政府国务总理熊希龄问他美国政府对合同的态度时，他说，美国政府“极愿继续合同的精神”，只想知道中国需要什么帮助。[31]

12月下旬，詹司敦与海军武官义理寿一起去福州见海军总长刘冠雄。他们竭力劝刘把1911年合同规定的款项部分用于修建三都澳(三沙湾）军港，刘对此表示完全同意。接着，詹司敦与义理寿又仔细察看了三都澳海港与马尾造船厂。

1914年3月 9日，詹司敦与刘冠雄签订了一个新的合同，主要内容为：(1）借款总额3000万美元，年息5厘，实付92%，35年偿清，以马尾船厂全部财产作保；(2）合同签字3个月内，公司先付给袁政府1000万美元，其余2000万美元用于伯利恒公司修建三都澳军港船厂；(3）修建工程只限于聘任美国工程师，使用美国材料，中国如用他国工程师及他国材料，须付给伯利恒公司罚款。也就是说，伯利恒公司给袁政府1000万美元解其燃眉之急，以此达到控制三部澳军港和马尾船厂的目的。[32]十几年来，美国海军一直企图把三都澳作为它的军港，如今这一图谋看来可以变相得以实现了。

从1912年起，美国红十字会就派人在淮河流域进行治淮工程的勘查。芮恩施就任公使后，对这一项目予以积极支持，他希望这一工程成为“在组织大的工程项目方面美国方式的效率的样板”。他把这件事情抓到自己手中，亲自与中国政府进行谈判。1914年1月23、27日，他连连致电国务院，报告与中国政府达成的草合同文本，要求授权他代表红十字会签订合同，并称，“否则将不可能阻止在此事上与美国最大利益相冲突的事情发生”。28日，他获悉红十字会同意由他作为代表签约，30日，他便与农商总长张謇订立了导淮工程草合同。合同规定，美国红十字会，或其代表，或其承续人贷予袁政府2000万美元，用于疏导淮河流域内之河道，美方应在合同签订后1年内(后展期为2年内）筹集贷款；袁政府延聘美人为导淮总工程师。对于这一项目，威尔逊明确表示，美国政府将提供外交支持。合同签订后，一个美国专家小组立即来华进行进一步的调查。[33]

2月10日，美孚石油公司代表艾文澜与国务总理熊希龄签订合同,规定美孚公司勘探陕西延长、直隶承德油田，探查完毕后，如查明两处油田值得开采，则组织中美合资公司在60年内经营两处油矿；若此两处油田无开采价值，则在该两省别处地方再行探查。协定签订后，芮恩施一面催促美孚公司把协定提供的可能的合法权利变为对“大有希望的油田的实际控制”，一面开始设计进一步扩大这种体制，使美国实业家在中国自然资源开发中居于突出地位。他设想，如果陕西的情况不错，那么美孚公司应当在山西和四川寻求同样的权利，但开始时可采用向中国实业家提供资金、与中国实业家合组各省公司的办法，以便得到地方的支持，并避免被指责为进行垄断。他敦促美孚公司派遣更多的地质专家对中国矿产资源进行全面调查，向中国新成立的全国煤油督办公署及其督办熊希龄(熊3月辞去内阁总理后任此职）派遣专家，提供报告，施加影响。稍后，他发现熊希龄另有所图，且熊与农商总长周自齐之间矛盾很深，便指示美孚公司驻北京代表全力依靠周自齐，不惜与熊希龄对抗。[34]

美国的上述一系列活动引起列强关注，日本反应最为强烈。日驻华公使山座圆次郎向芮恩施提出非正式警告，声称日本对陕西油田享有优先权，日本工程师早已被聘请在那里工作。他又威胁熊希龄说，中国把特许权给予美国，表明它不大重视日本的友谊，并问，日本是否可以与中国其他省份订立类似的合同。熊希龄表示目前还有所不便，并解释说，汉冶萍公司与日本订立了借款合同，但它也曾聘用美国和德国工程师，意即日本的反对不能成立[35]。

日本尤其反对修建三都澳军港的合同。虽然中美双方对合同都守口如瓶，但北京与福州的报纸均已披露此事。日本报刊甚至暗示，伯利恒公司1910年的合同是收买载洵的结果。3月14日，山座警告芮恩施说：“我必须告诉你福建省对于日本战略上的重要性”，中国已答应不把这个省份割让给其他国家，日本曾一再要求维护在那个地区的利益。芮恩施争辩说，中国有权在其领土的任何地方建设防御力量，美国公民也有充分自由在福建从事贸易，经营工业。山座毫不退让，斩钉截铁地说，如果中国借外债在福建沿海修建海军基地，日本一定坚决反对。次日，山座向袁政府抗议说，中国如借美款，必定引起“很不愉快的结果”。[36]

与此同时，日本驻美公使珍田舍已还一再在华盛顿直接向美国政府提出质问。由于日本的坚决反对，美国和袁政府不得不把三都澳计划暂时搁置起来。5月底，国务院训令芮恩施说：“国务院认为中国政府因日本之反对已放弃了这个［三都澳军港船厂］计划。如中国政府仍拟进行此项计划，望告以日本反对甚烈，目下进行恐不妥当。”[37]

第二节 不为中国问题卷入国际纠纷

1914年8月，第一次世界大战爆发，德、法、英、俄等国相继投入战争。它们忙于在欧洲的生死拼杀，无暇顾及中国事务，欧美列强和日本共同控制中国的局面被打破。日本乘机加紧扩张在华势力，妄图实现独霸中国的野心。美国迟至1917年4月才参战，它也想伺机在华攫取更多利权，美、日的竞争更形激烈，但每到关键时刻，美国总是向日本让步。

欧战的爆发使袁世凯惶惶不安。他担心日本对中国进行新的侵夺，担心战火蔓延到中国。威尔逊执政后采取的一些措施给了他虚幻的希望，1914年8月3日，他向当时中立的美国政府提出，希望美国劝告各交战国不在包括租借地在内的中国领土和附近水域进行敌对军事活动。[38]8月6日，袁政府正式宣告“中立”，并公布《局外中立条规》24条，与此同时，外交部又向美国总统和日本首相正式建议，由中、美、日3国出面，要求交战国“限制战区，保全东方”，使“战祸不至及于东方”。[39]

美国对中国上述建议的反应是小心翼翼的。8月7日下午，布赖安接连拍了3份电报给驻华代办马克谟，起先表示，“国务院授权公使馆参加将所有外国人在华居留地(不包括租借地）中立化的安排”，接着又改口说，“国务院正对此事给予审慎考虑”。[40]

美国政府尚在犹豫观望，日本却已作出了强硬反应。8日，大隈重信首相接见中国公使陆宗舆，责问中国政府是否想联美反日，公然声称：“日以英国同盟关系，如东方有战，日本不能中立。总须东方德舰灭尽，海面方告和平”。[41]日本并把第二舰队开到山东附近海面。10日、13日，驻华公使小幡西吉两次到外交部责问：“贵国政府以关系东方和平问题，不先与日本电商，而先商之美国，政府甚不满意”，说这是中国政府的“不友好行为”。[42]此外，日本还唆使在东北的日侨寻衅闹事，制造混乱。在日本政府坚决反对下，中国政府被迫撤销原议。

日本以英国盟国资格，于8月15日向德国发出最后通牒，要求德国舰队立即撤离日本海及中国海，不能撤退的解除武装，并在9月15日之前无偿无条件将胶州湾交给日本官宪，以备将来交还中国。日本限德国在8月23日答复最后通牒，否则日本将采取必要手段。[43]

日本发出上述最后通牒的当晚，加藤外相接见美国大使葛士礼，信誓旦旦地保证：“日本没有任何自私的目的”，“不在中国寻求任何领土扩张”。美国政府在8月19日的答复中重申了在华门户开放、机会均等的原则，并要求日本一旦因中国内乱需要采取行动时，履行《罗脱—高平协定》，事先与美国政府商议[44]。

日本向德国发出最后通牒后，其图谋已昭然若揭。中国政府想与德国直接交涉交还胶州租借地。这本是中国领土，是德国强占去的，中国政府这样做是理所当然的事。但日本竟以“中国既守中立、自无预战之理”为由，坚决反对中德直接交涉。[45]袁世凯转而向美国求助，希望美国代收胶州湾。布赖安怕招麻烦，认为“这将挑起战争而不是避免战争”，拒绝了中国要求。[46]袁世凯政府为阻止日本侵夺胶州湾所作的软弱努力完全失败，只好认可了日本对德最后通牒。

8月23日，最后通牒到期，德国未予答复，日本对德宣战。9月2日，日军2万人在龙口等地登陆，迅速占领了包括济南在内的大片土地，控制了胶济铁路全线。日军不断扩大侵占区域，使袁政府对日本企图愈来愈不放心。10月1日，交通总长梁敦彦往访芮恩施。他明确地说：“日本军阀并不以攻陷青岛为满足，而是要利用这个机会在中国内地获得政治上、军事上稳固的地位。”翌日，袁世凯在接见芮恩施时也表示，日本人有一个明确的长远的计划，即利用欧洲危机，进一步奠定控制中国的基础；通过对港口和铁路的占领而控制山东，是这个计划的基石。袁世凯希望威尔逊总统同英国政府会商，进行斡旋，约束日本把军事行动限制在攻占青岛所需要的范围。[47]袁的请求为美国政府断然拒绝。国务院顾问蓝辛在11月4日给芮恩施的指示中说：“美国如因中国领土完整的问题而卷入国际争执之中，那真是愚狂之极。”[48]蓝辛的话十分简明而坦率地道出了当时美国对华政策的一个原则：倘有国际纠葛，美国便会从它历来标榜的门户开放政策后退的，这个政策是经不住风浪考验的。

在日本出兵山东的同时，英国也于9月23日派兵1500人在青岛附近崂山登陆。11月7日，日英联军攻占青岛。胶州湾在被德国占据16年之后，又陷入日本侵略者的蹂躏之中。

夺取山东不是日本参战的最终目的。欧战爆发以来，日本朝野上下、军政各界对于如何利用“天祐”扩大在华利益设计了种种方案。大隅政府把这些侵略计划归纳成臭名昭著的“二十一条要求”，于1915年1月18日由驻华公使日置益直接向袁世凯提出。

日本的要求共分5号。第1号共4条，要求允许其继承德国在山东的权利，并加以扩展；第2号共7条，要求将旅顺、大连租期和南满、安奉两铁路管理期限延长到99年，并承认日本在南满和内蒙古东部的优越地位，实际上是要把那里变成日本的殖民地；第3号共2条，日本在所谓“合办事业”的幌子下要求霸占汉冶萍公司这个中国最大的钢铁企业；第4号1条，要求中国承诺所有沿海港湾及岛屿均不让与或租借给他国；第5号共7条，内容最广，包括要求中国中央政府聘请日人充当政治、财政、军事顾问；中日合办警政，合办兵工厂，日本取得由武昌到九江、九江到南昌、南昌到杭州、南昌到潮州等的铁路建筑权；日本在福建省内享有建设铁路、矿山、港口的优先权，等等。“二十一条要求”表明，日本一方面要全面控制中国中央政府，另一方面要进一步巩固和扩大其在满蒙、山东的势力，并以福建为基地，在南方各省进行扩张。自鸦片战争以来，中国备受列强侵夺，但一次就向中国提出如此之多的苛刻要求，这在中国近代外交史上是没有先例的。“二十一条”的提出，表明日本走上了独霸中国的道路。

“二十一条”对袁世凯犹如晴天霹雳。当时他正秘密策划帝制，原也打算暗地里让给日本一些利益，以换取其对帝制的支持。但日本却提出如此狂妄的侵略要求，这使他十分为难。他既不敢断然拒绝，也不敢一口应承，一时手足无措，进退失据。袁世凯认为，日本如此无视欧美列强利益，它们是不会袖手旁观的，就把解决问题的希望寄托在国际干涉上。日本要求将“二十一条”内容保密，袁政府却故意把它泄露出来。1月21日，袁政府首先向芮恩施透露了要求的主要内容。以后，外交部参事顾维均在每次中日谈判后都立即跑到美国使馆(为避人耳目，他走使馆后门），向芮思施转达谈判情况，希望美国出面干涉。别的中国官员也常向芮恩施通报情况，芮恩施建议中国官员在谈判中进行拖延，以争取世界舆论；在一些具体的小问题上可作让步，但问题要谈得越具体越好；并提醒中国官员不要牺牲太多，尤其要坚决反对第5号要求。

“二十一条”的内容在美国报刊上披露以后，美国公众舆论强烈谴责日本政府的“背信弃义的罪行”，并认为这是日本在南满的渗透，拒绝诺克斯满洲铁路中立化的建议并占取山东这一系列事态发展的必然结果，日本的政策与美国主张的门户开放的整个概念是背道而驰的。

美国政府对中国事态十分关注，行动上却极为小心。1月25日，威尔逊与白宫助理豪斯、蓝辛讨论“二十一条”问题。豪斯的意见是有代表性的，他说：“可能因此产生麻烦，我建议要极为谨慎。目前我们还不能为了中国的门户开放去与日本作战。”[49]这种意见同日本占领山东时蓝辛的表态如出一辙。

芮恩施比美国决策者更急于采取行动。他认为“二十一条要求”威胁中国的独立、美国的利益和门户开放政策，日本是在寻求对中国行政和经济发展的控制，而由于日美之间长期不睦，日本在华势力的增长对美国利益的危害将大于对其他国家的影响。他向国务卿提出两点建议：(1）让中国把“二十一条”正式公开通知美国政府，他相信，只要美国保证承担把事情公开而引起的“道义和政治上的责任”，中国是乐于这样做的；(2）美、英两国取得谅解，迫使日本缓和其行动方针。他认为作为日本盟国的英国在此事中具有关键作用，英国为了自身利益是会支持美国反对日本在中国建立霸权的。他还建议向英国打听日本要求的确切内容。[50]

总统和国务卿接受了芮恩施的后一建议。2月2日，正是中日之间开始就要求举行谈判的那天，布赖安指示驻英大使佩奇进行探询。但佩奇一无所获。其实，早在1月22日，日本即将第1至4号要求通知了英国，但隐瞒了第5号要求。英国因此觉得日本要求没有严重损害英国利益。外交大臣格雷也愿意看到日本在中国获得一些利益，作为参加对德作战的报酬。他对日本要求内容严守秘密，不向任何国家透露，不同它们进行商讨。他还向美国表示，中国方面的说法是大大夸张了的，美国政府在形成意见前应直接从日本方面得到消息。[51]

在英国态度影响下，威尔逊在2月8日给芮恩施的电报中说：

“我觉得，直接对中国进行任何劝告，或者代表它直接干涉目前的谈判，实际上都将对它害多利少，因为这样做很可能引起日本的妒忌和敌意，而这种妒忌和敌意又首先会对中国发泄。”[52]

这又是威尔逊的一个代表作。他明明是怕干涉中日谈判给自己惹来麻烦，却说成是完全为中国方面着想，从而为自己的立场找到了冠冕堂皇的理由。

根据威尔逊的指示，芮恩施一面同袁政府密切接触，借以了解谈判情况，以防美国利益受到损害；另一方面又竭力避免在各种场合表示美国有干涉的意图。

2月17日，中国驻美公使将“二十一条”全文通知美国政府。美国决策者都同意日本对满洲的要求。远东司司长卫理认为，美国不应反对日本在满洲和山东的行动，它要为过剩人口寻找出路，而“日本移民浪潮转向满洲可以在某种程度上减轻对我们太平洋沿岸的压力”。蓝辛同意与日本作一笔交易的建议：以承认日本在南满、东蒙和山东的特殊利益、来换取日本同意加利福尼亚州禁止日本人拥有土地的法案，日本并重申信守门户开放政策。布赖安不如他们坦率，他同威尔逊一样，似乎是在为中国考虑，说：“对中国来说，如果通过在满洲作出让步而使得在国家其他部分的自由得到保障也是值得的。”[53]

对于第5号要求，威尔逊认为这是与中国的政治统一和日本关于门户开放政策的承诺相抵触的，主张美国“十分坦率地”向日本表示异议，而且认为美国的抗议可以是“很有分量的”重要政策声明。但国务院不同意仅就第5号向日本提出抗议，而倾向于同日本达成一个有予有取的互利的安排。

3月13日，布赖安经威尔逊批准向日本发出一份冗长的照会，这是美国对“二十一条”的第一次正式表态。照会总的调子是客客气气的。布赖安回顾了从1899年海约翰提出门户开放照会到1908年达成《罗脱—高平协定》的历史，重申美国在中国有着“广泛的条约权利”和“不断增长的经济利益”。照会说，尽管根据美中两国的条约，美国有理由反对日本对山东、南满和东蒙的要求，但美国承认，“领土的邻近造成日本同这些地区之间的特殊关系”，因此美国对第1、2号要求没有反对意见。

接着布赖安指出，第5号要求的第4和第6条[54]违反了各国在华工商业机会均等的原则。他说：“美国公民可能要求分享不仅福建省而且其他各省的商业发展的利益。如果把让与权方面的优先权给予某个国家，则可能引起对美国工商企业的许多严重不利，对此美国不能置若罔闻。”布赖安心里明白，日本的这两项要求正是直接针对伯利恒公司的三都澳计划的。对于第5号中广泛聘用日本顾问、合办警察等要求，布赖安指出：“美国对于一个外国取得对中国政治、军事和经济的统治不能置之不理。”[55]

这个照会可以说是先予后取。美国在山东、南满、东蒙对日本作出让步，但要求日本不排挤美国在中国其他地方的利益。它同《罗脱—高平协定》一样是从门户开放政策的一个倒退，因为它起码允许日本独霸南满、东蒙和山东。威尔逊指示以绝密方式将照会通知中国及英、法等国。

日本对这个照会并不买帐。3月20日，日本外相加藤高明对美国大使葛士礼以眼还眼地说：“日本对福建特别敏感，因为它邻近台湾”；若干年前海约翰国务卿想在福建建一煤站，曾引起日本疑虑，近日伯利恒公司与中国签订了改建海港合同，日本更觉不安，日本反对任何大国在福建省建立基地的行动。他建议美日两国就福建省发表一项联合声明，以消除将来的麻烦。[56]

日本为了迫使袁世凯政府接受“二十一条”，居然调兵遣将，实行军事恫吓。3月中旬，南满增兵6000人，胶济线沿线增兵1200人，南满和山东铁路正常的交通运输一度中断，铁路专门用于军运。日军在济南加紧构筑新的防御工事，摆出一副开战架势。

处于困境的袁世凯政府仍然指望美国干涉。3月23日，袁世凯接见芮恩施，希望美国作出这样的表示：关于外国在华权益问题，无论根据条约、政策还是传统都与美国密切相关，若无美国参加是不能讨论的。芮恩施随即向国务院报告说，继续美国现今的政策，“可能使中国的感情急剧转变为反美，我们的在华影响会就此告终，我们援助中国政府或者维护我们在华权益的机会就会丧失殆尽”。[57]

芮恩施的报告给威尔逊留下了深刻印象。同时与中国有切身利害关系的美国商业、传教、教育组织也纷纷要求美国政府干预中日谈判，保护它们的在华利益。威尔逊打算对日采取较为强硬的立场。但布赖安认为，发表批评日本的文件是不明智的，像传教士们建议的那种抗议行为会使美国行动受到怀疑，反而会使中国的事情弄巧成拙。[58]3月26日，他针对日本外相20日的谈话，指示葛士礼向日本政府进行“解释”，表示美国无意在福建省建立租借地，美国同意中日间达成不割让福建省、不准任何大国在福建沿海建立煤站和海军基地的安排。但他对伯利恒的合同却讳莫如深。[59]

日本为了使中国对美国的干涉绝望，故意散布说，指望美国采取任何行动都是徒劳的，因为布赖安“深受珍田舍已男爵的影响，他没有说一句反对日本的话”。日本驻华公使日置益则对中国谈判代表讲到美国对黄种人的歧视，谈到美国的海军力量和“美国征服亚洲”的可能性，他暗示，中国政府如不同日本合作以抵抗美国的进一步侵略，那真是大错特错。[60]

布赖安的态度和日本制造的舆论使芮恩施感到吃惊。他在3月30日给国务院的电报中指出，如果中国人得知了布赖安3月26日通过葛士礼向日本作出的建议——日本人肯定会告诉中国人——他们将感到被美国出卖了。他认为与其以这种势必引起中国人对美国反感的方式进行干涉，不如消极地默认日本人的要求。

芮恩施的电报和中国事态的发展引起威尔逊的“极大关注”，他终于决定，“条件允许时”要积极行动。4月14日，他指示布赖安：第一，接见珍田舍已，对日本仍然坚持第5号要求表示关注；第二，通知芮恩施，美国没有默认日本要求。翌日，布赖安致电芮恩施，允许他非正式向中国方面表示，美国对于维护其在华义务和条约权利仍感兴趣。16日，威尔逊指示布赖安同日本大使进行一次“十分坦率的谈话”，表明，美国把“如此严重违反门户开放原则、侵犯中国的行政和经济完整的事件看得十分严重”。27日，布赖安在与珍田舍已的有点激烈的谈话中表达了对日本在华增兵的强烈不满，并说，日本坚持要求合办汉冶萍公司是没有道理的。他指出，美国对中日交涉的沉默已经引起了对美国政策的猜疑与误会，暗示要公布所有与“二十一条”有关的函电。同日，布赖安又指示芮恩施向中国政府表示，对于中国抵制日本“过于严重损害其主权、行政独立、领土完整的要求，美国予以同情”。[61]

5月4日，报上披露，日本将对中国提出最后通牒。6日，芮恩施证实了这一点。同日，布赖安采取了3项措施：首先，他致电日本首相大隈重信本人，希望中日两国政府“以耐心与友好的精神进行谈判”，“直到找到解决争端的某种友好办法”；其次，他以总统名义指示芮恩施，向中国政府作同样表示；第三，他吁请英、法、俄国政府与美国一起，对中日谈判进行联合干预，以免谈判破裂。翌日，美国政府发表一项公开声明，表示“无意放弃它与中国的任何条约权利”，并称，日本曾向美国保证，“日本无意妨碍中国的政治独立和领土完整”，“无意歧视其他大国与中国的条约，妨碍门户开放政策”。[62]

但当时的国际形势却对日本有利。德军在欧洲战场节节获胜，协约国处于不利地位，它们正指望日本多为大战出力，而日本又以日德和谈对协约国进行威胁，引起它们惊恐，它们自然不敢以联合干涉中日谈判来开罪日本。美国倡议遭到拒绝。

但它们自然也不希望中日谈判破裂。5月4日，英国外交大臣格雷致电日本外相加藤高明，表示日本如因第5号条款而与中国发生破裂，英国公众舆论将认为日本违反英日同盟精神。6日，格雷又要求日本在一旦对中国使用武力之前先与英国商量。[63]

5月7日，日本公使日置益向袁世凯政府提出最后通牒，要求对日方最后修正案的第1至4号及第5号中已获协议的关于福建的换文，不加更改，即行允诺，第5号其他各款，“日后另行商量”，并限5月9日答复。主要由于中国人民的反对，也由于美、英等国的压力，日本被迫暂时放弃第5号要求。

英、法、俄感到如愿以偿，便一起劝说中国接受日本要求。袁政府指望列强干涉落空，又深恐得罪日本，做不成皇帝，决定对日屈服。5月9日，袁政府接受最后通牒。13日，它向各国宣布交涉始末，表示中国接受日本要求系出于被迫，如果因此使门户开放、机会均等原则受到影响，不是中国责任。

威尔逊与布赖安获悉中国政府接受日本最后通牒后，都感到松了一口气。5月15日，美国政府向中日两国政府发出同文照会，声称：“正在谈判中的任何条款，凡经中国政府承认而对外人在华地位有所变更者，当然应该知照美国政府，使美国得以分享根据最惠国待遇自然增长的特权。”[64]这个照会表明，美国政府所关心的仅仅是不使美国在华利益受到损害；非但如此，它还要求分享日本的侵略成果，而在19世纪，美国便是常常这样分享英国和其他大国通过战争或别的手段从中国夺得的权益的。

5月25日，中日两国在北京签订了两个条约，互换了13件照会，总称为《民四条约》或《中日新约》。这是日本妄图灭亡中国的一份罪恶记录，也是袁世凯政府出卖民族利益、投靠日本帝国主义的可耻证据。中国人民反对“二十一条”的斗争至此达到高潮，各界群众采用各种形式表示抗议，坚决要求废除这一丧权辱国的条约。这些卖国条约的签订从反面教育了人民，促使了中华民族的觉醒。

在关于“二十—条”的整个交涉过程中，袁世凯政府特别寄希望于美国的干涉，结果却令人失望。美国的态度前后有所改变，但它的总原则是不因中国问题而卷入国际争端。美国在决定其立场时有两个考虑：一是借此调整美日关系，二是尽可能保护并扩大美国在华利益。为了这后一目的，它也曾对日本的某些要求表示过软弱的反对。美国的态度对交涉产生了两方面的影响：一方面它怂恿日本坚持其对南满、东蒙和山东的要求，助长了日本的侵略气焰；另一方面，它同其他因素结合起来，迫使日本暂时取消了第5号要求的多数条款。中日《民四条约》的签订是日本朝着建立在华霸权的方向跨出的—大步，美国对于日本取得如此之多的新的特权是不甘心的，美日在中国的争夺有增无减。

第三节 “让日本在中国放手去干”

美日在中国的新争夺首先是在资本输出问题上展开的。

大战前夕，美国已成为头号经济大国，欧战的爆发又给美国经济发展带来了天赐良机，美国从债务国变成了最大的债权国，战前美国欠欧洲债务60多亿美元，战后世界上20多个国家欠美国的债，其中欧洲各国欠美国94亿美元。1919年世界黄金的40%集中在美国。由于国内资金过剩，威尔逊受到日本扩张的刺激而支持本国资本家向中国投资，1916年美国先后与中国达成4笔借款。

1916年2—3月间，正准备实行帝制的袁世凯政府财政极为拮据，它向美国银行家商借贷款。4月3日，利益坚顺公司向袁政府支付100万美元垫款，4月7日，驻美公使顾维均代表袁政府财政部与该公司签订正式合同。合同规定，利益坚顺公司承担出售500万美元的中国金币库券，期限3年，年息6厘。不久，袁世凯迫于全国人民的反对而取消帝制，并成立了以段祺瑞为首的责任内阁。芮恩施认为这时应当立即给北京政府以财政援助，他鼓励实现利益坚顺公司的贷款，并认为500万美元数额太少，为了恢复中国国家银行，需要1500万，为了保持北京政府的财政平衡，应当有一项3000万美元的美国善后借款。

但芮恩施的计划只是一厢情愿，事实上连这500万美元的贷款也难以实现。日本为了破坏这笔贷款，竟大造舆论，说中国商人对贷款极为不满，对美国人非常恼怒，并打算抵制美货，且放风说，美国公司还将给中国更多的贷款。同时，日本又向袁政府挑拨说，美国人是靠不住的。主要由于日本从中作梗，也由于美国银行家的内部矛盾，库券从未发行。

1914年1月30日的导淮借款合同(见第一节）签订后，红十字会经过实地勘查，自感财力不足，就把这项工程转给了广益公司。1915年12月，广益公司代表来到北京，经与袁政府农商部谈判，决定把疏导山东、江苏境内的大运河工程作为一个独立项目，首先着手办理，同时美国公司保留淮河流域河道疏浚工程的优先权。4—5月间，公司与山东省地方政府和北京中央政府订立合同，贷款额各为300万美元，中国实得90%，年息7厘，合同并规定，包工费为整个工程的10%。连芮恩施也承认，这是“任何公司对华贷款从未取得的最优惠的条件”，这些条件“对于中国来说几乎是太苛刻了”。但芮恩施对这样有利可图的投资项目能否顺利实现却感到信心不足，他怕重蹈“以前美国在中国可悲的财政失败”的覆辙。[65]

他的担心不是没有道理的。9月15日，日本公使馆向中国政府递交一份照会，声称，根据1898年的《胶澳租界条约》，德国享有在山东投资的优先权：两年前日本参战，把德国一切势力赶出了山东，“其结果德国在山东的一切条约权利转归了日本”，中国政府在《民四条约》中对此也作了承诺，因此，日本享有对山东境内运河工程投资的优先权。[66]显然，日本提出这一要求主要是为了使中国政府承认，它已在山东取代了德国的地位，并防止美国势力打进山东。

广益公司担心日本的反对将使它无法发行债券，只好邀请日本银行参加。在它与日本兴业银行签订的合同中规定，600万美元贷款中，日本得承担250万，工程的总工程师和总会计师由美国人充任，位居其次的两名助理则聘用日本人。[67]这就是说，日本不但要参加贷款，而且要参与工程的建造和管理。广益公司未经请示国务院便与兴业银行签订合同，芮恩施和国务院对此都极为不满。虽然由于美国参战，这项工程后来没有进行，但日本在交涉中的胜利不是没有意义的。

1916年5月17日，广益公司的子公司裕中公司与北京政府签订了一项铁路建筑合同。合同规定，裕中公司取得贷款1000万美元、建造1500英里(后改为1100英里）铁路的特权。拟议中的铁路有5条：衡阳到南宁，丰镇(原属山西，现属内蒙）到宁夏，宁夏到兰州，(广东）琼州到乐会，杭州到温州，如这些铁路不能建造，可另造同样距离铁路。在完成这些铁路后，如工程确较俭省，中国政府应准该公司再造1500英里。裕中公司还取得造路前和造路期间在中国设厂制造铁路器材、路成后参与经营管理和在沿线兴办工业的特权。[68]

这项借款的政治意义是显而易见的。铁路是势力范围的神经中枢。美国是想乘着欧洲各国忙于战事、又在财政上依赖它的时机，把美国势力打进各国势力范围去。远东司司长卫理不加掩饰地说：“鉴于他们需要我们提供金钱和物资，我们有力量使它们采取明智的态度”。[69]芮恩施也想利用裕中公司的活动去打垮列强在中国的坚固阵线。他对合同十分满意，认为这是“中国政府迄未给予外国人的最惠的特许权”，至于发展的前景那就更可观了，这是允许美国资本在中国铁路权益方面取得更大份额的“一个重要出发点”。[70]合同一签订，芮恩施就喜不自胜地向国务院作了这样的报告。

可惜，这不过是美国的如意算盘。合同签订后，俄、法、英等国纷纷提出抗议。俄国公使库达摄福照会北京政府外交部说，允许美国修造丰镇至宁夏的铁路违背了中国政府先前关于俄国享有修筑长城以北铁路优先权的承诺。其实，中国政府从未作过这种承诺。1899年6月1日清政府被迫向俄国政府保证，将来要修“由北京向北或向东北俄界方向”的铁路，必先商请俄国。俄国公使蓄意歪曲，北京政府却不敢据理反驳。裕中公司知难而退，告诉芮恩施，在中俄两国政府解决这一分歧之前，不准备继续进行有关该铁路的各项事宜。

法国驻华公使康悌向芮恩施、驻美公使向蓝辛同时提出抗议。他们声称，在所有关于中国铁路建筑的协定中，广西省的铁路优先权都是保留给法国的，这种权利又为1914年9月26日中国政府外交部给法国公使的照会所确认。他们抗议衡阳到南宁的铁路侵犯了法国的条约权利。

英国采取另一种方式进行干涉。它要求与美国合作：两国联合投资，但铁路企业由英国人管理，总工程师、运输主任、总会计师等均由英国人担任。广益公司自然不能接受这种喧宾夺主式的合作。英国于是向中国政府抗议，声称，根据湖广总督张之洞1905年9月9日对英国驻汉口领事的承诺，英国享有在湖北、湖南两省筑路的优先权。英国以其所作所为向美国表明，美国实业界要在中国修路，就必须同英国合作，并实际上接受英国领导。

美国指望修筑的这5条铁路都不在日本势力范围内，因此日本没有提出正面抗议，但它也没有袖手旁观。日置益向芮恩施提出，希望日美两国资本能合作造路，他还指使北京政府的亲日派反对发行美金债券。

就这样，在铁路合同签订后的一年多中，美国政府与俄、法、英、日等国进行了翻来覆去的交涉，终于未能克服它们的重重阻挠。1917年4月美国对德作战后，就只好把这些铁路权益作为已经到手的特权保留下来完事，事情至此不了了之。

1916年11月16日，中国公使顾维钧代表北京政府财政部与芝加哥大陆商业信托储蓄银行达成一项500万美元的借款合同，根据合同，该银行还获得提供2500万美元补充贷款的优先权。四国银行团对合同提出抗议，声称银行团享有提供任何用于善后目的借款的优先权。日本甚至提出，芝加哥大陆商业信托储蓄银行有着强烈的亲德倾向。北京政府财政部答复说，它曾于9月向银行团提出过贷款要求，但由于战争原因，银行团无法安排贷款，因此它对美国贷款的反对不能成立。美国政府这回也采取了强硬立场。12月3日，威尔逊指示国务卿蓝辛“以十分明白的语言抗议”银行团的干预。12月5日，蓝辛指示芮恩施通知各国驻华公使，对借款合同的“任何牵强附会的解释，或把美国银行家从正当参与中国事务中排除出去的任何企图，都将遭到美国政府的最坚决的抵抗”。[71]在美国政府的坚决支持下借款终于达成。

总之，由于列强，尤其是日本的蓄意破坏，美国1916年对华投资活动成果不大。但美国发动的攻势仍使日本震惊。同美国一样，日本也发了战争财，由原来的资本输入国变成资本输出国，黄金储备大增。于是从1917年开始，日本着手建立对中国的财政控制。两年之中，日本贷给中国大小贷款80多笔，总数近4亿日元。[72]日本在华扩展势力取得的效果令美国望尘莫及。

1913年3月18日，美国驻华代办卫理建议政府率先承认袁世凯，理由之一是美国是“共和国之母”。可是当袁世凯阴谋在中国复辟帝制时，美国政府竟荒唐地予以支持。

1915年8月3日，袁政府的喉舌《亚细亚日报》发表了袁政府的宪法顾问、美国法律教授古德诺的文章《共和与君主制》。古德诺是袁的崇拜者，他认为袁是真正要救中国，真正要给中国一个好政府的人，袁认为“只有通过一个实际上是独裁的政府才能做到这一点，而我倾向于认为他是正确的”。[73]他在文章中写道，中国由君主制变为共和制太快了，“难望有良好结果”，并断定中国将来必因总统继承问题“酿成祸乱”，以致可能危及中国的独立。于是他得出结论：“中国如用君主制，较共和制为宜”。[74]古德诺的文章被广为散发、援引，竟成为帝制运动的理论根据和对外宣传的上等材料。

列强密切注视着帝制运动的发展。日本政府起先打算利用这个运动进一步控制袁世凯，后见中国内部反袁势力甚为强大，又决定干涉帝制，助长中国内乱，抛弃袁世凯另找代理人。1915年10月26日，日本政府邀请美、英、俄、法等国同它采取联合行动，要求袁世凯放弃称帝计划。10月28日日本驻华公使小幡西吉携同英、俄公使向外交总长陆徵祥提出口头劝告，要求缓行帝制，11月3日和5日，法、意两国公使也作了同样表示。于是，先后有5国作出了同样表态。

美国对日本的真实动机极为怀疑，拒绝与日本一起干涉帝制。芮恩施要求总统采取独立行动，避免使美国政府卷入于美国利益不利的计划之中。威尔逊认定只有袁世凯才能维护中国的稳定，决定不动摇地支持袁世凯，即便他称帝也不予干涉。10月31日，他指示国务卿蓝辛向日本、中国及其他有关国家表明了美国政府的立场，声称，“中国政府政体的改变尽管剧烈，但纯属内政问题”，以任何形式对此加以干涉都是侵犯中国主权。美国以“不干涉内政”相标榜，同时希望袁世凯能够“既十分坚定又极为审慎地指导”运动。袁世凯称帝之后，12月21日，蓝辛又指示芮恩施，“如果没有有组织的严重反对”，“就没有理由怀疑新秩序的永久性”，美国政府竟准备承认这个“洪宪皇帝”。[75]

袁世凯称帝毕竟是倒行逆施，不得人心。他黄袍加身不过83天，便被迫取消帝制，不久就一命归天了。

袁世凯死后，副总统黎元洪继任总统，但实权却操在国务总理段祺瑞手中。黎不想忍受这种状况，段则随着事态发展愈益加强了独裁专制，于是出现了总统府和国务院之间的“府院之争”，演出了一幕一幕争权夺利的政治闹剧。府院双方都力图寻找外围大国作为靠山，这就正好与美日的争夺结合了起来。这一错综复杂的斗争主要是围绕着中国参加对德作战问题展开的。

大战以来，美国和中国都是中立国。1917年1月31日，德国外交部照会中立国政府，宣布实行无限制潜艇战，即无论交战国或中立国的船只，只要驶进德、奥敌人领海或与它们通商，均将遭到德国潜水艇的攻击。德国这一措施触犯了美国利益，2月3日，美国宣布对德断交，同时向各中立国发出通告，要求它们采取类似行动。2月4日，国务院指示芮恩施向中国政府通报情况，但并未让他建议中国参战。

芮恩施在当驻华公使的3年多中，目睹日本一再挫败美国的计划，认定日本是美国在华扩张势力的主要障碍。接到国务院的指示后，他劲头十足地展开了紧张活动，企图在对德外交上领导中国，排斥日本。2月4日到8日这短短几天中，芮恩施拜访黎元洪、段祺瑞、政府其他高级官员和国会领袖，鼓动中国与美国采取联合行动。不仅如此，总统府美籍顾问福开森、英籍顾问莫里循等对北京政府有影响的欧美人士也被他动员起来，游说政府官员和国会议员。段祺瑞提出两个条件：一要财政援助，贷款1000万元，二要保证军事上不受外国控制。芮恩施于是自作主张——据说因为海底电缆故障，他无法与国务院及时联系，而情况又十分紧急——迫不及待地代表美国政府作出保证：将采取充分措施，使中国能够承担起它与美国联合后的责任，而丝毫不会损害中国的国家独立、对军队的控制以及一般的行政管理。2月9日上午，芮恩施又同段祺端进行长谈，他娓娓动听地表示，如果中国能对德采取行动，则将改善其国际地位，还将受到朋友和敌人的尊敬，并能从国际外交中得到许多好处。内阁会议经过再次讨论，当天决定就德国潜艇封锁公海对德提出抗议，并向芮恩施保证，如果美国对德作战，中国至少断绝与德国的外交关系。[76]

芮恩施的行动远远超出了国务院对他的要求，这使蓝辛感到不安。鼓励中国对德断交并帮助中国备战的结果将会如何呢?蓝辛在2月10日给威尔逊的信中写道：“如果我们鼓励这种努力，我相信我们必须准备遭到日本的反对。”[77]美国在以往与日本的竞争中没有占到什么便宜，如今美国参战已在所难免，它自然更无力与日本较量了。于是蓝辛于同日指示芮恩施，在对中国政府态度表示欣赏的同时，告诉它，没有一个重要的中立国愿与美国采取联合行动，因此，中国应当严肃考虑这一情况，免得孤立。他还表示，美国现在不能对中国作出任何担保。[78]

芮恩施像是被当头浇了一盆凉水。他于是抗命不遵，没有把国务院的这份电报向中国政府转达，反而却再一次要求国务院确认他向中国作出的承诺。他在2月12日的电文中一再重申应当剥夺日本对东亚事务的控制权，并称，借助美国的帮助中国是可以摆脱日本的统治的。[79]

蓝辛对芮恩施固执己见十分不满。2月26日，他再次明确指示芮恩施，美国不能向中国提供芮恩施所担保的援助，因为那会招致严重的反对，使中国遭受它所担心的侵略，而美国却无力解救它。蓝辛明令芮恩施劝中国不要参战。[80]

蓝辛的电报仍未能说服芮恩施。他在2月28日再次向国务院抗辩，声言，与美国协调一致是中国抵抗日本勒索的惟一可靠的办法。他警告说，美国若不给予援助，中国就会放弃对美国的依赖，并将作为日本的被保护国参战。3月3日，他再次重申他的理由：中国只要确信能得到美国适当的援助，是情愿与美国结盟的，而中美两国的结合“将排除外国对中国军事力量的控制”。[81]

在威尔逊和蓝辛看来，芮恩施实在是太感情用事，太理想主义了，而他们更多地是考虑日、美在东亚的力量对比，尤其是美国不能东西两面受敌。蓝辛在3月12日的指示中斩钉截铁地说，既然“协约国迄今为止都同意让日本在中国放手去干”，美国政府也“不要求中国遵循美国的行动方针”。这就是说，倘若坚持与日本为敌，就是与所有协约国为敌，美国自然是无论如何不能这样做的。13日，他进一步向芮恩施明示，中国现在参战就意味着让日本控制中国军队，他要芮恩施尽量设法维持现状。[82]至此，芮恩施无法再坚持了。

北京政府内部对于中国是否参战一直主张不一，总理段祺瑞图谋以参战扩充皖系实力，力主参战：而这正是总统黎元洪所担心的，因此他反对参战，坚持在对德外交上取谨慎态度。国会中南方派议员惧怕段祺瑞以武力消灭异己，赞同黎元洪的主张。如今，美国的立场与黎元洪的态度吻合了。

日本一直密切注视芮恩施插手中国对德外交的活动。日本从2月起鼓动中国参战，当它发现芮恩施改变态度后，就愈加起劲地怂恿北京政府对德断交。关于日本态度的转变，日本报纸有这样一段分析：过去日本反对中国参战，怕中国“将于和平会议得一席地，而获与日本对等之投票权，则会议处分青岛等问题时，日本将不利”。其实，和平会议上的“发言与投票权视国之强弱而为轻重。故中国虽获投票权，亦不足与日本抗也。即使投票以多数取决，实际上尤有借于外交术，否则仍不能贯彻主张也”。[83]当时和后来事态的发展，与这一分析完全吻合。

日本在鼓动中国参战的同时，与英、俄、法等国进行秘密交易，要求它们在战后的和会上支持日本要求，把德国在山东的权益转交给日本。日本保证向中国施加压力促其参战，并在地中海为英国护航。协约国家急切盼望日本作出更多战争努力，在2—3月间先后同意了日本的要求。[84]这样，一笔出卖中国利权的肮脏勾当背着中国达成了。

日本方针既定，便对北京政府又是提供贷款进行利诱，又是施加压力。段祺瑞得到日本支持，甘当附庸，3月11日向日本表示，“此后一切进行”，均与日本政府“诚意接洽”，以收“互相联络之效”。日本外相当天答复段祺瑞，对他的这种态度极表满意，主张中德立即断交，“再进一步，加入联合战团”。[85]3月14日，北京政府宣布对德断交。

刚刚开始第2届任期的威尔逊政府十分关注北京政府的动向。4月5日，国务院向中国驻美公使顾维钧表示，“为中国计，为全国计，中国宜先从容布置，待时而动”，不赞成中国立即加入协约国参战。段祺瑞依靠日本支持，笼络各省督军，逼迫国会对德宣战，遭国会拒绝。于是，督军联名呈请黎元洪解散国会，黎求助于芮恩施应付局面。5月20日，芮恩施与黎作了长谈，表示愿作黎后盾。同时，他向外交部次长陈录表示，他对各省督军不断理本省事务而干涉中央政府感到奇怪，并警告说，为了执行参战政策而发动任何推翻国会的运动都不会得到美国同情。[86]芮恩施的表态给黎元洪壮了胆，23日，他罢免了段祺瑞，各省督军于是纷纷宣布“独立”，脱离北京政府，局势一片混乱。

5月底6月初，芮恩施一再就中国事态的发展向国务院报警。6月4日，美国政府向中、日、英、法4国政府发出同文照会，其中说，中国是否参加对德作战，这是第二位的事情，“对中国主要的紧迫的问题是恢复并继续政治统一”，“美国对于中国保持一个联合的负责的中央政府深感兴趣，并衷心希望”，“各个党派和各方面人士为重建一个合作的政府而努力”，否则，中国将失去它应有的国际地位。美国要求日、英、法等国为恢复中国的联合和国内和平而与美国采取联合行动。蓝辛还特别指示芮恩施把照会内容告知反对黎元洪的督军团的众首领。[87]在黎元洪的总统地位岌岌可危的情况下，美国的这一举动不啻是一剂强心针。

美国的干涉引起日本强烈不满。6月15日，日本驻美大使佐藤爱麿向蓝辛递交一份备忘录，其中说，对当今中国局势施加任何外国影响和外国干涉都会“使中国敌对双方中的某一方产生疑惧”。佐藤爱麿还口头声明，布赖安国务卿在1915年3月13日的照会中已经承认了日本与中国具有特殊密切的关系，日本政府要求美国确认这一声明，“及其在中国问题上对日本的友好态度”。[88]日本舆论界的反美情绪也愈来愈强烈。6月11日，《朝日新闻》还杜撰了一个美国给北京政府的照会，混淆视听。《每日新闻》则造谣说，美国公使给了黎元洪25万元作为反对段祺瑞的经费，公使馆还在安排中国向摩根公司借款2500万元的谈判。在中国出版的日文报纸和旅华日人也对芮恩施的活动进行夸张宣传，甚至无中生有地散布谣言。[89]

英、法都盼望中国参战，对于美国动议也不赞成。联合行动遂作罢论。

日本标榜“不干涉”中国事态，暗地却与段祺瑞紧密勾结。从2月以来，日本首相寺内正毅的亲信西原龟三在北京政府要人中进行广泛游说，力劝他们赞成参战。段祺瑞后来要解散国会，则是袁世凯当总统时的日籍顾问有贺长雄出的点子。6—7月间，段祺瑞在天津策划督军团反对黎元洪，西原龟三一直蛰伏天津，为段出谋划策。寺内并通过中国驻日公使章宗祥传来口信，要段坚决以武力夺回政权。张勋复辟后，日本政府支持段祺瑞组织讨逆军讨伐张勋，乘机再起，日本中将青木宣纯还直接参加指挥讨逆军，日本公使林权助并要求各国使节不干涉段的军事行动。日本还适时给予财政支援。7月12日，直隶财政厅以补助金融为名向日本三菱洋行借款100万日元，这笔钱完全充作了讨逆军的军费。林权助还为讨逆军牵线搭桥向别的日本银行借款。段祺瑞重掌政权后，对日本感恩戴德，并进一步卖身投靠。7月下旬，他托西原龟三向寺内转达口信，表示中国政局几经变化，他如今再度出任总理，“中日两国如欲加紧合作，……舍此当无更好的时机”，他将“一本至诚，为此目的而努力”。[90]

张勋复辟的闹剧从客观上帮助段祺瑞除掉了黎元洪和国会，府院之争又以日—段胜利，美—黎失败而告终。8月14日，中国正式对德宣战。

大战以来美、日在中国的争夺，尤其是1917年2月以来两国在中国参战问题上的明争暗斗，使两国关系日趋紧张。双方都考虑到了爆发战争的可能性，都认为对方在进行针对自己的战争准备，但又都不敢贸然开战。美国既已对德宣战，自然要避免两面受敌。日本经济的繁荣有赖与美国的贸易，特别是从美国进口钢材和生铁。同时日本对美、英两国关系愈来愈密切也感到担心。两国都希望能够达成—个协定，缓和关系，避免冲突。日本驻美大使佐藤爱麿1917年5月2日询问豪斯，日、美两国能否“就两国间一些突出的主要问题达成一个最后的解决办法”。12日，蓝辛答复佐藤，日本可以派一个使团访美，就东亚问题交换看法，就有关事宜进行谈判。[91]

日本政府任命前外相石井菊次郎为赴美特使。8月11日，石井使团抵旧金山，受到盛大欢迎。为了表示对石井使团的重视，并赢得日本舆论的好感，蓝辛指示有关机构为石井使团拍摄了许多新闻照片和新闻纪录片，并免费在日本全国散发。石井还在参院发表了演说，威尔逊两次接见了他。

9月6日至11月2日，蓝辛与石井举行了12次会谈。中国问题是主要议题。蓝辛所坚持的是在中国的门户开放和机会均等，石井则要美国承认日本在中国享有高于其他各国的利益(Paramount interests），否则就不同意重申上述原则。蓝辛拒绝承认日本的这种利益，但表示可以考虑日本在中国的特殊地位。他表示“了解日本的人口压力和工业扩张的需要”，他“相信日本之占有朝鲜，发展满洲，主要是出于这种不可避免的需要”。双方经过一再讨价还价，于11月2日互换照会，主要内容是：(1）美国承认日本在中国，尤其在与日本属地接壤的部分享有特殊利益；(2）美日两国无意以任何方式侵犯中国的独立和领土完整，两国坚持在中国门户开放和工商业机会均等的原则。[92]这就是《蓝辛—石井协定》。

《蓝辛—石井协定》是美国再次以牺牲中国利益向日本作出的妥协。协定的两项内容中，第二项是虚的，第一项才是实实在在的东西。而且既然美国承认了日本的特殊利益，门户开放的原则也就被阉割了。从此，日本在中国的特殊侵略利益，得到了所有大国的承认，这使东京人士欣喜万分，称协定为“石井外交的伟大胜利”。

这一关于中国的协定是完全背着中国政府炮制出来的。石井访美引起中国政府的不安，可它不能从芮恩施那里得到任何消息，因为蓝辛根本没有把谈判进展情况告诉芮恩施。中国政府要求，直接与中国有关的谈判应及时与之商议，蓝辛却认为这一要求根本行不通而加以拒绝。中国驻美公使顾维钧一再向蓝辛谈到日本对亚洲大陆的野心，蓝辛一味敷衍搪塞，总是说，美国充分了解日本在中国问题上的谋略，他保证不会损害中国利益而使日本得利。在谈判的两个月中，愈到后来，顾维钧在华盛顿打听消息就愈困难。11月2日换文之后，美国迟至8日才把换文内容正式通知中国。对于这样一个践踏中国主权的协定，北京政府却不敢提出抗议，而只是在9日向美、日两国提出一项措辞软弱的照会，声明：中国政府既定政策“不因他国文书互认，有所拘束”，各国在华利益或“因领土接壤发生国家间特殊关系，亦专以中国条约所已规定者为限”。[93]

这个日美勾结、共同侵略中国的协定理所当然地激起中国人民的强烈义愤。在广州，中国人接连不断地找到美国总领事海因兹曼，众口一词地谴责美国出卖中国。中国舆论界也普遍反对这一协定。一直致力于扩大美国在华势力和影响而与日本竞争的芮恩施，不得不心灰意冷地承认，协定的签订使中国高级官员们觉得，要从美国得到积极帮助以解决国家的困难是没有什么指望了。[94]

[1] 《中国问题的真解决——向美国人民的呼吁》，广东省社会科学院历史研究室、中国社会科学院近代史所中华民国史研究室等合编：《孙中山全集》，中华书局1981年版,第1卷，第253—254页。

[2] 《建国方略》，《孙中山全集》第6卷，中华书局1985年版,第244—245页。

[3] 朱文原：《辛亥革命与列强态度》，台北1981年版，第47页。

[4] 参见朱宗震：《孙中山在民国初年的决策研究》，四川人民出版社1991年版，第12—14页。

[5] 《在神户各团体欢迎宴会的演说》(1924年11月28日），《孙中山全集》第11卷，中华书局1986年版，第411页。

[6] FRUS,1912，p.47.

[7] James Reed:The Missionary Mind and American East Asia Policy,1911—1915 (Cambridge:Harvard University Press,1983），pp.114—115.

[8] The Missionary Mind and American East Asia Policy,1911—1915,pp.114—115.

[9] The Missionary Mind and American East Asia Policy,1911—1915,p.121.

[10] China and America.The Story of Their Relations Since1784,p.139.

[11] 转引自李新主编：《中华民国史》，第1编下，中华书局1982年版,第488页。

[12] The Missionary Mind and American East Asia Policy,1911—1915,pp.125—126.

[13] 胡滨译：《英国蓝皮书有关辛亥革命资料选译》，上册，中华书局1984年版，第58页。

[14] Paul K.T.Sih,ed:Sun Yat-sen and China (New York:American Association of Chinese Language and Culture,1974 ），p.46.早在1907年，时任美国驻华公使的柔克义就说过：“袁世凯被所有中国人认为是最强有力的人物，是帝国最有才能的行政官员”。同上，第39页。

[15] FRUS,1912，p.55.

[16] FRUS,1912，pp.102,104—105.

[17] FRUS,1912，pp.61—62.

[18] Frederick McCormick:The Flowery Republic (London:John Murray,1913),pp.294—295.

[19] 李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强(1908—1912）》，中华书局1982年版,第329页。

[20] 斐尔德著，吕浦译：《美国参加中国银行团的经过》，商务印书馆1965年版,第87—88页。

[21] FRUS ，1913，p.160.

[22] FRUS，1913，pp.170—171.

[23] FRUS，1913，p.98.

[24] FRUS，1913，p.108.

[25] FRUS，1913，pp.108—109.

[26] 徐有朋编：《袁大总统书牍汇编》，上海广益书局1927年版,卷首第14—15页。

[27] FRUS，1913，p.126.

[28] FRUS，1913，p.135.

[29] Tien-yi Li:Woodrow Wilson’s China Policy (New York:University of Kansas Press,1952）,p.144.

[30] 《中外旧约章汇编》，第2册，第760—761页。

[31] W.R.Braisted:The United States Navy in the Pacific,1909—1922( Austin:University of Texas Press,1971），pp.266—267，272.

[32] 参见孙毓棠：《抗戈集》，中华书局1981年版,第249页。

[33] Neol H.Pugach:Paul S.Reinsch:Open Door Diplomat in Action ( New York:KTO Press,1979），pp.104—108; Woodrow Wilson’s China Policy,p.185.

[34] 《中外旧约章汇编》，第2册，第1005—1007页；Paul S.Reinsch:Open Door Diplomat in Action,pp.94—95.

[35] 芮恩施著，李抱宏等译：《一个美国外交官使华记》，商务印书馆1982年版,第71—74页。

[36] 《一个美国外交官使华记》，第71页；《抗戈集》，第250页，The United States Navy in the Pacific,1909—1922,p.276.

[37] 《抗戈集》，第251页。

[38] FRUS，1914,Supplement,p.162.

[39] 李毓澍主编：《中日关系史料——欧战与山东问题》，(上），台北1974年版,第6页。

[40] 《美国外交文件》，1914年补编，第FRUS，1914,Supplement,p.163.

[41] 王芸生编：《六十年来中国与日本》，第6卷，三联书店1980年版,第40页。

[42] 《中日关系史料——欧战与山东问题》(上），第35页；参见FRUS，1914,Supplement,p.169.

[43] 《六十年来中国与日本》，第6卷，第42页。

[44] FRUS，1914,Supplement,pp.170—177.

[45] 《六十年来中国与日本》，第6卷，第43页。

[46] FRUS，1914,Supplement,pp.173—174.

[47] 《一个美国外交官使华记》，第99—100页；FRUS，1914,Supplement,p.113.

[48] FRUS，1914,Supplement,p.190.

[49] R.W.Curry; Woodrow Wilson and Far Eastern Policy,1913—1921 ( New York:Octagon Books,Inc.,1957）,p.113.

[50] Open Door Diplomat in Action,p.150；Woodrow Wilson’s China Policy,p.108.

[51] Madelein Chi:China Diplomacy,1914—1918(Cambridge:Harvard University Press,1970），p.39.

[52] Woodrow Wilson and Far Eastern Policy,1913—1921,p.116.

[53] Woodrow Wilson and Far Eastern Policy,1913—1921,pp.116—117；Foreign Relations of the United States,Lansing Papers，Vol.1，pp.407—408.

[54] 第四条是，中国所需军械半数以上得由日本采办，中日合办军械厂，聘用日本技师，采买日本材料；第六条是，福建省内筹办铁路、矿山及整顿船厂、海口，如需外国资本，先与日本商议。

[55] FRUS，1915,pp.107—111.

[56] FRUS，1915,pp.113—114.

[57] 《一个美国外交官使华记》，第110页；China Diplomacy,1914—1918,p.48.

[58] Woodrow Wilson and Far Eastern Policy,1913—1921,p.122.

[59] FRUS,1915，pp.116—117.

[60] Woodrow Wilson and Far Eastern Policy,1913—1921,p.122；China Diplomacy,1914—1918,p.51.

[61] Open Door Diplomat in Action,pp.154—155；Foreign Relations of the United States,Lansing Papers ，Vol.2，pp.416—418.

[62] Foreign Relations of the United States,Lansing Papers，Vol.2，p.422；FRUS，1915，p.143.

[63] FRUS,1915，p.144；Thomas E.LaFargue:China and the World War (New York:Howard Fertig,1973）,p.74.

[64] FRUS,1915，pp.146—147.

[65] FRUS，1916，pp.106—107.

[66] FRUS，1916，pp.126—127.

[67] FRUS，1916,pp.213—214.

[68] 《中外旧约章汇编》，第2册，第1194—1198页；宓汝成：《帝国主义与中国铁路》，上海人民出版社1980年版，第246页。

[69] 戴维斯著，李丹阳译：《隐忍的限度》，《国外中国近代史研究》，第1期，第40页。

[70] FRUS，1916，p.181；《一个美国外交官使华记》，第165页。

[71] FRUS,1916,p.146；《美国参加中国银行团的经过》，第108页。

[72] 参见《帝国主义侵华史》，第2卷，第492、503页及以下各页。

[73] Noel Pugach:“Embarrassed Monarchist:Frank J.Goodnow and Constitutional Development in China,1913—1915”,Pacific Historical Review ，Vol.42，No.4(November 1973），p.507.

[74] 参见《中华民国史》，第2编第1卷下册，第569—570页。

[75] Woodrow Wilson’s China Policy,p.151—152；FRUS，1915，p.79.

[76] 《一个美国外交官使华记》，第193—195页；FRUS,1917，Supplement I,p.407.

[77] China Diplomacy,1914—1918,p.118.

[78] FRUS,1917，Supplement I,p.408.

[79] FRUS,1917，Supplement I,pp.408—409.

[80] FRUS,1917，Supplement I,p.411.

[81] FRUS,1917，Supplement I ，pp.412—413。

[82] FRUS,1917，Supplement I,pp.419—420；China Diplomacy,1914—1918，p.119.

[83] 转引自《人文学刊》，第7卷(1936）第1期，第5页。

[84] 1917年2月16、17日，英国驻日大使与日本外相互换谅解备忘录，双方承诺，英国政府在未来和会上支持日本关于接收德国在山东的权益和赤道以北德国所占岛屿的要求，日本政府自然将本着同样精神对待英国关于赤道以南德国所占岛屿的要求。2月19日和3月1日，日本外相与法国驻日大使互换谅解备忘录，法国政府答应了日本的类似要求，与此同时，俄国政府也作了同样的承诺。见Treaties and Agreements with and Concerning China,1894—1919,Vol.2,pp.1167—1169.日意之间也有同样交涉，五国谅解遂告完成。

[85] 《六十年来中国与日本》，第7卷，第81页。

[86] 《张勋藏札》，《近代史资料》总35号，第51页；《一个美国外交官使华记》，第204页。

[87] FRUS,1917，pp.48—49,58—59.

[88] FRUS,1917，pp.72—74.

[89] FRUS,1917，pp.61—62,48.

[90] 西原龟三著，章伯峰译：《西原借款回忆》，《近代史资料》，总第38号，第146页。

[91] China Diplomacy,p.105.

[92] FRUS,1917，pp.264—265.

[93] 《六十年来中国与日本》，第7卷，第107页。

[94] 《一个美国外交官使华记》，第240页。

第二章 从凡尔赛到华盛顿

第一节 巴黎和会

1918年11月11日，德国无条件投降，第一次世界大战结束。1919年1月18日，战胜国为分赃而举行的和平会议在巴黎郊区凡尔赛宫举行。

日本为参加和会作了大量准备。它制订的参加和会的方针是：对于与己无关的问题，概不表态；对于有共同利害关系的问题，与盟国协调一致；对于日本单独具有利害关系的问题，如接管德国在山东省的各种权益和财产，占领赤道以北原属德国的南洋群岛，则一定要达到目的。

中国的情况则比较复杂。大战的胜利使中国成为战胜国，中国人民自然希望享有战胜国的权利，在巴黎和会上收回国权，结束丧权辱国的历史，一改几十年来半殖民地的国际地位。但当时中国南北双方刚刚罢战，和平会议尚未开始；北京政府内部各派争权夺利，勾心斗角。这个政权极为脆弱。亲日的段祺瑞虽已辞去总理职务，但由于大战胜利，这个力主参战的前总理俨然成了英雄，以他为首的皖系势力再次嚣张起来；作为参战督办，他仍掌握军权，左右一切。在中国出席和会代表团行前举行的商讨与会方针的会上，段祺瑞竟说：“此次参战，宣布过迟，有名无实，不应多提要求……至青岛问题，日本一再宣言交还中国，谅不至食言，且看日本有无提议，随机应付。”[1]段祺瑞的话代表了北京政府中亲日派的态度。

但当时北京政府中也有相当的亲美势力。尤其是威尔逊发表的“十四点宣言”，更给中国各阶层人士带来了虚幻的希望。1918年1月8日，威尔逊在向国会致词中提出了他称之为“世界和平纲领”的“十四点宣言”，其中包括废除秘密外交(第1点），公海航行绝对自由(第2点），撤除经济壁垒，国际贸易机会均等(第3点），削减军备(第4点），公正解决殖民地纠纷(第5点），退还被占俄国领土(第6点），组织一个普遍性的国际联合机构，为各国的政治独立和领土完整提供相互保证(第14点），等等。威尔逊的十四点是资本主义世界体系在受到社会主义革命冲击时为进行内部调整所采取的措施，其直接目的是为了抵消苏维埃政府和平呼吁的巨大影响。但它在中国朝野却引起热烈反响。代理国务总理钱能训1918年11月2日在众议院演说中表示，中国要“以美国威大总统所主张为主张，亦即以世界人类共同之主张为主张”，相信战后外交情形将与以前迥异，中国人民所向往的和平世界即将实现。[2]11月30日晚，北京学生提灯游行，不少人跑到美国大使馆前高呼“威尔逊总统万岁”。甚至中国思想界的先进人物也为十四点所迷惑。陈独秀在《每周评论》的发刊词中写道：“美国大总统威尔逊屡次的演说，都是光明正大，可算得现在世界上第一个好人。”[3]善良的人们天真地以为，“公理战胜强权”的原则果真可以实现了。北京政府的亲美派更把解决问题的希望寄托在美国身上。他们同美国公使芮恩施、北京政府美籍顾问韦罗壁一起商讨媾和条件。这些条件分三大项：(1）关于领土完整，包括废除租借地和租界；(2）关于维护主权,包括废除使馆卫队和京津间的驻军，废除领事裁判权；(3）关于经济和财政独立，主要是收回关税主权。驻美公使顾维钧于11月25、26日先后向蓝辛、威尔逊通报了中国准备在和会上提出的条件，并探询和会准备情况。威尔逊言不由衷地表示，他将乐于在和会上尽力支持中国，但紧接着又说，涉及中国的事比较难办，因为有许多秘密条约。顾维钧表示，中国赞赏威尔逊的“十四点宣言”，将最衷心地支持他的计划和他的原则，希望十四点能用于远东。威尔逊答称，这颇为困难。[4]可见，威尔逊并不真想实现十四点，并不真想在巴黎和会上帮助中国，但中国政府的亲美派仍然对美国政府抱着幻想。

中国出席和会代表团正式代表5人：外交总长陆徵祥、驻英公使施肇基、驻美公使顾维钧、广东军政府代表王正廷、驻比利时公使魏宸组。其中，施、顾、王3人都曾是留美学生，魏是留法学生出身，从组成情况看，这个代表团不是亲日的，而具有相当的亲美倾向。又由于陆徵祥怕担责任，使两位亲美的年轻外交家顾维钧和王正廷成为代表团的中坚。除了这个正式代表团外，各党派的领袖人物也纷纷赶往巴黎，他们当中有代表国民党的汪精卫、李石曾、伍朝枢，代表进步党的梁启超，交通系的叶恭绰，等等，表现了各派政治势力对会议的关注。

美国政府出席和会代表团是各国代表团中规格最高、规模最大的：总统威尔逊亲自出马，代表团工作人员达1300人之多。威尔逊是以“救世主”的心情前往巴黎的。在美国参战前，威尔逊力图以和平的中立姿态、以最高仲裁者的身份干预欧洲局势。后来，他又提出了“十四点宣言”。其中关于组织国际联盟的第十四点是他最得意的创作。他设想由这个国际联盟来协调国家关系，安排世界事务，而美国则应在其中起领导作用。他参加巴黎和会的主要目的，就是为了实现他成立国际联盟的雄心。

巴黎和会是强权政治和秘密外交的一个典型。会议的决策机构起先是十人会议(由美、英、法、意四国首脑和外长及日本代表团两名成员组成），3月中旬以后是四人会议(由威尔逊、英国首相劳合·乔治、法国总理克列孟梭、意大利总理奥兰多组成），其他国家的代表团除了接受大国的决定外，很难有所作为。各大国纵横捭阖，讨价还价，为谋求各自最大利益使尽权术手腕，弱国小国则被置于受摆布、受愚弄的地位。

中国代表团在和会上开始就受到不公正对待。中国为大战作出了自己的贡献，它向协约国提供了大量粮食，并派遣17.5万名劳工到法国北部和美索不达米亚，这些劳工除担任战地劳役，也曾参加战斗，约有2000人在战争中丧生。[5]日本只在攻占青岛时有些伤亡，整个大战期间，并无日军在欧洲作战，它只是派出舰队在印度洋、南非、地中海和澳大利亚一带护航。可是几个大国却事先商定，在和会上日本作为五大国之一与美、英、法、意各有5席代表名额，中国与其他一些小国只得2席。而关于中国的代表名额正是豪斯上校向威尔逊建议的。巴西、比利时、塞尔维亚在经过抗议后，代表名额由2席增加到3席，中国代表团的抗议却无济于事。中国代表在和会的任务也只是“申述他们自己的情况”。中国代表团在巴黎逗留半年，只参加了3次讨论山东问题的会议。这种不平等待遇使中国代表团在交涉一开始就处于不利地位。

在1月27日上午讨论处理德国殖民地问题时，山东问题第一次被提起。威尔逊提议邀请中国代表列席。日本代表声称，山东问题是日、德间的问题，与中国无关，企图在讨论中排除中国代表。但由于和会议事规则明白规定，“最高会议”在讨论五强以外其他国家的利益时，应邀请有关国家代表列席，日本企图未能得逞。

27日下午的十人会议上，日本代表牧野伸显要求将德国在山东的一切权益“无条件让予”日本，并且威胁说，“日本对任何能使德国在远东恢复其活动的事情，不能泰然处之”。[6]这次会后，陆徵祥、顾维钧立即去见威尔逊，希望他在山东问题上主持公道。威尔逊向他们表示，他对日本代表团如此天真地提出其要求表示惊讶和担忧，并建议中国代表同样坦率地陈述自己的主张。他还表示，他“对中国深表同情，并将尽力帮助中国”。[7]但后来的事实表明，他的表态是言不由衷的。

在翌日的十人会议上，顾维钧代表中国陈述意见。他从历史、种族、语言、宗教、风俗、地理、经济等各个方面，无可辩驳地论证了山东是中国不可分割的神圣领土、要求把胶州租借地、铁路及德国在山东的其他权益，统统直接交还中国。牧野伸显狡辩说，关于胶州和胶济路的处理，中日之间早已订有条约。顾维钧反驳说，条约是在日本胁迫下订立的，义正词严的雄辩使日本代表神情沮丧，哑口无言。威尔逊也在他发言后对他表示祝贺，并称，这是对中国观点的极好阐述。蓝辛也向他表示祝贺，并认为他的“论证简直把日本压倒了”。[8]

尽管如此，当克列孟梭提出，大战期间签订的秘密条约是否应当提交会议考虑时，劳合·乔治、奥兰多、牧野伸显一致表示赞成，威尔逊竟也没有表示异议。这样，日本与英、法等国在大战期间订立的密约[9]实际上就成了和会解决山东问题的基础。

从1月28日辩论到4月22日四人会议重新审议山东问题这两个多月中，中、日双方代表团都在巴黎进行紧张活动。1月29日，日本代表访问蓝辛，威胁说，如果由于美国不支持日本，而使胶州直接归还中国，日本将怪罪美国。日本代表不顾日本对朝鲜和中国实行赤裸裸的民族压迫的事实，竟然在2月13日国际联盟章程起草委员会(威尔逊任委员长）上提出了一个所谓“保障种族平等”的原则，要求在国联盟约中规定：对于国联成员国中的外国人在一切方面给予平等待遇，不得因人种或国籍不同而在法律或事实上加以歧视。牧野伸显甚至声称：“日本全国人民对此问题均主张一致，若因此而不能承认，日本似不应加入联盟。”[10]尽管这一要求因未能获得一致通过而被否决，但它对在移民问题上对日本实行歧视的美国毕竟是个要挟。日本代表知道，威尔逊是一定会反对这一提案的，而要日本撤销原议，那就对日本作出相应的让步吧！

日本代表一方面对威尔逊施加压力，一方面又针对他的虚荣心，投其所好，对他备加颂扬。他们表示钦佩威尔逊的“崇高思想和雄心”，称他的十四点是“世界的大宪章”，表示对他倡议的国际联盟是有信心的，力图博得威尔逊的好感。[11]

中国代表团也在竭力争取美国的支持。2月15日，中国代表团把山东问题议案提交大会。4月17日，顾维钧、王正廷等面见威尔逊，再次提出山东问题。威尔逊称，为了尽快缔结对德和约，四人会议初步确定，德国在欧洲以外的一切权利，暂由参加和会各国共同接收，实际上是交五大国托管，但他又说这只是目前的看法，不是固定的办法，为他以后进一步向日本让步预留了后路。[12]

驻华公使芮恩施密切注视着和会的进展。他希望通过和会削弱日本在华势力，在和会召开前就一再致函国务院和总统，强调中国问题必须在和会上“得到公正解决”，“否则，我们必须放弃使这个世界免遭军国主义灾难的希望”。他还说：“对于将来的世界和平来说，任何一个欧洲问题就其重要性而言都不能与公正解决中国事务相提并论。”他在1919年1月6日给威尔逊的电报中进一步写道：

“通过5年的经验我被迫得出一个结论：日本军界要人使用的方法只能带来罪恶和破坏，任何公正的、正义的考虑都不能使他们住手，惟一能制止他们的是让他们明白懂得，他们的行径是不能容忍的。”[13]

芮恩施的主张得到美国代表团部分成员的赞同。蓝辛认为大战已经结束，应当停止绥靖日本。代表团顾问、前远东司司长卫理在4月9日的一份备忘录中主张，“把先前与德国有关的山东的权益直接归还中国”。他写道：

“让中国失望将使我们在远东的良好声誉遭到无可挽回的损害，它将在中国人民的心中燃起一种恒久不灭的遭受冤屈的感觉，从而不可能实现持久的和平。

日本的要求是没有道理的，……它们应当遭到拒绝。”[14]

他在备忘录中列举了拒绝日本要求的理由，建议四人会议考虑这一问题，并在和约中列入相应的条款。这份备忘录比较系统地表达了主张停止绥靖日本这一派的意见。

威尔逊并非没有考虑到美国在远东的声誉，也不是不想削弱日本在华势力。但是在他的天平上，下列考虑却是分量更重的砝码。

首先是当时的国际形势。当着和会正在进行时，7000名美国士兵正与 70000 名日本军人结成反对革命的同盟军，入侵苏俄西伯利亚地区。由十月革命引起的革命浪潮席卷欧洲，帝国主义对苏俄的武装干涉更遭到各地劳动人民的反对。亚洲一些国家也处在新的民族觉醒之中。这样，列强之间正需要通过巴黎和会调整它们的内部关系，结成一个反对社会主义革命和民族解放运动的联合阵线。鉴于日本在远东的地位，美国是一定要把它保持在这个联合阵线之内的，因而是一定要对它让步的。

其次是成立国际联盟的需要。当时，意大利因为割让南斯拉夫领土阜姆的要求遭到拒绝，与美国闹翻，正威胁要退出巴黎和会，使和会遇到一个危机。日本态度于是变得更加强硬。4月21日，日本外相内田电令日本代表团：无条件地获得德国在山东的权益“是本国政府的最后决定，对此决不再有任何更改”，如果这一要求遭到拒绝，日本代表团就拒绝在国际联盟盟约上签字。[15]翌日上午日本代表公然向四人会议提出了这一威胁。如果所谓五大国中的两个国家在国联问题上都采取不合作态度，威尔逊成立国联的计划就难以实现，而这一计划恰恰是威尔逊参加和会的主要目的，也是他个人事业成败荣辱的关键。

再次是美国与英、法的关系，英、法在美国与阜姆问题的争执中就态度冷淡，在山东问题上，它们一直表示支持日本的要求。据日本代表说，4月22日上午，当他们走进威尔逊住处的会议室时，他们看见克列孟梭和劳合·乔治手里拿着文件，那正是大战期间英、法与日本签订的密约的文本。显然克列孟梭和劳合·乔治正在再一次对威尔逊施加压力。所有这些因素结合起来，威尔逊决定对日本让步。

4月22日，中国代表出席四人会议(奥兰多缺席），这是中国代表第三次、也是最后一次出席讨论山东问题的会议。会议主席威尔逊说，山东问题现已陷入困境，他曾建议日本，把胶州租借地交给五大国托管，但日本拒绝这样做，英、法也感到为难。英、法与日本有约在先，中国也与日本订有条约。战争使中德之间条约失了效，但没有使中日之间的条约失效。“它们有义务恪守这些条约，因为之所以进行这次战争，在很大程度上就是为了证明条约是不可违反的”。顾维钧再次辩驳说，《民四条约》是在日本对中国进行威胁、并提出最后通牒的情况下才被迫签订的，它不是通过正常的外交程序达成的条约。威尔逊仍然强调“条约的神圣性”，他说：“必须证明，条约不是一纸空文。即使条约与缔造和平的原则不符，我们也不能背弃过去承担的义务。”这样，威尔逊已经完全背弃了他自己在十四点中宣称的原则，撕破了公正的伪装，公开为日本的侵略要求进行辩护了。同时他又哄骗中国代表说，以后中日两国都是国际联盟成员国，“如再有强力欺凌中国者，在会各国自有援助之义务”。顾维钧随即指出：“与其医治于发病之后，何如防范于未病之先。”中国代表虽然正义在手，但却孤掌难鸣。劳合·乔治与克列孟梭更是与日本一鼻孔出气，逼迫中国代表接受日本要求。[16]

中国代表团在困境中孤军奋战。4月23日，它向四人会议提出一项书面妥协方案，主要内容是：德国在山东一切权益暂交五大国，以便最后归还中国；日本在和约签字后一年内完全从山东撤出；中国将偿付日本为取得胶州所花的军事费用；胶州湾开作商埠，如有必要，可在青岛设一国际租界。[17]

日本代表团坚决反对这个方案。24日，正是意大利代表团撤离和会回国的那天，牧野伸显和珍田舍已到美国代表团驻地，气势汹汹地威胁说，除非和会接受日本提案，日本将不签订条约。这使威尔逊对成立国联的前景备感担心。他对美国代表团新闻秘书贝克说：“如果意大利不回来，日本又回家去,那么国联会成个什么样子呢?”[18]在翌日的三巨头会上，威尔逊竟公然为日本侵略要求张目，声称：“日本大部分领土都是不毛之地，因而日本得为其人口寻找空间。他们在朝鲜和满洲已经找到了一些空间，现在他们又在中国寻找更多的空间。”[19]以“寻找生存空间”来论证日本侵略的合理性，这与他在十四点中宣布的成立国联以维护各国的政治独立和领土完整的原则完全背道而驰。特别具有讽刺意味的是，威尔逊为成立国联付出的代价正是抛弃这个国际组织的宗旨，牺牲中国的政治独立与领土完整。就这样，三巨头拒绝了中国的妥协方案。

威尔逊自然不能把事情做得过于露骨，于是，在4月28日的三巨头会上表示，只要日本答应日后把山东归还中国，放弃对山东的主权和军事权利，将要求限于经济方面，他对日本条件可表同意。根据威尔逊的这一提示，日本草拟了关于山东问题的条款，并于翌日交予三巨头会。三巨头会既不将条款通知中国代表团，也未交和会起草委员会讨论，就作为第156、157、158条列入了《凡尔赛和约》。30日，日本代表团又发表声明，假惺惺地表示，日本把山东半岛主权完全归还中国，仅仅保留给予德国的经济特权和……在青岛设立租界的特权；铁路业主设置特别警察仅为保证交通安全，而不用于其他目的；警察由中国人组成，教官由日本人充任。[20]关于这个声明，蓝辛讥讽地比喻为捡了钱袋，把钱留下了，而把空袋还给失主。中国得到的是徒有其名的主权。三巨头同意日本的这一声明，山东问题就这样决定了。

威尔逊终于背信弃义，出卖了中国利益。美国代表团中大多数人对此十分不满。当顾维钧见他们时，他们无例外地对解决山东问题的方案表示失望，对中国感到歉疚。他们质问威尔逊，同意日本对山东的要求是否与他自己宣布的原则相矛盾。威尔逊装聋作哑，支吾其词地说，他不认为十四点中哪一点与山东问题有关，他不清楚哪些原则应当用于山东问题。[21]蓝辛等认为，日本新近才取得大国地位，它不敢冒天下之大不韪拒签和约，拒绝加入国联，威尔逊的担心是没有根据的，如果因为怕日本不加入国联而在山东问题上对它让步，那么它加入国联后也将不受约束，难以驾驭；万一日本果真离开和会，那就把它孤立在国联之外，美国的门户开放政策仍可在美、英、法等国的均势的基础上得以实行，而日本金融家将促使其政府改善与西方国家的关系。他们还认为，威尔逊的所作所为太过分了，对美国在远东的威信损失太大。在威尔逊对日本作出让步后，卫理和代表团另一顾问、东亚问题专家亨贝克“羞于直眼正视中国人”。代表团成员之一布利斯将军在征得蓝辛和卫理同意后，在4月29日给威尔逊写了一封无异于抗议的长信，指出，支持日本对山东的要求是道义上的大错特错。他写道：

“如果日本吞并一个盟国的领土是对的，那么意大利要保留从敌人手中夺过来的阜姆就不是错的。

“如果我们支持日本的要求，我们就放弃了中国的民主，而任随普鲁士式的日本军国主义去统治中国。

“即使是为了缔造和平，做错事也不能算是对的。和平是人心所向，但还有比和平更重要的东西，那就是正义与自由。”[22]

芮恩施的态度与他们相仿。他认为和会关于山东问题的决议是把“一种丑恶行为作为它的重大决策”，从而“使人们丧失了对国际联盟的一切信任”。他对美国的远东政策感到“极度灰心”，于6月7日向威尔逊提出辞呈。他在长长的辞呈中抱怨美国不注意远东局势，在大战期间“给予欧洲那些最不重要的国家千百万元巨款的时候，却没有给中国送来一分钱”，结果驱使段祺瑞政府投入日本怀抱；给予中国的不是援助，而是《蓝辛—石井协定》，如今在和会上又作出了这样的决定，凡此种种，有使美国“丧失在中国140年来工作的成果”的危险。[23]美国在华传教士和商人普遍同意芮恩施的看法。他们向国务院请愿说，除非有确确实实的保证迫使日本放松对山东的控制，否则，“一切关于维护门户开放、机会均等的保证都将变为一纸空文，中国将遭到受日本控制的黩武主义的危害，日本还可能使整个世界陷入一场新的浩劫”。[24]

中国人民密切注视着巴黎和会关于山东问题的交涉，各界群众一再要求中国代表团在和会义无反顾，誓死抗争。交涉失败的消息传来，人们对威尔逊的幻想，对“公理战胜强权”的幻想彻底破灭。陈独秀写道：“什么公理、什么永久和平、什么威尔逊总统十四条宣言，都成了一文不值的空话。”[25]史无前例的“五四”爱国运动爆发了。这是中国人民积郁已久的对帝国主义压迫侵略的强烈愤懑的一次集中爆发，是中华民族要求民族自主、国家平等的共同意志的强烈表示。它表明，中国人民再也不能容许列强把新的不平等条约强加给他们。目睹这场席卷中国大地的风暴的芮恩施也意识到这是中华民族的觉醒，承认它是“中国在历史上第一次奋起”，“表现出了中国真正的，积极的民族特征”，它“不是出于盲目敌视的情绪，只是因为日本人阻碍中华民族的复兴”。[26]

“五四”运动期间，中国代表团收到了7000多封要求拒绝在和约上签字的通电。软弱的北洋政府却优柔寡断，进退失据，踌躇再三之后，才采纳了陆徵祥“保留签字”的建议。5月6日，陆徵祥在讨论对德和约文本的大会上对有关山东的条款正式提出保留意见。但这只是中国方面的一厢情愿，能否成功还取决于列强的态度。中国代表团周旋于三大国之间，英、法认为保留签字“万难办到”，蓝辛认为可行，威尔逊却不赞成。5月27日，陆徵祥、顾维钧往访威尔逊。威尔逊居然还向他们表功，似乎日本关于归还政治权、保留经济权的宣言也是他“竭尽智虑”努力的结果，并辩解说：“根本问题在日本此次可要求者，他国亦均先有”，因此似乎答应日本的要求是顺理成章的事情。顾维钧向他解释保留签字的苦衷，他当即表示，保留签字“万万不妥”，并威胁说，那样一来，中国就不是国际联盟的完全成员国了，日本也可以借故不履行它的声明，国际联盟也不能过问了。[27]威尔逊只担心日本拒签和约，他万万没有想到，中国也会这样做。他满以为凭着他昔日的影响，凭着他巧言令色的诱劝，中国代表团会乖乖地听他的摆布。在他使中国人民失望之后，这回该轮到他失望了。

北京政府既受到列强要求签字的压力，又迫于全国人民同仇敌忾、反对签订和约的正义要求，一筹莫展，不知所措。它给代表团的指示前后不一。为了在全国人民面前推卸责任，它作出了代表团“审度情形，自酌办理”的决定，把难题推给了代表团。[28]中国代表团提出了多种最低条件的保留方案，如在条约内注明、在签约之前发表一项正式保留声明、在签约前发表一项口头声明，等等，但均遭拒绝。中国代表团忍无可忍，让无可让，在全国人民伟大的爱国精神的感召下，终于毅然拒绝在对德和约上签字。[29]这在80年的中国近代外交史上是空前的事。它冲破了中国外交“始争终让”的惯例，树立了一个敢于抗争的先例，对此后的中国外交产生了积极影响。这样，山东问题就成为国际间的悬案留了下来。

中国代表团在和会上除了提出山东问题议案外，还提出了对德、奥要求条件，废除《民四条约》及废除不平等条约7项“希望条件”[30]等重要议案，但这些议案都石沉大海，没有下文。

国联盟约签字后，威尔逊没有大功告成、如释重负之感，而是忧心忡忡，忐忑不安。他知道，他在山东问题上的决定在美国是不得人心的，他本人会被指责是违背了自己的原则，因此要使和约在国会获得通过，他面临的是比巴黎的交涉更艰巨、更险峻的斗争。果不其然，威尔逊回到美国，迎接他的是劈头盖脸的批评浪潮。诸如“日本获得赃物”、“关于山东的罪行”、“强夺山东”、“抢劫的阴谋”、“可诅咒的罪行”等等尖刻严厉的指责充斥报刊，人们形容威尔逊“说起来像耶稣基督，做起来像劳合·乔治”。[31]先前威尔逊的热情崇拜者产生了一种极深的幻灭感，加入了谴责威尔逊的行列。他在国会中的反对派更是对他群起而攻之，抨击他在山东问题上的作为是“我国全部历史中最黑暗的一页”、“近代历史中前所未有的叛卖”，是“对人类和对自由与正义事业不可容忍的大错”。[32]这时威尔逊可真是落到了众叛亲离的地步。在美国历史上，中国问题如此引起美国公众和政界的注意，这还是第一次。威尔逊豁出老命为国会通过和约而奔走呼号，只落得一身病痛，国会却不为所动。结果就出现了这样一种颇为奇特的情况：威尔逊倡导成立国际联盟，但由于国会拒绝批准和约，美国却不是国联成员国。威尔逊呕心沥血为之奋斗的梦想被埋葬了。为了实现这个梦想，为了充当世界领袖，威尔逊把中国山东的权益出卖给了日本。这样，他就背弃了他自己宣布的原则，背弃了写在国联盟约上的冠冕堂皇的保证，从而走向了自己愿望的反面，在历史上留下了自作自受、损人害己的耻辱记录。

第二节 华盛顿会议

巴黎和会开过了，世界却仍不太平。对同盟国的仗打完了，协约国之间的矛盾随之加剧。对苏俄的武装干涉没有得逞，美国军队于1920年4月撤离了西伯利亚，美日之间的反苏蜜月结束了，它们的矛盾便尖锐起来。欧美列强显然不能再容忍日本继续朝独霸的目标走下去。它们急切地重返远东，在华争夺重趋剧烈。

协约国之间的矛盾在新银行团的问题上反映出来。早在1916年12月中旬，法、俄、日、英四国财团就表示希望美国财团再度加入银行团。1917年3月，美国财团代表求见蓝辛，希望政府支持美国财团重回银行团，国务院没有立即答复。但美国1916年向中国贷款遭到的种种挫折和随后日本大量贷款给段祺瑞政府的事实，使美国政府意识到，在独立贷款方面美国无法与日本竞争。正如摩根公司的马丁·伊根所说的,“人们越来越清楚地意识到，联合与和谐将比竞争与冲突能更好地服务于每个人的在华利益”。[33]1918年，威尔逊亲手撮合了美国几十家最大的银行，组成空前庞大的金融集团。银行家们保证服从国务院的政策，与政府合作，国务院承诺给他们以“迅速而有力”的支持。随后，美国政府向英、法、日3国政府提出新银行团的计划，其中包括：新银行团享有对华贷款垄断权，各国财团得到各国政府独享的支持；其业务范围应尽量广泛，既包括行政性质的贷款，也包括实业和铁路贷款等等。这一计划显然带有否定美国在《蓝辛—石井协定》中对日所作让步的意味。果然，日本对此表示反对，它要求保留其在满蒙的特权。另外，英、法也不同意“独享的支持”的说法。经过长达两年的谈判，4国达成妥协：关于“独享的支持”一条，各国同意，在银行团为获得某项合同遇到竞争时，4国公使给银行团以集体支持；日本放弃了它的保留条件，但美、英等向日本保证，银行团不以财力支持“不利于日本的国防和经济生存”的事业，不将日本在满蒙拟办和已开办的铁路事业包括在银行团业务范围之内。1920年10月15日，四国财团签订最后协定，新银行团正式成立，但这仅仅是大国之间暂时的妥协，美、英等仍未放弃进一步约束日本的企图。[34]美国在1913年脱离银行团后，经过六七年与日本的较量而又没有占到便宜，结果又回到了银行团中。

在军事方面，欧战的结束并没有减缓在大战中成为经济强国的美国和日本扩军备战的势头。1916年8月，在德国潜水艇的威胁下，在日本“二十一条”的刺激下，美国会批准了威尔逊向国会提出扩建海军的计划，在3年内建造10艘一级战列舰，6艘巡洋舰和一批其他舰只，计划费用5.147亿美元。大战中由于造船设施主要用于建造潜水艇和商船，这一计划暂行搁置。战后美国决定继续实施1916年计划。1900年美国海军的总吨位只有971282吨，而1920年达到2910316吨，增加了2倍多，海军军费也从1914年的1.37亿美元增加到1921年的4.33亿多美元。尽管这一计划是在欧战中制定的，但其遏制日本在东亚扩张的意向早为日本人所觉察。1917年4月，日本外交官就向美国同僚指出，日本政府“不理解”美国建造如此庞大舰队的目的，除非它是要挫败日本在东亚及太平洋的意图。日本毫不示弱。1920年7月，国会批准了早在1907年即已制定，但一直没有实施的建造“八八”舰队的计划，即建造两支配备主力舰各8艘的舰队，到1928年3月完成以后每8年更新一次。日本的海军军费从1917年的0.85亿美元急剧上升到1921年的2.45亿美元，几乎占了日本年支出的1/3。[35]

美日两国从政府到民众舆论都认定对方是在进行针对自己的战争准备。美国海军情报司定期搜集“日本战争准备的证据”材料。1921年春美国报刊连篇累牍的文章反复论证，美国所面对的最主要的国际争端是，日本是否主宰太平洋。题名为《日本的威胁》、《日本的新冒险》、《下一次战争》、《我们必须对日作战吗？》的书籍和文章纷纷出现。著名的排日主义者麦克拉奇写的《亚洲的德国》一书十分畅销，影响极大，它“最好地表明了战争刚结束时美国对日本的态度”。麦克拉奇在书中论述说，在大战中，在西伯利亚远征中，日本给美国人留下的印象是，它的所作所为与德国如出一辙，野蛮，富于侵略性。西海岸的反日情绪尤其强烈。参议员费伦的下述说法颇具代表性：除非美国立即采取有力措施遏制日本，有朝一日日本将对全世界形成威胁。[36]日本人则认为美国要把门罗主义用于远东，因此采取反日姿态。日本报刊上同样充满了关于美国可能入侵的警告，日本公众对“日本将对美作战”的问题展开了广泛辩论。日本上将佐藤1921年出版了《如果日本与美国发生战争》一书，他在书中说：“我们帝国无论就地理方面和历史方面来说，都有一切手段在大陆上求得发展的使命”，日本帝国只有把根伸到大陆才能继续生存，它离开大陆必然死亡，可是美国却要砍掉这些根，并“企图取日本而代之，在东亚大陆上推行自己的帝国主义”，日本对此当然不能容忍。[37]卫理对当时的远东局势评述说：“所有的人都清楚，另一场战争，一场比最近结束的战争灾难更深重的战争正在酝酿之中，而太平洋地区是冲突的舞台。”[38]

但美、日两国的军备竞赛并没有立即导致两国的武装冲突。这里有多方面的原因。

第一，两国在战后都经历了经济衰退。美国经济从1921年春由衰退进入萧条，秋天跌入波谷，对外贸易总值从1920年的135亿美元下降到1921年的不足70亿美元，失业人数达475.4万人。日本1918年发生了著名的“米骚动”，1920年3月起爆发经济危机。物价暴涨，工业生产萎缩，工厂、银行纷纷倒闭、破产，失业人数超过120万。其工业指数，以1914年为100，1919年为484，从1920年开始下降，1922年降至379.5。经济危机也使农业受到打击。在这种情况下，两国都不堪承担造舰计划所需的巨额费用，尤其是日本，1919、1920和1921年度的军费竟分别占总支出的48%、49%和48.7%。[39]

第二，日本经济在大战期间得到迅速发展，但与美国相比，实力仍然悬殊，当时美国人均年收入为350美元，日本只有29美元，且日本人口只有美国一半。因此日本政府尽管扬言要同美国花一样多的钱来造军舰，但实际不过是纸上谈兵。1921年3月，日本海相加藤在会见记者时表示，如果海军强国同意停止造舰，日本愿意放弃“八八”舰队计划。[40]

第三，美、日两国经济有着严重的相互依赖关系。战争期间，日本对美出口几乎增加了3倍，美国对日出口也增加了50％以上。大战结束时日本决策者认识到，战后国家经济的增长将更加依赖对美贸易的扩大。

第四，两国公众反对战争。一次大战以后，美国国内的和平主义、孤立主义思潮盛行，公众的一般心理是反战的。华盛顿会议召开前，在美国出现了一次强有力的公民反战运动。几十个民间团体动员起来支持缩减军备会议。日本人民不堪忍受军费重负，也反对对美作战。华盛顿会议后日本政府在44个城镇对限制海军军备决议案进行了一次民意测验，结果投赞成票的16688人，占投票总人数的93.14%，投反对票的954人，只占5.3%。[41]

巴黎和会没有解决山东问题。“五四”运动后，中国人民要求收回山东主权的各种形式的群众运动此起彼伏，遍及全国各地。日本企图在《民四条约》和《凡尔赛和约》的基础上同北京政府单独谈判山东问题，遭到拒绝。山东问题的悬而未决使中日关系处于紧张状态。

1902年缔结的英日同盟经过1905、1911年两次续订，到1921年7月满期。盟约规定，如果缔约国中的某一方不宣布终止盟约，它将一直有效。日本希望维持条约。美国一直警惕地注视着英日同盟，它担心在某种情况下，这个同盟可能成为制约美国的工具，因此坚决反对继续保持这个同盟。加拿大也力主废除英日同盟，而代之以英、美、日、中4国磋商处理太平洋问题。美、英两国经过多次秘密协商，达成一致意见：由美国倡议召开一次国际性会议，讨论裁军和远东问题。7月上旬，美国国务卿许士向有关国家发出初步邀请，日本政府估计这次会议对它不利，没有立即表示参加会议。但它见其他国家反应热烈，为免在国际上陷于孤立，不得已才在两个星期后复函勉强接受邀请，却又附加条件说，会议应“审慎避免讨论只涉及某些特定国家的问题和已被认为既成事实的问题”，也就是说，会议不能讨论《民四条约》和山东问题。美国这回没有理睬日本的讨价还价，哈定总统于8月11日向英、法、日、意、中、荷、比、葡8国正式发出邀请，并表示“美国政府无意对太平洋及远东问题的讨论划定范围”。[42]

会议于1921年11月12日至1922年2月6日在美国首都华盛顿举行。大会分设限制军备和太平洋远东两个委员会，它们均由美国首席代表、国务卿许士任常任主席。北京政府对这次会议极为重视，派出了由130人组成的庞大的代表团，以施肇基、顾维钧、王宠惠为正式代表。因中国不涉及军备问题，中国代表团只参加太平洋远东委员会的会议(以下简称“全体会议”）。中国代表团在会上提出了一系列需要解决的问题，包括恢复关税自主权、撤废领事裁判权和收回山东主权。

11月15日午夜，美国国务院通知中国代表团，要他们在翌日上午提出议案。中国代表团不得不通宵达旦，匆忙拟出原则提案10条，次日由施肇基在全体会议第1次会上宣读。这10条中的第1条是主旨：各国尊重中国领土完整及政治行政独立；第2条——中国赞同门户开放主义，即与约各国一律享有工商业机会均等的原则——是代表团为了赢得多数国家的支持而采取的策略，或曰作出的让步；第3条——各国除非先期通知中国，不得订立直接有关中国或太平洋及远东和平之条约或协定——是为了防止将来列强以中国利益私相授受，签订损害中国的条约；第4、5、6条是最实质性的内容：公布列强同中国签订的要求各种特权的条约协定，并重新加以审定；立即废止对中国政治、法权、行政上的自由行动的种种限制；现行对华条约中无限期者明确规定期限。[43]中国代表团希望通过这次会议，尽可能争回为列强攫夺的利权，尤其是日本霸占的利益。

中国代表团读完提案后，许士声称提案重要，需要研究后再行讨论，遂即宣告休会。11月19日的第2次全体会议上，许士宣布对中国提案进行“概括时论”，实际上是回避提案中的实质性问题。在21日第3次全体会议上，美国代表罗脱综合了19日的讨论内容，提出了4条议案，以取代中国的10条。这四条是：(1）尊重中国的主权与独立及领土与行政完整；(2）给予中国完全无碍之机会，以维持和巩固一个强有力的政府、消除由改革帝制政府所产生的困难；(3）保护各国在中国全境商务实业机会均等的原则；(4）不得因中国现在状况乘机营谋特别权利或优先权利，而减少友邦人民的权利，不得奖许有碍友邦安全的举动。[44]罗脱这4条重申了美国的门户开放政策，却阉割了中国提案的实质性内容。他企图通过协调列强对华政策来限制个别国家(显然是日本）对中国政局施加影响，谋取特权，把美国政府在这次会上想要达到的目的表述得相当清楚。

在1922年1月16、17日的第18、19次全体会议上，许士两次提出了《在华门户开放案》，要求缔约各国不得谋取或赞助其本国人民在中国任何指定区域内获取有关商务或经济发展的优越权利，以及“可剥夺他国人民在华从事正当商务实业之权利”；并要求成立一个审议局，凡与该条款有抵触的各项让与权由审议局审议解决。[45]这个议案在两点上引申了罗脱议案中关于门户开放的主张：(1）关于“在中国任何指定区域”的提法含有反对外国在华建立势力范围的意思；(2）关于审议局的提法含有追溯既往的意思。这表明，美国对于日、英、法等国在中国已经获取的特权并不甘心情愿加以承认。

这个议案触犯了日、英、法国的利益，这些国家的代表纷纷提出异议，日本代表币原喜重郎(驻美大使）的论调最有代表性。他针锋相对地指出，许士议案与1899年海约翰门户开放照会的适用“范围完全不同”，海约翰的照会是承认各国在华势力范围的，而许士议案却否定了这一前提，“在某种程度上是对这一政策重新定义”。它特别强调，许士的“新定义当然不应有任何追溯既往的效力”，不能影响现行条约所规定给予各国的权益。法国代表沙罗称，关于审议局的规定“恐被人误用，……引起纠纷”。[46]经过一再讨价还价，美国撤回了关于审议局的提议，各国同意了议案的其他内容，也就是说，美国不再要求追溯既往，承认各国在华已经建立的势力范围和享有的特权，其他国家则同意以后不再在中国建立新的势力范围。罗脱议案和许士议案成为2月6日签订的《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》(俗称《九国公约》）的核心内容。[47]而中国代表团的10条原则议案则被搁置起来。

北京政府指望在华会上实现的另一个目的是提高关税和列强在若干年后把关税主权交还中国的明确承诺。

鸦片战争后，中国被迫与外国订约，确定从量征税，如洋蜡每百斤一两，白洋布每匹一钱五分白银，按当时物价折合大致为值百抽五，从此丧失了关税自主权。此后物价暴涨，关税率虽经修订，但中国实收仍只有货值的35％。北京政府此时“库空如洗”，迫切希望关税自主，提高税率，以解燃眉之急。1921年12月28、30、31日，北京政府国务院、外交部、财政部联名连连致电代表团，告知政府财政“情形万急”，希望代表团“荩筹默运，协力进行”，“如有成议，立即电告”，[48]那情景无异于一个危重病人要求急救。当然，如能收回关税自主权，在政治上也能提高北京政府的威望，有利于巩固其统治地位。

在11月23日的第5次全体会议上，顾维钧指出，中国现行的关税制度是对中国主权的侵犯。他把各国的关税进行比较，以说明中国所受到的不平等待遇：中国土货出口外国须纳最高税率，如输入英国的茶叶，税率为25％，输入美国的熟丝税率为35％至60％，输入日本的生丝须纳税30％，而烟草的税率竟高达350%，这与外国货物输入中国的税率相差过于悬殊。中国要求列强同意在某一时期将关税主权交还中国，作为过渡性措施，从1922年1月1日起，关税增至12.5％。[49]中国代表团的提议是合情合理的最低限度要求。这实际上是一个妥协的方案：提议没有涉及变更现行的海关管理办法，即没有触及外人把持中国海关的特权，北京政府希望这样能减少提高关税的阻力。

口口声声“尊重中国主权”的各大国，对这样一个维护主权的起码要求却纷纷加以反对。

首先提出异议的竟是美国代表。4名美国代表接连发言，对修改税则设置重重障碍，声称“应尽力免除扰乱现在之经济情形”，“应避免推翻商业习惯”，并称“应先确实评定”“中国政府之需”，然后才能修改税则。许士还说，输入中国的外国货物除在通商口岸纳税外，输入内地还须纳税(厘金）2.5%，即共需纳税 7.5%，他以主席身份提议此案交一特别小组委员会审理。[50]

小组委员会在6个星期内几经讨论，列强才勉强同意把关税从现行的实征3.5％提高到实征条约规定的5％，并允诺在将来召集由中国和各国代表参加的特别会议，讨论裁撤厘金和征收附加税问题，但对中国收回关税主权却缄口不提。1922年1月5日，在小组委员会把上述议案提交全体会议时，顾维钧再次陈述了收回关税主权的理由，严正声明：中国代表团“并无放弃恢复关税自由之意，并欲于将来有适当机会时将此问题重行讨论”。[51]2月6日通过的《九国间关于中国关税税则之条约》规定，中国政府得在该条约实行3个月内召集关税特别会议审议提高税率的问题。[52]

领事裁判权是对中国主权极其严重的损害。中国代表王宠惠在11月25日的第6次全体会议上提出了取消各国在华领事裁判权的议案。许士立即出来阻拦。他声称，1903年中美《通商行船续订条约》曾经规定，美国在查悉中国法律情形及其管理办法并其他相关事宜皆臻妥善后，可以放弃领事裁判权；然各国对“今日中国司法行政之情形如何，其法律如何，其法律之执行又如何，皆未能确知”，也就是说废除领事裁判权条件不成熟。他提议成立一专门小组委员会讨论此事。[53]小组委员会的列强代表都主张组织一专门委员会调查中国领事裁判权的现行办法和中国司法状况，12月10日大会通过决议，由8国代表组织一委员会，在闭会后3个月内来华考察。[54]

《民四条约》是压在中国人民身上的巨石，是中国人民的奇耻大辱。在巴黎和会上，中国要求废除《民四条约》的正当要求遭到无理拒绝，在华盛顿会议上，正义依然没有得到伸张。

当美国在限制军备会议上与日本争持不下时，许士示意中国代表团提出《民四条约》问题。1921年12月14日上午，王宠惠在第16次全体会议上提出，《民四条约》完全是在日本压迫下签订的，其性质之恶劣，在外交史上实无先例，它对“中国之存亡与独立完整均有影响”，并成为远东和平的最大障碍。他要求会议重新审议条约，予以废止。日本代表币原当即起来反对，声称，这是中日两国间的问题，不必由华盛顿会议加以讨论。会议主席许士表示，对问题需要加以研究，他宣告全体会议休会，以便“海军问题讨论迅速，山东问题交涉顺利”。[55]

当天下午，美、英、日3国代表进行谈判。美国以《民四条约》问题和山东问题压日本，日本被迫接受了美、英、日海军吨位5：5：3的比例。[56]美国目的达到了，便对《民四条约》问题采取一拖再拖的策略，一直到会议行将结束之际，才让重新讨论。币原在1922年2月2日的第30次全体会议上发表声明，作了一点不损及根本利益的让步：(1）将南满东蒙的铁路借款及以此两地租税为担保的借款转交给新组织的国际银行团；(2）日本不坚持中国在南满聘用日人任政治、财政、军事、警察各项顾问或教练官的优先权；(3）撤回订立《民四条约》时日本关于“二十一条”第5号日后再议的保留案。[57]日本的这一许诺受到美国赞许。罗脱在会后对币原说，他可以保证，此事不会再提出来成为喧嚣一时的问题了。

针对日本的声明，王宠惠在2月3日的第31次也是最后一次全体会议上发表长篇声明，重申中国代表团要求会议审查并取消《民四条约》的立场不变。会议将这一声明载入会议记录，关于《民四条约》的讨论就这样不了了之。

中国代表还在会上提出了废止中国与各国订立的租借条约、收回租借地的议案，但除了得到英国同意归还威海卫、[58]法国同意就归还广州湾与中国进行谈判的空口许愿外，没有任何实际结果。

中、美、日3国政府和代表团出于不同考虑，都十分重视山东问题。通过会议收回山东权益，这是中国参加华盛顿会议的最主要目的。在美国方面，许士知道，山东问题不解决，就不会有东亚的稳定，“会议的成功系于山东问题的解决”；再则，当时美国公众在山东问题上的意见是那样强烈，如果这个问题不解决，国会也会像拒绝《凡尔赛和约》一样不批准华盛顿会议产生的条约。但他对中国并无特别好感和同情；反之，他甚至对助手说，日本应当在胶济铁路中享有份额。他希望中日之间达成妥协，使山东问题的解决至少从表面上看对中国有利。[59]

日本力图防止在华盛顿会议上讨论山东问题。早在会议酝酿期间，1921年7月21日，日本驻美大使币原就非正式地向许士表示，希望许士能对中国施加影响，建议中国与日本单独谈判山东问题。许士的心理是复杂的。他担心把山东问题提交大会会对列强达成一致和会议成功增加困难，表示可以考虑日本建议。8月11日，他对中国公使施肇基试探说，由于英、法、意等国均已批准《凡尔赛和约》，它们不可能在山东问题上支持中国，中国不妨在华盛顿会议前解决山东问题。施肇基表示，中国政府不想与日本直接谈判，但如果美国愿意从中调停，使问题得到令人满意的解决，中国也不拒绝。许士当然知道解决山东问题困难重重，他不愿背上这个包袱，到头来弄得骑虎难下，因此当8月18日币原询问美国对日本建议的意向时，他表示美国不准备过问中日谈判。[60]

日本于是直接转向北京政府。9月7日，驻华公使小幡酉吉向北京政府外交部提出《山东善后处置大纲》9条，主要内容为：胶州湾租借地及中立地带权利归还中国，中国将租借地全部开作商埠，并尊重、承认外国人的既得权利；山东铁路及附属矿山由中日合办。[61]这就是说，日本将继续保留对山东的重要经济利益铁路和矿山的控制权，以此作为归还胶州湾的条件。币原在9月8日把这一提案的英文译本交给许士时，再次请求许士建议北京政府以此为基础与日本直接谈判。

前驻华参赞、远东司司长马克谟、国务院顾问亨贝克和卫理密切注视着日本的动向。9月10日、15日，卫理和亨贝克分别给许士写备忘录，提醒他以威尔逊的错误为前车之鉴。亨贝克指出：“整个问题的核心是铁路……如把铁路给日本，那你就把能使日本恢复他所放弃的一切的工具给了日本”。[62]他们3人都主张把铁路完全归还中国。在他们的影响下，许士于9月15日答复币原说，日本提案中有的条款模糊不清，他认为中国不会接受中日合办铁路的建议，这种把一半权益交还中国的办法是行不通的。他还提到，美国人民对山东问题特别关注，这从参院的辩论中即可看出，美国人民倾向于赞同把原先德国在山东的权益交还中国。他建议日本把铁路的全部控制权和所有权交还中国，日本可要求经济补偿。[63]

北京政府不接受日本的提案，要求胶州湾“无条件全部归还中国”。这样在华盛顿会议召开之前，中日之间始终未就归还山东问题进行谈判。

会议开始之前，许士再次对施肇基建议，出于策略上的考虑，中日之间直接谈判比把问题提到会上更为有利，因为与会国大多受《凡尔赛和约》约束，不可能支持中国政府要求，而日本还可能说，美国既然没有在和约上签字，它与山东问题无关。英国政府也主张由英、美居间斡旋，在会外磋商解决。会议开始后，许士与英国首席代表、外交大臣巴尔福又分别向中、日两国代表作了同样表示。他们说，如果中、日在某项问题上争持不下，不能妥协，仍可提请他们两人注意，或提交大会。许士既要尽量撮合中、日谈判，又要尽量少介入谈判，因此他同意进行斡旋，而不是调停。这样他并不承担什么责任，也不会因未来谈判的曲折而陷入困境，他能始终处于主动的地位。与此同时，许士还通过驻华公使舒尔曼对北京政府进行劝诱。[64]

当时中国公众舆论是强烈反对中日直接交涉的，理由是：(1）与日本直接交涉，就是实际上承认了《凡尔赛和约》；(2）美英同意斡旋，斡旋不同于调停，实际还是中日直接交涉；(3）日本可能使用拖延战术，拖过会期，使中国失去把问题提交各大国的机会；(4）日本外交历来使用欺诈手段，日本政府通过与北京政府的某种秘密交涉，使中国永远失去山东的主权这种可能性很难完全排除。[65]10月至11月间，全国各大城市各界民众纷纷举行集会和示威，要北京政府把山东问题提交大会。

在这种情况下，中国代表一时不知如何是好。施肇基等向北京政府外交部请示对策，外交部于11月28日答复说，尽管会外交涉将使中国人民甚为失望，但“政府必竭力指导舆论，使容纳［美、英］劝告之解决办法”。[66]11月30日，施肇基在第10次全体会议上表示接受美、英两国首席代表的建议，日本代表加藤宽治也作了同样表示。

中日关于山东问题的交涉从1921年12月1日延续到1922年1月31日，在两个月中共举行了36次谈判。美、英两国分别派出观察员列席会议，美国观察员是马克谟等，英国观察员是曾任驻华参赞的蓝普森等。

谈判中双方争论的焦点是胶济铁路问题。它花去会议一多半的时间，在将近一个月中使谈判陷于僵局。双方在三个问题上相持不下：(1）中国付款数额：(2）付款方式和期限；(3）是否聘用日本技术人员。

日方起先提出，中日合办胶济铁路，中方则要求收回自办，但表示中国可偿付一半路价。日本自知无法坚持合办方案，便称，该铁路已由巴黎和会赔偿委员会估价5340余万马克，从德国应付日本的赔款中扣除，中国如要收回全部铁路财产，就得照价全付。中方作出让步，同意全付。

日方提出的付款方式是：中国与日本银行签订为期20年的长期借款合同。中方表示可付现款，或用国库券、银行券分期付款。币原讥讽地说，它不明白中国为何愿付现款，中国尚有巨额外债未还，甚至连偿付利息都有困难。中方遂提出在3年内分6期用现款和国库券付款。日方力图延长付款期。

争论最剧烈的问题是是否聘用日本技术人员。日方要求中国在付款期内聘用日本人担任总工程师、车务长、会计长，以保持日本对铁路的长期控制。这正是日方竭力延长付款期的目的。中方提出雇用上述人员是不必要的，但为妥协起见，可聘用一名日本工程师。双方各执己见，分别表示需向本国政府请示。

这时，北京的政局发生变化。12月18日，北京政府国务总理靳云鹏辞职，24日，奉系支持的梁士诒组阁。日本见此情形，不失时机地向北京政府施加压力。12月27日，驻华公使小幡见北京政府外长颜惠庆，坚持要求北京政府向日本借款赎路，蛮不讲理地说，日本谈判代表的意见(指同意中国用现款和国库券偿付）不代表日本政府的主张。29日，他又往访内阁总理，梁士诒竟答复说，中国“拟定借款自办”。[67]梁虽未说借用日款，但也不否定这种可能，实际上是倾向于对日本要求让步。日方谈判代表态度于是转趋强硬。1月24日，日方代表对以前表示接受中国分期付款的办法进行反悔，坚持要中国借款赎路。同日，华盛顿的报纸上出现文章说，“北京已受纳日本条件，并训令代表等勿催迫铁路或矿务权利问题”，云云，[68]这使中方谈判代表处于十分困难的境地。

梁士诒内阁准备对日妥协的消息一经传出，群众性的抗议浪潮随之而起。直系军阀吴佩孚乘机通电抨击梁士诒“牺牲国脉，断送路权”，“卖国媚外”，要求立即将其罢免，并从湖北调遣大批军队北上。苏、赣、鄂、鲁、豫、陕、晋7省督军响应吴佩孚要求，并称，否则，他们将脱离北京政府独立。[69]1月25日，梁士诒被迫托病出京。

中国国内的上述事态发展对华盛顿的中方代表是有力的支持。双方代表均持强硬态度，谈判陷入僵局。美、英乃出面斡旋。马克谟和蓝普森拟定了解决问题的3种方案，提交中、日双方代表，但均遭拒绝。于是他们又设计了第4种方案：用中国国库券赎路，为期15年，中国可于5年后先期付清；雇用日本人会计长、车务长各一名，受中国总办管辖。[70]1月18日，许士和巴尔福非正式会见日本代表，提出这一方案，日本代表表示初步同意。他们转而劝诱中国代表接受这一解决办法。1月19、22日，许士、巴尔福会见3位中国代表，许士说，解决山东问题时不可失，机不再来，现在“日本地位极为坚强”，中日谈判虽在会外进行，但由于“此间空气于中国极为有利”，他与巴尔福“尽其所能”，日本才作了最大让步；如果会议期间不解决这个问题，日本仍可依据《凡尔赛和约》继续留据山东，“中国地位必致薄弱，而日本地位反强”，“其结果非常可危”。中国代表希望美、英能说服日本再作让步，许士称，这一提案已是“最后办法，毫无可以变更，中国允即照办，不允即罢论”。许士劝说未能立即奏效，1月25日哈定总统亲自出马，对中国代表施加压力。他对施肇基说，日本至今仍固守中日合办胶济路的立场，“惟因美国方面之抵抗，日本始退步，且有其他之名让与”，中国若不趁此机会解决山东问题，“亦恐中国于5年内未必即能逐出日本”，“或致失去山东，亦属可能”。[71]

此时华盛顿会议行将闭幕，再无迟延余地。北京政府认为这最后的方案虽“不能完全满国人之望”，但“较之悬案不结，日本仍据胶澳以及路矿等事”，还是好得多；而且不接受这个解决办法，还会得罪美、英，以后再指望它们协助就难了。于是北京政府训令中国代表，“如实无商量余地”，便接受这一方案，并报大会公认。[72]

1922年2月4日，中日两国代表签署《解决山东悬案条约》。条约规定：(1）日本将胶州租借地交还中国，中国将其全部开为商埠，并准外人自由居住经商；(2）日本将胶济铁路及一切附属产业移交中国，中国以国库券付给日本 53406141 金马克，库券以铁路产业及进款作保，支付期为15年，但中国可于5年后全数偿清；未偿清前，中国聘一日本人为车务长，一日本人会计长，与中国会计长权限相当；(3）日本军队立即撤出山东；(4）日本可以投资经营淄川、坊子及金岭镇各矿山，但其股本不得超过中国股本。[73]

山东问题的解决从谈判方式到最后方案都是中日双方互相妥协的产物。这个条约没有完全实现中国的愿望，山东的归还仍是有条件的，当时的中国公众舆论对会外交涉的方式和最后签订的条约都有许多批评意见。而这种妥协正是美国政府所竭力寻求的。达成了这样一种解决办法，哈定政府既可以向本国人民作交待，不致在国会批准条约时重蹈威尔逊的覆辙，又不致在华盛顿会议上得罪《凡尔赛和约》签字国，从而可以使会议比较顺利进行。总之，似乎可以说，山东问题是按照美国理想的方案得到解决的。

尽管如此，中国毕竟基本上收回了山东利权。在中国近代外交史上，华盛顿会议是中国第一次没有丧失更多权利，而争回一些民族权利的国际交涉。之所以能如此，主要原因是中国人民的觉醒和斗争。以“五四”运动为肇始的反帝爱国运动变成了一种持续的力量，它使北京政府既不敢、也不能再贸然出卖民族利益，也使列强对中国人民的力量刮目相看。目睹“五四”运动的法国公使波勃说：“我们正面临一种前所未有的、最令人惊异的事情，那就是中国为了积极行动组织了一种全国性的舆论。”[74]继芮恩施任驻华公使的舒尔曼1921年8月在上海的一次演说中讲道：“今天，存在着一种强大的民族意识，一种富于进取精神的爱国主义正在激励着中国的领袖人物和年轻一代。”中国的局势甚至使他意识到：“只有中国人才能解决中国的问题，他们将以中国的方式这样做”。[75]这一时期在中国讲学的哥伦比亚大学教授、著名哲学家杜威也说：“我在中国停留期间感受最深的是，我亲眼看到，一种开明的、进步的公众舆论正在确实地、迅速地成长着。”[76]其次，是美国人民的正义感，他们在山东问题上对威尔逊政府的谴责和对中国人民所抱的同情，这促使哈定政府对日本施加一些压力，不是像威尔逊那样一味让步。第三，是战后列强确立新的国际格局的需要。大战期间，它们对日本无可奈何，战后，它们对日本排挤各国利益、企图独霸中国的行径再也不能容忍。它们从各自的利益出发，在不同程度上支持中国对山东的要求。以上种种因素结合在一起，日本才迫不得已有条件地归还了山东权益。第四，是苏俄对华政策的影响。1919年7月、1920年9月，苏俄政府两次发表对华宣言，并发表对中国人民及中国南北两政府的宣言，宣布废除沙俄政府与中国订立的一切不平等条约，废弃它在中国享有的一切特权，并表示愿与中国人民的全权代表进行谈判，建立两国间平等互利的新关系。这对中国对外关系和东亚国际关系无疑是一个十分巨大的冲击。中国人民受到苏俄声明的鼓舞，更不能容忍巴黎和会的不公正裁决，欧美列强在苏俄声明的冲击面前也迫不得已有所节制，有所收敛。

华盛顿会议是一次重要的国际会议。巴黎和会仅仅结束了协约国与同盟国的战争状态，调整了欧洲列强间的力量对比，而在亚太地区尚有许多问题悬而未决。通过华盛顿会议，英日同盟被拆散了，英国的海上霸权被打破了，各大国共同签署了关于限制军备的条约和《九国公约》；日本在列强的共同压力下，接受了对它海军力量的限制，被迫放弃了一些比较次要的利益。这表明，美国在遏制日本方面取得了成功，被一次大战打破的列强在东亚的均势得到了恢复，列强制订了共同遵守的行为准则——尽管这些准则常常受到局部的破坏，但毕竟没有一个国家敢于公然废弃它。一个新的国际政治格局，即所谓“华盛顿体系”形成了。这是战后资本主义世界相对稳定时期的产物，而美国则是这个体系的发起者和组织者。这个体系维持了将近10年，直到日本悍然发动“九·一八事变”而被打破。

在对华关系方面，列强又恢复了协调一致的政策，如同辛亥革命期间曾经实行过的那样，中国又回到受列强共同支配的局面。美国提出的对门户开放政策的新的解释得到各国认可，并被载入《九国公约》，这对在华拥有最大势力范围的英国、企图独霸中国的日本是一个打击和制约，[77]而为美国在华势力的发展提供了新的机会。这种事态发展本身就表明美国政治影响的加强。总之，华盛顿会议表明，无论是在世界政局，还是中国对外关系方面，都发生了有利于美国的变化。

[1] 曹汝霖：《一生之回忆》，香港1966年版,第188页。

[2] 众议院速记科编：《众议院速记录》，下册，1919年版,第15页。

[3] 三联书店编辑：《陈独秀文章选编》，上，三联书店1984年版，第304页。

[4] Pao-Chin Chu:V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924 ( Ann Arbor:University of Michigan Press,1971），pp.37—40.

[5] 张忠绂：《中华民国外交史》,上卷，上海1945年版,第229、233页。

[6] 中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编辑部主编、天津市历史博物馆编辑：《秘笈录存》，中国社会科学出版社1984年版,第72页；Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.3，pp.738—739.

[7] V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924,p.47；Wunsz King:China at the Paris Peace Conference in 1919(New York:St.Jones University Press,1961），p.6.

[8] 《秘笈录存》，第73页；顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》，第1卷，中华书局1983年版，第186页；Robert Lansing:The Peace Negotiations.A Personal Narrative ( Boston:Houghton Mifflin Company,1921）,p.253.1915年5月25日签订的中日《关于山东之条约》第一条规定：“中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。”

[9] 见本书第56页。

[10] 《秘笈录存》，第129页；信夫清三郎编、天津社会科学院日本问题研究所译：《日本外交史》下册，商务印书馆1980年版,第451页。

[11] China at the Paris Peace Conference in1919,p.23.

[12] 《秘笈录存》，第130页。

[13] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.2,pp.493—404,505.

[14] Russell H.Fifield:Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question (New York:Thomas Y.Growell Company,1952）,pp.236—237.

[15] Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.243.

[16] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，pp.140—143； Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.253；《秘笈录存》，第131—132页。

[17] 《秘笈录存》，第134页； Ge-zay Wood:The Shantung Question.A Study in Diplomacy and World Politics (New York:Fleming H.Revell Company,1922），p.115.

[18] Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.263.

[19] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，p.246.

[20] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，pp.317,363；《秘笈录存》，第135页。

[21] Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,pp.255—256.

[22] The Shantung Question.A Study in Diplomacy and World Politics,pp.337—339.

[23] 《一个美国外交官使华记》，第278—281页，威尔逊于8月18日准芮恩施辞职，芮恩施9月13日离华。

[24] Brian T.George:The Open Door and the Rise of Chinese Nationalism:American Policy and China,1917—1928(Ann Arbor:University Microfilms International,1983），p.48.

[25] 《每周评论》第20号(1919年5月4日）。

[26] 《一个美国外交官使华记》，第284—285页。

[27] 《秘笈录存》，第212—214页。

[28] 参见邓野：《巴黎和会中国拒约问题研究》，《中国社会科学》1986年第2期。

[29] 中国代表团根据北京政府指示，于9月10日在对奥和约上签字，因此中国仍是国联创始成员国之一。9月15日总统徐世昌宣布，经过国会议决，宣告对德战争状态终止。

[30] 它们是：(1）取消势力范围；(2）撤退外国军队、巡警；(3）撤退外国邮局及有线、无线电报机关；(4）取消领事裁判权；(5）归还租借地；(6）归还租界；(7）关税自主。见《秘笈录存》，第154页。

[31] Thomas A.Bailey:A Diplomatic History of the American People (New York:Meredith Corporation,1969），p.611.

[32] The Shantung Question.A Study in Diplomacy and World Politics,pp.159—160.

[33] The Open Door and the Rise of Chinese Nationalism,p.16.

[34] 《美国参加中国银行团的经过》，第109—120页；威罗贝(韦罗璧）著，王绍坊译：《外人在华特权和利益》，三联书店1957年版,第236—242页。

[35] Raymond.L.Buell:The Washington Conference (New York-London:D.Appleton & Company,1922），pp.138—140.

[36] China and America.The Story of Their Relations since 1784,p.151; Akira Iriye:Across the Pacific:An Inner History of American East Asian Relations (New York:Harcort,Brace and World,Inc.,1967），p.139.

[37] 茹科夫主编：《远东国际关系史(1840—1949）》，世界知识出版社1959年版,第341页。

[38] The Open Door and the Rise of Chinese Nationalism,pp.112—113.

[39] 阿瑟·林克、威廉·卡顿著，刘绪贻等译：《1900年以来的美国史》，第293页，中国社会科学出版社，1983年版；赵建民、刘予苇主编：《日本通史》，复旦大学出版社1989年版,第239页。

[40] Yamato Ichihashi:Washington Conference and After (Stanford:Stanford University Press,1922），p.19.

[41] 曾村保信：《华盛顿会议的考察》，日本国际政治学会编：《日本外交史研究》(日文），有斐阁1958年版,第122页。

[42] FRUS,1921，Vol.1，pp.43—45,56—57.

[43] 北京政府外交部编：《外交文牍——华盛顿会议案》，1923年版,第59—60页。

[44] 北京政府外交部编：《外交文牍——华盛顿会议案》，1923年版,第64页。

[45] 北京政府外交部编：《外交文牍——华盛顿会议案》，1923年版,第142页。

[46] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第142、144、147等页； Westel W.Willoughby:China at the Conference.A Report (Baltimore:The Johns Hopkins University Press,1922 ），pp.211,214.

[47] 《中外旧约章汇编》，第3册，第217—220页。与1899、1900年美国的门户开放照会相比，《九国公约》中门户开放的内容有两点引申：(1）由要求在列强的租借地和势力范围内的贸易机会均等引申为在中国全境的商务和实业机会均等；(2）从保全中国的领土和行政完整扩展为尊重中国的主权与独立及领土和行政完整。

[48] 《秘笈录存》，第452—454页。

[49] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第71—72、263页；《秘笈录存》，第423—425页。关于收回关税自主权，北京政府训令“至迟不逾3年”。施肇基、顾维钧等身临其境，估计到种种困难情形，把期限改作10年。

[50] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第72—73页。

[51] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第270—271、132页。

[52] 由于法国阻挠，迟迟不批准该项条约，关税特别会议迟至1925年10月才召开。

[53] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第74—75、93—94页。

[54] 也是由于法国的阻挠，迟至1926年1月才在北京组成该委员会，并在华进行考察。

[55] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第128页；周守一：《华盛顿会议小史》，中华书局1922年版，第198—199页。

[56] 《华盛顿海军条约》规定，五大国海军舰只的吨位数分别不超过：525000吨(美、英），315000吨(日），175000吨(法、意）。美、日放弃了原定的造舰计划。

[57] 《外交文牍——华盛顿会议案》，第202页。

[58] 经过反复交涉，威海卫才于1930年归还中国。

[59] Noel H.Pugach:“American Friendship for China and the Shantung Question at the Washington Conference”,Journal of American History,LXIV ( June 1977），p.72.

[60] FRUS,1921,Vol.1，pp.614—616；《华盛顿会议小史》，第170页。

[61] 《秘笈录存》，第345页。

[62] “American Friendship for China and the Shantung Question at the Washington Conference”,Journal of American History,LXIV ( June 1977），p.73.

[63] FRUS，1921,Vol.1，pp.619—620.

[64] FRUS，1921,Vol.1，p.628；《秘笈录存》，第380—381、409页。

[65] 何思源：《华盛顿会议中山东问题之经过》，《东方杂志》第19卷第2期，第54—65页； V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924,pp.119—121.

[66] 《秘笈录存》，第410—411页。

[67] 《秘笈录存》，第482—484页，V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924,p.147.

[68] 《秘笈录存》，第484页。

[69] 参见张宪文主编：《中华民国史纲》，河南人民出版社 1985年版，第172页。

[70] 《秘笈录存》，第495—497页；金问泗：《从巴黎和会到国联》，台北传记文学出版社1967年版,第34—35页。

[71] 《秘笈录存》，第495—497页；《从巴黎和会到国联》，第34—35页。

[72] 《秘笈录存》，第497页。

[73] 《中外旧约章汇编》，第3册，第210—211页。

[74] 《一个美国外交官使华记》，第285页。

[75] The Weekly Review of the Far East ，Vol.18(1921）,No.1，p.3； FRUS，1921,Vol.1，p.319.

[76] China Review ，Vol.1,No.4(October 1921），p.171.

[77] 会议结束后不久，1922年3月，美国政府即提出，《蓝辛—石井协定》承认日本在中国特别是在与日本接壤的部分有特殊利益，这与《九国公约》原则不符，要求废止协定。经过长期谈判，日本被迫同意。1923年4月14日，日美两国通过换文正式取消了协定。见FRUS，1922,Vol.2，pp.591—599；1923,Vol.1，p.458.

第三章 动荡年代

第一节 美国与直系军阀

袁世凯死后，北洋军阀群龙无首，失去了凝聚力，派系斗争日益公开、剧烈，不几年，就演变成了相当规模的战争。各派军阀都力图以帝国主义国家作为自己的靠山，列强也试图通过支持一派，反对另一派扩大各自在华势力，打击别国势力。虽然在华盛顿会议上列强恢复了在对华政策上的协调一致，但这种合作政策并没有结束竞争。列强和军阀互有需要，这两种争夺结合在一起，使得中国国无宁日，政治形势变得十分错综复杂。

日本在第一次世界大战期间企图独霸中国，着意培植控制着一大部分北洋实力的段祺瑞，以金钱、武器支持他扩充皖系实力。段祺瑞的心腹徐树铮对日本支持皖系的事实不但不加隐讳，而且加以炫耀，说，“我北军权势消长，与日本寺内内阁利害相通”，日本对华方针“认定东海［徐世昌］、合肥［段祺瑞］为政局之中”，“其扶持我派宗旨，始终不变”。[1]为了报答日本，段祺瑞政府不仅重新肯定了《民四条约》的规定，而且出卖了更多的国家利益，还于1918年5月至9月与日本签订了三个军事协定，日军得以借口防敌，任意进入中国领土领海，占用中国各项设施，中国则要以供给军需品的名义，容许日本大量掠夺中国煤、铁、粮食、棉花等物资。

皖系政权的倒行逆施本来就不得人心，“五四”运动的冲击更使它声名狼藉。直系和奉系趁机联合起来讨伐皖系，1920年7月中旬爆发直皖战争。大战以后重新在中国寻求扩张势力的美国，把直皖战争看作是改变中国政局的契机。国务卿柯尔比惟恐日本公开出面支持段祺端，于7月16日指示驻华公使柯兰说，1917年各国对段祺瑞反对张勋没有加以干涉，现在各国同样不应该否定反段势力的类似行动自由，否则就是对中国政局进行袒护一方的干涉。他要柯兰谨慎提防可能对段祺瑞有利的外交行动。[2]

皖系战败后，北京一度出现了直、奉联合执政的局面。直、奉同床异梦，表面联合，暗地秣马厉兵，积极扩军备战，准备决一胜负。张作霖积极投靠日本，竭力向日本表示，他是又一个段祺瑞，值得日本的支持，日本在皖系失败后，正要扶植奉系取而代之，双方一拍即合。正如日本内阁首相原敬在1920年11月的日记中所写的：“张企图以日本为背景扩张势力，而我们为了在东三省发展，也有给张以优待的必要。双方利益不谋而合。”[3]但鉴于当时的国际形势，日本还不敢明目张胆地大规模援助奉系。

直系吴佩孚在讨伐皖系时口口声声“不结交洋人，不举借外债”，谴责皖系“祸国殃民、卖国媚外”，俨然把自己打扮成民族利益的捍卫者。待他掌权以后，便竭力拉拢英、美，企图依靠他们的支持来巩固自己的地位，并进而建立全国的统治。

吴佩孚利用各种机会向美国外交、军事人员示好，力图通过他们影响美国政府的政策。1920年7月，吴佩孚几次写信给他的政务处长白坚武的朋友、美国驻华使馆海军武官何锦思中校，询问美国海军的编制、舰只配备等有关情况，随后，他又邀请何锦思到洛阳访问。谈话间，他告诉何锦思，财政支出是他的严重障碍，他显然希望何锦思把这一情况转告美国政府。这次会见给何锦思留下了好感，因为他感到吴的行为是受反日情绪支配的。

也是在7月，美国陆军助理武官费禄纳少校在保定访问了吴佩孚和曹锟。吴对他大献殷勤，厚礼相待。这次访问给费禄纳留下深刻印象。他在8月3日给国务院的报告中说：“直系首脑中最杰出的是吴佩孚……他的行动是一个真正爱国者的行动，他是为国家利益而不是为个人利益而工作的。……他显然极为民主，他的士兵对他既非常尊敬，又十分爱戴。”[4]在费禄纳眼中，吴佩孚简直成了完美无缺的英雄和领袖。

除了拉拢官方人士，直系军阀还竭力结交美国在华民间人士，其中一个重要人物是芮恩施。芮恩施辞去驻华公使职务后，被北京政府聘为顾问。由于他与美国使馆的密切关系和在美国公众中的广泛影响，直系把他奉为上宾。他得到过曹锟的隆重宴请，也受到过吴佩孚及其部下的盛情款待。芮恩施则经常发表讲演和文章，支持直系政府。他在1920年8月的一篇文章中称颂吴是“民主的平民政府的拥护者”，把直系政府比作长江大河，势不可挡，并劝告一切“明智的政治家”同这股“巨大的力量”联合起来。[5]

吴佩孚非常重视宣传媒介的作用，他与美、英新闻界人士建立了广泛的联系。他常常举行记者招待会，邀请记者访问他的部队和战场，对他们送往迎来，殷勤款待，大有礼贤下士的作风。为了表示他对美国的好感与钦羡，他在接见美国报人时在衙门墙上挂上乔治·华盛顿的像，并大言不惭地自我表白说，他的愿望是为国家作出像华盛顿统一十三块殖民地那样的贡献。他甚至聘请一些美、英记者作为顾问，美国记者中有甘露德和侯雅信，前者是《字林报》驻北京记者、天津的美国报纸《华北明星报》的美方代表、白坚武的好友，后者是《北京导报》的实际负责人、中美通讯社的助理经理。侯雅信在直皖战争中即充任吴的新闻代理人。他接办了《北京导报》和中文报纸《益世报》，把后者登记为美国产业，置于美国保护之下，然后用这些报纸为吴佩孚掌权制造舆论。直皖战争前后，在北京、上海等地的美、英报刊上，充斥着抨击安福系及其后台日本、美化吴佩孚的文章。如在7月24日这一天的《密勒士评论报》上，侯雅信称安福系是一群“小煽惑家、自私自利的政客和短命暴徒”，说在他们背后的是“用贪婪、虚荣或恐怖的线牵动着傀儡的日本阴谋家”。甘露德则为吴大唱赞歌，说，“每个人都信任吴佩孚，他的诚实和勇气是毋庸置疑的”。[6]一唱一和，一贬一褒，他们充当吴佩孚御用文人的嘴脸也就十分清楚了。侯雅信也自鸣得意地写道，他“与吴佩孚反对皖系的军事行动步调一致地对当政的皖系展开宣传攻势”，“纵横驰骋在胜利的巅峰”。[7]

直皖战争后胜利的直、奉两派分赃不均，又都想独霸天下，矛盾越来越尖锐，美国报人控制的报刊便像当年反对段祺瑞那样攻讦张作霖，称他是“狡猾的军阀”，中国北方的“反动派”，“地地道道的独裁者，在一切国家事务上独断独行，玩弄权柄，使政府不过成为一台傀儡戏”，[8]为即将来临的战争作舆论准备。

关于直奉战争，吴佩孚早就同美国暗通声气。1922年1月，他就通过第三者告知美国公使，他要来一个“大扫除”，意即摒除奉系，然后建立起秩序，让国会代表决定未来的政府。因此美国公使早就对即将来临的直奉战争心中有底。4月，何锦思还到直奉战场进行实地访问。5月，张作霖战败，退守关外，美、英公使立即表示，直系的胜利使“内战接近尾声”，中国出现了前所未有的统一前景，他们要求银行团参加国政府对本国银行家发挥影响，给直系政权以行政贷款，以帮助中国的政治统一、财政复兴及建立一个有效和稳定的政府；并且说，如果各国袖手旁观，那就是任随中国出现无政府状态，陷于混乱。日本立即表示反对，声称“张作霖并没有被打败”，如果照美、英公使建议的做，就是“支持中国的一派”。日本政府还故意把美、英、法、日4国公使就此事进行的磋商泄露出去，公诸报端，不仅破坏了美、英的企图，而且使之陷于窘境。[9]

直系为了对付政敌，给其统治披上“合法”的外衣，于1923年10月演出了一幕臭名昭著的贿选丑剧。早在6月上旬，舒尔曼就报告国务院说，他从与颜惠庆和顾维钧的谈话中概括出直系的计划是：第一步，成立新内阁，颜任国务总理，顾任外长；第二步，逼走黎元洪；第三步，颜内阁暂时代行总统职务；第四步，选举曹锟为总统。直系不仅事先向舒尔曼透露这个计划，而且在实行计划过程中，一直与舒尔曼保持频繁接触。就在黎元洪6月13日被逐离京的当天，颜惠庆、顾维钧在美国使馆谈到深夜。他们两人担心，由于国会已经分裂成四派，没有一派控制选举总统所必需的法定票数，因此选举可能会有困难。但颜向舒尔曼保证说，他们一定把事情做得起码表面上过得去。[10]

直系的倒行逆施弄得政局一片混乱。6月29日，孙中山发表宣言，义正词严地指出，“列强承认北庭，即不啻予北庭以精神上、物质上之援助”，“列强固声言不干中国内政者，按之事实，竟强置全国否认之政府于吾民之上”，要求列强撤销对北京直系政府的承认，“待有能代表全国而又为各省拥戴之政府产生，然后再予承认”。[11]舒尔曼也难以否认，北京政府一无总统，二无总理，陷于瘫痪，这个政府是否有效确成问题，是否撤销对它的承认问题比以往任何时候都更突出；但他对直系的计划早已心中有数，因此坚决反对撤销承认。

经过几个月的准备，总统贿选于10月5日举行。舒尔曼竟然前往观礼，为之撑腰；揭晓后，他又首先表示祝贺。他在当天给国务院的电报中描述贿选的情况说，北京“没有欢呼，没有群众，街上只有警察、兵士和洋车夫，我是惟一在场的外国公使”。可见美国支持贿选是多么孤立、多么不得人心。10月15日曹锟在接见外交使节时，特地就前总统哈定对中国的“善意和帮助”表示感谢，并希望在柯立芝总统任内美国将一如既往对中国友好。[12]

在直系单独执政的前期，美国报人对吴佩孚的吹捧更是无以复加。裴斐抨击张作霖是日本的人，仰承日本的鼻息，赞美吴佩孚是“中国军界中惟一具有自由主义思想的人”，“中国最高明的战略家”，“是民国以来登上高位的最好的人”。[13]侯雅信断言，由于直奉战争中直系的胜利，军人政治再次遭到确定的挫败，日本对中国内政的影响已被消除，腐败的交通系被根除了，合乎宪法的国会即将召开，而所有这一切都归功于吴佩孚。[14]吴佩孚简直成了大慈大悲、救苦救难的中国人民的救星了！

吴佩孚成功地取得了美国政治上的支持，但在谋求美国财政援助方面却并不顺利。

当时直系政府的财政状况极为拮据，政府穷得连各部职员的薪金都发不出来，遂向英、美要求财政援助。1922年5月底6月初，吴佩孚向侯雅信提到，他要治理黄河，在河上建筑桥梁并从事一些别的工程，希望列强给予贷款。侯雅信便积极为此制造舆论。他在《远东时报》撰文介绍吴佩孚的财政计划，并声称，自从直系单独掌权、新的交通和财政总长上任以来，在摒除交通系的影响、改善铁路管理和财政管理方面已经作了巨大努力，取得了显著进展。他向他的同胞呼吁：如果他们愿意看到中国重新统一在一个政府之下，他们就该助它一臂之力，借给它一笔善后借款。[15]

7月上旬，北京政府正式提出了两宗借款要求：（1）4亿元鹰洋的整理公债借款，用来清偿欠内欠外的各项浮动债款，借款以2.5％的附加税作保；（2）6个月内按月拨付、总额为1500万元的行政借款。7月8日和11日，美、英、日、法4国公使举行了两次会议，最后决出一个方案：银行团在6个月内，分期预付不超过1500万美元的贷款，借款用海关附加税或银行团决定的其他方式作保，借款用途由外国实行监督和审核。舒尔曼认为，这笔借款将加强北京政府，增进中国统一、成立一个符合宪法的政府的前景，而且会使各省财源重新流向北京；而倘若外国不给财政援助，中国是不能自主的。[16]

日本公使小幡酉吉虽然在会议上也勉强同意了这一决定，但会下却建议其政府拒绝这个方案。在7月26日的4国公使会议上，小幡读了一段电报摘要，声言，日本政府认为中国政局混乱，不应给予财政援助。由于日本反对，这项贷款提案被否决。

北京政府并不死心，外交总长顾维钧于10月2日向银行团提出了新的要求：以盐税作抵押，6个月内贷款1800万元。

日本政府继续加以反对，而其理由却冠冕堂皇。它在10月19日致美国政府照会中说，根据华盛顿的条约和决议精神，日本奉行不干涉中国内部事务的原则，它不能给中国某个政党或政治派别以援助，在目前政局不确定的情况下给北京政府以援助，只会使未来局势复杂化。英、美两国政府赞同给予贷款。许士在11月23日给日本的复照中针锋相对地批驳说，北京政府不是中国的一个政治派别，它是“得到美国和其他大国承认的中国惟一的政府”，是负责保护外国权益、承担财政义务的惟一代表机构；北京政府现在寻求的贷款是用于紧迫的行政需要和中国的财政复兴的，其用途是正当的，给它贷款不是干涉中国内政，而是帮助中国避免行政分裂和财政混乱。[17]双方的态度都很鲜明，观点截然对立。

但日本政府坚决拒绝给予贷款。而在这个问题上，美国银行家与美国政府的主张也不一致，美国政府是从支持直系政府的政治角度出发考虑问题的，直系的财政状况越严峻，它越认为有给予贷款的必要。但美国银行家却关心自己的切身利益，关心投资风险，他们认为贷款没有适当的担保，因而拒绝提供。贷款之议终于告吹。1923年后，新银行团便名存实亡了。

各派军阀都力图从外国获取武器来壮大自己的实力。大战结束后，各参战国都存有大量军火，唯利是图的军火商们力图将其倾销出去，他们自然也瞩目中国市场。1919年5月5日，美、英、日、法、意等9国曾联合向北京政府表明，为了不助长中国内乱，在中国消弭内战、成立为各国所承认的统一的中央政府之前，各国政府将禁止本国商民把军火和制造军火用的器材输入中国。[18]这是各国互相牵制的一种办法，它对军火贸易设置了一道障碍。各国，尤其是日本与英美之间互相警惕地注视着对方可能的违约行为，互相攻讦。尽管如此，各派军阀仍然通过各种隐蔽的途径，或者以“民用”的名义从国外获得武器弹药和飞机，以及制造军火的设备，而对军火商来说，只要有利可图，他们是不选择顾客的；这些国家的政府为了维护本国商人的利益，对违禁贸易或者睁一眼，闭一眼，或者采取实际放纵的态度。

在本节讨论的这一时期，意大利是向中国各派军阀提供武器的一个主要国家，也是直系军火的主要来源。[19]美国军火商也眼巴巴地盯着中国市场。美国驻华代理商务参赞巴切尔德在1920年7月23日给国务院的报告中抱怨说，禁运协定早已形同虚设，而美国商人却由于该协定失去了许多有利可图的军售机会。9月8日，驻华公使柯兰询问国务院，是否可向北京政府出售商用飞机。他毫不隐讳地说，这些飞机很可能用于军事目的，而且对中国，飞机是不必要的奢侈品；但既然别的国家可以把飞机卖给中国，他认为美国飞机商自然也可以这样做。国务卿柯尔比答复说，既然别国政府允许这类交易，美国政府对此也不予禁止。[20]这样，国务院就正式为美国飞机售华开了绿灯。1922年美商施利文卖给吴佩孚6架美国科蒂斯飞机公司制造的飞机，价值8.6万鹰洋。此外，吴佩孚在巩县的兵工厂使用了美国机器装备，这是比向直系提供一定数量的武器更为重要的支援。

直系还在工业技术方面寻求美国援助。郑州豫丰纱厂的机器是由两家美国公司——莱考洛厄工厂和美国奇异电器公司在美国制造，由美商慎昌洋行供给并指导安装的。吴佩孚还用美国红十字会的救济金在洛河上修建了一座桥梁。

美国支持直系，直系也把利权让与美国。1918年皖系掌权时，北京政府海军部曾与日本三井洋行订立合同，允准三井洋行出资承建一座无线电台，其能力可直接与日本、欧美通报，30年内该公司拥有经营管理全权。及至直系当政，北京政府又在1921年1月与美国合众无线电公司订立无线电台合同。合同规定，由该公司在上海建造主要电台，在哈尔滨、北京、广州等地建造次要电台，费用由北京政府及该公司平均分担，嗣后从电台收入中偿还，电台由中美双方人员组成的无线电管理公司进行管理。[21]显然，按照这个协定，中国的电信管理大权实际将落到美国人手中。日本对协定提出抗议，认为它违反了1918年协定中日本享有30年专利权的规定；美国政府把它看作是“门户开放或机会均等原则在华的实际应用的一个试金石”，认为这“对美国在华利益具有头等重要性”。[22]美、日两国公使交相对北京政府施加压力，据顾维钧回忆，“不止一次，日本公使刚离开外交部，美国公使就要求见我；有时则美国公使刚走，日本公使就来”。[23]

1922年11月，合众无线电公司代表施维仁率工程师来华，与交通部就实施协定进行磋商，并准备在上海购地建筑电台。北京政府鉴于日本的反对，踌躇未行。1923年2月26日，舒尔曼往访外交总长黄郛，要求履行合同，并称，美商合同符合门户开放政策，按照这一合同，中国无论何时均可与其他公司订约，经营同类事业；而根据三井合同，中国须受30年束缚，日商之用意，系欲包揽中国通讯事业，在平时则可支配信息，钳制商务，战时关系更巨，不可不防。黄郛答称，中国政府绝不会否认与美商的合同，此事须设法调解。2月27日，北京政府国务会议议决维持与美商的无线电合同。[24]但由于日本坚决反对，合同迟迟不能兑现。

第一次直奉战争后，日本越来越明目张胆地扶植奉系。1922年对日本是个不吉利的年头：在华盛顿会议上它被迫退出一些已经霸占的权益，奉系的战败使它扩张在华势力的图谋受到一次挫折。对此，日本当然不肯善罢甘休，它在“为应付直系的进攻而供给张作霖武器”的借口下，先是秘密地向张作霖提供武器，包括以京奉铁路、四洮铁路警备队需用的名义，“无税免检”地把大量武器运入奉天，然后转给奉系。[25]及至1923年第二次直奉战争行将爆发时，日本干脆连“中立”的伪装也不要了，它决定，它的对华政策“要根据帝国利害关系适当加以调整，要继续对东三省实权者张作霖友好援助的既定方针，并支持其地位”。[26]于是，日本军火源源不断运往张作霖部队；日本人帮助张作霖改组军队，采用新法练兵，并不惜工本，帮助奉军构筑工事；在第二次直奉战争中，日本顾问在前线指挥奉军作战，日本军佐直接在奉军中充任下级军官。可以毫不夸张地说，第二次直奉战争是日本人帮奉军打赢的。

简单考察了20年代头几年美国与直系军阀的关系后，可以得出结论，直系为了与皖、奉系争夺，执行亲美、英的路线，力图争取它们的援助和支持；美国为了抵制日本的扩张，保护并扩大其在华利益，支持直系军阀，但它没有像当初支持袁世凯那样支持直系，也没有像日本扶植奉系那样援助直系。除了华盛顿会议及有关文件的约束、列强互相的牵制，除了地缘政治的原因——日本支持奉系要方便得多，一个重要原因是美国认为吴佩孚不是像袁世凯那样能控制中国局势的“强人”。一些美、英报人曾经对吴佩孚尽情加以美化，但直系单独执政没有多久，其政府腐败、内部勾心斗角就越来越尖锐地暴露出来，从1922年下半年后，美、英报刊上的评论对直系越来越没有好话。《泰晤士报》报道说，吴“作为一个政治家已经完全失败了……官场腐败依旧，国库如洗”。[27]《远东时报》还载文表示赞同孙中山的呼吁，主张外国撤销对“吴佩孚的傀儡们”的支持和承认，断绝与北京政府的外交关系，作为促进中国走向统一的第一步。曹锟的贿选更遭到西方舆论强烈的责难。1923年5月6日又发生了震惊中外的临城劫车案，在华外国人反应十分强烈。他们认为北京政府不仅不能维护和扩大他们的在华权益，连他们的生命财产安全都不能保障，“惩罚”中国的呼声甚嚣尘上。美国实业家也要求国务院增派军队，增调舰只。驻北京外交团认为临城劫车案“比以往任何时候都更清楚地暴露了中央政府的无能”，舒尔曼甚至主张今后必须采取“某种激烈措施”（如加强路警，并由外国人督察或监管）。许士也认为，华盛顿会议以来中国的政治发展是“十分令人失望的”。在这种情况下，美国自然不会全力以赴地支持一个摇摇欲坠的政权了。在第二次直奉战争时，直系曾经指望“运用英、美确认讨伐［奉系］意旨，以资牵制［日本］”，[28]把英美作为其依靠力量。但事实是，在直系财政最为窘迫的时候，英、美也没有给予财政援助；在战争的紧迫关头，它们没有供给武器弹药。在两次直奉战争中，它们没有给直系以实质性的援助。

第二节 美国与广州革命政府

1917年夏，孙中山为反对段祺瑞政府破坏《临时约法》和国会制度，提出“护法”号召，到广东建立“护法”根据地，并组织军政府。由于桂系军阀和政学系的破坏，1918年5月护法战争失败。1920年8月，粤军打败桂系军阀，11月，孙中山回广州重组军政府，形成南北对峙的局面。

孙中山当时对外国的政策概括起来是：第一，在南北两个政权并存的情况下，他力求列强保持中立，不要给北京的军阀政府以各种支持；第二，他看到当时对中国最大的祸害是把“二十一条”和军事密约强加给中国、妄图独霸中国的日本，指望利用美、英与日本之间的矛盾，取消这些条约，挫败日本的阴谋。他在不同场合一再肯定海约翰的门户开放照会“能够防止瓜分中国”，表示“中国南部人民，今力争美人所主张之开放门户主义”。正是出于这种利用列强矛盾的目的，他希望美国在华盛顿会议上对日本持强硬态度，说：“美国欲避除战祸，只有一法，即为及今以口舌与日本力争。如美国今不协助中国，抵拒日本，则美国将来必至与日本开战”。[29]总之，孙中山力图改善中国革命的国际环境，希望美国对中国革命给予某种同情。

美国政府对中国形势却没有正确估计。尽管美国驻华外交官也觉察到了中国人民的“民族主义”情绪正迅速增长，但他们没有意识到中国正处在一场大革命的前夜。而孙中山正像当年领导辛亥革命一样，在组织和准备这场革命。美国政府仍然把他看作是“狂妄自大的麻烦制造者”，是妨碍中国统一和安定的主要因素，如同辛亥革命时期一样，美国政府依然对孙中山及其领导的政府采取一种既蔑视又敌视的态度。这在美国对待广州革命政府的承认问题和关余问题上表现得十分明显。

当时，中国关税大多被用作偿付庚子赔款及别项外债本息，所余款项称作“关余”。从1919年起，广州七总裁军政府分得关余的13.7%，广州海关按月偿付了6次。1920年4月起，因军政府内部各派纷争，海关暂停支付关余。孙中山1920年11月回广州后，催请海关照旧付款，海关置若罔闻。12月初，北京政府要求把全部关余都解交北京政府财政部，英、美公使倾向于同意这一要求。柯兰在12月27日给国务卿的报告中说，现在广东的领袖已经“信誉扫地，没有建设性的计划”，它所发挥的作用日见其小，北京政府是有约各国都承认的，它也对整个国家的义务负责，关余应当全部归它。列强应当通过从财政上加强北京政权的办法来削弱孙中山，促进中国统一。代理国务卿戴维斯1921年1月5日复电称，“有约各国……只指望北京政府来履行海关收入所承受的义务”，北京政府的要求应予满足。[30]在各国政府支持下，以英、美公使为首的外交团作出决定，把原归广州军政府的13.7%关余交给北京政府。

广州军政府抗议列强这种“纯属干涉中国内政”的行径。外交部长伍廷芳指出，美国“支持和继续承认一个中国人民自己不承认的政府的政策在中国人民中产生了极坏的印象”，“这个所谓政府的垮台将是对美国威信的打击”。[31]1921年1月18日，军政府发布命令：“凡在军政府所属各省之海关，须从2月起，服从军政府之训令，听其管辖”。[32]各国公使对此反应强烈。1月24日的公使团会议决定，命驻穗领事通知伍廷芳，“对现行偿还债务安排和海关行政管理的任何干涉都是不能容忍的”。英国公使艾斯顿告诉柯兰，果真军政府接管海关，英国政府将实行香港与广州间贸易禁运，并将派遣军队“保卫海关设施”，他要求美国采取一致行动。柯兰在1月26日给国务院的报告中说，“默认军政府接管海关，那就等于撤销对北京政府作为全中国政府的承认”，并为别处同样插手海关、使之分崩离析开创了先例。他建议与各国采取联合行动，“保卫海关”。国务院批准了他的建议，并表示，如有必要，可以使用武力。[33]

军政府在列强威胁面前没有动摇，它据理力争，要求把扣在上海的1920年关余250万两通过驻穗领事团交给军政府。2月10日，伍廷芳又致电外交团，重申“若不交款，必派人接收粤税关”的严正立场。[34]

各国驻穗领事态度稍有松动。英、法、葡等国领事倾向于把关余用于治理西江。美国领事主张在广九铁路终点新建一个深水港，外交团倾向于同意领事们的意见。问题看来可望解决了。但美国国务院却坚决反对这样做。国务卿柯尔比在2月8日对柯兰的训令中坚持说，不经北京政府同意，各国无权将关余交付广州军政府，美国政府“只承认北京政府，不能考虑什么北方南方的问题”，并以此作为柯兰在关余问题上的“指导”方针。由于美国的坚持，外交团和各国政府也重又采取阻挠立场，使关余问题未得解决。北京政府为此“对美国感谢万分”。[35]

1921年5月5日，孙中山宣誓就任非常大总统。当天，他发表对外宣言，要求各国承认广州革命政府“为中华民国惟一之政府”。孙中山还特地给美国总统哈定写了一封信，让驻华盛顿的代表马素连同宣言一起转交美国政府，同时也请美国驻广州副领事普赖斯转交。他在信中又一次称颂美国是“民主之母，是自由和正义的捍卫者”，希望美国政府承认广州政府，支持中国人民反对北洋军阀及日本帝国主义的斗争，并恳切表示，“中国现正处于其生存最危急的时刻，民主是获胜还是失败在很大程度上取决于美国的决定”。[36]

密切注视南方事态发展的普赖斯1921年春向国务院报告说，广州革命政府领导人“工作努力、忠诚”，“思想开明”，“他们在行政管理工作方面所做的比北京任何集团在过去6年间所做的更值得引起外国人的尊敬”，“这个政府获得成功的前景比以往任何时候都更光明”。他建议政府对其采取同情态度，并称这是“每一个在华南的美国人的感情”。孙中山宣誓就任非常大总统后，普赖斯又于5月7日报告说：“我相信，在这个群体身上——不仅是一个孙中山，而且是华南一大批支持民主原则和事业的人们身上——寄托着中国惟一的希望。”[37]他把孙中山致哈定总统的信连同他5月7日报告一起寄送国务院。

但这种看法在美国驻华外交官中毕竟是凤毛麟角，驻华公使柯兰、驻广州总领事伯格霍尔兹都表示反对。他们认为孙中山的作为并非出于爱国主义的目的，而是为狭隘的个人动机所驱使，他们把他领导的政府看成是阻止中国南北和解统一、妨碍贯彻美国政策的地方派别。[38]普赖斯的报告更使国务院恼怒。它把孙中山的信退还给伯格霍尔兹，并责成其教训普赖斯：“对于一个反对美国与之有友好关系的政府的组织”，美国政府不允许领事馆为其“充当官方的通讯渠道”。[39]美国政府对广州革命政府完全采取了一种轻蔑的漠视态度。

1922年春，日本在华盛顿会议上的暂时退却和张作霖在直奉战争中的失利接踵发生，美国感到由直系军阀统一中国的前景“比以往任何时候都好”。这时孙中山正争取利用北洋军阀的内部矛盾，联络皖、奉，共同对直，准备进行北伐，美国更是把孙中山及其政府看作眼中钉了。驻华公使舒尔曼认为孙中山“不可能成为一个负责任的国务活动家”，他在5月20日向国务卿许士报告说：“孙最近的政治、经济和军事行动特别狂热，他的自负和自信几乎无限膨胀”。许士把这一报告转呈哈定总统。此后直到孙中山逝世的近3年中，在美国外交官向国务院汇报孙中山言行的报告中，充斥了“部分精神失常”、“精神崩溃了”等恶意的攻击性说法。远东司司长罗赫德从这些报告中得出结论：“孙中山是中国统一道路上的严重障碍。……我怀疑，是否能提出某种使孙中山满意的解决麻烦问题的办法”。[40]

由于孙中山对北方军阀采取不妥协的态度，美国希望广州革命政府内部的力量对比发生变化：孙中山的力量削弱，陈炯明的势力增长，最后取而代之。1922年6月16日，陈炯明发动武装政变，炮击观音山孙中山住处粤秀楼。美国外交官和国务院幸灾乐祸，分外高兴。舒尔曼和国务院都指望陈炯明能把孙中山这个“中国重新统一的突出障碍”排除掉，如果陈炯明做不到，就由北京政府采取措施。[41]

孙中山历尽艰辛，备受挫折，但国民革命之志却未尝动摇。在他困难的时刻，共产国际和中国共产党向他伸出了援助之手。1923年1月，苏俄政府特使越飞飞抵上海，与孙中山进行会谈，并发表了《孙文越飞宣言》。宣言的发表，标志孙中山由寻求西方大国的援助转向寻求苏联的援助。2月，孙中山返回广州，第三次在广州建立政权。美国指望落空。

1923年9月，广州革命政府再次提出收回关余问题。9月5日，外交部长伍朝枢通过英国驻广州总领事杰弥逊向公使团发出备忘录两件，一为申述要求关余之理由，一为述明将来之用途。备忘录说，北京政府权力，不能及于全国，“今以由西南各省所收之关税，诿诸其敌，不用于本境各种建设之用，诚属不可忍之事”，“关余之处分，全属中国内政问题，非列强之权限所能及”，要求公使团立刻同意把关余交与革命政府，并将1920年3月以来扣押的关余一并交付。[42]备忘录还申明，关税之款项，将用于广州市政建设，修筑粤省公路，改革币制，保护河流等事业。舒尔曼建议外交团实行拖延，并称“陈炯明重新执政的可能性仍然存在”。国务卿许士同意舒尔曼的看法，他在10月20日的训令中说，“外交团只是受中国被承认的政府的委托来处理关余的”。[43]外交团居然3个月不给广州政府答复，同时，外交团却在反复讨论应付广州政府可能采取的措施的种种办法。最后，各国公使一致主张在广州海面举行海军示威，以炫耀武力来阻遏广州政府将海关收回自办。12月1日，公使团电告驻穗领事团警告孙中山，“一、任何方面如有干涉中国海关之事，本外交团均不予以容纳；二、如有上述事情发生，本外交团即当采取相当强迫手段，藉凭办理”。[44]

美国代办贝乐积极主张“用除了战争的一切手段”去阻吓广州革命政府，维护海关现状。美国驻华陆海军武官支持他的看法。12月5日，贝乐在给国务院的报告中论证美国参加海军示威的必要性说，如果美国不参加这一联合行动，那就不但显得美国甘愿比其他大国起次要的作用，而且会使孙中山相信，美国政府对他要求关余的主张是同情的，而如果他意识到没有国家同情他的要求，他就会放弃把海关收回自办的主张。[45]远东司司长马克谟全力赞同贝乐的看法，他在给许士的备忘录中说：“通过采取与英国无疑将要采取的步骤远远不同或远为软弱的措施，默认美国对这一问题兴趣较少，这是不明智的。”[46]事关重大，许士不敢自作主张。他12月5日致函柯立芝总统，向他报告广东的形势和外交团的意见，并称“显示武力将足以达到维护中国海关完整的目的”，请求总统批准与其他大国一起行动。柯立芝立即照准，让他与海军部商办调集军舰。[47]

于是，美、英、日、法、葡等国纷纷往黄埔集结军舰，其中以美舰最多，达6艘。12月14日，17艘外国军舰驶进广州白鹅潭示威，对孙中山大元帅府进行直接的武力恐吓。列强耀武扬威，剑拔弩张，形势骤趋紧张。17日，孙中山发表《致美国国民书》，他悲愤地说，中国革命者以美国为鼓舞者和榜样，推翻专制腐败政府并在中国建立了共和国。中国革命党人曾热切期望有一个美国的拉法叶特来为中国的正义事业而战斗，但如今来的却是一个美国舰队司令，他率领远较别国更多的军舰，驶入中国领海，妄图压垮中国的共和国。孙中山呼吁美国人民理解中国人民的革命事业，起而阻止美国这种助纣为虐的行径。两天后，孙中山又发表了致美国政府的抗议电：“我争应得关余，美舰压境独多，助恶长乱，深为公理惜”。[48]既表示了他对美国的深深失望和强烈愤慨，也亮明了中国革命者维护主权、不畏强暴的严正立场。

列强的蛮横行径激起了广东各界人民的无比义愤。12月16日，广州召开请愿收回关余广东公民大会，与会者“一致表决誓为政府后盾”，希望孙中山“勿为强权所屈”，即日收回关余。翌日，广东总工会致电孙中山，谓“关余为我粤应有，以粤款整理粤政，外人实无干涉之权”。[49]24日，广州工会联合会、新学生社等70余团体举行示威游行，并发表对内对外宣言，抗议帝国主义的暴行，坚决要求收回关余。同日，孙中山发表《关于海关问题之宣言》，历述关余问题的由来，抗议列强“集军舰于省河，实无异帮助北京政府，以压制本政府”，重申“北京政府系属非法，且为全国所弃，当然无权处分本政府辖境内之关税余款”。广州革命政府并饬令总税务司安格联，在该政府辖境内的海关税收，除按比例扣还以关税作抵的外债和赔款外，其余妥为保管，听候命令交付，并警告说，税务司倘不遵命，广州革命政府将另委派忠于职守之人为关税官吏。

在民族意识日益觉醒的中国人民和中国革命者面前，列强的武力威胁没有奏效。于是，适在中国南方巡游的舒尔曼出来充当“调解人”的角色。1924年1月5日，舒尔曼到达广州，并于当天与伍朝枢会谈两小时。次日，他会见孙中山、陈友仁、伍朝枢等。孙中山严厉谴责美国参加海军示威，表示已经作好反击各国联合干涉的准备，决心置个人生命安危于度外，不达目的，誓不罢休。一贯反对向广州革命政府交付关余的舒尔曼这时却装作好人，煞有介事地说，他非常希望能够避免冲突，安格联应当同意把关余用于治理西江，这项工程先前已经花去许多人力物力，如不继续加以完成，则会前功尽弃。他还说，如果允许广东接管海关，别的地方也会照此办理，这样互相影响的结果，海关就不完整了，支离破碎了。孙中山答应，如果安格联接受舒尔曼的建议，他放弃接管海关的要求。[50]在舒尔曼的斡旋下，6月19日，北京政府命令安格联拨粤海关关余充作西江疏浚费用，孙中山派林森任广东治河督办事宜。

关余问题的胜利解决是中国民族民主革命力量面对强权不屈斗争的结果，它向全世界昭示，帝国主义在中国为所欲为的时代已经过去，它们妄图以武力作后盾，将其意志强加于中国人民的企图是不能得逞了。

第三节 大革命时期

尽管列强坚持敌视中国革命的立场，革命的酝酿和准备却在迅速发展之中。1925年的“五卅”运动是中国共产党领导的第一次规模空前的反帝爱国运动，是大革命的前奏。运动从上海发起，迅速席卷全国。运动主要针对英国、日本，但也反对一切帝国主义侵略，“打倒帝国主义”、“废除不平等条约”的怒吼声响彻全国城乡。

“五卅”血案发生后，软弱的北京政府于6月2、4、11日三次向列强提出抗议照会，要求立即停止对上海平民百姓的枪击，释放被捕学生，取消戒严令，撤退海军陆战队，解除商团及巡捕之武装。但照会不敢理直气壮地谴责帝国主义的暴行，也没有提出取消不平等条约的要求。公使团在6月2、4、12日的复照中却颠倒黑白，混淆是非，竭力为上海公共租界工部局开脱罪责，谎称“事件的责任不在租界当局，而在示威者”，并说，在6月1日以后的4天中，“尽管有为数众多的挑衅情事，但没有严重事件发生”。[51]

公使团的上述复照同样表达了美国在华外交人员的基本立场。驻沪总领事克宁翰在给国务院的报告中竟说，中国学生之被枪杀是有理由的。国务院把这一报告发表出来，这理所当然地激起了在华盛顿的中国留学生的强烈愤慨。国务院还认定，在“五卅”惨案交涉中美国要与其他大国保持一致，不能“以任何方式有损列强的团结”。有的美国报刊载文说，“五卅”运动不是一般地反帝，而仅仅是反对英、日的，美国不应为英、日火中取栗，不应与它们搅在一起镇压中国人民。6月12日，国务卿凯洛格指示驻华代办梅耶说，这些文章没有得到国务院的任何授意，美国政府无意利用形势来损害别国，增进自己的利益。[52]事实上，美国比其他国家更卖力气地向上海调兵遣将，对付手无寸铁的上海市民。

凯洛格国务卿

为了镇压群众，工部局使用了巡捕和万国商团（当时已有2000人，其中英人占多数），还请求驻沪领事团建立一支2000人的登陆部队。克宁翰、梅耶都同意美军参加登陆部队。6月2日，梅耶在给凯洛格的报告中说：“我已致电［亚洲舰队］司令，强烈支持克宁翰的要求，条件是，上海的海军部队应当是国际性的，而不是以美国部队为主的。”[53]凯洛格在6月4日回电中批准了这一行动，指出：“虽然国务院对事态发展表示遗憾，但它热切希望采取一切必要措施……为美国人的生命财产提供足够的保护。”[54]结果，如同在关余危机时一样，在列强为反对中国反帝运动炫耀武力的军队集结中，美国舰只和部队均多于别的国家：在6月上旬总共33艘外国军舰中有13艘是美国的；6艘炮舰、6艘驱逐舰，1艘运输船，登岸的美国官兵共450人，留在舰艇上待命者1000人。[55]

列强在对上海工人、学生、市民实行武力威胁的同时，也作出一些“和解”的姿态。在6月4日的公使团会议上，梅耶建议派代表去上海进行调查，他说：“采取这一行动的主要理由是向中国政府和人民作出一个姿态，借以确实表明我们对上海事态以及由此引起的在全国的反响的严重关注。”[56]公使团接受了梅耶的提议，派遣了由美、英、日、法、意、比各国人员组成的代表团于6月10日到上海进行“调查”。

成立六国沪案调查委员会完全是为了掩人耳目，它的组成就说明了这一点。委员会中没有中国的代表，对此，克宁翰6月9日向国务卿报告说，许多中国人要求成立中外联合调查团，他认为这样做“虽则有助于中国人的和解，但公共租界工部局方面作出的牺牲太大”，于是克宁翰在领事团会议上建议，“邀请中国代表观察调查过程”，他指望借此“使中国人继续对美国保持好感”。凯洛格翌日指示克宁翰，“鉴于公共租界的特殊状况，任命一个中外联合调查组是不可取的”，他还说，对沪案的调查“要避免任何自相矛盾的评价或重复劳动”，也就是说，列强要统一口径。[57]可见，美国政府的出发点不是要弄清事实真相，而是要想方设法袒护工部局，掩饰它屠杀中国百姓的罪行；自然，如有可能，它也希望在解决沪案过程中赢得中国方面的好感。

列强的调查阴谋早被上海人民看穿。中国共产党主办的《热血日报》载文指出：“捕房、工部局、领事团、公使团，他们都是串通一气的……希望北京公使团主持‘正义’，实在是梦想中之梦想。”调查团到沪时，《热血日报》又以《工部局帮手到沪》为题，发表文章，进行揭露。[58]上海《工商学联合会日报》也以《国民不要中了诡计》为题，载文揭露说：“调查就是迁延时日，调查就是挫折民气!”“调查不过是他们诱惑我们的‘一种’手段，说不定他们还会翻出第二个花样，想出第二条缓兵之计来。”[59]六国委员会只是传讯了工部局的几个负责人和上海总商会会长、买办资产阶级虞洽卿介绍来的几个“证人”，装模作样地活动了3天，就在6月13日匆匆收场了。

为了控制局势，制止“三罢”，（罢工、罢市、罢课），尤其是让工人复工，公使团训令六国委员会在沪与北京政府代表蔡廷干等进行谈判。蔡廷干等对上海工商学联合会提出的条件进行修改，删去了取消领事裁判权和永远撤退驻沪英、日陆海军这两项严正要求，提出了相当妥协的13项条件。委员会却只同意考虑其中5条（撤销戒严、释放被捕华人及恢复被封学校、惩凶、赔偿、道歉），对收回会审公廨、优待工人、华人代表参加工部局董事会和纳税代表会等8项要求则拒绝讨论，并称，如“必欲讨论此八条者，除使团电示办法外，惟有离沪还京耳”。[60]谈判从16到18日进行了3天，没有结果。此后沪案“移京交涉”。

北京政府的存在在很大程度上有赖于列强的承认和支持，它是不可能也不打算认真对待“五卅”惨案的。但全国人民的反帝情绪像火山迸发一样不可遏止，北京政府迫于舆论与列强继续交涉。6月25日，它向外交团提出两件照会：一是关于解决“五卅”惨案的直接条件，如惩凶、赔偿、道歉等，二是修改不平等条约。在这后一照会中说了许多“巩固中外邦交”一类的话，希望各国“对于中国政府，依公平主义修正条约之提议，予以满足之答复”。[61]外交部代表向梅耶和新任公使马克谟透风说，北京政府提出这个照会是为了抵消要求废除不平等条约的激进宣传，它并不期待列强作出许多实际让步，但列强起码要表示，可望在一年之内召开新的国际会议讨论修约，这样北京政府就可以保全面子了。[62]既然如此，美国自然乐意与之一唱一和，演出欺骗舆论的双簧剧了。6月30日，凯洛格在接见中国驻美公使施肇基时表示，美国对修改条约体系持积极态度，他愿意敦促其他大国早日召开讨论中国关税事务的会议，并催促派遣法权调查委员会去中国。7月，美国政府正式吁请各国速派代表赴华参加关税特别会议，并组织一个考察领事裁判权问题的委员会。凯洛格向各国解释他的意图时说：“我相信这类行动比任何事情都能更有效地缓和中国人的仇外情绪”，“我不想说立即宣布无条件放弃协定关税和治外法权对我们是明智之举，但我们各大国若不愿作出适当让步，就会处于被迫让步的境地。”[63]

经过一番准备，1925年10月26日，参加华盛顿会议的9国与瑞典、挪威、西班牙、丹麦代表在北京开始举行关税会议。以外长沈瑞麟为首的中国代表团在会上提出关税自主权议案，主要内容是：解除现行条约对关税的一切束缚；中国政府最迟在1929年1月1日裁撤厘金，实行国定关税率，在此之前对普通商品征收5％、对奢侈品征收20％至30％临时附加税。各国代表纷纷提出异议。以后几个月中，会议围绕着下列3个问题进行了反复的讨价还价：（1）裁厘；（2）附加税税率；（3）实行附加税的条件。

外国代表要求以裁厘作为中国关税自主的先决条件，马克谟还提出，中国得于1928年5月1日再次召开关税会议，报告裁厘情况。中国代表坚持裁厘与关税自主同时生效。

外国代表反对中国提议的附加税率。马克谟的对案提出，从1926年2月1日起中国对一切货品加征2.5％附加税，自7月1日起对奢侈品加征5％附加税。日本代表坚持附加税率不得高于华盛顿会议规定的2.5％。中国代表不得已将附加税率降到2.5％（一般货物）和5％（奢侈品），并将起征日期推迟至6月1日，各国要求再推迟一个月，并竭力缩小奢侈品的范围。

中方提出附加税款由海关暂行保管，不受一切干涉，外国代表要求将其存于外国在华银行，还对实行附加税的条件和税款的用途议论纷纷。1926年3月12日，日本竟至提出须在征税条件和税款用途确定后15日方可开始征收，这一动议得到美、英、法等国代表支持，从而在征收附加税问题上制造了严重障碍。

1926年春，奉直军阀联合反对皖系，内战烽火又起，3月18日以后，关税会议无形停止。这样，关税会议历时5个月，除了1925年11月14日通过决议，承诺中国自1929年1月1日起实行关税自主外，没有其他实际成果。

1925年，签署九国公约的代表合影

1926年1月，参加关税会议的13国的代表在北京组成调查法权委员会。北京政府将译成英、法两种文字的中国法律及有关司法条文共23种分送各国委员研究。委员会分成若干小组，分赴汉口、上海、杭州、青岛、哈尔滨、天津各处进行调查。同年11月，委员会提出法权报告书。报告书虽然建议对某些超越不平等条约规定的特权（如上海公共租界会审公廨）加以改革，但主要内容是诉说中国法制的不完善，法律设施的不健全，并称只有在中国的法律、司法警察、监狱制度等各方面状况得到改良后，外国方可放弃在华领事裁判权，实际上是对废除这一特权提出了诸多先决条件，从而巩固了这一特权。

至于“五卅”惨案本身，列强一拖再拖，最后在1925年底以工部局巡捕长麦克隐和下令开枪的巡捕爱华生辞职，对死伤的中国百姓抚恤7.5万元草草了事。在工人于8月复工后，工部局撤走了军队，取消了戒严。

在北京政府与列强进行上述交涉期间，南方革命运动蓬蓬勃勃发展起来，一场席卷中国大地的革命风暴来临了。

面对中国急剧变化的政局，美国政府没有审时度势，相应地进行政策调整，而仍然基本继续前几年的政策，继续承认摇摇欲坠的北京政府，不承认，甚至不考虑承认国民政府；[64]它在对华政策的重大问题上基本上仍然维持在华盛顿会议形成的列强的联合阵线，与其他大国采取一致行动。为了寻求保护美国在华利益，美国政府在特定情况下甚至不惜使用武力，但这更多是一种炫耀和威吓，而不是大规模的武装干涉。

1926年8月，国民革命军进入湖北战场。美国驻汉口总领事罗赫德和海军少将霍夫以保护武汉三镇外侨为由，要求向那里增派军舰。马克谟很快批准了这一要求。9月2日，美国亚洲舰队司令威廉士上将派遣驻烟台的两艘驱逐舰全速驰援。该两舰于6日晨驶抵汉口后，霍夫命陆战队在汉口登岸，“保卫”租界。这样，美国就在汉口集结了6艘军舰，26日增至9艘，陆战队的兵力也超过了其他国家。9月间，美国士兵与国民军发生多次冲突，仅9月19日一天，美国炮舰“鸽子”号就发射了2300多发枪炮弹。美国海军陆战队实际上援助了吴佩孚，阻挠了北伐的进展。

9月15日，蒋介石以北伐军总司令身份颁布长江限航令，规定自即日起从晚10点到早6点实行宵禁，船只只准由上游下驶，且须在指定关卡接受检查。威廉士下令美国舰船对这项禁令置之不理。由于各国驻华海军群起反对，蒋介石被迫将宵禁和检查船只的实行期推迟，实际上撤销了禁令。

但美国政府也避免与国民革命军发生严重冲突，避免卷入中国内战。1926年9月初，英国建议美国共同派舰拘押和摧毁广州工人纠察船，威胁国民政府，美国拒绝参加，只是训令驻华海军保护美籍船只不受检查。在国民革命军与外国军舰在汉口发生对射后，其他国家探询美国是否愿意参加列强联合行动，进行大规模反击，凯洛格认为已经发生的枪击不过是国民革命军“不法士兵的盲目射击”，“没有必要”采取联合行动。[65]

在美国政府内部，在如何对待中国革命的问题上也有意见分歧。驻华公使马克谟屡屡建议国务院采取强硬措施。

广州国民政府9月底宣布，从10月中旬起征收内地消费及生产税，对一般货物征收2.5％，对奢侈品征收5％。马克谟对此反应强烈。他认为此项税收虽然名义不同，实际上是进出口税，税率也与华盛顿会议规定的附加税相同，但国民政府不顾华盛顿会议规定的条件单方面宣布征收，这是对华盛顿会议关税条约的公然违反。如果允许开这个头，那么以前一切有关关税的条约规定都会被摒弃。他认为对此不能“袖手旁观”，“必须坚决抵制这项税收”。他建议国务院邀集英、日等国，实行海军封锁，或采取其他强硬措施；如果别的国家不愿这样做，美国就单独干。[66]马克谟的主张大体反映了在华美国企业家的意见。

但凯洛格和远东司司长詹森否定了马克谟的提议。凯洛格认为，如果这样做，中国军民再进行抵抗，那就会招致无穷尽的麻烦。他只是指示马克谟，在国民政府征收这种税收时通过外交渠道提出抗议。11月5日，驻穗领事团向国民政府外交部长陈友仁抗议征收上述暂行内地税。陈友仁11月8日予以驳斥，并声明，“国民本府之权威，已伸张至本国大多数区域”，“现在中国国家大权与权威，早已不能在北京行使，而民族主义之中国革命势力及建设势力，已经将国家大权与权威，移交本政府执掌”，他希望大国审时度势，改弦易辙。[67]

马克谟还要求对1926年底发生的其他一些事情作出断然反应。11月下旬，汉口海关的中国雇员在革命浪潮推动下，组织起来，发起收回海关主权运动，并酝酿进行罢工。马克谟认为这是对美国门户开放政策的威胁。他要求政府像在关余事件中那样与其他大国举行联合海军示威，并派足够的海军陆战队士兵登陆，“保卫海关”，“防止破坏分子使海关瘫痪的企图”。他还从法国方面获悉，法国将会参加这样的联合行动。凯洛格再次否定了他的建议。[68]

美国政府之所以没有像马克谟所鼓吹的采取更具冒险性、挑衅性的政策，主要有三方面原因。

第一，中国革命形势已今非昔比，美国政府目睹了袁世凯死后这十多年间北洋军阀内部的尔虞我诈，勾心斗角，连年战争，以及北京政府内阁走马灯似的更换，知道这个政府已经人心丧尽。美国外交官，甚至马克谟都认为，北京政府已经有名无实，丧失了对中国各地的统治权，完全失去了代表性；而国民政府和人民革命力量却越来越壮大，北伐军所向无敌，军阀部队望风披靡，美国政界有识之士也感到，中国国民革命运动不是外国干涉可以扑灭的，炮舰政策的时代已经过去。参议员波拉就说过：“充满独立精神、要求国家完整的4亿中国人民最终是无敌的，没有一个大国可以控制他们，使他们处于从属地位。”[69]

第二，美国国内舆论反对对中国事态进行公开武装干涉。在这方面美国教会组织起了不小作用。当时美国在华侨民总共9800人，其中新教传教士占了约一半，根据最保守的估计，美国在华教会财产为4300万美元。教会组织希望把教会机构与西方的商业政治目的明确区别开来，改善教会在中国人心目中的形象，以便重新赢得已经持怀疑态度的中国人的信任。在“五卅”运动期间，美国的重要教会刊物《基督教世纪》就载文说，运动是因为外国在政治上、经济上对中国的压迫和剥削激怒了中国人民，尤其是中国青年而引起的。运动过后，1925年9月在巴尔的摩的约翰斯·霍普金斯大学专门举行了一次有关美中关系的讨论会，200多名教育家、劳工领袖、传教士及其他非官方人士出席了这次会议。刚由中国返美的燕京大学校长司徒雷登在会上说，中国人民从来没有像在“五卅”运动中“那样意见一致，那样关心时事，那样被深深地激动”，如果用武力去强行保卫美国利益或推行美国政策，那只能是对中国人民已经激励起来的民族情绪火上浇油。他提醒人们考虑，如果如此众多的中国人反美会是一种什么结果。[70]各教会组织也纷纷致函总统和国务卿，或发表声明，反对对中国进行武装干涉。在国民革命军北伐期间，教会组织还把北伐进展情况及时向新闻界和政府官员报告。

自然，在对华政策方面，美国舆论并非一致。一般说来，实业界及其喉舌较多倾向于不惜一切手段维护不平等条约所赋予的权利。如《费城纪事报》对巴尔的摩会议就挖苦说：“众多的教授和传教士聚在一起，互致演说，这固然很好；但这次会议究竟有什么权利就国务院正在考虑的问题对政府发号施令呢?”[71]但当时，前一种舆论比后者更响亮些。

公众舆论影响了国会和政界人士。1927年1月4日——当时武汉人民正在庆祝国民政府北迁和北伐胜利——众院外事委员会主席波特在众院提出一项议案。议案认为美国应援助和鼓励中国建立巩固的资产阶级共和政体，并使该政权能对中国各省实行有效的统治。[72]该项议案以262票赞成、43票反对的压倒多数于2月21日在众院通过。众院外事委员会还就对华政策举行了一系列公开的听证会。

当时，由于武汉工人阶级收回汉口英租界，列强与国民革命军的矛盾顿时尖锐起来。英国政府已决心用武力保卫上海租界，1月24日，英陆军部发表公报，悍然从本土、印度和香港派遣3个旅士兵开赴上海，并邀美国共同出兵。马克谟又一次要求国务院与列强采取联合行动，“不惜一切代价”，保卫上海租界，认为这是有关大国“对保卫外国权利和利益最后可以采取的立场”。[73]

面对着国内、国外的不同舆论和主张，凯洛格于1月27日发表对华政策声明。声明的基本内容有3点：（1）要求美国在华条约权利，包括贸易最惠国待遇得到保护。（2）表示美国准备与中国指定的、能够代表中国的人士进行谈判，以实现华盛顿会议规定的附加税、恢复中国关税自主，并在中国准备对美国公民的生命财产给予保障时谈判放弃领事裁判权，并称美国准备“单独”与中国进行这样的谈判，但“惟一的问题是和谁去谈”。言外之意是，这些问题之所以没有解决，原因在于没有一个代表全中国的统一政府，从而推卸了美国的责任。（3）声明现行条约不能由总统废止，必须由两国经过谈判产生的、由美国参议院批准的新条约加以代替，即是说，中国不能单方面废除不平等条约。[74]这样凯洛格就回答了国内对政府对华政策的批评，以冠冕堂皇的理由表明了美国维持现行对华条约的立场。

第三，既然中国革命是不可避免、不可扑灭的，美国政府便指望使这场革命带上“温和”的色彩，不要太多触动美国在华利益。早在1926年6月，美国驻广州总领事精琦士就在一份报告中指出，革命力量“现在比以往任何时候都更为强大，大国必须找到某种方法，或者防止它继续干涉我们的贸易利益，或者控制并调整其行动，使之符合于有关各国的利益”。[75]精琦士在这里提出了使中国革命就列强范围的问题，要达到这一目的，自然只能寄希望于革命队伍内部的所谓“稳健派”，希望他们能够左右局面。从“中山舰”事件到“四一二”政变的一年多中，美国在华使领人员无时无刻不在窥测、分析、估计革命阵营内部的变化、斗争和力量消长。他们把革命队伍分作“左派”、“右派”或“激进派”、“稳健派”（有时用“保守派”），前者是国民党内的共产党人和陈友仁等，他们是受鲍罗廷和其他苏联顾问影响、支持和指使的；后者的领袖是蒋介石。精琦士身处国民政府所在地，对事情观察得比较准确，发的报告也最多。“中山舰事件”后不久，4月7日，他报告说，“左派和右派之间尚未妥协，随着时间推移还将发生麻烦”，但他当时对右派是否能占上风尚无把握，“担心一旦发生冲突，军队中的许多单位将由于激进宣传的效果而被证明是不可靠的”。[76]一星期后，他再次报告说，“政府中的激进派看来在如此迅速地取得势头”，以致他怀疑，最终到底是稳健派驱逐激进派，还是反之。而同时美国记者索科尔斯基却报告精琦士说，他想去黄埔见蒋介石，遭拒绝，但蒋捎话给他，欢迎他在两个月之后再去访问，那时局势将会明朗。精琦士认为“蒋显然指望那时完全控制广东局势”。[77]

蒋介石通过国民党二届二中全会排斥共产党人，巩固和强化自己的权力，这种事态发展符合美国的期望。精琦士如今对革命阵营内部的力量对比有了较为明确的看法，他在5月25日欣喜地报告说：“国民党的实权不在政府，而在蒋将军手中。有把握说，蒋将军反对共产党，忌妒俄国人，看来他完全控制了刚刚结束的会议。”同日，美国新闻记者、《北京导报》代理总主笔亚朋德还向精琦士汇报说，国民党中央执委伍朝枢毫不隐讳地告诉他，“共产党最终将被撵出去”，8月国民党将举行另一次中央全会，那时“国民党将对共产党采取明确的断然措施”。精琦士这时对“稳健派”战胜“激进派”已经充满信心，他乐观地设想，只要美国和英国像苏联那样提供武器和财政援助，“只要它们稍加鼓励，政府中的稳健派就会抛弃俄国人和共产党人，转而实现更为友好的政策”。[78]

关于革命阵营内部分化的报告也来自别的外交人员。如1927年1月22日驻福州领事普赖斯报告说，部队中的军事部门是“稳健派”控制的，政治部门是“激进派”控制的，前者实行保护外国人生命财产安全的政策，后者采取激进的反帝立场，两者之间的分裂必定日趋严重；“如果消息确实，这种分裂已经在蒋介石与鲍罗廷之间发生了”，这种分裂在东路军司令何应钦与政治部门领导人及俄国顾问之间无疑也存在着。他认为，对大国来说，“明智的做法是，对政治部门完全置之不理，直接与军事部门打交道”。[79]

蒋介石随着北伐战争的进展，随着他的地位的不断巩固，还公开向列强作出种种表示。1926年8月20日，他在长沙发表《对外宣言》，竭力打消列强对国民革命的疑虑，请它们理解国民革命之“真旨”，而不必害怕革命，并称“革命之成功，即友邦之利益”，“其扶持正义赞助我国民军者，中正爱之敬之”，等等。[80]国民政府迁都武汉后，蒋介石在南昌公开与武汉政府对立，并于2月21日、3月7日两次发表反左、反共演说，大骂武汉临时联席会议是“无根据的、非法的”，叫嚷“苏俄一旦不以平等待我，像别个帝国主义一样压迫我们的时候，我们也是像反对帝国主义一样的反对他们”，“共产党员有不对的地方，有强横的行动，我有制裁的权力”，表示他已经背弃了孙中山“联俄、联共”的政策，不久就要选择时机，执行反苏政策，向共产党开刀了。[81]

蒋介石要篡夺国民革命成果有赖于列强的支持，列强指望以蒋介石为首的“稳健派”把革命纳入符合他们心意的轨道，从而形成了一种破坏革命的里应外合。在列强中，拉拢蒋介石最起劲的是日本。1927年1月18日，日本外相币原在议会发表演说，表示要“尊重中国的领土主权完整”，对中国内政采取“绝对不干涉主义”，向国民政府表示虚假的友好。在此前后，日本外相、海相、陆相的使者和政友会的代表接二连三窜到中国，故作接近国民政府的姿态，表示“今后日本不应仅视北京政府为中心，当以平等之友谊对待南北两方面”，想方设法探听革命阵营的虚实。蒋介石秘密接见了这些日本人，并向他们倾述自己的意向和计划，声言，他“没有受苏俄利用和指导”，“苏俄制度不可能在中国再现”，他“打算用三民主义统一中国”、不打算废除不平等条约，而且将尽可能尊重它们；他不打算用武力收回上海租界，等等；他特别表示“欣赏币原外相1月18日的演说”、“愿意同日本握手”；他甚至明确地说，“我一到南京就表明态度”。[82]外务省条约局局长佐分利贞男在会见蒋介石后报告说，在对外政策上，国民党人的公开宣言与他们的真实意图有着不小的距离，蒋介石与武汉共产派之间存在着“尖锐对立”。[83]这样，日本政府就摸到了蒋介石的底牌。

蒋介石同时与别的国家进行种种勾结。1月26日，国民党中央执委王正廷事先征得蒋介石同意与美国驻沪总领事高思举行秘密接触。王告诉高思，“国民政府控制权并未真正落入极左派手中”，“稳健派殷切希望汉口收回英租界事件不在上海重演，杭州攻克后，国民革命军将不进上海，直赴南京，以免同外国军队发生冲突”。此后，蒋系干将何应钦、伍朝枢同外国驻沪领事频频接触，磋商国民革命军在上海与列强避免冲突的办法。高思从种种迹象推测到，“相信随国民革命军到达上海，对国民党左右两派的真正考验也将来临”。[84]2月25日、3月23日，与广东省财政厅长孔祥熙过从甚密的美国人柯亨两次面见精琦士，向他透风说，蒋介石与鲍罗廷之间已经有了“多少是永久性的分歧”，蒋是恨俄国人的，他之所以与鲍罗廷合作，是因为他绝对需要苏联提供的军火和财政援助，如果其他大国取代苏联提供这种援助，蒋立即就会与鲍罗廷决裂。柯亨希望美国认清形势，与蒋建立直接联系，把苏联人撵走。第二次会见时他还特别说，孔祥熙对于他所说的曾预先表示认可。[85]总之，蒋介石集团通过各种官方的、私人的、直接的、间接的渠道，与美国外交人员保持接触。

3月24日，国民革命军攻克南京。溃败的直鲁联军残部和革命军中一支刚由孙传芳部反正的部队在城内抢劫滋事，波及外国侨民和英、美领事馆，英人3名，美、法、意人各1名遇害。美舰“诺亚”号、“普莱斯顿”号和英舰“绿宝石”号发炮100多发，轰击南京城，造成南京居民生命财产的严重损失。

次日凌晨，美国长江巡逻队司令霍夫接到蒋介石托人转达的口信：“他希望明天到达南京，负责控制局势，将保证一切外国人生命财产安全。”霍夫向亚洲舰队司令威廉士作了报告，威廉士回电命令：“美、英、日司令一致同意，如有可能，应当避免采取进一步的激烈行动，直至蒋介石将军有机会履行他为所有外国人提供充分保护的诺言。”[86]

马克谟和美国驻南京领事戴伟士力主采取强硬行动。马克谟3月下旬几次建议国务院，立刻从国民革命军占领的地区撤出所有美国侨民，然后封锁上海以南所有中国港口，以此施加压力。他声称，“如不采取坚决措施对付局势，那就意味着西方在东方影响的崩溃”。戴伟士认为：“美国的调和政策……已经失败，现在必须迅速采取十分强硬的态度，否则在华外侨及其财产都将受到日益严重的威胁。”[87]

美国政府不同意公使和领事对事态的上述分析，而认为宁案中对外国人的伤害是军队失控的结果。柯立芝总统在3月29日的记者招待会上说，在中国“不存在对我国人民的有组织的军事进攻，但有时发生士兵无组织的军事进攻。我们认为，这些士兵这样做并非执行试图行使政府职能的当局的命令，而是乌合之众的骚乱”。但他同时认为“这种事随时可能发生”，因此决定向中国增兵。[88]3月1日，驻华外国海军陆战队和其他部队总兵力约为9000人，其中有美国海军陆战队第4团1500人；到4月1日，外国部队已增加到2万人，其中美国士兵2400人。当时在中国水域的外国军舰共171艘，其中美国30艘。

3月28日，英、美、日3国公使开始讨论草拟敦促蒋介石迅速解决南京事件的照会。此后半个月中，大国就照会内容进行了反复磋商。各国一致要求蒋介石严惩肇事者，赔偿外国领馆和侨民的损失，公开道歉，并保证今后不发生类似事件。英国主张规定时限，使照会具有最后通牒性质；一旦蒋不接受条件，列强便实施“封锁、炮轰和军事占领”的制裁措施。美、日持有异议。3月31日，凯洛格致电马克谟，向他说明了美国政府的考虑：美侨尚未撤出危险区，“蒋介石是否真能控制国民革命军并满足我们的要求尚有疑问，此外还必须考虑到，万一向蒋提出最后通牒而不起作用，有关各国政府将被迫实行某种报复或采取激烈行动。我们非常怀疑目前这时候提出最后通牒的明智性，但我们必须提出关于赔偿和道歉的正式要求”。[89]这段话至少表明：（1）美国对于蒋介石的地位和实力还没有足够信心；（2）它不想以最后通牒方式把蒋介石逼得太狠；（3）它不希望扩大事态，不希望因最后通牒未予履行而与国民革命军发生严重冲突，而希望给事情留有转圜的余地。4月5日，凯洛格更明确告知马克谟，美国不同意在照会中提出制裁问题。两天后，他又通知驻美英使霍华德，美国“无法接受实行制裁的原则”。[90]

1927年美国水兵在上海国际租界修建的工事

日本政府比美国更起劲地推行拉拢蒋介石、分化革命阵营的政策。3月30日，日本外相币原训令驻华公使芳泽，蒋介石目前正处于困境中，列强若持强硬态度，将正中武汉共产党的倒蒋计谋；“列强的最佳方案莫如通过中国人的手维护中国的治安”，给蒋介石等“健全分子”以施展身手的机会，为此不应给他限定处理宁案的时限。[91]同日，日本驻沪领事矢田七太郎奉币原外相之命会见蒋介石，要他“对维持上海治安必须加以特别深切的考虑”，蒋心领神会，表示“充分谅察尊意，定当严加取缔”。4月1日，矢田又向蒋介石的心腹黄郛转达外相的训令，批评蒋“对于管束共产党的跋扈缺乏决心”，要蒋当机立断，“在平定时局上取得成果”，以“赢得内外信赖”。翌日，蒋通过黄告知矢田，他已“下定决心”，“一俟准备就绪，将立即采取断然行动，其时间在四五天之内”。[92]蒋介石在帝国主义、主要是日本帝国主义的支持下，悍然发动了“四·一二政变”，走上了公开背叛革命的道路。

4月7日，日、美、英、法、意5国公使就未定时限、未提制裁措施的照会达成协议，11日下午3时，该照会分别由5国驻汉口、上海总领事向陈友仁、蒋介石提出。陈友仁于14日作了答复。他表示国民政府有责任保护外侨生命财产，承诺赔偿英、美、日3国领事馆及外侨的损失，提议组织一个国际调查委员会，既调查外国领馆和侨民的损失，也调查美、英军舰炮轰毫无防御的南京的情形；他据理驳斥了关于惩罚国民革命军有关部队长官、国民革命军总司令公开道歉等无理要求，并提出，要切实保障外侨，就必须废除列强与中国的不平等条约。[93]

5国公使认为陈友仁的复照是“完全不能令人满意和不能接受的”，建议各国政府以制裁相要挟，提出更强硬的通牒。美国政府拒绝了这一建议。4月20日，凯洛格训令马克谟，美国不参加对武汉国民政府的第二次通牒，因为有情报表明，“稳健派正努力将激进派逐出国民政府。国务院感到，此时若迫使其接受要求，将会削弱稳健派领导人的地位，甚至可能把他们驱至极端派一边”。他还表示，美国准备必要时与武汉政府单独交涉，马克谟强烈反对美国政府单独行事，他在23日电中称，这将使美国丧失列强对华外交中的领导地位。25日，凯洛格解释说，“领导地位本来既存在于温和行动之中，又存在于武力行动之中”，“国务院不相信，美国在华商业利益要靠列强的武力才能获得”，“外国凭借武力占领中国领土或保持贸易特殊势力范围的时代已经过去了”。同日，他对日本驻美大使说，各国应当“等一等，看看国民党当局内部的分裂会有什么结果”。[94]

凯洛格关于武汉政府内部分化的情报是准确的，他希望在武汉重演“四·一二政变”的图谋也很快成为现实。7月15日，汪精卫在武汉反共，轰轰烈烈的国民革命失败了。

第四节 南京国民政府成立之初

蒋介石发动“四·一二政变”后，即于4月18日宣布成立国民政府。中国出现南京、武汉、北京三足鼎立的局面，“七·一五政变”后宁汉合流，形成南北对峙的形势。1928年春，南京国民政府举行二次北伐，打败奉系军阀，6月初，北伐军占领京、津各地，南北对峙遂告结束。12月29日，张学良发布通电，宣布服从国民政府，改易旗帜。至此，国民党各派新军阀统一于南京国民政府。

自“五四”运动以来，中国人民表现了强烈的收回国家主权、争取民族独立的民族意识。这种民族意识在大革命期间继续高涨，打倒帝国主义、废除不平等条约已经成为广大民众的普遍的强烈要求。国民党新军阀统治的建立在很大程度上有赖于列强的撑腰，国民政府成立后又急需得到列强支持和外交承认，以对付国内的反对派，巩固其统治，并确立其国际地位。它显然不能坚持大革命中人民群众的正义要求，而只能在对列强外交中采取妥协立场。宁案的交涉是一个突出事例。

国民政府把解决宁案列为外交第一要务。1927年4月底，蒋介石即下令解除了参加攻宁的第6军第19师的武装，并下令通缉第6军政治部主任林伯渠，从而达到既向列强献媚，又往中国共产党栽赃的双重目的。

5月初，刚刚走马上任的外交部长伍朝枢就向美国驻上海总领事高思表示准备尽快谈判解决宁案。国务卿凯洛格立即指示马克谟作出回答：“美国驻沪总领事准备受理伍朝枢代表蒋介石将军可能提出的任何建议，并向美国政府报告以供考虑。”5月27日，伍朝枢在上海会见高思和驻南京领事戴伟士，告诉他们，煽动肇事者已经受到惩罚，国民政府已经严令保护外人生命财产，它将负责赔偿外人的损失。[95]

5月至7月，伍朝枢、交涉员郭泰祺与美国驻沪、宁领事多次接触，伍朝枢一再表示：“南京政府准备并急切希望与美国政府解决宁案，而不问其他大国在此事上采取何种行动。”7月13日，国民政府正式提出解决宁案办法6条：

（1）国民政府负责解决这一事件；

（2）国民政府将把对与该案有牵连者的处理情况告知美国政府；

（3）道歉，并严禁对美国人的生命财产采取各种形式的暴力行为；

（4）成立一中美联合委员会，调查美国人生命财产损失，然后予以赔偿；

（5）希望美国政府对炮轰南京表示歉意；

（6）废止中美间现行条约，并立即缔结平等互利新条约。

郭泰祺在提出上述条件时补充说，加入后两点只是为了平息中国公众的舆论，并暗示不指望得到满意的回答。[96]

从这6点可以看出，蒋介石完全接受了五国联合通牒提出的道歉、惩凶、赔偿等要求，而只是希望多少为他掩饰他在处理宁案时的屈从立场。美国基本上接受了前面4条，至于第5点，助理国务卿詹森辩解说，美舰炮轰是“对处于攻击下的美国人的住所提供的保护性火力网”，“我们对此当然无歉可道”；关于第6点，他认为不能以修改条约作为解决宁案的交换条件。[97]

1928年早春，美国公使马克谟离北京南游。2月26日，国民政府新任外长黄郛在上海会见马克谟，黄郛邀马克谟去南京，后者表示，宁案悬而未决，美国在宁领事馆尚未恢复，在这种情况下他不能去南京。黄郛再次表示，国民政府决定承担解决宁案的全部责任，并急于解决此事。连马克谟也认为，黄郛的表态“是极为令人满意的”。[98]此后，国民政府外交部司长何杰才与美国驻沪总领事克宁翰分别作为双方代表在上海继续谈判。

国民政府在与美国交涉宁案同时，也在同英国进行谈判，黄郛与英国公使蓝普森的接触更先于马克谟，而且蓝普森3月间一直留在上海进行交涉。美国政府长期以来指望在列强对华外交中起指导作用，并通过华盛顿会议在一定程度上实现了这一愿望，在处理宁案问题上，它不想落在别国后头。况且国民政府正是由合乎美国心愿的“稳健派”建立起来的，解决宁案无疑是对这个政权的一种支持。于是国务院于3月24日催促说：“只要情况允许，尽快进行谈判。”[99]

3月30日，黄郛与马克谟互换照会6件，基本按伍朝枢上年提出的6点中的前4点解决了宁案。黄郛在照会中低声下气地恳求马克谟对美舰炮轰表示歉意，马克谟坚持前述詹森的说法，声称：“开炮一层，不但借以保护，且为一时想得到之惟一办法……美国政府颇感美国兵舰不得已而采取此种手段……美国政府深为抱憾。”黄郛又指望马克谟在修改现行条约方面作出承诺，后者复照称，中美双方“得随时机遇将所有不需要及不妥当之约章得经双方同意，正式修改”，但却要求南京政府“有代表贵国人民之政治施行实权，俾得诚实履行贵国一方面关于修改约章所有应尽之义务”。[100]这等于说，现在国民政府还不具备修改条约的资格，修约时机尚不成熟。

把南京事件的这种解决与1927年4月陈友仁对宁案通牒义正词严的答复相比，两者有天壤之别。美国的要求无一例外地得到满足，而美舰炮轰所造成的中国人民的生命财产的严重损失却被一笔勾销，这显然是很不平等、很不公道的。国民政府曲意逢迎，以牺牲中国人民的利益，来换取美国和其他大国对它的支持。美国政府对这种处理结果可谓心满意足，就在第二天，凯洛格给马克谟发来了简短的却是热情洋溢的电报：“国务院十分满意［宁案的解决］，谨对你努力的圆满结果向你表示热烈祝贺”。[101]

有了中美交涉的先例，英、意、法3国在同年8至10月、日本在1929年5月也如法炮制，与国民政府达成了内容类似的协议。

但是在中美解决宁案时，奉系北京政府还存在，中国尚未统一，美国政府虽认为它与国民政府已经有了事实上的关系，但它并不认为它已正式给予国民政府外交承认。美国承认的标志是同年8月两国新的关税协定的订立。

早在关税会议上，列强已就中国关税自主作了承诺。1927年7月23日，国民政府宣布，“不平等之关税条约，尤与国家之主权相仿，非迅速实行关税自主，不足以跻进国际之平等”，决定自9月1日起实行关税自主，同时裁撤厘金，随即还公布了《国定进口关税暂行条例》。[102]这一决定得到上海、南京商界的拥护，两地商民协会发起拥护关税自主运动。但不久，蒋介石因国民党内部矛盾而下台，孙传芳的军队打到南京周围，形势十分危急；日本又首先起来反对国民政府关税自主。国民政府内外交困，9月1日实行关税自主一说不了了之。

与此同时，伍朝枢派遣外交部参事李锦纶在美国活动，希望能与国务院建立直接联系。当时，北京政府驻美公使施肇基仍享有正式的外交代表地位，国务院拒绝与李锦纶进行谈判。李锦纶询问詹森，可否由施肇基作为北京和南京双方的代表与美国谈判关税自主问题，也无结果。尽管如此，美国政府自然也在考虑如何对付中国关于修改不平等条约的要求。1927年秋马克谟回国述职。他在与凯洛格和国务院其他官员讨论与中国修约问题时指出，最主要的问题是两个：领事裁判权及约定关税。他认为，现时不可能进行关于废除领事裁判权的谈判，因为中国的法律和法律组织还不足以保护在华外国人的利益，并称“现在以任何方式提出讨论这个问题都是危险的”。至于关税问题，他认为，既然在1925年的关税特别会议上列强已经承诺1929年1月1日起中国关税自主，美国自然也不能反悔，但他强调，在即将订立的条约中，美国贸易应受到充分的保护。国务院同意他的意见。马克谟在同国务院官员详细讨论中国关税自主问题后，草拟了作为以后正式条约蓝本的一份文件。[103]

国民政府奉行反苏政策，借口苏联人员参加了11月中国共产党领导的广州起义，于12月中旬驱逐苏联领事，停止在华苏联国营商业，中苏关系恶化。它指望以采取这种反苏反共的严重步骤，进一步取悦列强，换取它们的支持。就在这时，伍朝枢致函李锦纶，命他与施肇基组织一个联合代表团，以凯洛格1月27日声明作为基础与美国谈判修约。凯洛格认为这与马克谟10月的建议基本相符，而且有助于中国南北两派之间的和解，也能迎合美国国内同情中国的那部分舆论。但马克谟提出异议，他在12月28日给国务卿的报告中说，中国的动议比他10月的提案扩大了范围，也包括了领事裁判权问题，而指望现时讨论这一问题“只能是一种幻想”；他还表示，在华盛顿进行谈判不利于中国南北双方在关税问题上的谅解，而且是对驻华公使馆两年来为解决这一问题所作的努力的一个打击。他强烈要求凯洛格重申，由他在中国谈判关税问题，而且“仅仅”是这个问题。[104]

1928年2月21日，国民政府外长黄郛发表对外宣言，宣称国民政府“并力准备，切盼于最短期内，得与各友邦开始商订新约”。[105]前任外长伍朝枢被派往美国作为谈判修约的全权代表。但美国政府拒绝与伍朝枢进行正式谈判。

6月初，北京奉系政府瓦解，国民政府宣告“北伐成功”。15日，新任外长王正廷再次发表对外宣言说：“今当中国统一告成之际，应进一步而遵正当之手续，实行重新订约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨。”[106]同时王正廷又派人去北平向马克谟探询他关于关税问题的态度。23日，凯洛格训令马克谟“早日”开始与国民政府谈判关税自主问题。训令中还说：“美国与国民政府现在无疑已经处于一种事实上的关系之中，与该政府谈判条约至少是对这种状态的一种承认。”[107]

7月7日，国民政府发表《关于重订条约的宣言》，内称：（1）中国与各国条约已届期满者，当然废除，另订新约；（2）尚未期满者，国民政府应即以相当手续解除而重订之；（3）其旧约业已期满，而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当办法处理。[108]国务院还获悉，国民政府准备再邀集各国代表会商关税与修约问题。美国政府既已知道中国关税自主势在必行，并且已经有所准备，它便决定在解决这个问题时也像了结宁案一样走在各国头里，以显示其对国民政府的好感。凯洛格于7月7日、11日两次训令马克谟，催促他尽早与国民政府进行谈判。为了收到宣传效果，凯洛格还拟向报界发表声明，其中说，他“相信，一个强大和统一的中国正在从内战的混乱和动荡中出现”，他深信，“在中国一个负责任的政权的形成是有利于有关各国人民的利益的”，因此美国政府准备“立即”通过其驻华公使与国民政府谈判关税自主问题。[109]凯洛格的这些设想得到柯立芝总统的批准。

但马克谟却不像凯洛格那样上劲。他推三托四，进行拖延，说什么“美国在迎合国民政府意愿方面只应走半程路”，如果仓促从事或采取主动都将是“策略性的错误”；如果凯洛格发表拟议的声明，不但于谈判无补，而且“肯定会增加困难”，甚至“使取得圆满结果的前景变得大为暗淡”；他还挑剔说，国民政府在谈判关税问题上对别国比对美国更尊重、更谦恭，如此等等。[110]

下属的延宕使上司恼怒。7月20日，凯洛格在给马克谟的训令中措辞严厉地说：“除非我们立即行动，国民政府将迫使我们：一、谈判一个完整的新条约，既包括关税，也包括治外法权；二、在华盛顿而不是在北京进行谈判。”[111]在凯洛格的一再催促下，20日，马克谟与专程到北平的国民政府财政部长宋子文开始进行谈判。宋子文特意提到，新订立的条约要得到中央政治委员会的批准才能生效，但政治委员会实际上是橡皮图章，只要蒋介石等批准就行了。他还一再表示，蒋介石“热烈支持”他谈判新约。[112]

得知谈判已经开始，凯洛格训令马克谟立即把他拟发表的声明稍作删改，作为照会转交国民政府。7月24日，马克谟致电王正廷，发出凯洛格的照会。次日，国务卿把照会副本转送12个有关国家驻美使团。

宋子文与马克谟的谈判进展顺利。宋子文对于美方提出的约文草案有两点异议：（1）原约稿规定：“中国不以增加关税作为任何补偿性质的特权和利益的交换条件”，宋子文不同意这一保留条件；（2）他不同意以中国裁撤厘金作为关税自主的条件，但表示，在关税自主后，中国将实行裁厘。马克谟请示凯洛格，后者指示，这两点可按中国愿望解决，条约的关键在于，美国贸易与其他国家相比，待遇应毫无区别，美国货品在“中国境内所缴税收不得高于中国货品”。[113]

7月25日，宋子文、马克谟分别代表中美双方，签署了《整理中美两国关税关系之条约》，[114]条约规定中国以前进出口货物税率撤销作废，1929年1月1日起中国实行关税自主。条约的主要内容，即是上述凯洛格说的关键之点。当时参与修订中美关税新约的美国人杨格后来回忆说：“1928年7月间的一个问题是如何想办法不使用中国所反对的‘最惠国’字样而保留美国的同等权利。我们在国务院想到在这个和以后的条约中使用‘待遇毫无区别’这一措辞的办法。”[115]也就是说，美国依然保留了最惠国待遇。再加上中国政府不得对美国货物征收高于本国货物的内地税，因此，这种关税自主仍然是不完全的，它对保护中国本国工商业的作用是很有限的。

中美关税新约的签订使国民政府与美国有了正式的条约关系，即由先前的事实上的关系升级为法律关系，美国正式承认了国民政府。

有了中美关税新约作为样板，国民政府在1928年8至12月先后与有关国家签订了新的关税条约。唯有日本一再拖延，迟至1930年5月才勉强订立《中日关税协定》。

关税新约的签订使中国收回了自鸦片战争以来丧失了八十多年的关税自主权，这无疑是朝着国家主权完整的方向迈出的重要一步，是中国人民长期斗争的一个成果。1929年起，国民政府就实行一系列税则改革，改按银价征税为金价征税，对需要限制进口的货物（如火柴、瓷器、糖、水泥、玻璃、肥皂、化妆品、人造丝、毛织品等）提高关税（有的甚至高达60％），以保护本国工业和抑制消费，对某些工业原料降低税率；废除子口税、过境税、常关税，以促进国内贸易。总的说来，1929年以前的关税率约为4％，1930年上升到10％；1931—1932年为15％。关税收入（包括进出口）也大幅度增加：1928年为1.34亿元（中国银元，下同），1930年为2.92亿元，1931年为3.88亿元。[116]这对于中国经济的恢复和发展、增强中国的国力无疑是有助益的。

对于一些国力较弱、在华利益较少的国家，国民政府把谈判关税自主与废除领事裁判权合在一起进行，并于1928年11、12月分别与葡萄牙、比利时、西班牙、意大利、丹麦等5国订立了《友好通商条约》，同时解决了这两个问题。这些条约的第2款都规定，各该国侨民自1930年1月1日起，受中国法院和法律管辖，但又都有保留条件；只有在“华盛顿条约国议定取消领事裁判权之后”，才实行这项规定。

国民政府很清楚，解决领事裁判权问题的关键在于美、英、日等大国的态度。中美关税新约签订后，它立即开始同美国等商谈这个问题。7月28日，王正廷外长在答复凯洛格7月24日照会时即提出，“国民政府更希望中美两国即将开始之会议，其结果将使一切亟待解决之问题均可获一适当之解决……于最短期间完成新约，以开两国外交上之新纪元”。[117]9月27日，被国民政府重新任命为驻美公使的施肇基和伍朝枢又向凯洛格面交王正廷的一份电报。王正廷除表示国民政府准备立即在华盛顿与美国开始谈判外，还希望国务卿运用其影响促使其他大国迅速与中国谈判修约。

凯洛格既明白与中国谈判解决领事裁判权在所难免，他又不愿马上放弃这一保卫美国在华利益的重要特权；他既想继续赢得国民政府的好感，又要维护华盛顿会议大国合作的体制。他表示，“我们不能独立于其他大国首先进行谈判，然后要求它们仿照我们的样子”。这一表态同他1927年1月27日声明相比显然是后退而不是前进了。他拒绝派全权代表与伍朝枢进行谈判，而只许国务院官员与之进行非正式会谈。[118]

此后，伍朝枢与远东司司长亨贝克等进行了多次接触。亨贝克等认为，自1926年以来，中国在实施法权考察委员会的建议、完善法制方面无所建树，因此不能无条件地过早废除领事裁判权。伍朝枢据理力争，向亨贝克介绍了两年来中国法制建设的进展，还在11月21日提出了《中国司法管理现状》的书面报告。

与此同时，凯洛格向英、法等7国发出照会，通报中美间非正式会谈的情况，并征求他们的意见。7国中无一赞成立即废除领事裁判权。它们共同的意见是，此事要“极端审慎”，为了从旧体制过渡到新体制，废除领事裁判权必须伴之以若干保障措施。

柯立芝总统任内的中美谈判没有取得进展。1929年3月，新总统胡佛上任，史汀生接任国务卿。

4月27日，国民政府外交部向美、英等大国发出同文照会，要求各国“及早”撤废领事裁判权，并保证各国侨民“合法之权利及利益”不会因此“而稍受不利之影响”。[119]

国务卿史汀生就中国照会征求下属的意见。马克谟在7月9日报告中提议对中国采取强硬立场。他要求国务卿“足够肯定、足够明确地”告诉中国政府，美国对中国忽视美国在华权利再也不能忍受了，他建议由史汀生牵头，联合其他国家组织一个国际反华阵线，抵制中国废除领事裁判权。他的意见基本反映了在华美国实业界人士的要求。6月17日，汉口美国商会致函总统，表示“强烈反对美国政府作出任何关于在现时改变美国人和美国在华利益的治外法权状态的承诺”，以此向政府施加压力。[120]詹森主张采取“温和”路线，他在5月25日的备忘录中说，美国在答复中国照会时，应当表示对中国愿望的同情，但也应指出，废除领事裁判权只能是一个“渐进的”过程，况且中国现正经历训政时期，在这个时期结束之前是不能指望外国完全放弃领事裁判权的。[121]亨贝克倾向于詹森的意见，他认为，“中国司法机构要逐步代替外国司法机构，而不能在前者尚未准备好时就猝然取消后者”。[122]按照他们的设想，领事裁判权将在一个长时期内继续存在。

史汀生基本采纳了詹森的意见，但他加强了与有关国家的联系。在与英、法等磋商后，他于8月10日复照中国。照会中自然不乏老调重弹，但也提出了新的建议：美国政府“愿意参加谈判，以便设法逐渐放弃治外法权，或在指定之区域，或于专定法权之种类，或其两项”。[123]此后中美两国的交涉，主要正是围绕着“指定区域”与“专定法权”两个问题展开的。

为了加速谈判的进程，中国政府于11月25日电令驻美、英公使通知该两国政府，中国决定于1930年元旦宣布废除领事裁判权，请两国政府立即派代表来华谈判。美国则提出，放弃领事裁判权应当是个渐进的过程，1930年1月1日是这个过程的开端，而不是结束。

12月28日，国民政府宣布了废除领事裁判权的命令，其中说：“自民国1930年1月1日起，凡侨居中国之外国人民，现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令规章。”美国和其他大国群起反对，王正廷不得已于两天后解释说：“对于现由政府准备之办法，如有意见，亦愿于相当期内与之审议。……12月28日之命令，实系一种步骤。”《东方杂志》第28卷第10号（1931年5月），第110页。也就是说，中国政府实际同意把1930年1月1日作为逐渐废除领事裁判权的开始日期了。

1930年2月，詹森接替马克谟任驻华公使。3月下旬，他和英国驻华公使蓝普森就与中国谈判的建议案进行讨论，美、英方案大同小异。探悉了这些方案内容的国民政府顾问美国人密勒评论说，这是“在冠冕堂皇的愿意修约的伪装下使治外法权得以新生的一种隐蔽的努力”。[124]

1930年夏季，美、英公使在继续商量对策，而中国人却在忙于新的内战——蒋冯阎大战。9月，这场战争以蒋介石取胜而告结束。10月28日，王正廷收到了美国的方案。它洋洋数千言，计有17条，这是美英两国公使商议的结果。主要内容是：

（1）民事案件和轻微刑事案件由中国法庭审理，刑事案件仍由美国法庭审理。

（2）在上海等十二个大城市的地区法院和高级法院设立专门法庭，受理美国公民为被告的民事案件，这些特别法庭得聘请外籍法律顾问，他们有权干预审判；在审理美国公民为被告的案子时，必须有一名法律顾问作为法官在场，未经他同意，判决无效。

（3）美国享有移审权，即美国人为被告的案件可从中国法庭移至美国法庭审理。[125]

在这个方案中，美国貌似部分放弃了领事裁判权，但由于它要求移审权，就把刚刚放弃的东西又要了回去。这一提案理所当然遭到中方拒绝。

在1931年春季的谈判中，王正廷不止一次表示，如果大国不在5月5日（预定召开国民会议的日子）前放弃领事裁判权，他将被迫就它们的立场向中央政治委员会和国民大会作出报告。詹森分析说，国民政府需要在国民会议上显示其在国内统一方面的进展和对外关系上的成就，否则政府将在会上在不平等条约问题上受到攻击。他建议美国与列强一起，同意中国最低限度的要求。[126]国务院大体同意这种意见。美、英等国经过协商，修改了它们的条件，即由原先的部分废除改为重点地区的保留。4月27日，美国提出新方案。它不再要求移审权和法律顾问的准司法权，但要求在上海、汉口、广州、天津4地保留领事裁判权，为期10年。中方只同意上海公共租界为保留地，为期3年。[127]双方分歧仍然很大。

在国民会议召开前夕，5月4日，中国政府颁布了《管辖在华外国人实施条例》，声明自1932年1月18起，废除领事裁判权；在东三省特别区、上海、天津等地地方法院附设专庭，受理辖区内外国人为被告的民刑诉讼；专庭聘请中外籍法律专家为咨议，咨议可向法庭陈述意见，但不得干预审判。同时外交部宣布，关于法权的谈判，暂告中断。5月13日，国民会议第五次大会通过《废除不平等条约宣言》，其中说：“一、中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约，概不予以承认；二、国民政府应遵照总理遗教，于最短期内，实现中华民国在国际上之完全平等与自由。”[128]此后，国民政府增拨司法预算，改良监狱，组织特别法庭，聘请外籍法律顾问，力图加速谈判进展。

列强担心谈判的滞迟激起中国人民大规模的废约行动，国民会议后又多少作了让步。美国7月14日的方案建议：（1）美国放弃领事裁判权，中国至少在5年中维持适当保护措施；（2）天津、上海为保留区，期限分别为5年、10年。[129]两个月后，9月15日，王正廷邀请詹森赴南京谈判。

正在这时，“九一八事变”爆发了。同时国民党内部蒋汪矛盾激化，宁粤开战，这就再次给美、英等拖延谈判的机会。10月26日，国务院指示詹森终止与中国政府的谈判。12月29日，国民政府宣布暂缓实施《管辖在华外国人实施条例》。这样，到1931年底，美国在华领事裁判权未有触动，驻华法院、驻沪司法委员法院以及在中国各大城市的18处领事法庭依然如故。[130]

[1] 徐树铮1917年12月3日、1918年3月12日致各省督军电，中国科学院近代史研究所近代史资料编辑组编辑：《徐树铮电稿》，第2、42页，中华书局1962年版。

[2] FRUS，1920，Vol.1，p.443.

[3] 原奎一郎编：《原敬日记》（日文），第9卷，东京乾元社1940年版，第138页。

[4] Odoric Y.K.Wou，Militarism in Modern China.The Career of Wu Pei-Fu ，1916—39（Dawson： Austrarian National University，1978），p.155.

[5] Militarism in Modern China ，p.167.

[6] Millard’s Review of the Far East ，Vol.13，No.8（July 24，1920），pp.418—419，416.

[7] Upton Close：In the Land of Laughing Buddha.The Adventure of An American Barbarian in China（New York-London： G.P.Putman’s Sons，1924），pp.102—103.

[8] Militarism in Modern China ，p.187.

[9] 舒尔曼1922年5月24日关于5月23日美、英、法、日四国公使会商给国务院的报告，舒尔曼6月7日关于会见日本驻华使馆参赞的报告，FRUS，1922，Vol.1，pp.707—708，714.

[10] FRUS， 1923，Vol.1，pp.508，511.

[11] 《孙中山全集》，第7卷，中华书局1985年版，第575页。

[12] FRUS，1923，Vol.1，pp.517，522.

[13] Asia ，Vol.22，No.7（July 1922），pp.511—515，582—583.

[14] The Weekly Review of the Far East ，Vol.21，No.9（July 29，1922），pp.323—325.

[15] Far Eastern Review ，Vol.18，No.6（June 1922），pp.366—367.

[16] FRUS， 1922，Vol.1，p.782.

[17] FRUS，1922，Vol.1，pp.788—790，794—796.

[18] FRUS，1919，Vol.1，p.670.

[19] 1919年，吴佩孚从意大利购得3万箱武器弹药，1921年11月他又从意大利在山海关的军需库购得步枪2万支、子弹200万发，1926年他又从该国购得一批军火，见Militarism in Modern China ，p.177.

[20] FRUS，1920，Vol.1，pp.746—749.

[21] 《中外旧约章汇编》，第2册，第1347—1351页；第3册，第146—151页。

[22] FRUS，1924，Vol.1，p.577.

[23] 《顾维钧回忆录》，第1分册，第319页。

[24] 参见王聿钧：《舒尔曼在华外交活动初探（1921—1925）》，《近代史研究所集刊》，第1辑，台北1969年版，第269—270页。

[25] 在日本外务省编《日本外交文书》大正12年第2册第280—281、285—286、293、299—310页上有大量与张作霖的武器交易的记载。

[26] 日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》（下），《文书》，东京1978年版，第61—62页。

[27] Militarism in Modern China ，p.189.

[28] Far Eastern Review ，Vol.19，No.6（June 1923），p.365.

[29] 《孙中山全集》，第5卷，第296—301、461—464、514—516、603—605等页。

[30] FRUS，1921，Vol.1，pp.494—495.

[31] Brian T.George： “The State Department and Sun Yat-sen： American Policy and The Revolutionary Disintegration of China，1920—1924”，Pacific Historical Review，Vol.41，No.3（August 1977），p.393.

[32] 《申报》，1921年1月21日。

[33] FRUS， 1921，Vol.1，pp.496—497.

[34] 《申报》，1921年2月11日。

[35] FRUS，1921，Vol.1，pp.501—505.

[36] FRUS，1921，Vol.1，pp.338—339.

[37] FRUS，1921，Vol.1，pp.323—325，332—335.

[38] The Open Door and the Rise of the Chinese Nationalism ，p.103.

[39] FRUS，1921，Vol.1，p.340.

[40] The Open Door and the Rise of the Chinese Nationalism ，pp.149—150，153，209；FRUS，1922，Vol.1，p.707.

[41] Richard C.Deangelis：Jacob Gould Schurman and American Policy toward China ，1921—1925（Ann Arbor： University Microfilm International，1983），pp.281—282.

[42] 《孙中山全集》，第8卷，第549页，中华书局1986年版；《舒尔曼在华外交活动初探》，台北《近代史研究所集刊》第1期，第290页。

[43] FRUS，1923，Vol.1，pp.555—556.

[44] 中华民国史事纪要编辑委员会：《中华民国史事纪要（1923年7—12月）》，台北1980年版，第767页。

[45] FRUS，1923，Vol.1，pp.557—559，561.

[46] The Open Door and the Rise of the Chinese Nationalism ，p.208.

[47] FRUS，1923，Vol.1，pp.559—561.

[48] 《孙中山全集》，第3卷，第521—522、528页。

[49] 杜永镇编：《陆海军大元帅大本营公报选编》，中国社会科学出版社1981年版，第261—262、268页。

[50] Jacob Gould Schurman and American Policy toward China，1921—1925，pp.293—295.

[51] 晨报编辑处、清华学生会合编：《五卅痛史》，晨报社1925年版，第61—66页；FRUS，1925，Vol.1，pp.653，657。

[52] FRUS，1925，Vol.1，pp.658，664.

[53] Bernard D.Cole：Gunboats and Marines.The United States Navy in China，1925—1928（Newark： University of Delaware Press，1983），p.56.

[54] FRUS，1925，Vol.1，p.651.

[55] Gunboats and Marines.The United States Navy in China，1925—1928，p.57.

[56] FRUS， 1925，Vol.1，p.659.

[57] FRUS，1925，Vol.1，pp.661—662.

[58] 《热血日报》，1925年6月7、11日。

[59] 参见傅道慧：《五卅运动》，复旦大学出版社1985年版，第163页。

[60] 《五卅痛史》，第81页。

[61] 《五卅痛史》，第87—88页。

[62] FRUS，1925，Vol.1，pp.763—765.

[63] FRUS，1925，Vol.1，pp.767—769，799，849.“治外法权”一词有两个含义：外交豁免权、领事裁判权，此处及本章所用的“治外法权”专指领事裁判权。

[64] 1925年7月1日，广东革命政府改组为国民政府。

[65] FRUS， 1926，Vol.1，p.640.

[66] FRUS，1926，Vol.1，pp.866—870.

[67] 高承元编：《广州武汉时期革命外交文献》，神州国光社1933年版，第34—35页。

[68] FRUS，1926，Vol.1，pp.964—966.

[69] Dorothy Borg：American Policy and the China Revolution，1925—1928（New York： Macmillan Company，1947），p.190.

[70] American Relations with China.A Report of the Conference Held at Johns Hopkins University，September 17—20，1925（Baltimore： The Johns Hopkins University Press，1925），pp.36—37.

[71] Forster Dulles：China and America.The Story of Their Relations since 1874 (Princeton University Press,1946),p.165.

[72] FRUS，1927，Vol.2，pp.341—343.

[73] FRUS，1927，Vol.2，p.49.

[74] FRUS，1927，Vol.2，pp.671—680.

[75] FRUS，1926，p.865.

[76] National Archives and Record Service of the United States（NARS）： Internal Affairs of China： M329，893.00/7400，893.00/7403.

[77] NARS： M329，893.00/7400，893.00/7403.

[78] NARS： M329，893.00/7473、893.00/8444.

[79] NARS： M329，893.00/7473、893.00/8444.

[80] 《国闻周报》，第3卷第35期，第10—11页。

[81] 《向导》，第192期。

[82] Akira Iriye： After Imperialism： the Search for a New Order in the Far East，1921—1931（Cambridge： Harvard University Press，1965），p.120；沈予：《四·一二反革命政变的酝酿和发动》，《档案与历史》1987年第2期，第78页。

[83] 《日本外交史》，第516页。

[84] NARS： M329，893.00/8336、893.00/8406.

[85] NARS： M329，893.00/8502、893.00/8427.

[86] FRUS，1927，Vol.2，p.147.

[87] FRUS，1927，Vol.2，p.167—168.

[88] American Policy and the China Revolution ，1925—1928，p.318；FRUS，1927，Vol.2，p.97.

[89] FRUS，1927，Vol.2，pp.170，181，184.

[90] FRUS，1927，Vol.2，pp.170，181，184.

[91] 参见牛大勇：《美国对华政策与四·一二政变的关系》，《历史研究》1985年第4期，第161页。

[92] 参见沈予：前引文。

[93] 罗家伦主编：《革命文献》，第14辑，台北1956年版，第608—611页。

[94] FRUS，1927，Vol.2，pp.197—198，203—204，209，211，213.

[95] FRUS，1927，Vol.2，pp.220—223.

[96] FRUS，1927，Vol.2，pp.224—226.

[97] FRUS，1927，Vol.2，pp.233—234.

[98] FRUS，1928，Vol.2，p.325.

[99] FRUS，1928，Vol.2，p.329.

[100] 国民政府外交部编：《外交部公报》，第1卷第1号，第70—72页；FRUS，1928，Vol.2，pp.331—333。

[101] FRUS，1928，Vol.2，p.333.

[102] 《中华民国史事纪要（1927年7—12月）》，台北1978年版，第147页。

[103] FRUS， 1927，Vol.2，pp.363—365；American Policy and the China Revolution，1925—1928，p.388.

[104] FRUS， 1927，Vol.2，pp.368—370.

[105] 洪钧培：《国民政府外交史》，第1集，上海华通书局1930年版，第241—242页。

[106] 《外交部公报》，第1卷第3号，第131—132页。

[107] FRUS，1928，Vol.2，pp.452，449—451.

[108] 《外交部公报》，第1卷第3号，第132页。当时中国与意大利、丹麦、葡萄牙、比利时、西班牙、日本等国的条约已经满期，与美、英、法、荷、瑞典、挪威等国的条约尚未满期。

[109] FRUS，1928，Vol.2，pp.453—456.

[110] FRUS，1928，Vol.2，pp.457，460，463.

[111] FRUS，1928，Vol.2，pp.464—467.

[112] FRUS，1928，Vol.2，pp.468，470.

[113] FRUS，1928，Vol.2，pp.469，472.

[114] 条约全文见《中外旧约章汇编》，第3册，第628—629页。

[115] Arthur N.Young：China’s Nation Building Effort，1927—1939.The Financial and Economic Record（Stanford： Stanford University Press，1971），p.19.

[116] China’s Nation Building Effort ，1927—1939，pp.48—52.

[117] 《外交部公报》，第1卷第4号，第99—100页。

[118] FRUS，1928，Vol.2，pp.433，485.

[119] 《外交部公报》，第1卷第12号，第113—115页。

[120] FRUS，1929，Vol.2，pp.578—579，582，575.

[121] Russell D.Buhite：Nelson T.Johnson and American Policy toward China，1925—1941（East Lansing; Mishigan State University Press，1968），pp.43—44.

[122] Wesley R.Fishel：The End of Extraterritoriality in China（Berkeley： University of California Press，1952），p.155.

[123] FRUS，1929，Vol.2，pp.596—599.

[124] Thomas F.Millard：The End of Exterritoriality in China（Shanghai： The ABC Press，1931），p.87.

[125] FRUS，1990，Vol.2，pp.472—480.

[126] Nelson T.Johnson and American Policy toward China，1925—1941，p.49; Wesley R.Fishel：The End of Extraterritoriality in China，p.177.

[127] Wesley R.Fishel：The End of Extraterritoriality in China，p.182.

[128] 《东方杂志》第28卷第10号，第109—110页；第11号（1931年6月），第98页。

[129] FRUS，1931，Vol.3，pp.890—893.

[130] 这十八处是厦门、安东、广州、长沙、烟台、重庆、福州、汉口、哈尔滨、张家口、沈阳、南京、上海、汕头、天津、济南、青岛、昆明十八个领事所在地。见《东方杂志》第28卷第15号（1931年8月），第28页。

第四章 从柳条湖到卢沟桥

第一节 不承认主义

1931年9月18日晚，蓄谋已久的日本关东军炸毁了沈阳北郊柳条湖村附近的南满铁路的一段路轨，然后栽赃诬陷中国军队破坏南满铁路，袭击日本守备军。关东军炮轰东北军的北大营，并于当晚占领了沈阳全城。

“九·—八事变”的发生不是偶然的。它是日本臭名昭著的所谓“大陆政策”的必然产物，是甲午战争以来日本侵华政策发展的必然结果。

蒋介石对日本的野蛮侵略采取“不抵抗政策”，而把制止侵略的希望完全寄托在国际联盟和美国的干预上。他在9月22日的一次讲话中说：“此时世界舆论，已共认日本为无理，我国民此刻必须上下一致，先以公理对强权，以和平对野蛮，忍痛含愤，暂取逆来顺受态度，以待国际公理之判断。”次日，国民政府发布《告全国国民书》说：“深信此次事件，苟经一公平之调查，国联本其应有之职责，必能予我以充分之公道，及合理之补救。”蒋介石又指示张学良，“倭人狡横，速了非易”，让他切勿与日本单独交涉，以免吃亏，而认为“委诸国联仲裁，尚或有根本收回之望”。[1]

9月19日，国民政府外交部指示在日内瓦的中国驻国联代表施肇基把中日冲突诉诸国联，吁请国联立即依照盟约，采取措施，使日军退出占领区域。外交部同时指示驻美代办容揆向美国通报情况。9月21、23日，国民政府又连连照会美国政府，要求美国援引《非战公约》，制止日本侵略。

事变发生后几小时，史汀生国务卿就从詹森公使那里获悉了有关事变的消息。此后几天，日本在东北扩大占领的情报不断传到华盛顿。詹森在9月21、22日的报告中说，日军如此迅速地占领了长春、牛庄、安东、沟帮子、葫芦岛这些彼此相距甚远的地方，并立即把司令部从旅顺移到沈阳，这些都表明日军的所作所为是“蓄谋已久的、精心地、有步骤地加以实施的侵略行为”。他认为，《非战公约》签字国应当向全世界公开表明，日本已完全违背了它作为公约签字国负有的条约义务。

但在华盛顿，人们却不这样看。胡佛和史汀生的基本看法是：（1）美国在华利益没有因为事变受到威胁；（2）事变既非日本文官内阁所策划，也未曾得到它的默许，它与币原外相的政策是背道而驰的。[2]基于这种估计，美国政府在事变初期采取了消极观望的态度。史汀生希望日本政府，尤其是币原外相在没有任何外来影响的情况下去控制局势，制止事态的扩大，他告诫美国新闻界要尽量克制，谨慎从事，不要在报刊上登载可能激起美国人和日本人的情绪的文章。用他自己的话说就是：“我的问题是要让日本人知道，我们在注视他们；同时我们要做的是，帮助站在正确方面的币原，而不为任何民族主义的煽惑者所利用。”[3]

9月22日，史汀生召见日本大使出渊胜次，“对满洲发生的事情表示震惊与关注”。他强调指出，“满洲局势如不恢复原状，将会在美国产生多么严重的印象”，消除现有事态的“责任主要在日本方面”；并说，他发现币原与日本一些军人之间有着“尖锐的分歧”，他现在要做的是“增强而不是削弱币原的力量”。24日，史汀生向中、日两国政府发出同文照会，要求两国政府保持克制，避免新的敌对行动，采用非暴力的手段解决争端，实现国际法和国际条约的要求。[4]从史汀生的上述表示可以看出，美国政府不赞成“九·一八事变”，不赞成日本出兵侵占南满，希望满洲事态恢复原状；但美国政府又不敢判定谁是谁非，不敢谴责日本公然的违约行为，而摆出一副不偏不倚的样子。这无异于向侵略者示弱。同时，美国希望，作为第一次世界大战之后资本主义世界国家关系基础的条约得以继续维持，不致因中日争端遭到破坏。

美国和国联互相推诿责任，谁也不想挑头反对日本违反国际法和国际公约的行径。美国认为中、日两国都是国联成员国，解决事变应当是国联的事，美国应在保持独立判断和一定程度的行动自由的条件下，与国联合作。史汀生给美国驻日内瓦公使休·威尔逊规定的行动路线归纳起来是：第一，支持国联敦促中、日两国通过直接谈判自己解决问题；第二，如果需要外界采取行动，那就支持中、日两国把问题提交国联；第三，如果这还不行，美国再考虑根据《九国公约》或《非战公约》采取可行的办法。[5]

中国代表施肇基在9月21日的国联理事会上提议，组织国联调查团，实地调查“九·一八事变”的真相。日本政府对此竭力反对，并威胁说：国联如未经日本同意，即行委派视察团，则“日本政府对此不负任何责任”。[6]史汀生也提出异议。当国联秘书长德鲁蒙就此事征询史汀生的意见，并邀请美国参加调查团时，史汀生表示，这一做法“不利于日本接受我们和平解决形势的努力”，它会“煽起日本的民族情绪”，“从而使币原和日本政府中其他主张恢复和平的人的地位变得更加困难”。他认为，如果要派调查团，它的参加者只能是争端双方。[7]国联于是又提出一个方案：由中、日两国各指派2名代表，由国联理事会指派3名代表，组成调查团。德鲁蒙再次表示，欢迎美国以任何方式参加这个调查组，不论是作为《九国公约》签字国，还是以一般地关注事态发展的名义均可。史汀生再次断然拒绝了国联的邀请。他坚持由中、日双方通过直接谈判解决问题；如果谈判不成，国联可根据盟约采取适当行动，而美国则“从道义上支持国联的行动”。[8]可见，史汀生是竭力要让国联担起解决中日争端的责任，而推卸美国作为《九国公约》、《非战公约》签字国、发起国所应承担的责任。“九·一八事变”后的最初日子里，美国政府的态度比国联更为消极。主要由于日本的反对，也由于美国的影响，中国政府关于派遣中立调查团的要求迟迟没有实现，错失了尚有可能暂时遏止日本、避免事态扩大的一线机会。

美国这种态度自然引起中国政府不满。9月30日，行政院副院长兼财政部长宋子文在寓所接见詹森，询问美国在给中、日政府的照会中何以对日本在东北的军事行动如此轻描淡写。他希望美国对制止日本的战争行为表现出更强烈的兴趣。代理外交部长李锦纶也向詹森指出，美国在东北有着历史地位，他希望美国能够保持这一传统，发表比24日同文照会更强硬的公开声明。詹森问他，中国在什么情况下可能与日本谈判。李锦纶答称，中国相信国联会保护中国在满洲的权益，如果国联实在不采取行动，中国可以在与华盛顿会议期间相类似的条件下，即在美、英两国派观察员出席的情况下进行谈判，但日本撤军是谈判的先决条件。史汀生对宋子文、李锦纶的要求依然无动于衷。他答复说，美国政府“密切注视和惦念着”满洲形势，并希望中、日两国都有良好的机会执行国联理事会9月30日通过的要求中、日双方避免冲突，日本把军队撤到铁路区域的决议。[9]

日本无意执行国联决议，宋子文又于10月5日向詹森提出一项声明，要求美国采取措施敦促日本迅速完全撤军。次日，宋子文进一步提出书面要求：如果日本不履行国联决议，“美国要让东京感觉到它的影响，日本对于它的坚决态度是不敢抗拒的。这对国联也是个鼓励”。但史汀生对中国的一再呼吁依然置若罔闻。他在8日对容揆说：“我们不打算判断争端中的谁是谁非……我们不袒护某一方……不偏爱某一方。”[10]史汀生力图保持“完全的中立”，想入非非地让日本文官政府不受外界干扰地行动，去控制军部，扭转局势，他的这种态度恰恰是对中国的打击，对日本的袒护和纵容。关东军利用中国的不抵抗，美国和国联的消极观望，在东北不受干扰地攻城掠地，肆无忌惮地扩大侵占范围。在事变后的一周里，日本占领了辽宁、吉林两省的30多座城市，接着又北犯黑龙江、南侵辽西。

正是在史汀生对中国代办说那番话的同一天，10月8日，关东军的12架飞机对辽西重镇、辽宁省政府和东北边防军司令长官公署临时所在地锦州进行狂轰滥炸。

轰炸锦州使史汀生震惊，而币原却辩解说，这是“无关紧要的事”。11日，史汀生指示驻日大使内维尔向币原递交了一份措辞强硬的抗议照会，其中说：

国务卿不能理解，轰炸锦州这件事怎么能大事化小，怎么能说此事无关紧要……日本军用飞机到底有什么权利飞到该城，进行挑衅，投掷炸弹……即使在战争期间，对一个不设防的、未受警告的城市的空袭也是军事行动中的极端行为。……国务卿不得不认为，轰炸锦州是一件十分严重的事。[11]

史汀生还在10月9日的内阁会议上通报了日军轰炸锦州的情况，指出了事态的严重性。但胡佛却不认为“日本在胡作非为，对和平条约造成了重大破坏”，相反，他坚持认为美国必须审慎从事，“不要因为日本拒绝为它视作一纸空文的那些和平条约采取行动而使我们自己陷入屈辱地位”。[12]但他还是批准了派美国驻日内瓦总领事吉尔伯特参加国联理事会会议的建议。

10月13日，国联理事会复会，继续讨论中日争端。次日，史汀生训令吉尔伯特接受理事会邀请，出席涉及《非战公约》的讨论（吉尔伯特只正式参加了16至19日3天会议）。10月24日，国联理事会通过关于中日争端的第二个决议，限令日本在11月16日之前将军队完全撤到南满铁路区域，决议还规定，大国将派代表察看决议的执行情况。

这一决议给中国政府带来了新的希望。10月26日，蒋介石同时召见美、英、法驻华大使，感谢各国在国联会议上的协助，邀请三大国派代表到东北实地视察，并要每个国家至少派两名代表，一名军人，一名文职人员，代表派得越多越好。

史汀生对这一要求的反应是：应当由国联成员国先派代表。他对国联10月24日决议有自己的看法。他认为决议要日本军队限期撤军的规定是“不明智的”，可能“导致僵局”，因此他迟迟没有对决议作出正式表态。[13]

美国的沉默使英国不安。11月2日，英国大使询问副国务卿卡斯特尔，美国是否发出了支持国联决议的照会。卡斯特尔闪烁其词地回答说：“我们十分审慎地考虑，我们应当采取什么行动。……我们与国联行动的精神是一致的。但我不认为，人们要求我们对决议的每一个细节都表示赞同。”[14]

美国的态度也使中国感到失望。11月2日，李锦纶约见美国驻南京总领事裴克，询问他美国为何对国联决议迟迟不表态。史汀生于次日指示裴克，他可以作为个人的非正式意见答复李锦纶，国务院认为“至为重要的是遵循一种不偏不倚的行动方式，避免哪怕看起来是偏袒争端一方，或过早作出判断的行动”。[15]可见，迟至11月初，史汀生依然对日本政府抱有幻想，他对中日争端的基本态度仍无改变。[16]由于日本的反对，也由于大国互相观望，踌躇不前，国联的第二个决议并未付诸实施。

日本蔑视国联决议，积极策划向北扩大侵占。正是在国联规定的撤军期限的11月16日，日本参谋本部下达了占领齐齐哈尔的命令。18日，关东军占领该城。

消息传来，史汀生再次感到震惊。他若有所悟地在19日的日记中写道：“我们与之打交道的日本政府再也不能控制［局势］了，局势实际上是在一群疯狗的掌握之中。”[17]他在这天召见日本大使，历数了事变以来日本攻城掠地，进攻中国守军，最后攻占齐齐哈尔的事实，指出，“我只能把这看作是日本军队违反《凯洛格公约》和《九国公约》的行为”，并宣布，他保留公布自事变以来两国间往返文件的自由。[18]这是两个月来史汀生第一次明确提到这两个国际条约。

史汀生还考虑对日本采取更强硬的措施。早在10月17日，史汀生就向胡佛提出了经济制裁的设想，但胡佛不同意。他认为，美国的行动应限于施加“道义的压力”，他把经济和军事制裁作为“通向战争的道路”予以排除了。[19]11月下旬，史汀生再次提出经济制裁问题。他的理由是：（1）“如果日本干了坏事而得不到报应”，那对世界和平将是个十分重大的打击；（2）舆论的谴责对日本军国主义分子不起作用，只有让他们“吃点苦头他们才能接受教训”；（3）如果包括美国在内的各大国都参加对日禁运，日本“很快就会投降”，禁运短期内就会奏效。[20]但胡佛却依然固执己见。

美国政府之所以不敢对日本采取制裁措施，除了上面说到的对日本政府内部状况的错误分析外，还有以下一些原因。

第一，严重的经济危机的影响。1931年春夏的金融危机摧毁了现存的国际汇兑与贸易制度，使美国从1929年开始的萧条进入了灾难性的阶段。胡佛政府焦头烂额，穷于应付，无暇他顾。由于经济危机，政府的威信急剧下降，胡佛本人遭到鄙弃的程度是历来美国总统中极少见的。这样一个岌岌可危、自身难保的政府在外交上是不可能有大作为的。

第二，美日贸易在美国对外贸易中占第3位，1932年美国对华输出仅0.56亿美元，占美国总出口的3.5％，对日输出为1.35亿美元，占美国总出口的 8.4％。美国在日本也有巨大投资。一旦实行禁运，美国经济利益将受巨大损害，这对受严重经济危机困扰的美国不啻是雪上加霜。

第三，和平主义、孤立主义的影响。在二三十年代，美国人普遍认为美国参加一次大战是个错误，是威尔逊自行决定采取的非中立政策把美国推向战争的。他们要求和平，反对一切战争，并认为美国地理条件优越。世界别处发生的纷争与美国关系不大，美国无须插手。这种和平主义成为孤立主义的社会基础，胡佛本人就是一个十足的和平主义者，他明确表示，他“将不为亚洲而战”。[21]美国国会中的共和党人和民主党中的保守派利用这种和平主义思想，在“爱国主义”的掩饰下，冠冕堂皇地制造舆论，兴风作浪，影响民情。这种根深蒂固的孤立主义在整个30年代都是对美国外交政策的一个严重制约因素。

第四，反苏主义的影响。“九·一八事变”后，美国—度指望把祸水引向北方，指望日本进攻苏联。在10月中旬的一次内阁会议上，胡佛系统地表达了他对日争端的想法，其中说到，假如日本人大胆声明，如今中国国土大半已经布尔什维克化，在那里正与俄国合作，满洲陷于难以容忍的无政府状态，日本本来北面已经与布尔什维克的俄国为邻，如今在侧面再出现一个布尔什维克化的中国，就会危及日本的生存，日本因此需要为自己的生存去恢复中国的秩序。如果日本这样声明，美国是不会有多少反对意见的。[22]胡佛这番话是美国政府反苏心态的一个典型写照。

11月16日，国联理事会再次复会讨论中日争端。在前两次理事会上日本代表曾一再反对国联派调查团去东北。这时，日军已经占领了东北的绝大部分地方，并正在筹划组织傀儡政权。日本估计，国联如派调查团去，也将无可奈何地面对它占领东北全境的既成事实，对它实现侵略计划不会再有什么妨碍。于是日本代表芳泽谦吉一反常态。在11月21日国联理事会会议上表示不再反对国联派调查团，但他别有用心地提出，调查团不仅应视察东北，还应视察全中国，以便一则拖延时间，二则利用调查团的活动为日本开脱罪责。12月10日，理事会通过决议，派遣一个五人委员会到实地调查，并就调查结果向国联提出报告。调查团除英、法、德、意各派一人外，还邀请美国代表参加。中、日两国各派一人参加调查团。史汀生于当日发表声明，欢迎国联的决定。

在国联理事会会议期间，日军在东北的军事侵略非但没有收敛，反而变本加厉。11月22日，史汀生获悉日军可能从沈阳向锦州进犯，便立即召见出渊，表示他对满洲局势“十分担忧”，警告说，日军对任何中国军队的进攻都是毫无道理的，如果日军进攻锦州，那就只能被看作是“侵略行为”。[23]从事变以来，用“侵略”这个词来谴责日本，不仅史汀生没有过，别的大国和国联也从来没有过。为了向政府更迅速地提供更准确的情报，美国驻华武官麦基尔罗伊和马吉茨上校还到沈阳、锦州实地了解情况。此后，11月23、27日和12月10、22、23日，史汀生又一再警告日本，不得向锦州进军，如果关东军进攻锦州，那将是“毫无道理的侵略行为”。[24]主要由于中国人民的反对，也由于美国的严厉警告，日本只得暂时推迟占领锦州的行动。

1932年1月2日，关东军终于冒天下之大不韪，侵占了锦州。史汀生决定采取行动。7日，美国政府在给中、日两国政府的同文照会中声明：

美国政府不能认可任何事实上的情势的合法性，也无意承认中、日两国政府或其代理人之间缔结的可能有损美国或其在华侨民的条约权利的任何条约和协定，包括涉及中华民国的主权、独立、或领土及行政完整，或通称为门户开放政策的这一有关中国的国际政策在内的条约和协定，也无意承认因违背中、日、美均为缔约国的1928年8月27日《巴黎公约》的条款和义务所导致的任何局势、条约或协定。[25]

这就是史称“不承认主义”或“史汀生主义”的照会。

这个照会用明确的肯定的语言反对日本用武力手段，侵占中国土地，损害中国主权，破坏中国领土完整，不承认日本侵略的“成果”，这无疑是对日本侵略的一种阻遏。日本的军事冒险既破坏了美国提出、各大国一致接受的在华门户开放政策，直接损害了美国在华利益，又公然违反了《九国公约》和《非战公约》的规定，使美国精心构筑的华盛顿体系面临崩溃的危险，危及战后资本主义世界的秩序。美国发出这一照会，目的就在于保护美国在华利益，恢复东亚的均势，维护以国际联盟和上述两个国际条约为基础的世界资本主义体系的稳定。美国的这种愿望客观上与中国的民族利益是相吻合的。在这一照会中，美国还警告中国政府，不能与日本缔结丧权辱国的条约，这对在日本侵略面前常常表现出妥协倾向的国民政府既是一种支持（如果它抵抗日本），又是一种制约（如果它准备出卖利权）。当然，由于美国没有采取更有力的制裁措施，1月7日照会的阻遏作用也是相当软弱的，很有限的。

美国发表这样的不承认声明这不是第一次。1915年5月，当袁世凯政府被迫接受日本“二十一条”要求时，国务卿布赖安也曾发表了类似的声明，在华盛顿会议期间，美国终于迫使日本退出了一部分它已经侵吞的权益。史汀生的声明实际上是仿照他前辈采取的一个行动。在事变发生时，由于国内国际的种种原因，美国不能直接进行干预，但通过发表不承认的声明，它保留了在今后适当时候进行干涉的权力。从这个意义上说，照会也具有一定的积极的含义。

史汀生的声明受到美国舆论的热烈支持，也受到一些孤立主义观察家的攻击，他们认为照会既无用又危险。《费城纪事报》的一篇文章把史汀生比作唐·吉诃德，《芝加哥论坛》希望华盛顿不要总是跟日本过不去。[26]

中国政府于12日复照美国，表示欢迎美国政府声明，并保证说：“来照所称之条约或协定，中国政府本主权独立及领土行政完整之原则，绝无订立之意”。[27]日本在16日的复照中一面重弹满洲门户开放的老调，一面又狡辩说，国际条约在中国的运用要视中国变化了的情况而定，谎称，满洲行政官员的人事变动都是“出于民意”，掩盖其制造傀儡政权的罪责。

史汀生在发出照会之前，曾把照会内容通知了英、法和其他一些国家。他希望英、法两国能仿效美国采取行动：三国联合起来对日本施加外交压力，如能这样，他认为照会“是会奏效的”。1月7日发出照会后，他又立即把副本转送《九国公约》其他6个签字国。但英、法的反应却令人失望。1月11日的《泰晤士报》登载了9日英国政府给美国的答复，其中说，既然日本政府一再重申遵守门户开放政策，欢迎外国在满洲企业中的参与和合作，英国政府认为没有必要再像美国那样向日本政府提出一个正式照会。[28]英国的答复对日本违反国际条约、侵略中国的事实讳莫如深，仿佛即使日本把中国东北割裂了，只要它实行门户开放政策，允许英国在那里经营经济事业，英国也就满意了。这种答复本身是对国际法和国际条约的亵渎，是对日本侵略者的鼓励。其他国家也没有积极支持不承认主义。

其时，日本正在东北炮制伪满洲国。为了转移国际上的注意力，日军于1932年1月28日在上海闸北大批登陆，向中国守军发起进攻。29日晨，日机对闸北、真如等地狂轰滥炸。当天，中国外长罗文干召见詹森，要求对《九国公约》和《非战公约》负有首要责任的美国立即采取行动，制止日军的敌对行动。30日，国民政府外交部向国联和《九国公约》签字国驻华公使发出照会，呼吁“速采有效之手段，严正制止日本在中国领土内之一切军事行动，以及违反该公约之一切其他行为，俾该公约之尊严及远东之和平均得维持。”[29]

在“一·二八事变”前几天，当着上海形势骤趋紧张时，史汀生同他的助手和下属就可能发生的情况进行预测和磋商。史汀生力求在两点上与英国达成一致：（1）向日本表示，美、英两国在上海有巨大的利益，对那里的形势极为关注，日军没有任何借口在公共租界登陆；（2）向上海增派军舰，增调海军陆战队。史汀生于1月25日召见英国大使，向他详细讲述了美国意向。[30]

上海是列强在华利益最集中的地方，英国在华投资的七成以上，美国的约六成半，意大利的七成都集中在上海。日本在上海开战，英国利益受到严重威胁，英国政府也不能坐视了，它对美国建议作出了积极反应。1月29日，英国外交大臣西蒙训令英国驻日大使，就上海事变向日本提出“强烈抗议”，并称，英国政府不会默许把公共租界作为进攻的基地。[31]这是自“九·一八事变”以来英国对日本作出的一次最强硬的表示，美国也提出了类似的警告，从而使日本第一次面临西方大国联合的外交压力。美、英两国要求日本立即停止在上海的军事行动，并训令各自驻沪领事斡旋停战，特别是保障公共租界的安全。1月31日，美国政府提出解决上海事变的5点建议，内容为：（1）中日双方停止一切武力行动；（2）双方不再进行任何敌对行动的动员和准备；（3）双方军队退出彼此作战地点；（4）设立中立区域，分离双方军队，以保护公共租界，中立区由中立国军队驻防；（5）在上述基础上本着《非战公约》和国联决议的精神谈判解决两国间一切悬案。[32]英、法、意等国同意这一方案。2月2日，中、日两国政府分别收到了美、英、法3国各自内容相同的照会。

中国政府立即表示接受这一提议，只是建议将“中立区域”、“中立国”改为“和平区域”、“第三国”。

日本发动“一·二八事变”遭到国际舆论群起谴责；日军在上海遇到中国守军十九路军和第五军的顽强抵抗，伤亡重大；国内又遇到筹措军费的困难。美、英提出中日谈判的建议，日本难以公然拒绝。但它反对提案中的第5点，日本担心，把上海问题与东北问题一起解决，就有丧失在东北攫取的侵略成果的危险。内大臣牧野伸显说：“如果我国在上海失败了，则直到现在的满蒙问题也将统统化为乌有”。藏相高桥是清担心，“如果在各国中孤立了，是否连迄今苦心经营的满蒙结果也会丢得一干二净”？[33]。日本在2月4日的复照中说，满洲问题与上海事件毫无联系，而且，“日本政府的既定方针是，在解决满洲问题时不接受中立国观察员或中立国人士参加”。[34]日本也不同意不再进行战争动员的要求。同时，日本加紧在东北策划成立伪政权。2月18日，伪东北行政委员会发表“独立宣言”，扬言“与国民政府脱离关系，东北各省区完全独立”。[35]

史汀生在发表不承认主义声明后，一直在考虑重申这一声明。他希望与英国采取联合行动，但遭到英国拒绝。他于是设想通过别的办法来重申美国政策。鉴于当时的事态发展，他在2月23日给参院外交委员会主席波拉写了一封长信，并经胡佛同意，予以公开发表。史汀生在信中说，华盛顿会议的目的不仅在于消除海军军备竞赛，而且在于解决各种威胁和平的问题。“这些问题是互相关联的。美国政府之所以愿意放弃它在建造战舰方面的领先地位，之所以愿意不再加固关岛和菲律宾的防御，除了别的因素外，还是由于《九国公约》……反对各国通过军事手段靠牺牲中国实行扩张。”[36]史汀生的言外之意是，既然现在日本已经在中国实行军事扩张，美国也要考虑它是否还受《九国公约》约束的问题，美国增强在关岛和菲律宾的防御力量不是没有可能的。史汀生再次重申了不承认主义的立场，并表示将一如既往地执行这一政策。不久，美国政府公布了“九·一八事变”以来美、日两国的全部往返文电。美国新闻界掀起了谴责日本侵略的浪潮。

“一·二八事变”以后，中国政府立即向国联提出申诉，国联理事会曾一再举行紧急会议讨论上海事态。3月4日，国联全体大会通过决议案，要求中日双方立即停战，在大国协助下举行谈判。此时，日军已经攻占吴淞炮台和真如。日本制造“一·二八事变”本是为了转移国际上对它炮制伪满洲国傀儡政权的注意力，这时伪政权的筹组工作已大体就绪，即将出台，日本便同意进行谈判。从3月14日起，国民政府外交次长郭泰祺与日本公使重光葵、侵沪日军陆军中将植田谦吉在上海英国总领馆举行谈判，英、美、法3国公使和意大利代办列席参与协商。5月5日，双方签署《上海停战协定》。协定规定，中国军队“留驻其现在地位”，“日本军队撤退至公共租界暨虹口方面之越界筑路”，也就是说日本军队可驻在上海市区，中国军队却只能驻在当时驻扎的嘉定、太仓、昆山一带。[37]协定即将签字的消息传出，愤怒的爱国学生痛殴了郭泰琪。

在上海停战谈判期间，以英国前驻印度总督李顿为首、有美国前驻菲律宾总督麦考益参加的国联远东调查团于3月14日到达上海，中国政府代表顾维钧从此参加调查团工作。调查团在中国东北和其他地方调查三四个月之后，于10月2日发表了《国联调查团报告书》（又称《李顿报告书》）。报告书确认了日本军事占领东北三省的事实，但没有认定日本军事行动的侵略性质；它既承认中国对东北三省的领土主权，又极力渲染日本在那里的“特殊地位”；既反对维持伪满洲国，[38]又不赞成恢复“九·一八事变”前的状况，而主张对东北实行国际共管，日本在其中享有特殊地位。[39]这个报告书没有使日本满意，也理所当然地遭到中国人民的反对。从11月下旬起，国联理事会、全体大会以及专门为处理中日争端而成立的十九国委员会开始反复审议、辩论该报告书。一般说来，英、法等大国代表比较偏袒日本，而众多小国代表则同情中国。

当时，美国大选刚过，罗斯福成为当选总统。日本乘这两届政府交替之际放出谣言说，新政府将完全改变美国的远东政策，以此制造混乱。史汀生认为应当消除人们对美国可能改变政策的担心。1月9日，他在纽约州海德公园罗斯福家里会晤当选总统，两人就美国外交政策广泛地交换了意见。罗斯福完全赞同史汀生的远东政策，并对它表示“十分热切的关注”。他认为日本在中国东北的冒险最终是要失败的。[40]1月13日，史汀生在征得罗斯福同意后告知英、法政府，美国1932年1月7日的立场没有改变，美国不承认伪满洲国，两届政府在此问题上的立场完全一致。他指出，如果日本得以将其意志强加于远东，并取得对全世界尤其是国联的外交胜利，那么，一次大战以来为建立通过和平途径解决国际争端的机构所作的种种努力都将前功尽弃，国联也将威信扫地。他表示，美国政府和人民将注视国联采取的行动，支持国联作出的明智决定，并乐于与国联合作。[41]

英、法代表在国联袒护日本的立场在国内受到批评，在国际上遭到抨击。史汀生的上述表态也促使英、法的态度多少发生转变。2月17日，十九国委员会提出《国联特别大会关于中日争议报告书》，24日，国联特别大会以42票赞成、1票（日本）反对通过了该报告书。它用比《李顿报告书》更明确的语言谴责日本发动“九·一八事变”、制造伪满洲国的行径，并要求日本遵照国联已经作出的决议，把军队撤到“铁路区域”之内，并定出撤军的方法、步骤、期限。大会同时议决组织关于远东问题的咨询委员会，邀请美、苏代表参加。中国代表接受该报告书，并希望国联根据盟约进一步对日本实行制裁。日本拒绝报告书，并于27日宣布退出国联。[42]按照国联盟约规定，日本退出国联的决定需两年以后，即1935年3月27日方能生效。

美国欢迎这一报告书。史汀生于25日发表声明说，美国对中日争端作出的结论与国联是基本一致的，美国和国联都同意不承认原则，美国赞成国联建议的处理事变的方针。3月14日新任国务卿赫尔表示，美国指派驻瑞士公使威尔逊参加国联远东问题咨询委员会的工作，但不作为正式成员，不享有表决权。

第二节 棉麦借款与白银协定

1933年3月，罗斯福开始了他的第一任期。在他执政的头几年，美国人对外部世界普遍表现出漠不关心，举国上下瞩目的是，迅速摆脱失业、贫困和饥饿。少数对外交事务感兴趣的人所注意的多半是欧洲国家欠美国的债务、国际金融和贸易问题。新总统全力以赴推行“新政”，以实现国内的经济复兴、社会救济和政治稳定。对于中日争端，罗斯福和赫尔总的说来基本上推行了一种任随事态发展的消极的不介入、不干预的政策。他们力求避免与日本的冲突，甚至还想在某种程度上改善美日关系，而在对华关系方面，美国处处小心，事事谨慎，生怕冒犯日本。

日本侵略者得陇望蜀，霸占东北后又觊觎关内。1933年1月1日，日军在山海关挑衅，3月占领了热河省，5月又发动第二次长城以南作战，并迫使中国订立了《塘沽停战协定》。民族危机的加深使得国民政府内以宋子文（时任行政院副院长兼财政部长）为代表的一部分亲英、美人士迫切希望依靠英、美力量遏制日本。正在这时，罗斯福发起在伦敦召开世界经济会议，以解决国际间关税及货币问题。罗斯福邀请英、法、德、中、日等11国首脑在会议之前先到华盛顿分别讨论双边经济问题。国民政府认为这是向美国求援的好机会，便派宋子文率团出席世界经济会议，并在会前访问美国。

宋子文一行5月6日抵达华盛顿，8日会晤罗斯福，开始协商借款事宜。中国代表团起先准备向美国商借两笔各500万美元的信贷，以购买美国的小麦、棉花。但美国企图乘机以高出国际市场的价格向中国倾销过剩农产品，从而使信贷总额高达5000万美元。[43]

美国政府内部对这项借款有不同意见。来自棉麦生产州的国会议员竭力促成借款，农村信贷署署长、罗斯福的密友亨利·摩根索代表了他们的意见。他认为，即使这笔款项永远不能偿还，出售这些棉花也将提高国内棉价，美国国内库存棉花将得以增值1亿美元。国务院对借款提出异议：一则，它没有足够的担保；二则，更重要的原因，他们担心，给中国贷款很可能触怒日本，而日本却是美国棉花的最大主顾。罗斯福权衡利弊，否决了国务院的意见。5月29日，宋子文与美国金融复兴公司总经理琼斯正式签订借款协定。协定的主要内容是：由美国金融复兴公司借给中国政府5000万美元，其中约4000万用于购买美棉，1000 万购买美麦（包括面粉），中国政府只在中国销售所购棉麦；借款年息5厘，5年还清；以统税和海关附加税作保；所购棉麦至少一半须由美国方面承办运输保险事宜。[44]

这笔借款对美国来说是十分有利的。美国出售的小麦、面粉价格均高于国际市场，例如美麦平均每蒲式耳为0.557美元，比国际市场高出5美分；美粉价格比澳粉约高30％，较国内粉价高35％。协定规定所购棉麦一半以上须由美商承运，而美国商船的运输费用又大大高于其他国家：小麦运费美国商船每吨 3.75 美元，而别国仅为2.75美元，面粉运费美国商船每吨4.5美元，也比别国船高出1美元左右。[45]因此，借款在美国国内大受欢迎。华盛顿6月5日合众社电讯称，“5000万借款公布后，美国棉业界均表欢迎，坚信此为二年来解决过剩出产问题之最切实的办法。”[46]

棉麦借款的消息在中国国内引起极大震动。中国工商界大多表示反对。上海棉花行业同业公会、上海面粉业公会、苏浙皖内地机制粉公会、江苏全省农村协进会等团体连日电呈行政院，认为美国棉麦的大量进口必然沉重打击国内农村经济，打击民族工商业，强烈反对政府签订借款协定，甚至声称：“倘政府不加采纳，属会等将径电彼邦，誓不承认，以谋国民之自救。”[47]一些政界人士如胡汉民等也对借款提出异议。

宋子文在签订借款协定之后即到伦敦参加世界经济会议，会后又到巴黎、罗马等地。他广泛接触各国金融界头面人物，从英、意、德等国多多少少得到一些贷款。他还向各国提出了建立一个顾问委员会的建议，委员会将由英、美、法、德、意和中国专家组成，对中国经济发展提供建议，他邀请法国银行家莫内担任委员会主任。宋子文希望以这个委员会最终取代1920年建立的四国银行团，协助中国实现需要大宗财政支持的复兴建设计划。照他的设想，这个委员会与从未发挥实际效能的银行团不同，它将掌握在中国政府手中，它本身拥有足够的资金承担大规模的开发工程，并偿付中国的外债，自然，它将把日本排除在外。但宋子文的设想没有成为现实。[48]

与此同时，宋子文还于6月28日致函国联秘书长，回顾了中国自1931年来与国联的技术合作，要求国联派遣技术代表前往中国，使这种合作继续下去。7月3日，国联理事会通过了建立中国与国联技术合作委员会的建议，并确定由理事会主席和中、英、德、法、意、捷克、挪威、西班牙等国代表组成，必要时可邀请其他国家（指美国）委派代表参加工作。7月14日，国联新任秘书长爱文诺致函国务卿赫尔，邀请美国政府派代表参加委员会。美国政府决定，在没有进一步弄清委员会的情况和准备实施的项目之前，暂不派代表“确定地、引人注目地参与其事”，而只派人作为观察员参加委员会会议。7月18日，美国驻法使馆参赞马里纳作为观察员参加了委员会的第一次会议。会议讨论了委员会的一般工作原则，并同意中国政府要求，决定派遣国联卫生署署长，波兰人拉西曼作为技术联络官员前往中国。[49]

日本密切注视着宋子文的活动。起先日本认为棉麦借款只不过是美国为了解决因大衰退而引起的严重经济问题的措施，不会对中日争端有多大影响，因而不必急于加以反对。但后来日本得知宋子文不仅在欧美寻求借款，还在全面寻求西方的援助，国联还成立了专门的委员会，日本政府便公开进行干涉了。7月17日，日本外相内田康哉向驻美、英、法、德等国大使和国联帝国事务局代理局长伊藤发出训令，命他们与驻在国及有关方面交涉，不得“以购买武器或财政的援助为目的”借款给中国，并威胁说，否则，“将来中国藉此关系国之经济的援助，而敢为反满抗日方策之际，我方［日本］则有继续行使前于满洲、上海两事变曾经表示毅然的自卫行动之意向。关于为此引起的日华纷争之再发，其责任应由援助国分担”。24日，外务省再次声明，对“美国及欧洲主要国对华之借款及购买武器之契约”“公开表明绝对反对之意思”。[50]25日，日本驻美使馆参赞竹富会见美远东司司长亨贝克，就马里纳7月18日参加国联委员会会议事提出质问。他咄咄逼人地说，日本认为，“大国显然正在开始从事一项把日本排除在外的援华事业”，这种努力是“愚蠢的，不合时宜的”，对于这种努力，“日本是不会容忍的”。谈到棉麦借款，竹富说，在日本人们把它看作是“对中国的一种援助，因而是针对日本的”。他最后要求，国联与中国的技术合作应当取消，“如果国联坚持要干，美国至少不应介入”。8月10日，日本驻美大使出渊胜次向赫尔表示：“美国向中国出售小麦和棉花……可能严重影响日本，”今后美国“在采取任何可能影响日本利益的步骤之前应先同日本进行磋商”。[51]

日本的反对不仅仅是一种外交姿态。广田弘毅继任外相（1933年9月）后，明令日本在华棉纺织厂采取不合作态度，一律不得购买进口美棉；加之中国国内棉花丰收，棉纺织业萧条，造成进口美棉滞销积压，麦粉也由于价格过高，销售遇到困难。国民政府被迫请求美国政府减少债额。1934年2月，经驻美公使施肇基等与美方商议，美棉债额由4000万减为1000万，麦粉则维持原来数目，但期限予以展缓。同时，国民政府不得不低声下气地去乞求日本纺织厂购买进口美棉。宋子文通过棉麦借款促进中美财政合作以抵制日本入侵的企图破灭，他本人也被迫于1933年11月辞职。

1933年至1934年春，中国与外国的合作还涉及军事方面，如中国政府从外国购买飞机，聘请美国人、意大利人担任飞行教练，聘请德国军事顾问，派军事考察团访问苏联，等等。日本把国际上对中国的援助和合作都看作是它实现独霸中国的目标的障碍，处心积虑地加以反对。1934年1月23日，广田外相在议会发表外交方针的演说，反对英、美在华势力，声称日本是“维持东亚和平的惟一基石”，要求各国明白理解日本的现实地位，并表示今后将推行“亚细亚门罗主义”，亦即不仅要独吞中国权益，而且要称霸亚洲。4月17日，外务省情报部部长天羽英二在接见记者时更加露骨地宣称，“如果中国采取利用其他国家排斥日本、违反东亚和平的措施，或者采取以夷制夷的排外政策，日本就不得不加以反对”；“各国对于中国想采取共同行动，即使在名义上是财政的或技术的援助，必然带有政治意义”，将给中国、东亚“甚至对日本也会带来严重后果，因此，日本在原则上不得不对此表示反对”。[52]显然，这是一项排斥英、美在华势力，把中国视同日本独占的殖民地的狂妄声明，它理所当然地激起中国人民的强烈义愤。但国民政府却不敢理直气壮地提出抗议，外交部只是在4月19日发表一项声明婉转地表示，中国“与他国发生之关系，一如任何独立主权之国家间应有之关系”，并解释说，中国与他国之合作“不属政治之事项”，购买军用品聘请教官亦“大都为维持本国之秩序与安宁”，日本“不必有所过虑”。在国际国内强大的舆论压力下，外交部发言人于26日作了第二次较为强硬的声明，表明了“中国之主权与其独立之国格，断不容任何国家以任何借口稍予损害”的立场。[53]

《天羽声明》与《九国公约》的条文和精神，与美国的门户开放政策是背道而驰的，但美国的反应却十分迟钝。倒是英国于4月23日对日本提出照会，表示《九国公约》不能由任何签字国单独宣告废止，这就迫使美国表明态度。4月28日，美国政府就《天羽声明》照会日本说：“中美关系，正如美国与日本及其他国家的关系一样，是受普遍公认的国际法准则及美国所加入的各项条约支配的”，“在涉及其他国家的权利、义务和合法利益的情况下，没有一个国家能够不经其他有关国家的同意，而得以达到它自己的企图。”[54]这个照会只是极其一般地、甚至可以说是敷衍了事地表明了美国保护其在华利益的愿望，其中既没有具体提到《九国公约》，也没有表明美国对日本违反国际条约的行为将采取什么立场。比起史汀生的不承认主义来，赫尔的照会是一个更软弱的政策声明。赫尔在把这个照会交给新闻界发表时，还要求报界不要在这个问题上大做文章，以免刺激日本。这还不算，赫尔还要求远东司为今后避免与日本发生摩擦提出建议。远东司主张，今后美国政府不再给中国以财政援助，如要提供借款，应由国际银行团去提供，也就是与日本合作提供；应劝阻美国人充当中国政府的军事顾问；严格控制对中国的军火输出。总之，以后一切与中国有关的事项都要注意避免触犯日本。在那几年中，美国政府所执行的正是这样一种对侵略者姑息绥靖的政策。

日本显然认为美国的这种态度可以为它所用，便试图进一步拉拢美国。5月16日，日本驻美大使斋藤交给赫尔一份备忘录，建议两国政府发表一项联合声明，确认对方“没有侵略性的意图”，“重申各自尊重对方的领地、权利和利益”，并“承认，美国在东太平洋地区、日本在西太平洋地区是主要的稳定因素，两国政府将为在与各自国家地理上相邻地区建立法律与秩序的统治而竭尽全力”。[55]显而易见，日本是要通过这样一个联合声明，使美国认可它在中国的侵略，并且与美国在太平洋地区划分势力范围，从而把美国置于日本帮凶的地位。毫不奇怪，美国拒绝了这一居心叵测的建议。

美国对日本扩大在亚太地区的侵略也不是没有警觉。事实上，罗斯福上任伊始，就开始大力扩充海军。1933年6月，他从公共建设工程专款中拨出2.38亿美元，建造总计12万吨的32艘舰艇，这是1916年以来最庞大的一项海军建设计划。1934年初，他又全力支持通过一项法案，该法案规定，建造和更新舰艇的数量应达到1922年华盛顿海军军备限制条约的最高限额。[56]

1934年下半年，美国政府开始实行一项对中国产生严重影响的白银政策。美国国内一心希望为美国的白银行业谋取利益的白银集团不断对政府施加压力，要求提高银价。以内华达州参议员皮特曼为首的这个集团声称，如果提高银价，“就能使中国及其他银本位国家的购买力得到提高，从而为美国商品开辟广阔的未来市场”。[57]6月，罗斯福在国会的强大压力下签署了一项白银购买法。这项法令规定，政府购买白银的数量要达到美国通货储备金的1／4，或国际银价达到1盎司1.29美元（当时是1盎司0.45美元）为止。这项法令的实施，使中国白银出口剧增，给中国币制带来严重混乱。9月22日，驻美公使施肇基奉命照会美国国务院，要求“美国政府不取可使中国白银再有流出之行动，并与中国合作，……阻止银价高涨而维持平衡”。10月12日，罗斯福正式答复中国政府说，白银计划是国会确定的，政府只好“遵照该项计划之目标进行”，同时笼统表示在执行国会法令时将“竭力注意中国政府之意见，而调整购银之时间地点以及数量”。[58]但实际上，美国只是我行我素，置中国呼吁于不顾。

10月14日，国民政府宣布即日起加征7.75％的白银出口税，加上原征税共10％。此后，合法出口有所减少，但走私出口却更加猖獗。据可靠估计，仅1934年最末几个星期中就有价值2000万元的白银走私出口，1935年一年白银走私出口估计在1.5亿至2.3亿美元之间。[59]12月上旬，孔祥熙再次商请美国政府或者宣布国外白银的收购价不高于每盎司45美分，或者与中国合作帮助中国整理币制。在沪美国金融界头面人物也警告说，如果外国不给援助，中国的经济结构过不了几个月就可能崩溃，现在针对美国白银政策的反美情绪已经相当严重，总统也许应当考虑修改这项政策。副国务卿菲利普斯12月10日把这份电报与孔祥熙的求援电一起呈送总统，他也建议总统重新考虑白银政策。[60]

美国政府内部对这个问题的意见并不一致。由回国述职的驻华大使詹森和国务院经济顾问菲斯拟就的备忘录认为，美国的白银政策正在损毁中美关系，美国先前答应援助中国的重建，如今实际做的却适得其反；没有外国帮助，中国不可能整理币制，而如果美国帮助中国整理币制，则将更深地卷入中国内政，也自然会招致日本的反对。备忘录于是建议终止收购白银，或者接受孔祥熙的建议把银价稳定在每盎司45美分。财政部却认为，鉴于国会的态度，政府必须收购白银，但美国政府可向中国发放一笔信贷用于整理币制。最后，总统主持的国务院和财政部联席会议定出一个方案：把银价稳定在每盎司55美分，按中美两国政府都同意的条件向中国政府收购白银。12月18日，美国政府把这一决定通知中国中央银行。但这则本属机密的消息却不胫而走，而且变了样子。见诸报端的新闻是：美国政府应中国政府的要求将放慢购买白银。国会中白银集团议员强烈反对政府这一措施。12月31日，代理财政部长摩根索被迫通知中国政府。终止刚刚开始实施的计划。[61]

中国政府于是提出安排宋子文在1935年1月下旬赴美商谈。但国务院认为，既然美国政府没有什么好办法，宋子文访美注定不会有结果，这样，美国就会被指责为任随中国混乱状态的发展；如果美国采取某种措施，又可能给美日关系带来麻烦。以皮特曼为首的白银集团自然更是竭力反对拟议中的宋子文之行。他们扬言，除非宋子文不提白银问题，否则不能让他来美国。罗斯福政府无奈，只好通知中国政府取消这一计划。

2月初，中国政府向美国表示，中国打算把币制改为金银双重本位制，要求美国提供1亿美元贷款；国务院主张，美国要与对中国财政问题有兴趣的其他国家（包括日本）一起向中国提供“集体援助”；财政部则认为，集体援助是行不通的，美国只能“单独干”。结果国务院的意见占了上风。2月26日美国政府给施肇基的照会说：美国政府想知道，中国政府是否考虑过把这一方案同时向在过去对中国财政问题有兴趣的那些外国政府提出。[62]这一答复最终表明，罗斯福政府在国内不敢得罪白银集团，在国际上生怕触犯日本，它对中国的一再呼吁和请求不能作出有效反应，而任随损人利己、危害中国的政策略继续下去。

与此同时，中国向英国寻求贷款的努力也遭到挫折。英国政府提出了类似美国国务院的建议：由英、美、法、日4国联合向中国提供贷款。但日本政府对此置之不理，其他国家也不热心，英国转而建议派专家赴华调查，又遭日美拒绝。英国政府遂决定派其首席经济顾问李滋罗斯作为财政专员前往中国考察。英国希望实现以英国为主，得到日、美合作的对华贷款，并希望中国放弃银本位，发行与英镑相联系的纸币，从而达到控制中国金融的目的。9月21日，李滋罗斯一行抵达上海。

1935年夏，日本对华北的侵略步步深入。6月，侵华日军制造事端，先后把《何梅协定》、《秦土协定》强加给中国，使日本势力渗透到河北、察哈尔两省全省范围，国民政府面临越来越严重的政治危机。这几年，蒋介石政权由于实行“攘外必先安内”的反共反人民的政策，积极“剿共”，每年军费支出竟高达当年财政收入的1/3以上，因而造成越来越严重的财政危机。美国白银政策的冲击更使中国的财政状况雪上加霜。国民政府被迫考虑实行币制改革的问题。为了拥有一笔数目可观的外汇作为发行纸币的准备，国民政府再次向美国求援。

10月26日，孔祥熙在致驻美大使[63]施肇基的密电中提出了由中国政府直接向美国政府出售1亿盎司白银，而不在市场公开抛售的方案，以免刺激白银市场。财政部长摩根索本来就希望通过美国单独干预控制中国财政，可是一年多来，美国却一直左顾右盼，不断拒绝中国的求援要求，而没有采取任何实际步骤。倒是英国派遣了李滋罗斯赴华，先于美国介入了中国的币制整理。当时中国中央银行每天所开汇率都是以英镑为基准，对美元、日元的汇率都通过英镑对这些外币的汇率进行折算，这自然使摩根索怀疑英国是要把中国币制纳入英镑集团。中国的上述建议正好给美国插手中国的币改、扭转当时于美国不利的事态发展提供一个机会。于是他表示可向中国购买1亿盎司白银，条件是中国提供币改的详细方案。11月1日，孔祥熙将币改方案秘密通知摩根索，并另给施肇基发一密电：“请非常秘密地口头通知美国财长，中国政府已决定采纳今日英文电报中所述的币改计划……极盼美国政府对中国出售白银一事能作答复。……英国代表团［指李滋罗斯］赞成在上海发行债票，由英国银行和其他对此有兴趣者参加，已取得谅解，债票可在伦敦发行。……如此次借款成功，这就意味着新币将与英镑发生联系，否则，新币与其他外币或黄金发生联系将不受任何约束。”[64]这份电报对于美国来说既是一个威胁，又是一个诱饵：如果美国答应大量收购中国白银，新币可能与美元发生联系，否则，国民政府只得求助于英国，新币与英镑挂钩也就在所难免了。孔祥熙已经有言在先，只待摩根索作出抉择了。

2日，摩根索在与施肇基的谈话中再次表示同意向中国收购1亿盎司船上交货的白银，并提出购银条件如下：此项售银收入完全作为稳定中国货币之用；中国成立由3名专家组成的平准委员会，其中2名须为大通银行和花旗银行的代表；中国将售银所得存放于中央银行在纽约的代理行，该代理行应是一家美国银行：中国新币应按下列任一方式进行兑换：或从币改一开始就确定中国新币与美元之间的固定汇率，或按每盎司35美元的价格兑换一定数量的黄金，每盎司 1.29 美元的价格兑换一定数量的白银。[65]按这些条件，中国外汇储备存于美国银行，币改由美国顾问指导，新货币必须盯住美元，这样中国货币自然被纳入了美元集团，中国的金融也就落入美国掌握之中了。国民政府鉴于当时严重的金融市场恐慌，等不及再与美国磋商这些条件，就匆匆于11月3日颁布币制改革紧急令，宣布自4日起发行新货币（法币），白银收归国有，限期兑换法币。

币改令颁布后，各国反应不一。英国表示支持，日本坚决反对，美国乘机进行要挟。

英国先已派李滋罗斯等来华考察，为中国币改出谋划策，以便把中国新货币纳入英镑集团。颁发币改令的当天，他与英国驻华公使贾德干共同起草了一份题为《1935年禁付现银规例》的国王敕令，要求在华英商和侨民遵守币改令，不以现银支付债务；所有在华英商银行也表示愿意交出白银。汇丰银行并以低息（年息3厘）借给国民政府200万镑。

日本一直密切注视着中国的金融状况及有关的对外交涉。美国高价收购白银，日本乘机大肆进行走私活动。据美国商业部统计，1935年头9个月，日本运出白银总数共值1.44亿日元，而上年同期仅为700万日元，其中大部分是由中国偷运出口的。日本报纸也承认，“由日本输出之白银主要是由中国向日本走私之白银”。[66]日本怀疑中国币改是在英国策划和支持下进行的。11月4日，日本驻华大使有吉明气势汹汹地责问孔祥熙，为什么在币改令颁布前不与日本商量。在华日商拒绝交出白银，并采用各种手法，或继续从事白银走私出口勾当，或不准华北白银南运，给币改制造种种困难。

美国的政策比英、日要复杂一些。11月5日，施肇基对摩根索2日所提各项条件作了答复。中国政府仅同意把外汇存放于纽约，其他各项均未答应。摩根索十分不满，威胁说：中国掷的“这把骰子还没有落定”，中国休要“把我们当傻瓜来愚弄”，休想用美国的钱来实行它的计划。[67]国民政府迫于美国压力，作出让步，表示除了法币与美元联锁一条外，其他条件均可接受（对美国专家参加平准委员会一条改为：美国银行的一名代表参加该委会员）。摩根索“斩钉截铁地”说，除非法币与美元联锁，美国不能向中国政府购银，而法币反正是要与或英镑、或美元、或日元联锁的。但摩根索见一时不能压服中国，便于13日与施肇基达成协定，把购银数量减为5000万盎司。[68]

这项交易的达成并不意味着美国放弃了法币与美元联锁的要求。摩根索是不肯善罢甘休的。于是，12月9日，美国政府突然宣布停止向伦敦市场收购白银，并降低在国外的白银收购价。伦敦银价迅速下跌：12月上旬每盎司为29便士，12月21日跌至21.75便士，半月之内下跌25％，到1936年1月更跌至19便士左右。[69]伦敦这个世界最大的金融市场几乎陷于瘫痪。

美国这一招对中国币改是严重威胁，1935年12月上旬，中央银价的牌价是每盎司白银14.5便士，而伦敦的价格是29便士。国民政府搞币制改革打的就是这个算盘：在国内实行白银国有化，低价收进，到国际市场高价售出，赚取外汇。如果国际市场银价下跌，则国内银价必须随之下跌，否则政府将无利可图；降低银价等于减少了法币的准备金；且法币的稳定有赖于银价稳定，银价过低、法币汇价也无法维持，势必引起抢购外汇和黄金狂潮，币制改革将全面崩溃。国民政府向美国紧急求救。1936年1月21日、26日，孔祥熙两次电告施肇基：“现在银价跌落，又导致了新的不安，大大贬低了中国通货白银准备的价值，损害了人民的信心”。他要施肇基向摩根索说明中国币改的严峻形势，并称“极愿在白银问题上与美国政府进行合作”。[70]国民政府派孔祥熙或宋子文赴美谈判，但国务院担心引起英国猜忌和日本反对，不同意中国派政府官员前往，国民政府遂指派在美国颇有声望的银行家陈光甫前往美国。陈光甫早年就读于宾夕法尼亚大学，时任上海商业储备银行总经理、中国银行常务董事。行前，他被委任为财政部高等顾问。

4月7日，由陈光甫率领的中国币制代表团抵美。他与摩根索进行了40余天的艰难谈判，集中讨论了两个问题：中国保证其货币确未与英镑发生联系，中国保证在国内扩大白银的用途。谈判结果，中方在这两点上作出让步，换取美国政府新的购买白银、维持银价的承诺。

5月15日，中美两国财政部以备忘录及换文形式达成《中美白银协定》。协定主要内容为：

（1）中国保证币制独立，不与世界任何货币集团联锁。

（2）中国除外汇、黄金外，保持现金准备中的25％为白银；并取消关于艺术与工业用银的限制；铸造半元、一元银辅币。

（3）美国承购中国白银7500万盎司，另接受5000万盎司作2000万美元贷款的担保。[71]

5月17日，孔祥熙在《增加法币保障宣言》中透露了上述第二项内容，并称：“依据上项规定，我国币制，自仍保持其独立地位，而不受任何国家币制变动之牵动，法币地位，既臻稳固，国民经济，当趋繁荣”，云云。[72]孔祥熙吹嘘法币的独立地位，这是自欺欺人。第一，币改方案从原则到具体细节都是由几个英、美顾问包办拟订的。第二，法币原来在技术上与英镑联锁，后来国民政府虽声明不与任何货币集团联锁，但事实上法币汇价却与英、美套汇率相联系；美元与英镑中哪个较贵，法币就照它换算对其他外币的汇率。第三，从1934年11月到1937年7月，国民政府向美国政府售出4批白银：1934年11月1900万盎司，1935年11月5000万盎司，1936年5月7500万盎司，1937年7月6200万盎司（即作为借款抵押的5000万，及额外加运的1200万），4年共2.06亿盎司，价值95761570美元，[73]占了国民政府发行法币外汇准备中的主要部分。从这4年售银过程中可以看出，币制改革进程本身就表明了国民政府从财政上对美国依附的加深。第四，到1937年7月底，国民政府存在外国的黄金和外汇准备共1.35亿多美元，其中70％存于美国，其余存于伦敦和香港。这就使美国得以通过掌握中国的黄金外汇准备来控制中国的金融。

按照协定，中国要保持1/4的法币现金准备为白银，这与美国白银法令中规定的白银在美国货币的金银储备中要占1/4相一致。这样，中国就不能完全脱离银本位，更不能无限制地在国际市场出售白银。这一条款一方面适应了美国国内的政治需要，摩根索可以在白银集团面前为他的立场进行辩护，即他没有帮助中国放弃银本位，相反，中国还要新铸银元，并扩大白银的用途；另一方面，又有利于美国通过操纵银价影响中国和世界的金融市场。

从另一角度看，《中美白银协定》的订立和美国收购中国白银增加了中国货币发行的外汇准备，使法币得以暂时稳定，避免了一场行将爆发的全国性金融危机，对当时的币制改革和中国社会经济的发展，客观上起了一些积极作用。尤其是当着日本军国主义正准备发动大规模侵华战争的时候，财政金融的稳定对于中国以后坚持抗战是至关重要的。抗日战争爆发后，美国继续收购中国白银，迄于太平洋战争爆发，共购银3.621亿盎司，价值1.572亿美元。[74]这有助于维持抗战初期中国政府的财政状况，客观上是对中国抗日战争的一种帮助。

30年代前半期，战争的阴云在欧洲和亚洲都越聚越浓，但在美国仍然弥漫着浓重的和平主义、孤立主义情绪。美国人普遍认为，在第一次世界大战中美国政府把数百万青年送到欧洲战场上流血，只是为了填满军火商的钱袋；美国不应把自己捆在欧洲的战车上。1935年8月，国会通过中立法，其主要内容是：对所有交战国一律实施武器、弹药和军需品禁运，但授权总统确定军需品种类和宣布禁运的时间。法令有效期至翌年2月底。1936年2月，罗斯福总统签署了新修改的中立法，它与前一个不同的一点是，总统有权决定战争状态是否存在。1937年5月，第三个中立法开始生效。这个中立法未规定有效期，具有“永久”性质；它不仅适用于交战中的国家，也适用于发生大规模内战的国家；它禁止输出武器，但不禁止一般贸易，因为那会大大损害实业界的利益并影响美国的经济复兴，美国商人可以向交战国出售除武器外的任何货物，而且不规定限额，但必须现金交易，并不得用美国船只运输。这一条款有效期两年。永久中立法严重束缚了总统和国务院的手脚，使政府在处理对外事务上的行动自由受到很大限制。

[1] 中国国民党中央委员会党史委员会编印：《中华民国重要史料初稿——对日抗战时期》，《绪编》（以下简称《绪编》）（一），台北1981年版，第283、286—287页。

[2] Richard N.Current：Secretary Stimson.A Study in Statecraft（New Brunswick： Rutgers University Press，1954），p.72 ；Henry L.Stimson：The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations（New York： Harper and Brothers，1936），pp.33—34.

[3] The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations ，pp.34—37.

[4] FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，pp.5—9.

[5] FRUS，1931，Vol.3，p.49.

[6] 《国闻周刊》，第8卷，第39页。

[7] FRUS，1931，Vol.3，p.48; FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，p.10.

[8] FRUS，1931，Vol.3，pp.50—51.

[9] FRUS，1931，Vol.3，pp.104—105，118.

[10] FRUS，1931，Vol.3，pp.126，135，139.

[11] FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，pp.20—21.

[12] Secretary Stimson.A Study in Statecraft，p.76.

[13] FRUS，1931，Vol.3，pp.330—331; Secretary Stimson.A Study in Statecraft，p.78.

[14] FRUS，1931，Vol.3，p.351.

[15] FRUS，1931，Vol.3，p.363.

[16] 大战过后，史汀生在回首往事时承认，他自己也感到难以理解，“九·一八”事变时面对日本贪得无厌的侵略他竟表现得如此耐心，他后悔寄希望于币原的时间“太长了”，“美国没有在这一时期大胆地反对侵略”。见 Henry L.Stimson and Mc George Bundy：On Active Service in Peace and War（New York： Harper and Brothers，1948），pp.231—232.

[17] Secretary Stimson.A Study in Statecraft，p.79.

[18] FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，p.45.

[19] Richard N.Current：“The Stimson Doctrine and the Hoover Doctrine”，The American Historical Review ，Vol.59，No.3（April 1954），p.520.

[20] Secretary Stimson.A Study in Statecraft ，p.83.

[21] On Active Service in Peace and War ，p.244.

[22] Herbert Hoover： The Memoirs of Herbert Hoover.The Cabinet and the Presidency，1920—1930（London： Hollisand Carter，1952），p.369.

[23] FRUS，1931，Vol.3，pp.534—535.

[24] FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，pp.59，69.

[25] FRUS，1932，Vol.3，p.8.

[26] A Diplomatic History of the American People ，p.697.

[27] 《革命文献》第34辑，总7798页。

[28] The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations ，p.101.

[29] 《绪编》（一），第434页。

[30] On Active Service in Peace and War ，pp.241—242.

[31] FRUS，1932，Vol.3，p.100.

[32] 《绪编》（一），第525页； The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations ，p.148.

[33] 《日本外交史》，第570页

[34] The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations ，p.149.

[35] 张蓬舟主编：《近五十年中国与日本》（1932—1982），第1卷，四川人民出版社1985年版，第17页。

[36] The Far Eastern Crisis.Recollections and Observations，p.17.

[37] 《中外旧约章汇编》，第3册，第884—886页。

[38] 伪满洲国于1932年3月9日成立。

[39] League of Nations：Appeal by the Chinese Government.Report of the Commission of Enquiry（Geneva，1932）.

[40] Robert Ferrell：American Diplomacy in the Great Depression.Hoover-Stimson Foreign Policy，1929—1932（New Heaven： Yale University Press，1957），p.241.

[41] FRUS，1933，Vol.3，pp.53—61.

[42] Westel Willoughby：The Sino-Japanese Controversy and the League of Nations（Baltimore： The Johns Hopkins University Press，1935），p.472.

[43] China’s Nation Building Effort，p.382.

[44] 参见郑会欣：《1933年的中美棉麦借款》，《历史研究》1988年第5期。

[45] 参见《1933年的中美棉麦借款》。

[46] 崔敬佰：《五千万美金棉麦借款问题》，《国闻周报》第10卷（1933年）第25期。

[47] 参见《1933年的中美棉麦借款》。

[48] FRUS，1933，Vol.3，pp.495—496；《顾维钧回忆录》，第2分册，第250页。

[49] FRUS，1933，Vol.3，pp.498—501；《顾维钧回忆录》，第2分册，第254页。

[50] 《外交月刊》，第3卷第5期（1933年11月），第185—186页。

[51] FRUS，1933，Vol.3，pp.502—505、508.

[52] 日本外务省编：《日本外交年表并主要文书（1840—1945）》（下），东京原书房1977年版，第284—285页。

[53] 《申报月刊》第3卷第5期，第127—128页。

[54] FRUS，Japan，1931—1941，Vol.1，pp.281—232.

[55] FRUS， Japan，1931—1941，Vol.1，p.233.

[56] 罗伯特·达莱克著，伊伟等译：《罗斯福与美国对外政策（1932—1945）》，商务印书馆1984年版，第107—108页。

[57] 同上书，第135页。

[58] 《外交日报》第4卷第1期（1935年2月），第103页。

[59] China’s Nation Building Effort ，p.216.

[60] Dorothy Borg：The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938（Cambridge： Harvard University Press，1964），p.122.

[61] The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938，pp.123—124.

[62] FRUS，1935，Vol.3，p.543.

[63] 日本一方面向华北渗透，并制造独霸中国的舆论，一方面假惺惺地放出“日华亲善”的空气。1935年5月中旬，中日外交关系由公使级升格为大使级。中国与英、德、美、法诸国的外交关系也先后升格。

[64] 中央银行英文档案，转引自中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《法币、金圆券与黄金风潮》，文史资料出版社1985年版，第19—20页。

[65] FRUS，1935，Vol.3，pp.632—633.

[66] 《钱业月报》，第16卷第1号，“经济资料”第5页；《法币、金圆券与黄金风潮》，第21页。

[67] FRUS，1935，Vol.3，p.633.

[68] FRUS，1935，Vol.3，pp.637—638、641—642 etc.

[69] 参见郑会欣：《中美白银协定述评》，中美关系史丛书编委会编：《中美关系史论文集》，第2辑，重庆出版社1988年版，第283页。

[70] 转引自《法币、金圆券与黄金风潮》，第27—28页。

[71] 吴相湘：《民国百人传》，第4卷，台北传记文学社1971年版，第22页。

[72] 上海申报年鉴社编：《申报年鉴（1936）》，上海1936年6月版，第614页。

[73] China’s Nation Building Effort，Appendix 15.

[74] Arthur N.Young：China’s Wartime Finance and Inflation ，1939—1945（Cambridge： Harvard University Press，1965），p.191.

第五章 从卢沟桥到珍珠港

第一节 战争第一年

1937年7月7日，日本军队在卢沟桥挑起事端，发动了全面侵华战争。

事变之初，蒋介石一面下令就地抵抗，一面企图谋求事变的和平解决。国民政府除直接与日本交涉外，还促请英、美等国调解。7月12日，国民政府向美国政府作出试探，但国务院却认为，现今美国“以调处者的身份采取任何措施都为时过早，都是不明智的”，美国既已向中、日两国表明它对远东的敌对行动“极不赞成”，这就足够了。7月13日，英国向美国提出英、美、法3国联合调停中日冲突的建议。国务卿赫尔与副国务卿韦尔斯、远东司司长亨培克商量后拟出了答复，并征得了总统的同意。

这份答复说，美国国务院已经对中、日两国使节强调了保持和平的重要性，两国可以通过“平行的但各自独立的”做法保持合作。7月16日，中国驻美大使王正廷再次向赫尔表示，希望《九国公约》缔约国采取行动，并称，大国代表如能亲临现场将有利于制止日本进一步的军事行动。赫尔依旧不置可否。[1]

同日，赫尔在与总统商量后发表了一项正式声明。声明显然是针对日本侵华而发的，但赫尔却不敢公开道明，只是说：“正在进行的敌对军事行动或即将发生的敌对军事行动的任何形势，都会使或者可能使各国的权利和利益受到严重影响的。”他像牧师布道似地劝告各国信守国际条约，维护和平，保持克制，尊重各国的利益和权利。声明中稍微有一点分量的一句话是：美国“将根据其他国家军事力量的增减来增减军队”，但他接着又保证，美国不与别国联盟，不作出会使自己遇到麻烦的承诺。总之，这完全是一项不痛不痒、软弱无力的表态，它与赫尔1934年4月28日的声明是一脉相承的。这个声明表明，美国政府仍然在继续它的所谓“不干预”政策，而把它根据《九国公约》和《非战公约》所理应承担的庄严的国际义务弃置一边。正因为赫尔声明只是笼而统之地谈论国际关系准则，而没有片言只语谴责侵略，所以连日本、德国、意大利也都立即对声明表示赞同！[2]

8月13日，战火烧到上海。这里是列强在华权益最集中的地方，1932年“一·二八事变”后英、美、法、意等国使节采取联合行动，进行调处，导致了中日《上海停战协定》的签订。国民政府指望重演这一历史。14日，国民政府发表《自卫抗战声明书》，并呼吁各国“在其郑重签订之国际条约下各尽其所负之义务”。[3]同时，蒋介石希望英、美、法、德、意5国采取联合行动，对中日战争进行集体调停。5国大使不断交换情报，商议对策。18日，英国再次提议：中、日两国完全从上海撤军，在公共租界和越界筑路地区日本人的生命财产由英、美、法3国负责。翌日，日本立即表示反对这项建议：美国本来无意干预，便赶紧出来表示，任何共同负责的可能性都因日本的反对而烟消云散了。23日，蒋介石通过在金陵大学任教的美国人卜凯捎信给罗斯福，对美国不与英国合作表示“真正失望”，并说，1931年英国外交大臣西蒙在东北问题上不与美国合作，对此中国与世界都不会忘记；如今，英国也将久久记得美国不同它合作。他还说：“如果美国继续史汀生的政策，那就可以防止使现今的冲突扩大到包括美国在内的其他国家。”[4]

中日战争的爆发使美国政府面临两个紧迫的问题：撤退在华侨民，还是保卫在华利益；是否对中、日两国实施中立法。

卢沟桥事变后，美国国内立即发生了是否撤回美国驻华海军陆战队的争论。[5]奈伊、刘易斯等孤立派议员强烈要求召回驻在天津等地的美军，以减少美国被拖入战争的危险。“八一三事变”后，他们更要求从上海撤走所有美国人，不论是公民还是军人。但国务院认为，为了美国在华利益和整个国际关系中的利益，应该向中国增派水兵护侨。罗斯福批准这一建议。8月17日，国务院宣布向中国增派1200名海军陆战队士兵。[6]

8月中旬，赫尔就是否对中、日两国实施中立法征询驻华大使詹森的意见。詹森认为，美国如实施中立法，使自己成为“第一个正式切断对中国的实际援助的国家”，对此，中国领导人和新闻界将会表示强烈的遗憾和不满。确实，中国是个穷国、弱国，工业基础极为薄弱，武器弹药自给率很低，一旦失去了从美国得到军火供应和财政援助的可能，中国就将陷入更加困难的境地。所以抗战一开始，国民政府就通过各种途径呼吁美国不要实行中立法，不要在中国进行生死存亡的搏斗的道路上设置障碍。9月10日，王正廷在同赫尔的谈话中指出，中国正在为生存而战，也在为门户开放而战；中国只要继续从外国得到军事装备，就能胜利地抵抗日本。[7]国务院遂建议总统不实施中立法。但奈伊、刘易斯等人却强烈主张对日本对中国不宣而战的战争实施中立法，他们认为，不然美国就会被拖入远东战争。罗斯福于是采取了一个折中的办法。他于9月14日宣布，禁止美国政府船只运送军火、军事装备、军用品去中国或日本，其他美国商船不在此限，但须自担风险。根据这一命令，中国政府向美国购买的、已经装船待运的19架飞机，不得不在西海岸卸货。从这个命令本身看，它对中国的损害显然远大于日本，因为中国几乎没有什么远洋运输能力，而日本在这方面实力雄厚。[8]8月25日，日本宣布封锁从上海到汕头的中国海岸线，9月5日，日本进而宣布封锁全部中国海岸线。罗斯福的命令等于承认了日本的这种封锁。但美国没有实施中立法，这为以后中国向美国采购军火、寻求贷款留下了方便之门。9月18日，罗斯福向王正廷表示，14日命令是为避免美日之间引起战争而迫不得已采取的“折中办法”，中国仍可在美采购军需，并暗示可先将军火运往香港、安南等处，美国政府对此将尽力予以保护。[9]当时蒋介石也正是这样指望的。他在24日答外国记者问时说：“美国现在之态度，并非其真实之态度”，“美国不应考虑中立法……美国不能守中立”，并表示相信，美国“必能予中国以同情及援助”。[10]

8月下旬，国民政府的外交努力主要是为9月的国联大会作准备。美国虽不是国联成员国，但它在国联远东咨询委员会派有代表，它的态度对国联成员国有很大影响，因此国民政府力图通过对美国做工作来推动国联。8月20日，王正廷晤见赫尔称，中国准备或者向国联提出申诉，或者援引《九国公约》，为此想先听听美国的意见。赫尔答道，他该说的在7月16日声明中都已说了。王正廷说，那个声明讲的是原则，现在中国政府是要采取具体行动。赫尔不愿再谈。9月3日，王正廷再访赫尔，告诉他，中国准备在国联大会上援引盟约第17条，迫使日本把中日争端提交国联理事会；如果日本拒绝，则可根据盟约第16条对日本实行制裁。他希望美国能对国联决定采取的任何行动给予道义上的支持。赫尔冷冰冰地答道：“美国政府已经就此事强有力地公开阐明了政策，而别国政府却还在保持缄默……如果它们连言语的表示都没有，如何能指望它们采取行动?”“中国又能指望我们做些什么呢?”[11]显然，赫尔是决意不再比7月16日声明多走—步了。

在当时的国际形势下，中国政府清楚知道，不能指望国联对日本采取像制裁那样强硬、有效的措施，但中国还是急于将问题提交国联：因为国联是中国能把日本发动侵华战争这一严重事件公之于世的惟一国际机构。

在“九一八事变”期间国联虽则态度较弱，中国还是通过诉诸国联赢得了一定的外交胜利。国民政府考虑，国联不能对日实行制裁，只要能宣布日本是侵略者也是好的；即便不能做到这一步，只发表一项反对侵略者的正义宣言对中国也是一种支持。自然，中国代表、驻法大使顾维钧还是提出了制裁日本的要求，以便一旦情况改善，可以采取相应行动。但在9月10日召开的国联行政院第98次会议和13日召开的国联大会上，英、法等国代表互相观望，态度暧昧，不敢仗义执言；只有苏联外长李维诺夫态度鲜明地谴责日本侵略，支持中国要求。

恰在这时，罗斯福在芝加哥发表了一个演说。日本极其疯狂、野蛮的侵华战争越来越引起美国人民的关注，尤其是日军9月20、 21日对南京的轰炸激起了美国人民的愤慨。在许多城市中建立了声援中国人民的群众组织，美国人民还自发起来抵制日货，反对日本侵略的情绪在某些国会议员中也在增长。在这种情况下，罗斯福决定放出一个试探气球来测验民意。10月5日，罗斯福在芝加哥发表演讲说：“现代世界在技术上和精神上是休戚相关、互为依靠的，任何国家都不可能与世界其余部分的经济和政治动乱完全隔绝开来”，他号召“爱好和平的国家……作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为”，像对传染病人实行“检疫隔离”一样隔离侵略者，以防止“无法无天的流行症”的蔓延，保障社会健康。[12]这一演说使参加国联会议的代表受到鼓舞，会议气氛得以改善。在第二天的国联大会上通过了咨询委员会提出的决议。决议由两项报告书组成：一项认定日本违背了对《九国公约》及《非战公约》所承担的义务，从而间接地谴责了日本侵略；另一项进而建议召开《九国公约》成员国会议，寻求以协定方式结束冲突的办法。大会决议建议国联成员国避免可能削弱中国，或在中日冲突中给中国增加困难的任何行动，并考虑援助中国。[13]同日，美国国务院发表声明，表示拥护国联通过的关于中日问题的报告和决议，并且委婉地批评日本在中国的行动违反了《九国公约》和《非战公约》的有关规定。[14]这是自罗斯福执政、赫尔任国务卿以来美国政府第一次作出这样肯定的表态。

罗斯福的“检疫隔离”演说对中国朝野无疑是个鼓舞。10月7日，蒋介石对美联社记者发表谈话称：“今美总统已发表其伟论，对于人权与和平均有阐明，足令我人确信，凡坚持正义者，必可如愿以偿。”[15]

罗斯福的演说遭到孤立主义者的强烈反对。他们指责说，罗斯福所寻求的和平恰恰意味着战争，他为美国人民指出了一条通向战争的道路，他把世界划分为“爱好和平的”国家与“强盗”国家，这与现实生活毫无关系。美国实业界的喉舌《华尔街日报》也以“停止干涉外国，美国需要和平”为题在头版头条发表社论，《商业金融记事报》载文说，美国对欧洲和亚洲国家的政治困难并不负有责任，它也没有“高超的智慧”去解决它们的问题。罗斯福的内阁成员也多半不支持他的讲话，赫尔更因总统事先未同他商量讲话内容而对演说持强烈的批评态度。[16]

在这种情况下，罗斯福立刻从演说的立场后退了。翌日，当记者问他，“隔离”是不是对日本实行经济制裁时，他搪塞说：“‘制裁’是一个可怕的字眼，现在没有人用了”，他的演说“主要的意思是最后这句话：‘美国正在积极地寻求和平’”，并补充说：“根本没有必要使这种办法［隔离］同保持中立背道而驰”。[17]

11月3日，讨论东亚形势的《九国公约》会议在比利时首都布鲁塞尔召开。参加会议的共有19个国家：除公约签字国(日本拒绝参加)外，还有后来加入公约的英国自治领加拿大等5国，及瑞典、丹麦等5国，苏联也应邀参加会议。会前，美、英两国就给它定下了调子。罗斯福在10月12日的一次广播演说中称：“这次会议的目的是通过协议求得当前中国情势的解决……我们的宗旨是要同包括中国和日本在内的其他签字国合作。”《罗斯福选集》，第163页。几天前应当受到隔离的日本现在又变成了合作的对象。英国首相张伯伦10月21日在下院的讲话中说得更坦率，他说：“到这个会议上去谈什么经济制裁、经济压力和武力完全是错误的。我们是在这里缔造和平，而不是扩大冲突。”[18]罗斯福则指示美国代表团团长诺曼·戴维斯，此行的目的应是动员希望维持和平的各国的道义力量，并叮嘱他密切注意国内舆论的动向。他建议采纳一种方针作为会议讨论的基础，“即没有一个国家站出来充当领导，因而也没有一个国家处在担惊受怕或被奚落嘲弄的地位”。[19]这一建议表明，罗斯福力图规避美国理应承担的责任。美、英两国态度如此，会议也就注定不会取得什么积极成果。

穿着大使服的顾维钧

国民政府根据当时的形势，断定“会议无成功希望”，它指示与会代表顾维钧等采取“极度和缓”态度，“使各国认识，会议失败责任应由日本担负”，从而“使各国于会议失败后对日采取制裁办法”，代表团应“竭力促使英、美赞成”制裁，“并鼓励苏联以武力对日”，并向各国寻求战费及军械贷款。[20]

中国代表顾维钧遵照政府指示，在会上慷慨陈词，郑重表示，中国希望和平，更企求获得公允待遇，并强调，中国将不顾种种窒碍，坚持抗战。7日，大会照会日本政府，希望日本接受调停，并愿任命一小组委员会与日方代表交换意见。日本于12日复照予以拒绝，声称：“日本政府深信以集体机构如北京会议所为之干涉，徒刺激两国之民情，而使各方引为圆满之解决更不易得”。[21]英、美、法等国对于日本的蛮横态度束手无策，不敢有任何作为。英国希望美国首先表示强硬态度，随后附和；但美国代表却小心翼翼地遵奉行前罗斯福的指示，不肯挑头，英、美两国互相推诿，法国更无意同会议合作。法国外长认为，想通过像召开布鲁塞尔会议这样多国家参加的会议来做成什么事情，完全是徒劳的。中国关于对日本实行经济制裁的建议只得到苏联的支持。会议期间，11月9日上海沦陷。国民政府紧急呼吁会议采取步骤干涉中日战争。19日，顾维钧把一份备忘录分送美、英、法3国代表，要求列强联合举行大规模海军示威，抗议日本侵略；列强对中国要求置若罔闻。会议历时3周，除空谈一些普通原则外，竟没有取得任何具体结果，以致顾维钧在最后一次会议上对此种情况提出严重抗议。《纽约时报》驻布鲁塞尔记者比切尔写道，会议最后通过的宣言只是一曲“天鹅之歌”(意即天鹅临死前的哀鸣)，这只是民主国家不准备以行动反对独裁国家的表演而已。该报的专栏文章认为，会议是一次惨败，美国应当受到责备。[22]确实，这次会议是民主国家对法西斯国家的一次示弱，正义没有得到伸张，邪恶没有受到制裁，因此它的客观作用只能是对法西斯侵略的纵容和鼓励。

日本拒绝英、美和《九国公约》会议的调停，却通过德国驻华大使陶德曼向国民政府传递和谈条件。12月初，蒋介石决定有条件地接受德国调停。日军侵占南京后，侵略气焰益发嚣张，媾和条件不断加码。28日，中国政府把陶德曼26日转达的日本的4项基本条件通知詹森。詹森认为，这些条件从表面上看只是一般的原则，但它们足以使日本军人“建立起对中国的明明白白和完完全全的控制”。罗斯福同意这种分析。当他听说在南京有人误传他认为这些条件是“宽宏大量的”时，便立即指示赫尔转告中国大使，他从未作过这样的表示，相反，他认为这些条件“是完全不能接受的”。1938年1月1日，中国政府外交部次长徐谟告知詹森，中国不能接受日本条件作为谈判基础。10天后，徐谟又对詹森说，如果国民政府同意日本条件，政府就会信誉扫地，中国政府相信，除了抗日到底中国没有别的出路。[23]国民政府作出这种种表示，其用意还是希望英、美采取联合行动制止日本无法无天的行径。1月16日，日本政府声明“今后不以国民政府为对手”，中日双方随即撤回大使，外交关系名存实亡。

抗战初期，国民政府除了争取美国的道义支持，争取美国调停中日战争外，还在寻求美国的财政援助。1937年7月上旬，中美两国财政部长孔祥熙和摩根索达成协定，把中国在美存银6200万盎司，以每盎司0.45美元的价格售与美国，再以售银所得购进美国黄金，存于美国纽约联邦储备银行，作为中国发行货币的准备；该银行以此存金为担保，贷给中国5000万美元。[24]这项贷款成为战争头一年半中美国对华惟一的财政援助，而且实际上中国用的是自己的钱。当时美国正处于黄金存量过多，信用膨胀之时，中国向美国购金，分担了美国的困难，这对美国也是一个帮助。

在罗斯福的第一任期，美国政府内部在远东政策问题上意见就不一致。中日战争爆发后，这种分歧更加明显。内政部长伊克斯、财政部长摩根索、国务院远东司司长亨培克是比较积极主张援华制日的，在军人中，亚洲舰队司令亚内尔、海军作战部长李海是对日持强硬立场的。[25]驻日大使格鲁、副国务卿韦尔斯等倾向于绥靖日本。国务卿赫尔介于两者之间，常常倾向于后者。摩根索把东方和西方的事态结合起来考虑，认为日本在中国的胜利将鼓励其他法西斯国家的侵略冒险，从而极大地增加世界战争的危险性，因此世界和平与中国能否坚持长期抗战息息相关。他不顾国务院的犹豫和反对，在征得罗斯福的允许后，继续从中国收购白银，在战争第一年中共购3.12亿盎司，总值1.38亿美元。伦敦的《X射线报》1937年8月30日载文说：“以好价钱收购中国白银是美国政府既能帮助中国，又不惹起与日本、与国会及最高法院的麻烦的少数办法之一”，这话不无道理。美国财政部还放弃了1936年《中美白银协定》中的两项规定：中国货币发行准备金的1/4应为白银，中国发行银元辅币。在旧金山造币厂已经铸就而未装运的300万盎司银币也由财政部收买了。[26]

国民政府曾多次要求美国提供贷款。在布鲁塞尔会议期间，中国向英、美、法3国要求5亿美元贷款，用来购买武器、弹药和其他军用品，遭3国拒绝。1938年初，中国政府再次提起此事。赫尔对王正廷说，美国的整个军火市场是开放的，运输也极方便，但只有国会能对贷款作最后决定，而国会是不受政府左右的。[27]1月30日，蒋介石直接致函罗斯福求援。他历述了从退还庚款溢款到棉麦借款的美国对华援助，称颂美国于世界各国之和平与秩序，更于远东国际之公平及和睦，向居领导之地位，表示“急迫”希望“美国即于此时在经济上及物质上予中国以援助”。但罗斯福婉言拒绝了这一要求，说：“国会中立空气浓厚”，“只可逐渐进行”。[28]宋子文、王正廷于是转向纽约金融市场寻求借款，但美国国务院对此也不赞同，加之美国银团所提借款条件十分苛刻，结果到1938年7月国民政府在美国金融市场筹措借款的努力毫无结果。

鉴于中立法是横在美国援华道路上的最主要障碍，1938年上半年国民政府对美外交的另一重点在于促成美国修改或废弃中立法，为此，蒋介石曾屡次致电罗斯福。他在3月5日的信中写道：“某种法案原为应付两国间某种事态而设，乃于实施时与立法者初衷相反，在实际上竟助长侵略者而对被侵略者不予援助，未免有失公允。”[29]5月22日，他再次函请罗斯福对日本实行贸易制裁：“绝对禁运军用材料及器具与日本，尤以钢铁与煤油为最”，“禁止日本重要产物之输入，增加日本物产进口税率……禁止日本船只驶入若干商港”。[30]

其实，在中日战争爆发后，罗斯福本人也曾考虑过这一办法。他认为对日禁运不一定导致战争；日本在中国的战线已经过长，“它的经济已经到了崩溃点”，如果美、英断绝对日贸易，它在从东南亚得到它所需要的石油和原料之前就会陷入困境。但他的考虑是以防止战争而不是冒战争的风险为前提的。[31]由于美日贸易对美国经济复兴关系重大，[32]由于国内的和平主义、孤立主义势力仍然强大，罗斯福不敢、也不可能将设想付诸实践。但日本在中国的暴行，尤其是对和平居民的狂轰滥炸越来越使美国公众感到愤慨和震惊。一些教会组织带头要求停止向日本供应航空器材，对美国政府继续向日本提供进行“一场不可饶恕的侵略性战争”所必需的物资进行强烈谴责。许多以前对中日战争漠不关心的报刊也开始支持这种意见。在1938年7月的一次民意测验中，多数被调查者倾向于政府采取正式措施停止对日本的一切军火供应。[33]随着公众舆论的逐渐转变，美国政府采取了一项措施。6月11日，赫尔在记者招待会上公开谴责对和平居民的空袭轰炸，随后，他写信给美国148家注册出口飞机和飞机部件的厂家，表示“政府强烈反对把飞机和航空设备售给世界上任何”对和平居民进行轰炸的国家。[34]这就是所谓“道义禁运”。

1938年上半年，国民政府内部对于抗战期间的外交方针进行了检讨和分析，中心议题是：哪个国家是中国争取外援的主要对象，是从英、美、法，还是从德、意，抑或从苏联。1937年8月，苏联同中国签订了为期5年的《互不侵犯条约》，之后，它向中国提供了多方面的大量援助，包括提供贷款、军火，派遣飞行员来华助战。但蒋介石对苏联始终怀有戒心。他认为“国之祸患，有隐有急——倭祸急而易防，俄患隐而叵测”。[35]因此，他不可能把苏联作为长期依靠对象。南京国民政府成立后不久就从德国聘请顾问，购买武器和军事装备。中日战争爆发后，日本一再要求德国召回顾问，停止军火售华。1938年4月，德国不顾中德贸易协定的规定，禁止将武器运往中国，5月，又撕毁中国政府与德国军事顾问个人签订的合同，命令他们撤离中国。两国关系迅速恶化。意大利也与中国交恶。在英、美、法三国中，英、法面临法西斯威胁，自顾不暇，且它们在东亚实力不足，难以援助中国。美国的舆论则渐渐从“不干预”转向同情中国、谴责日本，形势朝着有利于中国的方向发展。于是国民政府越来越把希望寄托在美国身上。蒋介石的分析是：英国老谋深算，说之匪易。俄亦自有国策，求援无效。惟美为民主舆论之国，较易引起义侠之感，且罗斯福总统确有解决远东整个问题之怀抱。如舆论所向，国会赞同，则罗总统必能有所作为。尽管国民政府在战争第一年中的外交努力收效不大，但蒋介石认为国际局势迟早要发生重大变化，认定，“不患国际形势不生变化，而患我国无持久抗战之决心”。[36]后来担任驻美大使的胡适把国民政府的外交方针概括为“苦撑待变”。

第二节 国民政府苦撑求援

为了加强对美外交，国民政府于1938年9月中旬召回了不大受美国欢迎的王正廷，委任颇受美国人尊敬的学者胡适出任驻美大使。10月1日，外交部致电尚未到任的胡适，阐明政府对美方针。这主要是：（1）要求美国影响英国，使其不与日本妥协，并进而谋求中、美、英在亚洲合作抗日；（2）促请美国修正中立法，区别侵略者与被侵略者，对日本实行远距离封锁，进行隔离；（3）争取美国财政援华。[37]这3条成为此后3年多中国国民政府对美外交的纲领。

一、谋求有关各国合作对日

抗战初期，蒋介石力图通过谋求外国的调停，通过召开有关的国际会议来解决中日战争。在战争的第二、三年，蒋介石仍然没有放弃这种幻想，但他更多地试图让美、英、法、苏几国更多更深地卷入亚洲事务，谋求出现由美国领导的各国合作抗日的局面。

1939年2月，日本占领海南岛，3月占领南沙群岛，从而处于攻击菲律宾、新加坡和印度支那的有利地位，摆出了一副决心控制西太平洋的架势。2月11日，蒋介石对记者发表谈话说：“日本进攻海南岛，无异造成太平洋上之‘九一八’事件”，他料定，“不及八月……太平洋上形势必将突然大变”，由于形势的迅速变化，法国想要在印支建海军基地，美国想要加强关岛的防卫恐怕都来不及，而海南岛、关岛只是日本在太平洋西、东两面的第二道门户。当记者问及哪里是第一道门户时，他故意笑而不语，说这个问题最好请美国人回答。[38]蒋介石决定利用美、英、法在亚洲和太平洋的属地遭受严重威胁之机来推进其计划。中国政府先后向3国和苏联提出了它草拟的方案，其中包括4点：（1）中、英、法3国在远东实行军事及经济合作，于适当时期邀请苏联参加，并请美国作“平行行动”；（2）参与对日作战的国家不得单独停战或议和；（3）中国尽量供给兵力、人力及物力，其他各国尽量调遣海空军至远东，共同作战；（4）各国尽量维持各该国法币及商务，并共同对敌实施制裁。国民政府希望，各国接受这些原则，然后根据各自具体情况，商讨合作的切实办法。[39]英国政府认为，远东形势的发展，还没有考虑到这种合作的程度。美国对于日本侵占海南岛的行动也只是限于一般的外交交涉。2月15日，赫尔指示格鲁对日本政府作出口头声明：在海南岛上有相当多的美国人，美国在那里有传教和教育的利益，但没有领事机构。美国要求日本对占领该岛的动机作出解释。两天后，有田外相对格鲁说，日本占领海南是为了加强对中国南部海岸的封锁，并对蒋介石政权施加压力。[40]不论美国政府是否满足于这种解释，它没有再采取别的步骤。各国对中国建议都不热情，国民政府的第一次尝试只好作罢。

1939年4月9日，天津伪联合准备银行经理兼天津海关监督程锡庚在英租界遇刺毙命。两周后，租界警方逮捕4名华人嫌疑犯。日方要求引渡，遭到拒绝。日军于6月14日起封锁英、法租界，形势顿形紧张。日本还十分注意分化离间美国与英国的关系。对于在天津的英国人，日军在大庭广众面前加以羞辱，让他们脱掉衣服实行搜身，对美国人却彬彬有礼，对美国在天津的利益也谨慎地不去触犯。与此同时，日本平诏首相还异想天开地致函赫尔，建议美、日两国共同发起一次国际会议，来制止欧洲战争的爆发！

国民政府十分担心英国顶不住日本的压力，也担心美国会对事态采取袖手旁观的态度。6月17日，蒋介石召见美国大使詹森，询问美国政府对于天津租界事件的看法。詹森说，这是英、日两国的事，要由它们自己去解决。蒋介石指出，日本的主要目的之一就是要使美国相信，这只是它与英国一国的纠纷，而一旦英国不能在天津保卫其权利，日本便可以在中国任何地方重演这种事件，美国在华利益就会一扫而光，中国的处境将更加险恶，东方会完全变样。他要求詹森转达国务卿，他“坚信，如果美国让日本知道，美国利益也与此事有关，日本的‘阵线’就会崩溃”，他希望美国公开宣布，它准备把驻在天津的美军派进英租界，他蛮有把握地断言，用不着美国真正派一兵一卒，日本就会停止对英租界的进攻。他同时建议詹森去天津进行调停。[41]

蒋介石与詹森谈话前一天，美国政府已就此事进行了讨论。日军封锁英租界后，英国政府立即吁请美国政府允准美国驻天津总领事进行调停。美国政府没有立即作答。16日，赫尔、韦尔斯会同陆海军参谋长一起研究远东事态。与会者一致认为，如果日本人要打，租界是守不住的；现在英国从地中海一艘军舰都调不出来，倒想让美国来承担制止侵略的责任；倘若这样单枪匹马地卷入远东战争，不仅美国公众不会答应，况且美国也没有这个实力。“暂时美国在远东做不成任何实实在在的事”，这就是会议的结论。19日，赫尔发表了一个对天津时局的声明作为对英国、中国建议的答复。他说，美国政府并不关心天津事件是如何发生的，它关心的是此事“后来发展的性质和意义，以及——从更广泛的范围来说，［日本］过去和现在在中国其他地方的行动及言词”。美国驻日代办同时警告日本政府说，如果日本政府以为只要避免侮辱美国人就可以使他们对英国人在天津所受到的令人震惊的对待不闻不问，那就大错而特错了。[42]

稍晚，7月10日，赫尔遵照总统吩咐召见日本大使堀内，对日本飞机7月6、7日对重庆的狂轰滥炸提出抗议。针对平诏首相的建议，赫尔讥讽地说：“世界各国不能不注意到，日本自己正在进行以征服为目的的军事行动，日本如想同美国和其他国家一起充分发挥其影响，则应结束对世界其他部分构成军事征服威胁的行动。”他接着表示，美国最关心的是“日本是否要使全中国和中国周围的太平洋岛屿都‘满洲化’，而把国际法和国际条约抛在一边”，这是“再荒唐不过的事情”。[43]总起来说，美国一方面谴责日本在天津租界事件中的蛮横行径，另一方面又不敢采取实际步骤支持英国，担心因此可能被英国牵着鼻子走，丧失采取独立行动的主动权，甚至导致与日本的直接对抗。

国民政府却仍在努力利用这个机会。7月20日，蒋介石给罗斯福写了一封少有的长信，要求美国率先对日本实施禁运，然后迫使日本同意，以集体会议的方式，解决中日关系问题；或者立即邀请各主要有关国家，在华盛顿或其他地方开会，若日本拒绝，则对其实行报复。当时，战争阴云在欧洲越聚越浓。蒋介石十分担心，英、法在欧战爆发后无暇顾及亚洲，为避免两面受敌而与日本达成某种形式的谅解，使中国更陷于孤立无助的境地。他在信中表示对欧洲局势“焦虑不堪”，并吁请罗斯福“运用其至大之权威，务使此等国家［英、法］不至与远东侵略国之日本成立任何谅解，使有损及中国之权益与九国公约之精神，并妨碍中国之继续抗战”。蒋介石还特地派遣曾任驻美大使的老外交家颜惠庆赴美，向罗斯福亲自递交该信，并与美国政府交换关于远东大局的意见。[44]

7月24日，英国驻日大使克莱琪与日本有田外相达成协定。英国政府表示“完全承认”“在华日军为保障其自身之安全与维持其控制区内公安之目的计，应有特殊之要求。……凡有阻止日军或有利于日军之敌人之行为与因素，日军均不得不予制止或消灭之。凡有妨害日军达到上述目的之行动，英政府均无意加以赞助”。[45]这就是说，日本可以在英租界为所欲为，而租界当局只能听之任之。这一协定无异于纵容日本镇压中国人民的抗日行动，它是英国对日本谋求建立的“东亚新秩序”作出的正式让步。为了抵消这一协定产生的消极影响，两天后美国宣布废止日美商约（详见下文）。

《有田—克莱琪协定》使国民政府惊恐疑惧。它担心，这只是英日谅解的第一步。在历史上，英日同盟曾经是日本在东亚的侵略扩张的一种倚仗，给中国带来过严重损害，国民政府担心这个该诅咒的同盟在新形势下死灰复燃。更使蒋介石不安的是，8月23日苏德签订互不侵犯条约，英苏关系恶化，亚洲形势因而变得更加险恶，中国处境更是雪上加霜。8月底9月初，蒋介石通过不同渠道敦促美国采取行动。8月29日，他在给胡适的电报中分析说，苏联对欧、亚两洲政策不同，在亚洲它还是愿意同英、美、法一致对日的；但由于在欧洲问题上立场不同，在亚洲问题上也难接近，而问题的“关键仍在美国，如美能出面而领导远东问题，为英、苏作中介，则英、美、法、苏能共同一致对日，则远东问题即可迎刃而解，否则迁延因循，可使英日同盟复活，则俄或将先与日妥协，可使德、意、俄、日重立阵线”，那样，“九国公约必完全毁弃，而远东形势将不可挽救矣”。[46]他要胡适向罗斯福面陈这些意见。他在这里提到了英日同盟和俄日妥协，这是要以历史的教训来引起罗斯福对现实的警觉。翌日，蒋介石又约见美国大使詹森，申述他对时局的看法，并建议罗斯福发起召集有苏联参加的国际会议讨论远东问题。蒋强调说，他信赖美国的友谊与公正，美国不出面，远东问题无法解决。詹森在报告这次谈话时特别提到，蒋的神色“比往常更严肃”。蒋介石还致电驻法大使顾维钧，让他与美国驻法大使、罗斯福的挚友蒲立德进行商谈，以便通过蒲立德影响罗斯福。[47]

时值欧战爆发的关键时刻，胡适见不到罗斯福。国务院官员告诉胡适，英日同盟绝无可能，至于由美国出面领导解决远东问题，国务院认为，“美国政治限制甚严，不能负联络三国之责”。9月2日，胡适在电告蒋介石时表示相信，“只要我国能站稳脚跟继续苦撑，则两年助我之友邦必不中途负我卖我，必能继续助我，不须疑虑也”。5日，詹森奉命向蒋介石作了同样表示。此后，美国注意力主要被欧战吸引。蒋介石派出的特使颜惠庆11月3日才见到罗斯福。罗斯福只是原则地“保证美国基本与传统之外交政策决不变更”，对蒋的具体要求则避而不答。[48]美国的既定方针是采取独立的行动，而不是与其他国家联合行动，它又有了布鲁塞尔会议的经验，自然不会再贸然发起一次注定不会成功的会议。国民政府的再次尝试受挫。

二、敦促美国对日禁运

国民政府知道，修改中立法要经历一个繁复的过程，不是一朝一夕可以办到的，也不是行政当局可以做主的，因此，作为促请美国修改中立法的第一步，它首先要求美国政府扩大“道义禁运”的范围。10月12日，外交部指示胡适说，中国正要求国联各会员国停止向日本出售军火，“惟此事美国之合作，关系甚巨”，“倘美政府仍不能以法律形式单独禁运军火于日，我方切望美政府再以切实劝告态度，令各商家停止以军用物品接济日本，尤以钢铁与煤油至关重要，勿令直接或间接输运日本”。[49]对美国民主制度颇有了解的胡适在与官方交涉的同时，把相当多的精力用在争取舆论上。为了促使美国人民同情中国抗日战争，他走遍了美国，在宴会、俱乐部、群众集会、毕业典礼等各种场合发表演说，控诉日本的侵华暴行，诉说中国抗战面临的严重局面。胡适的努力对于美国舆论的逐渐转变无疑是有作用的。

1938年10月，日本先后占领了广州和武汉。侵略者得意忘形，以为征服中国指日可待，11月3日，近卫内阁发表第二次对华声明，公然声称“这次征战之最后目的”在于“建设确保东亚永久和平的新秩序”，狂妄要求“各国……正确认识帝国的意图，适应东亚的新形势”。[50]这个声明公然撕毁《九国公约》，摒弃门户开放原则，不折不扣是日本独霸东亚的宣言书。美国驻日大使格鲁感到，这个声明是日本“官方口头上的政策”“发生突变”的标志，在这以前，历届外相都向美国保证，在华门户开放和机会均等将予保持，美国权益将受到尊重，可是现在有田外相却“直话直说”，任何掩饰都不要了。[51]这个声明理所当然遭到有关国家的反对。翌日，美国国务院向报界宣布，美国政府对中国、日本以及其他国家的关系是以普遍接受的国际法准则，以美、中、日3国均为缔约国的国际条约的规定为指导的，美国政府曾经一再重申的这一立场没有改变。12月30日，格鲁奉命向有田递交了一份长长的照会，严厉驳斥了“东亚新秩序”说。照会说：

美国政府知道形势已经改变，美国政府同样知道，许多改变是由日本的行动所造成的。但是美国政府不承认，任何一个国家有必要和有理由，在一个不属于它主权范围的地区内，规定一个“新秩序”的条件和状况，并自命为这个“新秩序”的掌权者和代言人。

照会还暗示，美国将用实际行动来维护美国在华利益，维护门户开放原则。[52]

法西斯主义在欧亚两洲的猖獗使罗斯福深感有必要修改中立法。他在1939年1月4日致国会的咨文中说，民主国家不能总是容忍对其姐妹国家的侵略行径，“我们正当地拒绝以武力干涉的方式防止侵略行径，并不意味着我们必须袖手旁观，好像根本就不存在侵略”。讲到中立法，他指出，“我们的中立法执行起来可能不是不偏不倚、公平合理的——它可能在实际上援助了侵略者，而拒绝帮助被侵略者”，“我们不应让这类事情再发生了”，美国至少应该避免因采取或不采取某种行动而“导致怂恿、帮助或扶持一个侵略者”的恶果。[53]

国会对总统的呼吁的反应是复杂的，相当多的议员对此无动于衷。众院外事委员会的一些委员表示：“我们反对总统用实力威胁来维护欧洲均势的那种政策……我们相信，和平的道路是我们保持中立，而不是偏袒一方，是友好，而不是恐吓。”[54]整个春季和夏季，是否修改中立法成为国会内关于美国外交政策斗争的焦点，人们各执己见，议论纷纷，莫衷一是。罗斯福一时找不到促使国会采取措施的办法。

为了进一步影响舆论，影响国会，国民政府在美国组织了一个“美国不参与日本侵略委员会”，聘请前国务卿史汀生为名誉会长。委员会与美国40多个和平团体中的30个建立了联系，5月，委员会组织了17个州的会员群众向政府和国会请愿，要求政府停止向日本出售战争物资。6—7月间，又有教会人士和参加委员会的社会团体发起多次请愿。史汀生发表公开声明，反对对侵略者与被侵略者保持“绝对的不偏不倚态度”的政策，他认为民主国家“正面临有组织的进攻”，因而必须采取集体安全措施。[55]

与此同时，国务院促请参院外交委员会主席皮特曼提出一项中立法修正案。皮特曼的修正案取消了约束性的武器禁运，规定所有的贸易都可以按现金购买、自理运输的原则进行，而总统有权斟酌决定使美国公民和船只不驶入或撤出他认为正在进行战争的地区。这种办法可以保证英、法在战时利用他们所控制的航道，获得武器和其他物资供应，但对中国却仍然不利。国民政府外交部获悉这个修正案仍不区分侵略者与被侵略者，并使被侵略国不能在美借款，便指示胡适与皮特曼商谈。3月28日，胡适与皮特曼详谈，翌日，胡适又到国务院陈明利弊。他说：“西班牙内战已经结束，而欧洲大战只是一种揣测。毕特门［皮特曼］案如果成立的话，只有中日战争当然受到拘束……远东为民主自由而作战已一年半的中国已先蒙受大害。”31日，皮特曼告诉胡适，他已修正了自己的提案，使中立法仅限于正式宣战的国家，中国抗战不受拘束。[56]

罗斯福也感到皮特曼法案对中国不利，因为中国没有资金和货船进行现购自运。他在3月28日给赫尔和韦尔斯的信中说：“现购自运的办法对大西洋是十分正确的，而用于太平洋则是完全错误的。我越是考虑这个问题就越深信不疑，现行的中立法应该彻底地予以废止。”罗斯福还让韦尔斯给他起草了一个广播讲话。讲话列举了30年代的8年中在欧洲、亚洲和非洲发生的一系列侵略，接着断言，为了使美国免遭战火，美国就应当以军火和物资援助遭受野蛮攻击的国家和人民，“如果这种攻击得以首先摧毁这些国家，它以后是很可能威胁我们的”。[57]

4月5日，参院外交委员会开始召开听证会审议修改中立法。孤立主义者的势力仍然十分强大，他们反对一切可能使国家接近战争的步骤，特别反对授予总统“斟酌决定权”。参议员们向国务卿提出一大堆难题，弄得赫尔十分狼狈。结果皮特曼的修正案没有被通过。4月21日，皮特曼又提出一项议案，要求授权总统对《九国公约》缔约国中凡破坏条约者实行进出口货物禁运或限制货币汇兑和信贷。但孤立主义者却故意纠缠，拖长听证会，皮特曼失去了对听证会的控制。5月初，皮特曼只好请赫尔另想办法。罗斯福、赫尔于是找众院领袖商量，希望众院首先通过中立法修正案，废除对被侵略国家的武器禁运，然后促使参院采取同样步骤。但众院的表决结果同样令人失望。而参院外交委员会在7月11日竟决定，把审议修改中立法推迟到1940年1月下届国会召开之时。尽管如此，议员们还在提出各种议案。共和党参议员范登堡7月18日的议案提出，美国政府可以根据新的形势和保卫美国利益的需要，或者与日本重新订立商约，或者废止原有的日美商约。[58]

当时，英、日两国正就天津租界事件进行谈判，并于24日签订了《有田—克莱琪协定》。这个协定无疑助长了日本的侵略气焰，给正处于艰难抗战中的中国人民带来沉重打击。为了抵消协定的恶劣影响，罗斯福、赫尔采纳了范登堡的建议。7月26日，赫尔通知日本大使堀内谦介，宣布废止1911年2月21日签订的日美商约，以便“根据新的事态发展的需要，更好地保障和促进美国利益”。这样，日美商约及所附议定书将于6个月后失效。[59]废止这一条约消除了美国对日实行禁运的法律障碍，是走向禁运的重要步骤。在国内，它可以平息公众反对日本的鼎沸呼声；在国际上，它可以减轻搁置修改中立法所造成的印象，即似乎美国对国际问题是束手无策、无能为力的，它对英、法，尤其是中国是一种鼓励，而对日本则带有这样的暗示：如果美国认为必要，半年后它就可以对日本实行禁运，这对日本的威慑作用是不言而喻的。

废止日美商约是日本发动全面侵华战争两年来美国采取的最强硬的行动，它使日本政府感到意外和震惊。日本竭力想知道，废约后将会发生什么事情。赫尔小心地不给他们任何暗示，他觉得最好让日本人挖空心思地东猜西想。也是为了这个目的，赫尔于7月21日致函皮特曼，要求他把4月间提出的授权总统对违反《九国公约》的缔约国实行主要战争物资禁运的议案保留到下届国会开会时重新讨论。

美国的步骤受到国民政府的欢迎。7月30日，蒋介石召见詹森，赞扬美国废约是“伟大的杰出的”举动，它“来得十分及时”，使中国“摆脱了异常紧急和危险的局势”。[60]

1939年9月，德国法西斯对波兰发动突然袭击，欧战爆发，美国举国震惊。9月21日，罗斯福在国会特别会议发表演说，强烈要求国会修改中立法，废除其中禁运武器的条款。孤立派议员为抵制修改进行了“殊死的”斗争。经过一个多月辩论，国会于11月初通过了原先皮特曼提出的“现购自运”方案，11月4日，罗斯福签署了法令。[61]这是太平洋战争爆发前美国的最后一个中立法，是罗斯福与孤立主义进行斗争又未能完全击败它的结果。

这个中立法是为了在欧战中帮助英、法，中国却没有从中得到好处。自然，从中获利最多的是美国自己，它利用欧战的机会，大力增加生产，扩大就业，促进了经济复兴。

对待中日战争，美国的办法是一步步扩大对日本的“道义禁运”的范围。9月26日，罗斯福要求各有关企业停止出口11种指定的原料；12月2日，他把禁运范围扩大到包括制造飞机用的主要金属铝、镁和钼；6日，他又把生产航空汽油的一切方法、设备和技术资料纳入禁运范围。[62]

上述事态发展使日本恐慌。12月中旬，野村外相交给格鲁一份备忘录，正式提议在现行通商航海条约期满后继续维持两国通商关系，为此立即着手谈判缔结一项临时协定，野村还保证在两个月内开放长江航运。美国拒绝了这一要求，决定既不恢复条约，也不另订新约。格鲁于22日把这一决定通知野村，后者既恼火，又沮丧。[63]

1940年1月美日商约废止后，罗斯福接受赫尔的建议，没有立即对日本实行制裁，美日贸易又照旧维持了一段时间。政府中主张援华制日的人坚持认为只有对日采取坚定态度才能制止战争的扩大，他们要求对日实行禁运。1940年6月中旬，罗斯福延聘两名一贯主张对日持强硬立场的共和党人史汀生、诺克思入阁，分别任命为陆、海军部长，从而大大增强了政府中的强硬派力量。7月2日，罗斯福颁布了第一道禁运令。命令把3类物资列入颁发出口许可证的范围：（1）一切武器弹药、军事装备；（2）所谓“非常时期战略物资”，包括铝和镁在内的原料；（3）飞机零件、装备、附件、光学仪器和金属加工机械。但命令没有包括日本最需要的石油和废钢铁。[64]

1940年中，欧洲的战争形势迅速发展。德军所向披靡，仅用6个星期就打败了号称“欧洲最大的陆军强国”的法国。6月17日，法国投降。18日，日本四相会议决定切断滇越铁路，并派军事监视团确保执行。20日，法国接受日本要求，日本军事代表团抵达越南北部。这是日本对欧洲国家在亚洲的殖民帝国的第一次明目张胆的威胁。日本接着向英国施加压力，要求封锁滇缅路，切断香港与大陆之间交通。6月27日，英国大使洛西恩向赫尔提出一份备忘录，其中说，对日本要求只有两种选择：要么美国通过对日本实行全面禁运或派舰只去新加坡增加对日本的压力，与英国一起抵制日本要求；要么同日本谈判一项全面的解决办法。英国政府要美国决定，到底对日本是采取反对还是绥靖的政策。赫尔请示罗斯福后于次日答复说，这两种办法均不妥当，并称，在处理滇缅公路一类问题上，美国政府“向来是完全独立于别国政府行事的，它保持着完全的行动自由”，它总是通过采取平行的行动，而不是联合行动来进行合作的。[65]英国求助无效，乃屈服于日本的压力，于7月17日宣布关闭滇缅路3个月。为了抵消这一事件的冲击波，同时也为了满足美国国内的需要，打破日本囤积战争物资的计划，[66]罗斯福不顾副国务卿韦尔斯的反对，于7月25日宣布对航空燃料、润滑油和废钢铁等的出口实行许可证制度。但由于国务院的要求，白宫次日发布的公告中的废钢铁只限于第一号高熔点废钢铁，这一品级只占日本废钢铁购买量的15％。直到9月25日，在日军入侵印度支那后，美国才对废钢铁实行全面禁运。

三、寻求贷款

到1938年中，美国对华贷款形势出现了转机。美国从其自身在华和亚太地区的利益出发，不愿中国被打败，希望中国抵挡住日本的进攻势头。驻华武官史迪威提议拨一笔贷款给中国购买军火，他认为这是替美国买下最便宜的国防线。国务院政治顾问亨培克在7月15日同进出口银行行长皮尔逊商谈了对华贷款事宜，他说，中国被日本打败对美国不利，美国应当在法律允许的范围内援助中国。鉴于中日双方都没有宣布战争状态，中立法没有用于中国，美国是可以对中国提供贷款的。皮尔逊说，他早就有此想法了。[67]

在财政援华问题上，摩根索向来持比较积极的态度。7月26日，他乘在法国度假之机，与美国驻法大使蒲立德一起会见中国驻法大使顾维钧。他们谈到中国的战争形势和财政状况，摩根索表示一定可以找到使中国从美国得到援助而又不使美国政府为难的办法，并具体建议由中国派他十分欣赏、并曾有过愉快合作的银行家陈光甫赴美洽商进出口信用贷款。他答应将尽最大努力使谈判取得成功。

当时中国正面临财政危机，通货准备由于日本的货币进攻和支付庞大的军费，下跌到一个极危险的水准。摩根索的表示无疑是一个福音。蒋介石于8月22日电嘱孔祥熙催促陈光甫“早日成行”，并要求“借款方案请多拟几种具体方式，嘱光甫带去”。但孔祥熙对中国的财政危机以及克服危机的办法胸中无数，对如何得到贷款提不出具体方案，只好临时指示中国银行，中央银行的几个经理会同美籍顾问杨格等一同商量，拟定陈赴美谈判的指令和材料。美国驻华财政参赞倪尔逊建议，中国可以桐油、钨矿等产品为抵押向美国谋求贷款。孔祥熙根据中国提供的这些资源的状况，希望在美洽商3—4亿美元巨款。[68]

摩根索与顾维钧在巴黎会晤后，蒲立德又分别致电赫尔、罗斯福作了报告，他在8月8日给总统的电报中说，中国人民的抗战意志没有被摧毁，但中国的财政状况极为困难。他引用法国外长博内的话说，如果美国率先向中国提供贷款，英、法将采取同样行动，而这样做是不至于刺激日本作出强烈反应的。

罗斯福赞成给中国财政援助，他指示财政部与国务院等有关部门接洽，妥商援助的具体办法。但国务院与财政部却意见分歧。摩根索认为：“只需拿出一笔不比一艘战列舰的价值大的钱来，我们就能使中国人恢复生气，奋勇而起。我们能收到的效果还不止这点。通过我们的行动，我们将进一步促进世界各地保卫民主、反对侵略的斗争。”他能言善辩地问道：“难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗?”[69]赫尔却依然担心招惹日本，认为要给中国贷款，就得给日本以同样贷款。这样，在陈光甫一行于9月19日到达华盛顿之前，美国政府未能就此事作出任何决定。摩根索转而去影响远东司司长汉密尔顿和国务院经济顾问菲斯，对他们说，财政援华是防止日本完全控制西太平洋的“最后机会”，错失了这个机会，后果不堪设想。汉密尔顿和菲斯答应去说服国务卿。[70]

陈光甫于9月19日到华盛顿，10月4日开始与财政部官员正式谈判。为了促使谈判成功，蒋介石于10月15日致电罗斯福，强调美援对中国抗战的重要性。他说：“一笔数量可观的美国贷款将立即加强我国人民的信心，并使我们能更有力和更有效地抵抗日本的疯狂进攻。”[71]他希望谈判早日取得圆满成功。

为了避免政治上的麻烦，陈光甫在谈判中提出了这样一个方案：中国政府在国内设复兴商业公司收购桐油，在美国设世界贸易公司向进出口银行借款并代售桐油，由陈本人同时任两个公司的董事长。这一方案为美方接受。10月24日，美国复兴金融公司董事长杰西·琼斯告知摩根索，进出口银行已准备好 2000 万美元信贷。[72]

正在这时，广州失守、武汉危急的消息相继传到美国，美国政府对中国是否有决心坚持抗战产生怀疑。25日，摩根索告知陈光甫和尚未递交国书的胡适，一旦证实了蒋介石坚持抗战的态度，罗斯福即可批准贷款。10月31日，蒋介石发表《为武汉撤退告全国同胞书》，表明抗战到底的决心。11月11日，他又致电罗斯福，作了抗战到底的保证。但罗斯福没有立即批准贷款，而仍要摩根索去征得赫尔的同意。赫尔坚持认为，贷款“几乎纯粹是政治性的”，日本无疑不会把它看作是商业交易，而肯定会认为这是援助中国抗日的行动，它将实行报复，使美国在华侨民和在华利益蒙受更大损失；再加上一些别的事情，可能最终使美国卷入战争。由于赫尔反对，贷款事宜又被暂时搁置。[73]

贷款的延宕使国民政府极为不满。国民政府于是放出风来，如果美、英不给中国贷款，它可能不得不考虑与日本媾和的问题，或者求助于苏联；在12月的国民党代表大会上将要决定来年的外交方针。恰在11月初，日本政府在狂妄宣称“建设东亚新秩序”的同时，声明“虽国民政府亦不拒绝”，改变了先前“不以国民政府为对手”的方针，摆出了一副诱降的姿态。从中国传来的消息还说，中国正大量接受苏联援助，其结果，必然影响国民党人的政治立场。所有这些情况，使摩根索主张向中国提供贷款的理由更充分了。他认为这笔交易对美国从政治和经济上都是有利的。“美国在中国困难的时候帮助了它”，自然会得到它的好感，“美国贸易和实业由此在以后年代将肯定得到好处”；一笔数额很小的贷款可以使中国作战一个长时间，而如果中国垮了，美国在扩充海军方面要花的钱将多得多。他还指出，现在只有苏联在援助中国，美国继续无所作为只能进一步帮助共产主义。[74]

这时恰好赫尔去秘鲁利马参加泛美会议，摩根索乘机说动了代理国务卿韦尔斯。11月30日，总统批准贷款。12月15日，国务院发布了关于进出口银行同世界贸易公司达成2500万美元信贷协议的通告。30日，中国复兴商业公司与纽约世界贸易公司签订《购售桐油合同》，其中规定：商业公司在5年内(1939—1943)向贸易公司交售桐油22万吨，而贸易公司则在同期内为商业公司代购载重汽车1000辆。1939年2月8日，美国进出口银行又与世界贸易公司签订《桐油借款合同》，规定银行在1939年6月底前给公司2500万美元的商业贷款，年息4厘半，1944年1月1日还清。[75]陈光甫在前一合同中是复兴商业公司代表，在后一合同中是世界贸易公司代表。

桐油借款数额不大，确如陈光甫所说，“为数甚微，不足解我困难”，它的政治意义显然远远大于它的经济意义。实际上，有关各方，美国、中国、日本都毫不怀疑，这是一笔政治借款。正当以汪精卫为首的亲日派公开投敌叛变，中国的抗日阵营因而受到一次剧烈振荡时，借款的达成鼓舞了中国军民的抗日士气，坚定了国民政府的抗日决心，在一定程度上抵消了那股投敌逆流的冲击波。蒋介石致电胡适、陈光甫说：“借款成功，全国兴奋。从此抗战精神必益坚强，民族前途实利赖之。”[76]首先公布借款的消息，以追求宣传效果，然后商谈具体的合同，这成为以后美国对华贷款的惯常做法。从美国方面来说，这是它的远东政策的一个突破，是对在中日之间追求危险的平衡、力求不触犯日本的倾向的一个猛烈冲击。从此，美国越来越把抗击日本的中国作为它的第一道防线，美国政策中援华制日的因素不断增强。尽管政策的发展仍然有曲折、有反复，但这个发展方向比以往任何时候都更明确了。

桐油借款是一笔商业借款，主要用于改善滇缅公路的运输状况。借款的实现意味着国民政府撬开了美援金库的大门，正如陈光甫所说的：“此次借款本为试探美方合作之门，现借款既已确定，……即为将来再借之先河。”[77]它还为以后的借款确定了一种以实物作抵押、借款用于购买美国工业产品的易货借款的模式。同时，借款也在国际上引起连锁反应。英国于12月20日宣布对华贷款50万英镑，帮助中国的买英国卡车，随后又决定贷款500万英镑，作为稳定中国法币的平准基金。

桐油借款对美国也是有利的。桐油是一种重要的工业原料，中国是桐油生产大国，美国所需桐油全靠中国输入。美国企业界正担心由于战争桐油来源会受影响，因此，以桐油为抵押品受到美国企业界欢迎。由于美商将实际垄断中国的桐油，他们还能从转手在国际市场销售中获利。借款用于购买美国产品，又能对增加就业、恢复和繁荣经济起促进作用。

这次借款的成功并不意味着国民政府谋求美援的道路已成坦途。美国对于援华制日仍然有两种不同声音。1939年中国民政府想从美国得到一笔平准基金借款就没有成功。原因之一是，当时刚刚宣布废止美日商约，国务院不想让刺激日本的事接连发生。国民政府于是转而寻求第二笔商业借款。

到1939年10月中旬，桐油借款的款项即将告罄。9月8日，胡适求见罗斯福，26日又见摩根索，申述局势的严重性，要求美国再提供一笔借款，给中国“打一剂救命的针”。罗斯福与摩根索都对借款持积极态度，但总统要求“勿授人以柄”。[78]

9月28日，一直在美安排桐油借款有关事宜的陈光甫开始与财政部官员谈判。他提出了一个借款7500万美元，以滇锡5万吨作抵押的方案。美国对国民政府管理滇锡的能力抱有疑虑。为此，陈光甫电请孔祥熙立即运500吨滇锡到美，以示政府手中有现货。孔祥熙于10月1日复电称，中央收购滇锡业已确定，5年内交付5万吨绝无问题，滇锡500吨数日内启运。[79]但当时美国正忙于修改中立法的大辩论，进出口银行又资金告罄，借款交涉于是拖了下来。

国民政府竭力推动借款谈判的进展。12月19日，蒋介石致电罗斯福说：“敝国经济困难，想在洞鉴之中，务请阁下在最近期内为我设法援助。”罗斯福回电说：“余保证无论何时，美国政府皆愿提供适宜而实用之援助。”[80]胡适、陈光甫则在华盛顿多方奔走游说。

1940年2月7日，参院外交委员会通过辩论，决定增加进出口银行资本1亿美元，中国借款的来源问题算是解决了。外委会还同时取消了原定对一国贷款总额不超过3000万美元的限制，只规定一次贷款以2000万美元为限，但不溯及既往。这样，妨碍中国得到新贷款的障碍一一排除了。

3月5日，琼斯告诉陈光甫，“可照2000万元金额着手办货，分期支用”。7日，进出口银行宣布了贷款消息。4月20日达成借款合同。华锡借款的方式与桐油借款完全一样：美方在1941年6月30日前向中方(世界贸易公司)提供 2000 万美元贷款，中方在7年内售锡4万吨以清偿贷款（桐油借款偿付期为5年)；借款年息4厘(桐油借款为4厘半)。这次借款同桐油借款一样，仍不能用于购买军火，但可采购商用飞机。[81]

借款宣布之日，正是日本扶植的汪精卫伪政权即将(3月30日)在南京出笼之时。美国政府对这个伪政权的态度是明确的。赫尔于30日当天谴责日本制造傀儡政权的行径说：“在南京建立一个新政权，是一国凭借武力将其意志强加于邻国的一项计划的新步骤的表现”，并表示美国继续承认国民政府。[82]借款的达成实际上带有美国支持中国抗战到底，反对日本扶植、利用傀儡政权的信息。蒋介石对达成新借款深表感激。但具体经办借款事宜的陈光甫却深知个中甘苦。他深感一年半之努力所得，前后仅美金4500万元。我方两年来之英武抗战，死去数千万人，始博得人家些许之同情心，可见向人求助之难。他在2月12日给孔祥熙的信中说：“国际间无慈善事业”，“自助愈勤，人助愈力”，“今后抗战，必须基于自力更生之原则”。[83]滇锡借款达成后，陈光甫于5月离美回国。他出使美国近20个月，为求得援助殚精竭虑，总算不辱使命而归。

华锡借款达成后，国民政府重提平准基金借款的要求。蒋介石于1940年5月14日致电罗斯福，申述中国币制所受的种种压力及物价上涨、汇价跌落、外汇基金短缺等困难状况，希望美国贷以现款，以维持中国币制；作为救急办法，先将华锡借款中一部分改为现款。次日，他召见美国大使詹森称，争取战争胜利“有赖于军事成就者只百分之三十，而经济之因素，则约占百分之七十”，希望美国设法在两个月内给中国以援助。6月中旬，蒋介石又派宋子文出使美国，并授予他“代表中国政府在美商洽一切之全权”。[84]这一措施也表示了蒋介石对学者型大使胡适的不满。从此，胡适实际上被晾在了一边，而宋子文则开始在白宫、国务院、财政部、进出口银行之间往返奔波，折冲樽俎。

1940年6—7月间，日本逼迫法国封锁了滇越铁路、英国封锁了滇缅公路。这一事态发展促使国务卿赫尔对日态度渐趋强硬。9月13日，国务院告诉摩根索，国务院原则同意给中国2000万美元新贷款，总统亦已认可。摩根索赞成贷款，但认为不能作为平准基金，因为那就太像“赔款”了。9月23日，日军分三路入侵法属印支北部。当晚，赫尔打电话给琼斯说，由于印度支那的形势变化，他急切希望进出口银行立即给中国一笔2500万美元的贷款。摩根索对赫尔的态度变化不无嘲讽地写道，要对日本施加压力得在它入侵印支以前，那时，日本人可能“止步，观望和倾听”，现在是“太晚了，日本人和其他独裁者都只会嘲笑我们”。[85]尽管如此，他当然不反对这笔商业贷款。9月25日，美国宣布了贷款的消息。10月22日，《钨砂借款合同》签字。与前两次借款不同的是，中国政府在合同中直接出面了。合同规定，进出口银行在1940年12月底前借给中国中央银行2500万美元，年息4厘，5年内以运售钨砂偿还，借款本息之支付由中国政府担保，这就突出了借款的政治意义。虽然合同仍规定借款不得购买军火及军用品，但实际上美方同意国民政府用其中的268万余美元购买了4.5万支手枪和其他军用器材。[86]

这样，在1939年到1940年秋这近两年中，中国从美国得到3笔借款，共 7000 万美元。抗战期间美国的财政援助(及以后的军事援助)具有双重的性质：它从物质上壮大了中国的抗战力量，从道义上鼓舞了中国的民心士气，对支撑国民政府坚持抗战无疑起了一定的作用；但另一方面，这种援助是仅仅给予国民政府的，这个政府是国民党一党专政的机构，它具有既抗日，又限共、反共的两重性。美国的援助也使国民党顽固派在实行反共方面感到有恃无恐，因而在客观上增加了抗日民族统一战线内部的不安定、不团结的因素，增加了国共分裂、内战的危险。这虽不是援助者的本意，但却是历史的真实。关于这一点，本章第四节将要详细讲到。

第三节 走向结盟抗日

1940年9月27日，日、德、意3国缔结同盟条约，承诺互相“承认并尊重”在欧洲和东亚“建立新秩序的领导权”，保证“缔约国中之一受到目前不在欧洲战争中或中日冲突中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相援助”。[87]这样，东西方的3个法西斯侵略国家为谋求世界霸权正式建立了军事同盟。翌日，罗斯福召集国务卿和军方首脑会商。与会者认为，三国同盟是针对美国的枪，但“这杆枪没有上子弹”，日本已被中日战争拖得疲惫不堪，它要与美国的海、空军力量作战是太不自量力了。罗斯福和他的顾问一致同意，对世界和平的主要威胁来自欧洲，西方文明的主要敌人是希特勒，美国的全球战略是，“大西洋第一，欧洲第一”；另一方面，美国对太平洋的威胁也不让步，因此，美国的东亚政策应是：既不允许日本的进一步扩张，又尽量避免与之发生正面冲突。根据这一方针，美国政策中援助中国和制裁日本的倾向进一步增强，但这种援助和制裁又以不导致对日战争为限。用赫尔的话说，要让日本意识到，“美国在太平洋上是强大的，并在不断增强”，还不能让日本得到美国不会使用武力的印象；又要保持克制，避免与日本闹翻。美国不想表现出对三国盟约的过分注重，赫尔在条约宣布的当天经总统同意发表声明，轻描淡写地说，美国认为三国盟约“没有对几年来业已存在的形势带来实质性的改变”，美国政府早已知道要签订这样的条约，早已在决策过程中充分考虑到了这一点。[88]

三国盟约的订立使法西斯国家与民主国家双方阵线更趋明朗，这显然是国际形势朝着有利于中国抗日的方向的一种发展。中国驻英大使郭泰祺欣喜地认为：“今日本已正式加入轴心，中、英、美之共同立场利益，均益明显……抗战以来，国际情势之好转未有如今日者。”胡适在10月12日致蒋介石、孔祥熙的一份长电中指出，三年来他“苦撑待变”。所特别希望的是“太平洋海战与日本海军之毁灭”，这一个月来的事态发展，“使人有水到渠成，瓜熟蒂落之感”，“世界大势已极分明”。[89]国民政府不失时机地展开了外交攻势，试图以中、美、英3国结盟来对抗日本。10月14、16日，蒋介石两次接见英国大使卡尔，严厉批评“英、美素以半殖民地国家估计中国，且以为中国自卫尚无充实力量”，他要求英、美改变这种态度。关于具体的军事合作问题，他指出，“专恃英、美海、空军以求远东之长治久安，实感不足，必须有陆军之协助”，日本南下太平洋的可能性比进攻云南更大，日本进攻云南，英国可以新加坡的空军助华，日本如进攻新加坡，中国将以陆军截击日军后路。蒋介石还要卡尔把这些话转达给詹森。卡尔表示：“英国国策今已改变，目前形势已使讨论中英两国合作问题，定可得有效之结果。”10月18日，蒋介石约见詹森，他的态度比对卡尔和蔼多了。他要求美国在3个月内提供500架飞机，并派遣志愿人员不定期来华助战，并称“此实美国惟一替代对日作战之方策”。他还要求美国以后对华贷款“能化零为整，一次贷我以巨款”，并保证，“在中、英、美之合作中，我人当随美国之领导”。[90]

美国对国民政府的提议和要求并不热心。10月24日，赫尔指示詹森口头答复蒋介石说，美国在过去几年中已经给了中国种种援助，1937年7月以来，中国从美国购买飞机279架，合2200万美元，还有大量飞机正准备运华；新的对华贷款正在积极考虑之中。关于日本“南进”问题，赫尔认为“这还不是迫在眉睫的危险”；谈到中、英、美3国合作问题，赫尔表示，“美国的传统政策是避免加入任何同盟，除非是在战争之中”，但他保证，美国在远东问题上，在保卫美国利益的同时，将不损害中国利益。[91]

尽管美国拒绝与中、英结盟，蒋介石却不甘罢休。11月上旬，他进一步拟定了3国合作的大致方案。这种合作的原则是：坚持《九国公约》、门户开放与维护中国主权、领土、行政完整之原则，反对日本的“大东亚新秩序论”，强调中国的独立自由是远东和平与太平洋的秩序的基础；具体做法是：中、英、美3国（或英、美两国）就上述原则发表共同宣言；中英结盟，要求美国参加，或与美国达成君子协定而不形诸文字；英、美两国向中国提供2至3亿美元贷款；美国每年售给中国战斗机500至1000架，两国并向中国提供其他武器；两国派军事、经济、交通代表来华；两国或其中之一与日本开战，中国陆、空军予以援助，等等。[92]蒋介石让宋子文、胡适、郭泰祺在美、英两国积极活动，推动3国结盟，他自己则分别向两国驻华大使提出该方案。他在11月9日接见詹森时特别补充说，战后中国将致力于建设一支海军，为此需要英、美帮助，中国将与两国分别订立协定，使英、美海军得在10至20年内使用从日本手中收复的港口。[93]蒋的用意是明显的。美国在战争中援助中国，中国将在战后给以报偿，打垮日本后，美国将能大大增强在亚洲和西太平洋的势力，中国将在这一方面为美国提供方便条件。

美国仍然拒绝结盟，副国务卿韦尔斯在11月18日给詹森的电报中，赫尔在26日与宋子文、胡适的谈话中一再重申这一立场。除了美国传统外交政策和“大西洋第一，欧洲第一”的战略方针外，罗斯福在刚刚过去的第三次竞选中所作的保证也是美国采取这一立场的一个原因。在竞选中，共和党候选人威尔基把他自己说成是和平的保障，把罗斯福描绘成战争贩子，并称，如果罗斯福再次当选，那么1941年4月美国就会卷入战争。民主党领袖罗斯福对此作出直接回答。罗斯福决定对维护和平作出绝对保证。10月30日，他在波士顿的一次演说中干脆宣称：“这些话我早已经说过，不过我不妨再说一遍、两遍、三遍，你们的孩子们不会被送去参加任何外国的战争。”11月2日，他在布法罗再次宣布：“你们的总统说，这个国家不会参战。”[94]不论这些保证在多大程度上反映了他的真实思想，在多大程度上出于竞选的需要，但他既然刚刚信誓旦旦地作过保证，自然不会同意中、英、美3国合作的建议，因为这种合作就意味着美国对日作战。

但同时，美国政府在积极考虑对中国的新贷款和对日本的新制裁。在大选后的第一次内阁会议上就原则上通过了新的援华决定：向中国提供1亿美元、500架飞机和其他物资。宋子文在把这个消息密告蒋介石时说：“原则虽已通过，而手续繁多，稽延时日”，他要蒋在接见美国大使时“重申我方之急需”。[95]

这时，日本侵华的形势又有了新的变化。汪伪政权于1940年3月成立后，日本为了实施其对重庆方面又打又拉的策略，没有立即承认伪政权。而1940年中，重庆方面与日本通过各种渠道的接触、谈判在不断进行。三国盟约签订后，日本外相松冈洋右于10月7日公开对中国进行拉拢。他要国民政府加入这个条约，而不要“为欧美资本打头阵”。11月19日，外交部次长徐谟绘声绘色地告知詹森，日本通过德国提出了新的媾和建议。德国外长里宾特洛甫在对中国驻德大使陈介的谈话中软硬兼施地说，“中国若不速与日本议和，则日本必将承认汪伪”，德、意也将随之承认，“中国地位将益为困难”；“中国若与日本议和或竟加入轴心，则德国可保证日本必忠实履行其和平条款”。徐谟还借里宾特洛甫之口抱怨英、美的援助“实系口惠而实不至”。21日，蒋介石又对詹森说，最近日本放出风声，既说要承认汪伪政权，又说要向重庆提出媾和条件。他希望英、美在日本承认汪伪之前预先采取措施，以防影响中国继续抗战。他说：“只有美国才能力挽狂澜，保持中国的民心士气。”他还致电罗斯福说，经过3年半的战争，日本已经明白不可能摧毁中国军队，它正为了“南进”而从中国撤兵，并渴望与中国缔结一项条件不苛刻的和约，德国试图从中进行斡旋。蒋介石接着诉说了中国抗战的严重局势，着重论证了向中国提供飞机的必要性。他说，“如有适当规模的空中支持，中国军队不难收复广州、汉口，并把日军牵制在中国”，中国如有500架飞机，就能牵制住2000架日机，中国有136个机场，其中多半很好，既可用于轰炸，又可用于出击，有些机场离日本不到650英里。他建议利用中国基地对日本本土进行一场空战。[96]蒋介石很清楚，英、美为了维护其在亚太地区的利益，是需要中国牵制日本，而不能让中国与日本单独媾和的，中国在要求美援方面处于比以往更有利的地位。蒋介石为了求得更多的美援，屡屡以单独对日媾和要挟美国，而且居然屡试不爽。

关于日本诱降重庆方面的传闻也从美国驻日大使格鲁和其他渠道传到华盛顿。格鲁在11月22日的报告中说，在东京广泛流传着一则消息：日本御前会议决定通过汪精卫建议蒋介石与日本合作，当地的报纸上也暗示要与蒋合作。美国驻沪总领事罗赫德报告了相同的消息，并称，如果谈妥条件，汪精卫同意与重庆政权合并。[97]

以上种种情况和消息使罗斯福警觉起来。他“担心，日蒋之间正在进行一些活动”，如果美国不给援助，蒋介石简直就打不下去了。他决定采取紧急措施。11月22日，罗斯福给韦尔斯写了个便条：“我总感到，关于对华贷款，要么不给，要给就得快点，因为我确实担心，如果我们不赶紧做点什么，自由中国的国内状况将会迅速恶化。”11月29日，罗斯福告诉摩根索，他要在24小时内宣布对华贷款1亿美元的消息，指示摩根索一天之内立即办妥5000万美元平准基金贷款的有关事宜；他同时指示琼斯，由进出口银行提供一笔5000万美元的商业贷款。罗斯福果真赶在30日，即日汪签订《基本关系条约》并发表《中日满共同宣言》的当天，发表了财政援华的声明。消息传来，国民政府的感谢自不待言。蒋介石在12月1日给罗斯福的感谢电中说：“当此日本承认伪组织与日伪签订条约，正在敝国危急之秋，幸蒙贵大总统适于此时宣布贷与我国以币制与信用之巨款，所以增强敝国对侵略者抗战力量，提高我军民自信心理与安定社会经济基础者，裨益实无限量。”蒋介石还屈一国元首之尊，异乎寻常地分别致电赫尔、摩根索和琼斯表示感谢。[98]

1941年1月6日，罗斯福在国会作实行租借援助的讲话

与此同时，美国把6艘潜水艇和一些飞机派往菲律宾，以增加那里的防卫力量。12月间，罗斯福批准扩大对日禁运，新增加的禁运物品包括铁矿石、生铁、钢、钢制的主要商品和多种工具。1941年1月初，总统又同意把纯铜、黄铜、青铜、锌、镍和钾碱等6种物资纳入禁运范围。黄铜和纯铜是制造弹壳和电缆的原料，当时日本的储存量仅等于一年的进口量，一旦储存告罄而又进口无着，日本就会遇到很大困难，因此这两种物资的禁运具有重要意义。此后，几乎每个星期都有一些新项目增添到禁运单上，这些都是日本十分需要的原料，诸如铅、黄麻、硼酸、磷酸盐、黑烟灰、软木、植物油，等等。[99]

罗斯福宣布贷款消息后，具体的谈判仍然颇费了些时日。1941年2月4日，《中美金属借款合约》签订。合同规定，中国在7年中售给美国价值6000万美元的钨、锑、锡等矿产，美国进出口银行向中国中央银行提供5000万美元贷款，其中一半支给现款，用途不限，另一半在美国采购工农业产品，随用随付，拨付期截止于1941年12月31日。但达成借款后不久，美国开始实行对华“租借援助”，该项贷款没有如期用完，因此中美双方在1941年和1942年底两次修正合同，使贷款拨付期延至1943年底，以便中方用完贷款。1941年底的修正合同还规定，由售锑偿还的款项全部免去，售钨、锡偿还的免缴75％。由于1941年中方按规定只偿还了贷款的5％，所以这项修正使贷款几乎成了赠款。[100]

平准基金谈判拖的时间更长些。摩根索一直只主张向中国提供商业贷款，而对平准基金贷款持否定态度，他对部属说：“我不能使美国的钱去冒险稳定那个国家的通货，在那里财政部长和那个党的头目都是骗子。”但这次情况不同，总统已经承诺，他当然不能不办，可起先他只想提供3000万美元，另外2000万由将于年底到期的1937年7月以黄金为抵押的贷款的余额1900余万美元作为补充。宋子文毫不客气地指出，“这2000万实际上是我们自己的钱”，以此充作平准基金，“莫非是为了装装门面?”他在给蒋介石的报告中表示，这笔借款“如非实借我5000万”，宁可不要。由于罗斯福宣布在先，宋子文心里有底，说话的口气也异乎寻常地硬了。[101]

贷款数量不能减，摩根索又想用分期付款的办法，先付2000万，自5月起每月付500万，以致宋子文抱怨他“为人气量狭小”。4月24日，蒋介石命宋子文、胡适转告摩根索：“此款若不整数拨付，不但我国民误会美政府援华之好意，且恐对我国有不信任之表示，而使民众更起怀疑之心。”也就是说，不仅起不到振奋民心士气的作用，而且会产生相反的效果。他提出一个折中方案：整数拨付，但存于美国银行，非有急需，每月支用不超过500万美元。摩根索接受这一方案，《中美平准基金协定》于25日签字。[102]

从1940年11月开始，美国政府在酝酿制定一项以后在大战中发挥了巨大作用的法令，这就是租借法。法令的直接起因是为了便于援助英国。处于艰苦卓绝的对德战争中的英国需要美国提供大量军火。但中立法规定交战国对军需品实行“现购自运”的原则，英国财政已近于破产，无力支付购买军需品的巨额价款。12月8日，丘吉尔给罗斯福写了一封长长的求援信，希望美国援助不限于要立即付款才能供应的军火和商品。罗斯福经过反复考虑，决定采取“租借”的办法。12月17日，他在一次记者招待会上形象地说明道：假如邻人的家宅着了火，而我有一截水龙管子，我不会先对他说：我的水管是15美元买来的，你得照价付钱才能用。我不要那15美元，在把火扑灭后，我把水管拿回来就是了。在29日的炉边谈话中，罗斯福历数了法西斯的侵略罪行说：“过去两年的经验已经无可怀疑地证明，任何国家都不能够姑息纳粹，任何人都不能靠抚摸来把老虎驯服成小猫。不能姑息残忍的行为，对于燃烧弹是不能讲道理的。”他雄辩地证明，对这场战争，美国决不能置身事外，美国“必须成为民主制度的伟大兵工厂”。这是罗斯福历来最成功的演说之一，其传播之广在他的讲演中是空前的。民意测验表明，在听过或读过这篇讲话的人中，80％的人表示赞成，只有12％的人表示反对。[103]

罗斯福相信他的主张得到了广泛的支持，便在1941年1月6日对国会的咨文中提出了他的设想。10日，经国务院及财政、陆、海军部会商拟定的租借法案正式提交国会。3月11日，国会对原提案稍作修改予以通过。当天，罗斯福签署了法令。租借法的制定是孤立主义的一次惨重失败。欧亚两洲的法西斯国家的蛮横侵略和中国、英国及其他国家的人民及军队的英勇斗争，从正反两个方面教育了美国人民，使孤立主义越来越不得人心。罗斯福因势利导，掌握时机，作出了这一有远见、有魄力的抉择。租借法允许总统在向事实上的盟国提供大量军援方面有广泛的处置权限，从而使美国外交和国防政策有了彻底的改变，至此，中立法已经名存实亡。租借法是导致反法西斯战争胜利的重大决策之一。

从美国的本意来说，制定租借法仍然是为了避免卷入战争。罗斯福在12月29日炉边谈话中反复阐述的道理是：“如果我们现在竭尽全力支援保卫自己反对轴心国进攻的国家……合众国卷入战争的机会要少得多”，一旦这些国家倒下去，“轴心国家就会控制欧、亚、非和澳大利亚等各大洲以及各大洋……到那时候，在整个美洲，我们所有的人就将生活在枪口的威胁下”。[104]

早在1月份国会辩论租借法案之际，宋子文就觉察到这个法案将给美国援华带来新的促进，他竭力敦促罗斯福派特使前往重庆，了解中国的抗战情况，讨论进一步援华的问题。国民政府希望让罗斯福的亲信顾问霍普金斯访华。罗斯福接受了派遣特使的要求，因为这正符合他个人的工作作风：无论是提供情报、制定政策，还是解决问题，他对个人特使的信任都超过国务院的职业外交官。但他不想让帮他日理万机的霍普金斯离开，而同意派他的一个行政助理居里访华；居里在白宫的职务就是“收集情报，加以压缩，写成摘要，供他［总统］参考”。国民政府不得已而求其次，对居里自然也表示欢迎。宋子文1月20日电告蒋介石说，居里“日常在总统旁，此后美国经济、财政上或能加强援我，且可在钧座及总统间作一私人联络线”。[105]也就是说，国民政府要通过居里建立一条避开正常外交渠道而直通总统的热线，并促进美国援华。

居里于2月7日至27日访问重庆。国民政府极其重视这次来访，蒋介石与居里作了多次谈话，累计时间达27小时之多，更不要说政府军政、外交、交通、经济、财政各部门与居里及其随员的轮番谈话了。这些谈话广泛涉及战时和战后中美关系的各个方面。居里作为一个经济学家，尤其详细地了解了中国的银行、外汇、币制、预算、公债、税收等财政经济状况，并从国民政府各部门搜集了大量资料。蒋介石希望美国提供更多的财政和军事援助，尤其是供给歼击机、轰炸机、运输机，并要求美国政府帮他物色“精于政治顾问与经济顾问各一人”，派遣来华。作为回报，他保证，在战时，他决不对日妥协，定与美国保持步调一致，他说：“远东和平，除交战国双方愿出席以美国为主席之和平会议外，绝无实现之可能”，“可以肩负此收拾大战残局之大任者，实惟罗斯福总统一人而已”；在战后，与美国密切合作，他说：“中美两国战时之合作实为两国战后更密切合作之初步”，战后美国剩余的机器可运来中国，资本可投资于中国，既可解决美国过剩问题，又可帮助中国之开发。[106]蒋介石的这些承诺无异于告诉美国，在战时和战后，在政治、经济和军事方面，他都将遵奉美国的领导。

居里回国后，于3月15日向罗斯福呈递了一个书面报告，其中转达了蒋介石的要求，也汇报了他的观感。他对大后方建设机场的工作加以赞赏，但对重庆的政治气候，对国民党任人唯亲，知识分子没有言论自由则表示不满。他认为“在整个财政部里没有一个能人”。尽管如此，居里的结论却是：

既然中国实际上还是独裁政治，蒋介石本人就在我们的对外政策中占有首要的必不可少的地位。我相信，只要我们给中国以与英国同等的待遇，并从您本人表现出更多的友谊的证据，他对美国，尤其是对您感情上的依附与钦佩是可以大大增长的。……美国现今在中国享有的重大影响不仅可以用来在狭义上促进美国的利益，而且……可以用来指导中国在战后时期发展为一个大国。中国现正处于十字路口。它可以发展为一个军事独裁的国家，也可以发展为一个真正民主的国家。如果我们明智地发挥我们的影响，我们就可以通过发动政治、社会和经济的改革使事态朝着后一方向发展……[107]

在这里，居里十分明确地提出了两个极为重要的见解：蒋介石对美国是必不可少的；美国可以敦促中国实行改革，指导中国发展成一个民主的大国。居里是罗斯福在大战期间派往中国的第一个特使。若干年来，罗斯福及其阁僚为欧洲事务占据了主要精力，并且穷于应付瞬息万变的、极端错综复杂的国际形势，他们还来不及对中国问题从更长远、更广泛的角度进行深入考虑。居里是美国政府中第一个这样明确、这样系统地提出上述主张的人。也许是罗斯福与居里的想法不谋而合，也许是前者受了后者先入为主的影响，不管怎样，往后几年中美国的对华政策恰恰是实践着居里的建议。但罗斯福和居里显然都没有意识到，居里的两点主张是自相矛盾的：蒋介石只要独裁，而不要民主改革；美国愈支持蒋，民主改革在中国便愈没有成功的可能。

居里的访华与租借法的通过给国民政府带来了极大的希望，蒋介石以为，美援从此会源源不断而来。3月31日，宋子文提出了7点援助方案，要求美国提供1000架飞机，并提供训练和技术帮助；供给装备30个师的武器；帮助改善中国与邻国的交通、等等。[108]但陆军部认为，中国尚未对有效使用租借援助作好充分准备；所提要求太笼统，缺乏具体说明；有些装备美国不能大量提供，而且对中国也不适用。

1941年4月13日，日苏两国签订中立条约。苏联外交人民委员莫洛托夫向中国驻苏大使保证，这个条约与中国毫无关系，条约谈判过程中根本没有讨论中国问题，苏联援助中国抗战的政策不变。尽管如此，美国政府仍然担心，这个条约会从精神上、物质上给中国抗战带来严重不利影响，并担心日本乘机发动大规模军事进攻。罗斯福认为，美国“为自己利益计应当尽快重振［中国的］士气”，应当尽快决定，能向中国提供哪些军事装备。15日，罗斯福约见宋子文、胡适，询问《日苏中立条约》签订后的种种情况，宋子文再次陈述了中国的严峻形势，并盼总统能于最近发表援华具体方案。他希望总统明确声明，中国将得到租借援助，能具体说明份额(比如10％)那就更好。当天下午，罗斯福在白宫的记者招待会上宣布，美国政府援助包括中国在内的被侵略国家的政策已无变更，“中国所需各项物资已加以分析考虑，现正在筹办中”。此后，陆军部等有关部门经过磋商，确定了第一批援华租借物资清单。26日，詹森通知国民政府，总统已经批准向中国提供首批价值4510万美元的租借物资（宋子文原先要的是7610万)。延宕日久的《平准基金协定》也在25日签字。5月6日，总统在一份文件上批示：“中国对于保卫美国是至关重要的，中国有资格得到租借援助。”18日，价值110万美元的首批租借物资从纽约启运。[109]

为了获得和管理租借物资，宋子文于4月在华盛顿筹组了一家中国自卫供给公司(后改称“中国国防物资供应公司”、“中国国防物资供应委员会”)。这家公司除了雇用中国技术专家外，还聘用了一些美国新闻界人士及与行政机构或国会议员有密切联系的美国人作为顾问，以便使其求援要求顺利实现。宋子文还直接或间接地通过他们与一些高级行政官员，如霍普金斯、居里、摩根索建立了密切的关系，从而使他得以探知美国政府有关决策的底里。他甚至自夸，美国政府内部发生的事情，3天之内他没有不知道的。宋子文等争取美援所进行的在美国政界、舆论界培植亲蒋势力的种种活动，成为40年代后期在美国对华关系中起重要作用的院外援华集团的先声。

4月，罗斯福签署了一项命令，同意美国军人辞职加入陈纳德的美国志愿航空队(俗称“飞虎队”)。陈纳德原是美国空军飞行人员，1937年以上尉军衔退伍后，受中国航空委员会聘请来华担任空军顾问，帮助训练中国飞行员，组织民工修建机场，并建立空袭警报网。1938年武汉保卫战期间，陈纳德组织了一支由法、荷、美、德等国和中国飞行员组成的规模不大的国际航空队，对日军进行了几次有效的空袭。1940年，陈纳德拟订了一项对日本进行战略轰炸的初步计划。他保证，如果中国能得到500架飞机，并由美国提供飞行员、补给用品，负责维修，中国空军便能消灭境内的全部日军，并抑制日本海军的打击力量，阻止日本“南进”，还能对日本本土进行轰炸。蒋介石对这个计划十分欣赏。1940年冬，陈纳德和中国空军司令毛邦初带着这份计划到美国求援。宋子文、陈纳德和宋子文那家公司的雇员、新闻记者、罗斯福的远亲艾尔索普在华盛顿的决策者中积极进行游说，兜售这项计划。罗斯福和摩根索对计划似乎很感兴趣，但史汀生和陆军参谋长马歇尔却认为这个计划是“不现实的”。尽管如此，他们赞许组织美国志愿航空队的想法，并同意先调拨一批战斗机，把日本人拖住在中国。罗斯福的上述命令为航空队的建立开了绿灯。6月9日，第一批志愿人员启程赴华，到9月，共征募到了101名飞行员和一批机械师。8月1日，美国志愿航空队正式成立，成为中国空军部队的一个单位。这支航空队对于保卫中国西南的空防，对于为后来在缅甸作战的中国军队和其他盟国军队提供空中支援，对于夺回中国领空的制空权发挥了重要作用。[110]

居里访华时，蒋介石曾要求美国派一名政治顾问来华，他指名道姓地说，最好是前美国驻法大使蒲立德。蒲立德是罗斯福的密友，且具有强烈的反共亲蒋倾向(这一点在40年代后期表现得十分突出)，这样的人物当然是最理想的。但蒲立德当时已有他任。居里推荐了著名的亚洲问题专家、学识渊博的约翰斯·霍普金斯大学教授拉铁摩尔出任此职。罗斯福批准拉铁摩尔以私人身份，而不是作为美国政府的代表来华担任蒋介石的私人顾问。但蒋介石需要的不是什么学识和高见，而是这名顾问与罗斯福的关系。因此当宋子文告诉他拉铁摩尔“与总统并不相识”时，蒋介石十分诧异。但既是居里推荐、罗斯福批准的人选，蒋介石是不能拒绝的。拉铁摩尔于7月抵华，开始了他为期半年的短暂的顾问任职。

1941年4月，美、日两国的一些非官方人士从1940年11月开始的议和活动成为两国政府间的非正式会谈。日本企图通过谈判谋求美国承认它在中国的侵略成果，实际上承认它“大东亚共荣圈”的妄想，促使中国接受其诱降条件，并减轻乃至取消美国对日的经济压力。美国政府与日本会谈主要是为了拆散三国同盟，以免在美、德开战时日本进攻美国，导致两洋作战的局面；并牵制日本“南进”。美国人往往看不起日本，认为日本先天不足，资源贫乏，美、日两国国力悬殊，[111]日本是不敢对美作战而“自取灭亡”的；日本的公开好战，对美国只是一种“吓唬战略”。但按照三国盟约，一旦美、德之间爆发战争，日本自然要在太平洋进攻美国。早在一次世界大战时，担任威尔逊政府助理海军部长的罗斯福就担心两洋作战的危险，如今，罗斯福对此仍感担心。他在7月1日给内政部长伊克斯的信中写道：“为了控制大西洋，我们急需保持太平洋上的和平。我们的海军不够用，太平洋上出现的任何微小的偶然事件都意味着减少［我们］在大西洋上的军舰数量。”[112]总之，美国认为避免美日之间的战争既有必要，也有可能。

美日谈判从4月中旬开始，断断续续，一直拖到珍珠港事变前夕。针对主要代表日本意向的《日美谅解案》，[113]国务院制定了谈判的四项原则：（1）尊重中国主权；（2）不干涉他国，特别是中国的内政；（3）商业机会均等，尤其在中国；（4）维持太平洋地区现状，以和平方式改变这种现状除外。这实际上是美国在谈判中的“最高纲领”。既然美国要日本在三国盟约和“南进”这两点上作出让步，它也就犹犹豫豫地准备在中国问题上作出让步以为交换。赫尔在5月16日向日方提出的试探性方案中所提的中日和谈条件中，就包括了“采取平行措施防止外来的颠覆活动”和“通过友好谈判解决满洲的前途问题”这样的条件，前者即日本所提的“共同防共”，后者表现了美国在伪满洲国问题上妥协的可能性。国务院藏的一份经国务卿和总统讨论的署有5月23日的内部文件把这两条说得更露骨：“共同防共”的“目的是互相合作，抵制中国境内的共产主义活动的进一步发展，它不仅威胁中国的幸福，也威胁日本的国家安全”，“满洲的独立问题将通过友好谈判得到解决”。[114]这是美国的“最低纲领”，表明了美国政府在中国问题上的妥协倾向和可能牺牲中国利益的程度。

但这场旷日持久的谈判并没有对美国援华制日政策的实施产生直接影响。5月28日，美国把出口管制扩大到美国全部领土、属地和属国，这样，日本从菲律宾也不能获得它所急需的若干原材料了。

日本同美国一样，谈管谈，做管做，7月24日出兵占领了法属印支南部，取得了进攻菲律宾和荷属东印度群岛的前哨阵地。美国由此看清了日本可能在任何时候在东南亚扩大侵略。美国政府态度进一步强硬起来，于26日宣布冻结日本在美国的全部资产(约1.31亿美元)，从而实际上断绝了对日贸易。当天的《纽约时报》评述说：这是“除了实际战争以外的最严重的打击”。英国采取同样步骤，冻结日本在英国财产，并宣布废除英日、印日通商条约(一年后失效)。8月1日起，美国事实上实施了包括石油在内的对日全面禁运。[115]

美国政府也越来越意识到援华的重要性。6月22日，苏德战争爆发，国际形势更对日本有利。国务院认为，不论日本北攻西伯利亚，还是南侵东南亚、西南太平洋，都构成对美国的威胁。为了避免这种危险，惟一的办法是“鼓励中国作出更大的努力反对日本，只要日本越来越深地陷入中日战争”，美国就能实现维持远东现状的目标，为此“千方百计地加速和扩大对中国提供租借物资”，是“美国自卫努力的一个十分重要的方面”。7月23日，罗斯福批准了负责对华租借事宜的居里根据蒋介石、陈纳德的要求拟订的计划：美国为一支有500架飞机的中国航空队提供装备和人员。居里还建议，这支航空队应在10月底装备齐全，并对日本进行轰炸，他认为这“对牵制日本进攻新加坡和南［中国］海是一个强有力的手段”。[116]

当时中国接受外援的惟一通道滇缅公路管理不善，秩序混乱，拥挤不堪，租借物资在仰光堆积如山，而不能运到云南，运输过程中的物资损失也十分严重。运输问题成为租借援助中的瓶颈。为了改变这种状况，7月12日，以交通运输专家阿恩斯坦为首的美国3人专家小组抵达重庆，接着便赴实地考察。国民政府根据他们的建议整顿滇缅公路，设立滇缅路运输监理委员会，并作了若干技术上的改进，使公路运输状况得以改善，月运输量由1941年初的4000吨增加到10月、11月的15000吨。[117]

7月23日，罗斯福还批准派遣以马格鲁德准将为首的军事代表团来华，考察与租借援助有关的种种问题。9月13日，使团首批人员飞赴重庆。马格鲁德本人于10月10日抵渝。国民政府对使团寄予厚望，满心以为这将大大促进美国援华，但结果出乎所料。不少使团成员以前没有到过中国，他们为在美国听到的关于中国的宣传与实地考察的所见所闻的强烈反差而感到吃惊和失望。他们发现，中国军队中派系林立，各自为政，部队是指挥官的私人财产；部队缺乏斗志，而指望通过国际间的外交压力把日本人赶出中国；军官无能，士兵缺少训练，部队不满员，军官吃空额，等等。有的使团成员得出结论：“中国人要求近代军事装备的目的不是为了推进对日作战，而是为了在外国通过外交途径迫使日本撤出中国后使中央政府能足以平息反对者而确保安全无恙。”尽管马格鲁德本人对国民政府及其军队持更为宽容的态度，但他的助手的报告和书信却纷纷寄到了他们陆军部的朋友手中，总之，这个军事使团对国民政府抗战的印象不佳。以后美国军方对国民政府的求援常常持某种保留态度，并坚持要对援华租借物资的分配和使用实行监管，与这个使团的报告不无关系。[118]

8月下旬，美日非正式秘密会谈的消息被泄露出去，国民政府对此表示严重关切。蒋介石通过拉铁摩尔向美国表示，中国现在感到政治上是孤立的，并越来越担心战后不能受到公正对待。他希望罗斯福或者建议英、苏与中国结盟，或者建议美、英、荷、中共同讨论太平洋的防务，罗斯福没有接受这一要求。9月2日，赫尔指示驻华大使高思告知中国政府，美日之间的对话是“非正式的，试探性的，非官方的”，美国政府“丝毫无意牺牲其原则与政策”，任何影响美国利益或第三国利益、违背美国基本原则的建议都将不予考虑。4日，赫尔又向胡适保证，会谈中凡有涉及中国者，必先与中国商量。[119]

美日谈判延宕日久，毫无进展，日本军方不耐烦了。10月16日，近卫在军方压力下辞去首相职务，18日，以陆相东条英机为首相的内阁出笼，军国主义极端派在实际上和名义上都完完全全掌了权。11月2日，政府与大本营联席会议决定，于12月初对美、英发动进攻。为掩护战争准备，确定对美谈判继续到12月1日。

到了11月，罗斯福与赫尔都不再怀疑，美日战争是不可避免的了。但美国军方领导人，包括陆军参谋长马歇尔和海军作战部长斯塔克，认为美国尚未作好两洋作战的准备，希望“设法把战争的爆发推迟到最后的时刻”，避免在远东立即卷入。[120]为了尽可能推迟美日摊牌，多争取一些备战时间，美国决定对日本作出一些让步。罗斯福亲笔给赫尔写了一份备忘录：

六个月

1.美日恢复经济关系——现在一定数量的石油和大米、以后再加别的。

2.日本不再向印度支那和满洲边境，或南边的任何地方(荷兰、英国或暹罗)增兵。

3.日本同意，即使美国卷入欧战也不援引三国条约。

4.美国介绍日本与中国会谈，但美国不参加双方对话。

“太平洋的协议容后再议。”[121]

备忘录头上的“六个月”，可能意味着罗斯福想通过这些让步，再为美国争取半年的备战时间。

根据总统指示，赫尔拟就了一个临时过渡办法，并于24日向中、英、澳、荷4国大使通报。这个权宜办法的内容包括：日本不对东北亚、北太平洋地区、东南亚和南太平洋地区采取军事行动，并从印支南部撤军，驻印支北部日军人数不得超过2.5万人；美国同意修改冻结日本在美资产的命令，每月供给日本不超过60万美元的原棉和一定数量的民用石油等物资，并从日本进口生丝，这个临时措施以3个月为期。[122]

1941年11月24日，荷、英、中（胡适）、澳四国使节等着与赫尔商讨所谓“临时过渡办法”（左起）

这个权宜方案理所当然引起中国政府的严重关注。24日，蒋介石致电胡适，措辞严厉地说：在日本侵华问题根本解决之前，“美国对日经济封锁政策，无论有任何一点之放松或改变，则中国抗战必立见崩溃，以后美国即使对华有任何之援助，皆属虚妄……从此国际信义与人类道德亦不可复问”。他指示胡适向赫尔要求，“切不可对经济封锁有丝毫之放松”。蒋介石在对拉铁摩尔的谈话中表示了同样的意思。拉铁摩尔致电居里说，蒋的“反应十分强烈”，“我以前从未见过他真正激动”，任何权宜办法对于美国在中国的威信都是灾难性的，就像关闭滇缅路摧毁了英国在中国的威信一样，“日本人和中国的失败主义者将立即利用它在中国产生的幻灭情绪敦促东方人团结起来反对西方人的叛卖”。[123]

赫尔国务卿与日本谈判代表来栖特使和野村大使

美国的权宜方案不仅遭到中国强烈反对，也引起英国、荷兰、澳大利亚的不满，[124]方案于是胎死腹中。11月26日，赫尔向野村和专门来美谈判的特使来栖提出了全面解决美日关系、谋求太平洋地区和平的强硬要求，包括日本从中国和印支撤兵，不支持重庆政府以外的任何政权(包括伪满和汪伪)，等等。这些要求使野村和来栖目瞪口呆。赫尔也明知日本不会接受这些条件。27日他对史汀生说：“这事［对日关系］已经不该我管了，现在是你和诺克思的事了，是陆军和海军的事了。”[125]

早在10月9日，罗斯福就向国会提出要求彻底重新审议中立法。国会经过6个星期的辩论，于11月13日通过再次修改中立法的限制性条款，允许武装美国商船，允许美国船只驶入原先不得进入的作战区域和交战国港口。

《火奴鲁鲁星报》关于珍珠港事件的号外

同时，日本的战争准备正在紧锣密鼓地进行。11月3日，联合舰队司令长官山本五十六海军大将发出一道命令，将袭击珍珠港计划作为突击部分编入庞大的“南进”计划。12月2日，经裕仁天皇批准，海军军令部总长发出海军第12号命令，把攻击美、英、荷的日期定为12月8日。美国政府虽不确切知道这个日子，但从截获的日本密电和其他种种迹象看来，罗斯福与赫尔已经毫不怀疑，战争的暴风雨正在日益逼近。罗斯福在24日和丘吉尔解释权宜方案时就曾说：“我不抱多大希望，我们大家必须准备对付真正的、可能马上就会到来的乱子。”[126]罗斯福在等着日本打第一枪。

1941年12月7日，[127]星期日，上午7时55分，经过长期准备的日本海军联合舰队偷袭了美国海军基地珍珠港和美、英、荷在太平洋的属地，太平洋战争爆发。翌日，美、英、荷对日宣战。9日，中国政府正式对日宣战，并对德、意宣战。1942年1月1日，美、英、苏、中等26国签署的《联合国家宣言》发表，国际反法西斯统一战线正式形成，中美两国终于成为共同抗日的盟国。

从卢沟桥事变到珍珠港事变这4年半中，太平洋上波诡云谲、国际关系极其错综复杂，微妙多变，美国的远东政策处在一个过渡时期。这种政策仍然具有对日姑息、妥协的一面，美国的孤立主义纵容了日本的侵略，但援华制日的因素都在不断增长，并逐渐发展为美国政策的主导方面。自然，美国政策变化的轨迹不是一条直线，而是一条曲线，在政策的实施中有时甚至出现一些看来是互相矛盾的现象，如在1941年美国一方面不断加强援华制日，一方面一度准备以牺牲中国部分利益来换取拆散三国同盟，推迟美日战争的爆发。这恰恰表现了美国政策的两重性，只看到或只强调其中的某一面而忽视另一面，只能以偏概全。还应该看到，美国政策的基本点不是要通过绥靖日本而苟且偷安，美日谈判没有减弱美国事实上援华制日的势头，美国也没有在谈判中不顾及有关国家立场而一意孤行；再就美国政策中对日妥协的一面来说，其中有出自美国利己主义的考虑，但也不能排除斗争策略、政治手腕的因素。

国民政府在这一时期竭力推动美国援华，对日本实行贸易禁运，并希望由美国牵头建立有关国家共同对日的统一阵线，这种政策对中国坚持长期抗战是有益的，本来是无可非议的。问题在于，国民政府过多地、片面地寄希望于国际援助，寄希望于通过国际形势的变化解决中日战争，而放松了本身的战争努力。在1938年10月广州、武汉失守后战争进入相持阶段，它就不再那样积极抗战了。

在珍珠港事件中被击沉的美国“亚利桑那”号战列舰

第四节 抗战前期中共与美国

日本发动“九一八事变”后，中国共产党一再表明了捍卫民族主权、反对外来侵略的坚定立场。中共根据中日民族矛盾上升、中国国内矛盾以及中国与其他帝国主义国家矛盾下降的新形势，一步一步地提出并发展了建立抗日民族统一战线的设想，在1935年12月的政治局扩大会议(即瓦窑堡会议)上，正式制定了抗日民族统一战线的策略。会议分析了日本侵华引起的东亚国际关系的变化，认为这“使帝国主义内部的矛盾，达到了空前紧张的程度”，美国和日本是“势不两立的，太平洋战争是必然的结果”。基于这种认识，会议放弃了第二次国内革命战争时期使用的“打倒一切帝国主义”的口号，制定了区别对待法西斯侵略国家和民主国家的新的对外政策，准备“同一切和日本帝国主义及其走狗卖国贼相反对的国家，党派、甚至个人，进行必要的谅解，妥协，建立国交，订立同盟条约的关系”。[128]在1937年5月在延安召开的中共全国代表会议上，毛泽东指出，日本侵华所造成的新形势，“在中国共产党和中国人民面前提出了中国的抗日民族统一战线和世界的和平阵线相结合的任务。这就是说，中国不但应当和……苏联相联合，而且应当按照可能，和那些现时愿意保持和平而反对新的侵略战争的帝国主义国家建立共同反对日本帝国主义的关系”。[129]中共关于国内和国际抗日统一战线的政策的确立为中共开展对美外交提供了可能。

但当时中国共产党还是一个不为当权的国民党所承认的“非法的”在野党，中共与美国政府没有、也不可能建立任何形式的关系。而且由于国民党的歪曲宣传和新闻封锁，美国政府和人民对中共没有最起码的了解。要发展对美外交，要争取国际上对中国人民抗击日本的正义事业的同情和支持，首先就要冲破这种封锁，消除对中共的种种误解。在不可能直接与美国政府发生关系的情况下，对美外交必须、也只能从民间外交做起。为此，中共中央决定邀请西方记者特别是美国记者访问西北苏区。上海地下党和当时在上海从事抗日救亡运动的宋庆龄从诸多的西方记者中选择了美国进步记者埃德加·斯诺。

斯诺于1928年从美国密苏里大学新闻系毕业后来到中国，担任在华颇有影响的《密勒氏评论报》的助理编辑、代理主编，兼《芝加哥论坛报》驻华记者。日本挑起“九·一八”、“一·二八”事变，斯诺赴实地采访，撰文揭露日本的侵略罪行，赞颂中国人民同仇敌忾抵抗外敌的爱国精神。事变过后，他撰写了生平第一部著作《远东前线》，该书于1933年9月出版。他在中国听到各种各样关于红军的传闻。种种“恐怖故事”在他的“脑际萦绕”，用他自己的话说：“事实上，在世界各国中，恐怕没有比红色中国的情况是更大的谜，更混乱的传说了。”正在这时，英国《每日先驱报》和美国兰登书屋约他写一本关于中国共产主义运动的书。为弄清真实情况，探明红色中国这个“未知之地”，斯诺于1936年春专程到上海，向宋庆龄表达了访问苏区的愿望。[130]这与中共中央的想法不谋而合，斯诺于是得遂心愿。

从1936年7月上旬到10月中旬，斯诺在陕甘宁边区访问了92天，途经10多个县镇，行程千余里。他会见了中共领导人毛泽东、周恩来和红军的重要将领，与他们进行了多次长谈。毛泽东同他谈了十几个日日夜夜，向他介绍了中国工农红军的革命历程和自己的身世，详细阐述了中共的对内对外政策。毛泽东以其深邃的洞察力科学地分析了日本侵华导致的太平洋地区国际关系的变化，明确指出，日本帝国主义不仅是中国的敌人，同时也是要求和平的世界各国人民的敌人，特别是和太平洋有利益关系的各国，即美、英、法、苏等国的人民的敌人。日本的大陆政策和海洋政策不仅指向中国，而且也指向这些国家，美国的东方利益同抵抗日本密切相关，因此这些国家应该结成反对日本的统一战线。中国国内的抗日统一战线和国际抗日统一战线的完成，是中国人民取得抗战胜利的重要条件。毛泽东进而表示：“美国人民和美国政府对中国是有远见的，形势注定美国政府要对中国和日本的未来起非常积极的作用。我们希望并且相信，他们将同中国人民结成统一战线以反对日本帝国主义及日本所代表的法西斯战线。”毛泽东还指出，美国可以从两个方面体现对中国的援助：一方面向中国抗日力量提供借款，出售军商品，一方面对日本进行封锁。毛泽东高瞻远瞩，展望战后的局势说，如果中国赢得了独立，中国人民不仅将同苏联、而且将同一切以平等待我之民族建立友好关系，到那时，外国人在中国的合法贸易利益将会有比过去更多的机会。[131]毛泽东的这些谈话深刻而及时地阐明了中共对国际抗日统一战线和中美关系的看法，实际上是他通过一位美国记者向美国人民和政府发出的呼吁。

10月底，斯诺风尘仆仆返回北平。11月初，为了揭穿国民党散布的他已被枪决的谣言，他在美国大使馆举行的一次记者招待会上，介绍他在苏区的见闻，展示他在苏区拍摄的照片。一时间，斯诺的西北苏区之行成了一条爆炸性新闻。接着，11月14日，《密勒氏评论报》率先刊登了毛泽东与斯诺的论统一战线的谈话及斯诺拍摄的毛泽东戴八角帽的那张有名的照片，接着，美国《星期六晚邮报》、《美亚》杂志、《亚洲》、《新共和国》、《太平洋事务》等报刊和英国《每日先驱报》相继发表了斯诺的数十篇报道。甚至纽约最保守的报纸《纽约太阳报》也登载了斯诺的报道，美国《生活》画报和《时代》周刊以创纪录的1000美元的价格收购了他拍摄的75帧苏区照片加以发表。由于这两家杂志的老板亨利·卢斯是强烈亲蒋的，他的这一做法使斯诺惊讶。

1937年7月，斯诺完成了他记载苏区之行的专著《红星照耀中国》（旧译《西行漫记》)，10月即由英国戈兰茨出版社出版。在这本书中，斯诺真实地记录了他在苏区的所见所闻，把与国民党关于中共的歪曲宣传截然不同的崭新的画面展现在读者面前。书中的苏维埃社会是廉洁的、平等的，红军是纪律严明、坚忍不拔、不可战胜的，中共领导人是真诚朴实、相信人民、足智多谋的群众领袖。该书所受欢迎的程度是斯诺本人“始料不及的”。书一出版，立刻引起轰动，在数星期内就销售了10万册以上。纽约兰登书屋翻印此书的销售量，比任何关于远东的非小说作品的销量都大。不久，该书又相继被译成法、德、意、俄、西、葡、日等十几种文字出版，“红色中国”这个题材引起了全世界的兴趣。学术界和出版界对此书给予高度评价。这部书被公认为报告文学的典范之作，是“美国新闻记者所建树的最伟大的功绩”。著名的东方学家拉铁摩尔称它是当年新闻界最重要的事件。太平洋学会秘书长卡特认为该书在西方了解中国方面具有划时代的意义。著名作家、曾因创作关于中国的小说《大地》而获诺贝尔文学奖的赛珍珠称赞该书的每一页都是杰出的，很有意义的。还有许多评论家用“引人入胜的”、“令人惊讶的”、“辉煌的”、“出类拔萃”的等词语赞誉该书。甚至《纽约先驱论坛报》具有反共倾向的远东问题专家甘露德也接受了斯诺的绝大多数结论，并承认，斯诺是“西方关于中国共产主义的权威”。[132]总之，斯诺的《红星照耀中国》的出版，对于美国人了解中国共产党具有极其重大的意义。斯诺的报道和著作第一次向美国读者提供了关于中共的翔实可靠的材料，在美国公众中唤起了对中共事业的同情，为塑造中共新的形象奠定了基础。难怪美国驻华大使詹森说：“在以赞同的笔调描述和解释中国共产党人，他们的原则和目标方面，没有一个美国人比斯诺做得更多。”[133]

斯诺的作品不仅影响了美国公众舆论，也在某种程度上影响了美国的决策人物。美国驻华外交人员自己对中共和红军就并无真正的了解，再加上一些外交官的政治成见，美国政府根本不可能得到有关中共的真实信息。斯诺的作品在一定程度上弥补了这个不足。内政部长、罗斯福总统的亲信伊克斯通过阅读《红星照耀中国》熟悉了中共的活动方式。罗斯福接受伊克斯的建议，也读了这部书，并且很快成为“斯诺迷”，[134]以致在以后数年中，罗斯福几次邀请斯诺到白宫讨论中国政治问题。

斯诺的报道使国民党的欺骗宣传不攻自破，国民党感到十分恼火。除向詹森表示不满外，国民政府外交部情报司司长李迪俊还于1937年2月上旬写信给斯诺，威胁说，如果他继续发出类似电讯，政府方面就要采取措施。斯诺对此早有思想准备，毫不为之所动。他认为一个美国记者有权披露亲眼目睹的事实真相。而国民党考虑到当时的形势以及各方面的反应，对斯诺也无可奈何。

继斯诺之后，中共中央又积极邀请、安排其他美国记者、作家、学者访问西北、华北、华中苏区。1937年1月至1938年1月，早就同情并帮助中国人民革命事业的美国女记者史沫特莱访问了西北苏区。在这之前，西安事变发生时，史沫特莱恰好在西安。她把西安发生的一切，蒋介石“剿共”阴谋的失败，在临潼被扣，被迫答应抗日，中国共产党关于抗日民族统一战线的主张，都写成文章向外报道。她还用英语把她访问西北政界人物、红军代表、救亡领袖的情况进行广播。1937年1月中旬，她进入西北苏区访问。她采访了中共领导人，并且不顾个人安危随八路军到山西五台山抗日前线进行采访。她在极端困难的行军途中整理了从西安事变到1938年初的日记书信，写成了反映华北地区抗日形势、赞颂八路军英雄业绩的著作《中国在还击》，该书于1938年由美国先锋出版社出版。

史沫特莱感到，国民党的新闻封锁使美、英记者不能了解真实情况；他们一旦有机会直接采访苏区，是会如实加以报道的。她向有关方面提出了这一问题，中共表示，“只要有来者，我们一律欢迎”。[135]史沫特莱随即向上海最有权威的十多个外国编辑、记者发出了授权邀请信，于是，一批美国记者于1937年2月至9月到延安进行访问，其中有斯诺的妻子海伦·斯诺(笔名尼姆·威尔斯·斯诺)、《纽约先驱论坛报》记者维克托·基恩、美联社记者厄尔·利夫、摄影记者福曼。海伦·斯诺在延安呆了4个多月，她把所见所闻写成《在红色中国内部》(旧译《续西行漫记》)，该书于1939年由纽约道布尔戴出版社出版。

6月下旬，斯诺又安排来华访问的《美亚》杂志编委会的毕生、杰菲和拉铁摩尔访问陕北。他们在延安的3天逗留中会见了中共领导人，进行参观，拉铁摩尔还在延安夫子庙给延安干部、党员作了有关国际问题的讲演。毛泽东在与他们的一次长谈中介绍了“九一八事变”以后国内形势的发展，中国共产党为建立抗日民族统一战线所作的努力，并表示，国民党已经改变了它过去对日妥协的政策，它也必须改变对内政策，实行民主，“国民党不能同时既镇压人民又对日作战”。短暂的访问给来访者留下了良好的印象。杰菲深为延安朝气蓬勃的精神状态所感染。毕生以《毛泽东分析南京政府》为题把与毛的谈话记录整理后在《美亚》杂志发表。[136]他确信，共产党人是真诚的爱国者，他们是要弥合国共两党的裂痕的。[137]拉铁摩尔写了两篇文章：《中国共产党的根据地：陕北之行》、《中国共产党的现在和将来：统一战线的理论》。文章虽未发表，却由美国驻北平领事罗赫德发给了国务院。拉铁摩尔在文中指出，中共是朝气蓬勃的，他们既不是“掠夺社会的匪帮，也不是为夺权而夺权的雇佣部队”。[138]

斯诺的《红星照耀中国》出版之后，曾经两次访问过中国的安娜·路易斯·斯特朗立即赶来中国，并决定步斯诺后尘去采访敌后抗日根据地。1938年1月，斯特朗以“从自己的青春期以来还从未有过的热情”在山西洪洞县马牧八路军总部采访10天。[139]八路军指战员坦率爽直的同志情谊给她留下了深刻印象。1月下旬回到汉口后，她不顾身体有病，立即拜访了中共驻武汉首席代表周恩来。周在数次会见中向她反复表示，共产党人坚定地执行统一战线政策。1938年3月回到美国后，她到全国各地作旅行演讲，把她在中国，尤其是敌后抗日根据地的见闻介绍给美国人民，并撰文介绍八路军内部的政治思想工作和八路军动员群众、宣传群众、组织群众的工作。她还给总统夫人写信，强烈要求美国正式同中国结成同盟。

当时正在燕京大学研究历史的米勒于1938年春在冀中抗日根据地访问了3星期。冀中根据地的“新精神”和“生气勃勃的民族主义”给他留下了深刻印象。他撰文介绍晋察冀边区政府的成立过程，指出，这种敌后完整的政治、经济、社会、军事组织的建立是冀中正在进行的游击战争的基础，而冀中的状况在日军占领的华东、华北8个省中是有典型意义的。因此他得出结论：“中国人仍然控制着华北”，“日本人征服华北的企图将遇到不可克服的障碍”。[140]

如果说斯诺是访问西北苏区的第一个美国人，那么美国海军陆战队的卡尔逊上尉是由美国政府派遣的访问中共抗日根据地的第一位美国军人。

卡尔逊是个职业军人，曾在中国服役多年，1935年调任罗斯福在佐治亚州温泉住宅部队的第二把手。但卡尔逊念念不忘来中国服役。1937年春，他的要求得到批准。在他行前，罗斯福总统专门接见了他，说：“我想请你在中国期间为我做点事。我要你不时地写信给我，直接寄往白宫。告诉我你干得怎么样，告诉我那里发生过什么事情”，并称，“这些信，我们保守秘密，只有你我两人知道”。[141]因此从某种意义上说，卡尔逊是罗斯福自己派往中国的情报人员。

卡尔逊于1937年8月到上海。亚洲舰队司令亚内尔上将任命他担任海军情报观察员，任务是搜集有关中日战争的情报。他结识了斯诺，读了《红星照耀中国》的手稿，对其中描述的情况将信将疑。他对斯诺说：“如果他们［中共］真正是士气高昂和纪律严明，如果他们的领导人真像你所说的那样足智多谋……未来可能是属于他们的。”[142]他决定自己到延安去一趟。他的想法得到亚内尔将军的批准，并经过蒋介石的澳大利亚籍顾问端纳和斯诺的疏通、联系,得到国共双方的同意。

1937至1938年，卡尔逊在华北、西北敌后抗日根据地作了两次旅行。1937年12月，他先到山西洪洞县境内的八路军总部，盘桓10余天后，又在一支小部队的护送下，从洪洞向晋察冀边区行进，于1938年1月29日到达边区政府所在地阜平。2月28日，他回到汉口，“感到自己像个奥林匹克运动员”。[143]51天之中，他在山西、河北敌后跋涉了3200多里。1938年5月5日至8月7日，卡尔逊再次访问敌后根据地。他从西安到延安，逗留了10天后，经蒙绥进入晋西北根据地，又访问了冀中、冀南、鲁西南，于8月7日回汉口，3个月中在华北三次穿过日军封锁线，跋涉近4800里。这两次访问中，卡尔逊广泛接触了中共和八路军各级领导人，与毛泽东作过两次长谈，了解了八路军的军事组织和敌后游击战争的情况。所有这些，都使卡尔逊激动不已。他回到汉口后对前来采访的记者来者不拒，滔滔不绝地讲述他的所见所闻。他证实，虽然日军占领了华北的铁路、公路等主要交通线和城市，但中共及其领导的军队却把大部分居民组织了起来，这种敌后的行政机构是很有效能的。他用最美好的言词来赞扬中共的政治组织和军事组织，并确信，依靠中国共产党人的力量，新的、更加美好的世界可以建设成功。[144]

卡尔逊遵照罗斯福总统的嘱咐经常给白宫写信，生动地描述他在敌后抗日根据地的见闻。他写道，中共控制的地区没有国民党统治区那种失败主义的腐败现象，中共的部队具有新的战斗作风，志愿精神和官兵之间的相互理解是中共军队士气高涨的原因。他还告诉罗斯福总统，共产党人既是社会革命家，又是真诚的民族主义者，他们渴望同美国合作打败日本，重建中国。他认为，援助中共将有助于战胜日本，并能获得中国最生气勃勃和最进步的政治组织的友谊。罗斯福对这些信极感兴趣。他对伊克斯说，这些信件激起了他的想像力，描绘了一幅展示游击战争价值的激动人心的图景。[145]

卡尔逊于1938年12月底返回美国后，向公众发表演讲，并撰写文章和著作介绍他在中国的见闻。1940年，他所著的《中国的双星》出版。卡尔逊把他的文章和书的样本都送给了白宫。1939年12月4日，罗斯福把卡尔逊的一篇文章转给赫尔，让他“阅后退还”。《中国的双星》受到热烈欢迎，特别是其中关于军事方面的分析和判断得到普遍的好评。

1936年到1938年间，相当数量的美国记者、学者、军人突破国民党的封锁访问苏区，这在中共历史上是从未有过的。这些访问者的报道使美国人民更清楚地了解到中国人民英勇抗击日本侵略者的情况，增强了他们对中国抗战胜利的信心，这对于改变美国舆论，推动美国援华和制裁日本无疑是有作用的。他们的报道第一次为大洋彼岸的人们了解中共提供了大量可信赖的材料。美国人像哥伦布“发现”新大陆一样，惊奇地发现了一个“红色中国”，一个与国民党多年来的欺骗宣传所描述的完全不同的新世界。从此，在美国报刊上关于中国的报道不再是国民党一统天下了，美国关于中国的舆论开始发生转变。美国访问者的文章和著作也为美国决策者提供了关于中国的一个重要信息来源，对他们制定对华政策产生了一定影响。这一点，下文还要讲到。

从卢沟桥事变到珍珠港事变4年多中，国际形势总的说来是朝着民主国家与法西斯国家阵线逐渐分明的方向发展，但在其演变过程中却出现了种种错综复杂的状况，形势的不稳定性、多变性是这一时期的显著特点。中共密切注视着国际形势的变化，并不断根据这种变化调整其对外政策，包括对美国的政策。

在抗日战争初期(大致到1939年上半年)，中共赞成并力求实现与美国建立某种形式的反对日本的同盟关系。卢沟桥事变后不久，中共在7月23日的宣言中即提出：“立即实现抗日的积极外交，拥护国际和平阵线，反对法西斯侵略阵线，同英美法苏等国订立各种有利于抗日救国的协定”。[146]中共对美国援华制日寄予较大期望。1938年8月22日，《新华日报》发表社论，希望美国除声援中国抗战外，还能给中国“以更大的物质援助”。11月24日，该报又发表题为《英美还容忍吗？》的社论，呼吁英美，尤其是美国“尽它最大的努力”“来援助中国抗战”。社论指出：“英美逐步示弱，敌寇却日益蛮横，英美处处容忍，敌寇却事事猛进”，英美民主国家应当在听任、纵容日本侵略与制裁日本之间作出断然抉择，12月20日，《新华日报》就中美桐油借款和英国对华借款发表社论，肯定“这两笔借款，是有很大的政治和经济的意义的”，这说明“英美两国对援助中国抗战和制裁日寇侵略，走到采取并决定了具体办法的路上”。半个月后，该报社论又赞扬美国近来外交政策“走上日趋强硬”，强调中国必须善于运用有利于抗战的外交形势，“加强与美国的外交关系，亲密中美两国人民的团结”，并希望美国“彻底修改中立法，给中国抗战以更大的援助”。

但是，在桐油借款以后的长时期中，美国并未采取更多的实际步骤援华抗日，它的“不干涉”中日战争的政策看来一时没有改变的可能。1938年9月底，英、法、德、意4国签订臭名昭著的《慕尼黑协定》，牺牲捷克，绥靖德国之后，中共为维护中华民族的利益，理所当然地高度警惕地注视着在亚洲可能发生的类似的妥协投降活动。在国内，蒋介石念念不忘限制、削弱乃至消灭中共及其领导的人民武装。1938年10月广州、武汉相继失守后，战争进入相持阶段，日本对正面战场进攻减少、对敌后战场压力增大，各地顽固派的反共摩擦随之增加，胡宗南部从1939年5月起开始包围陕甘宁边区，甚至准备进攻延安。总之，这一时期，无论在国内还是国际上，都出现了一些不利于中国继续团结抗战的因素。

针对这些情况，中共及时调整了外交政策。中共中央在1939年6月及时提醒全党“反对投降危险”，指出，国民党投降的可能，新的慕尼黑的可能成了“当前最大的危险”。毛泽东在6月10日延安高级干部会上的一个报告中又指出，虽然英、美、法与侵略国家有深刻矛盾，但它们的现时政策是“鹬蚌相争，渔人得利”的政策，“不到一定程度他们是不会放弃其‘渔人’政策的”。7月24日英日《有田—克莱琪协定》的签订使中共更加现实地感到西方大国绥靖政策的危险。中共中央在7月29日指示中要求全党“用最大力量推动各方共同起来”，“反对任何形式的东方慕尼黑”。[147]

苏联的政策和共产国际的指示也给中共政策带来影响。1939年8月，苏联大幅度地调整政策，与德国签订了互不侵犯条约。此后，共产国际执委会立即根据苏共中央的要求向各国共产党发出紧急指示，重新解释大战的性质和国际的策略，这场大战被解释为同第一次世界大战一样，“交战国双方都是进行着帝国主义的非正义的战争”，是两个帝国主义集团为了重新瓜分世界和争取世界的统治而进行的斗争。[148]中共接受了这种对国际形势的估计。9月下旬，斯诺再次访问延安。毛泽东同他谈到国际问题时说：随着欧洲战争的爆发，世界政治关系发生了深刻的变化。德国放弃了它的反苏和反共产国际的政策，以前在法西斯国家和民主资本主义国家之间划分的界限就失去了意义。所谓的民主国家开始利用战争来结束民主制度。这些国家成了反苏、反共、反民主、反人民的运动的中心，成了殖民地半殖民地人民运动的敌人。在新的形势下，可以参加世界革命统一战线的国家已经不再包括所谓民主国家里的资产阶级了。[149]毛泽东在1939年9月的一些讲话和文章中，强烈谴责“英国的东方政策是远东慕尼黑”，日本“是想经过英国压迫中国投降”。他抨击英、美、法政府对日本侵华战争采取“不干涉”政策，并指出，中国抗日的外交政策是“以自力更生为主，同时不放弃一切可能争取的外援”，但外援主要来自社会主义苏联，资本主义国家人民和殖民地半殖民地的被压迫民族，“此外的所谓外援，即使还有可能，也只能看作是部分的和暂时的……决不可过于依赖，不可看作是可靠的援助”。[150]

但即便这时，中共也没有把美国与英国完全等同起来，而是依据两个国家的不同表现予以区别对待。中共认为，反对东方慕尼黑的重点是打击张伯伦的投降政策，至于美国，它“暂时还不准备在国内取消民主政治和平时的经济生活，这一点对于世界的和平运动是有利益的”。[151]尤其是在《有田—克莱琪协定》订立后，美国立即作出反应，宣布废止《日美商约》，并开始对日本实行“道义禁运”，中共对这一制裁日本的预备性步骤表示欢迎。10月22日《新华日报》社论肯定了从1939年年中以来美国远东政策的积极变化，并提出：“进一步在外交上，加强中美关系。依据自主外交原则，积极活动，总要做到使美国停止军火输给日寇”，“能够这样，我们在远东有苏美两国亲密的友谊，慕尼黑阴谋者，也无法施其伎了”。[152]这就是说，中共希望和争取美国改变其“不干涉”方针，成为制止妥协投降倾向的积极因素。

1939年9月欧战爆发，英、法都卷入了对德战争，国际形势大变，美国对日政策更趋强硬，在9月和12月几次扩大了“道义禁运”的范围。1940年1月《日美商约》废止后，美国又拒绝日本另订新约的要求。7月2日罗斯福发布了对日本的第一道禁运令。同时，美国对华援助也出现了新形势。3月7日，中美华锡借款消息公布。在这种形势下，中共再次调整了对美政策。中共中央在2月1日的一份文件中指出：“英美法与日本之间还存在着相当严重的矛盾，欧战削弱了英法在远东的地位，因而很难迅速召集远东慕尼黑会议。”及至7月，在抗战3周年之际，中共更明确指出，投降的危险主要的已不是英、美、法的东方慕尼黑政策，“而是日本的压力与德意胜利对于日本的鼓励以及可能的劝和政策”，我们可以利用英美法与德意日之间的矛盾，“特别是日美在太平洋上增长着的矛盾”。两个月后，中共中央进而认为，“英美为了对抗日本南进，便由劝和中日的远东慕尼黑政策转到利用中国牵制日本的政策”。[153]也就是说，尽管中共接受了共产国际对战争性质的分析，但实际上，中共并不放弃一切可能的机会利用英、美与日本的矛盾，以服务于中国的抗日战争。

1940年，日本为了南进，希望尽快结束中国战事，向重庆政府提出了比以往更优惠的诱降条件；英美为了防止日本南进，则要竭力阻止重庆政府步汪精卫的后尘。上半年，美国以2500万美元贷款援华，下半年又酝酿给中国以新的贷款。重庆政府感到处于一种颇为有利的地位。战争的形势稍一缓和，日本的压力稍一减轻，国民党顽固派便又蠢蠢欲动。1940年秋，顽固派加紧了防共、限共、反共的活动。为了争取美国的支持，蒋介石于10月18日接见驻华大使詹森，谎称中共“阴谋阻碍抗战”，并扬言：“我人不惧外敌日本军队之侵略，且自信力足以制之，而我国弱点，以后当在国内中共之猖狂，惟有得美国空军与经济之援助，足以固我动摇之经济与民心，则中共亦无所施其伎矣。”[154]这就说明，蒋介石向美国求援，是有着抗日与对付中共的双重目的的，而在当时他把反共看得比抗日更直接、更重要。

如果说，中共担心英国的主要是对日妥协，那么它担心美国的则是支持国民党反共。中共认为蒋介石准备又一次反共高潮折射出美国的政策意向，对美国的真实态度产生了深刻怀疑，对中国抗战前景颇感忧虑。毛泽东指出，“最困难、最危险、最黑暗的可能性”不是暗藏的投降派及一部分顽固派在重庆失守后投降日本，与汪伪合流，而是国民党亲英美派放弃独立战争，加入英美同盟，美国参战后击败日本，“把中国英美派从财政上军事上武装起来，中国由日本殖民地变为美国殖民地，国共合作变为大规模内战”。中共认为，“阻止与援救国民党这一放弃独立战争加入英美同盟的错误方针，是我党当前的严重任务，我们既反对德意日同盟的所谓新秩序，也不赞成英美旧秩序”。[155]

周恩来向中共中央提供的一份重要情报打消了毛泽东对国民党加入英美联盟的疑虑。毛泽东11月16日指示：“蒋加入英美集团有利无害，加入德意日集团则有害无利，我们再不要强调反对加入英美集团了，虽然我们也不应该提倡(因为他是帝国主义战争集团。)目前不但共产党、中国人民、苏联这三大势力应该团结，而且应与英美作外交联络，以期制止投降，打击亲日亲德派活动。”[156]

根据毛泽东这一指示，中共驻重庆代表团随即多次与英、美驻重庆大使馆联络，把何应钦、白崇禧10月19日要求皖南新四军北撤和缩编抗日部队的电报连同朱、彭、叶、项的复电的英译文送到使馆，周恩来在11月27日与美国助理武官的谈话中还指出，即使新四军按国民政府的要求撤往华北，它很可能仍然受到政府部队的攻击。中共代表希望美、英两国为抗日利益计，采取措施，制止国民党顽固派的反共投降活动。英国大使卡尔曾经口头向蒋介石表示，希望能以友好的方式解决国共所面临的争端。但处世圆通的美国大使詹森都只是向国务院报告事态的发展，而没有对重庆政府作出任何表态。12月28日，赫尔国务卿回电詹森，表示同意他的不介入态度，但同时指示他可在适当场合向蒋介石询问国共之间存在的困难状况，并表示，“美国政府继续对中国的联合感兴趣，这是美国对华政策的基本因素之一”。[157]

没有材料表明，詹森是否像赫尔指示的那样做了。即使做了，这种步骤也已经太晚，又太软弱无力。

皖南事变在国内外引起震惊。1941年1月25日，苏联驻华大使潘友新抱病见蒋介石，对事变提出质问，并表示，“苏联政府对于此次之冲突与斗争非常关怀，深恐由此引起内战，因而损及贵国抗战力量”。[158]同情中国人民抗战事业的美国有识之士纷纷谴责反共顽固派的暴行。

1940年秋冬，卡尔逊少校在南方9省国民党统治区刚刚作了3个月的考察。结束考察后，他在12月9日给国务院政治顾问亨贝克的信中批评国民党的专制统治，认为在中国正有一种朝法西斯主义发展的趋向，并建议，美国应当支持中国那些“正在努力使人民熟悉民主进程的基本原则”的组织。[159]他在回国途中到达夏威夷时，即公开对国民党提出批评。回到大陆后，他在华盛顿的对外政策协会和纽约的太平洋关系学会的会议上，列举事实抨击国民党的腐败及近乎法西斯的行为[160]。美国一些著名学者、作家、记者获悉事变消息后，联合致电蒋介石，表示惊骇与抗议，其中有毕生、杰菲、《民族》周刊编辑麦克思威尔·斯德华、亨利·阿特金逊、《纽约先驱论坛报》的华兹。他们的电文说，最近攻击新四军及逮捕叶挺将军的消息，引起美国人民极大的关切，这样的行动只会帮助日本而有损于中国在美国的信誉。他们认为，恢复中国的团结是为制止日本的侵略所必需的。美国青年大会也致电蒋介石说：“报纸传闻，中国团结破裂，我们听了很惶惑。美国青年大会拥护中国为争取民族的胜利与世界的和平而继续团结。”[161]

皖南事变前夕，斯特朗恰好再次在中国访问。她在重庆与周恩来作了长谈。周向她讲述了近两年来国民党不断加剧同中共军队的武装冲突的情况，指出，蒋介石下令要新四军北迁同八路军合并。执行这个命令，对于大部分新四军部队来说，实际上意味着自杀。因为如果撤离了根据地，他们就无法保证自身的安全。蒋的这一措施不仅是军事性的，而且是政治性的。如果照蒋的命令行事，中共部队集中于华北，由蒋控制华中华南，国家就会一分为二，中共控制地区将成为日军进攻的极好目标，从而给蒋创造与日本讨价还价的形势。周还把一些资料交给斯特朗，请她带到美国，一旦国民党军队展开大举进攻，就把这些资料发表出来。[162]斯特朗在回国途中已经得知皖南事变的消息。她匆匆赶回美国，于1月29日走访国务院，把这次访华所得到的印象及她所知道的皖南事变的真相告诉了亨贝克、远东司司长汉密尔顿、戴维斯等。她强调指出，国共关系正在恶化，政府对中共力量的迅速发展感到吃惊，深恐抗战胜利后中共控制长江下游的富庶地区，这是国民党要在这一地区排除中共的主要原因。她转达重庆许多持稳健看法的人士的意见说，美国政府及其驻华代表只要作出表示，美国继续对中国的联合感兴趣，也会使那些制造内讧的人感到沮丧；但美国对中国政局却毫不关注，这次事件的主谋何应钦等人于是认为，美国对他们的作为是漠不关心的。戴维斯在记述这次谈话的备忘录中评述说，考虑到她是左倾同情者，她的“议论显然是温和的、客观的”。[163]

2月初，斯特朗接到一封发自马尼拉的未署名的信，其中说，发表你所知之事的时机已经到来，信中还附有中共关于重建新四军的命令全文和其他文件。于是她通过在《纽约先驱论坛报》的一位朋友发表了一些她所掌握的材料。接着她又在《美亚》杂志上撰写文章，详细介绍皖南事变的国际国内背景、八路军新四军的发展过程，揭露国民党顽固派的亲日活动，并称，这些都是“被重庆新闻检查机关隐匿”的事实。她呼吁美国政府与苏、英一起，挽救中国的形势。[164]

皖南事变也引起美国政府的关注。1月24日，国务院宣布，美国对中国国共之“内争”表示关注，同时美国政府暂停了计划中的对华贷款的实施。[165]

罗斯福本人对事变的态度可以从两个事例看出。在居里来华访问途中，两广外交特派员甘介侯2月7日在香港晤见居里及同行的联邦储备银行调查统计部主任戴普莱。当甘介侯问到美国对中国的共产党问题的看法时，戴普莱说：“罗斯福之意见以为中国之有共产党，并不能认为中国有共产主义之实行，只能视作民主政治之实习。”2月8日，蒋介石在重庆第一次接见居里。谈话伊始，居里就转达了罗斯福的口信：“予自万里外观察中国之共产党员，似与我等所称之社会党员，无甚差别。彼等对于农民、妇女及日本之态度，足值吾人之赞许。故中国共产党与国民政府相类者多，相异者少，深盼其能排除异见，为抗日战争之共同目标而加紧其团结……”[166]罗斯福的这一口信是居里趁着记忆清晰之时笔录下来的，应当是准确无误的。不管罗斯福对中国共产党和中国政治的了解有多少差错不确之处，但有一点是肯定的：罗斯福不赞成皖南事变，不支持国民党反共，希望国共两党团结抗日。考虑到国民党把争取外援的希望寄托在美国身上，并正在千方百计密切与美国的关系，罗斯福的这种表态是很有分量的。

罗斯福怎么会有这种见解呢?戴普莱解释说：“此种见解必从美国游华著作家之言论中得之。”居里也说：“斯诺及史沫特莱等为之［中共］撰著专书，以广流传，一般自由主义倾向之美人，受其影响甚大，因此闻中国内部发生摩擦，有发生内战之虞者，深感不安，因而影响其援助中国之热诚。”[167]由此可见斯诺等美国记者、作家的报道和著作影响美国舆论、影响美国决策者的程度，而这正是中共对美的民间外交取得的硕果。

2月14日，居里会见了中共代表周恩来。居里一到重庆，就向国民党宣传部副部长董显光提出了这一要求，董让他直接向蒋介石提出。蒋不便断然反对，但他不希望周恩来到居里住地造访。结果会见安排在英国驻重庆大使馆，以卡尔大使邀请居里和周一起用茶的方式进行。居里、戴普莱和周作了长谈。居里告诉周，美国的战略重点在欧洲而不在亚洲，因此只能有限增加对华援助。他表示，美国的政策是赞助中国统一，不主张扩大内战，并希望国民政府实行改革。周恩来向居里解释了中共的各项对内对外政策，并向他提供了国民党制造摩擦的若干材料，说明了皖南事变的真相。周指出，蒋介石如不改变反共政策，势必导致中国内战，使抗战熄火，中国也就不可能起到牵制日本南进的作用，他表示，只要不损害共产党，中共不反对美国援华。周阐述了中共争取实行国家政治民主化的目标，居里认为这些目标是“中国的需要”，他对此表示同情。周恩来与居里的会晤是中共领导人与一位美国高级官员的第一次接触，是双方第一次通过面对面的交谈直接了解对方的政策和意图。虽不能说这一次会晤就对美国政策产生多么大的、立竿见影的影响，但它在中共与美国关系史上却是一件大事。会见以后，居里对美国大使馆官员说，他不觉得周是特别激进的，他认为周是一个令人感兴趣的、富有同情心的人。显然，周给居里留下了良好的印象。[168]

居里访华后不久，3月7日远东司司长汉密尔顿和亨贝克在与胡适和宋子文的一次谈话中又表示，“国共之间不和的后果远比起因更为严重”，“美国对中国的团结和稳定至感关切”。[169]

皖南事变后，中共与国民党顽固派进行了针锋相对的，有理、有利、有节的斗争，国内舆论和国际舆论纷纷批评、谴责国民党，美国政府又表明了上述态度，在这种情况下，顽固派处境尴尬，不得不有所收敛。蒋介石的谋士王世杰(时任国民政府军事委员会参事室主任)在2月给蒋介石的《密呈》中分析当时的形势说：“以为目前为彻底制共之最良时机者，殊非的论”。理由是：一则，经济上面临“重大恐慌”；二则，“目前对苏，实不得不力事容忍，务期保持最低限度之邦交”；三则，“英美在表面上只能助我抗日，对于制共，必认系我国内军纪与秩序问题，而不便径行声援，且以世界大战全局关系，英美顾虑牵及苏联邦交，实有不得不采慎重行动之苦衷。”为此，他建议“务期以政治方式解决全案”，切勿“引起破裂”。[170]这个《密呈》尽管言词闪烁，却也把事变后国民党顽固派在对外关系上的狼狈处境描述得清清楚楚。蒋介石于是不得不设法把紧张气氛缓和下来。他在2月10日同居里的谈话中信誓旦旦地说：“余可向罗斯福总统保证，……中国绝无发生内战或内部分裂之危险，余必遵照三民主义，向民权主义之目标而迈进。”[171]他在3月6日的国民参政会上发表的演说中，虽然仍然大弹其“军令”、“政令统一”的滥调，但不得不保证“以后决无‘剿共’的军事”。周恩来评述说，蒋的演说“是带防御性的”。蒋介石并约周恩来谈话，表示许多具体问题（如释放被扣人车，解决对《新华日报》的压力，增加中共军队的数额，继续发饷等项)都好解决。反共顽固派发动的反共高潮收场了。

在抗日战争前期，中共与美国虽没有建立正式的官方关系，但中共的民间外交却是卓有成效的，它影响了美国的舆论，也在一定程度上影响了美国政府对华政策，开始在美国人心目中塑造起中共的新的形象。这对中美关系的发展具有深远的意义。美国为自身利益计要让中国牵制日本，希望中国抗日民族统一战线得以维持。美国的这种政策成为制约国民党顽固派公开反共的因素，对中国坚持团结抗战起了一定作用。但另一方面，美国给予国民政府的援助在支持中国抗战的同时，却又给当权的国民党的限共、反共活动起了撑腰打气的作用。这两方面的因素在抗日战争中是始终存在的，只是随着国际和中国国内的形势的变化，有时这个因素更起作用，有时另一个因素更为突出而已。

[1] FRUS，1937,Vol.3,pp.143—144，159—160，190；The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,pp.286—287.

[2] FRUS,1937,Vol.1,pp.699—700；Cordell Hull:The Memoirs of Cordell Hull (New York：Macmillan Company,1948),Vol.1,pp.535—536.

[3] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第11—14页。

[4] FRUS，1937,Vol.3,pp.419—420，440，449—450，460—461.

[5] 当时美国在北平、天津、上海分别驻有500、 800、 1000名士兵。The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,p.319.

[6] The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,Chapter 11.

[7] FRUS，1937,Vol.4,pp.456—457.

[8] 显然由于这个命令的影响，1938年美国对华输出锐减为0.35亿美元（1932年为0.56亿美元），达到30年代最低点；而对日本出口却未受影响。1937年达2.89亿美元，较1932年的1.35亿翻了一番多，1938年也达2.40亿，这两年是30年代美国对日输出额最高的年份。见Warren I.Cohen：America’s Response to China.An Interpretative History of Sino-American Relations (New York：John Wiley and Sons,1980),p.149.

[9] 中国国民党中央委员会党史委员会编印：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》，《战时外交》（以下简称《战时外交》）（一），第409页。

[10] 中国国民党中央委员会党史委员会编印：《先总统蒋公思想言论总集》，台北1984年版,第38卷，第97页。

[11] FRUS，1937,Vol.4,pp.3—5,11.

[12] 关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第150—155页。

[13] 吴相湘：《第二次中日战争史》，台北1973年版，第419页；《顾维钧回忆录》，第2分册，第509页。

[14] 《美国外交文件》，日本1931—1941，第396—397页。

[15] 《先总统蒋公思想言论总集》，第38卷，第100页。

[16] The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,pp.389—391；Sumner Welles：Seven Decisions That Shaped History (New York：Harpers and Brothers,1951)，p.73.两个多月后的“帕奈”号事件是对美国民意的一次实实在在的测验。12月12日，日军在进攻南京时炸沉了停在南京以西长江中的美国炮舰“帕奈”号。国会和公众对此事有各种反应，但总的说来是相当温和的。报界和一般公众都把它看作是应由个别飞行员、而不是由日本政府负责的偶然事件；孤立主义者与和平主义者深恐此事将导致美日对抗，喊出了“‘帕奈’号不是‘缅因’号战舰”的口号，要求从中国撤回美国军舰，以免引起新的事端。于是，在日本政府赔礼道歉并赔偿220万美元后，事情很快就过去了，这件事情进一步助长了美国国内的孤立主义情绪。

[17] 内森·米勒著，祥里等译：《罗斯福正传》，新华出版社1985年版，第552—553页。

[18] 赫伯特·菲斯著，周颖如等译：《通向珍珠港之路——美日战争的来临》，商务印书馆1983年版，第13—14页。

[19] The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,pp.406—407.

[20] 外交学院编：《中国外交史资料选辑》，第3册，北京1958年版，第132—133页；《顾维钧回忆录》，第2分册，第592页。

[21] 《第二次中日战争史》，第421页；董霖译著：《顾维钧与战时中国外交》，台北1978年版，第26页。

[22] The United States and the Far Eastern Crisis of1933—1938,p.432.

[23] FRUS，1937,Vol.3,pp.842，844，947；1938,Vol.3,pp.2，12.

[24] 《战时外交》（一），第221页。

[25] 中日战争开始后，亚内尔一再坚持，不能放弃战争区域内美国公民的权利和美国的航运权。9月22日，他下令舰只保护中国通商口岸的美国公民。10月中旬，他在给李海的信中写道，日本是对美国远东利益的威胁，中国是在远东反对“那个带枪的国际歹徒”的民主国家之一。他主张利用日本经济的脆弱性，美、英、法、荷、苏等国结成统一战线，从经济上“绞死”日本。他的主张与李海本人的想法不谋而合。李海把他的建议提交总统，罗斯福颇为欣赏地说：“亚内尔说得很有意思……他的建议与我上月在芝加哥演说中用的‘检疫隔离’这个词是一个意思”。在前述“帕奈”号事件中，李海力主对日采取强硬态度。他建议实行贸易制裁，并认为，“时候到了，我们应该让舰队准备出航，并与英国海军达成联合行动的协议，并告诉日本人，我们准备保卫我们的国家”。见Dorothy Borg and Shumpei Okamoto,eds.：Pearl Harbor as History.Japanese-American Relations,1931—1941(New York：Columbia University Press,1973 ),pp.212—213.

[26] Arthur Young：China and the Helping Hand,1937—1945(Cambridge：Harverd University Press,1963),pp.32,61—62.

[27] FRUS，1938,Vol.3,pp.520—521.

[28] 郭荣赵编译：《蒋委员长与罗斯福总统战时通讯》（以下简称《战时通讯》），台北1978年版,第80—82页。

[29] 中华民国外交问题研究会编：《中日外交史料丛编》（四），《卢沟桥事变前后的中日外交关系》，台北1966年版,第463页。

[30] 《战时通讯》，第39页。

[31] Seven Decisions That Shaped History,pp.71—72；《罗斯福与美国对外政策》，第221—222页。

[32] 从1932到1939年，美国对日输出占到美国总出口额的7.3%到9.9%，日本在美国对外输出中一直占第三位。见America’s Response to China,p.149； Pearl Harbor as History.Japanese-American Relations,1931—1941,p.372。1939年参院外交委员会主席皮特曼在谈到中立法时说：“我国工业生产和就业状况已经如此凄凉，如继续在出口的道路上设置障碍，必将导致美国大部分工业区破产”，见雅科夫列夫著，宋竹音等译：《轮椅总统——罗斯福》，北京出版社1987年版,第337页。

[33] Chian and America.The Story of Their Relations since1784,p.212.

[34] The Memoirs of Cordell Hull ，p.569.

[35] 古屋奎二著，中央日报社译印：《蒋总统秘录》，第11册，台北1977年版,第100页。

[36] 张其昀：《党史概要》，第3册，台北1951年版，（总）第1325—1327页。

[37] 中国社会科学院近代史研究所中华民国史组编：《胡适任驻美大使期间往来电稿》（《中华民国史资料丛稿·专题资料选辑》第3辑）（以下简称《胡适电稿》），中华书局1978年版，第1页。

[38] FRUS，1939,Vol.3,pp.105—107；《中央日报》1939年2月12日。

[39] 《胡适电稿》，第15页；《顾维钧回忆录》，第3分册，第423—424页。

[40] FRUS，1939,Vol.3,pp.109—111.

[41] FRUS，1939,Vol.3,pp.186—187.

[42] William L.Langer and Everett Gleason：The Challenge to Isolation,1937—1940(London：Royal Institute of International Affairs,1952),p.153; The Memoirs of Cordell Hull,p.631; FRUS，Japan,1931—1941,Vol.1,p.652.

[43] The Memoirs of Cordell Hull,pp.632—634.

[44] 《战时外交》（一），第83—85页。

[45] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第143页。但笔者将《选辑》中“与维持其侵占区内之公安”中的“侵占区”改为“控制区”了，因协定英文本作“in the regions under their control”。

[46] 《战时外交》（一），第86—87页。

[47] FRUS，1939,Vol.3,pp.217—222.

[48] FRUS，1939,Vol.3,p.233;《战时外交》（一），第87—90页。

[49] 《胡适电稿》，第2页。

[50] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第93页。

[51] 约瑟夫·格鲁著，蒋相泽译：《使日十年——1932—1942年美国驻日大使格鲁的日记及公私文件摘录》，商务印书馆1983年版，第273页。

[52] FRUS，1938,Vol.3,p.368; FRUS，Japan,1931—1941,Vol.1,p.824.

[53] Donald B.Schewe,ed.：Franklin D.Roosevelt and Foreign Affairs (New York-Toronto,1969)，Series 2,Vol.13,pp.6—7.

[54] 阿诺德·托因比、维罗尼卡·托因比合编，复旦大学历史系世界史教研室译：《大战前夕，1939年》，上海译文出版社1984年版，第1012页。

[55] 《第二次中日战争史》，第707—708页；On Active Service In Peace and War,pp.315—316.

[56] 《第二次中日战争史》，第708页。

[57] Franklin D.Roosevelt and Foreign Affairs,Series 2,Vol.14,pp.206，219，228.

[58] The Challenge to Isolation,1937—1940,p.80; The Memoirs of Cordell Hull,pp.641，643，648; 《通向珍珠港之路》，第22—23页。

[59] U.S.Department of State,ed.：Peace and War.United States Foreign Policy,1931—1941(Washington,D.C.：Government Printing Office,1943),p.475.

[60] FRUS，1939,Vol.3,p.562.

[61] The Challenge to Isolation,1937—1940,pp.227—231.

[62] 《通向珍珠港之路》，第42、47页。

[63] FRUS，1939,Vol.3,pp.619—620;《使日十年》，第310—312页。

[64] 《通向珍珠港之路》，第77页。

[65] The Memoirs of Cordell Hull,pp.896—901.

[66] 由于欧战爆发，日本原来从德国的许多订货都转移到了美国，它对美国的物资供应的依赖性增强，尤其是大量增加了向美国购买航空燃料和润滑油的订货，以坚持长期战争。美国驻神户和大阪领事报告说，日本正计划在海南岛积蓄物资，该岛是日本向南方扩大侵略的一个天然出发点。旧金山第九军区司令的一份报告指出，如果交付日本的订货，就可能给美国军队造成6到9个月的汽油供应不足。见《通向珍珠港之路》，第93、96页。

[67] From the Morgenthau Diaries.Years of Crisis,1928—1939,p.509；FRUS，1938,Vol.3,pp.538—540.

[68] 《战时外交》（一），第236—238页；FRUS，1938,Vol.3,p.558.

[69] 《罗斯福与美国对外政策》，第275页；沙勒著，郭济祖译：《美国十字军在中国》，商务印书馆1982年版,第29页。

[70] FRUS，1938,Vol.3,p.562; Frederick C.Adams：Economic Diplomacy.The Export-Import Bank and American Foreign Policy,1934—1939(University of Missouri Press,1976),p.236.

[71] FRUS，1938,Vol.3,p.322.

[72] FRUS，1938,Vol.3,p.566.1936年，罗斯福政府改组了进出口银行，把它置于五人顾问委员会的监管之下，委员会分别由银行、金融复兴公司、国务院、商业部和财政部的代表组成，金融复兴公司董事长杰西·琼斯任委员会主席。见Economic Diplomacy.The Export-Import Bank and American Foreign Policy,1934—1939,pp.72—73.

[73] FRUS，1938,Vol.3,pp.568,575；《第二次中日战争史》，第711页。

[74] FRUS，1938,Vol.3,pp.380—382; Economic Diplomacy.The Export-Import Bank and American Foreign Policy,1934—1939,pp.233—239.

[75] 孟默闻：《美蒋勾结史料》，新潮书店1951年版，第5—13页。

[76] 《胡适电稿》，第5页。

[77] 《战时外交》（一），第249页。

[78] The United States Senate Committee on Judiciary：Morgenthau Diary.China (New York：Da Capo Press,1974)，pp.14—17.

[79] 《战时外交》（一），第255—257页。

[80] 同上书，第260—261页。

[81] 《战时外交》（一），第266—267页；《美蒋勾结史料》，第19—29页。实际上，到1941年底，这两笔借款中估计已有2500万美元实际用于购买军需品。见《美国十字军在中国》，第35页。中译本把“1938年12月和1940年3月的两笔贷款在法律上仅限于购买非军用物资”的“非”字漏掉了。

[82] FRUS，Japan,1931—1941，Vol.2,p.60.

[83] 《民国百人传》，第4册，第32页。

[84] 《战时外交》（一），第271—272、 274页。

[85] FRUS，1940,Vol.4,p.668; Morgenthau Diary.China,pp.224—225.

[86] 太平洋战争爆发后，1941年12月30日，中美修正钨砂借款合同，为了还债款，运售美国的钨砂每批得以减免75%，由于1941年中国只偿还了8%，这样，债款总额的近70%被免去了。见《美蒋勾结史料》，第33—37、 48页。

[87] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第165—166页。

[88] Forrest Davis and Ernest K.Lindley：How War Came (New York; 1942),pp.156—157; On Active Service in Peace and War,p.383; The Memoirs of Cordell Hull,pp.909—912.

[89] 《胡适电稿》，第72—75页。

[90] 《战时外交》（二），第38—40页；《战时外交》（一），第100—103页。

[91] 《战时外交》（一），第105—107页；FRUS，1940,Vol.4,pp.679—681.

[92] 同上书，第111—110页；FRUS，1940,Vol.4,pp.690—692.

[93] FRUS，1940,Vol.4,pp.688—690.

[94] Samuel L.Rosenman,ed.：The Public Papers and Addcesses of Franklin D.Roosevelt (New York：1941)，Vol.4,pp.517,543.

[95] 《战时外交》（一），第113页。

[96] 同上书，第114—117页；FRUS，1940,Vol.4,pp.437—440,699—700.

[97] FRUS，1940,Vol.4,pp.441—443.

[98] Morgenthau Diary.China,pp.243,269；China and the Helping Hand1937—1945,pp.173;《战时外交》（一），第286页。

[99] 《通向珍珠港之路》，第149、 151、 167等页。

[100] 《美蒋勾结史料》，第62—69页。

[101] Morgenthau Diary.China,p.319; 《战时外交》（一），第287页。

[102] 《战时外交》（一），第302—303、 308页，协定文本见《中外旧约章汇编》，第3册，第1187—1195页。

[103] 《罗斯福选集》，第259—270页；《罗斯福与美国对外政策》，第369—371页；温斯顿·丘吉尔著，韦凡等译：《第二次世界大战回忆录》，第3卷《伟大的同盟》，商务印书馆1975年版，第833—845页。

[104] 《罗斯福选集》，第262、 266页。

[105] 《战时外交》（一），第533页。

[106] 同上书，第593、551—559页；FRUS，1941,Vol.4,pp.81—95.

[107] FRUS，1941,Vol.4,pp.94—95.

[108] Charles F.Romanus and Riley Sunderland：Stilwell’s Mission to China (Washington,D.C.：Government Priting Office,1953 )，p.14.

[109] William L.Langer and S.Everett Gleason：The Undeclared War,1940—1941(New York：Harper and Brothers Publishers,1953),pp.489—490；FRUS，1941,Vol.5,pp.631,636;Morgenthau Diary.China,p.364; Stilwell’s Mission to China,p.16;《胡适电稿》，第101页。

[110] Stilwell’s Mission to China,pp.10—11,18.

[111] 例如，1940年，日本及其统治下的朝鲜、中国东北的锭钢产量总共是750万吨，仅为美国钢产量的1/10强，更不要说日本的石油全部依赖进口了。见《通向珍珠港之路》，第114页。

[112] Elliott Roosevelt,ed.：F.D.R.His Personal Letters,1928—1945(New York：Duel,Sloan an Pearce,1950)，Vol.2,pp.1173—1174.

[113] 文件很长，其中有美国劝蒋介石与日本谈判、蒋汪合作、承认伪满洲国等条款。关于这个文件的产生过程，参见丁则勤、丁克迅：《美日的私人议和活动与〈日美谅解案〉的形成》，《历史研究》1986年第5期。

[114] FRUS，Japan,1931—1941,Vol.2,p.433; FRUS，1941,Vol.4,pp.153—154,217.

[115] 《通向珍珠港之路》，第257、 262页；《罗斯福与美国对外政策》，第402页。

[116] FRUS，1941,Vol.4,pp.288—289,670—671; Stilwell’s Mission to China,pp.21,23.

[117] Edward R.Stettinius,Jr.：Lend Lease.Weapon for Victory (New York ：The Macmillan Company,1944 )，pp.112—113.

[118] Stilwell’s Mission to China,pp.34—36,43—44.

[119] 舍伍德著，福建师范大学外语系翻译室译：《罗斯福与霍普金斯》，第543—544页； FRUS，1941,Vol.4,pp.420—421.

[120] 《通向珍珠港之路》，第315页。

[121] FRUS，1941,Vol.4,p.626.

[122] FRUS，1941,Vol.4,pp.643—644.

[123] 《战时外交》（一），第149页；FRUS，1941,Vol.4,p.652.

[124] 用赫尔自己的话说，它们“或者半心半意地支持，或者实际上反对”。见FRUS，1941,Vol.4,p.666.

[125] On Active Service in Peace and War,p.389.

[126] George M.Waller：Pearl Harbor.Roosevelt and the Coming of the War (Lexington：D.C.Heath and Company,1976 )，p.25.

[127] 系当地时间，中国、日本时间为12月8日。

[128] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第10册，中共中央党校出版社1991年版,第598—617页。

[129] 毛泽东：《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1968年版，第233页。

[130] 裘克安编：《斯诺在中国》，三联书店1982年版，第77—78页；新华出版社编：《斯诺文集》，第2卷（斯诺著，董乐山译），新华出版社1984年版，第1页。

[131] 吴黎平编译：《毛泽东1936年同斯诺的谈话》，人民出版社1979年版，第111、 125—126、 130—131、 133等页。

[132] 新华出版社编、斯诺著，宋久等译：《斯诺文集》，第1卷，新华出版社1984年版，第30、 230页；《斯诺在中国》，第80页； Kenneth E.Shewmaker：Americans and Chinese Communists（Ithaca：Cornell University Press,1971）,pp.55—57.

[133] FRUS，1941,Vol.5,p.469.

[134] 《美国十字军在中国》，第25页。

[135] 新华出版社编、史沫特莱著，袁文等译：《史沫特莱文集》，第1卷，新华出版社1985年版，第166页。

[136] 《美亚》杂志(Amerasia)，1937年10月号。

[137] T.A.Bisson：Japan in China (New York,1938 ),p.182—183.

[138] Americans and Chinese Communists,p.84.

[139] 特雷西·斯特朗、海伦·凯瑟著，王松涛译：《心向中国》，解放军出版社1986年版，第46页。

[140] Amerasia ，September 1938.

[141] 米契尔·布赖克福特著，刘山等译：《卡尔逊与中国》，三联书店1985年版,第149页。

[142] 《斯诺文集》，第1卷，第236页。

[143] Americans and Chinese Communists,p.104.

[144] Americans and Chinese Communists,p.104; Amerasia，September 1938；王安娜：《中国——我的第二故乡》，三联书店1980年版，第219页。

[145] Americans and Chinese Communists,p.195；《美国十字军在中国》，第24页。1942年，卡尔逊按照中国游击队的模式组建海军陆战队第二突击营，参加太平洋岛屿的反击战，担任他助手的正是总统的儿子詹姆斯·罗斯福少校，由此可见卡尔逊对总统的影响之深了。

[146] 《中共中央文件选集》，第11册，第297页。

[147] 《中共中央文件选集》，第12册，第82、 94—96、 150页。

[148] 参见杨云若、杨奎松：《共产国际和中国革命》，上海人民出版社1988年版，第507—509页。

[149] 《斯诺在中国》，第133—134页。

[150] 《毛泽东选集》（一卷本），第546、 547、 563页。

[151] 同上书，第546页。

[152] 《中共中央文件选集》，第12册，第151页。

[153] 《中共中央文件选集》，第12册，第261、 418—419、 479—480页。

[154] 《战时外交》（一），第100—102页。

[155] 中央档案馆编：《皖南事变》，中共中央党校出版社1982年版，第17—18、 32—35页。

[156] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第11卷（1939—1941），中共中央党校出版社1986年版，第534页。

[157] FRUS，1940,Vol.4,pp.451—452,472,476.

[158] 《战时外交》（二），第386页。

[159] FRUS，1940,Vol.4,p.477.

[160] 《卡尔逊与中国》，第274—275页。

[161] 安徽省文物局新四军文史征集组编：《皖南事变资料选》，安徽人民出版社1981年版，第366页。

[162] 《心向中国》，第58页。

[163] FRUS，1941,Vol.5,pp.477—479.

[164] Amerasia,March 1941.

[165] 《战时外交》（一），第535页。

[166] 《战时外交》（一），第541、 543页。

[167] 同上书，第541、 544页。

[168] FRUS，1941,Vol.5,p.607；《战时外交》（一），第552—553页；《南方局大事记》，第144页；Amerasia,May 1941；章百家：《抗日战争时期国共两党的对美政策》，《历史研究》1987年第3期。

[169] FRUS，1941,Vol.5,p.611.

[170] 《中国外交史资料选辑》，第3册，第186—187页。

[171] 《战时外交》（一），第550页。

第六章 战时盟国

太平洋战争的爆发使中美关系发生了大的变化。从此，中国和美国成为反对日本法西斯的盟国，这是两国的主导方面。但是，长期处于半殖民地地位的中国并没有、也不可能一夜之间就完全改变它与美国的关系。美国一方面帮助中国抗日，一方面又试图控制中国，以便在战后把中国保持在它的势力范围之内。国民政府对美国既有依赖，又有抵制。在依赖一面中，它在指望美国援助中国抗战的同时，还指望美国扶植其独裁统治，在抵制一面中，既有作为盟国对所受到的不公正待遇表示的不满，又有因统治集团利益受到损害而产生的怨恨。比较起来，依赖的一面无疑是主要的。正是通过大战期间的结盟，美国政府与蒋介石统治集团之间建立了特殊关系。

第一节 崎岖的合作之路

日本偷袭珍珠港，使蒋介石盼望已久的事终于实现。12月8日当天，他就召见美国大使高思和苏联大使潘友新，向他们提出6点声明，表示中国决定尽全力与美、英、苏等国共同作战，希望中、美、英、澳、新、加、荷成立军事同盟，共同对付日、德、意轴心国，并推美国为领导，统一指挥盟国军队；并提议订立一不单独对敌媾和的条约。当晚，蒋介石又约见美、英驻华武官，表示中国为与友邦配合作战，正准备对香港、越南、缅甸采取行动。次日，罗斯福致电蒋介石说，中国在英勇抵抗日本4年半之后，现在不再孤立了，所有遭到日本威胁的国家如今都站在中国一边。[1]

蒋介石夫妇与拉铁摩尔（蒋介石的政治顾问）

9日，中国政府对日宣战，并宣布“有关中日两国之一切条约、协约、约定、盟约，自此一律无效”。[2]同日，国民政府对德、意宣战。同日，蒋介石致电罗斯福、丘吉尔、斯大林，建议在重庆召集东亚联合军事会议，协调各国作战，并说，否则，各国均有被各个击破之危险。10日、11日，蒋介石又邀请美、英等国大使、武官及美、英驻华军事代表团团长马格鲁德、戴尼斯将军商讨联合作战问题。14日，罗斯福总统致电蒋介石，建议17日以前在重庆举行联合军事会议，以交换情报，并研究陆海军在东亚的行动。他提议中、美、英、苏、荷5国代表参加会议，并指定布列特少将和马格鲁德准将为美国代表。

由于美、英代表来华途中的耽搁，联合军事会议迟至23日才举行，而且与会的只有中、美、英3国代表。英国代表是驻印英军司令陆军元帅韦维尔。会上暴露了盟国间战略观点的分歧。与英国生死攸关的战场是欧洲。在亚洲，英国考虑得更多的与其说是战败日本，不如说是如何维持，如何恢复它的殖民帝国。当时，缅甸尚未沦陷，英国考虑的是如何用英国力量保住缅甸。缅甸丢失以后，它关心的是如何防卫印度，并由英国军队打着他们撤退时的旗去收复缅甸。它不想让美国军队在它先前的殖民地作战，担心美国影响将取而代之。它也不乐意让中国军队在缅甸作战，除了中缅之间有未定边界外，它担心中国参战会刺激这一地区民族主义情绪的高涨，鼓励脱离英国的倾向。战时常驻重庆的著名美国记者白修德写道：“英国人在进行着两场互不相干的战争。在欧洲，他们光荣地为人类的自由和摧毁纳粹奴役制度而战；在亚洲，他们为维持现状，为大英帝国，为殖民主义而战。”[3]话虽尖刻，却不无道理。在此后两三年中，中英之间、美英之间在缅甸战役问题上争吵不断，也就不难理解了。

当时，滇缅路是中国与外部世界联系的惟一通道，中国方面理所当然关心保卫缅甸问题。但韦维尔却说，中国已有第93师的一个团在东缅，在滇缅交界处的第49师的一个团也是有用的后备队，中国只要将93师那个团的实力增至一师，就不用派更多的军队入缅作战了，英军所需要的是在缅甸的美国援华租借物资。中方没有同意调拨援华租借物资的要求。会议没有取得什么具体结果。

在重庆军事会议举行的同时，太平洋战争爆发后美英第一次最高级会议(代号“阿卡迪亚”)正在华盛顿举行(1941年12月22日至1942年1月14日)。会议确定纳粹德国是主要敌人，欧洲是主要战场。美国国务院向会议提出的一个文件经过修改后作为《联合国家宣言》，于1942年1月1日发表。宣言由美、英、苏、中4国领衔，26国签署，其中说，签字国政府“保证运用其军事与经济之全部资源，以对抗与之处于战争状态之‘三国同盟’成员国及其附从国家”，并保证“不与敌国缔结单独之停战协定或和约”。[4]宣言发表后3年多中，先后又有21个国家加入签字国行列。

在阿卡迪亚会议上还决定成立英美两国联合参谋长会议，以协商和确定盟国的战略、指挥、军事行动和后勤等诸多问题。在大战期间，美英联合参谋长会议一直每周举行会议，有时不止一次，成为两国联合的战争决策机构。会议还成立了其他一系列组织，其中包括军火分配委员会。它根据联合参谋长会议的指示，决定美、英两国生产的战争物资的分配。委员会下设两个分会，分设于华盛顿和伦敦。由于美国生产的军需品远多于英国，因此华盛顿委员会的作用自然远大于伦敦委员会。

为了把中国的战争努力与盟国的军事行动结合起来，马歇尔于12月29日起草了一份备忘录，建议在中国成立一个盟国作战行动司令部。罗斯福接受这一建议，征得丘吉尔同意后，于31日致电蒋介石，建议成立中国战区(包括泰国、越南)，由蒋介石出任统帅，并成立由中、美、英3国代表组成的联合计划作战参谋部。两天后，蒋介石复电表示同意，并要求美国派军官赴华参加联合参谋部。蒋介石并致电新任外交部长宋子文与美陆军部长史汀生具体磋商此事。他在电报中着重指出：“在华之美代表以及高级军官曾应受中国战区联军参谋长之节制指挥，而联军参谋长须受统帅之命令而行。”[5]也就是说，蒋介石在中国战区的绝对权力不因美国任命军事代表或参宋子文向陆军部建议，派往中国的官员“不必是远东问题专家”，并说，对中国情况了解得太多只会使他茫无所措，而对中国的军事和政治问题一无所知，那就更好。这显然是说，国民政府希望接受一个能帮助中国得到援助而不过问中国事情的顾问。[6]但美国却选派了一个中国通。马歇尔推荐了一位军队中一流的中国问题专家约瑟夫·史迪威。史迪威于1911年冬第一次到中国旅行了3星期。1920年9月，他作为驻华美军语言官员来华，直至1923年7月任满离华。1926年8月至1929年4月，史迪威作为驻扎在天津的第15步兵团的一名营长第三次在中国逗留。1935年1月至1939年5月他任驻华武官。他通晓汉语，对中国情况有比较广泛和深切的了解，再加上他倔强的、不屈不挠的性格，这与蒋介石所要求的橡皮图章式的顾问没有丝毫共同之处。

谋长而动摇。蒋介石夫妇与史迪威

1月19日，史汀生致函宋子文，列举了即将派驻中国的美国军事代表的职能，其中包括：监管所有美国军援中国事宜；在蒋介石统辖下，指挥所有在华美国军队，及委员长拨给指挥的中国军队；代表美国参加在华的一切国际军事会议；担任委员长的参谋长；改善、维持并控制中国境内的滇缅公路。2月2日，马歇尔代陆军部拟的指示为史迪威规定的使命是：“改善美国对中国政府援助的效果以便进行战争，帮助提高中国陆军的战斗效能”。[7]

2月9日，史迪威去白宫辞行。他本想从总统那里得到明确的指示和嘱咐，但罗斯福却只作泛泛之谈。当史迪威问到有什么口信捎给蒋介石时，他说，告诉委员长，我们一定继续干下去，我们打算坚持干到底，直到中国收复它所有的失地。[8]

1941年12月下旬，日军开始空袭仰光，1942年1月20日开始，日本陆军从泰国向缅甸进攻。英国军方在日军攻势开始前一天才允许第6军入缅，接着，中国又派出第5军、第66军分道援缅。

史迪威经印度、缅甸于3月4日抵重庆，6日见蒋介石，8日，蒋任命他为中国战区参谋长，指挥入缅军队。在10日史迪威与蒋介石的谈话中暴露了两人的分歧。史迪威说，缅甸对于中国比英国更加重要，英国守缅甸的目的在保卫印度，中国如失缅甸，就断绝了与外部世界的交通线。蒋介石则认为，第5、6军“入缅之目的，原在固守仰光，今仰光沦陷（3月8日），全部战局顿改旧观”，“我军入缅之目的已不存在”；至于说到收复仰光，则非中国军队力所能及。蒋介石一再强调，第5、6军是中国的精锐部队，只能胜不能败，云云。[9]可见，史迪威是一心想守住缅甸，保住一个中国与外部世界的通道；而蒋介石在仰光失守之后已经不想打了，他考虑更多的是他的精锐部队不受损害，入缅助战可说是半心半意的。

在缅甸丛林中行军的史迪威

3月11日，史迪威入缅指挥作战。史迪威力主收复仰光，重新夺回这个出海口，如果反攻不成，则退守曼德勒以东高地，控制上缅甸。日军攻占仰光后，分三路向北进犯。4月16日，驻缅英军被西路敌军围困于仁安羌以北地区，中国远征军第66军新编38师前往施援，救出包括英军司令亚历山大将军在内的英军7000人和美国传教士、新闻记者等5000余人。这是盟军在缅甸作战中难得的胜利，但它未能挽回整个战场的颓势。4月29日，东路日军攻占腊戍，切断滇缅公路，并于5月8日攻陷该地，同时西路日军进到缅印北部边境。远征军冒着滂沱大雨，穿越深山密林，突破日军堵截，历尽千辛万苦，一部分退回云南省，一部分由史迪威率领撤往印度。

第一次缅甸战役失败有诸多原因：日军兵员数目和装备均占优势，盟军缺少空中掩护，英军士气消沉，盟军指挥机构内部矛盾重重，各部队配合协同不力，缅甸当地人敌视盟军、帮助日军，等等。战役失败以后，蒋介石与史迪威互相指责。蒋介石认为史迪威“不重视组织与具体方案及整个实施计划……仍以15年以前之目光视我国家与军人，故事多格格不入……缅战失败之原因，其咎全在战略之失败”，他认为美国派个以前驻华武官来华实在是个错误。史迪威则批评蒋的“战术思想非常离奇”，批评蒋越过他直接向中国军队指挥官发号施令，致使部队不听调遣，贻误了战机。[10]蒋介石与史迪威之间首次出现龃龉。

蒋介石对美国的不满还有别的原因。美英联合参谋长会议和军火分配委员会均未有中国代表参加，蒋介石认为这是对中国的轻慢。4月19日，他电饬宋子文向罗斯福提出呼吁。他说：

如果英美参谋团联席会议与物质分配之机构不能扩大，使中国得以参加，则中国在此次战争中，只是一种工具而已。甘地告予谓英美对于东方民族，总未尝以平等相待，英美迄今未许中国参加CCS就是一例。我们在作战中所受之遭遇已经如此，则在战后和平会议席上，又当如何?[11]

但蒋介石的类似要求，一再为美方婉拒。6月18日，他在致驻美军事代表团团长熊式辉的电文中抱怨说：

中国战区至今未有何组织与筹备进行，对于维持中国战区至少限度与其可能之方案亦尚未着手。空军建立与补充，以及空运按月之总量，陆、空军作战与反攻时期之整个方案，彼等皆视为无足轻重，一若中国战区之成败存亡皆为无关其痛痒……[12]

他直接埋怨的是史迪威，实际上是对美国不重视中国战区发的牢骚。

尤其具有爆炸性的事件是原驻印度的第10航空队的转移。其时，北非正在进行一场鏖战。丘吉尔为与罗斯福进行紧急磋商于6月中旬飞赴华盛顿。21日，利比亚的图卜鲁格失陷，3.3万盟军向人数只及一半的德军缴械投降。消息传来，罗斯福、丘吉尔大感震惊。如今，苏伊士运河、地中海、印度洋航线都将面临严重威胁。为解救危局，美国决定向北非调兵遣将。6月25日，史迪威接到华盛顿命令：调驻在印度的第10航空队全部重型轰炸机飞援埃及，同时正在来华途中的—个A-29型轻型轰炸机中队也改赴埃及，转拨给英军。史迪威感到极端为难。他在日记中写道：“现在我该对委员长说些什么呢?我们的承诺无一兑现，我只好冒冒失失地对他说：就这么办吧！”[13]史迪威万般无奈，第二天还是硬着头皮把消息告诉了蒋介石。蒋介石怒不可遏。他责问：“若谓埃及局势严重……我浙赣态势亦至危急”，“事件之转变，足证中国战区未被重视……予深愿详知，英、美是否尚以此中国战区为同盟国之战区耶?”3天后，蒋介石向史迪威提出了保持中国战区的3项最低限度要求：（1）8—9月间美国派三个师到印度，与中国军队合作，恢复中缅之间交通；（2）8月份起应经常保持第一线飞机500架，如有损失，随时补充；（3）自8月份起经常保持每月5000吨之空运量。他说：“如不能完成此3项最低限度之需要，中国战区将无法支持。”[14]无法支持又将如何?他没有明说，但其中暗含的威胁显然是：中国就要退出战争，同日本单独媾和了。

一波未平，一波又起。7月1日，蒋介石命令从中国注册、中美合办的中航公司所得到的租借物资中调两架运输机给航空委员会，实际是供他自己使用，遭史迪威拒绝。2日，宋美龄要史迪威对蒋介石有无处理援华租借物资的权力表示意见。史迪威拟就一份备忘录，列举了他的权限与职能，其中说：“本人负责监管与控制租借物资，并决定转让其所有权的时间与地点。所有权转让后，委员长乃有权支配此项物资。……在此类事务中，我的身份是总统的代表，根据法律，在租借物资交付之前他有权在任何时候将其收回。”[15]这个备忘录不啻是在蒋介石的怒火上浇了一勺油。蒋介石指示宋子文与美国政府重新协商，结束史迪威的多重职权，并称：“凡在中国战区内既任参谋长职务，则其所有其他地位皆不能适用，否则必致军事、政治皆发生不良之结果。”[16]蒋介石把几个月来对美国的种种不满和抱怨统统发泄到史迪威身上。7月，史迪威虽多次要求，但蒋拒绝见他；史迪威数次向蒋呈递建议与计划，也未获答复。

罗斯福要求马歇尔就蒋介石的诘问作出回答，马歇尔于7月14日答复宋子文说，即使史迪威被召回，他的后继人对租借物资所拥有的权力也同他完全一样，而且其首要职责仍然是向美国负责。宋子文不敢把这个答复原原本本转告蒋介石。但7月18日史迪威接到马歇尔答复的副本后，随即将其转给了蒋介石。蒋介石恼怒地反驳说，如果总统打算带给他这样的信息，中国战场就完了。[17]双方矛盾更趋尖锐。

早在5月，蒋介石就曾邀请罗斯福的亲信顾问霍普金斯访华，但霍普金斯脱不开身。为了缓解中美之间出现的紧张关系，罗斯福决定派居里再次访华。

从7月20日到8月7日，居里访问重庆，与蒋介石会谈14次。谈话涉及诸多方面，其中之一即是关于中国派代表参加联合参谋长会议问题。居里解释说，苏联不参加有两个原因，一则，苏联没有剩余物资可供联合国家分配；二则，苏联能独力支持战争，不须与其他盟国磋商，出于同样原因，中国亦不参加联合参谋长会议。蒋介石又说，中国深信美国公正为怀，愿接受美国领导，然绝非英、美联合之领导，中国在战时所得待遇如此，和平恢复之后，有何希望可言。居里劝解说，战争结束之后，一切将顿改旧观，美国人都以为美国决非为挽救大英帝国而战，战后主宰世界者将不复为英国，印度将脱离英国之羁勒，而英国本国亦将产生新人物治理国政。他同时要求中国与英国改善关系，以免使罗斯福处境难堪。

蒋介石与居里谈话的主要议题是关于史迪威。蒋诉说了他对史迪威的种种不满，指责史迪威要对缅甸战败、中国远征军受损负责。居里解释说，马歇尔很器重史迪威，因此后者在美国军界地位甚高；并说，史迪威刚刚拟订了3路反攻缅甸的计划，如果这时调回史迪威，有4个不利之处：（1）延误该项计划的实施；（2）影响中美两国关系；（3）继任者与蒋的关系未必一定好；（4）此后新办法商定实多困难。[18]居里的访问安抚了蒋介石。8月3日，史迪威与居里一起见蒋介石。这是7月2日以来他第一次见蒋。两人的矛盾暂时得到缓解。

虽然居里在重庆劝蒋介石继续与史迪威合作，回国后他却建议罗斯福把史迪威调离，他同时建议调换驻华大使，建议中国政府把宋子文召回。罗斯福曾倾向于召回史迪威，但马歇尔和史汀生不同意。他们说，不可能找到更好的人接替史迪威，打通滇缅路的人必须是位美国人，而且必须是将领，而不是谈判代表或物资供应官。[19]第一次史迪威危机就这样过去了。

关于蒋介石的3项要求，美国陆军部和参谋长联席会议进行了反复商讨。当时，中国战场在美国军事首脑的战略设想中占有十分重要的地位：它既是袭击日军的空军基地，又是最后进攻日本本土的基地，更不要说中国战场牵着大量日军对于盟军所作出的贡献。[20]因此，美国军事首脑无不感到，维持中国战场是至关重要的。正是在第一次缅甸战役失败后，陆军部作战司于5月26日提出了“保持中国参战”的政策。美国军事首脑认为应当增加对中国的援助，鼓励中国的士气。10月12日，罗斯福答复蒋介石说，中国战区所需飞机500架，将尽力设法满足：1943年初将另增飞机100架，扩大驼峰运输量；但美国不能派战斗部队前往中缅印战场作战。这样罗斯福就答应了蒋介石的两项要求。罗斯福还说，空运总归有限，只有打通滇缅路，大量物资才能运来中国；而如果能完成中国军队的改编整训，则对达到盟国共同目标，将至为重要。[21]而打通滇缅路和整训中国陆军正是当时史迪威全力以赴要加以实现的目标。

早在4月中旬，史迪威就提出，经缅北到中国的陆、空运输线可能被日本切断，这样武器运不到中国军队手中，中国军队就必须自己去取武器，因此他提议在印度组建和训练两个军的中国军队，每军下辖3个师。这一计划得到蒋介石的原则同意。5月26日，史迪威又拟订了一个改组中国军队的计划，其中说，中国陆军战斗力弱，主要原因是过于庞大，现有物资不能给它以适当装备；如果缩减部队建制，充实兵员数量，给以良好装备和支持，那么，这些部队便会更有价值。他同时建议按能力严格挑选指挥官，无情清除那些无效能、不称职的军官。这种改组办法将动摇建立在个人忠诚基础之上的国民政府军的组织系统，不啻是挖蒋介石统治的墙脚。史迪威的建议书被束之高阁。对它的惟一反应是，在史迪威呈递建议书20天后，宋美龄在一次会上说，他所倡议的激烈措施不能实行，必须面对现实。史迪威不得已而求其次，决定挑选部分军队进行训练。他与蒋介石多次商议，方于6月底决定在印度东部比哈尔邦拉姆加尔开设训练营地。8月26日，训练营正式开训。受训部队以缅甸战败后撤到那里的第22师、38师为基干，10月又有4000名中国士兵由云南飞赴印度，11月运输达到每天400至650人，很快就实现了补拨2.3万人的计划。到12月底总共已有3.2万中国官兵在训练营受训。[22]这支部队称为“驻印军”，又叫“X部队”。[23]

拉姆加尔训练营开始运作后，史迪威立即着手敦促在云南建立另一训练基地，实现他建立30个师的计划。训练这支部队的直接目的是收复缅甸。缅甸战役结束后，他计划立即回师贵州、湖南，并准备进攻汉口、九江，甚至北上徐州。11月3日，蒋介石表示，中国可以从云南方面派15个师参加缅甸战役。27日，史迪威交给宋子文一份备忘录，详细叙述了在云南整训部队的计划。这个计划得到中国方面认可，也得到马歇尔批准。1943年2月1日，陈诚奉命担任远征军（又称“Y部队”)总司令，负责督练新军。截至10月，共训练了16个师。这支军队完全由中国军官指挥，美方只担任租借物资的供应。[24]

缅甸战役失败后，中国战场的形势变得格外严峻。史迪威和美国陆军部作战司分析了这种形势，认为“重新开始经仰光向中国运入军火是极端重要的”。如不采取措施重新打开缅甸，美国援助中国的承诺就没有意义，“保持中国参战”的政策就难以实现。1942年7月，史迪威提出了收复缅甸的计划。这就是：英国海军和两栖作战部队控制孟加拉湾，并在仰光登陆，英印军和中国驻印军从印度向瑞保、曼德勒方向进攻；中国远征军从云南向腊戍，并进而向曼德勒方向进攻；美军提供空中掩护，如有可能，派出地面部队与英军并肩作战。蒋介石认可了这一计划，要求居里把计划提交罗斯福，并指示军委会外事局长商震向史迪威特别强调英军在孟加拉湾发动两栖作战的重要性，希望美国敦促英国采取行动。[25]

参谋长联席会议于8月25日向美英联合参谋长会议提出反攻缅甸的计划，并警告说，除非盟国增加对中国的援助，中国可能与日本媾和，大量的日本师团便可因此解脱出来而到别处作战。美国参谋长们建议在即将到来的旱季(1942年10月至1943年5月)收复缅甸。但英国军事首脑却认为，在1943年4月之前不可能调集反攻缅甸所需的兵力，尤其是两栖作战力量，而5月缅甸的雨季即将开始，因此1943年10月是可能在缅甸进行大规模作战的最早时间。史迪威退而求其次，准备首先收复缅北，建造雷多公路，恢复中印之间的陆路交通。但11月19至21日的美英参谋人员新德里会议表明，英国对缅北战役也不赞成。他们认为中国军队进攻缅北为时过早，后勤供应得不到保障，战争不可能取得胜利。他们的替代方案是英军从印度向阿恰布和亲敦江方面发起有限的进攻。[26]

史迪威不放弃缅北战役的设想。12月23日，他向宋子文、何应钦提出备忘录，设想中国驻印军和远征军在1943年3月1日东西两路进攻缅北，同时英军向阿恰布、亲敦江方向发起牵制攻势，但英国海军不能在孟加拉湾进行两栖作战。蒋介石见这一方案与原来计划大不相同，便于28日致电罗斯福说，盟国不控制孟加拉湾，缅甸战役是不能发动的，中国军队“不能在缅冒第二次失败之危险”，1943年春季的缅甸军事行动之议遂作罢论。[27]

1943年1月中、下旬在美英首脑和参谋长们的卡萨布兰卡会议(代号“阿卡迪亚”)上，缅甸战役是主要议题之一。其时，太平洋上的美军正在瓜达尔卡纳尔岛和新几内亚丛林中与日军进行旷日持久的争夺战。这一经验表明，经过从澳大利亚向北伸展的一系列岛屿来进攻日本，比从经过缅甸、中国的路线要困难得多。这更使美国军事首脑相信，击败日本惟一经济的办法是动员中国巨大的人力资源对付日本。美国海军上将金指出：“在欧洲战场，从地理位置和人力资源方面来看，俄国处于最有利的地位对付德国。在太平洋，中国对日本有类似的关系，我们的基本政策应是为俄国和中国的人力资源提供必要的装备，使他们能够作战”，而缅甸战役正是“朝着这个方向采取的一个步骤”。[28]马歇尔的意见更为强烈。他说：“目前南太平洋的军事行动在民用船只、军舰和护航诸方面付出的代价极高。形势也可能突然发生逆转，并导致丧失制海权”，除非实施缅甸战役，否则他感到“在太平洋上随时都可能出现使美国不得不遗憾地取消对欧洲战场的承诺的新形势”。[29]他这样说，自然只是威胁，因为正是在这次会议上马歇尔比别人更坚决地主张实行横渡英吉利海峡，在法国北部登陆的作战。但他把缅甸战役与美国能否积极参与对德作战联系在一起，在这种强有力的争辩与压力之下，英国军事首脑只好让步。会议暂定1943年11月15日为发动缅甸战役的日子，具体问题待夏季再作决定。

与缅甸战役的争论平行发展的另一个争论是史迪威与陈纳德之间关于陆军制胜与空军制胜的战略方针之争。

史迪威来华后，美国陆军部为统一战区指挥系统，决定恢复陈纳德现役军籍，提升他为准将，将陈纳德的美国志愿航空队并入美军。陈纳德希望美国在华空军由他指挥，史迪威不允，坚持他隶属于第10航空队，受比斯尔的指挥。1942年3月，比斯尔比陈纳德早一日晋升为准将。7月4日，志愿航空队宣布解散，该队飞机和志愿留下人员改编为驻华空军特遣队，隶属于第10航空队，陈纳德对屈居比斯尔之下一直于心不甘。这是他与史迪威在人事方面的矛盾。

史迪威在野战中用餐

但两人主要的矛盾是战略思想上的分歧，陈纳德对空军的战斗效能深信不疑。在志愿航空队成立之前他就确信，有500架飞机即可消灭中国境内的全部日军。[30]美国驻华空军特遣队成立之初，陈纳德即于7月16日向史迪威提出他的行动设想，他希望得到100架新式的P-51战斗机和30架B-25中型轰炸机，有了这些飞机，他使可以“负责”歼灭比特遣队远为强大的日本空军，破坏日军在华设施，破坏日军在中国沿海和内陆的运输线，阻断日本从中国基地经印支、泰国向缅甸的空军集结，打击日军士气。10月，总统特使、共和党领袖威尔基访华，陈纳德托他带给总统一封信，其中说，如果他有“美国在华军事司令官的全权，并拥有一支105架战斗机、30架中型轰炸机、12架重型轰炸机组成的空军，并以30％的战斗机和20%的轰炸机的补充来维持其实力”，那么，“大概六个月内，至多一年内”即可“完成日本的瓦解”。[31]

史迪威与陈纳德

史迪威不相信陈纳德这一神乎其神的计划。他认为，在缅甸战役结束以前，扩大在华空军是为了“有效协助”地面部队作战，空军要担负独立的作战任务至少要在缅甸战役结束以后。他还担心，如果没有足够的地面部队保卫空军基地，空军的袭击会刺激日军把空军基地搞掉，把向空军提供给养的运输线切断。蒋介石对陈纳德的计划则大加赞许。在他看来，史迪威改组中国陆军、按军官的能力和实绩而不是按亲疏远近关系加以评聘任用的设想，将动摇他本人对军队的控制；而陈纳德的计划不触动中国军队的原有组织系统，似乎是单方面、无条件的美国援助，这完全符合蒋介石保存实力、依靠盟国打败日本的考虑。威尔基访华时曾问蒋介石，援助中国，陆军空军何者优先？蒋答：“陆空两军同感重要，但如空军不先充足，则不能克复缅甸。”稍后，蒋介石又通过与他关系密切的美海军武官麦史休转告美国有关当局，无论是比斯尔还是史迪威的别的空军参谋人员都不了解空军战略的基本原则，史迪威本人“甚至都想不到空袭会给日本造成什么样的损失”。[32]

马歇尔支持史迪威的意见，他认为陈纳德的计划简直是胡说八道。1943年1月初，他十分肯定地告诉总统，缅甸战役的胜利是在华空军军事行动得以提高扩展的重要前提，因为没有充分的供应线，空军的努力不可能得到最大的发挥。但在美国军界政界，支持陈纳德计划的大有人在，罗斯福本人就是其中之一。这是因为，史迪威收复缅甸的计划缓不济急，较难实现；陈纳德的想法能收到立竿见影的效果，其要求也较易满足；尤其是蒋介石本人支持陈纳德，而蒋对盟国的不满已经够多的了。因此，在卡萨布兰卡会议后，罗斯福和丘吉尔联名致电蒋介石，决定“立即增援陈纳德，使您不仅可以攻击日本重要航通，也可以攻击日本本土”。[33]

蒋介石得寸进尺。2月7日，他致电罗斯福提出要求：“陈纳德将军所统之空军，不仅应加强其力量，并应授予其独立空军之指挥权，俾可发挥其才能”。罗斯福决定从其所请。3月初，他作出3项决定：（1）成立美空军第14航空队，以陈纳德为司令；（2）加强其实力，使达到500架飞机之数；（3）驼峰空运应随着条件改善达到每月1万吨。8日，他又异乎寻常地给马歇尔写了一封长信，指出：“对陈纳德1943年空中军事行动的战略价值应当予以充分强调”，“陈纳德经史迪威认可后应对他的军事行动和策略取得完全的控制”，他“应该得到机会去做他相信他能做的事情”。在罗斯福的亲自支持下，3月10日，第14航空队成立，陈纳德梦寐以求的指挥美国在华空军的愿望得以实现。[34]4月，访美的宋子文建议蒋介石要求罗斯福召陈纳德述职。罗斯福同意这样做。马歇尔认为，召陈纳德而忽视史迪威肯定会使人产生“以陈代史”的感觉，他建议同时召回两人，参加行将举行的华盛顿会议，讨论缅甸战役问题。史迪威、陈纳德遂于4月下旬同机返美。

飞虎队阵容

4月30日陈纳德提出了下半年分阶段由华南、华中到华北、东北到日本本土的作战计划，并要求获得驼峰空运物资的优先权，7至9月每月4790吨，9月以后每月7129吨。这一计划得到蒋介石的坚决支持。宋子文在5月4日向参谋长联席会议说明蒋介石的态度时强调，“委员长认为，第一，为了打击日本空军力量和日本航运线；第二，为了维持中国作为一个战场，建设空军都是必不可少的”，为此，蒋介石“经过慎重考虑决定要求总统，5、6、7三个月的空运完全用于为维持中、美在华空军力量提供装备和供给”。针对史迪威、马歇尔关于日军可能向空军基地发动报复性进攻的诘难，宋子文担保说：“委员长确信，凭借他的地面部队他可以守住机场。”[35]

5月12日，美、英军事决策者的华盛顿会议(代号“三叉戟”)开始举行，缅甸战役问题在会上又引起争论。5月14日，美国参谋长联席会议拟定的《战胜日本的战略计划》提出了两路会合的设想：美军从太平洋方面进展，经苏拉威西海，夺取菲律宾，进攻香港地区；中、英军队在中缅印战场发起反攻，夺取缅甸，与美国在香港地区会合；然后向日本占领的华北进军，并进而从华北向日本本土发起持久的、系统的、大规模的进攻，从而迫使日本投降；即使未能达此目的，也将大大削弱日本军事力量，使盟军在日本本土登陆变得可行。计划还提出，对日本的全面进攻只有在持续的轰炸削弱了日本的战斗力后才能进行，而这种轰炸只能以中国为基地。[36]既是如此，夺取缅甸，或至少恢复对中国的陆路供应线自然至关重要了。

但英国军事首脑却更加强烈地反对缅甸战役。丘吉尔准备了一个很长的文件阐明英国的观点，他“讨厌丛林”，他认为“进入遍处是沼泽的丛林中打日本人，正像走入水中打鲨鱼一样”。[37]英国军事决策者认为，实施拟议中的缅甸战役困难重重：从海上攻击仰光极为困难，缅北的后勤保障极成问题；丛林阻碍了盟军运用现代化武器，雨季严格限制了作战时间。他们认为，不成功的缅甸战役比不进行战役更糟，保持中国参战的最好办法是增加驼峰空运，增强陈纳德的空军力量。由于英国军事首脑的坚持，缅甸战役被推迟到了1944至1945年冬春，在1943年雨季之后的军事行动是：英军和中国驻印军从印度方面进攻缅甸，中国远征军从云南方面发起进攻，以便保护航线，并打通中印公路。5月18日，罗斯福向宋子文允诺：从7月1日起，驼峰空运物资计划达到每月7000吨，其中 4700 吨优先拨给陈纳德，余下的2000吨给陆军，另剩300吨仍给空军；自9月1日起，空运物资应达每月1万吨。见过罗斯福后，宋子文紧接着与美军方负责官员谈定，5、6月份空运吨位中以500吨供应陆军，其余皆给空军(当时月运量最高为3400吨)。[38]这样，在罗斯福本人的再次亲自干预下，陈纳德在与史迪威的争论中占了上风。

尽管如此，美国军事首脑，尤其是马歇尔仍然力主实施缅甸战役，他们认为应该让英国人明确地承担义务，什么时候、在多大规模上可以在缅甸采取行动，这是他们指望在8月的魁北克会议（代号“四分仪”）上达到的目的之一。但英国军事首脑“绝对坚持”其先前的立场。丘吉尔说：“经由仰光上溯伊洛瓦底江，向曼德勒和曼德勒以北地区展开攻势，对于我们是极为有害无益的”，这除了使英军将来有权在缅甸的沼泽和丛林中疲于奔命外，将毫无所得。[39]结果，南部缅甸的登陆作战既没有被否决，也没有被批准，而只是作为一种潜在的可能性留待以后再议。

1943年下半年，太平洋上的形势发生了大的变化，美军由逐岛作战改为越岛作战，大大加快了反攻的速度。美国军事首脑关于战胜日本的战略构想也开始发生变化，美国陆军部作战司10月18日在一份为行将举行的开罗会议而准备的背景材料中提出：“战胜日本的计划尚难确定”，但在制订计划时，“应当强调从太平洋而不是从亚洲大陆”实施作战的原则。11月8日，美军战略评估委员会提出的一份报告称：“及早打败日本的关键在于通过中太平洋发起全面进攻，并以南北太平洋两翼实行辅助作战”。[40]可见，在开罗会议召开之前，中国战场在美国战略构想中的地位已经有所改变。

11月下旬的开罗会议（代号“六分仪”）是战时惟一有中国政府首脑参加的一次盟国最高级会议。蒋介石对会议十分重视，会前做了大量的准备工作。史迪威综合了国民政府一再表达的意见，并根据加强中国陆军战斗力的要求拟订了一个方案，蒋介石对方案稍作修改，在会上提出。其主要内容是：（1）分3批装备和训练中国90个师，每批30师（驻印军和远征军为第一批），美国为这90个师提供装备；（2）在1944年雨季之前举行全面的缅甸战役，中国驻印军和远征军将按预定计划参加收复缅甸的战役，英国海军在孟加拉湾予以充分配合；（3）维持第14航空队，并予以充分的补给；（4）在重新打通滇缅交通后，中国军队将在1944年11月至1945年5月间占领广州、香港地区，1945年11月进攻上海，如果需要，1945年5至11月间进攻台湾。[41]马歇尔知道，要得到蒋介石的合作不是容易的事，既然他主动提出了积极运用中国人力资源打击日本的计划，那就应当加以鼓励。罗斯福正因驼峰空运没有达到他向中国许诺的吨数而感愧疚，因此，虽然丘吉尔和英国参谋长们固执反对缅甸战役的计划，罗斯福仍然向蒋介石保证，于1944年3月发动缅甸战役。

在第一次开罗会议后紧接着举行的德黑兰会议上，美、英应斯大林的坚决要求，承诺于1944年5月发动横渡英吉利海峡、解放法国的战役。斯大林还亲口保证，一旦打败德国他就准备把西伯利亚的苏军兵力增加两倍，并在最后打败日本中发挥自己的作用。[42]会后，美、英首脑和参谋长们回到开罗。丘吉尔提出，孟加拉湾的两栖作战应推迟到1944年秋季进行，理由是：（1）由于苏联答应参加对日作战，盟国将在西伯利亚得到比在中国更好的基地，东南亚的军事行动便失去了部分价值；（2）为了进行横渡海峡作战，英国不能调集足够的登陆艇和海军力量进行孟加拉湾两栖作战。[43]罗斯福和美国参谋长们感到，刚刚答应了蒋介石的事岂能反悔，他“像骡子一样倔强了四天”，最后还是向丘吉尔作了让步。12月5日，他致电蒋介石建议，或者在没有大规模两栖作战配合的情况下照原计划进行缅北作战，或者把缅北作战推迟到1944年11月与孟加拉湾的两栖作战同时进行。[44]蒋介石是决不愿意在没有英国海军配合的情况下到缅北去冒第二次险的。他于17日回电表示宁愿推迟缅甸战役。

但是缅北反攻战实际已于10月下旬开始，中国驻印军在胡康河谷的反攻旗开得胜。蒋介石并于12月18日任命史迪威为驻印军总司令。史迪威深知，没有蒋介石的认可，中国将领们是不会积极作战的；而没有远征军渡过怒江入缅参战，缅北反攻战的胜利也难以想象。于是，12月19日，史迪威致函马歇尔，希望罗斯福告诫蒋介石派兵渡过怒江。罗斯福悄悄放弃了他12月5日电报中的第二种选择，于12月20、29、1944年1月14日连发三电进行催促，甚至警告说，否则，美国就要削减对华租借援助。蒋介石却咬住那第二种选择不放，一再声称，只要有大规模的两栖作战配合，驻滇部队随时可以入缅作战。[45]

3月上旬，驻缅日军发动了对英帕尔地区作战，日军早就企图进攻印度，而选择在这时发起进攻，无疑有围魏救赵的企图，即以攻印度来保缅甸。史迪威与盟军东南亚战区司令部司令蒙巴顿都力主敦促中国驻滇部队入缅作战。3月17日，蒙巴顿的一份长电同时寄往华盛顿和伦敦，希望罗斯福紧急促使蒋介石采取行动。19日，罗斯福再次致电蒋介石说，中国驻印军已在缅北初战告捷，给了日本精锐的第18师团以重创，英军在破坏日军交通线、击毁敌机方面也颇有成效，缅甸形势已发展到一个重要阶段，这时，如中国远征军不立即出动，日军便可能从与远征军隔怒江对峙的第56师团抽调部队增援，从现今的劣势中恢复过来。他要求蒋介石抓紧有利时机，立即派远征军渡江参战。蒋介石27日的回电大叹中国战场“形势险恶”的苦经，结论是：“中国主力军由云南发动攻势，殊不可能”。但既然罗斯福一再敦促，他决定抽调若干部队空运印度，加强驻印军的战斗力。[46]4月间，第14、50师飞调战场，编入驻印军序列。

3月底，史迪威从缅北发来的电报表明，战场形势依然严峻，日军有可能占据上风。4月3日，罗斯福向蒋介石发去了迄今为止措辞最严厉的一份电报，其中说：“令我不解的是，由美国装备武装起来的你的Y部队面对实力空虚的第56师团竟不敢进军”，“在过去几年中我们装备训练了你的Y部队，如果他们不能用于我们共同的事业，那么我们飞运装备、提供教练人员的最紧张的努力仍未被证明没有白费”。10日，马歇尔指示史迪威，除非Y部队入缅参战，对它的租借援助暂予停止。史迪威命他常驻重庆的参谋长贺恩立即执行。贺恩随即向陆军部建议，把Y部队该得的734吨租借物资转拨第14航空队，他还打算随之采取其他措施。[47]军政部长何应钦等获悉此事，请求贺恩再缓两天采取行动。14日，国民政府答应派远征军入缅作战。15日，远征军渡过怒江，向龙陵、腾冲前进，对日军第56师团发起攻势。因缅甸战役引起的中美之间的又一次危机过去了。

第二节 特殊关系的建立

太平洋战争爆发以后，美国政府一面进行战争，一面在勾画战后世界的格局。罗斯福有这样一些考虑。（1）大国体制。他深信，战后世界事务将在大国控制的体制下解决，美、英、苏、中“四个警察”应当起支配作用。在大战期间，英、苏常常意见不一，有时关系闹得颇为紧张，美国则常常充当调解人的角色。如果战后这种状况继续下去，中国又站在美国一边，那么美国实际上就凌驾于其他三国之上了。（2）势力范围。罗斯福曾在一次国会会议上坦白地说，势力范围是美国没有力量去消灭的现实问题。[48]美国的目标是力求缩小别国的势力范围，扩大自己的势力范围。中国长期以来是各帝国主义共管的半殖民地。经过战争，有的国家的势力将被扫荡出中国，有的国家将忙于战后重建和恢复，它们的在华势力将被削弱，而美国却可以通过战时的结盟关系发展其在华势力。美国认为，战后中国的重建又离不开美国，这样，美国既需要也可能把中国保持在它的势力范围之内。当着苏联在亚洲扩张势力时，中国则应成为抵制这种扩张的缓冲地带。（3）消灭殖民帝国。罗斯福预见到战后民族独立浪潮的高涨，认定英、法、荷老殖民主义帝国不能再继续维持下去，香港应当归还中国。这是一箭三雕的高招。它在客观上符合原殖民地国家人民的愿望，能博得他们的好感；它在缩小英、法等国势力范围的同时，能使美国乘虚而入。罗斯福也预料到英、法、荷不会那么心甘情愿地放弃它们的殖民帝国，尤其是英国，它将企图恢复在香港、新加坡、上海和广州的权益，将同美国产生矛盾，也将遭到中国的反对，中国自然会同美国站在一起。这三个方面集中到一点，罗斯福毫不怀疑，美国将在战后世界居于领导地位。他在开罗会议前夕踌躇满志地对他儿子说：“美国将不得不出面领导，领导并运用我们的斡旋进行调解，帮助解决其他国家之间必然产生的分歧：俄国与英国在欧洲，英帝国与中国、中国与俄国在远东。我们有能力做到这一点，因为我们是大国，是强国……美国是能在世局中缔造和平的惟一的大国，这是一项伟大的职责。”[49]而在罗斯福谋求世界“领导”地位的构想中，一个“稳定的”、对美国“友好的”中国是不可缺少的，它将作为美国关系密切的盟国，对付太平洋地区的其他大国：俄国、英国以及东山再起的日本。因此，罗斯福认为，“美国的远东政策应以中美两国政策的紧密合作为基础”。[50]

那么，谁能充当战后中国的领袖呢?首先，这样一个中国不可能是共产党掌权的国家，一个共产党政权不可能支持美国的“领导”地位；其次，美国也看不到在国民党内有比蒋介石更强有力的领袖。罗斯福在1943年3月给马歇尔的一封长信中写道：“我们大家必须记得，委员长是走过艰难的道路才成为4亿人民无可争议的领袖的……他在短短的时间内在中国取得的成就，我们要两个世纪才能达到。”他认为蒋介石不仅是战时中国的领袖，而且也是能“在战后把中国人民团结在一起的惟一领袖”。[51]

正是出于上述设想，战时美国对华政策有两个目标：“第一是有效地共同进行战争。第二是为了准备一个战后［国际］组织以及建立东方的稳定和繁荣，承认并促使中国成为一个与西方三大国俄国、英国和美国具有同等地位的主要大国。”[52]为了提高中国的国际地位，提高蒋介石作为中国领袖的形象，美国政府确实作了许多努力。

1941年12月下旬，丘吉尔携英国参谋长们到华盛顿会商。罗斯福从更广阔的角度看待这次会议，他认为会议不仅应协调盟国的战略，而且要阐明它们的政治目标。国务卿赫尔也认为，应当发表一份声明，使美国人民团结起来，并使所有反轴心国的盟国团结起来，这就是《联合国家宣言》。在赫尔和罗斯福讨论签字国的排列顺序时，总统认为中国和苏联不应当列入按字母排列的国家的名单之中，而应当与美国和英国一起领衔签署，而且在美国的最初稿本中，中国紧跟美国之后排在第2位，而不是后来的第4位。美国的做法使丘吉尔感到不快，他觉得中国在美国人的心目中，甚至在上层人物的心目中，具有异乎寻常的重要性，美国几乎把中国当成一个战斗力与英帝国不相上下的力量，把中国军队看成是可以同俄国军队相提并论的因素。他不同意这种看法，并对罗斯福说，美国对中国可能在战争中作出的贡献的估计不切实际，显然过高了。但罗斯福对丘吉尔的异议大不以为然。丘吉尔在1942年1月23日给韦维尔的信中深有感触地说：“如果我可以用一个单词来概括我在美国所获得的教训，那就是‘中国’。”[53]

太平洋战争爆发以前，国民政府已经从美、英两国获得几笔贷款，但国民政府总感不足。1941年12月29、30日，蒋介石连连致电宋子文，并接见美国驻华大使高思，要求美国给予5亿美元贷款，并同时向英国提出1亿英镑贷款要求。宋子文先向居里和财政部一些官员进行摸底，然后于1942年1月9日回电说，应对美国强调两点：第一，经济财政与军事相互配合的重要性，现时如中国经济毫无办法，后果不堪设想；第二，此次5亿美元贷款有如战场上的总预备队，调用派遣，当随局势为转移，不能预定用途。[54]

高思赞成给中国贷款。他从1941年12月底到1942年1月上旬连连向赫尔报告说：“贷款问题完全具有了政治性质”，“为了保持中国继续作为一个反轴心国的国家，一笔巨额贷款具有不可估量的意义”。但他同时对国民政府能否用这笔贷款切实改进中国经济状况表示怀疑，主张，美国如打算以这样的贷款作为支持中国局势和支持委员长抗日的表示，就应为贷款规定明确的用途。他提到的用途包括：发行政府债券回笼法币，抑制通货膨胀；发展进口贸易，发展国内生产，等等。[55]

1月8日，国务院、财政部和白宫代表举行联席会议进行商讨，并决定同意对华贷款。在谈到中国国内的政治状况时，助理国务卿伯利指出，“这笔贷款就是为了增强蒋介石的地位”。翌日，罗斯福指示摩根索：“关于对华贷款，我明白，中国现时提供不了多少担保，但我仍急于帮助蒋介石及其通货。望你能想出某种实施办法。或许我们可以购买一定数量中国货币，即使这意味着日后遭到部分损失也在所不惜。”[56]

从中国抗战开始以来，摩根索一直是比较积极主张向中国提供财政援助的；但他认为对贷款用途应严加控制。在1月12日与宋子文的会晤中，摩根索指出，迄今为止投给中国的租借物资多于苏联，而这些物资堆积在仰光不能运往中国；中国不久前已得到5000万美元贷款，[57]而且尚未使用，如今中国再要借钱，他该如何向国会解释呢?他提出的办法是，由美国直接给中国士兵发军饷，“如果士兵们打仗，他们就能得到钱，如果他们不打仗，就没钱”。[58]

罗斯福对摩根索的想法很感兴趣。13日，他竟然滔滔不绝地（几乎是想入非非地）对摩根索说：

你可以代我告诉宋子文，我对这一想法十分热心……我要同蒋介石达成一项安排……我要100万人的进攻部队，我要让德拉姆将军来指挥这支部队，我也许想拿下上海。我也许想支持菲律宾……现在我准备支付这支军队的费用，我准备从我作为总司令的基金中，从租借经费中支付……我将以每人每月5美元付给中国政府作为部队的维持费，每人5美元付给部队本身。我们叫它dimo，民主，这是一种新的通货。[59]

美国方面的这种设想与蒋介石的考虑大相径庭。1月15日，蒋介石电告宋子文，美国的办法弊端甚多：其一，它可使中国军队与国家政府及社会经济形成对立或脱离关系；其二，经济与军事不可分离，要加强军事，决非单纯军费所能解决，而必须提高法币信用，改善经济状况。他强调：“拟借之款全在友邦表示对我信任，所以不能有任何之条件及事先讨论用途与办法”，否则，“恐失盟邦互助之感情”。蒋介石的回答使摩根索“失望”，使罗斯福感到困惑不解。罗斯福提出，如果中国不想要美元，那可用美元买法币来付中国军队的装备费用，他准备每月付给2000至2500万美元。[60]

国务院敦促达成贷款。政治事务顾问亨贝克1月23日在给国务卿的备忘录中写道，日本随着东南亚战事的进展，将加紧对中国施加压力，迫其媾和，如果日本阴谋得逞，对于联合国家将是一个可怕的打击，在考虑蒋介石的贷款要求时，应当想到这一点，而“现在正是我们把中国尽可能牢固地拴在我们的战争（也仍是它的战争）中的时候”。他认为，美国政府中许多人对中国在过去4年半中所作的战争努力的评估远远不足，在远东要赢得战争主要靠中国这个“极有价值的同盟者”。同日，国务院在给财政部的备忘录中指出，“现时向中国提供财政援助的决定性考虑是政治和军事性的”。31日，赫尔又在给罗斯福的备忘录中“强烈建议”罗斯福提请国会通过法案，批准对华贷款5亿美元。他说：“中国已进行的抗击侵略的辉煌战斗及他们对共同事业所作的贡献，理应得到我们全力以赴的支持。”[61]

1942年3月31日，宋子文、摩根索在5亿美元借款协定上签字

摩根索也在征询军方对这笔贷款的意见。1月28日，他向史汀生和马歇尔询问中国军事形势，并且暗示：如果不给中国贷款，“我们在多大程度上担心或应当担心蒋介石会停止作战”。马歇尔认为，中国事态确实危急，日本在中国和印度都很活跃，如果仰光和新加坡失陷，日本人就会更加起劲地对中国人进行心理战，煽动黄种人团结起来打败白种人。史汀生也强调，“我们要不惜一切代价让中国人继续打下去”。[62]

1月30日，罗斯福与赫尔、摩根索商量后决定向国会提出对华贷款议案。蒋介石闻讯立即指示宋子文，“借款方式与名义，皆可不拘，由美决定；我方所坚持者，乃无条件之借款，亦不能有任何拘束”。宋子文把蒋的指示具体化为“无担保、无利息、无年限”的借款三原则。[63]

2月7日，国会通过贷款议案，接下来就是订立协定，实施贷款了。2月21日，美财政部向宋子文提出草约，其中第二条读作：

中国愿将本约中所列资金之用途，通知美国财政部长，并愿对该项用途随时征询其意见，美国财政部长愿就此项资金之有效运用方面，向中国政府提供技术上及其他适当之建议，以期完成本约中所述之目的。其因履行本约中所定财政援助而随时发生之技术问题，由美国财政部长及中国政府讨论之。[64]

这一条表明，摩根索仍然不愿毫无拘束地提供这笔巨额贷款，而企图对其用途加以控制。

这一条款自然引起国民政府不满。行政院副院长孔祥熙提出的对案表示愿将贷款用途通知美国财政部长，但删除了就其用途征询美方意见的规定。起先，国务院并不同意中方要求。代理国务卿韦尔斯3月9日致函摩根索说，第二款“体现了作为两国共同的战争努力基础的合作精神”，对中国也有好处。摩根索于次日回函说，为了保护美国的财政利益，他本该规定更严厉的条件，但由于“这项财政援助占支配地位的目的是政治、外交与军事性的”，财政部自然“不想因坚持第二款而去冒损害其重要的政治和军事价值的危险”。20日，内阁会议决定接受中方要求，取消第二款。翌日，韦尔斯向宋子文提出，希望中国政府单方面地将贷款用途通知美国财政部长，宋子文欣然同意，并随即致函摩根索，表示中国政府愿随时向他通报贷款用途。[65]31日，贷款协定正式缔结。蒋介石如愿以偿，得到了一笔无担保、无利息、无年限、无指定用途、无任何附带条件的贷款，自从中国与列强打交道以来，这样的贷款是没有先例的，贷款数额之巨也是空前的。“七七事变”以来，富庶的东部沿海地区和长江中下游地区渐1次沦于敌手，国民政府统治地区缩小到了西南西北，财政收入较之战前锐减。国民政府靠银行大量发行纸币来维持局面，引起恶性通货膨胀。如1942年国民政府的国库总收入是257亿元，但这一年中银行发行的纸币就达193亿元，[66]在这种情况下法币急剧贬值是必然的。当时法定的美元与法币的汇率是1：15，但美元的黑市价要高出10多倍，即以1：100计，该年财政总收入实际只是2.57亿美元，也就是只有这次贷款额的一半。如果贷款切切实实用于稳定通货，发展生产，支援战争，那是可以有所作为的。但由于国民政府可以随心所欲地使用贷款，它就成为国民党权贵们巧取豪夺的对象，以致在抗战末期演出了臭名昭著的黄金风潮，[67]最集中地暴露了国民党的腐败。

南京政府成立之后曾就废除领事裁判权问题与有关国家进行谈判，[68]交涉因日本发动“九一八事变”而中断。此后，为寻求国际社会的同情和支持以抵御日本的侵略，国民政府停止了改约的步骤。而从1938年开始，日本反倒以所谓放弃领事裁判权和交还租界为诱饵来诱降重庆国民政府。在诱降汪精卫集团时，日本更妄言要“援助中国从东亚的半殖民地地位中逐步解放出来，废除一切不平等条约”，它还嘲笑中国没有平等地位，被西方国家“不是当做—个盟国，而是当做一个工具使用”。[69]不管日本的说法多么虚伪，但它对同样身受法西斯侵略或面临这种侵略威胁，却仍同中国保持着不平等条约关系的美、英两国毕竟是一种压力。迫于这种形势，两国政府屡次声明，在远东战事结束后的适当时期，与中国商讨取消领事裁判权和其他特权问题。国民政府遂重新提起废约之事。1941年4月，驻英大使郭泰祺奉调出任外交部长由英经美返华，奉命与美国政府商谈废约。赫尔表示，中国的要求与美国所主张的“国际政策与经济政策之基本原则相同，当能得其赞同”。亨贝克更具体提出：“此事以换文方式为最适当，一面由我方［中方］赞成美政府对国际贸易平等待遇之主张；一面由美方自动声明于远东战事结束后，即商议放弃在华之特殊权力。”[70]5月31日，赫尔致函郭泰祺，作出肯定的书面承诺。可见，在太平洋战争爆发前，美、英并不打算立即废除对华不平等条约。

太平洋战争的爆发使中国与美、英成了反法西斯的盟国，中国还是领衔签署《联合国家宣言》的四大国之一，反映先前国家关系的不平等条约与这种新的国际关系就显得格格不入了。同时，由于先欧后亚的战略总方针及其他原因，盟国所能给予中国的援助相当有限；蒋介石对于中国不能派代表参加联合参谋长会议和军火分配委员会又时有牢骚，这样，从政治上提高中国的地位以补偿军事上的待遇不公和物质上的援助不足便成为紧迫的事情。而日本在发动太平洋战争后，加紧蛊惑宣传，以东亚各民族的“解放者”自居，鼓吹废除西方大国在东方的殖民统治的特权；汪伪政府也向日本提出接管上海租界管辖权等的要求。在这种情况下，中美双方都把废约问题提上议事日程。

正是在中美达成5亿美元贷款时，国务院开始反复权衡废约的利弊得失。远东司司长汉密尔顿在3月27日的备忘录中列举了暂不废约和立即废约的理由，其中前者有7条：（1）美国政府已允诺战后废约；（2）美国人当时实际已不能享受多少特权，废约会被视作一种姿态；（3）中国对盟国的实际行动比对外交辞令更感兴趣；（4）战后初期因情况不稳定，美国侨民正需要以领事裁判权和其他特权保护自己；（5）战后美国政府对中国政府会有所要求，废约可作为讨价还价的筹码；（6）美国许多州的法律禁止中国人拥有不动产，废约后美国人在中国的不动产能否得到保护是个问题；（7）战争将持续一段时间，情况会千变万化，现在订的条约可能不适合战后情况。他同时列举了3条立即废约的理由：（1）“若干年来美国人民已经把领事裁判权和有关的权利看作时代的错误”，继续保持这些特权与联合国家进行这场战争的目的大相径庭；（2）中国人意识到美国人民的上述态度，因此即使战后废约也不可能成为有意义的筹码；（3）战后废约，反而增加麻烦：美国人重新享受特权，然后又加以废除，使他们必须一再调整自己的行动，与其如此，不如“让这一在广泛意义上与近代概念已不相符的制度不再出现”。汉密尔顿的结论是，一眼看去，暂不废约的理由显然超过废约的理由，但后者却具有“更重大和更持久的意义”。因此，他建议远东司会同商业条法司成立一个小组，着手“极其秘密地”进行准备工作。远东司另有一种意见认为“立即废约弊大于利”，不如等到战后再议。亨贝克同意这种说法。他认为：“我们此刻‘打这张牌’我看没有充足理由。但日后某时我们会需要这张牌，那时有这张牌和有可能打这张牌对我们有利。”但他不反对成立一个秘密小组进行准备工作。[71]

诚如汉密尔顿所说，国民政府觉察到了美国人民对中国抗战的同情和对领事裁判权的厌恶，因此将此事直接诉诸舆论。4月19日，宋美龄在《纽约时报》发表文章，谴责领事裁判权。文章被赫尔看作“政府文件”，引起美、英两国政府注意。但英国政府认为，当时日本在太平洋上咄咄逼人的攻势尚在发展，盟军处境依然险恶，在这种时候主动提出废约，会被中国错误解释成是美、英感到虚弱的结果，而不能产生预期的效果；等到机会合适时，两国政府采取平行行动取消领事裁判权将成为在远东政策方面团结和合作的标志。美国国务院同意英国同僚的看法，两国决定等待军事形势有所改善时再采取行动。[72]

及至年中，太平洋上军事形势趋向好转。6月中途岛海战后，日军丧失了制海制空权，丧失了战略主动权，被迫停止全面进攻，改而采取守势。8月27日，赫尔致电英国外相艾登说，美国舆论越来越倾向于放弃领事裁判权；虽然这不是最合适的采取行动的时机，但在最近的将来是否有更有利的时机是值得怀疑的；他希望乘着事情还在美英的控制之中采取主动。两国经过一个半月的磋商，决定采取平行行动，分别与中国政府谈判废约。10月9日，副国务卿韦尔斯接见中国大使魏道明，向他正式宣布这一决定，并称将于当晚发布新闻，以便能赶在10月10日（双十节）的中国的日报发表消息。美国的这一举动以及消息发布的时机收到了预期的宣传效果，中国报界一片赞扬之声，蒋介石更感到“中心快慰，实为平生惟一之幸事”。他充满激情地感谢罗斯福帮助中国成为一“完全独立民主之国家”，“使中国获得平等地位”，对罗斯福“所表现伟大精神之领导，以及无上之道德勇气”，表示不胜钦佩之至。[73]

10月24日，赫尔向魏道明提出美方约稿，它只有简单的8条：（1）废止领事裁判权；（2）废止《辛丑条约》及附件所给予美国的一切特权；（3）上海、厦门公共租界归还中国；（4）美国政府和人民在华的不动产权不变；（5）两国人民有在对方国家内旅行、居住及经商的权利；（6）两国领事官员享有现代国际惯例所给予的权利、特权及豁免；（7）战后半年内进行谈判，订立广泛的友好通商航海条约；（8）条约的批准生效。中方对约稿提出若干修改意见，主要一点是应把废止沿海贸易及内河航行权包括在内。美方接受中国要求。[74]这样到12月下旬，中美新约即已谈判就绪，只待1943年元旦签字了。

中英新约的谈判却遇到很大障碍，主要争议是香港问题。中方要求先收回九龙以为将来解决香港问题的基础，英方却固执坚持，废除在华特权不包括香港问题。在此期间，日本为了进一步利用汪伪政权，加强政治欺骗，12月18日大本营和政府联席会议讨论、21日御前会议通过了《为完成大东亚战争对华处理根本方针》，决定尽快与汪伪进行谈判，撤销或调整在华租界、领事裁判权等。日伪动向对蒋介石是个很大的刺激。为加速废约谈判，他决定对英国让步，同时要求中美新约如期在1943年元旦签订。美国却称与英国有约在先，加以婉拒。

1943年1月6日，日本大本营破译了“美特密第七号电报”，获悉“关于美国撤销在中国的治外法权，已有美中双方签署的条约以及附带的换文（涉及范围甚为广泛），拟于最近将经参议院审议生效”，[75]日本决定赶在美国之前采取行动。1月9日，日本与汪伪政府率先签订《交还租界撤废治外法权协定书》，日本声明交还在华专管租界，承认中国收回上海、厦门公共租界，北平使馆区，废除治外法权。这个条约当然纯粹是一场政治骗局，但它居然赶在中美、中英新约之前，这使蒋介石感到懊恼。他在日记中写道，日汪条约虽为儿戏，然而“中美新约继其后发表，未免因之减色”，新约未能如期签订，“乃为平生遗憾”。[76]

1月11日，中美《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》（简称“中美新约”）在华盛顿签字，中英同名条约在重庆签字。据此，美、英两国正式废除了在华领事裁判权、通商口岸特别法庭权、英籍海关总税务司权、使馆区及一些铁路沿线驻兵权、沿海贸易与内河航行权、外人引水权等项特权，废除了1901年9月订立的《辛丑条约》，宣布将上海、厦门的公共租界和天津、广州英租界及北平使馆区的各种权益归还中国。在中英条约签字时，国民政府提出正式照会，声明中国保有收回九龙之权。[77]

中美、中英新约的签订是中国人民长期进行反帝斗争的结果，尤其是在抗日战争中不畏强暴、浴血奋战的结果。这是中国人民自己争取得来的，而不是美、英两国的恩赐。废约是中国外交史上的重大胜利，它极大地鼓励了中国军民的抗日士气，但废约并不意味着中国从此摆脱了半殖民地地位。美、英并没有废除根据不平等条约取得的所有特权，在华投资设厂、办学校、设教堂等问题就没有涉及。当时中国相当大一部分国土处于日军占领之下，新约中的许多规定不能立即实现。对此，中共当时即已明确指出。中共一方面高度评价订立新约的意义，一方面指出，这“并不就表示中国在实际上已经取得真正的平等地位”。中共强调争取抗战胜利的重要性，认为，“不如此，中国的独立解放便无法实现，中美中英间不平等条约之废除还是一纸空文”，并进而指出，“中国要变成独立的国家，……不仅有赖于抗日战争的胜利，而且有赖于战后国家之建设”。[78]国民政府却对新约作了夸大的宣传，宣称，中国已经获得“完全独立平等自由之地位”，蒋介石也称，“所有百年来不平等条约的文字和精神，从这一天起可以说是根本扫除了”。[79]并进而把功劳完全记在国民党的账上，为它的一党专政涂脂抹粉。美国通过废约，赢得了国民政府的热烈喝彩，也博得中国一般舆论界的好评，使它作为民主国家的领袖，又增加了一项政治资本。新约没有具体规定中美两国间各方面的关系，而把这一任务留待战后，这样，美国仍有充分的机会谋求在华的新的特权。

中美之间还有一个长期影响两国关系的特殊问题，这就是美国的《排华法》。这样一种“特别丑恶形式的种族歧视”在美国也越来越不得人心，要求取消《排华法》的情绪在原来排华情绪最强烈的西海岸已逐渐占了压倒优势。1942年5月，美国废除《排华法》公民委员会成立。1943年2月17日，关于废除《排华法》的第一个议案在众议院中提出，9月30日，参议院开始就此进行辩论。鉴于国会中尚有阻力，罗斯福于10月11日致函国会，敦促尽快废除《排华法》，允许中国人移居美国，允许中国侨民归化为美国公民。他说：“国家和个人一样，也会犯错误。我们要有足够的勇气承认过去的错误，并加以改正”，“通过废除排华法，我们就可以改正一项历史性错误”。[80]2月17日，法案由国会通过，并随即由总统签署。至此，延续了60年的《排华法》终于成为历史的陈迹。

1943年3月11日，苏联大使李维诺夫、美国副总统华莱士、美国国务卿斯退丁纽斯、宋子文在美国租借总署举行的纪念租借法实施两周年的宴会上（左起）

1943年春夏，美国政府越来越多地考虑战后国际秩序以及美国在未来国际组织中的地位问题。到8月举行魁北克会议时，罗斯福已经明确地倾向于创造一个单一的世界性的国际组织，美、英、苏、中四大国应当在其中享有优势发言权。在魁北克会议上提出了一些需要另行讨论的政治问题，而赫尔则已拟就了一份四大国宣言的草稿，以阐明在战时和战后支配同盟国行动和相互关系的准则。罗斯福和丘吉尔认可了宣言草稿，接着，国务院又将其分送苏联政府和即将由美返华的宋子文。斯大林同意举行一次美、英、苏三国外长会议讨论有关问题。

10月19日，三国外长会议在莫斯科开幕。会议讨论了诸多关于欧洲的问题。当讨论四国宣言时，莫洛托夫反对中国作为签字国。美、英两国官员都认为，四国宣言比美、英两国宣言或美、英、苏三国宣言要好，把中国包括在这个圈子中，“在国际事务和国内事务方面都更易于影响中国”。赫尔为说服莫洛托夫，颇费了些口舌。他说：

对于中国形势，美国政府已经作了并且正在作着一切可能的努力。在我看来，把中国排除出四国宣言是不可能的。我国政府相信中国在战争中已作为四大国之一出现在世界舞台之上，现在在宣言问题上由美、英、苏三国将其当面摒弃，完全有可能在太平洋地区产生极其恶劣的反应。不论在政治方面还是军事方面，从而可能需要我国政府作出种种调整，以保持在太平洋地区政治和军事形势的恰当稳定……再者，我国公众可能把从宣言中排除中国解释为我国政府与苏联政府一起将中国抛出战争舞台，因此，一旦获悉此讯，我国公众舆论将会失望地分裂并受到伤害……[81]

赫尔终于说服了莫洛托夫。10月29日，中国驻苏大使傅秉常授权与美、英、苏三国外长一起在关于普遍安全的《莫斯科宣言》上签字。这个宣言是《联合国家宣言》的继续和发展，其中最重要的是第四款：

它们承认有必要在尽速可行的日期，根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，这些爱好和平国家无论大小，均得加入为会员国，以维持国际和平与安全。[82]

正是根据这个宣言，中国参加了1944年夏的敦巴顿橡树园会议，发起了1945年春的旧金山会议，而成为联合国创始会员国和安理会常任理事国之一。有的历史学家认为，“签字于《莫斯科宣言》是中国正式成为四强之一的标志”。[83]

蒋介石对美国为把中国包括进四国宣言签字国所作的努力十分感激。他11月3日致电罗斯福称，宣言“构成对未来世界一项史无前例之贡献。中国以参加会商此项宣言为荣”。[84]

1943年11月11日，蒋廷黼、莱维林、艾奇逊、葛罗米柯在联合国善后救济总署成立会上（左起）

三国外长会议的成功为盟国的首脑会议打下了基础。罗斯福原建议举行四大国首脑会议，由于苏联并未处于对日战争状态，因而不愿参加讨论对日作战的会议，英国又反对中国插手欧洲问题，乃决定美、英、中三国首脑先在开罗会讨论远东问题，再由美、英、苏三国首脑在德黑兰开会讨论欧洲及其他问题。

开罗会议于11月23日至26日举行。在正式会议上讨论的主要是对日作战的战略问题；而在私下交谈中，蒋介石与罗斯福商讨了范围广泛的政治问题。其中主要有下列几项：

（1）关于中国领土的收复。双方一致同意，东北四省、台湾、澎湖列岛归还中国。关于琉球，蒋介石提议由国际机构委托中、美共管。罗斯福提到香港，并提议由中国先行收回，然后即宣布与九龙合成为全世界的自由港。蒋介石巴不得如此，但他在签订中英新约时在这个问题上已经碰过一回钉子，因此，他请总统先与英国当局商讨。

（2）关于日本未来国体。罗斯福指出，美国国内舆论要求追究日本天皇的战争责任，要求废除天皇制，他就此征求蒋介石的意见。蒋说，战争祸首是日本军阀，军阀必须彻底铲除，至于天皇地位问题，牵涉日本国体，应留待战后由日本人民自己决定，以免在国际关系中造成后患。蒋介石不主张废除天皇制，其实是为了尽可能使日本战后社会保持稳定，以免由于过大的社会震荡而引起革命，影响中国局势。

（3）关于战后中日关系。罗斯福认为战后对日管制要以中国为主，蒋介石表示，中国条件不具备，当由美国主持，如有必要，中国可派兵协助。蒋介石提出，战后日本可用实物作为部分对华赔偿，日本工业机器和设备、战舰、商船、铁路机车等均可移交中国，罗斯福表示同意。

（4）关于战后中美军事合作。罗斯福提议，为维护太平洋的安定和平，防止外来侵略，战后中、美两国应作出某种安排，实行相互支援；美国应在太平洋各基地保持足够的军队，以便有效分担防止侵略的责任。蒋介石对这两项提议均表同意，并希望美国给予中国必要的援助以装备中国军队，增强国防能力。他还表示，中国准备把旅顺军港供中、美两国共同使用，中国欢迎美国军舰驶入中国港口。双方还谈定，两国就亚洲事务作出决定前应互相磋商。

（5）关于朝鲜、越南与泰国。罗斯福提出，中、美两国应就朝鲜、印支和其他殖民地以及泰国未来地位达成一项谅解。他主张，印度在政治上独立，经济上则可保持英国优惠地位；法国人没有权利战后重新回到印支。蒋介石同意这些见解。他认为，朝鲜应当独立。罗斯福认为朝鲜问题不能撇开苏联，但他同意朝鲜独立的原则。在越南问题上，蒋介石积极扶植越南革命同盟会及越南国民党搞“亲华、反法、抗日”运动，鼓吹越南独立，但遭到流亡英国的“自由法国”运动的反对，因此蒋建议先由中、美、苏、法、菲代表成立联合托管机构，训练越南人建立自治政府。他还认为，泰国的独立地位应予恢复。罗斯福表示同意。

（6）关于中苏关系。这是当时罗斯福十分牵挂的一个问题。他担心中苏之间可能发生边界和领土纠纷，苏联可能介入中国内政，主要是支持中共。罗斯福特别询问了唐努乌良海的现状及其历史。蒋介石说，这一地区原是中国外蒙古的一部分，后被俄国吞并；这个问题与外蒙问题都必须在适当时机与苏联谈判解决。蒋介石希望战后与苏联合作，表示可以向苏联作出某些让步，包括大连作为国际共管的自由港，向苏联开放，但要求苏联只能支持国民政府，不能支持中共。[85]

（7）关于国共关系。抗日战争以来，美国政府密切注视着中国国共两党的关系。在抗战前期，美国为了其在亚太地区的利益，不愿使中国成为日本独占的殖民地，希望中国抗战坚持下去，太平洋战争爆发后，美国希望为打败日本而尽可能利用中国人力资源，因此主张中国一切抗日的力量团结抗日，不赞成国民党反对、进攻中国共产党，希望国共分歧通过政治途径得到解决。皖南事变后，美国政府表明了这种态度。1943年年中，蒋介石企图再次发动反共高潮。8月19日，亨贝克和宋子文主要就国共关系问题进行长谈。亨贝克提醒宋子文皖南事变后他们之间的那次谈话，并说，国务院现在的态度与那时一样。它不隐瞒自己的希望，中国应当避免内战。宋子文保证说，国民政府现时无意用武力解决与中共的争端。驻重庆美国大使馆官员也向国民党军政大员作了类似表示。如代办艾切森9月11日在同国民党中央执委会秘书长吴铁城谈话中就说：“一个强大的统一的中国是美国远东政策基本点之一”，美国对可能在将来妨碍一个统一中国的形成、在现时削弱中国战争努力的任何内争都极为关注，在西北的中共军队和围困这些军队的国军应当到云南或别的地方去打日本人。史迪威则向蒋介石提出了调动中共军队来对付日军对陈纳德空战计划可能作出的反应的设想。他在9月6日备忘录中写道：

第18集团军、第22军和35军处于深入华北日军侧翼的地位，这些军力可以被有利地加以使用，以威胁平汉路以及归化、张家口地区，这一行动对于日本人任何企图从宜昌溯长江而上，或从武汉进犯长沙的计划，都是一种很有分量的以攻为守。[86]

接着，他对上述部队的调派和行动提出建议，其中说：“第18集团军进入五台地区并袭击平汉路”，“胡宗南把若干个师向东调动，在几个地点渡过黄河，以进攻郑州、新乡作为威胁”。他还强烈主张：“对驻在西北的部队给以充分的供应，以便实施这一计划（实施日期定为10月初）。”[87]按照史迪威的建议，胡宗南部对陕甘宁根据地的围困要解除，该部和被围的中共军队都要开赴抗日前线，国民政府还要向第18集团军提供给养。蒋介石对这一建议的反应是可想而知的。他在10日给宋子文的电报中抱怨说：“史迪威不知共党十年来经过之历史，更不明了最近共党之内容及其阴谋之所在，徒听共党之煽惑，助长共党之气焰，殊为可叹。”[88]史迪威的设想没有实现，但美国方面这一次又一次的表示对蒋介石发动反共高潮毕竟是一种制约性因素。

也是在9月间，罗斯福在与副国务卿韦尔斯的一次谈话中对国共关系表示了深深的忧虑。他说，战后最麻烦的地方是中国，中国极可能爆发内战，从而把苏联和西方国家都卷进去，形成西班牙内战那样的局面，只是范围要大得多，危险性要严重很多。[89]因此在开罗会议期间，罗斯福努力说服蒋介石：“当着战争还在进行时，就同延安的共产党成立一个联合政府”。蒋介石表示，他同意成立一个民主的政府，如果美国可以保证，苏联将尊重中国东北的边界。[90]

开罗会议闭幕后，罗斯福、丘吉尔去德黑兰与斯大林会晤，斯大林对开罗会议宣言稿表示赞同。12月1日，宣言正式发表。它郑重宣告：“三国之宗旨，在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中国。”[91]这样，中国人民伟大的抗日战争所力求实现的目标成为盟国共同接受的要求，这对正在艰苦卓绝地抗击侵略的中国军民无疑是一个极大鼓舞，中国的领土完整得到了庄严的国际保障，这是更具有深远意义的。开罗会议是大战期间中国外交的最高峰。

会议期间，罗斯福对蒋介石优礼有加，他屡屡把丘吉尔撇在一边，去同蒋介石谈话，使蒋切身感受到美国为提高他所领导的政府的地位所作的努力。蒋介石十分清楚，英国和苏联是不赞成把中国作为四大国之一的，他对罗斯福和美国政府一直抱着十分感激的心情。1943年2月，在美国访问的宋美龄曾向霍普金斯表示，国民政府战后支持美国，在和平会议上蒋介石将同美国站在一起，因为他信任罗斯福及其政策。[92]11月26日，在蒋介石从开罗启程回国时，宋美龄又以蒋的名义给罗斯福留下一封亲笔信，其中说：“委员长要我告诉您，他对您为中国所做的和正做的一切是多么感激。今日下午他向您告别时简直找不到言词表达他的感情和心情，无法充分感谢您的友情……他希望您把他当做一个可以信赖的朋友。”[93]正是通过战时美国政府与国民政府之间这些政治、军事、财政等各方面的交往，这些交往中的合作、援助、提携、争吵，争吵结果的妥协和让步，蒋介石政权与美国之间建立起了一种堪称特殊的关系。

蒋介石夫妇与罗斯福在开罗

但这也正是美国对华政策的致命伤。美国政府把蒋介石等同于中国，看作中国的化身，这就使美国与一个政治上专制、腐败、在赢得对日战争胜利的同时正在失去民心的政权结合得愈紧密，它的对华政策也就愈加僵硬，愈加失去灵活性。

自然，美国对华政策是复杂的。在建立美蒋特殊关系这个政策主流之外，还有别的方面。

第三节 美军观察组在延安

自1939年以来，国民党对陕甘宁边区不但实行军事包围和经济封锁，而且实行政治和新闻的隔离和封锁。它不许中国共产党发行战报，不许边区报纸在大后方发行，不许中外记者参观边区，不许边区内外人民自由往来。同时，为了维护其一党专政，它欺骗舆论，蒙蔽盟邦，给中共及其领导的抗日武装强加了种种罪名，诬蔑共产党“破坏抗战，危害国家”，诬蔑八路军、新四军“违反政令、军令”，诬蔑游击队“游而不击”，如此等等。

中共同国民党的封锁进行了各种形式的斗争，力图让全国人民和盟国人民了解事实真相，争取他们的同情和支持。中共常驻重庆代表周恩来在与美国官员接触中一再表示，欢迎美国政府派代表团访问延安和敌后解放区。1942年5月下旬，周恩来会见随美国军事代表团来渝的埃德加·斯诺，向他表示，希望美国军事代表团和美国记者去延安参观，还委托斯诺将宣传八路军、新四军作战业绩的有关资料及一封信带给居里。信中说，中共不论在任何困难情况下，都必定坚持抗战到底，反对内战；中共领导的军队虽然两年来没有得到国民政府的任何补给，在装备上远逊于国民党军队，但却牵制着日本在华兵力总数的将近一半；为了有效地打击敌人，希望得到同盟国援华物资的一部分。[94]1942年8月居里第二次访华时，周恩来又致函居里说明了此意。11月，周恩来等在与美国使馆参赞范宣德二等秘书、中缅印战区司令部政治顾问谢伟思[95]的谈话中介绍了国共关系的状况，并表示“外国［指美国］对国民党的影响”可以对改善形势有所帮助。1943年3月，周恩来在与戴维斯的谈话中又一次表示，欢迎美国政府派一批军官作为观察员去陕西、山西等地搜集情报。他还指出，应当一开始就告诉国民党，这个观察组不是临时性的，而是常驻性的。[96]

驻华美国外交官出于加速反法西斯战争进程和维护美国利益的需要，认为周恩来的建议是可取的。谢伟思在1943年1月，戴维斯在6月和1944年1月一再提出派一个观察组去延安和华北、西北敌后抗日根据地的主张。戴维斯在1943年6月24日的题为《美国利益在于中国的团结》的长篇备忘录中，估量战后中国形势说，国民党将企图用消灭共产党的办法来消除两党之间的僵局，这将导致中国内战，蒋介石将千方百计谋求美国支持，他会说：“如果美国不给予更多的援助，共产主义将席卷整个中国，最终整个亚洲。我们将难以抗御这样的请求”，“于是，我们就会发现，我们不仅卷入了中国内战，而且也卷入了与苏联的冲突之中”。戴维斯认为，美国不能冒这样的风险，“美国需要一项更肯定的政策”。他认定，无论出于政治上或军事上的原因都应当派军事观察员去西北、华北。[97]戴维斯在这里的分析和主张是清醒的、有远见的，战后形势的发展同他的预测何其相似！戴维斯把这一报告的副本寄给了总统助理霍普金斯和居里，希望他们提请总统加以注意。

戴维斯等人的建议产生了预期的效果。1944年2月，罗斯福决定派一个观察员小组去中共控制地区。美国政府有着双重的目的。从军事上说，这有利于对日作战，美军将可以在西北、华北抗日根据地搜集更多、更准确的日军情报，在必要时还可以同中共部队进行某种程度的合作；这也许可以刺激国民党军队对抗日采取更积极的态度。从政治上说，通过与中共的这种准官方的接触，至少可以增加美国对国共双方的影响；多则可以把国共两党都掌握在美国手中，从而左右中国事态的发展。总之，这与罗斯福在开罗会议期间对蒋介石的建议是一致的。

2月9日，罗斯福致函蒋介石，第一次提出了派美军观察组去陕西、山西等地的要求。蒋介石22日答称，他同意“视察团前往中央政府政治力量”以及政府军“驻扎各处”，实际上拒绝了罗斯福的要求。[98]同时，蒋介石不厌其烦地向史迪威的参谋长贺恩解释为什么美军观察员不能去中共控制区域。

罗斯福并不罢休，他在3月、4月两次致电蒋介石重申他的要求。史迪威则将训练国民党空军的计划暂时搁置起来，以向蒋施加压力。

1944年6月，美国副总统华莱士访华。华莱士在6月21日、22日与蒋介石的会谈中一再表示了对国共关系的关切，反复提出派观察员去延安的问题，但屡遭拒绝。华莱士与陪他访华的国务院远东司中国科科长范宣德商量后，决定用把政治问题同军事问题分开的方法再次向蒋提出要求。6月23日上午，华莱士向蒋强调美军对在中国进行对日战争感兴趣，并说，驻重庆的B-29远程战略轰炸机亟需准确情报，国共和解问题同美军获取情报是互不相干的两码事，应该分开处理。蒋介石无奈，勉强同意了华莱士的要求。下午，华莱士又使蒋介石确认了上午的表态，并且记录在案，这样，他就不好反悔了。[99]蒋介石起先建议用“军事视察组”的名义。但中共中央认为我党我军在抗日战争中奉行独立自主、自力更生的政策，美军不是八路军的上级领导，因而不同意这个名称。经再三磋商，最后定名为“美军观察组”。[100]

毛泽东送给谢伟思的照片

中缅印战区司令部经过紧张准备，于7月22、8月7日分两批向延安派出观察组员各9人。观察组长由在中国任职20年、通晓中文，时任中缅印战区情报官员的包瑞德担任。成员中有步兵、信号兵、航空兵、军医等。他们分别由美国陆军、海军、战略情报局各系统派出。他们中多数人有长期在中国生活和工作的经历。谢伟思和卢登也作为观察组成员来延安，他们提供政治性报告。当谢伟思10月奉召回华盛顿时，戴维斯来延安逗留一个多月顶替他。

中国共产党对美军观察组来延安给予高度重视和热情欢迎。8月18日，中共中央专门发出《中央关于外交工作指示》，其中指出：“这次外国记者美军人员来我边区及敌后根据地，便是对我新民主中国有初步认识后的实际接触的开始，因此，我们不应把他们的访问和观察当作普通行动，而应把这看作是我们在国际间统一战线的开展，是我们外交工作的开始。”[101]观察组到延安后，中共领导人积极对其开展工作，仅在头两个月中，八路军、新四军领导人就向观察组全体作了10个报告：

八路军参谋长叶剑英：华北敌后形势概述；八路军、新四军的发展与组织；

八路军副总司令彭德怀：7年来在华北抗战的概况（历时3天）；

115师副师长兼政委聂荣臻：关于晋察冀边区；

新四军代军长陈毅：关于新四军；

120师师长、陕甘宁晋绥五省联防军司令贺龙，120师政治部主任甘泗淇：关于晋绥边区；

晋冀鲁豫边区政府主席杨秀峰：关于晋冀豫和冀鲁豫边区；

前中共北方局山东分局书记朱瑞：关于山东军区；

115师师长林彪：八路军的训练；

八路军政治部主任罗瑞卿：中共军队中的政治工作（分3次讲完）。

从1944年7月到1945年3月，中共中央和八路军、新四军领导人毛泽东、周恩来、朱德、彭德怀、叶剑英、陈毅、罗瑞卿等分别多次接见包瑞德和谢伟思，与他们进行了坦率、诚恳的交谈。谢伟思还单独会见了聂荣臻、林伯渠、杨秀峰、刘少奇、博古、南汉宸等。[102]

上述报告和谈话综合起来主要有以下几个方面内容。

（1）全面系统地介绍了中国共产党及其领导的抗日军民坚持敌后抗战，建立、巩固和扩大根据地，实行人民战争的生动事实，介绍了各边区实行民主政治的情形。

（2）表示愿意与美军积极合作，在中国抗日战争和世界反法西斯战争中作出更大贡献。中共领导人指出，从海南岛到山东半岛，中共领导的军队都能有效地打击敌人，帮助美军登陆并建立起滩头阵地。他们还建议，应当制订美军与中共军队长期合作的计划，观察组或类似性质的组织应是常驻性的，在延安以外各根据地也应派驻小分队。[103]

（3）阐述了国共两党关系的历史，指出战后中国内战的危险，希望美国运用其影响制止国民党发动内战。毛泽东与谢伟思多次谈话的主题都是对战后中国形势及美国应采取政策的分析和建议。毛泽东指出，国共谈判取得成功的希望甚微，国民党不可能对政府进行令人满意的改组，国民党反人民的政策必将导致战后中国的内战，“抗日战争一结束，国民党进攻共产党最危险的时刻就将到来”，毛泽东坚决表示，中共反对内战。

毛泽东分析了二次大战开始以来中国对外关系的变化，指出，国民党十分依赖美国，它“对美国只能俯首听命”，制止中国内战的希望在很大程度上——比过去任何时候都大得多的程度上——取决于外国的影响，尤其是美国的影响。毛泽东还指出，一旦国民党挑起内战，它将尽可能争取美国援助；他希望美国不让蒋介石使用美国新式武器打内战，不要支持国民党政府这个腐朽无能、失道寡助的政府。[104]

中共方面采取了种种措施，以便于观察组更多了解敌后抗日根据地的情况及搜集日军情报。八路军司令部与观察组共同组成空军小组，负责处理有关空军的情报。八路军、新四军领导机关还下令在晋东南、山东和苏中建造三个简易机场，以加强延安与各根据地的联系，改善情报工作。

观察组成员深入了解了延安地区部队的军事素养和作战能力，并多次被邀请去讲解有关的军事知识。比如，包瑞德和海军上尉希契就美国陆军训练方法、美国海军的发展、如何识别日本军舰和商船等专题向八路军指挥员作了数次报告；陆军少校彼得金就爆破材料的使用向1000多八路军官兵作了演讲和示范。

毛泽东、朱德与美军观察组组长包瑞德合影

观察组成员还分批到华北各抗日根据地进行实地考察。1944年8月23日，军医卡斯伯格前往晋绥根据地察看前线部队的医疗状况。9月14日到11月5日，3名观察组成员在晋绥根据地参观访问，察看紧急着陆地点，探索破坏日军和进行情报工作的可能性。1944年10月至1945年2月，卢登等花了4个月时间，行程近2000公里，访问了晋绥和晋察冀根据地。空军上尉惠特尔西在1945年访问太行山区时不幸与敌遭遇，献出了年轻的生命。

观察组对于中共所作的安排十分满意。包瑞德在报告中说：“中共当局给予了观察组最热心的合作”，他们“毫不犹豫地向我们提供任何方便，在他们控制的任何地区与我们合作，对美国人的旅行未加任何限制”。[105]

观察组成员从国民党统治的大后方来到解放区，耳目为之一新，真是见所未见，闻所未闻。他们主要根据自己的观察和思考，并根据在延安生活了一些时候的外国人、在敌后遇难被营救而护送到延安的美军飞行员所提供的情况，写了大量报告。仅在头两个月（截至9月27日）观察组就发送了112份报告，其中多数属军事情报，包括敌伪军的战斗序列、作战行动，敌军在华北的机场和防空力量，八路军的力量、分布、作战部署、训练状况，华北、西北的经济、气候状况，等等。同时，观察组也发回了相当多的政治性报告，它们大多出自谢伟思之手；他在1944年的4个多月中（7月至11月）写了51份报告，1945年2月至4月又写了26份报告（与他人合写的不计在内）。[106]包瑞德、戴维斯、卢登也写了不少政治性报告。这些报告中阐述的观点，代表了当时观察组成员的共同看法。

美军观察组成员穿中山装的合影

观察组的政治性报告内容广泛，主要涉及以下几个方面：

（1）他们相信共产党是真心抗日的，中共领导的人民武装是有战斗力的。包瑞德从与中共领导人的接触中得到一个“十分肯定的结论”是，打日本人是他们“最感兴趣的”事情之一。他虽然甫到延安，但他有多年在中国服务的经验，见过各种条件下的各种中国军队，因而可以根据在延安的耳闻目睹准确评价中共军队。他认为：“这是一支年轻的、经过战斗锻炼的、受过良好训练、伙食、穿着都不错的志愿军队，这支队伍身体素质极好，情报工作水平很高，士气旺盛。”[107]谢伟思在他的报告中也指出，在延安“士气很高……在这里没有失败主义，有的是信心；在这里没有厌战情绪”，有的是“冷静的自信和自尊”。[108]

（2）他们建议美国政府向八路军、新四军提供武器，与之联合作战。包瑞德指出，中共军队从1941年以来没有得到任何供应，完全靠自制和从日军缴获的武器武装自己，却抗击了大部侵华日军，因此，“只要给予一些简单的武器援助”，就能大大提高其战斗力，“给日军造成任何中国军队所未给予的大的杀伤”；如果他们得到充分的供应，“那就一定可以……收复许多重要地区，严重破坏［日军］铁路和交通线”，“并可击溃大批伪军或迫使其投诚”，从而加速最后胜利的到来。为此，他一再建议中缅印战区司令部立即决定向中共军队提供援助的问题。他还指出，八路军、新四军能在情报工作方面给美军以极大帮助。为了改善情报工作，他建议向中共各军区司令部提供无线电台，并派驻懂中文的美国军官，直到战争结束。[109]

（3）他们确信共产党控制了敌后广大农村，确信中共是得到人民拥护的。到1945年春，观察组成员和被营救的美军飞行员几乎走遍了华北和华中所有重要的敌后根据地。中共领导的武装力量在上海、汉口、广州、南京、太原等大城市附近都成功地营救了美军机组人员，有100多名美国人安全通过了日军控制的铁路线。谢伟思从这些事实中得出结论：共产党控制着华北和华中的敌后广大农村。他说：“我们以前认为这是‘日军占领的’地区，这个概念需要修正，日本人只占领了狭窄的地带，其他地方是为我方力量所控制的。”观察组认为，“共产党得到当地百姓的完全支持”，“人民与八路军完全团结一致”，这是中共能在敌后坚持下来并得到发展的最基本条件。[110]卢登认为，一个政权得到人民如此广泛、积极的支持，这“在中国近代史上是没有先例的”。[111]

（4）他们把国共两党进行对比，确信共产党是生气勃勃的力量，中国的未来是属于它的。他们的报告指出，国民党的领导政治上盲目，完全自私，只关心维护其摇摇欲坠的政权；而中共领袖“坚定自信”，“廉洁奉公”，“有着伟大的作为领导者的能力和品质”，他们“高于当代中国任何别的群体”；当着中国其余地方的局势正在恶化，国民党越来越虚弱时，“共产党……正变得越来越强大”。他们由此得出结论：“中国正处在蒋介石向共产党交权的边缘”，“中国共产党人将在中国存在下去，中国的命运不是蒋的，而是共产党人的”。

（5）他们反对美国政府片面支持国民党的政策。戴维斯、谢伟思指出，美国“不能无限期地担保一个政治上破产的政权”，美国片面支持蒋只能鼓励国民党沿着现在不民主的趋势滑下去，从而加速中国内战的爆发，而这场内战对中国、对美国在华利益、对远东的和平都是灾难性的。他们建议全面支持国共两党，这样，国民党将要为争取美援进行竞争，它将被迫实行改革，改变政策，改变实施政策的方法，改变现在反动的领导，向着与中共合作的方向前进。他们确信，美国“给中共的援助几乎无疑将使国民党不可能发动内战”，将能推动中国政治潮流向着达成联合政府的方向发展。[112]

观察组的大量报告对美国对华政策产生了一定影响。这些报告首先在驻华外交人员和军事人员中广泛流传，并“产生了激动人心的影响”，使他们都跃跃欲试，想到延安亲眼目睹一番。这些报告被送往国务院、陆军部，财政部驻重庆代表弗里德曼还把一些报告的副本寄给了财政部长摩根索。戴维斯把一些重要的报告寄给了霍普金斯，霍普金斯又转给总统，并提请他注意。例如，霍普金斯在谢伟思7月28日题为《对陕北共产党根据地的初步概略印象》的报告上加了一段按语：“这是谢伟思先生对华北共产党情况的初步报告。谢伟思是国务院机构的一个成员，他肯定作了某些引人注目的观察。”[113]观察组的报告也给罗斯福本人留下了深刻印象，国务院挑选重要的报告抄送战略情报局和有关部门，有的报告的摘录还被分送到美国驻外使馆。最同情观察组的莫过于国务院中国科了。中国科科长(后升任远东司司长)范宣德在战后美军驻华顾问团、美国对华租借援助、马歇尔调处的方针等一系列问题上均有自己的看法，从他的看法中可以看到观察组报告的影响。

谢伟思与中共四川籍领导人。前排左起：杨尚昆、陈毅、朱德、谢伟思、吴玉章、聂荣臻

观察组的报告也影响了美国公众舆论。从1939年到1944年夏，在长达5年半的时期中美国记者、军人和外交官未能获准访问延安和敌后抗日民主根据地，美国人民对中国共产党所知甚少，而《时代》周刊等杂志则大肆宣扬蒋介石的“英雄形象”，把他作为中国的“化身”。谢伟思的不少报告在《美亚》杂志上发表，给美国舆论界吹来一股清新的风。这些报告和访问过延安的美国记者的报道使美国公众了解到一些中国的真实事态，从而在一定程度上影响了战后初期公众对美国对华政策的看法。

但是，美国政府派美军观察组赴延安毕竟只是美国对华政策的一个插曲，随着战争临近结束，美国对华政策正在酝酿重要的转变。

[1] 《战时外交》（三）第41页，FRUS,1941,Vol.4,pp.736,739.

[2] 《战时通讯》，第44页。

[3] Theodore H.White and Annalee Jacoby:Thunder out of China (New York:William Sloan Associates,Inc.,1946)，p.152.

[4] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第167页。

[5] 梁敬：《史迪威事件》，台北1971年版，第31页。

[6] 《美国十字军在中国》，第95页。

[7] U.S.Department of State,ed.:United States Relations With China.With Special Reference to the Period1944—1949(Washington,D.C.:Government Printing Office,1949.Hereafter cited as China White Papers ),p.469; Stilwell’s Mission to China,p.74.

[8] Theodore H.White,ed.:The Stilwell Papers (New York:William Sloan Associates,Inc.,1948),p.36.

[9] 《战时外交》（三），第568页。

[10] 《战时外交》（三），第603页；巴巴拉·塔奇曼著，陆增平译，王祖通校：《史迪威与美国在华经验（1911—1945）》，商务印书馆1984年版,第389、427等页。

[11] 《史迪威事件》，第65页，CCS是联合参谋长会议（Combined Chiefs of Staff）的英文缩写。

[12] 《战时外交》（三），第603页。

[13] 《史迪威事件》，第119页。

[14] 《战时外交》（三），第168、173—174页。1942年春，在美国积存的援华租借物资为14.9万吨，在印度的有4.5万吨。缅甸失守后，对中国的供应线只剩下了从印度英帕尔飞越喜马拉雅山抵云南的“驼峰”空运。这是世界上最危险的运输线。空运在7000多公尺的高空进行，航程长达800多公里，气候条件恶劣（热带的季风雨和世界屋脊的冰雪），飞机还可能遭到日军的攻击，加上可以提供的运输机有限，空运到中国的物资，5月仅80吨，6月106吨，7月73吨，这与中国的需求和美国的计划都相差甚远。5月8日中国国防供应公司向军火分配委员会提出的要求是每月7500吨，军火分配委员会决定5至10月每月给中国陆军3500吨，给陈纳德空军1500吨，蒋介石所要求的正是军火分配委员会决定的对华计划空运量。见Stilwel’sl Mission to China,pp.159—167.

[15] Stilwell’s Mission to China,p.173.

[16] 《战时外交》（三），第610页。

[17] Stilwell’s Mission to China,p.175;《史迪威事件》，第126—127页。

[18] 《战时外交》（一），第635—683页。

[19] 《史迪威与美国在华经验》，第463—465页。

[20] 罗斯福在开罗会议期间曾说：“要是没有中国，要是中国陷落了，会有多少日本师团可以被自由调遣！他们去干什么？去打澳大利亚、打印度，而且会像捡熟李子那样唾手可得，然后直指中东。”见Elliott Roosevelt:As He Saw It (New York:Duell,Sloan and Pearce,1946),p.53.

[21] 《战时通讯》，第123页；Stilwell’s Mission to China,p.224.

[22] Stilwell’s Mission to China,pp.151—154,214—217；《史迪威在华经验》，第407、469等页；《第二次中日战争史》，第867—869页。

[23] 拉姆加尔训练营于1944年1月结束。受训结业的中国军官2600多人，士兵2.97万人，编为新22师、新30师和新38师，后又扩编为新1军、新6军。这是装备、军械和编制完全美式的一支军队。见《第二次中日战争史》，第872页。

[24] Stilwell’s Mission to China,pp.35,241;《第二次中日战争史》，第872—873页。

[25] Stilwell’s Mission to China,pp.179—183.

[26] Stilwell’s Mission to China,pp.223,244.

[27] Stilwell’s Mission to China,pp.258—260；《史迪威事件》，第99—101页；《战时外交》（三），第211页。

[28] Minutes of CCS’s 58th Meeting,January 16,1943,RG218,Records of Joint Chiefs of Staff,Box 169,NARS.

[29] Minutes of CCS’s 58th Meeting,January 17,1943,RG218,Records of Joint Chiefs of Staff,Box 169,NARS.

[30] 详见本书第177页。

[31] Stilwell’s Mission to China,pp.188,252—253.

[32] Stilwell’s Mission to China,p.117；《史迪威与美国在华经验》，第485页。

[33] FRUS,1943,China,pp.1—2.

[34] 《战时外交》（三），第213页；Stilwell’s Mission to China,pp.278—280.

[35] Minutes of JCS’s 77th Meeting,May 4,1943,RG218,Records of Joint Chiefs of Staff,Box 170,NARS.

[36] Combined Strategic Estimate Commission:“The Policy of Defeating Japan”,May 12,1944,RG218,Records of Joint Chiefs of Staff,Box 170,NARS.Michael B.Kublin:The Role of China in American Military Strategy from Pearl Harbor to the Fall of1944(Ann Arbor:University Microfilm International,1984 ),pp.147—148.

[37] 丘吉尔著，北京编译社译：《第二次世界大战回忆录》，第4卷《命运的关键》，商务印书馆1975年版，第1161页。

[38] 《战时外交》（三），第232页；T.V.Soong to William Leahy,May 18,1943.RG218,Records of Joint Chiefs of Staff,Box 2,NARS.

[39] 《第二次世界大战回忆录》，第5卷《紧缩包围圈》，第132—133页。

[40] Charles F.Romanus and Riley Sunderland:Stilwell’s Command Problems (Washington,D.C.:Government Printing Office,1956 ),pp.53—55.

[41] Stilwell’s Command Problems,pp.57—58；Grace Person Hayes:The History of the Joint Chiefs of Staff in World War Ⅱ.The War against Japan (Annapolis:Naval Institute Press,1982),p.522.

[42] 在此之前，在莫斯科三国外长会议结束时，斯大林曾于1943年10月30日主动向美国国务卿赫尔表示了同样的意思。见The Memoirs of Cordell Hull,p.1309.

[43] 赫伯特·菲斯著，林海等译：《中国的纠葛》，北京大学出版社1989年版,第134页。

[44] FRUS,1943,China,p.178.

[45] Stilwell’s Command Problems,pp.79—80,289—290,298,301;《战时外交》（三），第289—292页。

[46] Stilwell’s Command Problems,p.305；《战时外交》（三），第296—298页。

[47] Stilwell’s Command Problems,pp.310—312；《史迪威事件》，第195—196页。

[48] 《罗斯福与美国对外政策》，第721页。

[49] Elliott Roosevelt and James Brough:A Renderzvous with Destiny:The Roosevelts of the White House（New York:G.P.Putnam’s Sons,1975）,p.345.

[50] Seven Decisions That Shaped History,p.151；《罗斯福与美国对外政策》，第612页。

[51] Stilwell’s Mission to China,p.279；Seven Decisions That Shaped History,p.151.

[52] The Memoirs of Cordell Hull,p.1583.

[53] The Memoirs of Cordell Hull,p.1120；《第二次世界大战回忆录》，第4卷《命运的关键》，第190—192页。

[54] 《战时外交》（一），第329页。

[55] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.562—565.

[56] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.565—567.

[57] 见本书172页。

[58] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.576—578；《战时外交》（一），第329—330页。

[59] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.592—593.

[60] 《战时外交》（一），第332页；FRUS,1942,China,p.450.

[61] FRUS,1942,China,pp.443,451,454.

[62] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.628,632—633.

[63] 《战时外交》（一），第334页。

[64] 《战时外交》（一），第340页;The China White Papers,p.480.

[65] Morgenthau Diaries.China,Vol.1,pp.770—771,800；FRUS,1942,China ，p.489.

[66] 杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第116、157页。

[67] 见本书第272—273页。

[68] 见本书第117页及以下各页。

[69] 今井武夫著，天津市政协编辑委员会译：《今井武夫回忆录》，中国文史出版社1987年版，第96、87页；舍伍德著，福建师范大学外语系编译室译：《罗斯福与霍普金斯——二次大战时期白宫实录》，上册，商务印书馆1980年版，第543页。

[70] 《战时外交》（三），第707—708页。

[71] FRUS,1942,China,pp.271—275.

[72] FRUS,1942,China,pp.276,281.

[73] 《蒋总统秘录》，第13册，第38页；《战时外交》（三），第713—714页。

[74] FRUS,1942,China,pp.333—336；《战时外交》（三），第716及以下各页。

[75] 日本防卫厅战史室编纂、天津市政协编译委员会译：《日本军国主义侵华资料长编》（中），四川人民出版社1987年版，第686页。

[76] 《蒋总统秘录》，第13册，第43页。

[77] 在中美、中英新约签订后的4年间，中国政府相继与比利时、挪威、荷兰、法国、瑞士、丹麦、葡萄牙等国签订了类似条约，废除了旧的不平等条约。

[78] 《毛泽东选集》（一卷本），第987页；《解放日报》1943年1月29日。

[79] 林泉编：《抗战期间废除不平等条约史料》，台北1983年版，第739、755页。

[80] 《罗斯福选集》，第443—445页。

[81] FRUS,1942,China,pp.822—826.

[82] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第200—201页。

[83] 《战时通讯》，第162页；《第二次中日战争史》，第914—915页。

[84] 《战时通讯》，第163页。

[85] 以上六点见上海人民出版社编：《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议记录摘编》，上海人民出版社1974年版，第447—451页；梁敬：《开罗会议与中国》，香港1962年版，第39—41页；《第二次中日战争史》，第922—923页；As He Saw It,pp.164—165；吴东之主编：《中国外交史（1911—1949）》，河南人民出版社1990年版，第551—555页。

[86] FRUS,1943,China,pp.96—100,121—124,334,335.

[87] Stilwell’s Mission to China,p.368.

[88] 《战时外交》（三），第632页。

[89] Seven Decisions That Shaped History,p.152.

[90] As He Saw It,p.164.

[91] 《中国近代对外关系史资料选辑》，下卷第2分册，第202页。

[92] 《罗斯福与霍普金斯》，下册，第335页。

[93] 《中国的纠葛》，第124页。

[94] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1898—1949）》，人民出版社、中央文献出版社1989年版，第532页；《周恩来研究学术讨论会论文集》，中央文献出版社1988年版，第252页。

[95] 中缅印战区司令部的另外三名政治顾问是：戴维斯、卢登和埃默森。

[96] FRUS,1943,China,pp.197，214.

[97] FRUS,1943,China,pp.258—266.

[98] 《战时外交》（一），第163—164页。

[99] The China White Papers,pp.559—559；伊·卡恩著，陈亮等译：《中国通——美国一代外交官的悲剧》，新华出版社1980年版,第137—139页。

[100] 美军驻延安观察组又称“迪克西使团”(Dixie Mission)。迪克西是在美国南北战争时对南部各州的称呼，美国政府认为延安对于国民党政府来说是反叛地区，故用此名。

[101] 《中共中央文件选集》，第14册（1943—1944），第573页。指示中说的外国记者是指1944年6月作为中外记者参观团成员到延安访问的6名美、英、苏记者，他们是：斯坦因（美联社、伦敦《新闻记事报》，美国《基督教科学箴言》）、爱泼斯坦（美国《时代》杂志、《纽约时报》、《同盟劳工新闻》）、福曼（合众社、《纽约先驱论坛报》、伦敦《泰晤士报》）、武道（《多伦多每日明星报》、《巴尔的摩太阳报》）、夏南汉神甫（《中国通讯》及若干美国天主教报刊）、普金科（塔斯社）。

[102] Joseph W.Esherick,ed.:Lost Chance in China.The World War Ⅱ Despatches of John’s S.Service (New York:Vintage Books,1974 )，pp.132,134,143,200,208.

[103] Report by David Barrett,September 30,1944,RG 319,Records of the Army Staff,Box 4197,NARS；Report by David Barrett,August 27,1944,Documents of the US Army Observer Section in Yenan,Center of Military History,Department of Defense.

[104] Lost Chance in China.The World War Ⅱ Despatches of John’s S.Service,pp.305,287,297,289.

[105] Report by David Barrett,September 5,1944,Center of Military History,Department of Defense.

[106] Report by David Barrett,September 28,1944; John Service:The Amerasia Papers:Some Problems in the History of US-China Relations (Berkeley:University of California Press,1971),pp.193—199.

[107] Reports by David Barrett,July 31,September 30,1944,RG 319,Records of the Army Staff,Box 4197,NARS.

[108] Lost Chance in China .pp.180—187.

[109] Reports by David Barrett,July 31,August 18,July 24,September 28,1944,RG 319,Box 4197,NARS.

[110] Lost Chance in China.pp.244—246，253；Report by David Barrett,August 14,1944,RG 319,Box 4197,NARS.

[111] Lost Chance in China.pp.244—246，253；Report by David Barrett,August 14,1944,RG 319,Box 4197,NARS; FRUS,1945,Vol.7,p.203.

[112] FRUS,1944,Vol.6,p.696； Lost Chance in China.pp.320，324.

[113] 《中国的纠葛》，第287—293页。

第七章 转折关头

从1944年秋到抗日战争结束这近一年，是美国对华政策从战时到战后转变的关键时期。在抗日战争时期，美国对华政策可以大体概括为“支蒋容共抗日”。这种政策对援助中国抗日、对防止中国抗日民族统一战线的破裂起了一定作用，它是服务于抗日这个主要目标的。及至战争末期，情况发生了变化。对日战争这个主要矛盾行将解决，国共两党的矛盾逐渐突出，成为美国对华政策所面临的主要矛盾。美国政策于是发生了由战时的“支蒋容共抗日”到战后的“扶蒋反共”的转变。

第一节 史迪威事件

1944年4月中旬，日军发动河南作战。国民党守军没有组织有效抵抗，导致一个多月中丢失开封至潼关间约400公里、新乡至信阳间约350公里的广大中原地区。5月下旬，日军接着发起湖南作战，6月19日长沙陷落，8月8日衡阳失守。这是自1938年10月广州、武汉陷落以来中国正面战场的又一次大溃败。

1944年6月，华莱士副总统访问昆明。图为陈纳德、华莱士、龙云、范宣德（右起）

华东、华中战局恶化的消息通过不同渠道传到了华盛顿。早在6月中旬，战略情报局局长多诺万在给罗斯福的备忘录中就警告说：“日本人实际上是没有阻拦地沿汉口到广州的铁路进军，他们将得以在夏季结束前打通从朝鲜到华南的内陆交通线。这将意味着中国沿海省份与重庆完全隔绝。”[1]6—7月间访华的副总统华莱士、美国驻华外交人员和史迪威将军都接连向华盛顿报警。参谋长联席会议担心，日军将占领昆明，切断驼峰空运，成都的远程战略轰炸机基地将落入敌手，甚至中国战场可能最终崩溃。而此时在欧洲战场，盟军却取得重大胜利。6—7月诺曼底登陆成功后，盟军随之转入进攻，开始收复西欧大陆。而欧洲盟军统帅是艾森豪威尔将军。这自然使参谋长们想到，在亚洲战场是否也可以采取同样办法，任命一名美国军官为盟军统帅。参谋长们认为，史迪威领导中美联军进行的缅甸战役战绩显著，史迪威应是理想的人选。恰在这时，盟军东南亚战区总司令蒙巴顿因与史迪威关系不睦，建议撤销他该战区副总司令之职。参谋长联席会议于是考虑把史迪威由中将升为上将，将其职责由主要指挥缅甸作战改为统率中国军队。7月1日，马歇尔致电史迪威征询意见。3日，史迪威回电表示同意。他认为，当前中国的危急局势是由于对军队的管理不善、指挥失当造成的，“危急的局势要求采取孤注一掷的补救措施”，这就是由他来指挥中国军队；如果罗斯福给蒋一份措辞十分强硬的电报，指出中国形势的严重性，强调美国在中国的投资和利益，并且坚持，“非常的形势必须采取非常的补救措施”，蒋介石可能同意这种安排。他接着谈到了他的战略设想：运用当时在陕西围困中共军队的胡宗南部，并在中共部队的帮助下，向洛阳、郑州、武汉发起反攻，他认为这是挽救中国形势的惟一办法。[2]

马歇尔接受史迪威的建议，拟定了一份电报稿，经罗斯福签署于7月6日发出。这份电报要求蒋介石任命史迪威指挥一切在华盟国军事力量（包括中共军队），并授予他协调和指挥作战以扭转敌人攻势的全部责任和权力。[3]

蒋介石没有断然拒绝这一要求，而采取了拖延战术。他在次日回复罗斯福，表示原则同意这一建议，但同时提出，由于“中国军队与政治之内容不如其他国家之简单”，因此实施这一建议不能过于匆忙，“必须有一准备时期”。他还要求罗斯福派一“私人完全信任之有力的全权代表”来华，与他合作，并调整他与史迪威之间的关系，[4]有权向史迪威发布指示。[5]蒋介石显然是希望这样一个总统代表作为他与史迪威之间的中间环节，以便他影响总统代表，总统代表左右史迪威，从而达到他间接控制史迪威的目的。7月10日，蒋介石致电他驻华盛顿的代表、行政院副院长孔祥熙，要孔向罗斯福当面解释中国军队不同于他国军队的特点，即“中国军队除法令与组织之外，而以个人之信仰、感情与革命之历史为主要因素……而决非如其他国家军队可由一纸命令与纪律，或仅凭能力与学问所能指挥”。话说得再明白不过了：在中国军队中学问和能力是次要的，关系和派系是更主要的；这支军队只有他能加以控制，别人任凭有天大本事也统率不了。12日，孔祥熙向罗斯福陈述了蒋的意思，并要求总统“从长考虑”派一“有政治头脑与经验”的适当代表来华。罗斯福接受了这一要求。[6]

针对美国要求，蒋介石与宋子文、何应钦等挖空心思，寻找对策。蒋介石设想把各战区部队分成作战与留守两部分，归史迪威指挥的只是编入作战序列的战斗部队，而非全部中国军队。至于他派重兵围困多年的中共军队，除非他们“接受中央政府之军令与政令”，也就是绝对服从他的领导，便不能归史迪威指挥。而他明知，他的条件是不可能实现的。这几年他对史迪威掌握租借物资的分配权一直耿耿于怀，他想趁机把这个权力夺过来，作为给予史迪威新任命的交换条件。7月23日，蒋介石致电孔祥熙，让他向罗斯福面陈这些要求，并要他强调，任命史迪威一事必须“顾及中国之政治环境，顾及中国军队与人民之心理”。[7]

罗斯福的事情千头万绪，他要考虑二次大战的各个战场，自然不能花许多功夫去研究这些具体问题。他要做的是挑选一个私人代表，并派赴中国处理各种具体事务。他选中了赫尔利。

赫尔利是俄克拉何马州的共和党人，律师出身，仪表堂堂，善于交际，好出风头。1928年他全力支持胡佛竞选，在胡佛政府中担任过陆军部长助理、陆军部长。罗斯福就任总统后，赫尔利是新政的坚定支持者。大战期间，赫尔利数次担任重要外交使命：1942年4月至8月任驻新西兰公使，并出使澳大利亚；是年底赴苏联作友好访问，1943年参加德黑兰会议，1943至1944年两次出使中东。1943年11月他为准备开罗会议到过中国。他在11月20日给总统的报告中说，国民党把维护其战后的统治地位看得比打败日本这一直接军事目标更为重要，并为此保存实力，对于这种做法，应当予以考虑。[8]尽管赫尔利不懂汉语，对中国历史和现状都所知甚少，罗斯福从他以往承担外交使命的经历考虑仍然感到他是可以信赖的。

对于蒋介石提出的要求和条件，罗斯福在8月23日答复说，他“不认为归史迪威指挥的军队应有所局限”，至于租借物资的分配事宜，他正在考虑一个新的安排。他竭力敦促蒋介石任命史迪威，不要因为安排所有具体事项而延迟任命。[9]

赫尔利临行前，罗斯福嘱咐说，他的总目标是防止中国崩溃，并使中国继续参战，为此他决定支持蒋介石的领导地位；赫尔利的具体任务是“促进蒋介石与史迪威将军之间的和谐关系，以便于后者指挥归其统率的中国军队”。[10]显然，罗斯福是要赫尔利在蒋介石与史迪威之间进行调解、疏通，消除因两者个性冲突和史迪威的不圆通、不策略而引起的矛盾，使蒋介石接受任命史迪威的要求。赫尔利9月6日到重庆后，立即与史迪威一起，开始同蒋介石、宋子文谈判。

其时，缅北战事吃紧。蒋介石于9月8日、11日、15日一再要求史迪威调在密支那的驻印军（X部队）去攻八莫，以解龙陵卫立煌部队（Y部队）之围。他担心一旦龙陵有失，日军就会进攻昆明，并威胁说，如果X部队不攻八莫日军，他就要撤回Y部队去保卫昆明。史迪威认为，驻印军第38师和30师由于围攻密支那已精疲力竭，与其让他们从密支那去进攻八莫，不如补充卫立煌兵员不足的几个师；而且他担心，即使驻印军攻打八莫，进攻龙陵的日军仍会继续进攻。他力主不可撤回Y部队，说，盟军在缅甸作战的目的就是为了打通中缅印公路，只要控制龙陵，就能控制整条公路；如果撤回Y部队，盟军的一切努力都将前功尽弃。蒋介石固执己见，双方相持不下。[11]9月15日，史迪威把缅甸战场形势与他同蒋介石的争执电告马歇尔。

当时，罗斯福正与美英参谋长在魁北克开会，讨论缅甸战局，两国参谋长一致同意在1945年3月以空降部队和两栖作战夺取仰光，收复全缅甸；在此之前，中国部队应在缅北积极进行反攻，确保驼峰航线，开辟经由缅北的陆路交通线。[12]蒋介石要求从怒江前线撤退Y部队、结束缅北战事的愿望，无疑打乱了美英联合参谋长会议刚刚作出的战略部署。

马歇尔于是迅速拟就了一份措辞强硬的致蒋介石的电文，罗斯福立即予以签发。9月19日，总统的这份无线电报由密码译出，到了史迪威手中。史迪威命人把电报译成中文，并当着宋子文、何应钦、白崇禧和其他军事委员会成员的面，把电报交给了蒋介石。电报说，如果蒋介石不向怒江部队派遣增援，反而撤退这些部队，那“就将丧失打通中国陆路交通的一切机会，并立即危及飞越‘驼峰’的空中航线，对此，您自己必须准备接受后果，并承担个人责任”。电报再次敦促蒋介石任命史迪威“毫无约束地”指挥一切中国军队，并称，如果再事拖延，“为挽救中国所做的一切努力都将付诸东流”。[13]

这份电报和送递电报的方式使史迪威感受到莫大的快意，而蒋介石则感觉受了奇耻大辱。他相信是史迪威要求马歇尔和罗斯福发出这份最后通牒式的电报的。他本不想任命史迪威，接到电报后便决定要求美国将其召回。当天晚上，他在与赫尔利共进晚餐时表示，与史迪威决裂的时刻到了，“只要史迪威还在中国”，事情便无从谈起。[14]但这时蒋介石对于美国态度还不摸底，因此他只是通过赫尔利进行试探，而没有正式向美国提出。

史迪威与赫尔利

赫尔利在9月21日向罗斯福报告此事时说，正像两个个性很强的人之间发生分配权力的问题一样，“委员长与史迪威看来是水火不相容的，看来他们互相怀疑”。[15]赫尔利只讲两人个性的矛盾，而不讲战局的需要，这就明白表示了他支持蒋介石的立场。

9月24日，蒋介石再次约见赫尔利，申述他要求召回史迪威的原因。蒋介石列举了史迪威的种种不足，诸如缺乏“政治脑筋与战略脑筋”，等等。但归根到底，是史迪威不能对蒋的命令“表示绝对服从”，而且竟敢违背他的“命令与意旨”。赫尔利不但没有促进史蒋的“和谐关系”，反而火上浇油地说，他曾明白告诉史迪威，租借物资理应全部交由蒋介石分配；史迪威至今仍掌管租借物资，这是大错特错，而且对蒋在世界上的威望也极为不利，云云。[16]赫尔利的这种说法完全是机会主义的献媚。美国援华租借物资由史迪威掌管，是美国政府的政策，不是史迪威个人作主的事。而且就在一个星期前，9月16日赫尔利、史迪威与宋子文讨论租借物资控制方案时，赫尔利以他固有的傲慢对宋子文说：“请记住，宋博士，这是我们的财产。我们制造了它，我们拥有它，我们爱给谁就给谁。”[17]事过几天，他却来了个180度的转变，向蒋介石当面卖好。这无疑更助长了蒋介石的气焰。蒋紧接着通过赫尔利致电罗斯福，正式提出了召回史迪威的要求，要罗斯福另派他人担任中美联军前敌总司令。同时蒋介石致电时在美国的宋美龄和孔祥熙，让他们在与美国要人接触中说明，召回史迪威问题“涉及立国主义、国家主权与个人人格，不能迁就”，他已下了“最大决心”。[18]

马歇尔一改初衷，不理睬蒋介石的要求。9月28日，他为罗斯福起草了一份给蒋介石的复电稿。电稿对史迪威转交电报的方式或其他可能有损蒋威望的行为方式表示歉意，但同时列举了美国为支持中国战场所作出的牺牲，赞扬了史迪威的功绩。表示召回史迪威可能对中美军事合作和蒋本人都造成不利影响。电稿最后说：“威信、政治上的考虑和个性，所有这一切与中国日益恶化的绝望的军事形势相比都显得无足轻重了。我最强烈地敦促您立即重新考虑您在这一问题上的决定。”[19]

这样，罗斯福就面临着抉择。要么改变他本人的决定，吞下美国的骄傲，向蒋介石让步，召回史迪威；要么如马歇尔所建议的，继续向蒋施加压力，促使蒋收回成命。

如前所述，从太平洋战争以来，美国的对华政策就有两个目标：短期的军事目标是使中国继续作战，长远的政治目标是在战后谋求一个统一、稳定、亲美的中国作为美国在太平洋地区最亲密的盟国，以对付这一地区的其他大国，尤其是苏联。基于紧迫的军事上的需要，罗斯福接受了参谋长联席会议的建议，要求蒋介石任命史迪威指挥一切中国军队，这不是一项深思熟虑后采取的行动。当着蒋介石坚决拒绝史迪威时，罗斯福就不能不从更多的方面重新考虑这一问题了。

从军事上说，丢掉了湖南、广西的空军基地，还有云南、四川的基地可用，而且当时“中国东南的空军基地并不是有效攻击日本的惟一的主要空军基地”，由于美军在太平洋战场反攻的迅速进展，当时美国空军已经可以从菲律宾吕宋岛起飞轰炸日本本土；再说空军基地也“不是中国对盟国的战争努力所作出的最主要贡献”，中国战场牵制日军的作用依然存在，美国政府尤其注重的是，“亚洲人抵抗别的亚洲人的入侵在政治上和心理上是极为重要的”。因此，正是在1944年8月，美国联合情报委员会在一份报告中再一次强调：“由于种种理由，以相当的代价维持蒋介石的威信和抵抗能力是必要的。”[20]从政治上说，罗斯福认为蒋介石不但是战时中国，而且也是战后中国的惟一领袖，美国已经为支持蒋介石作出了许多努力，蒋介石也一再表示感激美国政府，感激罗斯福总统，保证在战后和平会议上与美国站在一起，美蒋之间已建立起一种特殊关系，美国战时和战后在华利益已经与蒋介石个人的领导地位密切相关。[21]罗斯福当时考虑的，不是削弱或动摇蒋的地位，而是要巩固和加强蒋的地位。当时的形势是，国民党内有蒋介石的反对派（美驻华外交官认为李济深、龙云等可能公开站出来反蒋），外有共产党；日本人的军事进逼还在继续，在这种情况下，史迪威事件上的僵局只能使内外交困的蒋政权的处境更加困难，这自然有违美国的本意。既然如此，罗斯福除了向蒋作出让步，别无选择。

罗斯福准备让步的信息是通过非正式途径传出的。9月27日，罗斯福的亲信顾问霍普金斯在跟孔祥熙用餐时告诉他，总统表示，既然事情牵涉中国的主权，蒋介石是中国的领袖，当接受蒋的建议，“史迪威原属人事问题，既有不宜，当接受遴选妥员继任”。[22]孔祥熙闻讯如获至宝，毫不迟疑地报告了这一信息。蒋介石心里的一块石头落了地。10月2日，他便在中央执委会会议上公开表示，断然拒绝任命史迪威为中国军队野战司令官。

罗斯福在10月6日给蒋介石的电报中作了一半让步，他同意解除史迪威中国战区参谋长的职务，免除他监管租借物资的责任，但要求让史迪威留任北缅战场，继续指挥滇、缅中国军队，同时他撤销了由一名美国将领指挥中国军队的要求。[23]蒋介石仍不妥协，他在10月7日约见赫尔利，说，史迪威既然不服从他的命令，就“不能再委以指挥中国战区任何军队之名义与职务”了。赫尔利居然又跟着蒋介石鹦鹉学舌地说，史迪威指责“中国军队不能保障美空军在华基地，以致此等基地相继沦陷，实则此应归咎于史将军本人，因彼曾要求中国尽量增派军队开赴印缅，以致减弱中国战区其他方面之兵力”，云云。[24]这种说法是缺乏根据的，豫湘桂战役的失败并不是因为这些战区缺少兵员。比如河南作战，第1和第8战区以40万大军迎战日军五六万人，除少数部队进行认真抵抗外，整个作战中没有组织强有力的抗击。第1战区司令长官汤恩伯远离前线，消息不灵，判断失误，指挥失当，却向上谎报军情，文过饰非，以致引起全国上下极大不满与愤慨。部队被置于这种误国殃民的指挥之下，兵员再多又有何用！赫尔利为了取悦蒋介石，不顾事实，跟着一唱一和，这种迹近谄媚的表态与他总统特使的身份实在极不相称。

赫尔利的这番表示又一次为蒋介石壮了胆。蒋介石在9日交给赫尔利的一份长篇备忘录中把豫湘桂作战失败的责任完全归咎于史迪威，声称：“我们得到了密支那，然而我们却失去了几乎整个华东，而在这一方面，史迪威难辞其咎。”同日，蒋介石正式答复罗斯福10月6日的电报，坚持要求召回史迪威。10日，赫尔利把电报和备忘录一起转达华盛顿，并加了一段按语。他重述了罗斯福在他临行前作的关于支持蒋介石领导地位的指示，接着说：“我在这里研究形势后确信，没有一个中国领袖能像蒋介石那样提供如此之好的与您合作的基础，在我所知的中国人中没有一个人具备蒋介石那样多的担任领导职务的素质。……蒋介石与史迪威是水火不相容的。如今您面临着蒋与史迪威之间的抉择。您与蒋之间没有任何别的争端，蒋同意您提出的除了任命史迪威以外的任何要求，任何建议。”FRUS，1944，Vol.6，pp.169—170.3天之后，赫尔利又电促罗斯福下决心召回史迪威，他说：“如果您在这场争论中支持史迪威，那您就会失去蒋介石，而且可能同他一起失去中国。”他认为，如果蒋介石政权崩溃，那将是美国在中国的失败。[25]赫尔利是坦率的，他把困扰总统的问题明明白白地说了出来，总统必须当机立断，非此即彼，折中的方案是没有的。

收到赫尔利13日的电报后，罗斯福立即回电，让赫尔利提出接替史迪威的人选。赫尔利征求了蒋介石的意见，提出了魏德迈等3个候选人。18日，罗斯福致电蒋介石，宣布立即召回史迪威，由魏德迈接任蒋介石的参谋长和驻华美军司令官职务，由索尔登任驻缅印美军司令，罗斯福并要求蒋介石授权索尔登指挥在缅印的中国军队。罗斯福在电报中还反驳了蒋介石对史迪威的无端攻击，指出，关于缅甸战役的决定是由美英联合参谋长会议作出的，是得到罗斯福本人和丘吉尔批准的，史迪威对此没有责任。[26]

蒋介石的主要目的达到了，其他问题他也就在所不顾了。20日，他复电罗斯福，同意后者的人事安排，并主动表示可由魏德迈掌管租借物资的分配，他还保证在缅甸给予“全力合作”。[27]

蒋介石与魏德迈（右二）

10月21日，史迪威离开重庆。此后3天中，他在他战斗了两年半的地方（昆明、Y部队总部所在地包山、密支那及拉姆加尔等地）作短暂逗留后，返回美国。

史迪威事件过去了，笼罩在华盛顿与重庆之间的政治阴云消散了。在任命史迪威的问题上，蒋介石最担心的是两件事：第一，把中国军队交给史迪威指挥，会使他个人的威望受损，动摇他个人的领袖地位；第二，用新式武器武装中共军队将对战时和战后中国政局产生严重影响，以致使国民党的一党专政难以为继。[28]如今，这些问题都不存在了。10月23日，蒋介石欣喜之余致电罗斯福说：“我确信，最近的变化将开始中美合作的一个更富于谅解、更亲密、更有成效的时期，而非以往任何时候可比。”[29]蒋介石这样说不是没有道理的。太平洋战争以来，支持蒋介石是美国对华政策的基本点，通过召回史迪威，这一点比以往任何时候都更加明确，更加确定了；蒋介石心里清楚，美国不能没有他，自然，他也离不开美国的支持，两者的利益结合得更紧了，相互依存的关系更加牢固。桀骜不驯的史迪威走了，取而代之的是圆通的、与蒋介石合作得很好的魏德迈。至于赫尔利，他早已成了蒋的代言人。在被赫尔利撇在一边、实际靠边站了的高思大使于11月1日辞职以后，罗斯福应蒋介石的要求，于11月17日正式任命赫尔利为驻华大使。这样，美国在中国的政治代表和军事代表部成了对蒋介石“绝对服从”的人，他们不但不会再给蒋介石制造任何麻烦，而且会尽其所能地来促使美国政策向着扶蒋反共的方向转变。

埃尔西中校对史迪威事件的总结是很说明问题的。他写道：

总统支持蒋介石个人的领导地位；……在他的领导地位受到政治竞争者威胁的困难年头，总统支持了他，开罗的联合宣言以其政治和心理价值极大地提高了蒋的威望。当反对迎头而来，军事形势迅速恶化时，总统把赫尔利将军作为他的个人代表派赴蒋处，赫尔利的在场增强了蒋的力量，帮助他渡过了风暴。在蒋与美国在华高级军官发生争执的危急时刻，总统支持了蒋，这个选择使美国付出了史迪威将军在中国服务的代价，但是总统相信，从长远来说，支持蒋比这更为重要，没有另外一个中国人有如此之多的担任领导职务的要素，或者提供了如此之好的与我们合作的机会。[30]

然而，事情还有另外一面。一个美国的四星上将被一个盟国逐走，这在美国是没有先例的。美国人民难以接受这个事实，公众和舆论界都想知道个究竟。罗斯福在记者招待会上被问及此事时以蒋、史的“个性冲突”来进行解释，但公众显然不满足这种说法。10月19日，当马歇尔通知史迪威他将被召回时，史迪威就把事情经过情形告诉了驻重庆的美国记者白修德和阿特金森。为了躲避国民党的新闻检查，阿特金森决定提前回国，把他写好的关于史迪威事件的报道带回美国发表。10月31日，阿特金森的报道在《纽约时报》头版刊出。文章说，召回史迪威是中国“垂死的反民主政权的政治胜利”，它使美国对于“在中国越来越丧失民心和得不到信任”的政府至少必须给予消极的支持，这“实际上是要我们默认一个不开化的残忍的独裁政权”。这篇报道引起了连锁效应，这时又传来了高思辞职的消息。那些在中缅印战区采访过的记者都发表了他们未写成或未获准发表的报道，新闻特写、社论、专栏作家和电台评论员的评论构成了“巨大幻灭情绪的突然爆发”，国民党一党专政、腐败无能的丑事统统被抖搂了出来。[31]美国舆论的这种转变对战后美国政府实行扶蒋反共政策是一个制约因素。

第二节 赫尔利与国共谈判

抗战以来，国共两党断断续续进行了数次谈判，但1944年9月以后的谈判却不同以往。此前谈判的主要议题是解决国共之间的悬案，诸如承认中共合法地位、承认边区政府、中共部队增加编制、作战地区的划分等问题，中共没有把全国性的政治问题作为谈判的中心。经过7年的抗日战争，中共领导的武装力量越战越强，敌后根据地不断巩固和发展；与此形成鲜明对照的是，正面战场遭到一系列军事溃败，引起人民群众强烈不满，国民党政治上更加腐败独裁，国统区经济萧条凋敝，人民生活苦不堪言。各界人士纷纷要求国民党改革政治，广开言路，实行民主，以动员全国人民，争取抗日战争最后胜利。在这种情况下，中共顺应民心，不失时机地提出了成立民主联合政府的主张。9月4日，中共中央致电在重庆的中共代表林伯渠、董必武、王若飞说：“目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张时机已经成熟，其方案为要求国民政府立即召集各党、各派、各军、各地方政府、各民众团体代表，开国事会议，改组中央政府，废除一党统治。……这一主张，应成为今后中国人民中的政治斗争目标，以反对国民党一党统治及其所欲包办的伪国民大会与伪宪。”[32]9月15日，林伯渠在国民参政会第三届第三次大会上提出了这一主张。中共的要求得到社会各界人士的广泛响应。

抗战以来，美国也一直关注着中国国共两党的矛盾和斗争。在1943年11月的开罗会议上，罗斯福就建议蒋介石与中共成立联合政府。[33]当然美国所设计的方案与中共的主张是不同的。美国的设想是要蒋介石在政治上作出一些让步，把中共拉进政府，从而取消中共独立的武装力量，消除中国内战的危险，使中国成为亚洲对美国友好、与美国合作的主要国家，使中美关系成为美国与其他亚洲国家关系的基础。1944年6月华莱士副总统访华时，又代表罗斯福向蒋介石表示：国共两党如果不能相处，它们可以“请一个朋友”来斡旋，总统本人就愿作这样的朋友。[34]

在国内、国际的压力之下，蒋介石虽然并非真心愿意，也只好决定与中共重开谈判。他向华莱士表示，在国共谈判中他愿接受罗斯福的协助，希望总统派一个代表来重庆。

当赫尔利奉派来华时，罗斯福给他规定的任务之一就是运用总统个人代表的威望，“帮助蒋介石解决中国政治问题，例如中央政府与中共的关系问题”。[35]但当时无论是罗斯福还是国务院，对于如何解决国共关系问题都没有具体的办法。9月9日，赫尔国务卿指示高思大使向国共双方强调说明团结抗日、“建立一种持久的民主的和平”的必要性，并称这是他与总统的共同意见。赫尔还同意高思向蒋介石提出的建立联合军事委员会的建议。[36]这是至今可以看到的美国政府在赫尔利来华前关于国共谈判问题的最详尽的文件了。在这种情况下，赫尔利实际上被授予根据罗斯福的总政策便宜行事的大权。

赫尔利认为，苏联对国共两党的态度对他的使命至关重要，因此他在来华途中取道苏联。8月31日，赫尔利拜会苏联外交人民委员莫洛托夫。莫洛托夫对他说：“中国有些人自称为共产主义者，但他们与共产主义毫不相干。这只是对他们的经济状况不满的表达方式，当他们的经济状况得到改善时，他们就会忘记这种政治倾向。”莫洛托夫认为中共不是真正的共产主义者，并表示苏联不支持中共，而希望与国民政府进一步改善关系。莫洛托夫还表示支持美国帮助中国实现联合的努力。[37]苏联领导人的表态对赫尔利至少有两方面的影响。第一，赫尔利对中国本来所知甚少，他不懂汉语，不了解中国历史，对现状也缺乏知识，不知道国共两党间的深刻分歧。他显然接受了莫洛托夫的说法，并不认为中共真是共产主义者，他后来在给罗斯福的报告中说，国共两党宣布的纲领“极少区别”，它们“都在为民主的原则而奋斗”。[38]他甚至把国共两党比作美国的民主党和共和党，以为“中共与俄克拉何马州（赫尔利故乡）共和党人的惟一区别是后者没有武装”。[39]第二，苏联明确表示支持美国的政策，支持他的调处努力，他认为这是国共谈判取得成功的关键。[40]他对调处前景的乐观情绪因此倍增。

早在史迪威被召回前，赫尔利就开始了他的调处工作。9月9日至12日，他在与宋子文、何应钦及蒋介石本人的会晤中提出了解决中国问题的10点建议，其中最主要的内容是：（1）拥护蒋介石为中国和中国军队的领袖，支持蒋的领导地位；（2）统一中国的所有军队，就是说中共要把军队交给蒋指挥。[41]赫尔利认为这两条是调解国共纠纷的根本原则。

10月17、18和24日，赫尔利在得到蒋介石的许可后，3次会见中共代表林伯渠和董必武。他表示，他是代表罗斯福来帮助中国团结的，决不对党派有所偏袒。他反复强调，蒋介石是全国抗战的领袖，同时也承认，“中国现政府不民主”，并称，国内应当实行民主，中共应当取得合法地位。中共代表向赫尔利阐述了中共的主张，并邀请他访问延安。[42]

10月28日，赫尔利向蒋介石提交了一份协议草案，内容是：（1）中国政府与中国共产党共同合作，实现国内军队统一，以便迅速打败日本，解放中国；（2）中国政府与中国共产党均承认蒋介石为中华民国总统及所有中国军队的统帅；（3）中国政府与中国共产党拥护孙中山之主义，在中国建立民有、民治、民享的政府，双方采取各种政策，以促进政府民主程序的进步和发展；（4）中国政府承认中国共产党，并将给予合法政党地位；国内各政党，均给予平等、自由与合法之地位；（5）中国只有一个中央政府及一支军队，中共军队与政府军队官兵将依其职阶享受同等待遇，各部队在军火和给养的分配方面亦享受同等待遇。[43]这5条与前述10点建议一脉相承，反映了美国对国共谈判的指导思想。但蒋介石却不满意这个方案，因为它实际承认了国共双方的平等地位。于是他授意张治中、王世杰进行修改。结果，最重要的改动是把第二点改为“中共军队服从并执行中央政府及其军事委员会的命令”，即蒋介石常说的“政令军令统一”。另外，第四、五两条换了位置，新的第四条成为：“中国只有一个中央政府及一支军队，中共军队经中央政府改组后一切官兵在薪金和津贴方面均与政府军同级官兵同等待遇，各部队在军火和给养的分配方面亦享受同等待遇。”[44]新条文强调了“中共军队经中央政府改组”，把蒋介石通过谈判吃掉中共军队的图谋表达得更明确、更强烈。

带着这样一份提案，赫尔利于11月7日飞抵延安，与中共领导人毛泽东、周恩来进行会谈。在8日至10日的3天会谈中，毛泽东向赫尔利分析了中国抗战的形势，阐明了中共的立场和主张，严厉批评了国民党消极抗战、积极反共的政策。毛泽东强调，中国需要团结，但是团结必须有民主，也就是说，需要在民主的基础上团结全国抗日力量；现在全世界反法西斯战争都打得很好，唯有中国正面战场打得不像样子，这是因为中国缺乏民主；必须改组现在的国民政府，建立包含一切抗日党派和无党派人士的联合国民政府，否则，就无法振作大后方军队的士气，无法挽救国民党统治区域的严重危机。赫尔利为国民党辩护说，毛泽东说的有重复敌人所说的地方，是不公平的。毛泽东针锋相对地驳斥说，他所重复的，在外国是罗斯福总统和丘吉尔首相的话，在中国是孙夫人和孙科先生的话，说他重复日本人的话，不合事实。

针对国民党方案中的第四条，毛泽东一针见血地指出，这一条恐怕主要是蒋介石自己写的。他接着说，应当改组的是丧失战斗力、不听命令、腐败不堪、一打就散的军队，如汤恩伯、胡宗南的军队，而不是英勇善战的八路军、新四军，中国人民的公意是，哪个军队腐败，就应该改组哪个。[45]

在11月9日下午的会谈中，中共方面提出了5点对案。赫尔利看后问毛泽东：中共是否还与蒋介石合作，是否还让蒋介石当政府主席？毛泽东作了肯定的回答。赫尔利认为，中共所要求的只是结束一党专政，在政府中民主地享有份额，这不仅不会损害国民党的利益，而且会在政治上和道义上加强国民党。他认定用这样一种资产阶级民主政治的办法解决国共矛盾是符合美国的原则的。他把中共参加政府与联合政府混而为一，以为蒋介石不至于为难。他对中共提案作了一点小的修改，在10日上午征得毛泽东、周恩来同意后，便建议毛泽东在文本上签字，他自己也以证人身份签了字。赫尔利与中共达成的《中国国民政府、中国国民党与中国共产党协议》（即《五条协定草案》）是：

（1）中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作，统一中国一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。

（2）现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事、政治、经济、文化的新民主政策，同时军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。

（3）联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有、民治、民享之政府的原则，联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策，并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由、向政府请求平反冤抑的权利、人身自由与居住自由；联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利，即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。

（4）所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令，并应为这个政府及其军事委员会所承认。由联合国得来的物资应被公平分配。

（5）中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位。[46]

达成协定后，毛泽东托赫尔利带给罗斯福总统一封信，其中说：“这一协定的精神和方向，是我们中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的之所在；我们一向愿意和蒋主席取得用以促进中国人民福利的协定，今一旦得赫尔利将军之助，使我们有实现此目的之希望，我非常高兴的感谢你的代表的卓越才能和对于中国人民的同情。”[47]欢欣与喜悦之情跃然纸上。

赫尔利在协定签字的当天（星期五）下午就飞回重庆，因为他相信星期五是他的吉日；他的生日是星期五，他结婚在星期五，第一个小孩生于星期五，获得第一枚勋章也在星期五!他满以为他的调处不日即可大功告成，他就可以奏凯而归了！

出乎赫尔利的意料，蒋介石及其周围的人一致反对《五条协定草案》。行政院代理院长宋子文对赫尔利说，共产党把一张货单卖给你了，国民政府决不会同意共产党的要求。蒋介石则说，如果同意成立联合政府，等于承认国民党被共产党“彻底打败了”，等于“把对政府的控制交给共产党”。赫尔利认为蒋介石的“这个意见是不正确的”，他甚至建议，如果蒋不喜欢“联合政府”这个词，那就换个说法好了，叫“两党政府、多党政府或党派政府都可以”。[48]他劝蒋介石同意让共产党“插进一只脚趾”，蒋介石说：“插进一只脚趾就会全身挤进来。”[49]

赫尔利被当头泼了一盆冷水，换一个人处在赫尔利的地位，也许会感到大失所望，甚至就此罢休了。但善于审时度势的赫尔利却没有这样。他不能就这么失败，他必须干成点什么。赫尔利当时可以有两种选择：或者向蒋介石施加压力，迫使其作出让步，或者向蒋介石让步。他选择了后者。史迪威的召回只是昨天的事。马歇尔和史迪威曾力主向蒋介石施加压力，结果非但没有成功，而且史迪威本人还被逐了回去。赫尔利决不愿重蹈这个覆辙。为了支持蒋介石，罗斯福可以断送一个美国高级军官的前程，可以吞下美国的骄傲，如今事关中国的两个党派，赫尔利还有什么可犹豫的呢？他的逻辑是简单的：既然罗斯福交给他的任务是支持蒋介石的领导地位，那他的言行就得以蒋的取舍好恶为转移。因此，虽然他对自己签过字的《五项协定草案》依然恋恋不舍、念念不忘，虽然他认为“国民党没有好好考虑共产党的建议”，甚至认为蒋介石的条件“过于苛刻”，[50]但在劝说蒋接受《五项协定草案》无效后，他就毫不迟疑地掉过头来，竭力劝诱中共代表接受蒋介石的方案了。从此，他的调处活动实际成了支蒋压共。

11月19日，王世杰奉命向赫尔利提出3点反建议，其主要内容为：（1）中共军队整编为正规国军，军饷补给与其他部队同等待遇，国民政府承认中共为合法政党；（2）中共对国民政府之抗战及战后建国应尽全力拥护之，并将其一切军队移交国民政府军事委员会统辖，国民政府指派中共将领以委员资格参加军事委员会；（3）国民政府依照《抗战建国纲领》之规定，保障言论、出版、集会结社等项人民自由。[51]这个方案闭口不提联合政府，一味强调中共服从国民政府，交出军队，表明蒋介石根本无意改变国民党一党专政的局面，而只要这种独裁统治继续下去，任何保障人民自由的许诺便都是欺人之谈。

11月21日，赫尔利把国民党的对案交给周恩来。对于这样一个实际上要求中共举手投降的方案，中共代表理所当然表示拒绝。周恩来指出，军事委员会委员都是挂名的，不但没有实权，而且从不开会，蒋介石一切以命令行事，中共不能参加决策；联合政府是赫尔利自己赞成的，但国民党的草案没有回答这一基本要求。他问赫尔利：“是否仍同意我们为实现中国团结必须以组织联合政府为前提的主张？”赫尔利无法否认，“联合政府的主张是适当的”、“民主的”，但却闪烁其词地说：“我不能使用同意的字眼，因为我不是谈判的当事人，我只是见证人，……不处在同意的地位”，这就表明，他已经背弃了他自己同意并签了字的协定。但他一则要为自己的出尔反尔进行辩解，二则要继续向中共卖好，便说什么，他的意思是要国共达成协定，美国是准备帮助中共的，成百架飞机的东西等着帮助中共，但没有国共之间的一项协定，美国就无法帮助。他虽承认“参加政府并不等于有实权”，但仍力劝中共“赶快参加政府”，“一步一步的干，咬东西不能一口咬掉，要一口又一口才能咬掉”，并拿美国的情形比方说，“事在人为，比如我们议会的议员，有的能够控制议会，有的不过坐食而已”。赫尔利还居心叵测地提出，“最好设置一同盟国的统帅，你们难于受国民党的指挥，国民党也难于受你们指挥”，而且自命不凡，他要来当这个统帅！周恩来表示要立即回延安去，赫尔利希望周在离渝前见一下王世杰和张治中。[52]

次日，周恩来、董必武先在赫尔利寓所见王世杰、宋子文，后又见蒋介石。这两次会见表明，国民党根本不想结束一党专政，不想实行政治民主化。

由于飞机驾驶员生病和延安大雪，周恩来只得在重庆多呆几天。12月2日，周恩来把毛泽东对国民政府的对案的意见告诉赫尔利：政府三项与延安五条距离太远，中共认为联合政府和联合军事委员会是解决目前时局问题的关键。这既不能获得蒋的同意，因此也就无法挽救时局；根据目前形势，中共中央必须召开会议，周将不立即返回重庆。赫尔利重弹他的老调，劝中共参加政府，并称，“国民党已经僵化，失却弹性，你们进来，可以大有作为”，并称，“你们是同我——美国合作。只要我们合作，我们就能逐步改组政府”，云云。[53]

12月4日，赫尔利、魏德迈又约见周恩来。他们继续以美国的军事援助作诱饵，劝中共参加政府。娓娓动听地说什么，美国现在能够以物资、弹药、武器、医药用品甚至粮食供给中共，还能派美国军官帮助训练中共军队，帮助作战，前提是中共参加政府，取得政府承认。周恩来直截了当地回答：“我们参加政府就是要替人民负责。现在我们参加进去，不能负责。这样的政府，我要参加……我的良心也过不去。”[54]12月7日，周恩来返回延安，谈判至此中断。

蒋介石一面顽固坚持一党专政，一面在11月底作出一些人事上的调整，以欺骗舆论，取悦美国。这些调整主要是：任命陈诚接替何应钦为军政部长，俞鸿钧接替孔祥熙为财政部长，朱家骅接替陈立夫为教育部长，王世杰接替梁寒操为国民党中央宣传部长。蒋介石所任命的人都是美国比较欣赏的。如陈诚被认为是军队中积极推行改革的人，史迪威在任时就曾要求由陈诚取代何应钦；美国官员还认为王世杰在与中共谈判中思想比较开放，他当宣传部长后可能放松新闻检查。[55]

赫尔利在调处中自食前言，翻云覆雨，中共原先对他调处的期望变成了失望，并产生了一种强烈的受骗感。12月8日，毛泽东接见与周恩来同机返回延安的美军观察组长包瑞德，义正词严地表示了中共对国共谈判的态度。他说，中共不能接受赫尔利的意见，如果中共被反绑双手，那即使如赫尔利所说的插进一只脚，参加了政府，也是没有意义的，美国的赞许，世界的赞许对中共也毫无用处。他指出，《五条协定草案》是中共的最后条件，中共已经作了让步，同意让蒋介石作为领导，同意中共军队接受全国军事委员会统一指挥，中共已经让无可让。他怒不可遏地斥责赫尔利背信弃义、支蒋压共的做法，说，如果美国要继续支持蒋介石这具腐朽的架子，那是美国的权力，但不管美国做什么，蒋介石是注定要失败的；中共不像蒋介石，并非必需外国的支持，中共能够挺立着，像自由的人一样自由地行走。最后毛泽东表示，谈判的“窗户仍然敞开着”，这就是《五条协定草案》，中共愿意“在今天、明天甚至后天加入联合政府”。[56]同日，周恩来致函赫尔利，表示他目前不可能再去重庆谈判，并说，为了晓谕民众，并使政府改变态度，现在有必要公布《五条协定草案》。[57]

这一封信让赫尔利着慌：公布“五条”岂不等于向公众舆论揭露他自食前言、出尔反尔的行径，让他在国际上丢尽脸面？他这个大使如何还能当得下去？12月1日，赫尔利复函周恩来，表示不同意公布“五条”，他说，“五条”和“三点”都不是谈判双方的最后意见，而是谈判过程中的步骤；谈判并没有结束，国民政府愿意继续谈判。[58]

出于斗争策略的考虑，中共同意暂不公布“五条”。毛泽东电示在重庆的王若飞转告赫尔利，中共毫无与美方决裂之意，可以暂不公布“五条”，但“牺牲联合政府，牺牲民主原则，去几个人到重庆做官，这种廉价出卖人民的勾当，我们决不能干。……我们所拒绝者仅仅这一点，其他一切都是好商量的”。[59]16日，周恩来在给赫尔利的信中说，中共没有关闭谈判的大门，“目前进行谈判的根本困难在于国民党当局拒绝放弃一党专政和接受民主的联合政府的主张……而在国民党一党政治下的任何人事变动，都不可能变更目前国民政府的制度和政策”。[60]

赫尔利敏感地抓住中共表述的愿意继续谈判的意向，于12月20日复函毛泽东、周恩来，请周重返重庆。28日，周恩来复信说，中共不愿再继续抽象地探讨国民政府有无可能接受成立联合政府的建议的问题，而要求国民政府先将4条付诸实施，以示“其与民更始之决心”。这4条是：（1）释放全国政治犯，如张学良、杨虎城、叶挺、廖承志及其他大批被监禁的爱国志士；（2）撤退包围陕甘宁边区及进攻华中新四军、华南抗日纵队的国民党大军；（3）取消限制人民自由的各种禁令；（4）停止一切特务活动。[61]

赫尔利在与中共领导人函商的同时，也与国民党方面频繁接触，推动重开谈判。他劝蒋介石说，如果不同中共达成一项解决办法，中国的军队就不能统一，大战以后也不可能出现一个统一的中国；为了控制中共军队，在政治上作点让步是必不可少的。针对上述中共提出的4项具体要求，赫尔利与宋子文等又策划了一个“四点方案”，并于1月7日致电毛泽东，表示要与宋子文、王世杰、张治中一起去延安同中共领导人面商一切。[62]

毛泽东1月11日回信拒绝了赫尔利重访延安的要求，因为国民党方面毫无诚意，在延安开两党秘密会议是得不到结果的。毛泽东提议在重庆召开由国民党、共产党、民主同盟三方代表参加的国事会议预备会议。[63]

赫尔利在重庆进一步与蒋介石策划民主姿态。1月20日，他函告毛泽东，国民党决定成立权力广泛的战时内阁，并将邀请中共代表参加这一决策机构。

在这种情况下，中共为了揭穿蒋介石假民主的骗局，并以公开的谈判来推动国统区的民主运动，决定恢复与国民党的谈判。1月24日，周恩来重返重庆。赫尔利亲往机场迎接。在汽车上赫尔利就迫不及待地向周讨好说，他几次见蒋介石，批评蒋不对，并称，如果国共问题谈不好，责任不在中共，而在国民党；还说，现在国民党准备答应中共的一切条件。但在第二天，赫尔利就把他同蒋介石、宋子文策划的四点方案端给了周恩来。其主要内容是：（1）在行政院下设立战时内阁；（2）成立整编委员会，由美国军官一人，国共两方各一人组成；（3）由一名美国军官作中共军队总司令，国共两方各任命一人为副司令；（4）整编委员会成立后，政府承认中共合法地位。[64]

在这里，赫尔重提由美国军官指挥中共军队的问题，这完全反映了美国政府的意向。斯退丁纽斯国务卿在1月4日关于国共谈判给罗斯福的备忘录中就曾讲到，如果国共之间不能达成一种解决办法，“另一种选择便是由一名美国军官指挥所有的中国军队”，他估计这是国共双方都会同意的。他还说：“如果俄国参加远东战争，由美国军官统率中国武装力量，较之中国分裂的军事指挥要有利得多。”[65]这就是说，提出由美国军官指挥中国军队的问题，一是为了防止国共谈不拢，打起来；二是为了防止苏联参战后直接与中共军队合作，从而使中共壮大起来，也使苏联势力得到发展。自然，美国还有其他打算，如美军在东南沿海登陆时可减少困难等，但当时政治上的考虑无疑是主要的。可惜的是，美国对中共的估计未免太天真了。

对于国民党和赫尔利的新方案，周恩来当即予以拒绝。在此后数日与宋子文、赫尔利的谈判中，周恩来指出，这个建议的实质是混淆党治与民主的界限，取消改组国民政府为联合政府的主张。他强调，没有政治解决，其他就难以着手，只有废止了国民党的一党专政，成立了由各党派组成的联合政府，中共才能把军队交给这个政府；“关于整编军队问题，应当改组军委会，改组和训练全国军队，承认敌后武装”，而不仅是改组中共军队。他还针锋相对地提出了党派会议、共同纲领、国事会议、联合政府、国民大会这样一个民主的程序。毛泽东对周恩来在谈判中的立场十分满意，并于1月28日致电周说，赫尔利的新提议“是将中国军队尤其将我党军队隶属于外国，变为殖民地军队的恶毒政策，我们绝不能同意”。[66]

2月2日，周恩来根据毛泽东电告的内容，起草了一份关于党派会议的协定草案，并向国民党方面提出。草案内容为：（1）党派会议应包含国民党、共产党及民主同盟三方代表，会议由国民政府负责召集，代表由各方自己推出；（2）党派会议有权讨论和决定如何结束党治，如何改组政府，使之成为民主的联合政府，并起草共同施政纲领；（3）党派会议的决定和施政纲领草案，应通过于将来国民政府召开的国事会议，方能成为国家法案；（4）党派会议应公开进行，并保证各代表有平等地位及来往自由。[67]

国民党是反对召开党派会议的。蒋介石在1月29日就曾召集中常委元老、五院院长和党团负责人20余人谈话，说什么：中共“提出结束党治问题，与我党为难。我受命总理，以党建国，只能还政于民，决不能还于其他党派，决不能把政权让给别人”。[68]但国民党对中共提出的这一合理要求又无法公然予以拒绝，因此也只好设计出—个方案来做做样子。也在2月2日，王世杰把一个政治咨询会议的方案交给周恩来。周恩来看后立即指出，方案里没有“改组政府”字样，主张以中共所提草案为讨论基础。王世杰辩解说：“以国民党外党派参加政府，即为改组政府的实质。”[69]此后又有几次谈判，但双方对党派会议意见仍未取得一致。

此时，周恩来因参加中共重要会议即将返回延安，赫尔利和魏德迈也将回国述职。赫尔利不能眼看着他的调处不了了之。在2月10日的会议中他提议发表一项共同声明，并拿出他与宋子文草拟的稿子。这完全是有利于国民党并为赫尔利本人歌功颂德的片面之词，当场遭到周恩来拒绝。次日，赫尔利又找周恩来解释，并要周起草，还说，他回国述职时将报告总统，国共关系已经接近，但尚未得结果。周恩来不同意他的说法，指出，谈判并无实际结果。赫尔利想粉饰事态，回国报功，结果碰了一鼻子灰。为了防止赫尔利曲解，周恩来写出一份声明，并交给了赫尔利。他在声明中回顾了谈判的进程，阐明了两党的基本分歧，并强调“在党治下采取任何形式的敷衍办法，都决然无补于国事”。[70]

13日，周恩来由赫尔利陪同见蒋介石。蒋介石公然表示不接受组织联合政府的主张，竟妄称“联合政府是推翻政府，党派会议是分赃会议”。[71]周恩来当即予以驳斥。蒋介石的表态等于拒绝继续谈判，周恩来决定立即返回延安。16日，周恩来飞返延安。

对于赫尔利来说，支持蒋介石政权是惟一目的，为了达到这个目的，他是什么手段都不惜采用的。能诱骗中共交出军队固然是上策，不然，用武力消灭未尝不可。也是在2月16日（3天后他就回国述职了），他在与蒋介石的谈话中竟得意忘形地说：“等到对日战争结束，你那些装备精良的师团就可以轻而易举地战胜共军了。”[72]这就把他支蒋压共的真实立场暴露无遗。蒋介石也就更加有恃无恐，要他向罗斯福转达这样的口信：不问共产党态度如何，“必照预定方案进行，召开国民大会”，表示决心坚持国民党一党专政的独裁统治。[73]

3月1日，蒋介石发表公开讲话，宣布将于11月召开由国民党包办的国民大会，并再次提出改编中共军队和由美国军官指挥中共军队。蒋介石的这次讲话把国共关系中刚刚出现的一点缓和气氛驱除干净了。次日，中共发表评论，抨击蒋的讲话。3月7日，周恩来在给王世杰的信中谴责蒋介石一意孤行，宣布召开国民大会的决定，说：“在全国人民尚无自由，各党各派尚无合法地位，大部国土尚未收复，大多数人民不能参与等条件下由国民党一党政府所一手包办的完全儿戏的分裂性质的所谓国民大会，此实表明政府方面一意孤行，使国内团结问题之商谈再无转圜余地。”[74]赫尔利的调处以失败告终。

5个月来，赫尔利遵奉罗斯福的原则指示进行调处，并在1944年11月7、16日，12月12日，1945年1月2、14日等给总统的报告中汇报了谈判的进展情况，在1944年12月24日，1945年1月31日，2月7、17、18日的报告中向国务卿详细汇报了调处的经过。[75]忙于全球事务的罗斯福顾不上对赫尔利再作具体指示，但他对中国政治事态的发展是了解的，他对赫尔利在谈判中执行的方针是认可的。罗斯福在12月20日还对他的阁员说，赫尔利“在干着了不起的工作”。[76]赫尔利调处的全过程及其结果使美国对华政策的天平更加偏向于扶蒋反共。

第三节 扶蒋反共政策的形成

赫尔利在史迪威事件和调处国共冲突中越来越明显地执行片面地、无条件地支持蒋介石的政策，这既与当时国务院部分官员的主张不符，更引起美国驻华外交和军事人员的强烈不满。

1945年1月中旬，陆军部长史汀生要求国务院就对华政策对魏德迈提供指导。代理国务卿格鲁要求中国科拟个文件。中国科科长范宣德在备忘录中写道：

我们的意图是运用我们的影响，既作为短期的，又作为长期的目标，促成中国的统一。这未必是说，中国应该统一在蒋介石领导之下……就我们的长期目标来说，我们的目的是保持一定程度的灵活性，以便能与最有可能创建一个统一、民主、友好的中国的任何中国领导人合作。[77]

国务院批准了这个文件，并于2月1日前后交给了史汀生，史汀生随即寄给了魏德迈。但下文就要讲到，这一指示实际未被执行，国务院管不了赫尔利，更管不了魏德迈。

赫尔利的所作所为与美军驻延安观察组成员的观点也是针锋相对的。[78]尤其使赫尔利恼怒的是，戴维斯还常常把报告直接寄给总统特别助理霍普金斯。对于华盛顿的反对者，赫尔利暂时无可奈何，但对于他下属中的叛逆者，他是决不轻饶的。他首先拿戴维斯开刀。当戴维斯1944年12月中旬从延安回重庆时，赫尔利指责他鬼鬼祟祟跑到延安去破坏他的调停，威胁要打断他的脊梁骨，并命令他立即离开中国。1945年1月，戴维斯离开重庆去美国驻苏大使馆任职。[79]

下一个受害者是美军观察组组长包瑞德。

12月15日，包瑞德和战略情报局的伯德上校同机去延安，包瑞德带去了魏德迈的参谋长麦克卢尔少将的口信：准备派一支四五千人的空降部队到中共控制地区进行游击战，伯德与中共领导人讨论了一项装备中共2.5万人的部队及建立联合情报网的计划。12月27日，包瑞德又受麦克卢尔的派遣去延安，磋商一旦美军在山东海沿登陆，由中共军队暂时照料后勤供应的可能性。这些接触完全是初步的、探索性的。在包瑞德去延安之前，麦克卢尔就与国民政府军政部长陈诚谈了与中共军队进行军事合作的设想，征求他的意见，以便向蒋介石提出一项完整的计划。麦克卢尔也同赫尔利谈过此事。但当时赫尔利正为他调处受挫折而沮丧、恼怒，得知包瑞德、伯德的延安之行，他大发雷霆。他认定这是中共“改变对与国民政府谈判和对我的态度的真正原因”。[80]（其实改变态度的不是中共，而是赫尔利本人。）更使赫尔利怒不可遏的是，中共领导人居然想绕过他，通过驻延安观察组直接与华盛顿最高当局联系。事情是这样的。

1945年1月9日，毛泽东、周恩来要求美军观察组代理组长雷伊·克罗姆利少校向“美国最高当局”转达一个信息。同日，克罗姆利致电魏德迈说：

延安政府希望派一个非官方的（重复：非官方的）团体去美国，向美国感兴趣的民众和官员解释中国当前的形势和问题。以下完全是他们的非正式建议：只要罗斯福总统表示愿意在白宫作为中国一个主要政党的领袖接待毛和周，那么他们二人或其中之一立即可以前往华盛顿参加探索性的会谈。

魏德迈与中国将领及参谋人员在重庆司令部

电报于10日到重庆。翌日，观察组另一份注明“魏德迈亲启”的电报发到重庆，其中引用周恩来的话说：“绝对不能让赫尔利将军得知此事，因为我不相信他的判断力。”[81]不幸的是，这两份电报都落到了赫尔利手中。他得出结论：存在着一个“由史迪威将军、高思大使以及他们的特工人员和官员酝酿的”中共—美国阴谋，其矛头是针对蒋介石和他本人的。他在1月14日给罗斯福的报告中说：包瑞德等的“军事计划……向共产党人提供的正是他们所想要的东西：承认，租借物资，搞垮国民政府。如果共产党这个武装党派得以与美国陆军达成这样的协议，那么我们拯救中国国民政府的努力便会付诸东流”。[82]

罗斯福立即下令马歇尔调查此事。马歇尔不敢怠慢，1月15日就给魏德迈发来紧急绝密电报，要他查清此事迅速报告。16日，魏德迈报告说，虽然他的司令部的人讨论过这一计划，但那纯粹是一种假设，他的下属在这个问题上没有什么过错。马歇尔不依不饶，要求作进一步调查。27日，魏德迈报告了事情的原委，他虽不认为这是导致谈判破裂的主要原因，但仍对他的部下“卷入如此微妙的局势”表示道歉。[83]事情似乎就这样过去了，但它带来的后果是严重的，产生的影响是深远的。麦克卢尔与陈诚谈过的设想自然告吹，包瑞德本来已经得到晋升准将的提名，赫尔利电告陆军部，要求不予批准，结果使他永远失去了晋升将官的机会；魏德迈随即撤销了他观察组组长的职务以示惩戒。这还不算，魏德迈让他的下属一一签名，表示理解了他的政策：“我们美国军事人员”“奉命支持［中国］中央政府”，“我们将不给中国战场内任何个人、任何行动、任何组织以任何支持”。他并在2月15日的记者招待会上将其公之于众。这是美国政策转变中的一件大事。抗战以来，美国一直支持蒋介石，但同时又要求他抗日，也就是说，抗日是支蒋的前提；魏德迈却去掉了这个前提，这无异于无条件地承担支蒋的义务。以前，美国在支蒋的同时不排斥中国其他的抗日力量，而魏德迈却把蒋介石与中国其他政治势力对立起来，使支蒋成为排他性的。魏德迈虽没有公开提及中共，但排斥和反对中共的意思则是一清二楚的。史汀生2月初转给他的国务院关于美国对华政策的文件完全被他抛在一边了。

与此同时，赫尔利、魏德迈加强了对延安的封锁，即不经赫尔利明确同意，美军飞机不能运送非美国陆军成员去延安。赫尔利还亲自审查那些他所谓的“意识形态记者”。赫尔利的封锁有双重目的：一则，防止从延安传出对共产党有利的报告；二则，强行推行他的政策，而不使中共在同美国人接触中发现他们内部的不同意见。

美国驻华职业外交官尽管对赫尔利、魏德迈的做法越来越不满，但在赫尔利的压制下，他们难以向国务院坦陈意见。2月19日，赫尔利与魏德迈一起回国述职。2月28日，一份经美国使馆5名政治官员讨论、修改、签名，主要由谢伟思起草的报告发往了国务院。报告中说，赫尔利使华以来的事态发展使蒋介石盲目乐观，以为自己很有力量，因而不愿作任何妥协；中共对此作出了反应。这种状况发展下去，将加速中国灾难性内战的爆发。他们建议：

总统以明确的语言告诉委员长，军事上的需要要求我们向共产党人及其他能援助对日作战的适当集团提供补给并与之合作，我们将为此采取直接的步骤……我们相信，这将在中国产生深远的有利的政治影响。[84]

外交官们的意见在国务院中国处引起共鸣。中国处在3月1日、2日给代理国务卿格鲁的备忘录中一再重申他们的主张，归纳起来就是：从当前来说，与中国一切抗日力量（包括中共军队）合作，向他们提供武器；从长远来说，对蒋介石采取灵活政策，不要无条件地承担义务。范宣德在备忘录中还特别强调，对驻华使馆人员的电报“应当予以最严重的注意”。[85]格鲁感到这场对华政策争论事关重大，3月2日就把艾切森等的电报送呈白宫。

赫尔利在国务院看到艾切森等的电报后暴跳如雷，他认为这是下属在背后捅了他一刀。他破口大骂：“我知道这份电报是谁起草的：谢伟思。我要宰了这个狗崽子，哪怕这是我干的最后一件事。”[86]他在5、6、7日或亲自去国务院，或通过电话与国务院官员辩论。双方各执己见，相持不下。这场争论最后是由罗斯福来裁决的。

赫尔利在3月间两次去白宫见罗斯福。历史学家没有找到关于这两次会见的详细记录（也许根本就没有记录），但从一些简短的记载和此后发生的事情看来，可以确定无疑地说，罗斯福支持了赫尔利。

3月8日，赫尔利和魏德迈见到罗斯福。总统认真听取了他们的汇报，但他自己对中国问题却谈得极少。他只是说，赫尔利的使命不变，把这些东方的头头拽到一起，直到他们看到，他们必须把各自的力量合在一起抗日，否则就会被各个击破。在另一次魏德迈单独与罗斯福共进午餐时，罗斯福问了许多作为个人的蒋介石的问题，他还对印度支那问题表现出极大兴趣，表示要尽一切可能使那里的人民赢得独立；但当魏德迈提到，一俟战争结束，中国共产党人可能引起麻烦时，他却漠然置之。[87]确实，当时罗斯福的健康状况日趋恶化，面临的事情又千头万绪，但既然他对印支问题这样关心，就很难说他顾不上考虑中国问题。他在听取赫尔利、魏德迈的汇报后，对他们在中国执行的政策没有提出批评，没有提到要改变或纠正什么，这显然是对他们在华的基本做法的认可，也就是说，他们可以一如既往地干下去。

3月24日，赫尔利再次去见罗斯福。罗斯福把美苏在雅尔塔会议上达成的关于远东的秘密协定的文本给赫尔利看了，并指示他取道伦敦和莫斯科返回中国任所，以进一步取得英、苏两国对美国对华政策的支持。[88]这不能不说是罗斯福信任赫尔利的又一表示，须知雅尔塔秘密协定的文本是锁在总统专用的保险柜里的，连出席这次会议的国务卿斯退丁纽斯当时还未曾看到呢！

3月27日，赫尔利、魏德迈等又与参谋长联席会议一起讨论中国的军事形势。他们一致认为，只要对蒋介石的中央政府给予一定的援助，即可把中国的叛乱镇压下去。[89]

罗斯福的接见、雅尔塔的秘密协定显然进一步壮了赫尔利贯彻扶蒋反共政策的胆。他等不及返回中国住所，就着手收拾他视为眼中钉的那些桀骜不驯的下级。3月30日，谢伟思接到了离开中国的命令；稍后，艾切森也被调离，接替他的是持强烈反共立场的饶伯森。

赫尔利不甘心悄悄取得这场争论的胜利，他是不会放过机会来公开炫耀这种胜利的。4月2日，他在离开华盛顿前夕举行记者招待会。他得意洋洋地宣告：“中国的军事机构、美国的军事机构、中国国民政府和美国驻重庆大使馆现在是一支队伍。”他在讲话中始终把中共与封建军阀相提并论，声称，美国的政策是“承认中国的国民政府，而不是中国任何武装的军阀和武装的政党”；谈到中国国内状况时，他妄称，“只要中国武装的政党和军阀还有足够的力量敢于反抗国民政府，中国就不可能有政治联合”；谈到蒋介石，他不遗余力地吹捧说：“在中国长期的抗日战争中，蒋运用了他所有的权力；然而他不是有法西斯思想的人，他的抱负是把他所拥有的一切权力交给一个民有、民治、民享的政府”，如此等等。[90]

赫尔利的这番讲话是不能小看的。这不折不扣是美国政府扶蒋反共政策的宣言。它与2月中旬魏德迈在重庆的记者招待会上的讲话前后呼应，一脉相承，而赫尔利则走得更远：魏德迈没有提中共，赫尔利讲到了，而且是以那样一种轻蔑的、甚至带有挑衅性的口吻；魏德迈没有涉及中国的内政，赫尔利讲到了，而且把不能达成联合的责任归咎于中共，同时则起劲地往蒋介石脸上贴金，把他打扮成一个美国式民主的卫道士。赫尔利如此歪曲事实，理所当然遭到中共的强烈谴责。

自然，美国这时的扶蒋反共政策还不等于是支持蒋介石武装进攻中共，而主要是指在国共争端中片面支持蒋介石，压迫中共接受蒋的条件。既然是这样，美国仍然不希望国共谈判破裂，因此当1945年3月斯诺在白宫见罗斯福时，罗斯福仍然表示对国共联合感兴趣，说：“我一直在那里同两个政府打交道，我打算继续这样做，直到把它们两方拉到一起为止。”[91]在接见赫尔利时，他也建议赫尔利说些共产党的好话，以保持联合的基础。[92]于是赫尔利在4月2目的记者招待会上也说了中共支持孙中山的三民主义一类的话。3月15日，罗斯福还致电蒋介石说，在中国出席行将召开的联合国成立大会的代表团中包括中共和其他党派的代表决无坏处，而大有好处，这将在会议上产生良好的印象；美国代表团也将由不同党派代表组成，加拿大和别国也是这样。[93]十分明显，美国政府支持蒋介石的方针是确定无疑了，但对于中共，它还是希望通过和平的方式将其制服，把中共的政策和行动纳入合乎美国意愿的轨道。

罗斯福为对华政策辩论作了裁定，但国务院远东司既不心服，也不口服。就在赫尔利的记者招待会的第二天，国务院准备了一个关于美国战后对华政策的文件，其中说：

美国承认和支持蒋介石领导下的中华民国国民政府。但是，国民党一党严格控制的现政府毫无代表性，它的政府机构、行政机构、司法机构的效能低下。在中国陆空军中普遍存在的腐败无能的现象，缺乏对人身和财产的保护，没有言论和出版的自由，所有这些已经造成对现在的国民政府的普遍不满。

在国务院看来，最重要的似乎是，在我们对国民党控制的现国民政府给予支持时，应对这些政治因素保持现实主义的警觉，这些因素可能会导致现政府的倒台或爆发内战。[94]

4月12日罗斯福去世后，远东司官员继续就对华政策提出意见。28日，该司副司长斯坦顿在给副国务卿格鲁的备忘录中说，赫尔利显然已经下令，只有有利于国民政府的报告才可以送呈国务院，这样，国务院就只能得到片面的、不完全的关于中国事态的报告了。备忘录接着说，赫尔利“以僵硬的、没有灵活性的态度对待中国十分复杂的政治问题”，他“无条件地支持蒋介石及其一党专政的政府的政策”，“正在使蒋介石在处理国内统一问题上变得越来越不妥协”，“他把我国对华军事援助仅仅给予委员长的军队的做法是不明智的”。总之，赫尔利“在处理美国政府对华关系中所遵循的路线是我们所不赞成的，我们担心，它将把中国引向内乱和严重的外部纠葛”。[95]5月7日，格鲁基本按照上述备忘录的意思向赫尔利发了一个指示，要求他保持足够的灵活性，以便与可以更好取得团结、和平和亚洲安全的领袖合作，而不要轻易向蒋介石许诺战后给予军事援助。指示最后说：“最重要的是，我们在达到目的的手段方面保持完全的灵活性，我们要让蒋介石及其政府完全明白，我们的支持并不是‘空白支票’式的。”[96]

赫尔利对格鲁的指示极为反感，他向魏德迈大发牢骚。他在一份没有发出的给国务卿的备忘录中反驳说，总统给他的指示是“防止国民政府崩溃，而不是如果国民政府合乎理想就支持它”；他没有收到过别的指示，而他正是照总统指示做的。他反咬一口说，格鲁的指示与总统的指示不符，“军事政策与外交是分不开的，否则就不是灵活性，而是混乱和失败”。[97]他把格鲁的指示扔在一边，让美国对华政策一如既往地沿着扶蒋反共的轨道滑下去。

美国对华政策从战时的支蒋容共抗日到战后的扶蒋反共的转变是一个过程，是在一系列事件中一步一步地实现的。在这一时期，我们清晰地看到两种美国对华政策主张：一种是史迪威、高思、驻华职业外交官和国务院远东司（包括中国处）的；一种是罗斯福、赫尔利、魏德迈的。国务院远东司和驻华外交官的意见一次一次地写在纸上，形成文件，但既然总统是外交政策的最高决策者，既然赫尔利与魏德迈是政策的主要执行者，国务院就被架空了，它的主张被摒弃了。罗斯福没有把他的对华政策说得很具体、很明确，一个重要原因是，在政策转变时期，最高决策者常常只能为政策发展指出一个大的方向，而不可能把政策发展的每一步骤、每一方面都设想得那么具体、清楚。在政策执行过程中不断产生问题，决策者和政策执行者在解决这些问题过程中对政策加以修正、补充。美国对华政策的转变也是这样一个过程。

赫尔利是罗斯福对华政策的执行者，但他不是消极被动的执行者。他积极推动了美国政策向扶蒋反共转变。初看起来，赫尔利的所作所为都有违罗斯福的初衷：罗斯福让他搞好史迪威与蒋介石的关系，结果史迪威被召回了；罗斯福让他把国共两党拢到一起，他却加深了两党之间的鸿沟，可真是成事不足，败事有余。然而问题就在于：赫尔利的言行符合罗斯福对华政策的基本点——支蒋。他私下做的有些事罗斯福是不知道的，但这些事情的结果一一表现了出来，蒋介石在史迪威事件和国共谈判中的态度都越来越顽固，罗斯福一一接受了这些结果；特别是在对华政策上发生尖锐的意见分歧时，罗斯福又支持了赫尔利，从而明白无误地表明，赫尔利所奉行的正是他的政策。

中共警惕地注视着美国对华政策的转变，并及时作出反应。中共认为，美国当时是联蒋抗日拒苏反共，企图全面独霸东方，“美国现行政策，是确定了的，不到山穷水尽，不会改变”，“蒋的内战方针是确定了的，除非我有力量胜过它，才能制止之”，中共要估计最坏的一着。[98]在4月到6月中共“七大”上，中共领导人一再提醒全党注意这个问题，并对美国的扶蒋反共政策提出警告。毛泽东在其政治报告中要求美、英政府严重注意中国人民的呼声，不要使其对华政策违反中国人民的意志，并指出：“任何外国政府，如果援助中国反动分子而反对中国人民的民主事业，那就将要犯下绝大的错误。”毛泽东在“七大”闭幕词中更加明确提出，“我们反对美国政府扶蒋反共的政策”。[99]但中共与美国还有抗日的共同利益，美国还没有贸然断绝与中共的关系，中共也不认为美国政策绝无改变的可能。基于这种分析，中共采取了两项对策。其一，发动声势浩大的对美国对华政策的批评。中共通过报刊、电台等舆论工具，发表了大量社论和文章，揭露国民党利用美国武器打内战的事实，要求美国政府立即停止向国民党提供武器，呼吁中美两国人民共同起来制止美国政府的错误政策。中共认为，通过这种批评，也许能“促使美国觉悟”，使其最终认识到“只有扶助中国民主力量，才能战胜日寇，制止内战，取得战后和平”。[100]毛泽东还亲自为新华社撰写两篇评论，指出：“以赫尔利为代表的美国对华政策的危险性，就在于它助长了国民党政府的反动，增大了中国内战的危机”，赫尔利的所作所为，“是要牺牲中国人民的利益，进—步破坏中国人民的团结，安放下中国大规模内战的地雷，从而也破坏美国人民及其他盟国人民的反法西斯战争和战后和平共处的共同利益”。[101]其二，在单方面向美军提供合作方面采取谨慎、有保留的态度。中共中央指示有关部队，与美军的合作只限于供给情报、气象及地上救护，其他问题应向中央请示；不再准许美军派人到前线去，特别不准许其在解放区建立通讯机构，并停止供给机密情报。[102]这一措施的目的，一是防止可能的破坏活动；二是使美军体会到没有中共配合的困难，从而迫使美国重新考虑其对华政策。

赫尔利使华代表了美国对华政策转变的主流。这个政策还表现在一些别的事件上，突出的是以下两件事。

其一是中美合作所。

早在珍珠港事变以前，军统头子戴笠就通过驻美大使馆副武官萧勃向美国战略情报局长多诺万提出了合作要求。1942年春，美国海军部派遣了以曾在长江巡逻艇和太平洋舰队服役的梅乐斯中校为首的代表团来华。美国感兴趣的主要是迅速获取西太平洋的气象资料和日本军舰在西太平洋活动的情报，并为日后美军在中国沿海登陆预作准备。梅乐斯的头衔是美国海军观察员，名义上隶属于驻重庆大使馆，实际上他率领的代表团是既不受大使领导，也不归战区美军司令管辖的一支别动队。它对海军部和海军参谋长金上将负责。梅乐斯与戴笠一拍即合，对戴笠十分崇拜，认为戴笠是不在报端露面但最有力量的一人，并称如不与军统合作美海军将无法在中国沿海行动一步，并要求美国增派人员来华。9月美国又派一批技术专家来华。同时，中美双方都在酝酿成立一个合作机构。

1943年4月，海军部长诺克思、多诺万与梅乐斯代表美方，宋子文、戴笠等代表中方签订协定，办起了中美特种技术合作所。协定的文字写得冠冕堂皇，提到“抗日”之处不少。合作所由戴笠任主任，梅乐斯任副主任。1944年秋签订的第二个协定与前一协定颇不相同。该协定突出了美国为军统培训特务的宗旨，规定由美国选派教官，提供刑具，所谓教学器材和实习器材、技术训练工作也全部由美方负责。美方每月以150到几百吨军需品供给合作所，这些物资直接由海军部供给，不受陆军控制，也不受租借法限制。军统为了取得更多的物资，常常夸大、谎报对日作战的战绩。美方为军统开设各种训练班，到大战末期，共办10所游击队训练营，训练游击队员1万多人，并在重庆办了一个特种警察人员训练学校，专门培训刑事警察干部。到战争末期，中美合作所的警察训练计划已经培养了3500多名特务。合同还规定由美方为军统培训高级特务20名，送往美国受训一年，1945年美国海军第7舰队司令库克上将到合作所视察时，又将名额增至40人。合作所中的美方人员最多时达四五百人。

中美合作所在其存在的两年多中，也可能做过一些有利于抗日战争的事情，如搜集日军情报，进行小规模的游击战骚扰日军，在沿海布雷袭击日军运输船等，但其大量的活动则是培训军统特务，以镇压共产党人，监视、迫害革命者和人民群众，越到后期越是这样。戴笠直言不讳地说，中美合作所中美国人的工作是训练中国人去对共产党搞恐怖活动。梅乐斯得意洋洋地说，中美合作所正在训练中国全国警察力量的一批骨干，他们将利用“最新的科学技术”，以便在战后维持中国的治安。他甚至狂妄宣称，中美合作所的使命不仅要同中国共产主义作斗争，而且要考虑美国未来的全球地位。[103]梅乐斯对国民党、对戴笠的忠诚似乎超过了对美国的忠诚：他说服赫尔利使用中美合作所的设备与总统联系，使戴笠的特工人员都能获悉那些重要电讯的内容；他还把美军驻延安观察组的报告提供给戴笠，从而把美国的外交机密泄露给了国民党。他不仅仇视中共，而且竭力反对与他稍有不同意见的在华美方人员，前述包瑞德、伯德的延安之行就是他向赫尔利告的状。抗战胜利后，中美合作所因戴笠要求又延长了半年，直到1945年冬季，合作所再无借口继续下去了，中美双方才签订第三个合同，将其关闭。美方将在华修建的房屋及各种装备、设施、物品，全部不计价赠与军统，美方不再保有这些财产的所有权与使用权，美方人员离开中国。尽管如此，他们活动的恶果却留了下来。梅乐斯的活动代表了美国政府中极端保守、极端反共的那一股势力。他比赫尔利、魏德迈走得更远，但他们扶蒋反共的政策方向则是一致的。战后，中美合作所退伍军人组织又与院外援华集团互相呼应，继续在美国政治生活中兴风作浪。

其二是美国政府对重庆黄金风潮的态度。

1942年3月美国给国民政府的5亿美元贷款中，有1亿美元指定作为美元节约建国储蓄券的基金，另1亿美元作为同盟胜利美金公债的基金；储蓄券和公债都是按照20法币兑换1美元的汇率在重庆金融市场上发售的，到期即可兑取美元。统治集团内的知情人乘机大做投机买卖，孔祥熙甚至任意分配，饱入私囊。美国财政部搞到了一份部分储蓄券（4300万美元）主要购买人的名单，这些储蓄券中的约70％（2800万美元）是被2％的购买者（86个个人和单位）买进的。美国政府从3星期之中就卖出公债的90％这一情况分析，认为公债的持有状况比储蓄券更为集中。高思大使从可靠方面获悉，宋美龄和宋蔼龄两人就购进公债5000万美元。[104]5亿美元贷款中另有2.2亿是用作在美国购买黄金的，其中2000万是先买的，2亿是1943年年中提出要买、得到美国财政部认可的。1944年冬至1945年春，国民政府把购得的2000万美元黄金向市场抛售，现货不济，又出售期货，这些黄金自然又都进入豪门巨贾、达官贵人的私囊。结果，不但没有制止通货膨胀，反而引起金融市场一片混乱。美国外交人员及财政部官员对国民政府这种出售储蓄券、公债、黄金的做法十分不满，称之为“疯狂的金融政策”。[105]

国民政府要求美国把后来答应售给的2亿美元黄金加速运到中国。宋子文在出席旧金山联合国成立大会前先赶到华盛顿，向摩根索和杜鲁门提出这一要求。摩根索在5月8日给宋子文的备忘录中说：“十分不幸的是，这样一种印象在美国正越来越强烈：中国所发售的2亿美元的储蓄券和公债、所销售的黄金落入了少数人的手中，使个人发了财，而对中国经济却没有真正帮助。”他要求中国政府停止出售黄金，并强烈建议中国设立5亿美元的货币平准基金，以便“使国内外对于中国的经济财政安定具有信心”。摩根索借口运输困难，只答应在以后数月中把“有限的黄金”运往中国，他还要求国民政府调查黄金买卖中的非法投机行为。[106]

宋子文不甘罢休。他在华盛顿政界、军界广泛活动，并一再向财政部重申他的要求。他表示，莫斯科已经一再邀请他访苏，美国如答应他的要求，就可以加强他在对苏谈判中的地位。宋子文在5月9日、10日连连给助理国务卿克莱顿写信，耍赖般地威胁说，除非他得到摩根索肯定的答复，他就不去旧金山参加联合国成立大会。[107]

宋子文的活动收到了效果。海军参谋长金上将告诉摩根索，国民政府现在真正开始打仗了，魏德迈必须去做中国人不让史迪威做的事情。陆军部和国务院也都以为应当同意中国政府的要求，格鲁在5月16日给摩根索的备忘录中指出，既然中国政府认为立即交付黄金比设立货币平准基金更重要、更有效，“既然中国的继续稳定及其在抵抗共同敌人的战争中不断增强的军事努力对于美国关系重大”，国务院建议财政部满足宋子文的要求。当天，摩根索答应宋子文，美国将把2亿美元黄金在5至7月分4批运往中国，尽管他自己也认为，“这是把钱往耗子洞里扔”。[108]

第四节 雅尔塔会议美国与中苏条约

在赫尔利调处国共矛盾的第二阶段，1945年2月4日至11日，美、苏、英3国首脑在苏联黑海之滨的克里米亚半岛聚首，举行雅尔塔会议。这是一次对战后长时期中的国际局势具有深远影响的会议，它所确定的战后世界基本格局维持了半个多世纪。会上也讨论了苏联参加对日作战的问题，美、苏、英3国订立了关于远东的秘密协定。这一问题和协定在会前有一个很长的酝酿过程。

1945年2月4日，雅尔塔会议第一天

1941年4月，苏联为了在一旦遭到德国入侵时保障东部边境的安全，避免腹背受敌，与日本签订了为期5年的中立条约，彼此承诺互不侵犯对方领土，在对方陷入战争时保守中立。但斯大林却在1941年12月对蒋介石、1942年8月对美国驻苏大使哈里曼、同年12月对罗斯福的特使赫尔利、1943年10月对美国国务卿赫尔、同年12月在德黑兰会议上一再表示，苏联将参加对日作战。[109]1944年10月，斯大林再次向哈里曼保证，苏联将在战胜德国两三个月后对日本发起进攻。[110]而且实际上从1944年初起，苏联已经开始秘密地把租借的物资运送到远东，部署在中苏边境。

斯大林的上述提议自然受到美国欢迎。1944年7月，参谋长联席会议制定了进攻日本本土、迫使日本投降的计划。在9月的魁北克会议上，罗斯福和丘吉尔根据两国参谋长的估计，把日本投降的日子定在欧战结束后的18个月。参谋长们还估计，日本本土作战，将是一场殊死的战斗。可能使美军遭到100万人的伤亡。[111]美国军方对关东军特别担心。他们认为这是一支独立的、装备精良的精锐部队，再加上中国东北的资源和工业基础，在日本本土被盟军占领以后，关东军仍可以负隅顽抗一段时间。从参谋长联席会议到西南太平洋战区美军司令麦克阿瑟都希望苏联尽早参战，在美军在日本本土登陆（预定1945年11月1日在九州登陆）至少3个月之前参战，把日本陆军的主力钳制、消灭在亚洲大陆，以大大减少美军伤亡。就在雅尔塔会议前夕，1月23日，参谋长联席会议还向总统表示，“俄国尽早参战并根据其能力发起进攻性战役，对我们的太平洋战役提供最大限度的支援，实属必要”。[112]可见在对日作战的军事行动方面，美国有求于苏联。

在政治方面，情况也是这样。

第一，美国既需要苏联出兵，但又深恐苏联在中国扩张势力。按照斯大林的设想，苏军不但要在东北，而且要在关内作战，“要取得真正的成果，……还必须进行侧翼包围——进攻张家口和北京，否则只在满洲进攻是不能产生重要成果的”。[113]当哈里曼把斯大林的上述打算向总统汇报时，罗斯福担心地问：“如果俄国人进去了，他们还肯出来吗？”[114]雅尔塔会议前夕，罗斯福告诉他的亲信，除非在雅尔塔与斯大林达成范围广泛的协议，否则苏联会在欧洲和中国的若干部分横行，并建立起自己的势力范围。美国力图把苏军的军事行动，把苏联的势力限制在关外。

第二，大战末期，罗斯福固然考虑到战后可能与战争中的盟国发生麻烦，产生争端，但他基本上是以大国合作主宰世界的设想来勾画战后世界蓝图的。苏联和中国是在亚洲起重要作用的两个大国，美国认为，“中苏两国的合作是远东和平和安全的绝对必要的条件”，[115]但抗战后期的中苏关系却使罗斯福感到不安。1942年盛世才投靠蒋介石后，新疆地方当局与苏联的关系急剧恶化。苏联利用新疆人民对盛世才恐怖统治的强烈不满，从各方面支持伊犁、塔城、阿山地区革命，甚至直接出兵参战。国民党对此极为恼火。1944年3月17日，蒋介石向罗斯福告状，认为这种事态“严重影响远东作战”。罗斯福4月8日复信说：“任何足以有害吾人联合作战之行动或态度、均非所宜，凭善意与自制，则联合国分子中发生之误解，本人深信可以消除”，他要求蒋介石“表现现实政治风范……冻结最近事件，直至战争结束”。[116]6月，美国副总统华莱士访华。他在与蒋介石的谈话中一再提到中苏关系，并称：“任何可能导致中苏两国冲突的问题都不应悬而未决”，美国“十分愿意”在两国间“进行斡旋”。[117]总之，罗斯福希望中苏改善关系，而不给美国战后亚洲蓝图的实现造成妨碍。

第三，罗斯福希望战后中国成为一个统一的、亲美的国家，这一目标的实现有赖于苏联的支持。美国密切注视着苏联与中共的关系。早在1944年1月，美国驻华使馆二秘戴维斯就估计，如果苏联参加对日作战，华北和东北“有可能变成俄国的卫星国”。[118]尽管莫洛托夫在对赫尔利的谈话中声明，赞同美国对华政策，支持国民政府而不支持中共，但是他的表态显然不能消除美国政府的忧虑。哈里曼在12月警告说，如果在苏联参加太平洋战争以前中苏两国政府间没有达成一种安排，“苏联将支持北方的共产党人，并把红军解放的中国领土的行政管理权交给他们”。[119]9月当中国驻英大使顾维钧访问美国时，罗斯福的行政助理居里也对顾强调了苏联充当中共后盾，并支持他们深入东北的可能。果真发生这种情况，美国对华政策就难以实行。雅尔塔会议前夕，国务院在给总统的备忘录中说：“要争取苏联对中国最大限度的联合的支持”，“应当敦促苏联运用其对中共的影响促使中共与国民政府达成协定。”[120]

总之，美国既需要苏联军事上的支持，又要限制苏联的军事行动；在战后亚洲既需要苏联的合作，又要限制苏联势力在中国的扩张。美苏之间和中苏之间达成某种安排就是不可避免的了。

既然美国在军事上和政治上都有求于苏联，苏联就处于一种非常有利的地位了。早在1943年12月，斯大林就在德黑兰会议期间向罗斯福表示，他对远东有一些要求。他含混地说，大连应当成为国际自由港，苏联西伯利亚的输出入贸易应能通过中东铁路和南满铁路，经由大连港进行。[121]1944年12月，斯大林则更明确地向哈里曼提出，要求将库页岛南部和千岛群岛归还苏联，要求租借旅顺、大连和中东铁路，要求承认外蒙古的现状，同时，他保证苏联不干涉中国对东北的主权。[122]正因为罗斯福早已知道苏联的条件，因此在雅尔塔会议上，当2月8日斯大林在与罗斯福的单独秘密会谈中提出这些要求时，双方很快就协定的大致内容达成一致意见。罗斯福并没有要求斯大林就在中国内争中支持国民党作出明确保证，但斯大林显然已经看透了对方的心思，主动表示，为了建设抗日统一战线，“蒋介石应当担任领导”。[123]此后两天，苏联外交人民委员莫洛托夫与哈里曼进行磋商，拟定了协定草案。文本再经罗斯福与斯大林讨论，并征得丘吉尔同意，遂于2月11日签署。协定的主要内容是：

三国领导人同意，苏联在欧战结束两至三个月后参加对日作战，条件是：

（1）维持外蒙古（蒙古人民共和国）现状；

（2）恢复1904年日本进攻所破坏的原属俄国的权利；
a.库页岛南部及毗连岛屿归还苏联；
b.大连商港国际化，苏联在该港之优越权益须予确保，恢复租借旅顺港为苏联海军基地；
c.设立中苏合营公司，共管中东铁路及南满铁路，苏联在该路的优越权益应予保障，而中国保持在满洲的全部主权；

（3）千岛群岛交给苏联。

苏联准备与中国国民政府缔结一项友好同盟条约，帮助中国从日本枷锁下解放出来。[124]

协定还规定，罗斯福将采取步骤使蒋介石同意苏联的条件。罗斯福之所以承担这一义务，是因为他早已了解蒋介石的意图。蒋介石担心苏联对东北和新疆的企图，担心苏联支持中共。为了防范苏联对中共的支持，国民政府早在1944年春就着手拟订计划，以便在苏军在东北和华北对日军作战时，切断苏军与中共武装之间的联系。尽管1944年6月斯大林在同哈里曼的谈话中、9月莫洛托夫在同赫尔利的谈话中，都表示不支持中国共产党，并称蒋介石是中国最佳领导人选，蒋也从华莱士和赫尔利那里获悉了这一表态，但是他仍然“急于证实”，苏联领导人的这一立场没有改变，这是苏联确定无疑的对华政策，为此，他不惜作出若干让步。正是在雅尔塔会议之前，赫尔利于2月4日报告国务院，中国政府考虑派外交部长宋子文作为蒋的私人代表前往莫斯科商谈。[125]

协定签订后，苏联大大增强了它在远东的军事实力，在发起对日进攻前，苏军已经在远东集结了150万人的兵力、2.9万门大炮和迫击炮、5200多辆坦克和自动推进炮、近5200架作战飞机。鲍里索夫、科洛斯科夫合著，肖东川等译：《苏中关系》，三联书店1982年版，第11页。苏联出兵对日作战，是对日本军国主义的致命一击。协定对于加速第二次世界大战的胜利无疑具有重要意义。

协定事关中国主权，可是中国政府却被排除在会议之外。美、苏两国背着中国政府和人民把中国利益私相授受，这就足以证明，作为四大国之一的中国，在国际交往中，甚至在直接涉及本国主权的交涉中，仍然处于无权地位，中国仍然是大国强权政治的牺牲品。

协定既是美苏两国在远东实现了某种均势的表现，又是为了维护这种均势而缔结的，是两国在划分势力范围上的一次妥协与合作。根据这个协定，苏联恢复了沙俄在日俄战争中失去的权益，建立起了沿蒙古到中国东北、直至远东海上的安全带，得以有效阻止美国向邻近苏联边境的远东地区的渗透；美国通过确认苏联的势力范围，换取苏联支持以蒋介石为首的国民政府，支持美国对华政策，并实际上承诺苏联势力不向关内扩张，也就是承认中国的绝大部分为美国势力范围。协定就是这样一个美苏在东亚互相争夺和互相限制的产物。

美国对于在雅尔塔与苏联达成的一系列协定（包括关于远东的秘密协定）是颇为满意的。正如有的美国历史学家所说的：“当包括罗斯福和霍普金斯在内的美国代表离开雅尔塔时，他们的心情可以说是兴高采烈的。他们确信……这是一次最令人鼓舞的会议。”[126]霍普金斯自己也说：“我们确实在我们的思想中相信，这是我们大家多年来祈求和谈论的新的一日的曙光。……俄国人已经证明，他们可以是通情达理和有远见的，总统的或我们任何人的脑子里都完全没有疑问，……我们是能够同他们一起生活而且和平共处的。”[127]

国民政府对三大国的雅尔塔会晤自然是十分关心的。蒋介石根据公开发表的文件，在2月18日日记中写道，这次会议“只有苏联一国蒙受实利；美国徒获虚名，英国毫无所得。我认为雅尔塔会议惨遭失败。尤其在宣言中，对于远东问题丝毫没有说明，颇令人疑惧”。[128]但罗斯福与斯大林约定，协定暂向中国保密，因此会议后的一段时间内，中国政府得不到关于秘密协定的准确消息。当3月12日驻美大使魏道明询问雅尔塔会议关于远东问题的讨论情况时，罗斯福只是说，斯大林在对日作战的问题上作了更明确的表示，并提了3点。但他没有原原本本端出斯大林的要求，而是轻描淡写地解释说：维持外蒙现状，主权仍属中国；南满铁路主权属于中国，苏联只要求业务管理权；苏联希望得到一不冻港，但这是将来的事，无须太急。对于协定罗斯福更是讳莫如深。[129]

罗斯福去世后，赫尔利曾经催促美国政府及早把协定正式通知国民政府。但杜鲁门和国务院都认为时机未到。他们认为会议以后苏联对罗马尼亚和波兰的政策违反了雅尔塔达成的协议，因此对苏联的远东政策也产生了怀疑。

5月下旬，杜鲁门派已故总统的亲信顾问、病体未愈的霍普金斯访问莫斯科，一则是为了表示，他继续奉行罗斯福的政策，二则，更重要的，是为了就广泛的国际问题摸苏联的底。斯大林在谈到中国问题时表示，苏联无意侵犯中国主权，它对中国（包括东北和新疆）没有领土要求：一旦红军开进东北，他将主动请中国政府指派代表，组织地方政府，管理民政。斯大林还说，他对中国任何领导人都不大了解，但他觉得，蒋介石在中国领导人中是最好的，并将承担起统一中国的责任，他不认为中共领导人有蒋那样好，也不相信他们有能力实现中国的统一。他进而表示，国共关系是中国的内政，与苏联无关。他还提到，战后苏联将自顾不暇，英国亦将忙于别处的事情，美国是惟一拥有足够的资本和人才，能对中国真正有所帮助的国家。斯大林希望宋子文7月1日前往莫斯科谈判，并称，如果中国接受苏联的政治条件，红军将于8月参加对日作战。[130]

斯大林所重申的苏联对华政策使杜鲁门感到放心和满意。6月9日，他指示代理国务卿格鲁致电赫尔利；电文前半部分转述了斯大林与霍普金斯的会谈情况，后半部分是雅尔塔秘密协定条款；他要赫尔利在6月15日正式将协定与苏联承担的义务作为他建议的中苏条约要点通知蒋介石，并竭力取得后者的同意。他强调说，罗斯福在雅尔塔会议上同意并支持苏联的要求，他本人也支持这个协定。[131]

这样，美苏两国就把协定这个既成事实强加给了中国。国民政府尽管对秘密协定十分恼火，但对于两大国的联合意旨它是不可能违抗的，[132]但蒋介石希望增强他与苏联讨价还价的地位，竭力想拉美国参加中苏谈判，并以一项多边条约来代替中苏双边条约。他提出，美国如有共同使用旅顺口的意向，中国可以使之成为四强共用的军港。这一建议显然不符合美苏在雅尔塔达成的谅解，并会使事情复杂化，于是美国表示无意共用旅顺港，不便参与中苏条约谈判。美国这时只想让中国落实协定，而不愿再生枝节。

6月30日，行政院长兼外交部长宋子文、外交部次长胡世泽、驻苏大使傅秉常和蒋经国一行抵达莫斯科，中苏条约谈判正式开始。谈判分两段进行：第一段，自6月30日至7月12日，会谈6次；第二段，8月7日至14日，会谈4次。苏方参加谈判的有斯大林、外交人民委员莫洛托夫、驻华大使彼得洛夫等。

在头两次会谈中，斯大林再次确认了他在雅尔塔会议上，在与霍普金斯谈话中所表示的对华政策立场，并说：中国应当容纳自由分子（包括共产党人和其他自由分子）参加政府；但中国只能有一个政府，由国民党领导，这是中国自己的事。宋子文说，如果搞联合政府，一党退出，政府便将倾倒，因此国民党不愿有联合政府。斯大林说：“此为国民党正当之愿望。”[133]

在讨论苏联的具体要求时，双方在外蒙的问题上相持不下。中方认为，允许外蒙独立，则有损中国领土的完整。苏方坚持说，从战略上看，外蒙的地位对苏联远东领土的安全至为重要，如果有一个军事力量（斯大林承认他指的是美国）从外蒙向苏联进攻，西伯利亚铁路一断，苏联就完了。[134]显然，苏联是要把外蒙作为保卫西伯利亚的屏障。

美国政府虽没有介入谈判，但一直关注着谈判的进展；宋子文每天都向哈里曼通报谈判情况，哈里曼又及时向杜鲁门和国务院报告。当谈判在外蒙问题上出现僵局时，宋子文于3日会晤哈里曼，询问在雅尔塔会议上罗斯福对维持外蒙现状这一条作何解释，美国政府如今又作何解释。次日，国务卿贝尔纳斯回电说，在雅尔塔会议上对这一条没有进行讨论，这一条的字面意思是：外蒙古现在的实际状况和法律状况应予维持。他特别指出，美国政府不能对协定文本进行解释，哈里曼可能向宋子文提供的情况是非正式的，不能用于同斯大林的讨论。[135]哈里曼随即把国务卿的回电通知宋子文，并敦促他与苏联达成协定。

贝尔纳斯在这里对“维持外蒙现状”的说明显然是笼统的、含混的，而不是具体的、明确的。他电报中有一段哈里曼不得外传的说明倒是道出了个中缘由。他说：“根据我们理解，现状是指，在法律上外蒙古的主权属于中国，但实际上这一主权没有行使。依据1922年《九国公约》，美国政府审慎地避免作出任何表示，即认为如同外蒙古这样的中国边远地区与中国其他部分处于不同地位。”这段话有这样几层意思：（1）外蒙古的法律状况和实际状况是矛盾的，可见贝尔纳斯自己说的两种状况都要维持只是搪塞中国的遁词；（2）既然雅尔塔协定上白纸黑字写着：“外蒙古（蒙古人民共和国）”的字样，这就表明美国实际已经承认外蒙古“与中国其他部分处于不同地位”；（3）美国明知这样做是违背《九国公约》关于“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”的规定的，因此总感到理亏心虚，为了保全面子，不愿把事情点破说穿，因此总是含糊其辞，使人不得要领；（4）美国还担心，外蒙古的事情可能在别的边远地区引起连锁反应，尤其是可能影响当时正在开展革命斗争的新疆。贝尔纳斯的这段话确也道出了美国的苦衷。

整个谈判期间，蒋介石对宋子文进行遥控。接到宋子文7月3日关于如何打开外蒙古问题僵局的请示电后，蒋介石及其阁僚绞尽脑汁，然后于6日答复说，中国政府可以承认外蒙古在战后独立。条件是：（1）苏联完全尊重中国在东三省的主权及领土与行政完整，即旅顺军港由中苏共用，但行政管理权归中国；大连为自由港，行政管理权属中国；中东铁路由中苏共同经营，但属中国所有，归中国管理。（2）苏联承诺不给中共以任何支持。（3）恢复中国对新疆各地的主权，苏联不再支持新疆的革命活动。[136]

接到蒋介石的指示后，宋子文立即找哈里曼征询意见。哈里曼说，蒋的有些要求是不现实的，如果蒋真愿让苏联在旅顺建立海军基地，则该港应由苏联管理和防卫；对于大连，中国只宜争行政权，码头仓库可由中苏共同管理；对于铁路，中国宜争所有权，而应准苏联参加管理。哈里曼分析谈判成败的利弊得失说，如果中苏间现在不达成协定，则苏联进兵东北，将无所约束，对中国更加不利；如果两国达成协定，则苏联“将帮助国府，统一中国”。[137]但哈里曼声明，这是他个人的意见。当他向国务院汇报这次谈话后，国务院没有给予纠正或作出新的指示，可见这些意见得到了国务院的认可。

7月9日的会谈打破了外蒙问题上的僵局，斯大林同意了蒋介石上述6日电报中提出的后面两条要求，也原则同意尊重中国在东三省的主权，但在铁路和港口问题上仍然基本坚持原先要求：铁路归苏联所有，两国共管，苏联经营，大连应划入旅顺租借地（但不用“租借”名义）军事区域之内，由中苏共同控制，他只是答应把原先要求的关于铁路和港口的协定期限从40年减为30年，并作了其他一些小的让步。7月11、13日的会谈也未能根本消除双方的分歧。[138]由于斯大林、莫洛托夫要在14日启程去参加波茨坦会议，谈判告一段落。宋子文一行于14日返回重庆。

国民政府在中苏谈判第一阶段中虽未能得到美国支持，但它在大战中已经习惯于依赖美国，而且认定美国在这样的重大问题上不会作壁上观，因此仍然指望在下一阶段谈判中取得美国的同情和支持。7月19日，蒋介石致电杜鲁门说，中国在谈判中作出的让步已经超过了协定的规定，也可能已经超过了中国舆论能够容忍和支持的程度，他希望杜鲁门在波茨坦向斯大林说明，中国迄今所采取的立场是合情合理的，劝斯大林不要坚持不现实的要求。[139]

关于美国应当干预中苏谈判的建议也来自美国政府内部。哈里曼虽曾不断劝宋子文作出让步，但他认为斯大林的要求也确实过分了。他在参加波茨坦会议到达巴贝尔斯贝格（柏林郊区，美国代表团驻地）后，于7月18、28、31日3次给国务卿写备忘录，详细介绍中苏谈判的情况，指出，中方的让步已经完全履行了协定的要求，苏方的条件超过了协定的规定，而中方在孤立无援的情况下是无法抵制苏联的苛求的。他认为，既然雅尔塔协定已经使美国介入了中苏谈判，美国理应就双方仍有分歧意见的协定条款作出解释，不然，“宋子文将被迫作出违反我们基本的对华政策、有损美国国家利益的让步”。他认为应当要求苏联保证在东北实行门户开放政策，并为此草拟了《议定书》。[140]国务院官员杜曼和中国科科长范宣德在7月17、19、23日4次给国务卿和助理国务卿写备忘录，表达了与哈里曼相同的意见，建议总统和国务卿借波茨坦会议的机会与斯大林和莫洛托夫面谈中苏谈判之事，必要时把宋子文请来一起参加讨论。陆军部长史汀生也于15、16日分别敦促总统和国务卿说，一定要确信，不能因为苏联控制了铁路而使美国在东北的贸易受到障碍。[141]

波茨坦会议前夕，7月16日，美国在新墨西哥州的首次原子弹爆炸试验取得成功。得知这个消息后，杜鲁门询问马歇尔，在太平洋战场是否仍然需要苏联的帮助。马歇尔没有正面作答。他的意见是，由于有了原子弹，美国不再需要依仗苏联帮助来征服日本，但有这种帮助将使胜利来得快些，美军伤亡少些；再则，反正苏联已取得对中国东北的控制。因此请苏联参战仍是可取的。[142]这就是说，苏联的参战对美国来说不再像5个多月前那样是必不可少的了。既然如此，杜鲁门在波茨坦会议上不再主动提出这个问题，而斯大林则首先说起此事。在三国首脑7月17日第一次会谈中，斯大林首先重申了他在雅尔塔作出的对日作战的保证，并说，苏联将在8月中旬作好准备。接着他介绍中苏谈判的情况说，关于外蒙问题已经谈妥，但铁路及港口问题尚未达成一致意见。他还说，苏方已向中方作出保证，中国将只有一个政府和一支军队；满洲是中国的一部分，其主权完全属于中央政府，而不属于任何军事实体；新疆问题是中国内政，苏联不予干涉。听到这里，杜鲁门插话说，他很高兴，这些事情已经临近解决。贝尔纳斯问，中苏还有哪些分歧？斯大林回答说，中方不想承认雅尔塔协定中规定的苏联的优越权益，旧有的条约规定铁路80年后归中国，[143]现在苏联建议条约为期30年。讲到大连，斯大林说，苏联建议成立一个中苏混合市政委员会。总统问，这对美国利益有何影响？斯大林说，苏联取得对该港控制后，它将是一个对各国贸易开放的自由港。贝尔纳斯表示，根据雅尔塔协定，大连港的控制权仍归中国，他希望，中苏谈判严格执行这一规定，并称，如果超过了规定，就会产生困难。斯大林说，他们的想法甚至不及协定的要求，但中国人“不懂得讨价还价后互相让步的诀窍”，他们在每一个小问题上斤斤计较，而看不到全局。[144]除了第一次会议上这样简短的意见交换外，整个会议期间再未提到中苏谈判问题。

23日，杜鲁门答复蒋介石19日的电报说：“我曾要求你履行雅尔塔协定，但不曾要求你作出超过协定的让步，如果你和斯大林元帅在对协定的正确解释方面存在分歧，我希望你将安排宋子文返回莫斯科，继续你的努力以取得完全的谅解。”[145]这个答复暗示，对于斯大林提出的过分要求，美国支持国民政府予以抵制，但他没有说明，哪些要求是过分的，而只是要求中苏两国自己去谈。因此这个答复仍然是含糊其辞的。

7月26日、美、英、中促令日本无条件投降的《波茨坦公告》发表；苏联正忙于调兵遣将，紧张进行对日作战的准备。贝尔纳斯感到，在苏联参战之前，中苏必须谈成条约。28日，他致电赫尔利，要他催促宋子文尽早返回莫斯科继续谈判。8月8日，宋子文与新任外长王世杰继续与斯大林、莫洛托夫会谈。当时，战争形势迅速发展。6日，美国在广岛投下第一颗原子弹，8日，苏联对日宣战，向关东军发起猛烈进攻，9日，美国在长崎投下第二颗原子弹。国民政府也正在忙着组织军事和民政人员，以便在苏军解放东北时进入那里。在这种情况下，中、美、苏都希望尽快达成中苏条约。当中苏双方在10日谈判中仍为条款争持不下时，斯大林威胁说，中方最好还是尽快达成协定，不然“共产党人就要进入满洲了”。[146]这个威胁击中国民党的要害。8月9日，毛泽东已经发表了《对日寇最后一战》的声明，他号召“中国人民的一切抗日力量应举行全国规模的反攻，密切而有效力地配合苏联及其他同盟国作战……扩大解放区，缩小沦陷区”。《毛泽东选集》（一卷本），第1018页。蒋介石担心中共得到苏联支持后迅速扩大势力，占据东北、内蒙等地。在这种情况下他唯有再作让步。8月11、13日，他两次致电宋子文等，准予他们权宜处置“未决事项”。[147]

在第二阶段，美国在一定程度上介入了中苏谈判。贝尔纳斯于8月5、9、11日3次指示哈里曼说，宋子文已经履行了协定的规定，斯大林不应再迫使他作更多的让步；大连不能包括在旅顺的军事区域之内成为苏联海军基地；苏联在与中国订约的同时，应作出在东北遵守门户开放政策的书面保证，该保证书应与中苏条约同时公布。哈里曼于8月14日会见斯大林和莫洛托夫，并于12日致函莫洛托夫进行交涉。[148]在美国的干预下，苏方也不得不再作些妥协。

8月14日，《中苏友好同盟条约》和4项附加协定（以下总称“中苏条约”）签订。[149]中国方面作出的主要承诺是：承认外蒙古独立，战后外蒙古举行公民投票，以证实这种愿望；中东铁路、南满铁路改名为“中国长春铁路”，为中苏两国共同平均所有，由两国合办公司共同经营，铁路理事会、监事会中苏成员各半，中方人员任理事长，苏方任监事长和路局局长，其他重要职员由双方平均充任；旅顺作为海军基地，仅供两国使用，具体事项由中苏合组之军事委员会（委员长由苏方担任）处理，海军基地由苏方防护，民事行政属于中国，大连战时划入旅顺军事区，平时为自由港，行政权属中国，港口主任由苏方担任，中国允将港口工事及设备之一半无偿租与苏方。苏联方面在条约中作出的主要保证是：苏联政府的道义支持和物资援助（尤其是军需品），“完全供给中国中央政府，即国民政府”；苏联尊重中国对东三省之充分主权及领土与行政完整；关于新疆事变，苏联不干涉中国内政。中苏条约有效期为30年。

中苏条约的签订落实了雅尔塔的秘密协定。回顾从协定到条约的全过程，可以清楚看到，处在美苏合作安排世界事务的大气候下，国民政府面临着两国的联合压力。对于协定，国民政府不论理解与否，愿意与否，都是要执行的。因为在大战中，美国通过财政、物资和军事援助，已经同国民政府建立了特殊关系，国民政府已经离不开美国，而只能听从它的安排。国民政府尤其不能既违背美国的意旨，又对抗苏联的要求。中国作为第二次大战的主要参战国之一，在按照庄严的《开罗宣言》的规定收复被日本侵占的领土之前，却已经有一部分主权被让出去了。就在中国经过8年浴血苦斗赢得抗日战争最后胜利前夕，美苏两国联合起来，把一个严重损害中国主权的不平等条约强加给了中国，中国的无权地位由此可见一斑。在中苏谈判的两个阶段中，美国的态度前后有变化，它的主要注意力由压中方作出让步转为帮中方抵制苏联的某些要求，这种转变的主要原因是美国担心苏联在中国东北实行门户关闭。美国后期对谈判的干涉，不是为了维护中国主权，而是为了维护美国在东北的利益。

但这并不是说，国民政府签订中苏条约完全是出于被迫的。实际上，条约谈判是双方一桩讨价还价的买卖。在这场美苏之间、中苏之间的交涉中，苏联手中的筹码显然比它的对手多些，它看准了国民党担心它支持中共这个致命伤，乘人之危，损人利己，表现了大国沙文主义和民族利己主义的倾向。国民党为了战后孤立中共、消灭中共的需要，不惜出让民族利益。交涉的结果，美、苏、中三方居然都对中苏条约表示满意。贝尔纳斯向新闻界发表谈话说，美国政府欢迎这一条约，把它看作是“继续和睦和互助的一个实例”，是“今后中苏关系的—个重要步骤”。后来责难这个条约的赫尔利也曾在9月6日致电国务院说：“这些文件［指中苏条约］的公布确凿无疑地表明，苏联支持中国的国民政府，两国政府对满洲达成了一致意见。”苏联官员和报纸把中苏条约看作是苏联希望和平、友谊和正义的又一证明。宋子文在离开莫斯科之前在机场发表讲话说，斯大林和莫洛托夫“所表现的诚意鼓励了我对巩固中苏关系的信心”。蒋介石也对赫尔利表示，他对条约“总的说来是满意的”。美苏满意这个条约，是因为它实现了雅尔塔协定的规定，把战后远东的雅尔塔格局落实了下来，国民政府满意这个条约，是因为条约描绘了国民党统一战后中国的蓝图。

自然，中、美、苏3国关系和中国的命运后来并没有按照当时各方所预期的那样发展。那是因为在抗日战争中取得了空前觉醒的中华民族，已经不能再任随大国摆布，以中国共产党为代表的进步势力要追求民族的独立和解放，这是任何协定和条约都不可束缚、不可阻挡的。

[1] PSF Safe Files，Box 6，Franklin D.Roosevelt Library.

[2] RG218，Records of JCS，Leahy File，Box 2，File 6，NARS.

[3] Stilwell’s Command Problems ，pp.383—384.

[4] 《战时外交》（三），第636—637页。

[5] 《史迪威与美国在华经验》，第681页。

[6] 《战时外交》（三），第637—640页。

[7] 同上书，第645—648页。

[8] FRUS，1943，China ，p.166.

[9] Stilwell’s Command Problems ，p.417.

[10] FRUS，1944，Vol.6，p.170； The China White Paper，p.71.

[11] Stilwell’s Command Problems，pp.433—436.

[12] Stilwell’s Command Problems ，p.440.

[13] FRUS，1944，Vol.6，p.6，pp.157—158.

[14] Don Lohbeck：Patrick J.Hurley（Chicago： Henry Regenry Company，1956），p.293.

[15] Patrick J.Hurley ，p.294.

[16] 《战时外交》（三），第669—670页；《史迪威事件》，第273—275页。

[17] Stilwell Papers ，p.331.

[18] 《史迪威事件》，第276—278页。

[19] RG218，Records of JCS，Leahy File，No.11，a，China 1945，NARS.

[20] Joint Intelligence Committee： “The Political Effect of Present Japanese Operations in China”.RG218，Box 563，NARS.

[21] Seven Decisions That Shaped History ，p.151；《中国的纠葛》，第124页。

[22] 《战时外交》（三），第675—676页。

[23] FRUS，1944，Vol.6，p.165.

[24] 《战时外交》（三），第678—681页。

[25] 总统行政助理埃尔西中校1944年11月写的题为《总统与美国对华援助》的报告。（George Elsey： “The President and the US Aid to China”.Map Room Files，Box 165，FDR Library.）罗斯福看完此件后说，写得“好极了”。

[26] Stilwell’s Command Problems ，pp.468—469.

[27] Map Room File，Box 10，FDR Library.

[28] 参见《顾维钧回忆录》，第五分册，1987年版，第439页。

[29] FRUS，1944，Vol.6，p.177.

[30] “The President and the US Aid to China”.

[31] 《史迪威与美国在华经验》，第733—734页。

[32] 中央统战部、中央档案馆合编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（下），档案出版社1986年版，第783页。

[33] 见本书第203页。

[34] The China White Paper ，p.56.

[35] “The President and the US Aid to China”.

[36] FRUS，1944，Vol.6，pp.567—568.

[37] The China White Paper ，p.72.

[38] FRUS，1944，Vol.6，p.748；1945，Vol.7，p.211.

[39] Russell Buhite：Patrick J.Hurley and American Foreign Policy（Ithaca： Cornell University Press，1973），p.201.

[40] Patrick J.Hurley and American Foreign Policy ，p.219.

[41] 《史迪威事件》，第264—265页。

[42] 董必武、林伯渠致毛泽东电报，1944年10月17、18、24日。

[43] FRUS，1944，Vol.6，p.659.

[44] FRUS，1944，Vol.6，p.666.

[45] 赫尔利与毛泽东、朱德、周恩来谈话记录，11月8、9、10日；FRUS，1944，Vol.6，pp.674—687。

[46] 《中共中央文件选集》，第14册，第393—394页，并见中共中央文献研究室编、金冲及主编：《周恩来传（1898—1949）》，中央文献出版社、人民出版社1989年版，第572—573页；《周恩来年谱（1898—1949）》，第587页。

[47] 《中共中央文件选集》，第14册，第397页。

[48] FRUS，1945，Vol.7，p.195；1944，Vol.6，p.699.

[49] 参见马芷荪：《赫尔利来华与1944年国共谈判》，《文献和研究》1984年第1期。

[50] FRUS，1944，Vol.6，p.734； Map Room Files，Box 11，FDR Library.

[51] 《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》，第五编《中共活动真相》（四），第293—294页。

[52] 周恩来、董必武、赫尔利谈话记录，1944年11月21日；并参见《周恩来传》，第574—575页。

[53] 《周恩来传》，第577—578页。

[54] 同上书，第577—578页。

[55] 《中国的纠葛》，第252页。

[56] FRUS，1944，Vol.6，pp.727—731.

[57] The China White Paper ，p.76.

[58] FRUS，1944，Vol.6，pp.732—733.赫尔利于11月17日被任命为驻华大使。

[59] 毛泽东、周恩来致王若飞电，1944年12月12日。

[60] 《周恩来传》，第580页。FRUS，1944，Vol.6，p.740.

[61] 《周恩来书信选集》，中央文献出版社1988年版，第252—253页。

[62] FRUS，1945，Vol.7，p.174.

[63] FRUS，1945，Vol.7，pp.168—169.

[64] 周恩来与赫尔利谈话记录，1945年1月25日；周恩来关于谈判情形给毛泽东的报告，1945年1月27日。

[65] FRUS，1945，Vol.7，p.154.

[66] 周恩来与宋子文谈话记录，1945年1月25日；周恩来关于谈判情形给毛泽东的报告，1945年1月27日；毛泽东致周恩来电，1945年1月28日。

[67] 周恩来关于党派会议协定的提议。

[68] 周恩来致毛泽东电，1945年2月2日。

[69] 参见《周恩来传》，第583页。

[70] 周恩来致毛泽东电，1945年2月11日；参见《周恩来年谱》第602页。

[71] 参见《周恩来传》，第583页。

[72] 《美国十字军在中国》，第208页。

[73] 《中共活动真相》（四），第304页。

[74] 《周恩来书信选编》，第260—261页。

[75] FRUS，1944，Vol.6，pp.666—667，698—770，733—734，745—749； 1945，Vol.7，pp.172—177，192—197，205—212，220—233.

[76] John M.Blum，ed.：The Price of Vision.The Diary of Henry A.Wallace，1942—1946（Boston： Houghton Miffin Company，1973），p.410.

[77] FRUS，1945，Vol.7，pp.37—38.

[78] 详见第六章第三节。

[79] John P.Davies：Dragon by the Tail： American，British，Japanese and Russian Encounters with China and One Another（New York； W.W.Norton an Company，1972），pp.385—386.当时谢伟思奉召回国，戴维斯去延安顶替他，与赫尔利的调处毫无关系。

[80] 《美国十字军在中国》，第203—204页；FRUS，1945，Vol.7，p.176.

[81] Barbara W.Tuchman：Pracitcing History.Selected Essays（New York： Macmillan Company，1981），pp.188—198.

[82] FRUS，1945，Vol.7，p.176.

[83] Charles F.Romanus and Riley Sunderland：Time Runs out in CBI（Washington，D.C.： Government Printing Office，1959），p.253；Albert Wedemeyer：Wedemeyer Reports！（New York； Henry Holt and Company，1958），pp.305—306.

[84] FRUS，1945，Vol.7，pp.242—246.

[85] FRUS，1945，Vol.7，pp.247—253.

[86] Lost Chance in China ，p.358.

[87] Jim Bishop：FDR’s Last Year（New York： William Morrow and Inc.，1974），p.450；Wedemeyer Reports！pp.340—341.

[88] Patrick Hurley ，pp.367—368.关于雅尔塔秘密协定，详见下节。

[89] 威廉·李海著，马登阁等译：《我在现场》，华夏出版社1988年版，第363页。

[90] FRUS，1945，Vol.7，pp.317—320.

[91] 《斯诺在中国》，第173页。

[92] Tang Zou：America’s Failure in China，1941—1950（Chicago： The University of Chicago Press，1963），p.185.

[93] FRUS，1945，Vol.7，pp.283—284.

[94] FRUS，1945，Vol.7，pp.75—76.

[95] FRUS，1945，Vol.7，pp.348—349.

[96] Patrick J.Hurley and American Foreign Policy，pp.212—213.

[97] Patrick J.Hurley and American Foreign Policy ，pp.212—213.

[98] 《周恩来年谱》，第608页；《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（下），第807页。

[99] 《毛泽东选集》（一卷本），第986、1002页。

[100] 《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（下），第807页。

[101] 《毛泽东选集》（一卷本），第1015、1011页。

[102] 参见牛军：《从赫尔利到马歇尔——美国调处国共矛盾始末》，福建人民出版社1988年版，第94—95页。

[103] 《美国十字军在中国》，第237—245页；沈醉：《中美特种技术合作所内幕》，《文史资料选辑》第32辑；裴可权：《抗日战争中中美特种技术合作所的贡献》，《传记文学》，第38卷第6期。

[104] 《法币、金圆券与黄金风潮》，第127—128页；Mogenthau Diaries，China ，pp.1542—1543，1555.

[105] FRUS，1945，Vol.7，p.1063.

[106] The China White Paper ，pp.503—505.

[107] FRUS，1945，Vol.7，pp.1085、 1087.

[108] FRUS，1945，Vol.7，pp.1089—1090； Mogenthau Diaries，China ，p.1569.

[109] America’s Failure in China，1941—1951，p.241.

[110] FRUS.The Conference at Malta and Yalta ，1945，p.369.

[111] On Active Service in Peace and War ，pp.618—619.

[112] FRUS.The Conference at Malta and Yalta ，1945，p.396.

[113] 《中国的纠葛》，第258页。

[114] W.Averell Harriman and Elle Abel：Special Envoy to Churchill and Stalin，1941—1946（New York： Random House，1975），p.370.

[115] FRUS.The Conference at Malta and Yalta，1945，pp.356—357.

[116] 《战时通讯》，第206—208页。

[117] The China White Paper ，p.550.

[118] The China White Paper ，p.564.

[119] FRUS，1944，Vol.6，pp.737—738.

[120] FDR’s Last Year ，p.274.

[121] FRUS.Conference at Cairo and Teheran ，1943，pp.567，869.

[122] Special Envoy to Churchill and Stalin ，1941—1946，p.397.

[123] FRUS.The Conference at Malta and Yalta ，1945，p.984.

[124] The China White Paper ，pp.113—114.

[125] FRUS，1945，Vol.7，p.851.

[126] Richard F.Fenno，Jr.：The Yalta Conference（Boston： D.C.Heath and Company，1955），p.39.

[127] 《罗斯福与霍普金斯》，下册，第530页。

[128] 《蒋总统秘录》，第1册，第34页。

[129] 《战时外交》（二），第542页。

[130] 《战时外交》（二），第565页；Special Envoy to Churchill and Stalin ，1941—1946，pp.472—473.

[131] FRUS，1945，Vol.7，pp.897—898；《战时外交》（二），第468页。

[132] 蒋介石在6月15日日记中写道：“我所担心的是这个备忘录还未必就是雅尔塔密约的全部内容……然而，就只这一些问题，已经是足以置我们中华民族于万劫不复的境地”，云云。见《蒋总统秘录》第一册，第43页。

[133] 《战时外交》（二），第577—588页；梁敬：《中苏友好同盟条约之签订与其影响》，《传记文学》，第24卷第4期。

[134] 《传记文学》，第24卷第4期；蒋经国：《负重致远》，台北幼狮书店印行，第67页。

[135] FRUS，1945，Vol.7，pp.912—915.

[136] FRUS，1945，Vol.7，p.918；《战时外交》（二），第594页。

[137] 《战时外交》（二），第608—609页； FRUS，1945，Vol.7，pp.924—925；《传记文学》，第24卷第4期。

[138] FRUS，1945，Vol.7，pp.912—912，927—928，932—934.

[139] FRUS，1945，Vol.7，pp.948—949.

[140] FRUS，1945，Vol.7，pp.944—948，950—952，953—954.

[141] 《中国的纠葛》，第362、362页。

[142] Herbert Feis：Between War and Peace.The Potsdam Conference（New Haven： Princeton University Press，1960），p.180.

[143] 1896年9月8日《中俄合办东省铁路公司合同章程》规定，自铁路开车之日起，铁路由俄国经营80年，中国政府无权过问，80年后，铁路及其一切产业无偿交给中国政府。见《中外旧约章汇编》，第1册第674页。

[144] FRUS.Conference of Berlin Potsdam（Washington，D.C.： Government Printing Office，1960），Vol.2，pp.1586—1587； Charles L.Mee，Jr.：Meeting at Postdam（New York： M.Evans and Company，1975），p.74； James F.Byrnes：Speaking Frankly（New York： Harper an Brothers，1947），p.205.

[145] FRUS，1945，Vol.7，p.950.

[146] FRUS，1945，Vol.7，p.968.

[147] 《战时外交》，（二），第646、649页。

[148] FRUS，1945，Vol.7，pp.950，955—956，960—967，969—974.

[149] 条约全文见《中外旧约章汇编》，第3册，第1327—1338页。

第八章 走向对抗

第一节 战后头半年

1945年7月26日，美、英、中3国发表《波茨坦公告》，敦促日本立即无条件投降，日本政府公然拒绝。盟国遂决定对日本进行摧毁性打击，广岛、长崎投掷原子弹，苏军出兵中国东北，战争形势迅速变化。8月10日，日本政府发出求降照会，14日宣布无条件投降。中国人民经过8年的浴血奋战，终于和盟国军队一起，取得了抗击日本侵略的辉煌胜利。

重庆举行庆祝抗战胜利大游行

当时驻在中国的上百万日军以及伪军由谁受降，这是国共双方面临的一个极为紧迫、极为重大的问题。从某种意义上说，取得了受降权就是取得了对未来中国的控制权，因而，它关系到中国的前途和命运。在整个抗日战争过程中，中共领导的武装力量一直在十分艰苦的条件下坚持敌后抗战，他们理所当然有权受降。8月10日，延安总部朱总司令发布大反攻令，命各解放区人民武装迅速前进，收缴敌伪武装，接受敌伪投降，对拒绝者予以坚决消灭。11日，延安总部又连续发布6道命令，命令晋绥、晋察冀、冀热辽各解放区抗日武装迅速向热河、察哈尔、内蒙、东北各地进军，特别是命令在八路军工作的原东北军将领吕正操、张学诗、万毅率部向察哈尔、热河、辽宁、吉林进发，配合苏军收复全东北。

到抗战末期，国民政府的统治区收缩到了西南西北，在华东、华北和东北没有它的军队，国民政府要到这些地方受降，一时鞭长莫及，于是蒋介石在11日“命令”朱德总司令：“所有该集团军所属部队、应就原地驻防待命”，不得向敌伪“擅自行动”，同时命令伪军“负责维持地方治安”，抵抗人民军队受降。23日，国民党军队陆军总司令何应钦又给侵华日军总司令冈村宁次一道命令，诬蔑八路军、新四军为“非法武装组织”，要求日军对八路军、新四军的受降“负责作有效之防卫”，至于已被人民军队受降的地区，日军应负责“将其收复”，交给国民党军队。

对于国民党政府垄断受降权的企图，中共的对策是“针锋相对，寸土必争”。13日，朱德总司令致电蒋介石，拒绝他11日的错误命令，新华社并播发了毛泽东撰写的评论《蒋介石在挑动内战》。16日，朱德再次致电蒋介石，提出：“遵照战争通例，凡被解放区军队所包围的敌伪军由解放区军队接受其投降，你的军队则接受被你的军队所包围的敌伪军的投降”，以此避免内战。[1]15日，朱德还通过美、英、苏3国大使向3国政府递交“说帖”一件，表明人民武装有权受降，有权派遣代表参加同盟国受降及处理受降后工作的立场，并要求美国立即停止对国民党政府的租借援助。

美国政府的政策是积极支持蒋介石垄断受降权。8月12日，赫尔利在给国务卿的报告中说：“如果美国和联合国家允许中国的一个武装的政党接受日本投降，并缴获日本人的武器，那么，中国的内战便将是不可避免的”。他建议，日本须将所有在中国的武装交给国民政府，日本若企图武装中国国内任何反抗国民政府的军队，应予以惩罚。也就是说，赫尔利为避免内战开的方子是不让中共军队受降。他的办法为美国决策者所接受。8月15日，杜鲁门向驻日盟军司令麦克阿瑟发布了第一号命令，其中说，所有在中国（东北除外）的日本陆海空军都只能向蒋介石投降。[2]

为了帮助蒋介石垄断受降权，美国政府破例继续向国民政府提供租借援助。8月21日，杜鲁门宣布停止向一切国家运送租借物资，只有中国例外。9月5日，杜鲁门批准了参谋长联席会议关于日本无条件投降后的军事租借政策的备忘录。其主要内容是，日本投降后，对盟国的租借军火和劳务援助，除用于支援正与尚未投降的日军作战者外，即行停止，但对华援助按参谋长联席会议给魏德迈的专门指示实行。这项指示说：“你在日本投降后的行动的依据是：目前的军援将继续下去，目的是支持中央政府军队重新占领现今为日军所占的中国战场的一切地方。”[3]这次延长租借法为期半年。

侵华日军指挥官冈村宁次在投降书上签字

为了防止中共军队受降敌伪军，解放敌占区，美国政府采取了三管齐下的措施。

其一，美国海军陆战队在华北关键地区登陆。早在8月10日，参谋长联席会议就指示魏德迈“控制中国战场的关键港口和交通枢纽”，并称，美军所控制的地区和所受降的部队只能交给国民政府。[4]魏德迈要陆军部向中国派遣7个师的兵力，在华北与东北设置障碍，对抗苏联。参谋长联席会议派不出这么多部队，但派遣了由凯勒·罗基中将率领的两个海军陆战师前来中国，并在天津建立了司令部。美海军陆战队各部分别于9月30日，10月4、10日在塘沽、烟台、青岛登陆。1945年底驻华美军最多时达到11.3万。

其二，由美国大规模空运海运国民党军队到华东、华北、东北。美国空军第14航空队、第10航空队的全部运输机和空运司令部所属的大部分运输机都统一组织起来，进行了历史上规模最大的空运：将新6军由芷江空运到南京，94军由柳州、靖远运到上海，又由上海运到北平，74军由九江运到南京和上海，93军由武汉运到北平，等等。据中国战区美国空军司令斯特拉特迈耶中将9月25日称，在8月至9月间，美国已用飞机运送了国民党军队4万人到华北。9月18日，参谋长联席会议又指示魏德迈：“美国的政策是援助中国政府尽可能地在被解放区，尤其是满洲，确立基本的中国军队”，催促魏德迈加紧向东北运兵。[5]从10月起，美国第7舰队更是大规模地把国民党军队从华南运到华北和东北。迄于1946年7月，美军共帮助国民党政府运送军队50余万人。

其三，以日伪军“作为卫戍部队”，抵抗八路军、新四军受降。目睹了华北受降日军状况的美国记者白修德写道：“美国海军陆战队、国民党、以前的伪军以及日军形成了一个非常罕见、极端奇怪的联盟，共同守卫这些铁路，以防共产党游击队的进攻。”[6]

美国继续租借援助的另一种方式是提供大量武器装备。在开罗会议期间，罗斯福曾向蒋介石口头承诺，为中国装备90个师的陆军，截至战争结束，实际已装备了20个师。蒋介石对这一承诺念念不忘，在罗斯福死后一再向美国政府提出。1945年9月14日，杜鲁门向宋子文口头表示，同意继续为中国军队提供装备，但以完成39个师为限。实际到1946年底共装备了45个师。杜鲁门还同意提供一定数量的海军舰艇，并装备一支适当规模的空军（参谋长联席会议后确定为8大队）。

抗日战争一结束，蒋介石生怕在华美军撤走，立即提出要美国派遣驻华军事顾问团，帮助中国建设现代化的陆海空军，以美国的装备，战术和技术改造全部中国军队，而且希望魏德迈能出任团长，蒋介石的这一要求在美国政府内部引起不同反应。国务院远东司司长范宣德认为，派遣美国现役军人组成赴华军事顾问团是不妥当的。抗战以前在华的德国军事顾问是退役的或预备役的德国军人，此次驻华军事顾问团也应如此，由中国政府聘请一批美国预备役军官组成，该军事顾问团与美国政府没有官方关系。另外，他主张顾问团规模不宜过大。副国务卿艾奇逊觉得这个意见值得考虑。但范宣德的建议被军方否决。美国军方正谋求加强美国在远东的军事地位，蒋介石的要求与他们的愿望可说不谋而合。根据美国当时的立法，只有在战争和紧急状态下总统才能向美洲以外的国家派遣由现役军人组成的军事顾问团，因此派出顾问团还有一个法律程序上的问题。[7]但既然中国战场没有结束，魏德迈仍然率领美军留驻中国，美国军事上的“顾问”作用实际从未中断。

尽管如此，美国政府在其正式宣布的对华政策中却仍然坚持一条：不支持中央政府打内战。参谋长联席会议在8月10日给魏德迈的指示中说：“美国的一项基本原则是，美国不支持中国中央政府进行内战”。[8]在9月13日的国务院、陆、海军部联席会议上，艾奇逊、史汀生和海军部长福雷斯特尔一致同意要向国民党政府提供援助以发展其军事力量，但也都认为，“重要的是要记得这一点，即美国的意图并非要让中国运用这些军事装备进行内战或者支持一个不民主的政府”。[9]赫尔利和魏德迈在实际执行中马上感到美国对华政策是自相矛盾的。8月19日魏德迈在给参谋长马歇尔的报告中说：在执行运送国民党军队的使命时，“我可能无意中直接援助了中央政府征服中共的武装力量”。“如果就字面意思来解释和遵循这一规定［不支持中央政府打内战］，就要撤销现在所给予委员长部队的支持”。当然，魏德迈是赞成给国民党政府“以完全的支持的”。[10]

战后初期美国对华政策的这种自相矛盾，有其复杂的原因。

二次世界大战改变了远东的国际格局。美国在亚太地区扩张的头号对手日本如今俯首称臣了，英、法为战后的重建有求于美国，它们的在华势力也大大削弱了。而美国的经济和军事实力却在战争中空前发展，世界上没有哪一个国家可与之匹敌。随着实力的增长，美国的扩张欲望也大大膨胀。如今，美国追求世界的“领导”地位，它要建立由美国主宰的世界秩序，即“美国治下的和平”。1945年10月23日杜鲁门总统在国会的讲话中说：“美国的战斗力现在比历史上任何时候都强大，比世界上任何国家都强大”，“由于我们的力量也产生了巨大的责任”，“领导世界”的责任。[11]于是，实现美国的“领导地位”成为杜鲁门种种决策和方针的出发点，“美国领导世界”也成了当时美国政界的一句常用语。

但是，随着反法西斯战争的胜利，苏联确立了军事大国的地位，美国决策者的心头因此蒙上了阴影。如同战争中需要盟军一样，在战后谋求势力范围的竞争中美国也需要盟国。中国就是美国在亚洲的主要盟国。美国决策者把一个统一的、亲美的中国作为战后远东的主要稳定因素，美国国务院在为雅尔塔会议准备的一份名为《美国对华长期目标和政策大纲》的文件中指出：“美国政府的对华长期政策是基于这样的信念：中国成为远东的一个主要稳定因素，这是出于该地区和平与安全的一个根本要求。”[12]

在中国存在着国共两大对立派别的情况下，美国的选择是明确的。大战之中，美国与蒋介石政权已经建立了一种特殊的关系，战争末期美国扶蒋反共政策的确定绝不是偶然的。

大战结束之后，美国决策人员中越来越多的人相信，中共是苏联扩张的工具，中国科科长庄莱德1945年11月16日和魏德迈20日的备忘录把这种看法表达得最充分。庄莱德指出：“考虑到中共的性质、意识形态及以往的态度，很难设想，美国的任何一种利益能在这样的共产主义国家中得到发展。”魏德迈在备忘录中说：

今天，由于出现了强大的苏俄，中国也是世界上两个最强大国家，即苏俄与美国的政治和经济的角逐场所。中国共产党的胜利将使中国成为苏俄的一个傀儡国家，一旦如此，苏俄就将实际上控制欧亚两洲。我们曾经下决心防止日本把中国变成一个傀儡国家，如果我们要实现对华政策，那就不能允许俄国这样做。[13]

既然如此，美国在战后全力以赴地支持国民党政权就是毫不奇怪的了。

但又有许多因素使美国要尽力避免中国的内战。

（1）对国共双方力量的估计。虽然当时国民党在军事上较之中共享有明显的优势，但美国政府对一旦内战爆发，国民党能否取胜没有把握。自1944年以来，美国驻华外交官和美军驻延安观察组成员发回的大量关于国共双方政治、经济、军事状况的、比较符合实际的报告的影响，并没有完全消失。国民党政府的经济顾问、杜鲁门的个人代表银行家爱德温·洛克在日本投降几天后就忧心忡忡地报告总统：“据我看，中国十分可能发生内战”，“我相当确信，中央政府不可能迅速取得胜利，我甚至十分怀疑，他们能否获胜。”魏德迈也认为，一旦内战爆发，“我怀疑他［蒋介石］有能力在几个月内，或许几年之内在华北取得满意的结果”，更不要说去占领东北了。[14]既是这样，美国政府自然不敢贸然支持国民党打一场没有把握，甚至可能失败的内战了。

（2）对苏联的顾忌。美国希望维持雅尔塔体制，而不想与苏联迎头相碰，尤其不想为中国的问题导致美苏冲突。他们还担心，一旦中国爆发内战，将“招致外国的干涉”，即苏联的干涉，中国内战将为苏联扩大在华影响提供机会。[15]

（3）美国人民反对对中国进行大规模武装干涉。战后美国人民强烈要求撤回在国外的美军，报刊上和议会里是一片“把我们的孩子送回来”的呼声。许多个人和民众团体，不满美国政府的对华政策，纷纷写信、打电报给国务院和白宫，“抗议用美国兵和美国武器干涉中国事务”，要求尽快撤回驻华美军，停止对华租借援助，并要求美国政府“运用其影响去取得中国在民主联合政府基础上的统一”。[16]美国军队在大战结束后迅速复员，兵员数额锐减。1945年5月德国投降时，美军约为829万人，到年底减为约423万人，至1946年中减至约189万人。在这种情况下，对中国进行大规模的武装干涉显然是不可能的。

（4）对美国力量局限性的认识。二次大战结束时，美国的经济军事力量固然达到登峰造极的地步，但美国的手也伸到了全球各地，它所承担的“义务”与其力量之间显然是有差距的。尤其是中国幅员辽阔，人口众多，日本派了几百万军队。花了十几年功夫也没有能征服中国，美国自然不敢贸然把军队投入中国的内战。固然在部分美国人（尤其是部分美国军人）中存在着“美国无所不能”的自负感，但美国决策者还是意识到了美国力量的局限。杜鲁门后来追述说：“有两片广阔的土地不是任何近代的西方军队所能征服的，那就是俄国和中国。要想以武力把我们的生活方式强加于这两个巨大的地区，在过去是愚蠢的，在现在也是愚蠢的。”[17]

在这种情况下，美国在竭力加强蒋介石政府的地位的同时，仍然希望能通过和平的方式吃掉中共的军队。苏联在中苏条约中作了支持国民党政权的明确保证后，美国更认为形势对国民党有利，认为在美、苏的共同压力下，中共有可能就范。中苏条约签订后，赫尔利立即建议蒋介石不失时机地邀请毛泽东赴重庆谈判，以实现“军令政令统一”。正是在赫尔利的鼓动下，蒋介石于8月14、20、23日3次电邀毛泽东到重庆谈判。

在争夺受降权的斗争中，美国与国、共都特别注意东北。

雅尔塔协定及中苏条约的签订和苏军解放东北，使东北成了苏联的势力范围，这成了美国决策者的心病。美国十分怀疑苏联的意图，认为“苏联特别指望在满洲建立一个由它控制的自治国家”，十分担心苏联可能支持中共势力在东北的发展。[18]因此美国急切希望国民党政府接收东北主权，尽可能限制苏联势力的扩张。国民党政府与美国的目的是完全吻合的，它认为凭借美国的支持，又有中苏条约的规定，它便有把握完全控制东北，它决定不承认中共在东北的地位。国民党政府于8月底、9月初制定并公布了接收东北的计划，组建了东北行营。9月下旬，美国开始用军舰大量运送华南的国民党军队去东北。

苏联对东北的态度是复杂的。它要实现雅尔塔协定和中苏条约所给予的特权，就必须遵守关于支持国民党政府的承诺，不能拒绝国民党政府接收东北主权。但美国在中苏条约谈判过程中进行的干涉，以及美国关于苏联应作出在东北实行门户开放的承诺的一再要求，又使苏联对美国势力渗入东北十分警惕。要拒绝美国势力的渗入，增强与国民党讨价还价的地位，最好的办法是对中共势力予以有限的支持。

中共特别看重东北的战略意义。早在“七大”上，中共就提出了争取东北的战略任务。毛泽东讲到：从我们党、从中国革命的最近将来的前途看，东北是特别重要的，如果我们把现有的一切根据地都丢了，只要我们有了东北，那么中国革命就有了巩固的基础。[19]8月下旬，中共的估计是，虽然苏联受中苏条约限制，不会对中共在东北的活动以多少支持，但只要这些活动不直接影响条约义务，苏联将会予以同情；国民党在东北热河、察哈尔没有基础，派军队去又有困难，因此中共有很好的机会争取东三省和热河、察哈尔。中共中央指示有关分局，不事声张地非正式进入东北，控制广大农村和苏联红军未曾驻扎的中小城市，大大放手发展，只要苏联红军不坚决反对就行；热河、察哈尔两省不在中苏条约范围，必须加以完全控制。[20]9月15日东北苏军代表别洛鲁索夫大校在赴东北先遣部队党委书记曾克林陪同下到延安，别洛鲁索夫与朱德经过谈判，达成谅解：冀热辽地区原为中共抗日根据地，该地的主权，由中共军队接管；苏军允许中共军队进入东北，但不能以八路军的名义活动；中共可以在东北乡村开展工作，但不得在大城市和苏占区公开活动，中共应从哈尔滨、长春、沈阳等大城市撤出，这些城市的主权应交给国民党。[21]

探明苏联的态度后，中共中央随即制定了“向北发展，向南防御”的全国战略方针，并决定从各解放区抽调10万主力部队和2万干部去东北，并成立中共中央东北局和冀热辽局。由当时代理中央主席的刘少奇（毛泽东在重庆谈判）起草的9月19日的党内指示说：“只要我能控制东北及热、察两省，并有全国各解放区及全国人民配合斗争，即能保障中国人民的胜利。”

日本投降后的头两星期中中共的政策重点有一个变化。8月11日，就在蒋介石下达禁止解放区人民军队受降的“命令”的当天，中共中央作出《关于日本投降后我党任务的决定》。其中指出，国民党积极准备向我解放区“收复失地”，夺取抗日胜利的果实，这一争夺战，将是极猛烈的，并有可能发展为大规模的内战。《决定》将中共的任务分为两个阶段，即目前阶段首先集中力量迫使日伪投降，占领一切可能与必须占领的大小城市和交通要道，扩大解放区，解决敌伪后，主力迅速集结整训，提高战斗力、准备制止内战；将来阶段，国民党可能发动大举进攻，中共应准备调动兵力，对付内战。决定指出，“国共谈判将以国际国内新动向为基础考虑其恢复”，但各地“对蒋介石发动内战的危险，应有必要的精神准备”；“对美国人民及政府中的民主分子必须表示好意”，但“斯科比危险的可能性尚未过去”。[22]8月13日，毛泽东在延安干部会议上作了《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》的报告。毛泽东提醒全党严重注意蒋介石挑起公开的全面内战的危险，严重注意美国帮助蒋介石打内战的危险，要求全党对蒋介石可能发动的全国内战切实作好相应的准备，以“恰当应付各种复杂的局面”。[23]可见当时中共的政策是力争实现国内和平，或者暂时把内战限制在局部范围；同时准备应付国民党发动全国规模的内战，在和与打这两者中，重点放在准备打。中共利用报刊和电台，发起强大宣传攻势，发表了大量揭露国民党内战阴谋和美国援蒋内战的文章和报道。

日本宣布投降后，全国人民欢庆抗战胜利，用各种方式表达了他们对和平建国的热望。中苏条约的签订标志着美苏在中国问题上达成的妥协落实了。国民党政府一时也难以发动大规模的内战，蒋介石对毛泽东的邀请电正是在国际国内这种种压力下发出的。

8月22日，中共中央收到斯大林的一份电报，其中说，中国不能打内战，否则中华民族有被毁灭的危险，毛泽东应赴重庆和谈。

8月23日，中共中央举行政治局扩大会议。会议分析了国际国内的政治形势，认为美、苏都不愿打第三次世界大战，苏联因受中苏条约限制，不能公开支持中共，美国也不便公开支持蒋介石，两国不希望中国内战；人民需要和平，中共也需要和平，国民党兵力分散，内部矛盾重重，也不能下决心打内战，因此国内和平是有可能取得的。会议认为，抗日战争的阶段已经结束，中国进入了和平建设的阶段，中共今后的新口号是：和平、民主、团结；同国民党进行谈判，争取通过和平途径实现中国的社会改革是必要的；也可能边谈边打，打打停停。[24]这次会议表明，中共认为内战的危险并非不可克服，中共的政策重点已经由准备打转变为准备和：通过谈判，或辅之局部的必要的自卫战争，争取全国的和平局面。

在确定了力争和平局面的方针后，中共减少了通过舆论工具对美国的批评，并且发出一系列指示力求避免与美军的冲突。

9月25日，中共中央通知华北各部队，对美国的外交工作极宜谨慎，基本方针是避免与美军冲突，在前线碰到美国军民，应不予扣留，不加伤害，不收缴其武器和通讯器材。如有美军人员和国民党特务一起到解放区活动，仅扣留国民党特务，不牵扯美方人员。27日，中共中央指示山东分局，美军可能在烟台、威海、秦皇岛登陆；延安总部已采取行动，阻止美军行动，但如发生美军登陆，我军应避免冲突，善意接待。如美军进行武装挑衅，应迅速报告中央。29日，中央宣传部又向各中央局发布指示，要求对登陆的美军，以主人翁态度予以欢迎接待，避免冲突，如遇美军人员向我方挑衅或携国民党军队登陆，应详细报告中央，但在行动上必须忍耐一时。指示还说，赫尔利、魏德迈是很反动的，他们坚持扶持蒋介石反苏、反共。但美国政界及舆论界同情中共的人甚多，因此对赫尔利、魏德迈等暂不采取公开揭露的政策。10月29日中共中央在《关于对待在华美军的方针和应注意事项的指示》中又提出，在美军尊重我方权益的条件下，欢迎其与我合作；但当美军行动有损于我之权益时，则必须在反对干涉中国内政的理由下，加以拒绝，或经交涉，加以制止；在一般外交场合应向美方人员解释，中共一贯主张与美方友好合作。[25]在实际上，虽然在10月中、下旬美国海军陆战队在秦皇岛山海关地区登陆时与中共军队发生了冲突，但总的来说中共的政策是相当忍让的，即避免冲突，不打第一枪，避免扩大事态，不给美国反共势力干涉的借口。

8月25日，中共中央决定由毛泽东、周恩来、王若飞去重庆谈判。27日赫尔利与张治中飞往延安迎接毛泽东，次日，他们陪毛泽东、周恩来抵达重庆，国共重庆谈判开始。

毛泽东飞抵重庆谈判，赫尔利以为是他的一大成功。他在31日给贝尔纳斯的报告中洋洋得意地写道，他在当天与蒋介石交换意见时，两人都认为赫尔利的预言已经得到证实，即苏联拒绝支持中共的行动已迫使毛泽东回到重庆的谈判桌上。[26]但一贯盲目乐观的赫尔利看来并没有从他以往的调处中学到足够的东西，他又高兴得太早了。中共同意与国民党谈判并不是无原则地同意国民党的条件。为了实现“和平、民主、团结”的目标，中共确实准备作出让步，“但是让步是有限度的，以不伤害人民根本利益为原则”。[27]

国共重庆谈判中的关键问题是两个：（1）关于解放区政权问题；（2）关于中共军队问题。中共根据“应承认解放区各级民选政府的合法地位”的原则，先后提出了几个方案，均被国民党方面以必须实行“政令统一”为借口加以拒绝。关于中共军队问题，中共最后让至缩编为24个至少20个师，与国民党军队保持1与6之比，国民党方面对此仍然推托敷衍。

赫尔利在回国述职前给国务院的一份报告中讲到，9月22日晚，他会见国共双方代表，抱怨双方“试图解决过多的细节问题”，并说：“如果他们能够同意基本的总的原则，细节问题更可以根据这些原则得到解决”。[28]如果在1944年秋冬赫尔利刚开始调处国共矛盾时，确实对国共分歧不知底里，那么一年之后，他不会仍不知道，国共谈判中争论的政权与军队的问题不是什么细节，而恰恰是问题的关键。赫尔利这样说完全是自欺欺人的，他总是力图粉饰形势，夸大成绩，以便向上报功。

重庆谈判又持续了一些日子，国共双方于10月10日达成会谈纪要（简称《双十协定》）。协定规定了国共双方遵循避免内战、和平建国的基本方针和原则，其具体的成果是决定召开各党派代表参加的政治协商会议。但解放区政权问题没有解决，中共军队整编的问题没有落实，受降权、国民大会等问题也未达成一致意见，所以《双十协定》除了给渴望和平的中国人民一种精神安慰以外，对于推进战后中国和平民主建设的意义是有限的。

实际上就在国共代表谈判期间，双方军队之间的冲突一直没有停止。谈判与武装冲突仿佛是顺着两条平行线在发展。8月29日，即毛泽东赴渝的次日，国民党政府陆军总司令何应钦便密令各战区印发蒋介石在1933年“围剿”红军时编订的《剿匪手本》，蒋介石调兵遣将，沿平绥、同蒲、平汉、津浦4条铁路线向解放区推进和进攻，到9月中旬共调动了36个军、73个师。10月6日至12日，中共晋冀鲁豫军区部队在上党地区歼灭国民党军队共3.5万人。

赫尔利9月下旬回国述职以后，美国使馆连连就国共武装冲突的扩大、苏联支持中共向国务院报警。驻华代办饶伯森9月29日向国务卿转发的陆军武官的报告说，中共军队加强了在华北，尤其是张家口、北平和沈阳地区的活动，“有迹象表明，该地区的一些中共军队由于苏联占领军的帮助得到了日本武器”，“在沈阳地区……，中共军队主要是由苏联人以缴获的日本武器武装的”，苏联人对于中共人员在南满张贴告示，散发宣传品的活动也不予制止。报告认为，“这些迹象是严重的，与盟国在中国的战略是相矛盾的”。10月6日，饶伯森又转去一份陆军武官和陆军情报人员的报告，其中说，中共已经占领了北平、张家口、大同这个三角地区3/4的地方，中共在张家口的司令部里有苏联顾问，毋庸怀疑，八路军在满洲苏军那里得到了大量武器，辽宁各地的军火库都正由苏军交给中共。关于国共冲突，陆军武官10月27日的报告说，由于若干地区发生了武装冲突，中国大规模内战的危险在过去一个星期中看来更增长了。“由于双方都越来越不愿意在任何地区各自的军事地位方面作出妥协，要达成一项永久性的令人满意的解决办法现在几乎是没有希望的。”11月4日，饶伯森把报告转达国务院。11月11日，饶伯森又发回一份电报说，“在过去几个星期国共僵局达到危急地步”，“中国很大部分地区已经处在内战之中。这两种互不相让、又都下定决心的政治力量能继续讨论和平多久，是很成问题的”。[29]

苏联明里支持国民党，暗里却帮助中共力量在东北的发展；国共谈判并未取得实质性成果，双方的军事冲突不断发生，内战的火药味越来越浓；而美国政府的对华政策却依旧自相矛盾。9月下旬，杜鲁门对回国述职的赫尔利和魏德迈“保证，继续支持蒋介石和中国的国民政府”，但参谋长联席会议在阐明总统政策时，却又“强调，美军不得卷入中国内战”，并明确规定，如果由美国援助发展起来的中国武装力量被用于内战，美国就将停止这种援助。指示还说：

在一个联合的、有充分代表性的政府的治理下，中国能取得何种程度的稳定，这是美国的一个基本考虑；对中国的经济、军事和其他援助在任何时候都受这种基本考虑的支配。美国政府将根据这一基本考虑定期重新审查继续对华援助的问题。[30]

魏德迈返回住所后在给参谋长联席会议的报告中屡屡指出美国对华政策的矛盾，参谋长们和陆海军部也不能自圆其说，只好“迫切要求”国务院作“政策上的指导”。11月26日，陆军部长帕特森和海军部长福雷斯特尔联名致函贝尔纳斯，要求国务卿和总统为今后若干年制定一项明确的对华政策。

这时又有一些别的事情使赫尔利个人受到打击。

其一是艾切森、谢伟思的重新任命和范宣德的升迁。9月美国政府为驻日美军总司令麦克阿瑟成立了一个政治顾问班子，艾切森被任命为代理顾问，谢伟思等被任命为他的助手，有传闻说这个顾问班子还要去重庆。另外，曾在赫尔利手下工作并常常与顶头上司意见相左、极不愿意美国卷入中国内战的范宣德，又于9月中旬由中国科科长提升为远东司司长。得知这些消息，赫尔利的气不打一处来。艾切森与谢伟思是他4月份从中国撵出去的，如今另赴要职，这就表明国务院对他们两人依旧信任，他们的意见在国务院仍然受到尊重。饶伯森、赫尔利促使蒋介石向美国政府提出抗议，并且为之拟好了稿子。蒋介石根据赫尔利的底稿，于9月20日致电杜鲁门说，艾切森和谢伟思在中国期间“均表达了对中国中央政府极不友好的观点，明白表示支持中共的政策”，中共把两人的任命“解释为美国对华政策转变的迹象”，这势必影响中共对重庆谈判的态度。蒋介石要求取消对两人的任命。杜鲁门在25日致电解释说，这个顾问班子只处理与日本投降及占领日本有关的事宜，他们不会去中国，而且保证说，“本政府的对华政策没有改变，也不会有丝毫改变”。[31]蒋介石只得就此作罢，赫尔利胸中的怒气却并未消减。

其二是随着中国形势的恶化，在美国报刊上对赫尔利这位驻华大使的批评越来越多。10月30日和11月2日，《纽约先驱论坛报》批评赫尔利应该对全面支持蒋介石负责，因为这样做是有违华盛顿的指示的。其他一些报纸，如《底特律新闻》、《布法罗晚新闻》也都刊登了责难他的文章。11月26日，华盛顿州的众议员休·德拉西在众议院演说，批评赫尔利“全面支持反动的”蒋介石政权，从而使美国的援助被用于窒息中国人民合法的民主追求，赫尔利、魏德迈的计划构成了美国的帝国主义，并把中国引向内战。德拉西进而指责赫尔利要对高思大使的辞职、罗斯福总统政策的“逆转”以及“清洗”那些有才干的中国通负责。[32]在国外，苏联和英国舆论也对赫尔利进行批评，中共则公开表示，反对赫尔利继续担任驻华大使。

赫尔利在9月下旬回国述职后就曾提出过辞职要求，但杜鲁门和贝尔纳斯说服了他，使他同意重返中国。此后两个月的事态发展使他对作为驻华大使的工作越来越心灰意冷，对前景越来越感到暗淡，对国务院越来越不满意。不仅如此，他还意识到，很可能他会最终成为美国对华政策失败的替罪羊。赫尔利还断定，德拉西的背后肯定有支持者，因为只有根据那些机密的材料才能作出这种指控，很可能是国务院里的什么人故意同他作对，要破坏他在中国的工作才这么干的。左思右想，赫尔利越想越不对头，遂于11月26日向总统提出辞职。翌日，他叫来了华盛顿各报刊的记者，散发了他的辞呈。他在辞呈中攻击美国的国际关系实际上与所宣布的外交政策大相径庭，攻击“美国的外交政策未能达到我们所说的为之而进行战争的目的”。他指责“国务院中的很多部门正努力一般地支持共产主义，尤其支持中国的共产主义”。他进而抱怨说，他要求调离的人，如今被安置在远东司成了他的上司，他辞退的人如今另赴高就，在这些岗位上，他们继续偏袒武装的共产党。赫尔利要求杜鲁门“从下级官员开始改组整个决策机构”，要求公布他的及与他意见相左的职业外交官的所有报告，以澄清国际上对美国对华政策的误会。[33]

赫尔利的辞职在美国政界掀起了一场小小的风波。杜鲁门恼怒之余，立即于当天任命刚刚辞去陆军参谋长的马歇尔将军为特使，赴华调处国共冲突。

第二节 马歇尔调处国共冲突。《中美商约》的签订

马歇尔在二次大战中功勋卓著，声名远播，兼有军事家和政治家的才干，他一再调解许多看似无法调解的纠纷，使起先势不两立的双方握手言和。马歇尔对中国又有相当的了解。[34]杜鲁门挑选这样一位在他看来“具有独一无二的资格和罕见才干”的人使华，表明他对马歇尔的使命是极其重视的。马歇尔调处具有同赫尔利调处相同的性质，即让国民党让出一部分权力，换取共产党缴枪入阁，取消独立的军队和政府，从而把中共联合、统一到以蒋介石为首的政府之中，不战而降中共。不同的是，赫尔利匆匆来华，行前只是由罗斯福原则性地下达了指示，马歇尔出使前则与国务卿、参谋长及总统本人反复磋商斟酌，确定了他在调处中应执行的方针。

11月28日，国务院远东司司长范宣德起草了一份备忘录，其中着重指出，美国不以武装干涉支持国民党进行内战，国共双方应当实行停火，并“迅速召开全国协商会议以寻求一项和平解决中国现存纠纷的途径”。马歇尔认为这个稿本“不够清楚”，“不够明确”，“容易引起严重误解”，于是他自己在陆军部组织了一个起草班子。陆军部修改稿与原稿最大的区别是，明确指出要运送国民党军队去华北。其中说：“美国将继续提供军事援助，并在运输军队方面支援中国国民政府，使其重新确立对华北和东北解放区的控制。”[35]

范宣德认为这个修改稿有明显的缺陷，不能自圆其说，他指出，“在安排停火的同时把更多的国民党军队运往华北是不合逻辑的”。[36]他在11月12日给国务卿的备忘录中，已经表述过他对向国民党提供军事援助的看法，他说：“在寻求解决中国内部困难的途径时，蒋介石过去是坚决倾向于军事手段，而不是政治手段的，而他的这些手段都没有达到目的”；美国若继续给蒋以军事援助，“可能鼓励蒋沿着这条路线毫无成功希望地走下去，而不是鼓励他用和平手段实行联合”。于是，他在陆军部的修改稿中添了这样一段话：“美国将不把国民政府部队运往华北等地，如果运入这些部队将有碍于达到停火和政治谈判的目的”。[37]

但这一补充被马歇尔否定了。他认为这“大大减弱了声明的含义，并在一些地方改变了原意”。[38]

上述分歧是在12月9、 11、 14日的几次会上解决的。在12月9日由贝尔纳斯、艾奇逊、范宣德和马歇尔参加的会上，当马歇尔问到，如果国民党在谈判中表现得比较和解，而共产党不妥协该怎么办时，贝尔纳斯答道：“那就全力支持国民政府，并将其军队运往东北”。马歇尔又问道：“如果国民党拒绝作出让步呢?”贝尔纳斯说：“那就告诉中央政府，我们本来可以给予中国的种种援助，诸如贷款、军事和民用物资、建立军事顾问团等等，都不给了，我们被迫直接与共产党人打交道。”马歇尔对这一答复显然是不满的，而贝尔纳斯自己两天后也改变了主意。11日，在有杜鲁门参加的会上，马歇尔重复了9日的问题，并认为美国仍然应当“支持蒋介石把军队运往华北”，否则便会导致美国在太平洋战争中的努力前功尽弃。这时，杜鲁门和贝尔纳斯都同意这样做。14日，艾奇逊陪马歇尔去白宫见杜鲁门，马歇尔又一次重复了上述问题，并再一次得到杜鲁门肯定的答复。会见后，马歇尔用更明确的语言写道：“如果我不能使委员长采取我认为合理和必要的行动，美国政府——通过我仍然必须继续支持中华民国中央政府”，“总统认为这是对他的……指示的正确总结”。[39]这样就定下了马歇尔调处的基调：不管谈判结果如何，国民党在谈判中表现如何，美国支持蒋介石这一条是不变的。这是美国对华政策的基本点，是美国政府的底牌。

在马歇尔与总统、国务卿进行反复研究的同时，参谋长联席会议就运送更多国民党军队去华北和东北的问题征求远东的指挥官的意见。麦克阿瑟、魏德迈和美国太平洋舰队司令雷蒙德·斯普鲁恩斯一致同意继续运送国民党军队去华北和东北，并认为这种援助可以作为马歇尔进行调处，使中国两大主要的对立集团达成妥协的基础。[40]他们显然认为，美国通过援助增强蒋介石的地位，将能迫使共产党就范，从而达到他们所希望的中国的统一，殊不知这种设想与实际情况恰恰背道而驰。

12月15日，杜鲁门就马歇尔使华发表对华政策声明，宣称：国共双方应该实行停火，并尽快召开全国性的代表会议，解决纷争，实现联合；国民政府是中国惟一合法政府，但它是“一党政府”，应当扩大政府基础，实行民主改革；随着政府的改组，中共军队应整编入中国的国民军队；美国将继续支持国民政府受降和遣返日军，但这种支持将不扩展为影响中国内争的军事干涉，等等。就这样，美国决策者经过反复磋商，重新阐述了它的对华政策，但这无非是大战结束后3个多月中执行的政策的延续而已，这个政策所固有的矛盾依然存在。

尽管如此，杜鲁门的声明仍然受到渴望和平民主的中国人民的欢迎。中共对于赫尔利辞职，美国政府派马歇尔来华也是欢迎的，认为这有利于当前中国人民要求和平民主的斗争。12月上半月，周恩来在延安多次报告有关国共谈判的情况，并起草了若干文件、指示，大都涉及美国对华政策。周恩来指出，抗战时和抗战后的美国对华政策有很大区别，美国在抗战时是“扶蒋用共”，现在抗战胜利了，美国以安全需要为名，实际是要取得在华优势或独霸，现实的政策是“扶蒋压共”。要蒋介石放弃灭共企图不可能，但目前下讨伐决心，也不可能，国共关系在相当长时期内一时偏和，一时偏战，和中酝酿战，战中酝酿和，因此今后谈判应本着反内战、争民主、求和平的基本方针，进行“边谈边打的谈判”。周恩来也估计到，虽然从赫尔利到马歇尔美国政府中扶蒋压共的基本点是不会变更的，但方法上却有改变的可能，中共应“在政治上取攻势，军事上取守势，但同时又应使其在军事上知难而退”。对美国的批评要有区别：第一，把政府和人民分开；第二，把他们正确的地方与错误的地方分开；第三，把统治者中的进步分子与反动分子区别开；第四，把今天美国的政策和将来可变的美国政策区别开。[41]此外，中共认为当时的国际形势也是于中国实行和平民主有利的。12月中下旬的美、英、苏3国外长会议重申了不干涉中国内部事务的政策，赞成中国停止内战，实现团结民主。美、苏并表示尽早撤离驻华军队。

马歇尔在使华的一年多当中及时(有时甚至一天两次)向杜鲁门汇报调处进展情况，他的报告不经过远东司，而由副国务卿艾奇逊直接转给杜鲁门，总统并责成艾奇逊在他收到报告的24小时之内必须发出复函；参谋长联席会议则专门派了一个小组常驻国务院负责马歇尔与五角大楼之间的联系。杜鲁门认为，在他没有亲临现场的情况下，他不可能对调处了解得更多了。他满意地认为，马歇尔做的“与他出发前夕我向他阐明的政策是完全一致的”。可见，马歇尔的调处切切实实地体现了美国对华政策。

马歇尔于1945年12月20日飞抵上海，22日抵重庆。从这时起到1947年1月7日离华，马歇尔在中国进行的调处大致可分三段：从调处开始至1946年2月底，3月至6月底，7月以后至结束。

在第一阶段，马歇尔调处下的国共谈判取得了一系列成果。

12月21日，马歇尔第一次见蒋介石。他在首次谈话中强调说，美国人民不愿采取任何可能被解释为干涉别国内政的行动，美国人民现在十分希望看到中国结束敌对行动，而总统的行动权力，他提供援助的权力，在很大程度上是受到公众情绪即公众对国共两党作出的真诚让步的反应的制约的。除非他们看到确实的证据，证明目前进行的获致和平解决中国内部争论的努力取得成功，他们将不允许总统对中国提供军事和经济援助。[42]蒋介石当时尚不知马歇尔使华的底里，加之马歇尔来华前夕，杜鲁门命令财政部、商业部、进出口银行等几个部门，暂停一切对华财经联络，暂停各种援助（包括进出口银行正在商谈的5亿美元贷款），所有对国民政府的援助均随马歇尔使命的进展情况而定。[43]马歇尔的表态与美国政府的措施结合起来，对于若干年来须臾离不开美国援助的蒋介石无疑是有分量的压力。国民党被迫收敛其内战的锋芒，在一些问题上作出妥协。

马歇尔到重庆后，中共代表周恩来等即与之进行会谈。周主要讲了两点：第一，中国不能再有内战，中共主张立即停止冲突；用民主的方法解决国内一切问题，即由政治协商会议草拟宪法，然后由改组的政府筹备国民大会，通过宪法，使中国成为宪政的国家。第二，中共所说的建国道路就是要提倡民主和科学，以建立一个独立、自由和富强的中国。在这方面，美国有许多可以值得学习的地方：华盛顿时代的民族独立精神；林肯的民有、民治、民享和罗斯福的四大自由的精神；美国的农业改革和工业化。[44]

当时，马歇尔所面临的首要问题是停止国共内战，因为在进行武装冲突的情况下，要协商解决任何问题都是不可能的。12月27日，国共举行第一次正式会谈。30日，国民党方面提议由马歇尔和国共双方代表各一人组成三人军事小组，商谈停战等问题。中共对此颇感担心，中共希望苏联、英国也参加调处，在莫斯科会议关于中国的协议基础上一起参与解决中国问题，但为英、苏拒绝。中共遂下决心接受美国代表的单方面调处。1946年1月5日，国共双方就此达成协议，参加三人小组的国民党方面代表是张群，中共方面代表是周恩来。三人小组的职责是处理有关停战、恢复交通和受降事宜，采取三人一致协议的原则，每方面都有否决权。三人小组的一切决议均须送国共最高当局核准后才生效。这一原则也适用于随后建立的、由三人小组领导的军事调处执行部及其属下一切机构。

在关于停战问题的讨论中，国共双方最关注的是两件事：国民党军队开入东北接收主权和国民党要求中共让出赤峰和多伦这两个战略要地的问题。最后，国共双方各自作了让步。周恩来承认东北问题的特殊性，容许为接收东北主权美国可协助国民政府运兵去东北，国民政府直接与苏联办理交接，中共不参与其事。至于赤峰和多伦，当时已由中共接收，中共反对国民党再从中共手中“接收”该两地。如果该两地由国民党占领，中共在东北与华北部队之间的联系就被切断了。三人小组会谈一度因此陷入僵局。1月9日晚，马歇尔直接找蒋介石谈，并说服后者放弃了对赤峰和多伦的要求。午夜以后，马歇尔将与蒋介石会商结果电话通知周恩来，国共双方停战协定方告完成。10日，三人小组达成了《关于停止国内冲突的命令和声明》，国共双方分别颁发了停战令。为了监督停战令的执行，张群、周恩来还签署了《建立军事调处执行部的协议》。协议规定由国民党、中共与美国三方各派一人，在北平成立军事调处执行部。中共代表为叶剑英，国民党政府代表为郑介民，美方代表为饶伯森。

在达成停战令的同日，政协会议开幕。在政协会议的讨论中，矛盾的焦点是改组国府问题。国民党代表团提出的扩大政府的方案是：（1）增加国府委员名额，由原有36名增加至48名；（2）国府委员须由蒋介石提请国民党中央执委会通过，国民党的名额须“具某种特定程度多数”，以便“履行领导的责任”；（3）国府职权为议决立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算及蒋介石交议事项；（4）蒋介石对国府决议有否决权，国府委员复议须有2/3以上多数才能维持原议；（5）蒋介石有紧急处置权。[45]可见，这一提案仍然是一个维护国民党的一党专政，维护蒋介石的个人独裁的方案，它理所当然引起各方代表的反感。中共中央亦明确指示代表团：必须坚持破坏独裁，改组政府必须坚持不低于杜鲁门声明与三国公报的水平(一切民主分子参加政府，并享有公平与有效的代表权)。1月16日，中共代表团提出《和平建国纲领草案》，主张“各党派无党派民主分子，应广泛参加国民政府的一切部门，多数党在政府主要职位中所占的名额不得超过1/3，改组后的政府，应脱离国民党的直接领导，实行地方自治，凡已实行普选的地方政府，应承认其为合法。”[46]

马歇尔密切注视着政协会议的讨论，国民党在改组政府问题上的顽固态度引起他的不满与不安。为了推动会议的进展，马歇尔于1月22日向蒋介石提出了一份《中华民国临时政府组织法》，主要内容是：成立临时国务委员会以取代最高国防委员会，国务委员会由20人组成，其中国民党9人、中共6人、民盟1人、青年党1人、无党派人士3人，委员会实行少数服从多数的办法，在取舍意见同数的情况下，由主席裁决；主席有否决权，但如委员会中14名成员维持原议，则否决无效；主席有权任命五院院长、军事委员会委员、各部部长和各委员会主任，但其中50％为国民党派人，30％为中共人士，其余20％为其他党派和无党派人士；主席经委员会同意任命省长，但热、察、宁夏、鲁冀、晋、陕、豫、甘诸省和平、津、青岛3市市长由主席根据委员会下设立之特别委员会提名任命，该特别委员会由国民党和中共各2人组成；国务委员会设立由各党派和无党派代表参加的专门委员会起草宪法，在1947年1月1日前完成宪草审议、国民大会代表改选、宪草复议、新政府成立等向宪政过渡的一整套程序。马歇尔在同蒋介石讨论这一方案时强调：“有两个因素使他必须与共产党尽快达成关于联合政府和联合军队的协定。第一，在现今的形势下，中国十分容易受到俄国下层的渗透，与俄国接壤的中国西北与满洲的共产党政权将因此得到加强，国民政府在那里的地位则将不断削弱；第二，美国的陆海军力量显然不能长久呆在中国。”[47]

蒋介石对马歇尔的这一方案十分不满，但马歇尔手中握有对华经缓和军援的大权，蒋不但不好发作，还必须敷衍一番，并要求马歇尔对这一方案严守秘密。由于政协会议上中共和第三方面代表的据理力争，也由于马歇尔的压力，国民党被迫在这一问题上作了让步：承认国民政府委员会为最高国务机关；放弃委员选任须经国民党中央执委会通过和主席有紧急处置权的要求；委员中国民党人士只占半数；委员的3/5即可否决主席之否决；一般议案以出席委员之过半数通过之，主要议案须有2/3以上委员赞成始得议决。在国民党作出让步的同时，中共方面也在政府中多数党席位、国民大会旧代表的资格及整军原则等重大问题上作出了让步。[48]1月31日，政协会议就政府组织、国民大会、和平建国纲领、军事问题、宪法草案等项达成书面协议。

停战令的发布和政协会议的胜利闭幕是两桩有重大意义的事件。它使中国人民切切实实地看到了一个和平、统一、民主的中国的曙光。政协会议刚结束，中共中央即于2月1日向全党发出《关于目前形势与任务的指示》，指出，“由于这些决议的成立及其实施，国民党一党独裁专制即开始破坏”，“中国即走上了和平民主建设的新阶段”，“中国革命的主要斗争形式，目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争，国内问题由政治方式来解决。党的全部工作必须适应这一新形势”。但中共没有陷入对和平民主的幻想。《指示》同时说到，“中国民主化的道路依然是曲折的，长期的”，党必须注意“阵地的保持与继续取得”，“练兵、减租与生产是目前解放区三件中心工作”。[49]

政协会议结束后，三人小组(停战协定签字后，国民党方面已由张治中接替张群)立即着手讨论整军问题。这是从1944年赫尔利调处到重庆谈判国共之间最敏感的问题。中共主张先政治民主化，而后军队国家化，蒋介石要求中共先交出军队，然后实行民主措施。在政协会议中，中共代表为了克服矛盾，提出两者“并行前进，归于一途”的说法，即政治民主化和军队国家化好比两条腿，是平行的、互相配合进行的，协调两腿的神经中枢是改组政府。[50]政协会议确立的整军原则是军党分立、军民分治、以政治军。马歇尔力图用西方的建军原则指导整军，以西方民主制度改变中国军队制度及军人思想，使军队从属于国家，军人不干涉政治。他还力图通过整军加强美军对中国军队的影响与控制，即在国民党军队中，由美国装备的那些师、军保留下来，其他部队予以裁减；对于中共军队，他表示可为整编后的10个师提供训练，并提供11个步兵营、11个野战炮连的机械化装备。从以上这些设想出发，马歇尔认为国共军队的比例并不是十分要紧的事。他还力主国共双方军队混编。2月8日、12日，中共中央指示周恩来，马歇尔提出的办法“有彻底破坏国民党及地方军队原来系统的一面，可以在原则上赞成他的意见”，同时又提醒说：国共军队混编的主张，对我们危险性是很大的，其目的是企图消灭至少是控制我们军队，故绝不能答应。[51]

整军谈判没有遇到很大障碍。在讨论军队整编统编协议前，马歇尔曾向蒋介石提出一个方案，其中建议，在整编后60个师的作战部队中，20个师由共产党领导，占1/3；在海、空军中共产党领导的部队至少各占30％。[52]蒋介石对这一提议大为震惊，坚决不同意。但蒋介石也被迫作了一些让步。在最后达成的协议中，国共双方的陆军作战部队的比例确定为5比1(50个师对10个师)，而在重庆谈判中蒋介石连6比1都不同意。2月25日，张治中、周恩来、马歇尔达成《军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，方案规定，从协定签字至12个月终了时，全国陆军应为108个师，其中国民党军90个师，中共军队18个师，在这此后6个月中，国民党军缩编为50个师，中共军队缩编为10个师；方案还对12个和18个月终了时各地军队的配置作了具体的规定。

整军方案签订后，马歇尔和国共双方代表到东北、华东、华中各地巡视，检查停战令执行情况，历时7天，行程1.8万公里。据张治中回忆，当时“全国各地除东北外算是大体停止冲突了”，“有时国共双方将领都在一起开会聚餐”。[53]中共对马歇尔的调处努力曾给予高度评价。2月9日，毛泽东接见美联社记者，盛赞政协会议的成就，他在谈话中两次提到马歇尔：“综观中国内部及世界大势，各种情形实利于转趋民主的新方面。推动的力量，最初出于美总统杜鲁门，继之以莫斯科美英苏三国外长会议，最后则是马歇尔特使及国内民主分子”，“马歇尔特使促成中国停止内战，推进团结、和平与民主，其功殊不可没”。[54]周恩来一再向马歇尔转达毛泽东对他的致意，感谢他为促进停止内战，使中国走上现代化和民主道路所作出的努力，肯定他的态度和方法是公正的，表示中共愿意在这个基础上和美国合作。[55]3月4日，三人小组到延安时受到毛泽东等中共领导人热烈欢迎。而蒋介石却屡屡在日记中发泄对马歇尔的不满。马歇尔1月22日提出《中华民国临时政府组织法》后，蒋介石即在日记中写道：“此为共党不敢提者，要知客卿对他国政治之隔阂，若本身无定见，不仅误事，且足以召亡国之祸也。”[56]整军方案达成后，又在28日日记中写道：“与中共商定统编其所部为18个师之方案，业已签字，此为政府最大之损失。”[57]正因为国民党方面是迫不得已作出让步而且蒋介石国民党抱着“定见”不改，因此从协定达成之日起，他就在酝酿推翻协定。政协会议还在进行，国民党顽固派就演出南京沧白堂事件，辱骂、殴打政协代表；1月30日政协会议行将闭幕时，国民党右派谷正纲、张道藩等大闹中央党部，蒋介石听之任之，半晌才说：“我对宪草也不满意，但事已至此，无法推翻原案，只有姑息通过，将来再说……等开国民大会时再说吧。”[58]实际上没有等到国民大会，蒋介石就在3月的六届二中全会上，公开号召破坏政协决议，说是应“就其荦荦大端，妥筹补救”。结果全会在改组政府问题、宪草问题、整军问题等各个方面都通过了一系列违反政协决议的议案，如议决要把各党派推选的国府委员拿到国民党中常会去选任，要把“五五宪草”而不是经政协宪草审议委员会修正的宪草、政协协议事项等一并提交国大参考，等等。中国刚刚明朗的天空中重新布满了阴霾。

蒋介石的顽固态度固然是他的既定政策，然而也与国际形势有密切关系。3月5日，英国前首相丘吉尔在杜鲁门总统陪同下到后者家乡密苏里州访问，在富尔敦发表演说，声称，“从波罗的海的什切青到亚得里亚海的的里雅斯特，整个欧洲大陆已经被一重大铁幕分隔为两半”，他要求“所有讲英语的民族结成兄弟联盟”，在联合国之外重新安排世界秩序。苏联认为这次讲话是对苏联、对雅尔塔体系的直接挑战。几天后，斯大林斥责丘吉尔活像希特勒，也迷信“种族主义论”，认为讲英语的民族“应该统治世界”，谴责丘吉尔是在“策划战争，……号召和苏联作战”。[59]二次世界大战以后，蒋介石就盼望美苏打第三次世界大战，从而使美国能用军事力量帮助他解决中国问题，丘吉尔的富尔敦演说对他的这种心态无疑是一种鼓励。3月18日，中共中央致电中共代表团说：“国民党二中全会是坚决反国家民主化的，他们必然坚持要修改宪草原则，国大代表名额他们又擅自增加，我与民盟在国大保持否决权将不可能，在这种情形下，我们决不能参加国大参加政府。”这是中共开始表示不能参加国大、政府。此后中共仍力争和平，但不再提实行和平民主新阶段的政策。[60]3月30日，中共代表团发表声明：鉴于国民党违反四项诺言，破坏政协决议，擅改国大代表总数，拒绝中共在国府委员及行政院政务委员中应有之名额，中共决定不提交国府委员名单，不参加改组政府。

在调处的第一阶段，东北问题一直悬而未决。到1946年1月，中共在东北已有20余万军队，连同工作人员达30万人。在东北中共也力求迅速实现和平解决，在国民党承认中共在东北地位的条件下力求与国民党合作。中共方面一再提出派军调部执行小组去东北的要求，但蒋介石既有美国支持，又有中苏条约担保，硬是不承认中共在东北的地位，不承认东北有国共冲突，坚持东北只有接收主权和“剿匪”的问题。在关内实现停火的情况下，东北的战火一直没有熄灭。这就使中共下决心在东北打出地位来。1月26、27日中共中央指示东北局“击破国民党之武力解决方针”，“在我完全防御有理的条件下，……给进攻之顽以坚决彻底歼灭之打击”。[61]但这种打只是为了煞下东北顽军的威风，是为了迫使蒋介石承认中共在东北的地位，打是为了和。因此，2月16日，中共提出了解决东北问题的4点主张：（1）改组东北行营及其政治委员会、经济委员会，吸收东北民主人士与各党派无党派人士参加；（2）承认东北现有抗日民主部队；（3）承认东北各县民主自治政府；（4）国民政府为恢复主权而开入东北的部队应限制在一定数量之内。[62]但蒋介石对中共的要求置若罔闻。

这时马歇尔因为调处工作已经取得初步成果，准备于3月11日回国述职。他急于在临行前使国共双方在东北问题上达成某种妥协，以控制那里的形势。3月9日他致函蒋介石，转述了杜鲁门总统的下述意向：不管我们对俄国在满洲的意图的估计的准确性如何，加速中国统一的进程达至成功的结局是极端重要的，不论是在政府之内还是国会面前，总统都准备尽其所能支持达到这一目的；他理解美国对中国政府在金钱、物资和人员方面慷慨援助的必要性；他感到，马歇尔在此时的美国之行“对于使国会和公众的意见与上述政策保持一致具有重大价值”。[63]马歇尔的这段话真可谓含意丰富。它至少有三层意思，第一，用对苏联意图的猜测施加压力；第二，以是否提供美援施加压力：美援将用于加速中国统一的进程，而不是相反；第三，此时蒋的态度如何，将直接影响马歇尔的回国述职之行，直接影响美国国会和公众的态度。收到马歇尔这一备忘录后，蒋介石勉强同意派执行小组去东北，但提出了5条苛刻的条件，其中包括小组仅限于处理军事问题，国民党军队在中东铁路和南满铁路两侧30公里的狭长地带实行单独管辖，中共军队撤离国民党为重建主权必须占领的地区，包括煤矿，不得开入苏军撤离的地区等。马歇尔对于蒋介石的上述蛮横无理的要求居然没有提出异议。3月10日，周恩来向马歇尔阐明了中共解决东北问题的原则立场：（1）外交和内政分开，中共不介入外交，内政要协商；（2）军事和政治平行解决，并希望马歇尔在解决东北问题后再回国。马歇尔向周转达了蒋的上述条件。周指出，这5条的实质是国民党军队可以接收一切地区，而要中共从任何地方撤出。马歇尔表示可再协商。但他在已经得知中共代表态度的情况下，仍然按蒋的要求草拟了对执行小组的5点指令，并将其提交给三人小组讨论。[64]这是马歇尔在调处中第一次明显地偏袒国民党。这个指令草案理所当然地遭到中共方面的反对。

在马歇尔回国期间，吉伦中将作为他的代表参加三人小组工作。3月18、21日，马歇尔两次致电吉伦，催促派执行小组去东北，并称，如未达成派执行小组的协议，三人小组应立即亲自去东北，“继续拖延可能是灾难性的”。吉伦不敢怠慢，立即派考伊上校去延安，催促回延汇报工作的周恩来立即返回，同时即将马歇尔电文告知张治中。张治中见蒋介石后告知吉伦，蒋介石准备无条件同意执行小组去满洲。[65]3月27日，三人小组达成《调处东北停战的协议》，主要内容是：（1）小组只限于军事调处工作；（2）小组避免进入仍属苏军驻留地区；（3）小组应前往冲突地点或国共双方军队密接地点，使其停止冲突，并作必要及公平的调处。[66]签字后，周恩来声明：（1）国民党军委会说东北无内战，这完全不合事实；（2）政府军去东北接收，5个军已足够，希望政府不要破坏协议，再运兵去东北。

蒋介石勉强同意了派执行小组去东北，但他自始就毫无履行协议的诚意。在协议达成前夕，蒋介石就限令东北国民党军在4月2日前占领四平街。协议墨迹未干，他就于4月1日在国民参政会上的政治报告中狂妄宣称：“东北问题在本质上，是一个外交问题，问题的焦点，在……接收主权。”“东北九省主权的接收没有完成以前，没有什么内政问题可言”，“我们中央对于东北的职责，现在只有接收领土”，“军事冲突的调处，只在不影响政府接收主权行使国家权力的前提之下进行”；并且肆意攻击中共关于东北问题的主张是“求得其私人党派的利益，而置国家生死存亡于不顾”，是“害国殃民”，是“威胁远东和平与世界安全”，如此等等，不一而足。[67]蒋介石的报告完全撕毁了刚刚达成的协议，不啻是东北内战的宣言书。4月2日，进攻中共军队的国民党军侵占海城、鞍山，4日又占昌图、法库等地。6日，蒋介石在24小时之内连发3道命令给东北行营主任熊式辉，催促集合全部军事力量北进，在四平街以南与中共军队进行一次决定性的战役，企图全歼中共军队主力。针对蒋介石的军事部署，中共中央在3月4日给林彪、彭真等的电报中，要求“尽力阻止顽军进入四平”，“不论四平能否保住，对顽军进攻，均须给以打击，比不战而退要好”。3月25日，中共中央指示东北局，在苏军撤退后一两日内控制长春、哈尔滨、齐齐哈尔等地。[68]

3月底4月初，军调部执行小组三方人员先后到沈阳。但国民党方面却一再对执行小组的工作制造障碍。4月8日吉伦又在草拟的给执行小组的补充指令中要求东北的中共军队停止调动，在中苏条约所涉及的铁路线和铁路附近的中共军队向两侧后撤至少1天的行程，以便让国民党军队通过，这样实际上就把原先蒋介石的苛刻要求重新提了出来。[69]参加8日的三人小组会议后，周恩来致电中共中央说，东北情况已变，许多问题必须重新估计，陈诚透露出要安排接收长春、哈尔滨、齐齐哈尔，美国企图帮蒋接收长春，这样非打不足以杀其威风。[70]

4月，国民党方面以5个军11个师的兵力，南向本溪、北向四平发动猛攻。4月18日，顽强的四平保卫战开始。同日，中共军队乘势就近向驻守长春的、被国民党收编的伪军姜鹏飞部发起攻击，并占领长春。4月19、20日，中共中央指示东北局“集中绝对优势兵力，于四平南北地区举行数次大的战役决战”，“准备于必要时把长春变为马德里”。[71]

正是4月18日，马歇尔回到重庆。他在美国逗留的一个多月中，向总统、国会及有关各方介绍调处的情况，为向国民党政府提供援助多方奔走。回到中国后，马歇尔立即着手调处东北内战。他在4月19、23日与蒋介石的谈话中指出：“目前的许多困难国民政府早些时候本来是可以避免的……国民政府阻碍了派遣执行小组进入满洲，而执行小组或许是能够控制局势的”；“鉴于中国的局势中本来存在的深刻的不信任和怀疑，政府过去的行为是致命的挑衅的，而且有时是不可原谅地愚蠢的”。蒋介石则抱怨美国对其支持不够，并称，由于苏联支持中共，东北局势已无法收拾，政府军有被歼灭的危险，也可能撤退，因此要求马歇尔答应再运两个军去东北。[72]

4月22日，马歇尔也会见了周恩来。周恩来阐明中共立场说，中共愿意执行3月27日指令，而国民党违背指令，武力占领中共7座城市，中共因而进占长春。他表示，苏军即将撤完，东北已无接收问题，他反对国民党再向东北增兵，东北应无条件停战。[73]

但马歇尔却不顾周恩来的事先警告，于4月23日采取了两项自相矛盾的措施：他决定再帮国民党运2个军到东北(连先前的共9个军)，同时提出了一份东北停战令草案。草案包括4点：（1）双方军队立即停火；（2）根据2月25日整军协定确定双方军队的驻扎地点，第60军和39军继续运往东北；（3）政府军队为重建主权和保障铁路干线安全所必需的部队调动，根据三人小组的专门指令实行；（4）东北政治问题由国共协商解决，各地民选政府暂时维持现状。[74]

蒋介石提出，东北停战的先决条件是中共撤出长春并由政府军占领。他25日的东北停战方案重提由政府军占领长春铁路两侧30公里地带的要求。周恩来义正词严地批驳蒋介石的方案说，蒋介石不愿承认中共已有的地区；他凡能用武力则用武力，不得已时方谈判，他是“中央”，一切要听他的命令，他只在被迫时才让一点，因此很难协商。[75]

这时民盟提出解决东北问题的方案：中共军队退出长春；国民党只派行政人员和平接收长春，不派军队进入；同时国共重开政治谈判，依据政协决议和整军方案解决东北问题。周恩来表示可以考虑民盟建议，并立即把此方案电告延安。但蒋介石粗暴拒绝了民盟建议。

从4月上旬到5月中旬，中共集中了6个旅的兵力，保卫四平，以四平市区为中心，组成了一条东西蜿蜒百余里的防线，顶住了敌军10个师的轮番进攻。但中共军队伤亡过大，部队极度疲惫，遂于5月19日撤出四平。5月22日中共军撤离长春。国民党军随即占领该两地。

5月上旬，美陆军参谋长艾森豪威尔巡视远东各地美军来到南京。他把杜鲁门的一封信转交给马歇尔。总统在信中要求马歇尔在1946年7月左右继贝尔纳斯任国务卿。马歇尔接受这一任命，但表示他不能在9月以前离开。他希望国共双方或许能在9月达成协议。[76]

5月12日，马歇尔提出了一项关于派遣执行小组的新的命令草案。草案包括两点：（1）国民政府和中共方面的军事和行政官员皆不得滞阻执行小组的行动；（2）执行小组如对调查地区和步骤产生意见分歧时，作为小组主席的美方代表有最后决定权。[77]周恩来认为此提案破坏三人协商一致的原则，拒绝签字，并对这种做法表示遗憾。

为了就地部署东北战事，蒋介石决定亲自去东北。5月22日，他告诉马歇尔，他要于24日去沈阳，因为他已3天未得到东北国民党军队指挥官的消息了。马歇尔相信了蒋介石占领长春即停战的承诺，同意把自己的座机借他使用。23日，马歇尔向周恩来转达了蒋介石关于东北停战的3项条件：（1）中共不得干涉政府修复铁路；（2）军队的改编和复员在确定的时间内实施；（3）在执行停战令、整军协议和恢复交通的协议中，国共代表有分歧时，军调部或执行小组的美方代表有决定权以及执行解释之权。蒋介石在这里把美方代表决定权的范围和内容大大扩展了。中共代表当然不能同意。周恩来表示，蒋介石在这个时候躲开谈判去东北，这表明他仍企图武力解决东北问题。周恩来要求派执行小组到长春去，阻止国民党军队的继续进攻，但遭拒绝。

5月27日，中共代表团举行会议，会议认为内战不可避免，但尚有缓和与推迟的可能，中共方针仍是避免挑衅，推延战争，积极准备反击。[78]

蒋介石到东北后，凭借国民党军队军事上的暂时优势，于5月24日由宋美龄代他两次致函马歇尔，就东北停战提出了更苛刻的条件：中共不得阻碍政府按中苏条约接收东北主权(即占领全东北)；中共不得阻碍政府恢复全国交通；在执行3项协定(停战协定、整军协定及恢复交通办法)中，美方代表有公断与决定权、解释权，中共与政府代表的争执，一经美方代表裁定，“双方均应照其判决之件，切实履行”。翌日，蒋又致函宋子文要后者向马歇尔解释，“只要东北之共军主力溃败，则关内之军事必易处理”，“只要东北共军之主力消灭，则关内关外之事，皆易为力”，[79]示意马歇尔暂时不要急于调处。

26日，马歇尔把宋美龄24日信中条件向周恩来转达。周恩来提出，国民党政府军已经占领长春，如根据政府一个月前的声明，应立即实行休战，军调部应立即派人去长春制止冲突；苏军已经撤退，接收主权的手续已经完成；他建议将东北政治委员会和经济委员会改组为一个民主的东北临时行政会议。周恩来还表示，关于美国军官的决定权问题，他可以马歇尔以前的建议(即在调查的步骤方面给予决定权)为基础进行考虑。[80]

5月26、29、31日，马歇尔通过宋子文连连致函蒋介石说：“政府在东北军队之继续前进，不但使鄙人之调解愈趋困难，即鄙人之后用人格，亦已大为动摇”，敦促蒋介石“立即下令国军在24小时以内停止前进、攻击及追击”，并建议军调部立即派一前方小组进长春。马歇尔在27日与国民政府参军皮宗敢、28日与宋子文的谈话中，一再以一个战略家的身份提出：“东北幅员辽阔，交通线绵长，中央军数量不足，无法处处设防”，“如再由长春跟踪北进，则运输线愈长，地位愈感困难，危险亦愈甚”；并称，虽然政府军在长春获胜，但如果中共军占领山海关、锦州一带，政府“在谈判中之有利态势即大遭削弱”。王世杰和宋子文都致函蒋介石，要他顾及马歇尔的面子，认为不便断然拒绝马歇尔的建议。[81]

6月3日，蒋介石返回南京。这时国民党在东北兵力分散，已难以继续向北进攻，在中共方面和马歇尔的坚决要求下，蒋介石被迫同意了派执行小组去长春，并于6月6日发布东北停战令，宣布休战15天。中共方面也作出同样的声明。

在15天休战期间，国共代表几经商谈，已经或正在就恢复交通、结束东北冲突等问题达成协定。蒋介石却节外生枝，又于17日提出整军方案的所谓补充办法，要求中共军队撤出热河，察哈尔，山东的烟台、威海卫，苏北和东北的哈尔滨、牡丹江、安东、通化等许多地区；国民党则要往青岛、天津各派一个军去接替美国海军陆战队。[82]

马歇尔在6月18日与徐永昌[83]、俞大维的会谈中指出，这些条件太苛刻了，如果中共同意这种建议，他们就完全处于政府的军事控制之下，中共是不会接受这些条件的，因而希望蒋介石撤回这些条件。他在20日同他们的会谈中进一步施加压力，称“美国不会支持一场中国的内战”。俞大维问，如果6月23日后中国爆发内战，美国将作何反应？马歇尔答道：“海军陆战队可能撤离，第7舰队将驶离现驻地，包括租借物资、剩余物资、借款等项在内的美国的援助将停止，美国军事顾问团的状况亦难预料。”[84]

18日，马歇尔把蒋介石的方案转交周恩来。周恩来一看就愤怒地回答：蒋介石真是逼人太甚，简直使谈判不能进行，这个方案无法接受。21日，中共代表团周恩来等7人致函蒋介石指出，内战大火有一发难收之势，要求三人会议立即宣布东北长期停战，解决恢复全国交通、整军复员及东北整军的问题。[85]

在中共代表和马歇尔的要求下，蒋介石于21日宣布东北休战期延长至6月30日，但他又提出两点附加条件：（1）胶济铁路沿线中共军于8月1日前撤退到铁路两侧30公里以外地区，（2）6月30日前修改三人小组和军调部达成协议时三方一致的原则，给予美方代表最后决定权。[86]

中共代表为争取推迟内战爆发作出让步。6月24日的三人小组会议通过了关于终止东北冲突、恢复华北华中交通的指令及解决军调部及执行小组中某些争执的条款。[87]周恩来主张立即签字，以告慰全国人民，但遭国民党代表拒绝。在整军问题上中共代表也准备作出让步。周恩来在6月26日与马歇尔的会议中表示，中共军可以撤出某些地区，但这些地区不得由政府军接防，这些地方的民政不受军队干涉，待中央政府改组后再决定。周恩来再次要求，三人小组每就一问题达成协定，即行签字，并组织实施。蒋介石非但不同意周恩来的建议，而且更提高了他的要价：中共军队在10天内撤出苏北、胶济铁路、承德、古北口、安东省的哈尔滨，这些地方由政府军在一个月内占领；中共军在一个月内从其他国民党所要求的地方撤出，政府军在两三个月内开入。[88]由于蒋介石顽固坚持他的无理要求，东北休战期间的谈判毫无结果。

在马歇尔调处东北冲突的同时，美国政府继续给予了国民党政府多方面的援助。这些援助主要有下列几个方面：

（1）美国海军陆战队留驻华北。到1946年2月，驻华北美军仍有4.5万人。1946年5月1日中国战区正式撤销，驻华海军陆战队又转归第7舰队指挥，美军替国民党政府守卫矿山、桥梁、弹药库、交通线路乃至列车。

（2）建立驻华军事顾问团。美国政府自大战结束后即开始酝酿建立驻华军事顾问团，1946年2月25日杜鲁门正式批准了这一要求。这就保证了在中国战区正式撤销以后，美国对国民党军队的训练和指导不会间断。

（3）大量运送国民党部队去东北、华北。为了在苏军撤出时接收东北的主权，美国政府承诺运送5个军去东北。但到1946年3月底已经往东北运了7个军，即除了1月10日停战令下达前运送的第13军和52军外，还有新1军、新6军、71军、94军、新编27军。5—6月间，马歇尔不顾中共代表的反对，又将第60军和53军运往秦皇岛地区，转运东北扩大内战，并将第54军运往青岛地区。连他自己也不否认，这是“为1月10日协定所禁止的对华北部队的全面增援”。[89]

（4）一再延长租借援助。美国1945年9月5日确定的对华租借援助为期半年，到1946年3月初止。期限未到，杜鲁门又于1946年1月19日签发命令，授权陆、海军部将对华租借援助延长到6月30日，后又延长到10月31日。到6月底，美国战后对华援助额已达7.81亿美元(其中3亿多用于空运和海运国民党军队)，而大战期间租借援助的总和也不过8.45亿美元。美国战后在租借援助项下提供的军火，装备了20多个师的陆军、8大队的空军。在租借援助的名义下，美国的军事院校训练着国民党军队的5000多名空军人员、数百名陆军后勤人员和军医，美国海军去青岛等地训练国民党的海军人员。根据6月14日的一项协定，国民党政府又获得价值5170万美元民用装备和物资。

美国政府根据马歇尔行前所制定的不论谈判进展如何，支持蒋介石政府的方针不变的原则所提供的上述种种援助，至少起了两方面的作用：一方面，这些援助为蒋介石准备了内战的物质条件，甚至直接支持了他的内战；另一方面蒋介石很快就摸到了美国政府的底牌，他认定美国政府是离不开他的，因此他很快从被迫作出让步的立场后退，在谈判中态度越来越强横，向中共漫天要价。马歇尔尽管仍然不希望国共最后破裂，但他对国民党施加的压力早已被美国援助的影响所抵消，敦促和努力变得越来越弱，越来越没效果，而助战的实际影响却越来越大，越来越明显。

6月26日，国民党军大举进攻鄂东、豫南地区的中原人民解放军。29日，该部主力向西北突围，越过平汉线。7月12日，国民党50万大军在安徽莱安至江苏南通长达数百里的战线上向苏皖解放区大举进攻，全面内战爆发。作好全面内战部署后，蒋介石于7月14日上了庐山。

6月30日，周恩来致电中共中央说，蒋是边打边谈，他在东北一时不敢有大动作，建议在政治上揭露蒋大打，在军事上各个击破。7月2日，中共中央通知各中央局：“加紧准备粉碎国民党进攻，同时对执行部及小组工作，仍取积极态度，适应边打边谈之情况。”6日又指示：对国民党军队的态度是敌打我也打，敌停我也停，对各地美军仍应避免冲突。[90]7月7日中共中央在纪念“七七事变”9周年的长篇宣言中，严厉抨击“美国反动派……在中国反动派的合作下，企图代替日本的地位，变中国为美国帝国主义的殖民地”，抨击“美国赫尔利、魏德迈集团的武装干涉政策”，要求美国政府停止武装干涉中国内政，取消对华租借法案，停止派遣军事顾问团，立即自动撤退一切在华陆海空军。这是从1945年12月15日杜鲁门声明发表半年多以来中共第一次对美国对华政策的公开的严厉的批评。声明没有针对马歇尔本人，但指出美国政府的政策“使马歇尔和平努力事实上成了陪衬而且归于无效”。[91]翌日，周恩来将宣言转交马歇尔，并指出中国正处于历史转变时期，美国有必要作出明确选择。明智的政策是不向内战中的一方提供援助，同时继续进行调解。

7月11日，司徒雷登被任命为驻华大使。早在赫尔利卸任时魏德迈就开始觊觎驻华大使这个职位，杜鲁门让马歇尔挑选驻华大使，马歇尔最初也推荐了魏德迈。魏德迈踌躇满志，采购了夜礼服、燕尾服和当大使的一切服饰，兴高采烈地准备赴华就任新职。但中共反对魏德迈的提名。马歇尔不想使他的调处因驻华大使的任命而变得更加困难，在最后时刻否决了这项任命。魏德迈为此多年耿耿于怀。马歇尔提出的新人选是出生于杭州一个传教士家庭、长期在中国从事教会教育，时为燕京大学校务长的司徒雷登。司徒雷登堪称中国通，在中国有相当广泛的社会联系，与国民党和中共的高层领导人都有良好关系，而这正是马歇尔当时所需要的。

司徒雷登在8月1日与蒋介石的谈话中，建议组织一个五人特别小组，包括国共双方代表，由司徒雷登任主席，讨论国府改组问题，获蒋同意。但蒋重提整军方案的所谓补充办法，这回的要价是：中共让出苏皖边区、胶济线、承德及其以南，在东北于10月15日前退至黑龙江、兴安、嫩江等省及延吉，其余均交出，鲁、晋两省让出6月7日后所占领地区，并以此作为停火、恢复谈判的先决条件。8月6日，司徒雷登把这些条件向周恩来转达，周指出，蒋介石要求中共撤出的地区比以前更多了，而且国民党要接管中共撤出地区的地方政府是违反政协决议的，因此中共不能接受这些条件。司徒雷登问：有没有商量余地？周恩来断然答道：“绝对不能接受，一条也不行。”周恩来还指出，美国实际上驻兵助械借款，也不能卸脱参加内战的责任。[92]司徒雷登出师不利。10日，他与马歇尔发表联合声明，称国共双方无法就制止冲突问题达成协议，实际上是承认调处失败。

蒋介石与司徒雷登、马歇尔

为了向蒋介石施加压力，马歇尔采取了两项措施。

一项是自8月起对国民党政府暂时实行武器弹药禁运。在美国要求下，它的欧洲盟国也采取了相同立场。但为了不致使这次禁运给国民党政府带来政治冲击，即不致“损害”其“合法性和威信”，美国政府对此严守秘密。在中国，除了蒋介石周围最贴身的几个人外，无人知晓此事，甚至连参谋总长陈诚也一无所知。况且当时国民党军队已经从美国得到了大批武器装备，而且缴获了日伪军的大量枪支弹药，因此短期的停运军火没有对国民党的军事进攻起到抑制作用。

另一项是马歇尔和司徒雷登代杜鲁门总统起草了一封信，并由杜鲁门于8月10日发给蒋介石。信中责备蒋“企图采取强权、军队或秘密警察，而不是民主方法，来解决主要的社会问题”，并称，如果在短期内中国国内问题的和平解决没有真正的进展，“则不能期望美国舆论对贵国仍持慷慨大度的态度，而且我将有必要对美国人民重新说明和解释美国的立场”。杜鲁门希望从蒋介石那里得到“令人鼓舞的好消息”。[93]外交部长王世杰一直对“美国舆论非常顾虑”，他于8月14日特地从巴黎给蒋介石写信说，“马歇尔为全美所信任之人望”，如果“马歇尔陷于完全失败”，“美国政府将必采取若干不利于我之措施与声明，此则可使美国舆论再度逆转”。他劝蒋介石再作“忍耐”，采取若干步骤，打开谈判僵局。[94]但蒋介石却根本没有把司徒雷登、马歇尔的声明和杜鲁门的来信放在眼里。他在8月19日写了封敷衍搪塞的回信，一味指责中共，为他的僵硬蛮横的立场辩解。该信迟至8月28日才由中国驻美大使顾维钧交给杜鲁门。杜鲁门没有等来什么“令人鼓舞的好消息”，对蒋介石的信也简直无可奈何。他于8月31日再度致电蒋介石，但语言却变得更加软弱无力。他重新提到了1945年12月15日的对华政策声明，希望“迅速消除遍及各地的中国内战的威胁”，使美国计划中的对中国工业经济和农业复兴的援助能够实现。但杜鲁门却没有敢说，如果内战不停止，美国对华援助就中止。蒋介石对此根本不予置理，杜鲁门的“对美国人民重新说明和解释美国的立场”也就不见下文，不了了之了。而且正是在8月31日，美国不顾中共的强烈反对，与国民党政府签订了《中美剩余战时财产出售协定》，将原值8亿多美元的西太平洋战时剩余物资，以1.75亿美元廉价转让，这些物资中的卡车、交通器材、军队干粮和军用被服等被国民党政府直接用于内战，其他物资则在市场上出售，货款被用作军费。

半年多来的事态发展使中共对马歇尔调处的希望变成了失望，使它认定美国政府的扶蒋反共政策是不会改变的。8—9月间，毛泽东分别接见美国记者斯特朗与斯蒂尔，强烈谴责美国援蒋内战的政策，对马歇尔的调处第一次进行公开的严厉的批评。中共通过其机关报昭告国内外：中共抱着美国执行中间政策的希望，“一年之久，试验了两次，第一次是赫尔利、魏德迈时期，第二次是马歇尔时期。经过了这两次试验，现在对于美国政府政策的帝国主义性质，是没有怀疑了”。[95]从这时起，中共对马歇尔的调处，对国内实现和平已经不抱什么希望，中共没有完全与美蒋破裂，只是“为了彻底暴露美蒋反动面目，教育群众”而已。

从7月18日到9月中旬，马歇尔风尘仆仆，八上庐山，反复向蒋介石说明，国民党军事首脑们认为可以打垮中共的想法是极其错误的，他们坚持这样做，一场长期而残酷的战争将不可避免，内战的结果，“可能导致共产党控制全中国”。但蒋介石却按他的既定方针，一方面继续全面进攻中共军队，一方面逼迫中共按他分配的名额指派国府代表和国民大会代表，[96]以便按他的方案“改组”政府，召开伪国大，通过宪法，表示他已“还政于民”，借此欺骗中国和世界舆论。

9月底，国民党军队向中共控制的张家口发动进攻。张家口是中共在华北的重要政治、军事中心。30日，中共代表团分别致函马歇尔及孙科等国民党政协代表并转蒋介石，严正声明：“如果政府不立即停止对张家口及其周围的一切军事行动，中共不能不认为政府业已公然宣告全面破裂，并已最后放弃政治解决的方针。”[97]在这种情况下，马歇尔在10月1日通知蒋介石，如不停止进攻张家口，他就建议杜鲁门总统将其召回。5日，马歇尔果真致电总统和国务卿，建议结束他的使命。蒋介石得知此讯，答应同意停止进攻5天(后延长为10天)，条件是实行他10月2日提出的两项要求；（1）中共立即提出国府委员中共名单及国大代表名单，国府委员席位按中共8名，民盟4名，无党派人士1名由中共推荐分配；（2）迅速规定中共18个师的驻地，限期进入。中共代表表示，停战不应有限期；蒋介石提的国府委员名额仍低于1/3否决权的要求，不能保证和平建国纲领的实施；按政协决议的规定，国大代表名单应提交给改组后的政府；不应单方面确定中共军队的驻地，而应同时确定双方军队的驻地。[98]在中共拒绝蒋介石条件后，马歇尔和司徒雷登10月8日再次发表联合声明，对中共拒绝接受张家口休战谈判提出婉转指责。10月11日，国民党军队占领张家口。

10月中旬，马歇尔提出了9点建议，中心意思是以当时国共双方军队的实际控制线实行停火。发动全面内战几个月来，国民党军队已经占领了许多原属中共的地方，这一建议等于承认了国民党对中共的全面进攻为合法，它理所当然遭到中共代表的反对。

周恩来与司徒雷登

在10月和11月，第三方面也曾为调处进行奔走，提出了一些方案，但均无结果。

11月8日，蒋介石为了给他决定11月12日召开的所谓“国民大会”披上一件“和平”的外衣，发布了所谓“停战令”。马歇尔明知，这种停战令“含有以重开战事来强制推行一个政治决议的明显的威胁”，国民党单方面宣布召开“国民大会”是违反政协决议的，但他仍然向周恩来进行游说，似乎既然中共盼望停战，就要抓住这个机会，而政协所规定的召开国民大会的程序以及由政协综合小组修改宪草，然后提交国民大会等项都是“细节”，没有什么“巨大的重要性”。中共代表严正表示，国民党应停止召开违反政协决议的“国大”，否则应负分裂之责。[99]11月19日，周恩来率中共代表团部分成员飞返延安。

1947年1月7日，马歇尔离华回国，结束了他一年多毫无结果的调处。马歇尔在他的离华声明中肯定“国民大会”已制定一部民主的宪法，其中主要部分均与去年1月各党派政治协商会议决议的原则相符合，他还告诉杜鲁门，这是一部好宪法。[100]这完全是不顾事实，美化伪国大、伪宪法的欺人之谈。

总之，在调处的第三阶段，美国政府和马歇尔虽仍不希望国共彻底破裂，马歇尔对国民党却越来越偏袒。他对蒋介石的无理要求往往先有所批评，但当蒋坚持其要求时，就让步了，并转而压迫中共以这些条件为基础进行谈判。最后，在关于中共军队驻地、国府代表、伪国民大会、伪宪法等一系列关键性的问题上他都逐渐退到了与蒋介石一致的立场上。

在马歇尔结束调处前夕，蒋介石还一再希望马歇尔留下来作他的顾问。但马歇尔深知国民党并不需要他的见解，留他是为了有更多的机会取得美援。他已经被一年多的调处折腾得心力交瘁，自然拒绝了蒋介石的要求。

综观马歇尔调处的全过程，可以看出，美国政府并没有从自相矛盾的对华政策中找到一条出路。在马歇尔使华期间，这种政策表现为一边调处冲突，一边助蒋内战，马歇尔也因此具有双重的身份：他既是国共谈判的调处人，又是美国援助、支持国民党政府的代表。在调处的第二、三阶段，由于马歇尔越来越袒护国民党而丧失中立的立场，他也就越来丧失了调处人的资格。说到底，调处的失败是美国政策的失败，这是不以马歇尔个人意志为转移的。

马歇尔的调处中提出的种种方案都是以美国实行的多党制、三权分立、军政分离这些资产阶级民主制的原则为基础的，他幻想建立一个以国民党为首、有共产党参加、自由主义分子起主要作用的政府。他对国民党政府的腐败无能深感不满，认为没有一个反对党，这个政府是不可能自己变得纯洁的。他把中共作为西方国家中的反对党，相信尽管中共进入政府后会“制造障碍”，但政府还是可以循着英美式的民主道路前进的，而“共产党作为正式的反对党的存在，将迫使国民党实行它急需的改革。这些改革当真实行，国民党将会变得强大很多”。他认为，这种政治上的改革是医治中国疾病的良方，只有实行这种改革，才有可能防止共产党人席卷全国的革命，防止共产主义在中国的胜利。[101]马歇尔设计的方案只是他的一厢情愿。这些方案既不能使国民党满意，也与中共追求的真正的联合政府的目标相去甚远。马歇尔的做法实在是两面不讨好。马歇尔使命的失败也是他力图把美国式的政治制度移植到中国尝试的失败。但马歇尔和美国决策者却没有得出这个教训。他在离华声明中依然说：“只有使政府和小党派中的自由主义分子担当领导地位才能挽救时局。”他的这个希望自然也没有实现。

1946年下半年，中美两国订立了《中美友好通商航海条约》和其他一系列条约，这是战后中美关系中的大事。

早在二次大战还在进行时，美国工商界就决心抓住与中国结盟的良机，来实现上世纪留下来的开发中国市场的伟大梦想。1943年10月，美国一些曾在中国有长期经历的工业家、银行家成立了中美工商协会，它不久即发展为包括涉及60多个主要工业领域的400多家美国公司的组织。这个协会力图影响国务院的政策，为美国对华贸易及在华投资的更迅速、更有利的发展奠定一个法律基础。他们的意见受到国务院的重视。

1943年1月中美新约中规定，两国在战争结束后6个月内进行谈判，“签订一现代广泛之友好通商航海设领之条约”。新约签订后不久，中美双方都开始着手准备商约的草案。1945年4月，美国方面把一个长达58页、总计30个条款的条约草案交给国民党政府，作为谈判的基础。中方得到美方草案后，立即组织政府有关各部门进行细致研究，各部门纷纷对草案提出意见。

经济部、财政部、外交部等指出，美方草案范围之广、内容之详，为以前普通商约所未见，它们的意见集中在美方草案中要求给予对方公民“无条件和无限制”的最惠国待遇和国民待遇问题上。因为美国是联邦制国家，各州常有一些各自的保护本州利益的特殊规定，对他州银行及保险公司限制甚严，与本州注册者待遇不同，外国公民在美国得到的国民待遇只限于联邦司法规定的范围，在各州实际上只是他州待遇。这对中方极为不利，所以在条约中“不能给予漫无限制之国民待遇、金融机关的国民待遇应予删除”。[102]

美方草案的另一突出问题是，其中关于美国公司的法律地位的规定与南京政府正在讨论中的新《公司法》不符。新《公司法》拟规定，在本国营业之外国公司，得在华设立分支公司。但美国政府却根据美商的要求，公开干涉中国的立法，认为这一规定妨碍美国人在华之投资，与对华贸易之发展，尤以对从事保险、新闻等事业的企业家打击为最大。美方的条约草案提出，一方公司社团无论其在本国“有无常设机构、分事务所或代理商”均应得到他方的法律认可。此外，中方还提出了其他十几条具体修正意见。

1946年2月5日，中美商约谈判在重庆开始。中方首席代表是外交部条约司司长王化成，美方首席代表是驻华使馆领事罗伯特·史密司。双方从重庆谈到南京，到8月底谈定约稿，艰难地进行了7个月。中方把自己拟就的条约草案搁在一边，接受美方草案作为谈判基础。谈判中主要讨论的正是上述中方提出的问题。最后的结果是，关于外国公司法律地位与国民待遇两个问题中方均被迫作出让步，接受美方要求。为此，在1946年4月公布的《公司法》中取消了有关规定，以便与正在谈判中的《中美商约》相符；关于“无条件和无限制”的最惠国待遇问题，双方最后达成妥协；中方表示在实践中贯彻无条件最惠国待遇，但要求在条约中改变措辞，不用“最惠国待遇”的字样，以免别国效尤。美方同意。

11月4日，《中美友好通商航海条约》在南京签订。[103]条约内容十分广泛，林林总总，计有30条，许多条中又有若干款。但其主要内容可以概括为两项：第一，缔约双方在下列各方面彼此享有国民待遇：此方国民在彼方“领土全境内”居住、旅行及从事经商、制造、加工、金融、科学、教育、宗教及慈善事业，购置动产，进口商品内地税的征收，商品的销售、分配，在彼方领土内所制造商品的出口关税；第二，缔约双方在下列各方面彼此享有最惠国待遇（即所谓“不低于任何第三国国民、法人及团体所享受之待遇”）：进口关税、采矿、内河及沿海行船与通商、购置不动产。

这个条约从文字上看来是平等的，所有规定都是中美双方平等互惠的，但是，中美两国经济实力如此悬殊，中国法人和团体只能实现其中的一小部分规定，两国之间实际上并无平等可言，因此这无疑是一个新的不平等条约。由于条约保障了美国在中国的广泛的片面的特权，艾奇逊在给杜鲁门的报告中称赞它“为美中两国的关系提供了一个全面的法律框架”，并说：“与早先的商务条约相比，这一条约包括了一些更宽广、更现代化的规定，以便使公司享有的权利和特权规定得更具体、更详尽。商约条款的措辞反映了在起草条约方面晚近的经验，以保护美国的出口免受许多新的复杂的贸易形式和30年代初以来实施的交换控制的限制。”[104]

在此前后，国民党政府还同美国签订了其他一系列条约，如《中美三十年船坞秘密协定》（1946年8月）、《中美警宪联合勤务议定书》(1946年10月8日)、《中美空中运输协定》(1946年12月20日)等等。这些协定的订立，把国民党政府同美国自太平洋战争以来形成的特殊关系用条约形式固定下来了，并且保障了美国在中国政治、经济、军事各方面的排他性的地位。

国民党政府是在依仗美援进行内战的情况下签订《中美商约》等条约的。毫无疑问，这时国民党政府首要的考虑是如何加强与美国的关系，从美国得到更多的援助，以增强其在内战中的地位。虽然一些政府部门对美国草案提出了诸多修改意见，但这个政府自然不可能在谈判中保卫中国的民族利益，而只能尽可能地满足美方的要求，而置民族利益的损害于不顾。正因为《中美商约》严重损害中国利益，所以在条约谈判过程中引起社会各界的极大关注，条约公布后更受到各界的严厉批评。在谈判期间，经济学界的有识之士针对国民党政府准备修改《公司法》以满足美方要求的做法，尖锐指出：“外国人不应干涉我国的内政，更不应干涉我们的立法。中国的立法应当是为了中国人民的利益，可是我们的政府不重视人民的意见，而重视美国的利益……这样做法是没有良心的。”条约签订后，他们更猛烈地抨击说：“今日甚嚣尘上之《中美商约》问题，表面上是一纯粹的经济问题，内容上确是一个百分之百的政治问题”，“极少数发国难财、胜利财、接收财、内战财的富人……紧握生死予夺的大权而不肯放，甚至不惜以全国老百姓的权益向美国交换精锐的武器来杀同胞，与美国订立丧权辱国的所谓《中美友好商约》，以压倒我国民族工业，忍心害理，莫此为甚”。[105]

国民党政府不顾舆论的强烈反对，—意孤行，于条约签订后第二天即由行政院、第三天由最高国防委员会相继通过，11月9日经立法院表决而完成所谓的“立法手续”。美国方面出于某种考虑，于1948年6月才批准条约。

对于《中美商约》和其他一系列出卖国家权益以换取美援的条约、协定和换文，中共于1947年2月1日发表声明：“对于1946年1月10日以后，由国民党政府单独成立的一切对外借款，—切丧权辱国条约及一切其他上述的协定、谅解……本党在现在和将来均不承认，并决不担负任何义务。”[106]

第三节 1948年《援华法》

马歇尔在华调处期间，美苏关系不断恶化。1946年2月，美国苏联问题专家、美国驻苏代办乔治·凯南收到一份国务院要他分析苏联行为的根源的电报。2月22日，凯南向国务院发回长达八千言的电报，其中强调，苏联“狂热地坚信与美国不可能达成持久的妥协”，即美苏不可能有持久的和平共处，它们的冲突是不可避免的，并称，如果苏联的企图遭到强硬抵制，且对方具有足够的力量，并表明了抵抗的决心，苏联便会知难而退。[107]这份电报在美国决策集团内部传阅、评批，电报的绝大部分被决策者作为对苏联过去和将来行为的最合理的解释而接受。同年9月，杜鲁门的特别顾问克拉克·克利福德奉命与国务卿、陆军部长、海军部长、司法部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长及其他官员就美苏关系交换意见，然后，提出了一份题为《论美苏关系》的长达60余页的报告。报告回顾了太平洋战争爆发以来的美苏关系，分析了当前美苏矛盾的焦点，并得出结论：“现行苏联政策的目标就是要尽快增长苏联的力量，削弱它认为可能成为敌国的国家的力量”，以便为苏联与资本主义国家最终不可避免的冲突作好准备。报告建议对苏采取强硬政策，“使苏联人意识到美国足够强大不会被打败，美国足够坚定不会被吓倒”，从而使苏联改弦易辙。[108]

在1946年间，美国政要，如国务卿贝尔纳斯、海军部长福雷斯特尔等，以及杜鲁门本人，还发表多次有关国际形势的讲话。这些讲话以及上述两个报告综合起来，美国的新战略要点为：（1）公开宣扬美苏之间的分歧；（2）美国对苏联不能再作任何让步，应该“划线而止”，并挫败“苏联扩张”的图谋；（3）为此需要重组美国军事力量，并对给盟国的军事和经济援助予以同情的考虑；（4）与苏联的谈判仍要继续，但只是为了记录苏联的不妥协态度，以便向美国人民交待。[109]总之，一套对抗苏联、在世界各地寻求扩张的新战略正在酝酿成熟。

1947年2月21日，英国政府照会美国国务院，声称由于国内经济困难，3月31日之后，英国无法再给希腊和土耳其以经济和军事援助，希望美国挑起这副担子。杜鲁门政府“立刻意识到，英国此刻已将领导世界这一任务，连同其全部负担和全部光荣，一齐移交给了美国”。[110]美国政府决定抓住这一紧急援助希腊、土耳其的时机，抛出在全球进行扩张的纲领。美国政府内部各部门、政府与国会，美国与英国紧急磋商，反复讨论，拟定了一篇日后被称作“杜鲁门主义”的总统咨文，于3月12日在国会抛出。杜鲁门极富煽动性地大肆渲染苏联的扩张，即共产主义的扩张，扬言，不论直接的还是间接的侵略威胁了和平，都与美国的安全有关，“美国政策必须支持那些自由人民，他们正在抵抗少数武装分子或外来压力所企图实现的征服”。[111]这就是说，美国的安全利益是不受边界约束的，不管这个星球上什么地方有风吹草动，只要美国当政者看不顺眼，他们就可以随心所欲地去进行干涉。美苏之间隔着广阔的中间地带，苏联又拥有强大的军事实力，因此杜鲁门主义的矛头实际上主要是对着中间地带国家的民族解放运动的。杜鲁门主义的提出表明，反对共产主义已成为美国的国家意识。此后不久，凯南以他八千言的电报为基础写成的题为《苏联行为探源》的文章经国务院有关方面许可，署名“X先生”在7月的《外交》季刊上发表。文章指出：“美国任何对苏政策的要旨在于，它必须是一种长期的、耐心而又坚定的、警惕地遏制俄国对外扩张倾向的政策”，“根据苏联政策的变动和部署情况，针对其一系列不断交换的地理和政治目标，灵活机警地运用反击力量加以遏制”。[112]这篇文章引起了广泛重视，以致“成为报刊宣传的一个名副其实的漩涡中心”。如果说，杜鲁门主义是美国最后发出了冷战的宣言书，那么，凯南的文章就是提出了进行冷战的遏制战略。1947年的中美关系正是在美苏冷战这样的大背景之下展开的。

马歇尔调处的失败，宣告了美国既支持蒋介石又企图避免国共两党之间大规模内战、避免美国直接卷入这种内战的政策的破产。早在1946年7月，马歇尔就曾表示，如果国共谈判破裂，他要建议用两三个月的时间来重新审查美国对华政策。马歇尔于1947年1月21日就任国务卿后，在他担任此职的两年中，他是美国外交政策(尤其是对华政策)的主要制定者。上任伊始，马歇尔即吩咐其下属对美国对华政策进行重新研究。2月7日，远东司司长范宣德拟就了备忘录。马歇尔将备忘录转发政府各部门首脑征求意见。陆军部长帕特森和海军部长福雷斯特尔提出了许多针锋相对的看法。两者的主要分歧有以下几点：

第一，是否应当继续鼓励中国国共两党实行联合。范宣德在备忘录中指出，美国政策仍应是：“帮助中国人通过民主协商的方式取得联合”。他解释说，这不是出于对中国人的同情而发的善心，而是因为，（1）只有“联合的、具有民主倾向的中国”才能对实现美国的远东政策作出贡献，一个共产党中国，或者一个封建法西斯中国，都是对美国不利的；（2）只有国共两党联合才是解决中国问题的出路。美国军方本不赞成马歇尔使华，此时使命既已失败，他们自然更觉在理了。帕特森在2月26日给马歇尔的信中说，中国国共两党有着根本的分歧，鼓励他们实行联合，实际上是让中共控制政府或破坏政府。参谋长联席会议也认为，共产党只会接受能使他们早日控制政府的解决办法，而这将导致在中国出现一个共产党政权，从而危及美国的军事安全。[113]

马歇尔本人对于这个问题的态度如何呢？3月4日，马歇尔在给帕特森的信中硬着头皮说：“尽管国共两党能否在国民政府中共事已经大成问题，但我们鼓励中国人通过和平途径取得联合和民主的政策并不因这一障碍而失效”，仿佛他还坚持原来的主张。而在前一天，3月3日(当时美国政府正在积极策划提出杜鲁门主义)，马歇尔与顾维钧作了一次意味深长的谈话。他说，当他去中国时，美国政府所考虑的不是组成一个各党派的联合政府，他和他的政府希望看到中国政府扩大基础，把人民中各种成分都包括进去，但国民党领导人把它理解成联合政府了。他不认为每个政党都必须参加到改组后的政府中。[114]马歇尔的这番表白是耐人寻味的。在杜鲁门1945年12月15日的声明中虽没有用“联合政府”的字样，但明白表示“中国各主要政治党派”应当在政府内“享有公平与有效的代表权”。这与“联合政府”是一个意思：马歇尔说他不认为每个政党都必须参加政府，实际上是说可以把共产党排除在外，这是自欺欺人的说法。因为他使华不是为了调处国民党和其他党派的冲突，而是为了调处国共两党的冲突，按美国设计的方案实行国共联合。总之，马歇尔不想承认调处的失败，还是竭力为调处、为美国对华政策辩护，试图证明他是一贯正确的，结果自然是捉襟见肘，不能自圆其说。

第二，对国民党政府的援助是有条件的，还是无条件的。范宣德等国务院官员认为，国民党政府最紧迫的问题不是财政或军火的困难，而是它本身的官僚弊政、腐败无能，因此，不实行剧烈的政治和军事改革，这个政府是没有救的，美国对它的援助也难以发挥作用。据此他们提出，对国民党政府的经济援助应当以它实施改革为前提；但在判断是否具备了这种前提时，应当抱着同情的态度，应当更多考虑它实行改革的愿望，而不是苛求改革的效果。[115]

陆、海军部反对援蒋要有先决条件。他们认为，中国政治形势的改善将有赖于经济状况的改善，美国在国民党政府取得肯定的政治进步以前不给援助，是一种无所作为的政策。福雷斯特尔认为，中国正像一次大战后的德国一样经历一个经济形势险恶的时期，他建议派一个财政经济代表团去中国，实施一项类似道威斯计划的方案。帕特森也主张应当像军事顾问团那样，遴选美国政府中财政、银行、工农业生产和交通运输各方面有实际经验的专家，组成经济顾问团，去帮助国民党政府。[116]

马歇尔对国民党政府本身的问题十分清楚，他在这个问题上比较倾向于国务院官员的意见，但他并不反对帕特森的说法，即“中国政治上的进展与我们提供经济援助之间有直接的关系”。他在等待机会，等待国民党政府“状况有最起码的改善”，[117]然后采取行动。

1947年1—2月间，行政院长宋子文一再会见司徒雷登大使，并提交正式照会，就恶化的经济形势向美国告急。他表示，国府委员会和行政院的改组正在进行之中，但危急的经济形势使小党派采取骑墙态度。因为他们不愿同一个可能垮台的政府结合在一起，并称“唯有美国给予某种具体的援助和支持才能稳定经济形势并改善政治局面”。他要求美国迅即提供粤汉铁路借款和一亿美元的棉花贷款。国民党政府还通过驻美大使顾维钧提出类似要求。但马歇尔认为提供大规模援助“时机未到”。尽管如此，他还是指示范宣德以他的名义就粤汉、塘沽新港和重建煤矿业的借款事宜去与进出口银行洽商。[118]

第三，是否应当向国民党政府提供大规模军事援助。范宣德和中国科科长石博思都不同意这样做。他们的理由是：（1）1947年2—3月间国民党军队仍处于攻势，中共军队仍处守势，而且没有显示出进攻能力，国民党军队的武器供应状况还不困难；（2）美国政府不可能、也不准备向国民党政府提供足以消灭中共军队的大量援助，而有限的军援又可能使国民党领袖有恃无恐，继续进行无休止的内战，结果导致政府因经济崩溃而垮台；（3）美国过早提供军援，只能使国民党中一味指望美援而不思改革的人更加固执己见，政府也就不会再实行任何真诚的改革；（4）美国的军援将使中国人民(包括大学生、自由主义人士甚至亲美的中国人)中现已存在的反美情绪变得更加强烈；（5）对华军援可能刺激苏联，而避免使中国问题成为美苏关系中的刺激性因素，应当是美国对华政策的根本出发点之一。最后他们强烈建议，如果要考虑美国军事援华问题，援助的时机、方式、规模等项的决定权应归国务卿。[119]

陆、海军部部长和参谋长联席会议都不同意上述意见。他们认为：（1）美国首先要考虑的不是刺激不刺激苏联，而是“遏制苏联的扩张”，否则将使美国的军事安全受到威胁；（2）中国混乱状态的继续对苏联有利，因为它至少可以使苏联继续巩固其在东北的势力，并进一步向新疆和东北渗透；（3）军援对改善国民党政府的处境至关重要，即使小规模的援助也能增强其士气，并帮助它夺回现被中共控制的地区；（4）国民党政府是美国的盟友，美国对它负有义务，先前支持过它，现在也应当继续支持它；（5）不给军援不符合美国对华政策，与派遣军事顾问团驻华、提供对华经援等措施是自相矛盾的。[120]

驻华军事顾问团也持同样看法。他们低估中国人民的力量，迷信美元和美国的先进武器装备，认为只要给国民党以援助，就可以根本改变中国内战双方的力量对比，国民党军队就可以取得胜利。空军顾问团团长麦康纳尔声称，尽管国民党空军素质很差，但只要给予适当的装备和训练，其素质即可迅速改善，变得很有效能。陆军顾问团团长卢卡斯甚至夸下海口：如果授权他制定国民党军队战略战术，美国又提供大量军援，他能在两年左右把国民党军队建成第一流的军队，打败共产党人。他强烈表示，禁止让售武器的政策影响了顾问团的作用，这一政策不改变，顾问团的工作便会受到“完全的、而且可能是荒唐的挫折”。他要求向国民党政府提供“紧急援助”，包括训练部队用的装备，训练和作战用的弹药、武器零件、车辆、飞机等等。[121]

军事顾问团还竭力主张扩大其工作范围和规模。卢卡斯在上述信中指出，到1947年年中，顾问团已经帮助国民党政府的国防部进行了改组，并奠定了军校系统的基础，但他认为更重要的事情还没有做，那就是对战斗梯队的现代化训练，在所有梯队中建立完善的行政、技术和后勤服务。他要求美国政府批准由顾问团组织和管理国民党军队的训练，并为此“大大增加顾问团的人数”。当国民党决定在台湾开设训练中心后，卢卡斯在6月30日的信中又表示，顾问团对台湾训练中心“实行监管是完全必要的”，因为这是为挽救国民党军队的危局而设置的整个训练计划的第一步。[122]

国务院官员在军事援蒋问题上的态度前后也有变化。司徒雷登3月21日报告说，国民党军队弹药供应情况危急，美式装备的部队只有3个月的弹药了。[123]这份电报使国务院震惊。接着，国民党政府外交部长王世杰向美提出了供应1亿发7.92毫米中正式步枪子弹的要求。4月2日，范宣德和副国务卿艾奇逊都认为，虽然不能以军事行动作为持久解决中国内部困难的办法，但是“完全禁运军火也会削弱中国军队的防御能力”，建议把王世杰所要求的这批子弹作为例外以剩余物资卖给国民党政府。但范宣德仍不同意大规模军事援蒋。他在此后的报告中仍一再重申，大规模军援“将不可避免地导致美国直接介入中国内战”，而他不认为这种介入会立即产生确定的结果。他主张，美援的目的应是防止国民党军队的瓦解，而不是如参谋长联席会议所称的帮助国民党打赢内战；为此，他建议实行有限援助，即向那些美式装备的师提供弹药。范宣德还以子之矛，攻子之盾，指出，大规模军事援蒋的做法与参谋长联席会议下属机构的有关报告是不一致的。[124]

马歇尔在这一方面的主张也与国务院官员相仿。他不像帕特森和福雷斯特尔那样认为美援能对中国局势产生神奇的效力，他的估计是，“即便美国准备给中国政府以大量军火和大规模支持，是否能使它在一定时期内打垮中共及其军队也是极可怀疑的”。他主张让中国交战双方建立“某种程度的平衡或僵局”，也就是说，使战争处于一种胶着状态，维持国民党政府不垮。如果国民党军队在中共进攻面前处于颓势，则立即提供军援。[125]这种“平衡或僵局”可能延续多久，结果会怎样，马歇尔没有预测，可见他也只有这样一种权宜之计。他虽未批准在4月向国民党政府让售7.92毫米子弹，却下令把美国海军陆战队在大沽的军火堆栈转交给国民党军队，稍后，他又批准转交北京机场的军火堆栈。[126]

1947年3—4月间，国民党政府为了欺骗国内舆论，也为了向美国政府邀宠，实行了所谓改组，由政学系头子张群出任行政院长，并吸收了民社党、青年党等小党派负责人和一些美国政府欣赏的“自由主义分子”、社会贤达等参加政府。司徒雷登对这次改组极为欣赏，他在4月19日向美国政府报告说：“组成新国府委员会的分子，无论国民党还是无党派人士两方面来看，在目前情况下都是不能再好了”，“根据这次国府委员会中国民党与无党派和社会贤达的委员的质量，我们有理由指望他们努力进行健全的具体的变革”。[127]

国民党政府随即发动了新的求援攻势。4月27日，宋子文、蒋介石接连向司徒雷登提出提供麦棉贷款、军火、完成8空军大队等项要求。5月8日，顾维钧又会晤马歇尔，要求提供10亿美元贷款，以供在美国购买物资和装备。

马歇尔认为国民党政府改组为美援提供了机会。5月26日，他下令取消对国民党政府禁运武器的命令，并首先批准让售1.3亿发7.92毫米子弹，国民党政府以65万多美元(原价的1/10)购得这批子弹，并于7月14日和8月11日分两批从西雅图装船。马歇尔还批准继续交付属于8空军大队项下的运输机。

在行政机构内部，国务院与军方在对华政策上存在分歧。而在共和党操纵的国会与民主党掌管的行政机构之间，这种分歧更为突出。在1946年的中期选举中，共和党在参众两院皆取得多数席位，它对打破民主党连续16年对行政部门的控制，在1948年大选后入主白宫充满了信心。共和党议员唯恐民主党政府不垮，便抓住对华政策问题大做文章，兴风作浪。共和党的一些亲蒋议员对马歇尔调处本来就不赞成，调处失败后，政府对华政策便成为他们攻击的目标，并用以进行党派斗争。1月31日，参院拨款委员会主席布里奇斯发表声明称，美国必须保证支持“刚刚通过了民主宪法的”国民党政府。[128]参院外交委员会主席范登堡也认为，“对我们来说，坚决支持中国国民政府的时机已到了……我觉得，我们应当在各条战线上同样开始迎接共产主义的挑战”。[129]

杜鲁门主义的提出，使共和党亲蒋议员的气焰更加嚣张起来。就在3月12日国会辩论总统咨文时，众议员周以德攻击马歇尔使华是“帮助了中国的共产党少数派进行推翻政府的努力”，美国政府为此应当感到遗憾。次日，参议员布鲁斯特在纽约的一次讲话中称，美国一边援助希腊反共，一边“敦促蒋介石拥抱共产党人”，这真是一件怪事。在22日讨论对希腊、土耳其援助的听证会上，周以德气势逼人地要求艾奇逊解释美国政策的这种“矛盾”。[130]

与国民党政府有着极密切关系的院外援华集团在马歇尔使华失败之后也大大活跃起来。这个集团既是美国侵华政策的产物，又是国民党政府在美国多年苦心经营培植的结果。按其成分来说大致有这样几种人：从事对华贸易、投资的工商业者，如纺织品进出口商科尔伯格，在中国经营制铝工业的雷诺兹；曾在中国或东亚任过职的将领，如陈纳德(战后，他在中国办航空公司，所以实际上也成了美国实业利益的代表人物)，驻日占领军司令麦克阿瑟，西太平洋舰队司令白吉尔，第7舰队司令库克；教会势力或传教士的后人，如天主教国际和平协会，美国天主教国外传教会；右翼政客，如前驻苏、法大使蒲立德；新闻界右翼势力，如卢斯、赫斯特、斯克里普斯—霍华德报系等。其中，不管哪一类人都与国民党政权有着千丝万缕的联系，他们的切身利益都这样或那样地与这个政权的成败攸切相关。比如，这个援蒋集团的核心人物科尔伯格是靠经营中国纺织品发迹的；卢斯在战时就利用其控制的在美国极有影响的《时代》、《生活》等杂志塑造蒋介石的“英雄形象”，他把蒋政权的危机视为他一生最宏大计划的危机；陈纳德的航空公司与国民党上层官员勾结从事军火和商业走私活动，连美国驻沪领事鲁特福德也说：“在好战的反共主义的外衣下，隐藏着自私利益和个人发财的真实动机。”[131]

1947年1月17日，陈纳德致函范登堡说，美国要求中国组成联合政府是援助了中共，美国必须放弃谈判，全力以赴支持蒋介石，否则，中国就会落入共产党人之手，从而无可比拟地增强苏联的地位：苏联在亚洲侧翼安全得到保障后，便将在欧洲采取更加咄咄逼人的政策。范登堡回复说，这封信给了他“极大鼓舞”；陈纳德的看法是“完全不可战胜的”，他希望在他任主席的参院外交委员会会议上宣读此信。[132]科尔伯格常常直接或间接地向共和党参议员塔夫特、布里奇斯等兜售他亲蒋反共的观点。卢斯与海军部长福雷斯特尔等政要过从甚密，经常互相交换情报，他在华盛顿的办事处是院外援华集团最卖力气的机构。马歇尔调处失败后，他控制的《生活》杂志就断言，“美国最终必将全力支持国民党”。5月，他见到马歇尔声称，一个联合援华运动即将掀起，他要求马歇尔发表一个支持声明，并威胁说，如果政府不改变现在的做法，他的杂志就要对政府进行批评了。他的杂志集中攻击范宣德，也直接向马歇尔施加压力。在10个月中，《时代》周刊两次在封面上刊登马歇尔像，并挑衅性地问道：“马歇尔对于他面临的任务来说够大吗？”[133]

1947年年中，中国内战形势经历了一个重要的战略转折，国民党军队由战略进攻转入战略防御。战场上的溃势迫使国民党政府发起新的求援攻势。6月18日，蒋介石亲自出马，约见司徒雷登，向他通报了东北战局的危急形势。与此同时，顾维钧在华盛顿会晤负责经济事务的助理国务卿索普，要求延长1946年拨付的5亿美元贷款的付款期，此外至少再提供2亿美元的贷款。他还要求美国发表支持国民党政府的正式声明。[134]6月25日，顾维钧又会见了马歇尔本人，递交求援照会。他还频频走访国会议员进行游说。

面对政府内的亲蒋分子、国会内外的援蒋集团、国民党政府四方面的压力，马歇尔接受周以德的建议，决定派魏德迈(时任陆军部计划作战司司长)访华，对中国形势和美国可能采取的步骤再作一次调查。其实，马歇尔对中国形势早已清楚，他也不指望魏德迈会提出什么解决中国问题的锦囊妙计，派遣这个使团不过是马歇尔进退两难处境中采取的缓兵之计罢了。

魏德迈使团于7月22日抵华，8月24日离华，在中国活动了一个多月。在马歇尔起草的总统指令中说，魏德迈应当向国民党领袖表明，“只有中国政府能够提出令人满意的证据，证明其能采取有效措施以趋向中国元气的恢复”，美国才能“考虑援助复兴的计划”。[135]也就是说，马歇尔仍然想把美援作为压蒋实行某些改革的手段。魏德迈把这项指示理解为：说服中国人，他们必须提供证据，美国的援助不会被浪费掉，说服华盛顿，必须提供这样的援助。[136]

国民党政府把魏德迈使华看作是美国大规模援蒋的先兆。因此，虽然它对美国未经事先商量就宣布使团的消息感到不快，但仍对使团表示热烈欢迎，有人甚至指望，魏德迈可能取代司徒雷登出任大使，须知赫尔利就是这样取代高思的。于是，他们一方面对魏德迈百般逢迎，硬着头皮听他训话，批评国民党的腐败无能，一方面提出各种各样的援助要求。魏德迈基于所奉的指令，没有承诺这些要求。但他在9月19日给杜鲁门的长篇报告中提出了一个全面援蒋的计划。他从地缘政治学的角度来估量中国的战略意义，认为中国在美国全球战略中的地位太重要了，不能冒险让其落入共产党之手。他写道，在战时，一个友好的中国能向美国提供“重要的空军基地作为轰炸前站之用”，并能提供“亚洲沿海的重要海军基地”，以及巨大的人力和物力资源；反之，如果中国被苏联或“一个亲苏政权”所控制，中国将向美国的敌人提供这些财富，从而危及美国在日本、琉球和菲律宾的基地。他虽然也认为国民党政府必须实行改革，但不同意国务院官员以改革作为援助的前提的主张，而建议立即给国民党政府以长期的、大规模的经济和军事援助，并主张派遣大量美国顾问指导国民党政府的财政部和其他经济部门，强化军事顾问团，把它的活动范围扩大到后勤部队、训练营和战场的军事行动。[137]毫无疑问，魏德迈的使华及其报告加强了政策辩论中的一方——军方及国会内外亲蒋势力的力量。

在魏德迈使华同时，卢斯派蒲立德来中国，为《生活》杂志撰写专稿。蒲立德在华活动了两个月，写了臭名昭著的《向美国人民报告中国》，在10月13日出版的《生活》上发表。他肆意歪曲事实，把中国内战说成是“苏联把中国变为卫星国”的战争，进而危言耸听地说，国民党政府的垮台会导致苏联控制整个亚洲，“亚洲的人力和资源会被动员起来反对我们。美国的独立不会比中国的独立久一代人”。他鼓吹立即行动，制订三年计划，给蒋介石政府以13.5亿美元的经援和军援，并建议派麦克阿瑟作为总统个人代表帮助蒋介石指挥作战。[138]蒲立德的文章竭尽颠倒黑白、混淆视听之能事，对不明真相的美国人有欺骗性。文章被几家重要杂志转载，在几十种报刊上登了大幅广告，影响恶劣，流毒甚广。它十分自然博得了国民党政府的喝彩。文章发表的第二天，宋美龄就致电顾维钧，他要向卢斯转达蒋介石本人对文章的“极大满足和热烈欢迎”。稍后，顾维钧还代表国民党政府向卢斯授勋以资鼓励。

亲蒋议员也在紧张活动。10月，众院军事委员会的4名代表访问了中国，他们在会见蒋介石后迫不及待地给杜鲁门打电报，要求政府“以现在的军事物资刻不容缓地援助中国政府，以满足它恰当的需要”。

周以德比别人更卖力。他在魏德迈回国后来华，跑了北平、南京、上海等不少地方。他几次面见蒋介石。蒋介石向他抱怨美国对西方与东方的共产主义采取不同态度，质问说，援助希腊、土耳其，而对中国无动于衷，这是不是对黄种人的种族歧视？周以德还到东京同麦克阿瑟进行商谈。仆仆风尘回到华盛顿后，他顾不得旅途劳顿，又开始了紧张的活动。11月8日，与新任远东司司长巴特沃思滔滔不绝地谈论中国的过去、现在和将来，然后提出了他的5点主张，概括起来就是：除非美国在道义、财政、军火、部队训练等方面全面援助中国，则不能遏制共产党人，不能结束中国内战；美国要维持对亚洲和太平洋地区的控制，维护蒋介石政府是中心环节，日本和朝鲜的安全也取决于在中国大陆保持一个非共产党政权，如此等等。60年代中期越南战争期间盛行的多米诺骨牌理论，这时已成为蒋政权卫道士们的思想武器了。尽管马歇尔认为，“中国问题的根本的持久的解决办法必须来自中国人本身”，但在一片要求援蒋的喧嚣声中，他又采取了一系列使美国对华政策朝着援蒋方向滑行的步骤。第一，9月中旬，他解除了范宣德远东司司长的职务，派他出任瑞士公使，而不是去捷克，如范宣德自己所希望的那样，也不是来中国，如亲蒋势力所担心的。当范宣德成为亲蒋势力的众矢之的时，马歇尔把他打发到一个在美国外交中不占重要地位、没有什么矛盾纷争的地方任职，这是对亲蒋势力的明显让步，也是马歇尔执行继续和扩大援蒋的政策而作出的人事上的调整。第二，马歇尔于10月21日批准让售8大队项下的军用飞机和马里安纳岛上的剩余军火。为了在即将召开的四国外长会议上避免受到苏联的指责，他要求对一切援蒋事宜均不得声张。[139]第三，杜鲁门和马歇尔在10月对访美求援的王世杰明确表示：“美国在中国有传统的利益，在美国考虑全世界的经济恢复和复兴时，中国是不会被忽视的。”[140]马歇尔频频召集会议，讨论王世杰提出的要求，研究援蒋的实际措施。第四，10月27日，美国与国民党政府签订了一项救济援助协定，美国提供1947年春国会拨出的2770万美元的物资援助。第五，马歇尔虽然拒绝了参谋长联席会议和魏德迈等关于派军事顾问到国民党作战部队去的建议，因为这样做顾问团得增加几万人，而这在当时是不可能的，但他批准了顾问团到台湾训练中心去训练国民党部队，并对后勤部队实行改组和监管。[141]

战后，饱受战争摧残的西欧国家的经济恢复遇到极大困难。美国政府担心，西欧若爆发经济危机，势必影响美国经济，影响整个资本主义世界，遂决定以大规模的贷款和赠予的形式帮助西欧国家渡过难关，重建国家。5—6月间，艾奇逊、马歇尔相继发表演说阐明这一方针，马歇尔计划出笼。11月，杜鲁门、马歇尔同国会领袖经过商议，决定在援欧正式确定之前，召开国会特别会议，通过向法国、意大利和奥地利提供临时援助的法案。援华问题也随之提上国会议事日程。

11月10日，马歇尔把临时援助方案提交参众两院。次日，在参院外交委员会会议上，主席范登堡表示，如果没有援华计划，援欧计划便只是一个“单股方案”，是行不通的。[142]众院要求给国民党政府6000万美元临时援助。国民党政府闻讯立即提出，在1948年1至3月间每月提供2000万美元紧急援助。

亲蒋势力的要求使马歇尔重新考虑紧急外援问题。行政当局12月中旬提出的方案是：向法、意、奥、中4国提供5.97亿美元临时援助，其中给国民党政府1800万元。[143]这比国会原先的要求少得多，但是蒋政权总算有了一份，亲蒋议员也只好暂时满足于这种妥协了。

当马歇尔在11月11日的参院外委会会议上被问及援华计划时，他答称，准确数字尚未确定，大约在1948年4月至1949年6月的15个月内援华3亿美元。他在次日众院外事委员会的听证会上表示：“最大的困难在于寻求一种途径，使我们拨付的款项能在目前形势下收到70%的效果”。[144]

这个计划自然不能使亲蒋议员满意。他们吵吵嚷嚷，纷纷要求增加援助金额。周以德在11月12日和14日众院外委会会上一再作了冗长发言。他认为3亿元的援助是“不彻底的办法”，说，这个数目“太可怜了……这就是说，在今后15个月里，摊到每个中国人的头上大概75美分，要管吃、管穿、管治病，还要和共产党人打仗”。显然，周以德的出发点是要把蒋介石政权整个包下来，由美国提供他所需的一切。周以德还对马歇尔没有提到军事援助感到不满。他说，在亚洲，日本的问题是经济问题，朝鲜的问题是政治问题，而“中国的问题是军事问题，纯粹的单纯的军事问题”。他口若悬河，再次重复他的陈词滥调，喋喋不休地论证援蒋的必要性。他还援引麦克阿瑟的话，攻击以国民党政府的改革作为美援的条件是“美国的最高利益与中国内部的净化问题混淆起来”，“是美国历史上绝无仅有的大错误”。[145]

院外援华集团也对民主党政府展开了新攻势。11月11日，科尔伯格给纽约州州长、1948年总统竞选的共和党候选人杜威的秘书洛克伍德写了一篇备忘录，内容之一是要求政府公布与对华政策有关的8项文件，包括有关史迪威的报告、雅尔塔秘密协定、魏德迈使华报告等。11月24日，杜威在哥伦比亚大学法学院的一次校友会上作了长篇讲话，攻击政府在对华政策方面“没有两党合作”，指责马歇尔使华是“公开命令我们的中国盟友把旨在消灭政府的共产党人接纳进政府”。他把欧洲和亚洲比作“自由世界”的两条腿，认为在援欧的同时不给国民党政府以足够援助是“只治病人的一条腿，而不管另一条腿的坏疽病，把病人毁掉”。针对马歇尔所说的国务院很难找到一种办法使援蒋“收到70%的效果”，杜威反唇相讥说：“我不知道［援蒋］是否能收到50%或80%的效果，而且我怀疑有谁知道。但我相信一点，这比没有援助要有效得多。”他鼓吹立即采取行动，“回到传统的支持自由中国的政策”。[146]蒲立德则在1948年2月9日直接致函杜鲁门说：“如果满洲落入共产党人之手，他们将迅速向南横扫长江流域，他们也可能征服全中国；到那时，总统先生，你就得为斯大林征服中国给美国人民和全世界带来的后果向美国人民作出交代。”[147]

与此同时，国民党政府采取了相应的措施。它向美国派出一个技术代表团，为接受美援作准备。该团与国务院、财政部、商业部、联邦储备银行的中国问题专家和有关人士进行了广泛的接触。1948年1月28日，行政院长张群还煞有介事地宣布了10点“自助计划”，内容几乎涉及国家经济生活各个方面，他声称要对中国财政经济进行全面改革，竭力向美国示意，即将到来的美援是不会被浪费掉的。

亲蒋势力的攻势和国民党的表示又一次起了作用。1948年2月18日，杜鲁门向国会提出了拨款5.7亿美元的经济援蒋方案，比马歇尔原来说的增加了2.7亿美元。这个数目大致相当于1947年底国民党政府的美元和英镑储备。马歇尔的用意是，国民党政府可以用自己的钱去买军火，美国政府不直接对它作军事上的承诺。

2月20日，马歇尔在参众两院外委会上宣读一项声明，它是后来同《美中关系白皮书》一起发表的艾奇逊给杜鲁门的信的雏形。马歇尔列举了战后美国给国民党政府的援助，表示美国政府是“亟愿协助中国政府”的；他接着指出，由于国民党自己不争气，结果现在“已经处于极端劣势的地位”，美国政府不能越俎代庖，不能左右中国局势。他特别提醒议员们：“一旦承担对中国内战，或对中国经济，或两者直接负责的义务，美国就是承诺执行一种政策，为此需要耗费多少美国资源是不可预料的。对此美国必须格外小心。”[148]言外之意是说，如按亲蒋势力的主张去办，可能给美国带来严重后果。这样马歇尔既为自己的政策进行了辩护，又谨慎地回击了亲蒋势力的攻击。

军界和部分共和党议员对杜鲁门的方案和马歇尔的声明仍不满意。他们力图把若干经援改为军援。众院外委会要求把5.7亿中的1.5作为军援。周以德和另一共和党众议员沃里斯说服众院外委会把援欧计划和援华方案合作一个议案。但参院外委会一致认为，中国的局势是无望的。马歇尔的声明引起他们的共鸣。在3月14、20日参院外交委员会会议上有这样的话：

乔治：尽管我同情中国，但我担心，这5.75亿美元到了蒋介石手里是纯粹的浪费。这只是一种浪费，别无其他。

康纳利：对整个中国来说，5.75亿美元就像给街角的乞丐一个小钱。

洛奇：我毫不热心于像希腊那样对待中国。……中国实在太大了，在希腊那种情况下能够实现的目标在中国则不能实现。

主席（范登堡)：我同意这种说法。

康纳利：我想我会对援华方案投赞成票，但我以为这是浪费钱财，因为这对他们无所补益。

洛奇：我也愿意投票赞成给他们一些钱。但我要是主张向他们提供美国的人力资源，那我就该死了……

范登堡：我们所遇到的无情的事实是，我们面临一种情况而不是一个理论……我们不能对中国国民政府的垮台承担责任。我们十分实际的问题是，什么是处理局势的最便宜的方案……

希肯卢珀：我看就给他们一些钱，但不要标明用途，这是我们惟一能做的事。否则你就跟打仗扯在一起了，正像乔治所说，如果我们卷入军事方式中去，那可就不仅仅是冒险，那将是天下大乱。[149]

结果，参院把众院方案中的军援缩减成1亿元，并且不用正式军援的名称，而把它作为对国民党政府的额外援助，任其支配，包括购买军火。最后达成的方案是：经援3.38亿元，特别赠款1.25亿元。《援华法》作为《1948年援外法》的一部分，于4月2日由国会通过，4月3日杜鲁门签字批准。但1948年6月众院拨款委员会又把经援减为2.75亿元，从而使援助总额减为4亿美元。[150]

《援华法》的实施由美国经济合作总署负责。1948年5月原旧金山市长赖普汉被任命为该署中国分署署长。6月7日赖普汉到中国，分署正式开始活动。国民党政府方面专门成立了“美援物资委员会”，行政院长张群亲自出任主席，委员包括了外交、财政、交通等部部长，中央银行总裁，资源委员会主席，上海市长等。这个委员会规格如此之高，足见国民党政府对美援依赖程度之深了。

为了实施《援华法》，国民党政府与美国于7月3日订立了《关于经济援助之协定》，8月5日又换文成立了农村复兴委员会（由美方2人、中方3人组成)。根据这两项协定和其他有关照会，美国的影响和控制渗透到了国民党政府经济生活的各个方面，美国取得了不少新的特权。

由于中国内战形势的迅速发展，原拟实施的许多经援项目未及实行，经援剩余款项后来用于台湾。至于1.25亿美元的“特别赠款”，国民党政府主要用它在美采购军火和军事装备。虽然款项已全部拨付。但到1949年4月1日尚有 0.45 亿美元的军事物资尚未交付。杜鲁门与国会领袖商议后决定继续交付这些军火。[151]其中有一部分后来用于支持台湾的国民党军队。

《援华法》是美国政府在进退两难中寻找出路的产物。它结束了1947年以来关于对华政策的辩论。辩论双方对于援蒋反共是没有异议的，分歧在于如何援蒋、在多大规模上援蒋。[152]在一年多的辩论过程中，美国一步一步愈来愈深地介入了中国的内战。虽然美国决策者对蒋介石政权没有多少信心，[153]但是既然他们要“遏制共产主义在中国的扩张”，他们只能把自己牢牢拴在国民党的战车上。《援华法》的通过表明，美国政府战后扶蒋反共的政策具体化为这样一种政策：用美国的经济和军事援助(包括一定数量的军事顾问)，尽可能延长注定灭亡的国民党政府的寿命，纵然不能阻止中国革命的胜利，也要在这条道路上设置尽可能多的障碍、给中国共产党制造尽可能多的困难。

第四节 美国的两手政策与中共的“一边倒”决策

从马歇尔使华后期到1947年，中国共产党揭露美国援蒋内战和蒋介石集团出卖民族利益的行径，以此作为教育和动员人民，孤立国民党统治集团的重要武器，中共又领导了国民党统治区广泛的反美爱国运动，认为这是配合人民解放战争的第二条战线。但当时苏联担心美国会大规模干涉中国内战，中共力量薄弱，不是美蒋的对手，又怕中国内战把苏联也卷进去，引起世界大战。在革命队伍内部也有种种模糊认识。针对这种情况，毛泽东在1946到1947年发表了一系列指示、谈话和文章、其主要观点归纳起来为：第一，美国和苏联之间隔着极辽阔的中间地带，这里有欧、亚、非三洲的许多资本主义国家和殖民地半殖民地国家，美国在没有压服这些国家之前，是谈不到进攻苏联的，这也就是所谓“中间地带理论”；第二，世界人民民主的力量定能克服战争危险，美苏之间必能达成妥协，第三次世界大战打不起来；第三，美苏之间的妥协并不要求资本主义世界各国人民随之实行国内的妥协，各国人民仍按照不同情况进行不同的斗争；第四，美帝国主义和中国反动派都是纸老虎，他们的样子是可怕的，但实际上并没有什么了不起的力量，他们的强大仅仅是暂时的，他们的进攻是可以粉碎的。[154]毛泽东的上述论断对世界形势作了客观而深刻的分析，体现了中国共产党独立自主、敢于斗争的精神，维护了中国人民的利益。1947年1月，中共提出了结成“反对美国侵略政策的世界统一战线”的主张，12月，中共又正式接受了“两大阵营”的提法，并把中国革命作为“以苏联为首的反帝国主义阵营”的重要组成部分。[155]

中共密切注视着美国对华政策的演变。1948年2月18日，杜鲁门向国会提出援蒋特别咨文。中共发言人于21日对此予以严厉抨击，指出，这“是为了延长中国的内战”，是美国“奴役东方人民、奴役世界人民、破坏世界和平的冒险的侵略计划的一部分”，同时断言，美国的援助只能起到“病人临死前的强心剂的作用”，而不会有什么了不起的效果。[156]但中共同时注意斗争策略，注意利用美蒋之间的矛盾，注意在对美斗争中有理、有利、有节。3月24日，中共中央作出《对美国外交斗争策略的指示》，强调一方面要继续克服恐惧美国、不敢进行反美斗争的右倾观点，一方面要继续防止反美斗争中的盲目主义危险，正确的策略是，动员人民反对美国政府对蒋介石的一切援助，尽可能地阻碍和减少这种援助；同时，利用美国内部和美蒋之间的每一矛盾，动摇和推迟这种援助，以利于孤立敌人，各个击破。

1948年冬，美国决策者对国民党的失败已经确信无疑。11月上旬，美国驻华外交人员及军事顾问一致认为，蒋介石政府的迅速崩溃是不可避免的事。马歇尔在26日内阁会议上说：“中国的国民党正在退出历史舞台，无论我们做什么都救不了它了。”[157]在此之前，9月8日，以凯南为首的国务院政策设计室提出了一份名为《重新审查和制定美国对华政策》的文件，其中指出：“继续仅仅对蒋介石承担义务……不是一种好的外交。它把美国政府绑在了一条道上，使之没有别的选择，没有活动的余地……在现时中国的形势下，潮流是反对我们的，我们需要有改变航向的自由，或者甚至抛锚停泊，直到我们找到正确的航向。”这一段话比较准确地描述了美国决策者在华政策方面的处境和心情。文件接着提出，美国的政策应是“尽可能防止中国变成苏联这个政治—军事大国的附庸”。[158]在1949年1月国家安全委员会第41号文件中提出了两种对华政策：一种是“通过与中国恢复一般的经济关系，增强那些能导致莫斯科与中共政权之间的严重分歧的力量”，导致“出现一个独立的中共政权”；另一种是“动员西方世界的政治和经济力量，通过恫吓和直接威胁，公开与中共政权作斗争”，“使中国彻底孤立于日本和西方世界，以便招致中共政权的被推翻和崩溃”。[159]这就是说，从1948年秋冬到1950年中，美国对华政策有软硬两手：软的一手是从中国内战脱身，尽可能地把中共与苏联分开；硬的一手是继续敌视中国革命，尽可能地给中共制造困难。这两手有时交替使用，有时同时在起作用。但总起来说，继续敌视中国革命无疑是美国对华政策的主导方面。

为了从中国内战脱身，“和国民党这艘沉船拉开距离”，美国政府从1948年秋冬到1949年主要采取了3项措施：召回驻华军事顾问团，拒绝向国民党提供新的援助，编制《美中关系白皮书》。

美国驻华军事顾问在战后的3年多中，帮助国民党军队改组军事指挥机关，建立军校，建立现代化的训练中心，训练军官和作战部队。但是所有这些努力连同美国提供的飞机、舰艇、大炮和其他新式武器，都没有能够挽救国民党的军事颓势。随着内战的进展，美国顾问们对国民党军队越来越不满，对国民党在内战中的前景越来越悲观。虽然中共没有海军，但国民党海军在渤海湾的一些战斗中的表现仍使美国顾问大失所望。到1949年最后几个月，由于部队士气低落，丧失斗志，国民党海军总司令怕部队驾舰投奔中共，竟致不敢给海军舰艇以作战自由。空军顾问在其最后报告中总结说，中国支离破碎的经济不能支持8大队战术空军的全部军事机构和人员，中国空军虽然在抗日战争中表现颇佳，但“在内战中作战性能却极端低劣”，它的轰炸和扫射都在高空进行，以致不能命中目标；对被困部队投掷供应品也在高空进行，结果大量供应品落到了围攻的中共军队中。陆军顾问组也抱怨政令不行，军令不行，身居高位要员的无能，通货膨胀，经济崩溃，致使国民党陆军的状况难有改善。[160]到1948年11月上旬，驻华美军联合顾问团已经得出一致的看法，在中国现时这种政治、军事和经济状况不断恶化的形势下，除非使用美军在中国作战，不论美国给多少军事援助，都不可能挽救蒋。而他们知道直接派遣美军作战是不可能的。[161]他们认为已经没有措施可以挽回国民党的军事颓势，顾问团继续留在中国已无济于事。11月26日参谋长联席会议指示联合军事顾问团团长巴大维从中国撤出顾问团。撤退工作于12月开始，于1949年3月1日完成。

随着国民党在内战中状况的恶化，国民党政府和美国国会内外的亲蒋集团里应外合，掀起了一次又一次要求美国政府提供新的美援的浪潮。但杜鲁门政府予以拒绝。1948年10月，出席联合国大会的国民党政府代表团长蒋廷黻向正在巴黎出席同一会议的马歇尔请求援助，乞求美国提供军火弹药，并希望美国军官实际指挥中国军队作战。蒋的要求为马歇尔拒绝。[162]1948年12月1日，宋美龄为求援到华盛顿。她要求美国政府在3年之内给国民党政府30亿美元援助，并派遣高级军官率领的军事使团赴华。但她处处碰壁，受尽冷眼，与她1942至1943年访美受到热烈欢迎的情景形成强烈反差。马歇尔只是把她当作私人客人，而不是官方代表。就在她到华盛顿的翌日，杜鲁门在记者招待会上拒绝就对华提供新援助问题发表意见，并断然否决了美国将派麦克阿瑟去中国的谣传。[163]反之，美国却从中国撤回了军事顾问团。

1949年1月21日，杜鲁门第二任期开始，凑巧的是，蒋介石就在这一天以“因故不能视事”名义宣告“引退”，由副总统李宗仁代理总统。22日，艾奇逊接替马歇尔任国务卿。2月7日，51名共和党众议员联名致函杜鲁门，询问政府援华计划，要求总统指派一个委员会调查中国问题并提出报告。24日，艾奇逊会见了其中的30人。当议员们要他预测中国时局的发展时，他说，当森林中有一棵大树倒下，在飞扬的尘埃落定以前，人们无法看清破坏的程度。第二天，艾奇逊的对华政策就被描述为是“等待尘埃落定”。[164]次日，反政府的参议员麦卡伦提出议案，要求向国民党政府提供15亿美元援助，并批准美国军官指挥国民党军队作战。15日，艾奇逊直截了当地拒绝了这一议案。他在给康纳利的信中写道，政府认定，国民党政府如不能采取措施改善经济状况，取得政治稳定并赢得人民支持，“美国的巨额援助肯定会被浪费掉，指导中国政府军事行动的打算将毫无结果，而美国将可能被导致直接介入中国的内战”，“这种援助的结果肯定是一场灾难”，“这与美国传统对华政策和美国利益是背道而驰的”。[165]

蒋介石下野后，李宗仁政府一再向美国求援，5月还派其亲信甘介侯为私人代表赴美求援。甘介侯在此后几个月中一再会见远东司、中国科官员和助理国务卿韦勃等，竭力兜售李宗仁的防御计划，声称，白崇禧还有30万大军，与其他两广部队一起，可以守住长沙以南中国的大西南地区，西北则可依赖马步芳等部队守卫。他表示，李宗仁将进行改革，把所有蒋的心腹、CC分子都从华南清除掉。他抱怨说，白崇禧部队没有从《援华法》的1.25亿美元军援中得到任何军火弹药，现在蒋介石在台湾有足够的美元黄金，但却不能用于中国大陆，李宗仁政府财政拮据，没有银元给士兵发饷。他希望美国对李宗仁政府给以道义上的支持并提供经济援助，并称，美国可以为其提供的经援和军援提出任何条件，并成立机构，以监督美援的分配和使用，也可以向任何地方当局提供援助，李宗仁政府并不认为这是干涉中国内政。他还表示，如果美国发表一项声明，支持国民党政府的反共斗争，或在司徒雷登大使离华时途经广州，造访南迁的国民党政府，便都是对国民党的道义支持。但甘介侯的活动没有什么成效。杜鲁门在6月22日接见甘介侯时，对于从东北到长江流域的如此广大的土地连同美国提供的大量军火弹药如此迅速地落入中共手中表示极为失望，他说：“我是密苏里人，我希望实实在在地看到，中国军队仍然准备和愿意打仗。”美国没有向国民党提供新的援助。[166]

艾奇逊上任后不久就与杜鲁门谈到，面对国会和报刊对美国对华政策的批评，政府当把事实公之于众。马歇尔在任时因担心对蒋介石落井下石曾拒绝这样做，如今国民党政府行将崩溃，美国对华政策随之必须有所改变，准备一份美中关系过去5年中的文件并向公众发表，此其时也。杜鲁门同意了这一主张。国务院随即成立了以远东司司长巴特沃思——后改由无任所大使杰塞普——任主编的班子编辑文件。杜鲁门把编辑和发表《美中关系白皮书》称作“今后一段时间内所采取的最重要的行动之一”，一再催促编辑工作加快进行，并指示要已经退休的马歇尔通读全部文件。他还要求在《白皮书》开头有一简短文件阐述全书中心思想，这就是后来艾奇逊的那封信。[167]

《美中关系白皮书》的编辑和出版遭到行政机构内的军方、国会中的共和党人以及国民党政府的强烈反对。参谋长联席会议7月21日写了一份包括19点的详细备忘录向国防部长约翰逊陈述意见。他们认为，《白皮书》的上千页文件的总体效果是“极度贬损蒋委员长和中国国民政府的”，“其内容在许多方面可能被证明对共产党宣传极有价值”，这样，《白皮书》的发表便将“大大消减或者推迟遏制或扭转中国的共产主义潮流的可能性”，甚至成为遏制和扭转这种潮流的障碍；发表《白皮书》对公众情绪产生的影响将损害美国决策的伸缩性。此外他们还提出，发表文件涉及解密问题，其中史迪威、魏德迈、巴大维发出的那些文件应由陆军部处理，还要注意是否会引起密码泄露的问题。国防部长约翰逊同意参谋长们的意见，并说，《白皮书》与军方没有干系，是国务院根据国务院材料和国务院自己的动议编纂的，如果发表自然也由国务院承担责任。[168]25日，艾奇逊把约翰逊和参谋长们的反对意见告知杜鲁门，杜鲁门不为所动，认为“发表《白皮书》是必要的和适宜的”。艾奇逊随即复函约翰逊说，文件是经总统批准由国务院编纂的，将作为美国政府的正式文件发表，他自然承担责任，关于防止泄密问题将采取适当措施；军方的种种考虑国务院不是没有想过，实际上总统本人和马歇尔已经为此苦苦思索了很长时间，但让美国国会和公众知道事实真相，从而使美国将来的政策建筑在现实的和对形势全面理解的基础上是更为重要的。[169]

参院外交委员会成员范登堡反对在当时发表《白皮书》，因为中国大陆还有相当大的地方以及台湾还未落入共产党手中，它的发表可能对台湾形势造成预想不到的后果；他还说，《白皮书》的发表可能大大有损两党一致的外交政策。国民党政府得知消息，更是竭力设法阻止其发表。外交部常务次长董霖甚至威胁说，如果美国发表《白皮书》，国民党政府也将公布自雅尔塔会议以来的有关文件。杜鲁门政府没有理睬国会和国民党的反对意见，7月29日，杜鲁门指示要尽快公布《白皮书》。[170]最后，美国政府终于选择在司徒雷登抵达美国的当天(8月5日)予以发表，美国决策者编纂和发表《白皮书》的本意是为其政策进行辩护，说明国民党政府的垮台不是它的责任。但结果适得其反，《白皮书》恰恰为国会内外的援蒋集团提供了攻击政府的新的炮弹。

美国决策者关于在中共与苏联之间打进楔子的设想的直接诱因是苏南冲突。1948年，苏南冲突公开化。6月28日欧洲共产党工人党情报局布加勒斯特会议决定将南共开除出情报局。受到这一事件的鼓励，美国政府中有人(主要是政策设计室和一些驻华外交官)期望在中共成立新政权后，会发展铁托主义倾向。前述国家安全委员会34号文件指出，如果南斯拉夫事件有什么启示性的话，那么“莫斯科在试图完全控制中国共产党方面就面临着相当艰巨的任务……因为毛泽东掌权的时间将近是铁托的10倍”。[171]10月11日，政策设计室主任凯南在对海军学院学生的讲演中说：“我今天无法告诉你们铁托是否将在欧洲蔓延……我几乎可以肯定，它将在亚洲蔓延。”[172]美国驻上海总领事、曾在贝尔格莱德任职的资深外交官卡博特在1949年5月13日的一份报告中论证说，中共并不是百分之百从属于克里姆林宫的，苏联人对中共的胜利并不十分高兴。他在7月15日的报告中进一步指出：中国的“内在因素甚至比南斯拉夫更有利于西方”：中共取得现在地位比铁托更少受惠于苏联；中共比铁托更独立于苏联；俄国在历史上和今天对中国都是个威胁；南斯拉夫在经济上是加入苏联集团的，中国现时尚没有，如此等等。他主张，美国对华政策应当有助于中共内部的温和主义和独立倾向的发展。[173]1949年2月28日的国家安全委员会第34/2号文件又说，美国“应当尽可能与中国一切派别保持积极的官方接触”，“在审慎地避免表现出干涉的同时，我们应当通过政治和经济的手段，警觉地利用中共与苏联之间、中共内外的斯大林主义分子与其他派别之间的一切不和”。[174]自然，在这个问题上，如同在美国对华政策的其他问题上一样，美国政府内部也不是意见一致的。国务院中的欧洲司、军方以及杜鲁门本人对这种政策的前景都不抱乐观态度。[175]

美国决策者的上述想法和做法只是美国对华政策中比较次要的一面，更为主要的是政策的另一面：坚持敌视中共、敌视中国革命的立场，在承认、贸易问题上对中共施加压力，并竭力阻挠全中国的解放。

随着解放战争的进展，对于已建立的中共地方政权和即将建立的全国新政权的承认问题提上了美国决策者的议事日程。他们以居高临下的态度，以救世主的态度对待中国，认为新政权有求于它，把承认视作一种恩赐，并认为“承认是可以使中国新政府接受国际义务的有效杠杆”。2月3日，当艾奇逊获悉中共打算废除旧有的不平等条约时，即指示滞留北平的前总领事柯乐博可在适当场合表示，尊重条约义务是近代国家关系的基础，联合国十分重视一个国家遵守条约的状况，将其视为是否愿意和能够遵守联合国宪章的一种证据。5月13日，艾奇逊又在给司徒雷登的电报中提出了承认的3项条件：（1）在事实上控制国家的领土和行政机关；（2）政府既有能力又有愿望承担其国际义务；（3）得到中国人民普遍认可。[176]稍晚，国务院又将这3条公开加以宣布。这些条件中：第一、三项是随着事态发展自然能够解决的问题，关键是第二项，美国在这里主要指的是新政权要承认国民党政权与外国订立的条约和协定。1943年1月的中美新约废止了美国根据旧有条约取得的许多特权，但战后美国又与国民党政权订立了中美商约等字面平等、实质不平等的条约，由此取得许多新特权。这正是美国政府所关注、所要维护的东西。

但美国的需求与中共的一贯立场是针锋相对的。早在1947年2月，中共就郑重声明，不承认1946年1月10日以后由国民党政府单独订立的一切对外借款和丧权辱国的条约、协定和谅解。10月，中共中央再次宣布：“否认蒋介石独裁政府的一切卖国外交，废除一切卖国条约，否认内战期间蒋介石所借的一切外债。”[177]此后，中共又一再重申这一立场。中共在一系列政策声明和报刊文章中，对于中美商约和其他美蒋之间在这一时期缔结的条约进行了猛烈抨击，可见，在这个问题上中共与美国的立场没有妥协的余地。

美国不但自己拒不承认中国新政权，而且依仗其在西方世界的当然领袖地位，力图拼凑一个不承认新中国的“共同阵线”，孤立新中国，把它排挤出国际政治生活。1949年春，一些英联邦国家和北约国家出于各自的利益，开始酝酿对解放区的各级政府给予“事实上的承认”。5月4日英、法驻华大使会见司徒雷登讨论此事。英国大使施谛文在5月初给司徒雷登的备忘录中指出，只有对解放区各级政府给以事实上的承认，才能在维持领事关系的基础上有效保护西方的利益，否则，便可能对于在中共控制地区的侨民和西方利益带来有害影响。艾奇逊接到报告后，立即于6日指示驻有关国家的外交和领事人员与驻在国外交部商讨此事，他强调，不论是主动表示将给予承认或通过官方声明而给人造成一种印象，中共寻求承认的措施将受到欢迎，所有这些做法均不可取，有关西方国家在此问题上应结成“共同阵线”。13日艾奇逊再次指示司徒雷登，要他向英、法等国驻华大使强调，“给共产党政权以事实上的承认将从政治上鼓励共产党，打击国民党”，“我们强烈反对任何大国匆匆忙忙给予中共以无论事实上还是法律上的承认”。[178]1949年春夏，美国为拼凑这个“共同阵线”进行了紧张的外交活动。甚至在中华人民共和国正式成立以后，美国政府的这一僵硬立场也没有松动。10月3日，杜鲁门指示国务院，“我们不要那么匆匆忙忙承认这个政权，我们在承认苏联的共产党政权之前曾等待了12年”。[179]迟至12月6日，艾奇逊在与印度大使潘迪特夫人谈话时还竭力劝印度不要承认新中国，他说：“我们希望在承认中国共产党人的问题上有一种国际间的犹豫不决……民主国家能在此时此刻表现出采取一致行动的共同愿望。”[180]在12月30日的国家安全委员会第48/2号文件中再次重申：“美国应当继续向友好政府表达它关于匆忙承认中共政权的危害性的观点”。[181]

对于与外国建交的问题，中共有自己的方针，这就是“另起炉灶”，“打扫干净屋子再请客”，即“不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系，而要在新的基础上”，“在平等、互利和互相尊重主权和领土完整的基础上”，“同各国另行建立新的外交关系”，而“首先是这些国家不能帮助国民党反动派”。[182]如果美国能断绝同国民党的关系，中共也考虑与其建立外交关系。但中共估计这样做的可能性极小，美国政府决不会很快改变敌视政策，而“以平等的态度对待我们”，因此决定，与美国建交的问题“不但现在不应急于去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决”。[183]总之，中共经过长达28年的艰苦卓绝的斗争，正作为胜利者取得国家政权；中华民族在遭受一个多世纪列强的侵略压迫之后，正要扬眉吐气，中共是绝不会低声下气地以美国的规范来约束自己，恳求美国承认的。

尽管如此，中共并不拒绝与美国原外交人员打交道，并且实际希望能与美国建立某种关系，最突出的事例是黄华与司徒雷登的接触。南京解放后，担任南京军管会外事处长的黄华根据中共中央及南京市委指示，在5—6月间数次会见司徒雷登及其秘书傅泾波，黄华要求美国政府断绝与国民党政府关系，停止对其援助，并撤退驻华的武装部队，以表明美国放弃了已经失败的干涉政策，在此基础上承认新政府。他指出，中共在恢复经济，建立国家方面不可能实行把自己孤立起来的政策，新中国需要与外国建立商贸关系。6月8日，傅泾波告诉黄华，接到副国务卿韦勃最近来电，希望司徒雷登在返美前赴北平与周恩来会见一次，以获知中共最高级方面的想法，他希望黄华将此请求转告中共。中共研究了这一请求，毛泽东亲自决定同意司徒雷登来北平，他可望与中共当局晤谈。司徒雷登在6月30日给国务卿的报告中说，如果他能获准去北平，这将为美国官员提供一个同中共最高级领导人非正式会谈的绝无仅有的机会，他将给华盛顿带去关于中共意图的最权威的报告；而且“此行将是迈向互相谅解的一步”。他本人是希望能够成行的。但是，杜鲁门否决了这一动议，艾奇逊随即指示，“在任何情况下都不得访问北平”。[184]中共与美国和解的一次最重要的尝试遭到挫折。

美国当政者在对华贸易问题上同样表现出傲慢态度。他们认为，中共要解决中国的吃饭问题，并进而重建国家，它势必寻求外援，离不开与西方的贸易，这样“在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生”，“正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器”。[185]美国政府对新政权实行经济制裁。经济合作署署长霍夫曼曾打算不论中国内战结局如何，继续美国在中国大陆的经援项目，但杜鲁门、艾奇逊、司徒雷登无一同意这样做。杜鲁门在1949年1月19日的内阁会议上斩钉截铁地说：“我们不能和共产党政权打任何交道”。[186]

美国决策者认为，中国经济基本上还是建立在相对自给自足基础上的农业经济，其依赖于对外贸者有限，且华北和东北与日本的贸易对日本的重建具有重要意义，因此美国没有对中国实行全面禁运，而是实行严格的贸易限制。一切军事装备和直接用于军事的物资和装备(共163项）均属禁运之列，对于非军用战略物资的出口实行严格的数量限制，一切出口均由商业部颁发许可证，以便根据战略考虑决定批准与否。这后一类物资助范围规定得十分宽广，包括钢铁、机车和机车零件、商船、载重10吨以上的货运车厢等288种物资。由于美国严格的出口管制，英国对华出口锐减：1948年为2.734亿美元，1949年为0.826亿美元，1950年1月至8月更减至0.33亿美元。而中国对美出口1948年为1.203亿美元，1950年上半年0.575亿美元，其中包括大量钨、锡、铜、桐油等战略物资。[187]

香港是东亚的一个转口贸易中心，也是中共获取西方物资的一个主要窗口。显然，没有英国的合作，美国的贸易限制难以奏效。1949年3月美国政府通知英国政府。美国将对中国(包括香港)实行严格的出口限制，希望英国也照此办理，尤其是香港。对于禁运军火英国没有异议，但英国认为对其他商品实行管制将损害香港的商业利益。4月5日，英国答复说，采取出口许可证制度“只能是一种最后的办法，且无论如何只能用于据我们所知中共特别需要的那些物资”，在此之前还应与其他潜在的供给者达成协议，应当对非中国的一批远东口岸实行同样的出口许可证制度，如此等等。[188]美、英之间在对华出口管制方面的矛盾通过1949年冬成立巴黎统筹委员会得到暂时缓解。

美国还默认甚至纵容国民党政府对东南沿海实行封锁。自1949年6月下旬起，国民党海军对北起辽河口、南至闽江口的大陆沿海港口实行封锁，美国对此予以默认。9月间，美国伊斯布朗森公司的一艘商船要从香港去上海、大沽，该公司通过美国驻香港总领事兰金向国务院请求派军航护航。艾奇逊9月16日答复兰金说：“本政府的政策是不对驶向上海和其他中国口岸的商船护航”。10月1日，杜鲁门对国务院“强烈表示”他的政策是要让封锁奏效，他希望这项政策能得到严格遵守。[189]代理国务卿韦勃说，这正是国务院的政策。11月28日，另有一艘美国商船沿长江下驶，经过上海时受到国民党海军两艘舰艇的轰击。国务院不但没有出面保护本国商民，反而发表声明说：“上海及其附近地方是危险地区，该地状况使航行变得极具冒险性。……美国人的生命财产显然不能去冒这种险，特此知照所有悬挂美国国旗的船只的船长。”美国有关部门还规定，对违反这一通告的船长将吊销其执照。[190]

美国这种经济制裁激起中共的强烈反应。中共曾希望在战后重建国家中得到美国帮助，对于外商来华贸易也持欢迎态度。1948年3月，当中共得知英国政府愿意同解放区建立通商关系时，明确表示了欢迎态度，认为这“对双方都有利”。[191]1949年4月底，东北人民政府工商部长姚依林派人向柯乐博建议，扩大华北与占领的日本之间的经济关系，并希望中美贸易恢复到战前水平。[192]6月，上海市市长陈毅在对文化界知名人士的一次讲话中说，新中国不仅欢迎与美、英的正常贸易关系，而且也欢迎贷款和技术援助。[193]但正如中共在香港的发言人6月4日所指出的，中共虽然十分希望保持与美国的贸易关系，但如果美国采取限制性措施，中共将迅速作出强硬反应。中共在长期革命斗争中得到外界援助甚少，它一直奉行的是“独立自主，自力更生的方针，不能想象，在它即将取得全国革命胜利时却会放弃这个方针”。对于海上封锁，中共早有预料。1949年5月28日中央军委的一项指示即要求各地“力求经济上的自给自足，准备海上被封锁时，我们仍然有办法”。[194]针对美国的制裁和国民党的封锁，毛泽东轻蔑地说：“多一点困难怕什么。封锁吧，封锁十年八年，中国的一切问题都解决了。中国人民死都不怕，还怕困难么?”[195]这段话逼真地反映了中共领导人当时的心态。美国在经贸方面施加的压力同样不能使中共就范。

美国政府步步为营，力图阻挠全中国的解放。蒋介石引退后，美国指望李宗仁与中共和谈，实行划江而治，使美国利益最集中的长江中下游地区保留在国民党手中。渡江战役后，美国又寄希望于中国西北西南的地方实力派负隅顽抗，并打算给他们以支持。8月24日，杜鲁门指示国务院“更加具体地研究支持李［宗仁］和白［崇禧］的可能性”。[196]副国务卿韦勃于是请军方重新审查5月间陈纳德提出的一项计划，陈纳德曾建议“为了防止共产主义向印度支那扩张”，可以从中国的西北到西南，包括宁、甘、青、陕、川、黔、滇及广西西部，在这200英里宽的地带抵抗共产主义。[197]国务院研究了援助李宗仁、白崇禧的问题，但还没来得及采取行动，人民解放军已经打到了广东边上。于是，国务院官员把主要目光投向西北，投向马步芳、马鸿逵。马氏也积极与美国联系，在8月26日兰州解放之后，马步芳在台北的代理人还要求美国人一旦李宗仁政府垮台，即向宁夏派遣军事顾问，提供给养。同时，9月9日，美国国会又通过一项用于“泛指的中国地区”的7500万美元新拨款。如果美国政府决定支持国民党地方实力派，几个月之内钱不成问题了。[198]但是，“马家军”连吃败仗，9月23日银川解放，“马家军”全军覆没。这样，由于解放战争进展迅速，美国决策者的设想一次又一次胎死腹中。正如有的美国学者指出的：“政府已经接近于重新干涉中国大陆的内战，但在最后时刻又缩了回去，因为它发现，它所要支持的力量已不复存在了。”[199]

青岛是国民党在华北的主要海军基地。战后，国民党政府允许美国军舰驶进中国任何港口，美舰遂在青岛、塘沽、上海等港口留驻下来，以支持美国海军顾问团的活动。美军在青岛训练国民党海军人员，帮助他们掌握战后美国让与的舰艇，并把美国西太平洋海军司令部设在这里。1948年9月下旬，济南解放。美国驻青岛总领事威·特纳和领事罗伯特·斯特朗认为，“随着济南落入共产党手中，青岛已变成共产党地区的汪洋大海中国民党控制的一个比过去更小、更孤立的小岛”，中共可以随时发起进攻，而国民党却无法防守。他们建议撤走驻青岛美军。从那时起，美国决策者们反复讨论美军是否撤出青岛的问题。但1948年10月8日的国家安全委员会会议却决定，为了保护美国人的生命财产安全，同意西太平洋舰队司令白吉尔的要求，向青岛增兵。10月18日，杜鲁门又明确指出，美军现不从青岛撤出，对华北国民党的援助加速进行。总之，美国不能“伤害国民党人的士气而鼓励共产党进攻这个城市”。[200]就这样，美军在青岛一直留驻到1949年5月下旬上海解放后才撤出。而在4月下旬南京解放后，美军在青岛的活动却愈益频繁。4月30日，400名美海军陆战队士兵从上海转赴青岛，5月5、7日，5艘美舰、陆战队一部及重型轰炸机4架先后增驻青岛。14日，又有1500名海军陆战队士兵由美国派往青岛。[201]

中共警惕地注视着美军在青岛等沿海港口的留驻与活动，并认为这是美国可能直接出兵进行干涉的征兆。在1949年1月中共中央政治局会议上，毛泽东特别指出，要将美国直接出兵占领中国沿海城市进行武装干涉的可能性计算在作战计划内，以免事变万一到来时手足无措。为此，中共在军事上制定了乘美国举棋不定，集中主力，先东南沿海，后西南西北内地，大纵深迂回，抢占沿海地区，封闭主要海口的战略。5月23日，中央军委在《关于向全国进军的部署》中说：“二野目前的任务是准备协助三野对付可能的美国军事干涉，此项准备是必要的。有此即可制止美国的干涉野心，使美国有所畏，而不敢出兵干涉”，在上海、福建、青岛等地解放后，二野将“以主力或以全军向西进军，经营川、黔、康”。[202]28日，军委又发出《关于预防帝国主义干涉中国革命的对策》，要点是：各野战军按照预定计划前进，歼灭国民党残余力量，使各国帝国主义在中国大陆上完全丧失他们的走狗，……在华北、华东部署充分兵力，以防美国海军协同国民党海陆军袭击和扰乱我后方。[203]在具体行动上，中共采取了十分谨慎的做法，军事上不挑衅，尽量避免与美军的冲突。正是由于这个缘故，青岛才迟至1949年6月初解放，比济南晚了8个多月。

美国决策者在台湾问题上花的力气最多。他们认为台湾的战略地位十分重要，“一旦发生战争，台湾是一个部队集结地区，空军战略行动基地，控制日本与南方海上交通线的海军基地，还是美国互相支持的岛屿链中的重要一环”[204]。为此，美国政府的方针是：“运用适当的外交和经济手段不使共产党统治台湾。”[205]但杜鲁门、艾奇逊对蒋介石政权的腐败无能已经领教够了，因此他们设想了种种别的办法：其一曰扶植“台独”势力分离台湾，但“台独”势力弱小，成不了气候；其二曰在台湾培植取代蒋介石的国民党势力，如陈诚、孙立人、吴国桢等，但这些人不是对蒋忠心耿耿，就是根本斗不过蒋介石；其三曰把台湾问题国际化，策划联合国托管，但美国的盟国（主要是英国）不赞成，而且真要是这样做，美国就得背上沉重的包袱。所有这些办法都行不通，美国政府只好回过头来支持蒋政权，继续给它以经济和军事的援助。[206]

不仅美国政府中有人主张鼓励中国的铁托主义，美国舆论界也有相当一部分人持类似看法。1949年上半年，《新共和国》、《堪萨斯城时报》、《基督教科学箴言报》、《代顿新闻》、《得梅因记事报》、《波士顿捷报》、《美国新闻与世界报道》、《波特兰俄勒冈州人报》、《底特律自由新闻》、《华尔街杂志》、《纽约时报》、《新闻周刊》、《商业周刊》等报刊纷纷发表评论或专栏文章，认为中国不会成为苏联的卫星国，中共与苏联之间将在许多方面产生摩擦。2月的《新共和国》上发表的一篇署名文章比较系统地阐述了这种观点。该文认为，中国人是强烈的民族主义者，他们在历史上就不信任俄国；毛泽东不是由于莫斯科的支持、而是不顾莫斯科的反对才在中国南方开始其事业的，斯大林不信任毛，毛比铁托更铁托。自然，也有不少报界人士对这种看法持怀疑态度。[207]

不但许多美国人有此想法，斯大林对中国革命的胜利也心存疑虑。[208]在中国，第三方面人士幻想“向美苏两面靠”。为了消除斯大林的疑虑，批驳和澄清国内一部分人思想上的错误和混乱，以及向广大人民进行教育，毛泽东于1949年6月30日发表了《论人民民主专政》，全面阐述了新中国对于苏联和帝国主义国家的不同态度，提出了“一边倒”的方针。他说：“积四十年和二十八年的经验，中国人民不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，绝无例外。骑墙是不行的，第三条道路是没有的”，“我们在国际上是属于以苏联为首的反帝国主义战线一方面的，真正的友谊的援助只能向这一方面去找，而不能向帝国主义战线一方面去找”。[209]这样，中共就确定了新政权的外交格局。

“一边倒”的方针是美苏冷战，世界分裂成两大对立阵营的国际大气候的产物。这个方针的提出，是马歇尔使华失败以来中共对美政策合乎逻辑的发展，是中共对美国坚持援蒋内战、坚持敌视中国革命的政策作出的反应。在这一决策中不能说没有意识形态的考虑，但国家利益的需要无疑是主要因素。面对着国民党对大陆沿海的封锁、骚扰、偷袭、轰炸，面对着从朝鲜半岛到日本、到我国台湾地区、到菲律宾这一美国控制下的岛屿链对大陆的虎视眈眈，背靠苏联便使新中国有了一个稳固的后方。中共估计到西方国家在一个时期内不承认新政权的可能性。中共要打破政治上的孤立状态，只能寻求苏联和社会主义国家的支持。新中国成立前夕，中共领导人相当担心国际上的承认问题，认为：“我们建国以后如果外国三天不承认，就有问题了。”[210]“一边倒”宣言的发表，对消除中苏两党的隔阂起了一定作用。1949年10月2日，苏联率先对中华人民共和国中央人民政府给予外交承认，接着，保、罗、匈、捷、波、朝、蒙、民德、阿尔巴尼亚等国相继承认了新中国。苏联和社会主义国家的果断行动推动了一些亚洲国家和西方国家陆续与人民共和国建立了不同级别的外交关系，美国拼凑孤立新中国的“共同阵线”的图谋没有实现。

作出“一边倒”决策并不意味着中共放弃了独立自主的原则。早在1949年春，周恩来就指出：“我们对外交问题有一个基本的立场，即中华民族独立的立场，独立自主，自力更生的立场。”建国以后，周恩来在对外交人员的讲话中意味深长地说：“就兄弟国家来说，我们是联合的，战略是一致的，我们要走社会主义的道路”，但是，“要是认为同这些国家之间毫无问题，那就是盲目的乐观。……‘人心不同，各如其面’，人与人之间尚有不同，何况国家、民族呢？”[211]在当时情况下，周恩来不能把话说得更明白了；他这里主要指的是中苏关系，这恐怕是没有疑问的。中共坚持独立自主的原则，这已经为日后的历史事实所证明。

作为特定时代的产物，“一边倒”方针也有其时代的局限性，它使新中国的外交政策受到某种制约，部分地失去了纵横捭阖的灵活性。但是问题在于，在当时的情况下，除了“一边倒”，中共别无选择。

“一边倒”方针只是说明了新中国外交在两大阵营中作出的倾向性选择，这还不是具体的外交政策和策略。在这个方针提出前后，中共在外交上坚持原则性与灵活性的结合，既坚持列强在华特权必须取消，中华民族的独立解放必须实现；在具体执行上，又十分谨慎，分别情况，分别处理。比如，中共不承认美国驻解放区各地的旧外交人员的官方地位，只把他们当外国侨民对待，但对他们却着意进行保护，而且在1949年允许他们继续使用密码与华盛顿进行联系。鉴于当时大多数干部来自农村，缺乏外交方面的经验，中共在外交事务方面建立了高度集中统一的体制，外交决策由毛泽东、周恩来直接掌握，凡涉外事件要求各地及时请示汇报，并在保护外侨方面为进入大城市的部队规定了严格的纪律。唯其如此，美国国务院在1949年11月初的一份报告中也承认，在中共区域内，没有一个美国人遭到杀害，也没有发生没收美国人财产的事件。[212]在这样大的一场革命战争中，要做到这一点显然不是容易的事。

第五节 卷入朝鲜战争

国民党在内战中失败的前景促使美国决策者调整其东亚政策。从二次大战以来，美国政府是把国民党中国作为东亚的主要“稳定因素”，作为在这里实现美国治下的和平的主要依靠力量。如今，国民党指望不上了，他们便希望日本将替代中国成为美国在亚太地区的主要盟国。从1948年起，美国的占领政策由消灭一个敌国转变为建设一个盟国，即由旨在铲除日本法西斯军国主义的非军事化和民主化政策转变为以复兴日本经济为中心的政策。与此同时，为了在中共取得内战胜利后在亚洲遏制共产主义、确保美国在亚太地区的战略优势地位，美国政府开始提出太平洋海岛防御圈的设想。政策设计室在1948年2月14日的一份题为《美国外交政策当前趋向评析》的报告中提出：“日本和菲律宾是太平洋安全体系中的两块柱石，如果我们能设法有效控制这两个地区，那么在我们这个时代从东方对我们的安全就不会有严重的威胁。”3月5日，驻日美军司令麦克阿瑟在与凯南的谈话中指出，美国的战略边界不在南北美洲的西海岸，而是在亚洲大陆的东海岸，美国必须在这样一个U字形地带保持攻击力量：阿留申群岛、中途岛、以前日本托管的岛屿、菲律宾的克拉克基地，尤其是冲绳岛，“它是这一结构中的最前沿和至关重要的地方”。凯南和麦克阿瑟的设想在华盛顿被广泛接受。1949年底，太平洋海岛防御圈的设想被正式纳入美国国家安全委员会第48/1号文件。[213]

随着中华人民共和国的建立和国民党在大陆上控制地区的迅速缩小，台湾问题在美国对华政策中突出出来。10月6日，国务院向国家安全委员会提出《美国对台湾的立场》的文件(国家安全委员会37/8号文件)。文件引用了中央情报局的一个报告，指出没有美国的军事占领和控制，台湾大概将在1950年底落入中共控制之中。尽管如此，文件仍然主张在中共取得广州后，美国应向蒋介石及中美两国公众表明美国继续支持台湾的现政权。文件主张继续向台湾提供1948年《援华法》下剩余的经援，但将来是否提供其他援助，则要视台湾当局的治理情况而定。[214]

军方对这一文件是不满意的。国防部长约翰逊于10月中、下旬接连提出两个关于美国亚洲政策的文件，鼓吹建立美国参加的地区性反共同盟，美国向该同盟提供军援；给台湾和澎湖列岛一个名义，使之往后能成为地区性同盟的托管地；拟订以各种公开和隐蔽的手段与共产党中国作对的系统计划，如此等等，不一而足。国务院官员认为这些建议荒唐透顶。12月初，陆军部长戈登·格雷还派副部长沃里斯秘密访问日本，与麦克阿瑟讨论“与台湾有关的军事可能性问题”。15日，约翰逊又致函总统说：“总的说来，国家安全委员会成员同意应当继续、或许作出更多努力不让共产党人取得台湾……这些努力中包括政治、经济的援助，以及除了公开的军事行动之外的军事指导和援助。”约翰逊把麦克阿瑟的一个报告作为附件送给总统，麦克阿瑟称，只要美国发表声明，表示美国将把任何进攻台湾的企图都视作战争，就能守住台湾；他主张从7500万美元的用于“泛指的中国地区”的款项中拨出巨款加强台湾国民党人的防卫。[215]

12月23日，在国家安全委员会会议上，国务院和军方的意见形成明显对立：两者虽都主张防止台湾落入共产党人手中，但国务院只主张用“外交和经济手段”，而军方还主张用“军事指导和援助”向我国台湾地区的反共政府提供适度的、指导有方的、严密监管的军援。军方还主张向台湾派遣一个军事调查团。艾奇逊和约翰逊都向杜鲁门反复陈述各自的观点，杜鲁门倾向于国务院的意见。

12月23日，国务院向驻外使领馆发出一份内部文件，其中说，台湾的丢失、国民党政府的垮台是意料之中的事，为了防止美国的声誉因此在国内和国际上受到损失，应当运用一切材料向公众宣传，台湾没有什么战略价值，没有特殊的军事意义，台湾的丢失不会严重损害美国和其他反共国家的利益；台湾问题完全是中国政府的事情。[216]麦克阿瑟司令部把这份文件泄露出来，1950年1月3日，一名驻东京的合众国际社记者把文件发回国内发表，引起报界轰动。这就迫使美国政府公开阐明其对台政策。

1月5日上午，杜鲁门就台湾问题发表正式声明。杜鲁门重申了美国历来的在华门户开放的原则，信誓旦旦地保证遵守《开罗宣言》和《波茨坦公告》关于台湾归还中国的规定，并称，美国和其他盟国尊重中国对该岛行使主权已经4年了。接着他说：

美国对台湾和其他任何中国领土没有掠夺性意向。美国目前无意在台湾获取特别权利和特权，或建立军事基地。美国亦无意使用武装力量干预现在局势。美国政府将不遵循足以使之卷入中国内争的方针。同样地，美国将不对在台湾的中国军队提供军援或军事上的意见。[217]

这是美国政府表明遵守国际协议，不干涉我国台湾地区问题的一项明白无误的政策声明，也是美国决定从中国内战脱身的最明确的一次表态。但在这个声明中也埋下了一个钉子，那就是笔者加了着重号的“目前”二字。它为美国在此后半年中逐渐反悔预留了后路。它也表明，美国并不是完全地、无条件地放弃了我国台湾地区。艾奇逊在当天下午的记者招待会上阐述杜鲁门的声明时解释说：“目前”这个词意味着“承认这样一个事实，即在我们在远东的军队可能受到攻击这样一种不幸的情况下——自然这未必会发生——美国必须具有为其安全在任何地区采取任何行动的完全的自由”。[218]

一个星期后，12日，艾奇逊这个律师出身、善于辞令的国务卿在全国新闻俱乐部发表美国对亚洲政策的长篇演说。讲到美国的太平洋的军事安全问题时，他说，美国的防卫线是从阿留申群岛到日本，经冲绳往南到菲律宾群岛，对于这些地方的攻击美国是不能容忍的。自然眼前还没有这种攻击的危险。至于太平洋其他地区的军事安全问题，那么在现实关系的范围之内，美国难以在那些地区遭到军事攻击时担保其安全。一旦发生这种攻击，只能靠那里的人民自己抵抗，以及国际社会的努力。[219]这里，艾奇逊公开宣布了太平洋海岛防御圈的战略，明明白白地把台湾排除在美国承担军事义务的范围之外了。

杜鲁门的声明与艾奇逊的演讲既是美国统治集团内部矛盾斗争的产物，也是美国政府为在中共与苏联之间打进楔子而向中共伸出的一根橄榄枝。1949年12月中旬，毛泽东率代表团赴苏访问。虽然中共在半年前已作出“一边倒”的决策，斯大林在1949年7月刘少奇访苏时也就自己曾干扰、妨碍中国革命作过自我批评，但他对新中国将走什么道路仍然将信将疑。较多的民主党派负责人和无党派民主人士参加了政府，斯大林就怀疑中国会执行亲英美的路线。因此毛泽东访苏前一段时间，斯大林并不热情，也不打算签订两国的友好同盟互助条约。毛泽东1949年12月16日到莫斯科，周恩来又于1950年1月20日率代表团前往。中国领导人这样长时间呆在苏联，引起外界许多猜测和谣传。杜鲁门、艾奇逊选择毛泽东正在苏联访问之际发表声明和演讲，明显带有离间中苏关系的用意。1950年2月14日，《中苏友好同盟互助条约》签订，美国决策者的这一打算落空。

杜鲁门、艾奇逊的声明和演讲并未平息军方和国会内外亲蒋势力的怨恨，反而成为新的猛烈攻击的目标。就在1月5日当天，参议员诺兰在与艾奇逊的会见中当面指责国务院在台湾问题上的“失败主义精神”，指责国务院不但自己采取“不可原谅的态度，而且竭力鼓励别人也采取同样态度”，国务院所执行的是“对美国人民具有严重危险性的政策”，“ 一种致命的政策……我们总有一天会感到后悔、感到遗憾”。[220]在当天的参院会议上，他要求对国务院远东司进行大改组，指派麦克阿瑟担任美国远东政策的协调人，对台湾提供军援，从用于“泛指的中国地区”的7500万美元中拨款向台湾运送武器，并派魏德迈率军事代表团监督援助的使用。参议员塔夫特声称，在台湾问题上，“拒绝任何关于运用我们的武装力量去阻止共产主义在这一地区的扩张的主张，与我们一致同意的在欧洲阻止共产主义的做法是背道而驰的”。范登堡向报界发表声明，对政府在与国会有关的委员会进行切合实际的磋商之前就宣布关于台湾问题的结论表示遗憾。参议员史密斯指责行政当局失信，违反了不同参院外交委员会商量不在台湾问题上采取行动的先前的谅解。[221]1月31日，范登堡在参院外交委员会的会议上对《开罗宣言》冷嘲热讽地说：“台湾600万人民的最后命运竟是在一个星期天下午由开罗牧羊人饭店走廊的一部油印机来最终决定的。”[222]更不要说麦卡锡对国务院无中生有的攻击了。

军方不顾总统的声明和国务卿的演说，仍然积极主张援助台湾的国民党人。约翰逊本来就竭力反对杜鲁门发表那个声明，阻止不成，便在其中硬塞进“目前”二字。1月25日，参谋长联席会议主席布莱德雷在参院外交委员会作证时表示，参谋长们完全意识到台湾一旦被潜在的敌人控制将给美国在太平洋的地位带来的危险。次日参谋长联席会议决定，过去制定的一项紧急应战计划——其中规定，一旦发生战争不让俄国得到台湾——直至1951年中继续有效。[223]参谋长联席会议还在约翰逊支持下从用于“泛指的中国地区”的7500万美元中划出3000万，作为留给台湾和西藏的“应急储备金”。4月中旬，它应国防部长要求写的一份关于“防止共产主义向东南亚扩张”的备忘录中提出，只有迅速地继续采取措施减轻来自共产党中国的压力，才能解决东南亚所面临的问题。备忘录称，在台湾的国民党军队已经恢复了活力，显著提高了效能，是可以加以利用的。[224]海南岛解放之后，参谋长们重又提出了向台湾派遣军事调查团的问题。

主张援台最起劲的自然要算麦克阿瑟了。他在5月29日和6月1日连续提出两份关于台湾的备忘录，一再强调台湾对于美国的战略意义，指出从地理上和战略上说，台湾是从阿留申到菲律宾的这个亚洲沿海岛屿防御链的不可缺少的一部分，他不厌其烦地翻来覆去论述台湾一旦落入对美国不友好国家之手对美国所具有的“极端严重的灾难”。他说：

台湾在共产党人手中好比一艘不沉的航空母舰和潜艇供应站，其十分理想的地理位置既能实现苏联的进攻战略，又能挫败以冲绳和菲律宾为基地的美军的反击行动。……毫无疑问，台湾的最终命运在很大程度上取决于美国。除非美国放弃它在远东的政治—军事战略地位，显然，在可以预见的将来，划定共产主义扩张不能超越的界线这样的时候一定会到来。……美国应当主动采取措施防止台湾被一个共产党国家所统治。

他强烈建议美国政府刻不容缓地对为达到这一目的所需的军事、经济和政治条件进行调查，并以调查结果为基础确定美国对台政策。[225]

在国务院内部，主张援蒋的意见也逐渐变得强烈起来。3月28日，腊斯克担任负责远东事务的助理国务卿，他是艾奇逊的助手中惟一不受国会内外亲蒋集团攻击的人物。他和3月起担任国务院对日和约问题特别顾问的杜勒斯是国务院内部援蒋势力的主要代表。腊斯克上任伊始，即开始把现行对台政策改变为挽救国民党人的政策。4月26日，腊斯克把美国驻香港和台湾的武官4月14日和22日的报告送给艾奇逊。这两份报告强调，现在台湾的国民党人吸引了共产党军事力量的主要注意力，一旦台湾陷落，共产党就将对东南亚施加全部压力。报告还声称，海南和舟山的国民党军队一再显示了战斗意志，但他们缺少船舰、飞机零配件和武器弹药。武官们敦促美国政府立即提供这些武器装备，并称，这将给反共力量以极大的鼓舞。腊斯克向艾奇逊进言，中共已经有了空军，甚至有了新式的喷气式飞机，这是俄国正在给中共以有效的军事援助的明证，美国应当给国民党人以援助来加以抵消。[226]5月30日，腊斯克召集他的帮办麦钱特、政策设计室新任主任保罗·尼采、无任所大使杰塞普、中国科长石博思等人专门会商台湾问题。腊斯克在会上说，世界舆论和美国舆论对于美国在远东没有直率的行动普遍表示不满，台湾是一个可以“划线”的地方，对于共产主义的继续扩张来说，如果它战略上不重要，那么政策上是重要的。他认为，惟一可行的办法是说服蒋介石向联合国要求托管台湾、美国将支持这种托管，并在等待托管期间以海军防止任何对台湾的军事进攻。[227]

杜勒斯早在5月18日就给艾奇逊写了备忘录，声称，如果美国在共产主义扩张面前退却，那么美国在地中海、中东、亚洲和太平洋的影响将每况愈下，日本和菲律宾都会防守不住，印尼丰富的自然资源可能丧失，中东的石油也危在旦夕，这将是一连串的灾难。如果美国能在某处前途未卜的地点迅速采取引人注目的强硬立场，那就可以防止这一连串的灾难，而台湾就是比其他任何地方都更适宜的地点。他的具体建议是美国发表声明，使台湾中立化，既不许共产党接管台湾，也不许台湾被用作进攻亚洲大陆的军事基地。他认为这是不用冒对苏战争的危险就可以办得到的。[228]下面我们将看到，美国政府在朝鲜战争爆发后恰恰就是这样做的。

即使艾奇逊本人，在对台政策方面的态度也发生了微妙的变化。2月21日，约翰逊询问艾奇逊，总统1月5日讲话是否意味着停止以1948年《援华法》中军援部分剩余款项向台湾供给军火。艾奇逊于4月4日回函说，这1.25亿美元余款中“现今正在采办和交付的订货完成以后”，国防部就不要再从美国武库中向国民党供应军火了。6月1日，艾奇逊再次就此事致函约翰逊说，这1.25亿美元是“确定地、绝无变更地”归国民党政府使用的，“国务院不认为”要对国民党人申请使用其余款购买军火“定出一个截止期限”，军火可以一直供应到1.25亿美元用完为止。[229]难怪杜勒斯6月12日告诉顾维钧说，国务院对台湾态度近来有所好转，有可能重新考虑对台提供军援问题。[230]

总之，在1950年上半年，美国政府的对台政策在逐渐从杜鲁门1月5日声明倒退，向重新介入中国内战倒退，朝鲜战争的爆发则为美国决策者拿定主意、采取行动提供了契机。

6月25日(星期日)凌晨4时（朝鲜时间)，朝鲜战争爆发。这是朝鲜的一次内战。但美国的决策者却认为，朝鲜战争是苏联全球战略的一部分，是苏联扩张的新模式，是“对美国在自由世界领导地位”的一种明白无误的挑战；战争表明，苏联把整个东亚都看作它可以从中得益的地区，苏联的真正目标是要征服已被确定为美国在东亚的主要盟国的日本，而韩国是对日本安全具有极大重要性的地区；如果韩国政府被推翻，便会引发一连串灾难，并极可能导致世界大战。[231]6月25、26日晚，杜鲁门主持召开两次国家安全委员会会议，讨论朝鲜事态。参谋长联席会议主席布莱德雷说，美国总要在什么地方划一条线，他认为苏联还没有作好战争准备，它正在朝鲜进行试探，现在就应该把这条线划好。会议接受了艾奇逊提出的建议：（1）美国海空军向韩国军队提供全面援助；（2）命令第7舰队开进台湾海峡，以阻止对台湾的进攻，同时阻止台湾对大陆的军事行动，实行台湾海峡“中立化”；（3）加强美国在菲律宾的军队；（4）增加对印支的援助，等等。但会议也确定：暂不向朝鲜派遣美军地面部队，美国海空军行动限制在三八线以南。[232]27日，杜鲁门发表了包含上述内容的声明。同日，美国操纵的联合国安理会在苏联代表缺席的情况下通过关于朝鲜战争的决议，号召会员国援助韩国。

29日，麦克阿瑟飞往朝鲜视察。他为亲眼目睹的情景感到震惊。回到东京后，他立即电告华盛顿，韩国军队只有轻武器，根本不是朝鲜军队的飞机和装甲部队的对手。他认为必须派美国地面部队参战，才有可能守住现有防线并收复失地。如果不能充分运用陆、海、空三军的力量，“往好处说，我们的使命在生命、钱财和威望方面将没有必要地付出高昂代价，往坏处说，只能注定失败”。[233]其实，29日参谋长联席会议已经打算派有限地面部队去韩国。30日，杜鲁门宣布取消对美国军事行动的限制：只要军事上有需要，美国空军可以对朝鲜特定的军事目标采取行动，海军已受命封锁整个朝鲜海岸，麦克阿瑟已授权使用某些地面部队。[234]7月2日，美国陆军先头部队第24师在韩国釜山登陆。7日，联合国安理会通过了关于组织侵朝统一司令部的决议，翌日，麦克阿瑟正式被任命为所谓“联合国军”总司令。9月15日，美军在仁川登陆。27日，参谋长联席会议在给麦克阿瑟的训令中说：“你的军事目的是粉碎北朝鲜的武装部队。为了达到这个目的，授权你在三八线以北的朝鲜境内采取军事行动。”[235]这一训令表明，在仁川登陆得逞后，美国决策者已决心进行更大的军事冒险，妄图以战略的速战速决征服全朝鲜，把整个半岛纳入它的势力范围之中。28日，美军占领汉城，30日，美军已经进抵至三八线。

中国政府十分关注美国侵朝战争的动向。6月28日，毛泽东在中央人民政府委员会第八次会议上的讲话中以及周恩来的声明都严厉谴责了杜鲁门6月27日的声明，抨击美国支持韩国，反对美国空军轰炸朝鲜城市及和平居民，控诉美空军侵入中国领土上空进行扫射、轰炸以及美军舰炮击和盘查中国商船。9月25日，中国人民解放军总参谋长聂荣臻在与印度驻华大使潘尼迦的一次非正式谈话中表示，中国不能袖手旁观，坐视美国打到中朝边界，中国人民将不惜一切代价制止美国侵略。美国能轰炸我们，能消灭我们的工业，但他们在陆地上打不垮我们。[236]几天后，9月30日，周恩来在全国政协为建国一周年举行的庆祝大会上正式发出警告：“中国人民热爱和平，但是为了保卫和平，从不也永不害怕反抗侵略战争。中国人民决不能容忍外国的侵略，也不能听任帝国主义者对自己的邻人肆行侵略而置之不理。”[237]10月1日，韩国军队越过三八线。3日凌晨1时，周恩来紧急约见潘尼迦，请他向印度总理尼赫鲁报告，并转告美、英政府：美国军队正企图越过三八线，扩大战争，美军果真如此做的话，我们不能坐视不顾。我们要管，我们主张朝鲜事件和平解决。不但朝鲜战争必须即刻停止，侵朝军队必须撤退，而且有关国家必须在联合国内会商和平解决的办法。[238]当天，杜鲁门、麦克阿瑟都得知了这一警告。此外，华盛顿还收到莫斯科、斯德哥尔摩、伦敦、海牙等地发来的内容相同的电报。

自7月以来，美国政府一直在揣摩中国参战的可能性。7月初，陆军部长佩斯注意到，中国在中朝边界驻有20万大军，离战场只有10天行程。政策设计室的戴维斯指出，由于下述原因，中共可能采取行动：“领土收复主义、扩张主义，苏联的压力和劝诱，战略上的担心，意识形态的热情，国内问题的巨大要求，反美感情以及对美国意图的错误估计”。[239]但持有这种意见者在美国决策者中一直只占少数，更多的人认为中国不可能参战。军方情报机构——联合情报委员会7月6日的评估报告列举的原因有：华北和其他地方尚不安宁，中国人民解放军过去的战争经验不适用朝鲜，中国没有海、空支持，等等。[240]

到10月初，美国决策者对中国参战更不担心了。他们认为，当美军在釜山、大丘这个狭小地段艰难防守时，数量上占压倒优势的中国地面部队是会起到决定作用的，而到10月初情况已经不同了。当麦克阿瑟10月15日在威克岛会见杜鲁门时，后者试图得到关于中国或苏联是否可能进行干涉的“第一手情报和判断”，麦克阿瑟说：“可能性很小。要是他们在头一两个月内进行了干涉，那倒是有可能决定战局的。我们现在不再担心他们干涉了。中国人在满洲有30万军队，其中只有10到12.5万人部署在鸭绿江边。他们没有空军。而现在我们在朝鲜有了我们的空军基地。如果中国人试图拿下平壤，那将会遭到最大的杀戮。”他甚至夸口，感恩节就可以结束抵抗，圣诞节前便能将入朝美军调回日本了。[241]

不但麦克阿瑟被暂时的军事得手冲昏头脑，国务院也持有类似观点。艾奇逊认为中国的警告是“一种讹诈”，他在10月4日对英国驻联合国代表肯尼思·杨格的谈话中说，越过三八线当然要冒风险，“但是从一开头就是有风险的，他相信，目前表现出犹豫不决和胆怯将引起最大的风险”。[242]10月7日，美国操纵联合国大会表决机器，通过了所谓“建立一个统一、独立和民主的朝鲜政府”的决议，同日，美军肆无忌惮地越过了三八线。

作出入朝参战的决策，对于新中国领导人来说绝非轻而易举的事。实际上，这是毛泽东一生中最难作出的决策之一。中国接连打了那么多年仗，人民需要休养生息，国家经济亟待恢复；中美两国的财力物力和军队的武器装备相差悬殊，要出兵确实困难重重，参战的风险是很大的，弄得不好就会引火烧身。但中共权衡利弊，反复斟酌，还是决定出兵。从国家安全角度看，让敌人压到鸭绿江边，整个东北边防军将被吸住，鸭绿江一千多里防线，年复一年不知敌人哪天打进来；从经济建设角度看，东北是当时中国主要工业基地，中美军队隔江对峙，将给它的安全带来严重威胁，尤其是南满的电力若被控制，东北多数工厂就要停产；从国际主义义务看，坐视美国在朝鲜半岛横行无忌，国际反动气焰必定增高，对殖民地半殖民地解放运动不利。于是，中国领导人毅然决定组建中国人民志愿军入朝参战。10月19日，就是在“联合国军”占领平壤这一天，出乎美国决策者意料，中国人民志愿军浩浩荡荡渡过了鸭绿江，伟大的抗美援朝战争开始了。

至此，美中两国先后卷入了朝鲜战争，但两国参战的缘由是完全不同的。美国参战是为了把整个朝鲜半岛都纳入它的势力范围，在东亚建立“美国治下的和平”，维护其在“自由世界”的“领导地位”；这是一场非正义的侵略战争。中国参战完全是被迫的：邻国已经危在旦夕，战火又烧到了家门口，美国的武力征服果真得逞，唇亡齿寒，中国也将国无宁日；这是一场反侵略的自卫战争。

朝鲜战争是在冷战的大背景下爆发的。把欧洲的冷战和亚洲的冷战加以比较，不难看出：第一，亚洲冷战的强度比欧洲的高，在亚洲不但有冷战，而且有热战(朝鲜战争和先后两次印支战争)。在亚洲，美国把新中国作为它的主要敌人，并且力图让亚洲国家把中国作为“侵略策源地”看待，竭力在亚洲制造和保持紧张局势，影响和控制一大批亚洲民族主义国家的对外政策，把冷战的气氛造得浓而又浓。冷战导致了热战，热战又加剧了冷战，这就是战后20余年亚洲的形势。第二，在欧洲，战后对立双方的营垒颇为分明，亚洲则不然，这里有许多民族主义国家，有蓬勃兴起的民族解放运动。美国决策者总想在亚洲划一条“共产主义扩张”不能逾越的界线，却总不能确定划在哪里，不能确定“遏制”的范围，其根本原因就在于，美国把亚洲人民的民族解放运动都作为它虚构的“共产主义的扩张”来对待，采取敌视和反对的态度，这恰恰说明了，美国政策的矛头是对着亚洲人民的，美国的政策是与亚洲人民为敌的。

美国反对中国革命、入侵朝鲜及后来入侵印度支那，这是三个连锁的事件。它们都是美国“遏制”政策的产物，是时代性的错误，而不是某个当政者决策的错误。二次大战以后，美国的经济和军事力量称雄世界，盛极一时，可是它的亚洲政策却连连遭到失败，这再清楚不过地证明，民族独立和解放的潮流是不可阻挡的，一个国家，尽管是大国、强国，要把自己的意志强加给别国人民，要逆历史潮流而动，那是注定不会成功的。中国的命运只能由中国人民自己来掌握，亚洲的命运只能由亚洲人民自己来掌握。

美中两国先后卷入朝鲜战争，两国对抗的格局也就定了下来。从那以后，经过漫长的一代人的时光，在遭受一再的失败和挫折之后，美国决策者才开始考虑从根本上调整对华关系，两国关系才开始缓慢解冻。两国都为它们的对抗付出了高昂的代价。

中美关系的历史确实值得人们深长思之。

[1] 《毛泽东选集》（一卷本），第1042—1043页。

[2] FRUS，1945，Vol.7，pp.575，530.

[3] FRUS，1945，Vol.7，pp.558—559.

[4] FRUS，1945，Vol.7，pp.527—528.

[5] FRUS，1945，Vol.7，p.565.

[6] Thunder out of China，p.289.

[7] FRUS，1945，Vol.7，pp.532，546—547，551，561.关于美国军事顾问团的建立过程，参见资中筠：《美国对华政策的缘起和发展1945—1950》，重庆出版社1987年版，第106—112页。

[8] FRUS，1945，Vol.7，p.527.

[9] FRUS，1945，Vol.7，p.559.

[10] FRUS，1945，Vol.7，pp.532—533.魏德迈在1945年11月与周恩来的一次谈话中也承认，他“完全意识到”美国政策的“这种矛盾”，“但是他接到了这样的命令，而作为一个军人，他必须执行这样的命令”。Papers of John F.Melby，Box 1，Harry S.Truman Library.

[11] Raymond Dennett and Robert Turner，eds.：Documents on Americans Foreign Relations（New Haven：Princeton University Press，1948），Vol.8，pp.496，505，509，610.

[12] FRUS.The Conference at Malta and Yalta，1945，p.356.

[13] FRUS，1945，Vol.7，pp.633，659.

[14] FRUS，1945，Vol.7，pp.448—450，680，628.

[15] FRUS，1945，Vol.7，pp.630，768；FRUS，1945，Vol.9，p.935.

[16] President Official File，Box 633，Harry S.Truman Library.

[17] 哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》，第2卷，三联书店1974年版，第104页。

[18] FRUS，1945，Vol.7，pp.630，768.

[19] 《文献和研究》，1987年第5期。

[20] 《中共中央文件选集》，第15册，第257—258页。

[21] 《党史通讯》，1984年第2期。

[22] 中共中央党史研究室：《中国共产党历史》，上卷，人民出版社1991年版，第671—672页。

[23] 《毛泽东选集》（一卷本），第1021—1032页。

[24] 《周恩来传》，第591页；《周恩来年谱》，第615页；《中国共产党历史》，第673—674页。

[25] 《中共中央文件选集》，第15册，第304、390—392页。

[26] 《美国十字军在中国》，第268页。

[27] 《毛泽东选集》（一卷本），第1052页。

[28] FRUS，1945，Vol.7，pp.467—468.

[29] FRUS，1945，Vol.7，pp.572，576，601—602，613—614.

[30] Wedemeyer Reports！p.360.

[31] FRUS，1945，Vol.7，pp.66，569.

[32] Patrick J.Hurley and American Foreign Policy ，pp.265—267.

[33] The China White Paper ，pp.518—584.

[34] 马歇尔第一次接触中国，是在1914年，那时他在驻菲律宾的一个团服务，他在休假期间用了近一个月时间去东北日俄战争的战场。1924年夏至1927年春末，他任驻天津第15步兵团的执行官，在此期间他学会了汉语，学得了相当的中国历史和文化知识。福霍斯特·波格著，施旅译：《马歇尔传（1945—1959）》，世界知识出版社1991年版，第39页。

[35] FRUS,1945,Vol.7,pp.745—746,747,750.

[36] 范宣德1945年12月5日致艾奇逊的备忘录，原件藏美国国家档案馆 (RG59,General Records of the Department of State,NARS)。范宣德是当时参与决策的人中惟一看到并指出这两者之间的矛盾的。后来，艾奇逊也意识到了这一点。他在回忆录中写道：“虽然这种政策——在军事上支持蒋介石反对共产党的同时，倡议在国共之间谋求一项政治协议——的确两重性是如此明显，但当时我们没有清楚认识到这一点。”见Dean Acheson:Present at the Creation.My Years in the State Department (New York :W.W.Nortonan Company Inc.,1969),p.195。

[37] FRUS,1945,Vol.7,p.756.

[38] FRUS,1945,Vol.7,p.766.

[39] FRUS,1945,Vol.7,pp.762,768,770.

[40] 《中国的纠葛》，第456页。

[41] 《周恩来年谱》，第629—630页；《周恩来研究学术讨论会论文集》，第260页。

[42] FRUS,1946,Vol.9,pp.759—796；中国社会科学院近代史研究所翻译室译：《马歇尔使华》，中华书局1981年版,第29—30页。

[43] Harry S.Truman Papers,POF,Box 632,Harry S.Truman Library.当时，财政部已经准备拨付国民政府要求的5亿美元贷款，马歇尔的属下根据总统的这一命令加以制止了。见《马歇尔传》，第80页。这项贷款以后一直没有实现。

[44] 《周恩来年谱》，第632页；《周恩来研究学术讨论会论文集》，第261页。

[45] 四川大学马列主义教研室中共党史科研组编：《政治协商会议资料》，四川人民出版社1981年版，第175—180页。

[46] 《政治协商会议资料》，第186—187页。

[47] FRUS,1946,Vol.9，pp.139—141.

[48] 《政治协商会议资料》，第270—272、355页。

[49] 《周恩来年谱》，第642页；《中国共产党历史》，上卷，第698页。

[50] 《周恩来年谱》，第644页；《周恩来研究学术讨论会论文集》，第265页。

[51] 《中共中央关于与国民党谈判军队整编的方针的指示》，1946年2月8日。

[52] 张治中：《张治中回忆录》，文史资料出版社1985年版，第739—740页。

[53] 张治中：《张治中回忆录》，文史资料出版社1985年版，第749页。

[54] 《新华日报》，1946年2月13日。

[55] 《周恩来年谱》，第641、645页。

[56] 《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》，第七编，《战后中国》（以下简称《战后中国》）（三），第70—71页。

[57] 《蒋总统秘录》，第14册，第37页。

[58] 中国社会科学院近代史研究所中华民国室编：《中华民国资料丛稿》，增刊第6辑，第63页。

[59] 沃尔特·拉弗贝著，游燮庭等译：《美苏冷战史话（1945—1975）》，商务印书馆1980年版，第44—45页。

[60] 《周恩来年谱》，第652页。

[61] 彭真：《东北解放战争的头九个月》，《党的文献》，1989年第1期。

[62] 《新华日报》，1946年2月16日。

[63] FRUS,1946,Vol.9,p.513.

[64] FRUS,1946,Vol.9,p.542；《周恩来年谱》，第650页；中国社会科学院近代史研究所翻译室译，《马歇尔使华》，中华书局1981年版，第72页。

[65] FRUS,1946,Vol.9,pp.576,590—591,594.

[66] 《停战谈判资料》，第252页。

[67] 《国民参政会纪实》，第1537—1541页。

[68] 《党的文献》，1989年第1期。

[69] 《战后中国》（三），第108—109页。

[70] 《周恩来年谱》，第656页。陈诚于4月3日接替张治中为三人小组国民党方面代表。

[71] 《党的文献》，1989年第1期。

[72] 《马歇尔使华》，第116—117页；《战后中国》（三），第115—116页。

[73] 《周恩来年谱》，第660页。

[74] FRUS,1946,Vol.9,p.793.

[75] 《周恩来年谱》，第661页。

[76] 《马歇尔传》，第12页。

[77] 《周恩来年谱》，第665页； FRUS,1946,Vol.9,p.834.

[78] 《周恩来年谱》，第668页。

[79] 《战后中国》（三），第129—130页。

[80] 《战后中国》（三），第131—132页；《马歇尔使华》，第138—139页。

[81] 《战后中国》（三），第130—142页。

[82] 《周恩来年谱》，第674页；《周恩来传》，第629页；The China White Paper,p.160。

[83] 徐永昌于4月23日接替陈诚为三人小组国民党方面代表。

[84] 《马歇尔使华》，第168页；FRUS,1946,Vol.9,p.1105.

[85] 《周恩来传》，第629页，《周恩来年谱》，第675页。

[86] 《战后中国》（三），第184页；《马歇尔使华》，第172页，后者把第一项中的7月1日写作8月1日。

[87] 条款规定，执行小组美方代表有权决定何时何地进行有关军事行动的调查，在停止冲突和隔离部队的事项上，美方代表有权以军调部名义向当地的国共指挥官发布命令，在其他问题上执行意见不一时，美方代表可向军部提出报告，请求指示。《马歇尔使华》，第161—162页。

[88] 《马歇尔使华》，第175—177页；《战后中国》（三），第185—186页。

[89] 《停战谈判资料》，第149、326页；《马歇尔使华》，第119、403页；全国政协文史资料研究委员会：《辽沈战役亲历记（原国民党将领的回忆录）》，中国文史出版社1985年版，第540、546页。

[90] 《周恩来年谱》，第678页。

[91] 《停战谈判资料》，第181—187页。

[92] 《中共中央文件选集》，第16册，第266页；《周恩来传》，第643页；《周恩来年谱》，第685页。

[93] The China White Paper ，p.652.

[94] 《战后中国》（三），第210页。

[95] 《解放日报》，1946年9月12日。

[96] 按照政协决议，改组后的国民政府委员为40人，国民党占半数，其他各党派和无党派人士占半数。政府各项议案，须得2/3赞成才能通过。蒋介石力图把中共和民盟的名额限制为8与4，即加起来不到否决所需的票数；中共代表要求中共和民盟得到14个名额，以“否决企图改变政协决议的任何措施”。见《政治协商会议资料》，第270—272页；《马歇尔使华》，第270—272页。

[97] 《周恩来年谱》，第694页。

[98] 《战后中国》（三），第221页；《马歇尔使华》，第323页。

[99] 《马歇尔使华》，第374、386—387页；《周恩来年谱》，第704页。

[100] The China White Paper ，p.668；《马歇尔传》，第145页。

[101] FRUS,1946,Vol.10，pp.603—604,644；John R.Beal:Marshall in China（New York:Doubleday,1970），p.51.

[102] 参见《中国外交史（1911—1949）》，第685—694页；任东来：《试论1946年〈中美友好通商航海条约〉》，《党史研究》1989年第4期。

[103] 约文见《中外旧约章汇编》，第3册，第1429—1451页。

[104] Documents on American Foreign Relations,Vol.9(1947),p.577.

[105] 周永林、张迁钰编：《马寅初抨官僚资本》，重庆出版社1983年版，第176、210、208页。

[106] 《解放日报》，1947年2月4日。

[107] George Kennan:Memoirs,1925—1950（Boston:Little Brown and Company,1967),pp.547,557—558.美国历史学家埃佐尔德和盖迪斯认为：这份电报对于战争初期美国外交政策的发展的影响可能超过任何一份文件。见Thomas H.Etzold and John L.Gaddis:Containment:Documents on American Policy and Strategy,1945—1950（New York; Columbia University Press,1978),p.50.

[108] Arthur Krock:Memoirs.Sixty Years on the Firing Line (New York:Funk and Wagnalls,1968)，pp.422—482.美国历史学家施莱辛格指出：“克利福德的报告，作为绝密文件保存达20多年之久；这一段时期的许多美国政策可以从这个文件所勾画的政策估计中，得到最好的理解。”见 Arthur M.Schlesinger,Jr.ed.:The Dynamics of World Power.A Documentary History of U.S.Foreign Policy,1945—1973.Vol.Ⅱ,Eastern Europe and the Soviet Union (New York:Chelsea House,1973）,p.268.

[109] John L.Gaddis:Strategy of Containment.A Critical Appraisal of Post War American National Security Policy (New York:Oxford University Press,1982),pp.21—22.

[110] 参见《战后世界历史长编》编委会：《战后世界历史长编》，第3册（1947年），上海人民出版社1977年版，第26页。

[111] Documents on American Foreign Relations,Vol.9(1947),pp.6—7.

[112] George Kennan:American Diplomacy（Chicago:The University of Chicago Press,1951）,pp.119—120.

[113] FRUS,1947,Vol.7,pp.790—800,843.

[114] 一年后，在1948年3月初与记者谈话和3月10日的记者招待会上，马歇尔一再被问及他使华期间的政策。记者们问他，美国政府从来没有表示过放弃杜鲁门1945年12月15日声明，这一声明是否仍是美国政府的政策，他作了肯定的回答。记者们于是认为他仍赞成在中国成立联合政府。次日，国务院急忙表示，国务卿的话被误解了。杜鲁门本人也在记者招待会上加以“澄清”。他既肯定他的声明“仍然有效”，又说，美国的政策不是敦促国民政府把共产党人揽入政府，而是帮助它应付所面临的情况，“如果我们能帮助做到的话，我们不愿意在中国政府中或任何其他地方的政府中有任何共产党人”。The China White Paper,pp.271—273.马歇尔和杜鲁门这种颠三倒四、自相矛盾的表白，恰恰说明了美国决策者在对华政策上的狼狈处境。

[115] FRUS,1947,Vol.7,pp.791—794,788.

[116] FRUS,1947,Vol.7,pp.797,802—804.

[117] FRUS,1947,Vol.7,pp.805—806.

[118] FRUS,1947,Vol.7,pp.1045—1054,1085.

[119] FRUS,1947,Vol.7,pp.787—789,792,849.

[120] FRUS,1947,Vol.7,pp.838—843,846—847,851.

[121] FRUS,1947,Vol.7,pp.860—863.

[122] FRUS,1947,Vol.7,pp.874—877.

[123] FRUS,1947,Vol.7,pp.74—75.

[124] FRUS,1947,Vol.7,pp.814—815,849,854.参谋长联席会议下属联合战略委员会1947年4月29日提出的《从国家安全角度看美国对其他国家援助》的报告，根据“对美国国家安全的重要性”列举了16个应当予以援助的国家，中国置于第14位；根据“对美国国家安全重要性和需要援助的迫切性”列举了17个应予援助的国家，中国也置于第14位。见FRUS,1947,Vol.1,p.738.

[125] FRUS,1947,Vol.7,pp.805—808.

[126] FRUS,1947,Vol.7,pp.957—959.连同9月在青岛转让的军火，美国无偿交给了国民党军队6500吨弹药。见The China White Paper,p.970.

[127] 肯尼斯·雷、约翰·布鲁尔编，尤存、牛军译：《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告（1946—1949）》，江苏人民出版社1990年版，第81—83页。

[128] America’s Failure in China,1941—1950，p.448.

[129] Arthur H.Vandenberg,Jr.ed.:The Private Papers of Senator Vandenberg（Boston:Houghton Mifflin Company,1952)，p.523.

[130] America’s Failure in China,1941—1950，p.449.

[131] Nancy B.Tucker:Patterns in the Dust.Chinese-American Relations and the Recognition Controversy,1949—1950（New York:Columbia University Press,1983)，p.91.该书有一章叙述院外援华集团。罗斯凯恩的《美国政治中的“院外援华集团”》已经译成中文，商务印书馆1984年版。并参见翟强：《院外援华集团和杜鲁门对华政策（1947—1949）》，《世界历史》1986年第5期。

[132] William W.Stueck,Jr.:The Road to Confrontation.American Policy toward China and Korea,1947—1950（Chapell Hill:the University of North Carolina Press,1981），p.42.

[133] John F.Melby:The Mandate of Heaven.Record of Civil War in China,1945—1949（Garden City:Doubleday and Company,1971），p.275； W.A.Swanberg:Luce and His Empire (New York:Charles Scribner’s Sons,1972），pp.252—254,265—267.

[134] 《顾维钧文件》，第124匣，进出口银行认为中国局势不稳，不能把贷款有效用于建设项目，决定不再延长到6月30日期满的拨款期。

[135] FRUS,1947,Vol.7,p.640.

[136] Wedemeyer Reports! p.388.

[137] The China White Paper,pp.808—814,772—774.

[138] “A Report to American People on China”,Life,Vol.23.No.15.

[139] FRUS,1947,Vol.7,p.912.11月下旬到12月中旬的第五次四国外长会议不欢而散，毫无结果。这更使马歇尔决心放手援蒋。会议结束的第二天（12月16日）一早，他就打电报给国务院，重申了10月21日的命令，并指示，夏威夷群岛和美洲大陆的战斗机亦可让售。顾维钧得知这一消息后喜不自胜地写道：“马歇尔现在终于开了绿灯。”（《顾维钧文件》，第124匣）两天后，副国务卿洛维特通知司徒雷登大使，8大队项下价值2650万美元的物资将以原价17.5%的价格售予国民党政府。见FRUS,1947,Vol.7,p.932。总之，“绿灯”一开，武器装备就源源不断地运来中国了。

[140] FRUS,1947,Vol.7,p.299.

[141] The China White Paper,pp.348—350；Emest May:The Truman Administration and China,1945—1949(New York :J.B.Lippincott Company,1975），p.26.1948年3月，马歇尔又批准顾问团去南京训练中心，7月，批准其去广州、汉口、成都等地训练中心。

[142] 《顾维钧文件》，第166匣。

[143] John Campbell:The United States in World Affairs,1947—1948(New York:Harper and Brothers,1948），p.471.

[144] 《顾维钧文件》，第166匣； The China White Paper,p.372.但后者作“每月需2500万美元，总共需要3亿美元左右”，则援助期当为12个月。

[145] “McNaughton Reports”,Senatorial and Vice Presidential Speech Files,Harry S.Truman Library；Emergency Foreign Aid,Hearings before the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives (Washington,D.C.,1947),pp.239—256.

[146] New York Times,November 25,1947.

[147] Paper of Harry S.Truman,Official Files,Harry S.Truman Library.

[148] The China White Paper,pp.379—384.

[149] The Truman Administration and China,1945—1949,pp.83—85.

[150] FRUS,1948,Vol.8,p.106.

[151] FRUS,1949,Vol.9,pp.505—506.

[152] 资中筠在其专著中对美国统治集团内部在对华政策上的分歧作了很好的剖析，见《美国对华政策的缘起和发展》，第348—354页。
除了本文提到各派政治势力外，当时也有一些有识之士是反对美国政府扶蒋反共、介入中国内战的政策的。比如著名中国学家费正清就撰文写道：“既然长远的将来属于那些其行动被证明是为了中国人民的福的人们，我们在中国支持反对共产主义就是一场失败的战争”。他又说：“美国人在宣布与亚洲的共产主义作战后，最终必将与亚洲人民作战”。 John King Fairbank:“China Prospect and US Policy”,Far Eastern Survey ，Vol.16,No.13（July 2,1947）.但这种理智的声音被淹没在一片援蒋的歇斯底里声中了。

[153] 早在1947年3月杜鲁门就说过：“蒋介石打不出结果来，共产党能打出个结果来”，援蒋是“填无底洞”。见 Papers of Tom Connally,Harry S.Truman Library.

[154] 《毛泽东选集》（一卷本），第1080—1111页。

[155] 同上书，第1155页；《解放日报》1947年1月1日。

[156] 《中共中央文件选集》，第17册，第60—63页。

[157] Papers of Mathew Connelly,Box 1,Harry S.Truman Library.

[158] FRUS,1948,Vol.8,pp.146—155.该文件即政策设计室第39号文件，国家安全委员会第34号文件。

[159] FRUS,1949,Vol.9,pp.826—834.

[160] The China White Paper,pp.338—351.

[161] White House Daily Summary of Telegram,November 8,1948,RG59,Records of Office of Executive Secretariat,State Department,NARS.

[162] Wedemeyer Reports ! pp.399—400.

[163] America’s Failure in China,1941—1950,pp.491—492.驻华联合军事顾问团团长巴大维只有少将衔。

[164] Present at Creation.My Years in the State Department,p.402；America’s Failure in China,1941—1950,p.499.

[165] The China White Paper,pp.1053—1054.

[166] FRUS,1949,Vol.9,pp.699—721；《杜鲁门总统与顾维钧、甘介侯博士谈话记录（1949年6月22日）》，原件藏哥伦比亚大学图书馆，顾维钧文件第130匣。“我是密苏里人”一语在美国英语中的意思是：我是讲求实际的人。此处是双关语，因为杜鲁门本人恰恰是密苏里州人。

[167] Present at Creation.My Years in the State Department,p.397; FRUS,1949,Vol.9,pp.1368—1369.

[168] FRUS,1949,Vol.9,pp.1377—1338.

[169] FRUS,1949,Vol.9,pp.1385—1389.

[170] FRUS,1949,Vol.9,pp.1369,1373,1390.有的美国学者认为，杜鲁门、艾奇逊不顾五角大楼、国会的反对，在国民党仍然占据着广州时发表《白皮书》，是决心在国民党的棺材上钉上最后一颗棺材钉。见 Dorothy Borg and Waldo Heinrichs,eds.:Uncertain Years,Chinese-American Relations,1947—1950(New York:Columbia University Press,1980)，p.25.

[171] FRUS,1948,Vol.8,p.148.

[172] 参见约翰逊·加迪斯：《美国的政策与看法：1949—1950年分裂中苏的“楔子战略”》，袁明、哈里·哈丁主编：《中美关系史上沉重的一页》，北京大学出版社1989年版，第248页。

[173] FRUS,1948,Vol.8,pp.356—357,436—440.

[174] FRUS,1948,Vol.8,pp.494—495.

[175] Robert M.Blum:Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia (New York:W.W.Norton and Company,1982），p.35；Patterns in the Dust,pp.30—31.

[176] FRUS,1949,Vol.9,pp.11,41—42,21—22.

[177] 《毛泽东选集》（一卷本），第1134页。

[178] FRUS,1949,Vol.9,pp.16—23.

[179] RG59,Records of Office of Executive Secretariat,State Department,NARS.

[180] Paper of Dean Acheson,Box 64,Harry S.Truman Library.

[181] FRUS,1949,Vol.7,p.1218.

[182] 《中国人民解放军总部发言人为英国军舰暴行发表的声明（1949年4月30日）》，毛泽东：《在新政治协商会议筹备会上的讲话（1949年6月15日）》，《毛泽东选集》（一卷本），第1350、1355页；周恩来：《我们的外交方针和任务（1952年4月30日）》，《周恩来选集》（下），第85—87页。

[183] 《中央军委关于对英美侨民和外交人员态度问题致总前委等电（1949年4月28日）》，《党的文献》，1989年第4期，毛泽东：《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告（1949年3月5日）》，《毛泽东选集》（一卷本），第1325页。

[184] 黄华：《南京解放初期我同司徒雷登的几次接触》，外交部外交史编辑室编：《新中国外交风云》，世界知识出版社1990年版,第26—30页； FRUS,1949,Vol.8,pp.377，766—769。

[185] RG59,Records of Policy Planning Staff,Box 13,NARS；NSC No.41,FRUS,1949,Vol.9,p.827.

[186] Papers of Mathew Connelly,Box 1,Harry S.Truman Library.

[187] 参见时殷弘：《朝鲜战争爆发前美国对新中国的经济政策》，中美关系史丛书编委会主编：《新的视野——中美关系史论文集（第3辑）》，南京大学出版社1991年版，第219页。

[188] FRUS,1949,Vol.9,pp.834—840.

[189] FRUS,1949,Vol.9,pp.1134,1187.

[190] FRUS,1949,Vol.9,pp.1186—1187.

[191] 《周恩来传》，第715页。

[192] FRUS,1949,Vol.9,p.977.

[193] Patterns in the Dust,p.48.

[194] 中共中央党史研究室编：《中共党史资料》，第38辑。

[195] 《毛泽东选集》（一卷本），第1385页。

[196] Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia,p.99.

[197] FRUS,1949,Vol.9,p.520.

[198] 这笔款项后来主要用于亚洲别的地方，只有很少的钱用于在中国大陆的情报活动。

[199] Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia,p.102.

[200] FRUS,1948,Vol.8,pp.321—324；Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia,p.181；President Secretary’s File,Box 220,Harry S.Truman Library.

[201] 《第三次国内革命战争大事月表》，人民出版社1961年版，第89页。

[202] 《文献和研究》，1984年第10期；1989年第4期。

[203] 《中共党史资料》，第38辑。

[204] CIA Report of March 19,1949.President Secretary’s File,Box 256,Harry S.Truman Library.

[205] FRUS，Vol.9,p.271.

[206] 关于美国对台政策问题，已有许多论著，如《美国对华政策缘起和发展》，第9章；时殷弘：《杜鲁门政府的对华政策和台湾问题》，中美关系史丛书编委会主编：《中美关系史论文集（第2辑）》，重庆人民出版社1988年版，第471—493页。

[207] See Patterns in the Dust,p.149.

[208] 毛泽东在1956年曾讲道，“斯大林对中国做了一些错事”，我们“仗打胜了，又怀疑我们是铁托式的胜利，1949年、1950两年对我们的压力很大”。见《论十大关系》。

[209] 《毛泽东选集》（一卷本），第1363—1364页。

[210] 师哲：《毛泽东主席第一次访问苏联经过》，《新中国外交风云》，第8页。

[211] 《关于和平谈判的报告（1949年4月17日）》，《周恩来选集》（上），第321页；《新中国的外交1949年11月8日》，《文献与研究》1984年第10期。

[212] FRUS,1949,Vol.9,pp.891—892.

[213] FRUS,1948,Vol.1,pp.523—525；Vol.6,pp.700—701.

[214] FRUS,1949,Vol.9,pp.392—397.

[215] Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia,pp.69—173；The Road to Confrontation,pp.138—140.

[216] Frazier Hunt:The Untold Story of Douglas Mac Arthur (New York:The Davin-Adair Company,1954），pp.448—449.

[217] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.22,No.550（January 16,1950），p.79.

[218] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.22,No.550（January 16,1950），p.81.

[219] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.22,No.551（January 23,1950）,p.116.

[220] FRUS,1950,Vol.6,p.263.由于诺兰在台湾问题上极端亲蒋的立场，他被人称为“来自福摩萨的参议员”。

[221] America’s Failure in China,1941—1950,p.532.

[222] Uncertain Years,p.84.

[223] Uncertain Years,p.86.

[224] FRUS,1950,Vol.6,pp.8,784.

[225] FRUS,1950,Vol.7,pp.161—165.

[226] FRUS,1950,Vol.6,pp.333—335.

[227] FRUS,1950,Vol.6,pp.347—349.

[228] FRUS,1950,Vol.6,pp.349—351.

[229] FRUS,1950,Vol.6,pp.325—326,351—352.

[230] 《顾维钧回忆录》，第7分册，第765页。

[231] FRUS,1950,Vol.7,pp.139—140,143,151,460；Present at the Creation.My Years in the State Department,pp.527—528；《杜鲁门回忆录》，第2卷，第394页。

[232] FRUS,1951,Vol.7,pp.158,179—183；Present at the Creation.My Years in the State Department,p.531; 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第397—400页。

[233] Robert Leckie:The Korean War (London:Barrie and Rochliff with Pall Mall Press,1963)，p.56.

[234] John W.Spanier:The Truman-MacArthur Controversy and the Korean War (Cambridge:Harvard University Press,1959),p.31.

[235] FRUS,1950,Vol.7,p.781.这一指示是由参谋长联席会议拟定，艾奇逊和国防部部长马歇尔同意，杜鲁门批准的。

[236] K.M.Panikkar:In Two Chinas.Memoirs of a Diplomat（London:George Allen and Uniwin,1955）,p.108.

[237] 《周恩来选集》（下），第37页。

[238] In Two Chinas.Memoirs of a Diplomat,pp.109—110；《抗美援朝战争》编辑部编：《抗美援朝战争》，中国社会科学出版社1990年版,第15页。

[239] Rosemary Foot:The Wrong War.American Policy and the Dimensions of the Korean Conflict,1950—1951(Ithaca:Cornell University Press,1985），p.79.

[240] The Wrong War,p.81.

[241] 《朝鲜战争》，第165页；玛格丽特·杜鲁门著，南京大学历史系近代英美对外关系研究室译：《哈里·杜鲁门》，三联书店1976年版，第227—228页。

[242] FRUS,1950,Vol.7,p.868.

附录一 英汉译名对照表

Abeel,David 雅裨理

Abend,Hallet 亚朋德

Acheson,Dean 艾奇逊，迪安

Aglen,Francis A. 安格联

Alexander,Harold 亚历山大

Alsop,Joseph 艾尔索普

Alston,Beilby 艾斯敦

Angell,James B. 安吉立

Arnstein,Daniel 阿恩斯坦

Astor,John Jacob 阿斯特，约翰·雅各布

Atcheson,George,Jr. 艾切森

Atkinson,Henry 阿特金森，亨利

Atkinson,Brooks 阿特金森，布鲁克斯

Avenol,Joseph L.A. 爱文诺

Badger,Oscar C. 白吉尔

Baker,Ray Stannard 贝克

Balfour,Arthur 巴尔福

Barr,David 巴大维

Barrett,David D. 包瑞德

Batchelder,Charles C. 巴切尔德

Bell,Edward 贝尔

Bergholdz 伯格霍尔兹

Berle,Adolf 伯利

Beveridge 贝弗利奇

Birchall,Frederick T. 比切尔

Bird,Willis H. 伯德

Bissell,Clayton L. 比斯尔

Bisson,Thomas A. 毕恩生

Bliss,Tasker H. 布利斯

Bonnett 博内

Boone,Willian J. 文惠廉

Boppe 波勃

Borah,Willam E. 波拉

Bradley,Omar N. 布莱德雷

Brett,George H. 布列特

Brewster,Owen 布鲁斯特

Bridges,Styles 布里奇斯

Bridgman,Elijah C. 裨治文

Brown,Samuel Robbins勃朗

Bryan,William J. 布赖安

Buck,John Lossing 卜凯

Buck,Pearl 赛真珠

Bulitt,William 蒲立德

Burgevine,Henry A. 白齐文

Burlingame,Anson 蒲安臣

Butterworth,Walter W. 巴特沃思

Byrnes,James M. 贝尔纳斯

Cabot,John F. 卡博特

Cadogan,Alexander 贾德干

Calhon,William J. 嘉乐恒

Carlson,Evans F. 卡尔逊

Carter,Edward C. 卡特

Casberg,Melvin A. 卡斯伯格

Castle,William R.Jr. 卡斯特尔

Caughey 考伊

Chaffee,Adna R. 查飞

Chamberlain,Neville 张伯伦

Clayton,William L. 克莱顿

Clemenceau,Georges 克列孟梭

Cleveland,Grover 克利夫兰

Clifford,Clark M. 克利福德，克拉克

Clubb,O.Edmond 柯乐博

Cohen,Morris 柯亨

Colby,Bainbridge 柯尔比

Conger,Edwin H. 康格

Connally,Tom 康纳利

Conty,A.M.R. 康悌

Cooke,Carles M. 库克

Coolidge,Calvin 柯立芝

Cragie,Robert L. 克莱琪

Crane,Richard C. 柯兰

Cromley,Ray 克罗姆利，雷伊

Cunningham,Edwin S. 克宁翰

Cushing,Caleb 顾盛

Cushing,John P. 顾新，约翰

Currie,Lauchlin 居里

Davis,John K. 戴伟士

Davis,John P.,Jr. 戴维斯，约翰

Davis,Norman 戴维斯，诺曼

Dawson,Trever 道森，特雷弗

Denby,Charles 田贝

Dennys,L.E. 戴尼斯

Depass,Morris B. 德帕斯

Despres 戴普莱

Dewey,John 杜威，约翰

Dewey,Thomas E. 杜威，汤姆斯

Donald,William H. 端纳

Donovan,William J. 多诺万

Dooman,Eugene 杜曼

Drum,Hugh A. 德拉姆

Drummond,Eric 德鲁姆

Drumright,Everrett F. 庄莱德

Dulles,John Foster 杜勒斯

Eden,Anthony 艾登

Egan,Martin 伊根，马丁

Eisenhower,Dwight D. 艾森豪威尔

Emmerson,John K. 埃默森

Epstein,Israel 爱泼斯坦

Everall,H.J. 艾文澜

Fairbank,John King 费正清

Feis,Herbert 菲斯，赫伯特

Ferguson,John C. 福开森

Fletcher,Henry P. 费勒器

Forrestal,James 福雷斯特尔

Forman,Harrison 福曼

Friedman,Irving 费里德曼

Garrison,Lindley M. 加里森

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Gilbert,Prentiss B. 吉尔伯特

Gilbert,Rodney 甘露德

Gillemn,Alvan C. 吉伦

Gillis,Irvin V.G. 义理寿

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Gray,Gordon 格雷，戈登

Green,John 格林

Grew,Joseph C. 格鲁

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Griscom,Lloyd C. 格瑞斯考姆

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Harbord,J.G. 哈博德

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Hough,Henry H. 霍夫

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Howard,Esme 霍华德

Hughes,Charles E. 许士

Hull,Cordell 赫尔，科德尔

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Hutchins,C.T. 何锦思

Ickes,Harold L. 伊克斯

Ioffe,Adolf 越飞

Jaffe,Philip J. 杰菲

James,Edward J. 詹姆士

Jamieson,James W. 杰弥逊

Jay,John 杰依，约翰

Jenkins,Douglas 精琦士

Jessup,Philip C. 杰塞普

Jones,Jesse 琼斯

Johnson,Andrew 约翰逊，安德鲁

Johnson,Louis A. 约翰逊

Johnson,Nelson T. 詹森

Johnston,Archibald M. 詹司敦

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Judd,Walter 周以德

Kearney,Dennis 加尼

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Kempff,Louts 肯普夫

Kennan,George F. 凯南，乔治

Kerr,Archibald Clark 卡尔

King,Ernest J. 金，欧内斯特

Knowland,William F. 诺兰

Knox,Frank 诺克思，弗兰克

Knox,Philander C. 诺克斯

Kohlberg,Alfred 科尔伯格

Lampson,M.W. 蓝普森

Lansing,Robert 蓝辛

Lapham,Roger D. 赖普汉

Lattimore,Owen 拉铁摩尔

Leahy William D. 李海

Lea,Homer 咸马里

Leith-Ross,Frederick 李滋罗斯

Lewis,John L. 刘易斯

Lock,Edwin 洛克，爱德温

Lockhart,Frank P. 罗赫德

Lockward,Paul 洛克伍德

Lodge,Henry C. 洛奇

Lothian,Philip Kerr 洛西恩

Lovett,Robert 洛维特

Lucas,John P. 卢卡斯

Luce,Henry R. 卢斯，亨利

Ludden,Raymond 卢登

Lytton,V.A.G.R. 李顿

MacArthur,Douglas 麦克阿瑟

McCarran,Patrick 麦卡伦

McCarthy,Joseph R. 麦卡锡

McClatchy,Valentine S. 麦克拉奇

McClure,Robert B. 麦克卢尔

McConnell,John P. 麦康纳尔

McCormick,Frederick 麦考密克

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McEuen,Kenncth J. 麦克隐

McHugh,James M. 麦克休

McIlroy 马基尔罗伊

McKinley,William 麦金莱

MacMurray,John V.A. 马克谟

Magruder,John 马格鲁德

Mahan,Alfred T. 马汉

Margetts 马吉茨

Marriner,J.Theodore 马里纳

Marshall,George C. 马歇尔

Mayer,Ferdinand L. 梅耶

Merchant,Livingston T. 麦钱特

Miles,Milton 梅乐斯

Millard,Thomas 密勒

Miller,J.Clayton 米勒

Miller,Ransford 米勒，兰斯福德

Monnet,Jean 莫内

Morgenthau,Henry,Jr. 摩根索，小亨利

Morrison,George E. 莫里循

Mountbatten,Louis 蒙巴顿

Murdock,Joseph B. 默多克

Neville,Edwin 内维尔

Nicholson,M.R. 倪尔逊

Nitze,Paul H. 尼采，保罗

Nye,Gerald 奈伊

Orlando,V.E. 奥兰多

Pace,Frank 佩斯

Page,Walter H. 佩奇

Pandit,Vijaya Lakshimi 潘迪特夫人

Panikkar,K.M. 潘尼迦

Parker,Peter 伯驾

Patterson,Robert 帕特森

Peck,Willys R. 裴克

Peffer,Nathaniel 裴斐

Perkins,Thomas 珀金斯

Peterkin,Wilbur J. 彼得金

Phelan,James D. 费伦

Philips,William 菲利普斯

Philoon,W.C. 费禄纳

Pierson,Warren L. 皮尔逊

Pittman,Key 皮特曼

Polincare 普嘉莱

Porter,Stephen G. 波特

Price,Ernest 普赖斯

Rajchman,Ludwik K. 拉西曼

Rankin,Karl 兰金

Reed,William B. 列卫廉

Reinsch,Paul S. 芮恩施

Remey,George C. 雷麦

Reynolds,William 雷诺兹

Robertson,Walter 饶伯森

Rockey,Keller E. 罗基，凯勒

Rockhill,William W. 柔克义

Roosevelt,Franklin 罗斯福，富兰克林

Roosevelt,James 罗斯福，詹姆斯

Roosevelt,Theodore 罗斯福，西奥多

Root,Elihu 罗脱

Rusk,Dean 腊斯克

Sarraut,M. 沙罗

Schwab,C.M. 席哇泊

Schwein,R.P. 施维仁

Schurman,Jacob G. 舒尔曼

Service,John S. 谢伟思

Seward,W.H. 西华德

Shanahan,Cormac 夏南汉

Shaw,Samuel 山茂召

Sherman,John 舍尔曼

Simon,John 西蒙

Slevin,James 施利文

Smedley,Agnes 史沫特莱

Smith,H.Alexander 史密斯

Smith,Robert 史密司，罗伯特

Snow,Edger P. 斯诺，埃德加

Snow,Helen Foster 斯诺，海伦

(Nym Wales Snow) （尼姆·威尔斯·斯诺）

Sokolsky,George E. 索科尔斯基

Sprouse,Philip D. 石博思

Spruance,Raymond 斯普鲁恩斯，雷蒙德

Stanford,Leland 斯坦福，利兰

Stanton,Edwin 斯坦顿

Stark,Harold R. 斯塔克

Stein,Gunther 斯坦因

Sternburg,Speck von 斯特恩博

Stettinius,Edward T. 斯退丁纽斯

Stevenson,Ralph C.S. 施谛文

Stewart,Maxwell S. 斯德华，麦克思威尔

Stilwell,Joseph W. 史迪威

Stimson,Henry 史汀生

Stratemeyer,George 斯特拉特迈耶

Straight,Willard 司戴德

Strong,Anna Louis 斯特朗，安娜·路易斯

Strong,Robert C. 斯特朗，罗伯特

Stuart,John Leighton 司徒雷登

Sultan,Daniel 索尔登

Taft,Robert A. 塔夫特，罗伯特

Taft,William Howard 塔夫特

Taylor,Zachary 泰勒

Tattnall,Josiah 达底拿

Tenney,Charles D. 丁家立

Terranova,Francis 特拉诺瓦

Thorp,Willard L. 索普

Trautman,Oskar P. 陶德曼

Turner,William 特纳，威廉

Tyler,John 泰勒

Vandenberg,Arthur H. 范登堡

Vincent,John Carter 范宣德

Voorhees,Tracy S. 沃里斯，特雷西

Vorys,John M. 沃里斯，约翰

Votaw,Maurice 武道

Wallace,Henry A. 华莱士

Ward,Frederick T. 华尔

Wavell,Archibald P. 韦维尔

Webb,James 韦勃

Webster,Daniel 韦伯斯特

Wedemyer,Albert C. 魏德迈

Welles,Sumner 韦尔斯

Wheeler,Post 惠勒

White,Theodore H. 白修德

Whittlesey,Henry C. 惠特尔西

Williams,Clarence S. 威廉士

Williams,Edward T. 卫理

Willkie,Wendell L. 威尔基

Willoughby,Westel W. 韦罗璧

Wilson,Francis M.Huntington威尔逊，亨廷顿

Wilson,Hugh 威尔逊，休

Wilson,Woodrow 威尔逊，伍德罗

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附录三 大事记

1784

2月22日美国商船“中国皇后”号从纽约启航，远航中国，从此开始中美贸易。

8月28日“中国皇后”号抵达广州。

1785

5月10日“中国皇后”号返回纽约。

1821美国商船“艾米里”号上的意大利水手特拉诺瓦与一中国妇女发生口角，使其落水身亡，特拉诺瓦按清律处死。

1830美国海外传教会在美商赞助下派裨治文和雅裨礼来华，开美国传教士来华之先河。

1839美国传教士勃朗夫妇在澳门创办马礼逊学校。

1847容闳等三名中国学生随勃朗夫妇到美国留学。

1840

6月中英鸦片战争爆发。

1842

8月29日中英《南京条约》签订。

1843

7月31日美国赴华特命全权大使顾盛离华盛顿来华。

1844

2月24日顾盛抵达澳门。

7月3日耆英和顾盛分别代表两国政府签订《望厦条约》。

1856

10月英、法发动第二次鸦片战争。

1858

6月俄、美、英、法分别与清政府签订《天津条约》。

1860

6月美国人华尔在清政府官署支持下招募“洋枪队”，协助清政府镇压太平军。该部队被清政府称为“常胜军”。

10月18、19日英、法侵略军纵火焚烧圆明园。

10月美、英分别与清政府签订《北京条约》。

1862美国开始建造横穿北美大陆的铁路，华工大量进入美国，成为修建中太平洋、南太平洋等铁路的主体。

8月华尔在进攻慈溪时毙命，其“常胜军”管带职位随即由美国人白齐文接任。

1868

7月清政府聘请美国离任公使蒲安臣为全权特使，访问欧美各国。28日，蒲安臣与美国国务卿西华德订立了《中美续增条约》（即《蒲安臣条约》）。

1871洛杉矶发生集体屠杀华人事件，22人丧生，数百人被赶出家园。

1877

8月加州种族主义者组成加利福尼亚工人党，鼓吹排斥华工。

1880

11月美国公使安吉立与清政府签订《续修条约》（即《安吉立条约》），规定对赴美华工要定人数和年数之限。

1882美国国会通过《排华法》，停止华工入美十年。

1888美国国会通过《斯科特法》，从此华工出境后不得重新回美。

1894清政府与美国签订限禁华工条约，自行禁止华工赴美。

1899

9月—12月美国国务卿海约翰向英、俄、德、法、意、日等六国提出在华门户开放照会，要求各国在各自的势力范围和租借地对美国开放门户。

1900美国参加列强为镇压义和团运动而发动的八国联军对中国的入侵。

7月3日美国政府向有关国家发出第二个门户开放照会，提出了保持中国的领土和行政完整，保护由条约和国际法所保证于各国的一切权利的要求。

1904

4月美国国会通过决议，过去的《排华法》无限期有效。

1905

5月中国爆发抵制美货运动，要求美国修改《排华法》。运动持续8个月之久。

7月美日达成《塔夫特—桂太郎协定》，允许日本建立对朝鲜的宗主权。

1908

5月美国国会议决，将美国多收的庚子赔款从1909年起退还中国，用于兴办清华学校和资助学生留美。

11月30日美日达成《罗脱—高平协定》，美国应允日本在中国东北以“和平手段”进行扩张。

1911

4月15日清政府与英、法、德、美四国财团签订《币制实业借款合同》。

5月20日清政府与英、法、德、美四国财团签订《湖广铁路借款合同》，引起中国社会各界声势浩大的抗议浪潮。

10月10日武昌起义爆发。美国采取与列强协调行动、在中国争斗的两派之间保持“中立”的立场。

1912

1月1日孙中山在南京就任中华民国临时大总统。

2月12日清帝宣布退位。

14日孙中山辞去临时大总统职。

15日袁世凯就任中华民国临时大总统。

29日美国参众两院正式通过决议，支持袁世凯政府。

1913

5月2日美国正式承认袁世凯政府。

1914

8月第一次世界大战爆发。

9月2日日军占领包括济南在内的中国大片土地，控制了胶济铁路。

1915

1月18日日本向袁世凯政府提出“二十一条”。

5月25日中日签订《民四条约》或称《中日新约》。

1917

11月2日美、日签订《蓝辛一石井协定》。

1918

1月8日威尔逊提出他称之为“世界和平纲领”的“十四点”宣言。

11月11日德国无条件投降，第一次世界大战结束。

1919

1月8日巴黎和会召开。

4月30日威尔逊与英、法等国代表同意把日本代表在山东问题上的侵略性要求写入《凡尔赛和约》，出卖了中国利益。

5月4日“五·四”爱国运动爆发。

6月28日中国代表在“五·四”爱国精神的感召下，毅然拒绝在对德和约上签字。

1920

11月孙中山在广州成立革命军政府，与北京直系政府形成南北对峙局面。

1921

5月5日孙中山宣誓就任非常大总统，并致电美国总统哈定，希望美国承认广州政府。

11月12日由美国发起，英、法、日、意、中、荷、比、葡共九国参加的国际会议在美国首都华盛顿召开。

1922

2月4日中日两国代表经过多次谈判签署《解决山东悬案条约》。

6日华盛顿会议与会国签署了关于限制军备的条约和《九国公约》，列强恢复协调一致的对华政策。

1923

9月广州革命政府再次提出收回关余问题。

12月美、英、日、法等国军舰驶进广州白鹅潭，对广州革命政府进行武力恐吓。

1924

6月在美国公使舒尔曼斡旋下，南北政府共同协力解决关余问题。

1925

5月30日“五·卅”反帝爱国运动爆发。

10月26日各国在北京举行关税会议，承诺中国自1929年1月1日起实行关税自主。

1月27日凯洛格发表对华声明，面对中国国民革命的形势，表明美国维护现行对华条约的立场。

3月24日国民革命军攻占南京。溃败的直鲁联军残部在城内抢劫滋事，波及外国侨民及英、美领事馆。美、英军舰轰击南京城，造成居民生命财产严重损失。

4月18日南京国民政府成立。

1928

3月30日南京国民政府以屈从条件与美国解决宁案。

7月25日宋子文、马克谟分别代表两国政府签署了《整理中美两国关税关系之条约》，规定中国自1929年1月1日起实行关税自主。

8月至12月以中美关税新约为样版，有关国家先后与中国签订了新的关税条约。

1931

9月18日日本蓄意发动“九·一八”事变。

1932

1月2日日本关东军侵占锦州。

7日史汀生给中日两国发出史称“不承认主义”的同文照会，表示反对日本用武力侵略中国东北。

28日日军在上海闸北大批登陆，攻打中国守军，发动“一·二八”事变。

29日英、美两国就上海事变向日本提出“强烈抗议”，日本第一次面临西方大国联合的外交压力。

1933

2月24日国联特别大会通过《国联特别大会关于中日争议报告书》，谴责日本对中国的侵略行径。

27日日本拒绝报告书，宣布退出国联。

5月29日中美达成《棉麦借款协定》，商定由美国金融复兴公司借给中国5000万美元购买美棉与美麦。日本对此表示强烈反对。

1934

4月17日日本发表《天羽声明》，公开排斥英、美在华势力，美对此采取姑息态度。

6月罗斯福在国会强大压力下签署白银购买法。

1935

11月3日国民政府为应付严重的金融市场恐慌，颁布币制改革紧急令，宣布自4日起发行新货币（法币），白银收归国有，限期兑换法币。

1936

5月15日中美两国财政部以备忘录及换文形式达成《中美白银协定》，中国保证币制独立，美国向中国认购白银。

1937

7月7日日本军队在卢沟桥制造事端，挑起全面侵华战争。

8月苏联同中国签订了为期5年的《互不侵犯条约》，并开始向中国提供贷款、军火援助，并派遣军事顾问和飞行员来华助战。

14日国民政府发表《自卫抗战声明书》，呼吁英、美、法等国家对中日战争进行调停。

10月斯诺关于苏区的专著《红星照耀中国》由英国戈兰茨出版社出版。

10月5日罗斯福在芝加哥发表“检疫隔离”演说，号召爱好和平的国家，像对传染病人实行“检疫隔离”一样隔离侵略者，以防止“无法无天的流行症”的蔓延，保障社会健康。

1938

6月11日美国政府致函出口飞机和飞机部件的厂商，强烈反对把飞机和航空设备出售给对那些轰炸平民的国家，即进行所谓“道义禁运”。

9月30日英、法、德、意签署《慕尼黑协定》。

10月侵华日军先后占领广州和武汉，抗日战争进入相持阶段。

11月3日日本近卫内阁发表第二次对华声明，公然声称，日本此次战争的目的是为了“建立确保东亚永久和平的新秩序”，要求各国正确认识日本的意图，适应新的形势。

12月30日格鲁奉命向有田递交一份照会，严厉驳斥日本的“东亚新秩序”说。

1939

2月8日《桐油借款合同》签署，美国同意向中国提供2500万美元的商业贷款。

7月24日英国驻日大使克莱琪与日本有田外相签订《有田—克莱琪协定》，英国政府容忍侵华日军在英租界内为所欲为。

26日美国通知日本，宣布废止1911年2月21日签订的《日美商约》。

8月23日《苏德互不侵犯条约》签订。

9月1日德国入侵波兰，第二次世界大战爆发。

11月美国国会修改中立法，确立“现购自运”方案。

1940

3月汪伪政权在南京成立。

4月20日《华锡借款合同》签署，美国同意向中国提供2000万美元贷款。

9月27日日、德、意三国签署同盟条约，承诺互相尊重各自在东亚和欧洲“建立新秩序的领导权”，保证以一切政治、经济和军事手段互相援助。

10月22日《钨砂借款合同》签署，美国同意向中国提供2500万美元贷款。

12月29日罗斯福发表炉边谈话，表示美国要竭尽全力援助反对轴心国进攻的国家，以使美国尽可能避免卷入战争。

1941

2月7—27日居里作为总统特使访华。他在访华后给罗斯福的报告中指出，蒋介石对美国是必不可少的；美国可以敦促中国实行改革，指导中国发展成一个民主国家。

3月11日美国国会通过租借法，罗斯福于同日签署该法令。

4月13日日、苏两国签订中立条约。

4月罗斯福签署命令，同意美国军人辞职加入陈纳德的志愿航空队。

6月22日苏德战争爆发。

7月24日日本占领法属印度支那，从而取得了进攻菲律宾和荷属东印度群岛的前哨阵地。

26日美国宣布冻结日本在美国的全部资产。

10月18日东条英机任日本首相，军国主义极端派完全控制日本政权。

12月8日日本海军偷袭美国珍珠港，太平洋战争爆发。

9日美、英、荷对日宣战。

同日中国政府正式对日宣战，并宣布中日两国间一切条约、协定、约定、盟约，自此一律无效。

同日中国政府对德、意宣战。

1942

1月1日美、英、苏、中四国领衔、26国共同签署的《联合国家宣言》发表，国际反法西斯统一战线正式形成。

3月4日史迪威抵达重庆，任中国战区参谋长，并随即入缅指挥作战。

3月31日中美5亿美元贷款协定正式达成。

5月第一次滇缅战役失败，蒋介石、史迪威之间出现矛盾。

7月20日至8月7日居里再次访华。

1943

1月11日中美《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》（简称“中美新约”）在华盛顿签字。同日，中英同名条约在重庆签字。

10月19日美、英、苏三国外长会议在莫斯科召开。

29日中国驻苏大使傅秉常与美、英、苏三国外长一起在关于普遍安全的《莫斯科宣言》上签字。

11月23—26日中、美、英三国首脑举行开罗会议，会上讨论了对日作战的战略等重大问题。

12月1日《开罗宣言》正式发表。它郑重宣告，日本窃取的中国的领土，如满洲、台湾、澎湖等都必须归还中国。

12月17日美国废除《排华法》。

1944

7月22日以包瑞德为首的美军观察组首批人员抵达延安，受到中国共产党的热烈欢迎。

9月6日赫尔利作为总统私人代表被派来华，调解蒋介石和史迪威之间的矛盾。

10月18日罗斯福致电蒋介石，宣布立即召回史迪威，由魏德迈接任蒋介石的参谋长和驻华美军司令官的职务。

11月1日美国驻华大使高思辞职。

17日赫尔利被任命为美国驻华大使。

1945

2月4—11日美、苏、英三国首脑召开雅尔塔会议，签署了《雅尔塔协定》。

11日美、苏签署关于远东问题的秘密协定，苏联同意参加对日作战，美国同意维持外蒙古的现状，并恢复1904年日本进攻所侵占的原属俄国的权益。

4月12日罗斯福病逝。

6月30日宋子文抵莫斯科，中苏条约谈判开始。

7月23—26日美、英、苏三国首脑举行波茨坦会议，并发表了《波茨坦公告》，敦促日本立即无条件投降，并确认《开罗宣言》的条件必须实施。

8月6日美国在日本广岛投下第一颗原子弹。

8日苏联对日宣战，并向关东军发起猛攻。

9日美国在日本长崎投下第二颗原子弹。

10日日本政府发出求降照会。

同日中共发布大反攻令，命各解放区武装迅速前进，收缴敌伪武装，接受敌伪投降，对拒绝者予以坚决消灭。

13日毛泽东在延安干部会议上作了《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》的报告。

14日《中苏友好同盟条约》和4项附加协定签订，有效期为30年。

15日日本宣布无条件投降，抗日战争结束。

同日杜鲁门向驻日盟军司令麦克阿瑟发布第一号命令，规定所有在中国（东北除外）的日本陆、海、空军都只能向蒋介石投降。

21日杜鲁门宣布停止向一切国家运送租借物资，只有中国例外。

22日斯大林致电中共中央，建议毛泽东赴重庆参加谈判。

25日毛泽东、周恩来、王若飞去重庆参加国共谈判。

8—9月国民党军队沿平绥、同蒲、平汉、津浦4条铁路进攻解放区。

9月30日美国海军陆战队在塘沽登陆。

10月6—12日中共晋冀鲁豫军区部队在上党地区歼灭国民党军队共3.5万人。

10日国共《双十协定》签署，协定规定了双方遵循避免内战、和平建国的基本方针和原则。

11月26日赫尔利辞职，马歇尔被任命为特使赴华调处国共纠纷。

12月22日马歇尔抵达重庆，开始调处国共纠纷。

1946

1月5日周恩来、张群、马歇尔三人小组成立，小组负责处理有关停战、恢复交通和受降事宜。

10日三人小组达成《关于停止国内冲突的命令和声明》，国共双方分别颁布停战令。

19日杜鲁门签署命令，授权陆、海军部将对华租借援助延长到6月30日，后又延长到10月30日。

2月22日凯南向美国国务院发回长电报，强调美苏冲突不可避免。

25日国共双方签署《军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，其中规定，国共双方的军队最终整编为60个师，其中国民党军缩编为50个师，中共军队缩编为10个师。

3月5日丘吉尔发表富尔顿演说。

27日国共双方达成《调处东北停战的协议》。

4月18日国民党调集重兵进攻四平，四平保卫战开始。

7月11日司徒雷登被任命为驻华大使。

12日国民党50万大军进攻苏皖解放区，全面内战爆发。

11月4日《中美友好通商航海条约》在南京签订。

1947

1月7日马歇尔离华回国，调处以失败告终。

21日马歇尔出任美国国务卿。

2月1日中共发表声明，不承认国民党政府于1946年1月10日以后所单独成立的一切对外借款、条约和协定。

3月12日杜鲁门在国会发表咨文，“杜鲁门主义”出台。

7月22日至8月24日魏德迈率团来华访问。

11月11日1948年总统大选共和党候选人杜威在哥伦比亚大学发表讲话，攻击杜鲁门政府的对华政策，主张给国民党以大量援助。

1948

2月18日杜鲁门向国会提出援蒋特别咨文。

4月2日美国国会通过援华法，给予国民党3.38亿美元的经援和1.25亿美元的特别赠款。经援后减为2.75亿美元。

7月3日国民党政府与美国订立《关于经济援助之协定》。

9月8日美国国务院政策设计室提出一份《重新审查和制定美国对华政策》文件，指出美国应当考虑改变继续仅仅对蒋介石承担义务的政策。

11月26日美国参谋长联席会议指示联合军事顾问团团长巴大维从中国撤出顾问团。

12月1日宋美龄为求援来到华盛顿，但没有结果。

1949

1月21日杜鲁门连任美国总统。

同日蒋介石“引退”，由副总统李宗仁任代理总统。

22日艾奇逊接替马歇尔任美国国务卿。

24日艾奇逊在会见共和党议员谈及中国前途时提出“等待尘埃落定”的说法。

5月13日艾奇逊在给司徒雷登的电报中提出了承认即将成立的中共新政权的三项条件：在事实上控制国家的领土和行政机关，政府既有能力又有愿望承担其国际义务，得到人民的普遍认可。

6月下旬国民党海军对北起辽河口、南至闽江口的大陆沿海港口实行封锁，美国政府予以默认、纵容。

6月30日毛泽东发表《论人民民主专政》，全面阐述了新中国对于苏联和帝国主义国家的不同态度，提出了“一边倒”的方针。

8月5日美国政府发表美中关系《白皮书》。

9月9日美国国会通过一项用于“泛指的中国地区”的7500万美元新拨款。

10月1日中华人民共和国宣告成立。

附录四 图片目录

1.“中国皇后”号船长山茂召

2.1821年前外国在广州的商行

3.反华标语

4.1892年《吉尔里法》通过后发放的华人劳工证

5.1902年的《排华法》

6.1901年11月30日《纽约每日论坛报》刊登的攻击中国驻美公使伍廷芳漫画

7.麦金莱总统像

8.海约翰国务卿像

9.1898年麦金莱政府内阁合影。前排右一为罗脱，右二为海约翰

10.1903—1907年中国驻美公使梁诚

11.1909年的司戴德

12.1911年12月29日当选为中华民国临时大总统的孙中山

13.威尔逊总统

14.凯洛格国务卿

15.1925年，签署九国公约的代表合影

16.1927年美国水兵在上海国际租界修建的工事

17.穿着大使服的顾维钧

18.1941年1月6日，罗斯福在国会作实行租借援助的讲话

19.1941年11月24日，荷、英、中（胡适）、澳四国使节等着与赫尔商讨所谓“临时过渡办法”（左起）

20.赫尔国务卿与日本谈判代表来栖特使和野村大使

21.《火奴鲁鲁星报》关于珍珠港事件的号外

22.在珍珠港事件中被击沉的美国“亚利桑那”号战列舰

23.蒋介石夫妇与拉铁摩尔（蒋介石的政治顾问）

24.蒋介石夫妇与史迪威

25.在缅甸丛林中行军的史迪威

26.史迪威在野战中用餐

27.史迪威与陈纳德

28.飞虎队阵容

29.1942年3月31日，宋子文、摩根索在5亿美元借款协定上签字

30.1943年3月11日，苏联大使李维诺夫、美国副总统华莱士、美国国务卿斯退丁纽斯、宋子文在美国租借总署举行的纪念租借法实施两周年的宴会上（左起）

31.1943年11月11日，蒋廷黼、莱维林、艾奇逊、葛罗米柯在联合国善后救济总署成立会上（左起）

32.蒋介石夫妇与罗斯福在开罗

33.毛泽东送给谢伟思的照片

34.毛泽东、朱德与美军观察组组长包瑞德合影

35.美军观察组成员穿中山装的合影

36.谢伟思与中共四川籍领导人。前排左起：杨尚昆、陈毅、朱德、谢伟思、吴玉章、聂荣臻

37.1944年6月，华莱士副总统访问昆明。图为陈纳德、华莱士、龙云、范宣德（右起）

38.史迪威与赫尔利

39.蒋介石与魏德迈（右二）

40.魏德迈与中国将领及参谋人员在重庆司令部

41.1945年2月4日，雅尔塔会议第一天

42.重庆举行庆祝抗战胜利大游行

43.侵华日军指挥官冈村宁次在投降书上签字

44.蒋介石与司徒雷登、马歇尔

45.周恩来与司徒雷登

中卷

序章

早在第二次世界大战期间，美国领导人就在勾画战后世界的蓝图。罗斯福(Franklin D.Roosevelt)总统希望中美两国在战时结成的同盟关系在战后继续下去，希望一个统一的、稳定的、亲美的中国成为美国在亚洲的主要盟国，成为亚洲的主要稳定因素。作为当时的中国领袖，蒋介石也多次表示，无论是在战时还是在战后，无论是在政治、经济还是在军事方面，他都将尊奉美国领导。因此，美国决定支持蒋介石的领导地位，支持以蒋介石为首的国民政府，反对中国共产党对这种领导地位的挑战，最好能把中国共产党拉进国民政府中，不然就支持国民党进行反共内战。

为了实行这种政策，美国需要在国际上孤立中国共产党，需要苏联的合作。这种合作是在雅尔塔会议上实现的。苏联关注战后苏联的安全。斯大林的安全战略是沙皇俄国安全战略的继承和发展，其核心思想是“以空间换时间”，即通过尽可能地扩大领土以及在相邻国家和地区制造大量的中间地带(势力范围，或曰缓冲区)，以赢得保障中央俄罗斯安全所需的时间。罗斯福认为斯大林的要求是合理的。美国同意苏联恢复在日俄战争中失去的在中国东北的权益，并实际同意中国东北与新疆是苏联的势力范围，但要求实行门户开放。苏联同意支持以蒋介石为首的国民政府，并实际同意中国的长城以南部分是美国的势力范围。按照《雅尔塔协定》的框架，苏联与国民政府在抗日战争结束时签订了《中苏友好同盟条约》[1]。中国同意外蒙古独立，中苏共管中国长春铁路，旅顺租给苏联作为海军基地，大连开放为自由港；苏联保证尊重中国对东三省的主权、领土及行政完整，不干涉新疆局势。尽管中国所失非常“具体”，而所得非常“抽象”，但苏联毕竟保证，苏联政府的道义支持与物质援助(尤其是军需品)，“完全供给中国中央政府，即国民政府”，也就是说，苏联只支持国民政府，不支持中国共产党。

这样，美国、苏联与中国国民党协调各自的政策，联手对战后中国的政治与外交作出了安排。按照这个安排，中国共产党只能对国民党唯命是从。这种安排在战后头半年中的主要表现是：美国支持中国国民党垄断受降权，苏联迫使中国共产党与国民党进行谈判。

中国共产党十分清楚自己的处境，并对在这种处境下的斗争策略作了精辟的分析。中共中央在1945年11月28日的一个文件中指出：“目前世界的中心问题是美苏之争，反映在中国便是蒋共之争。美国政府对华政策是尽力扶蒋、打共、反苏，而蒋之政策则在打共时企图中立苏，在反苏时又必望连上共。故苏联目前对华政策在形式上乃不得不与中共隔离，在对美斗争时有时中立蒋，在对蒋时亦常不联系美。因此，我们目前在以对蒋斗争为中心时，一方面固应表示与苏联无关，另方面有时(甚至只是形式上的)也可中立美国，以减少我们一时或某一种程度的困难。”[2]这样中国共产党在战后初期提出了中立美国这样一个策略原则，这也是中国共产党接受马歇尔(George C.Marshall)的调处并在调处前期努力与之配合的原因。

东北问题是战后中国政治斗争的焦点，也是苏、美关注的重心。战后蒋介石多次发表谈话，强调接收东北的重要性，把东北喻为“国家的生命线”，领导国民政府集中力量进行接收东北的准备工作，于8月底9月初组建了东北行营，任命了东北九省省长。美国也十分关心东北问题。美国虽然实际承认东北是苏联的势力范围，但不能容忍苏联在东北关起门来排挤美国势力。在《中苏友好同盟条约》谈判后期，美国一再敦促苏联作出在东北实行门户开放政策的承诺[3]。苏联的目标是要使东北成为苏联独占的势力范围，防止美国势力进入东北。1945年底蒋经国访苏时，斯大林在与他的谈话中十分坦率地提出要求：“只要国民政府能保证今后美国不在东北得到利益，我们苏联一定可以作必要的让步。”[4]要拒绝美国势力的渗入，增强与国民党讨价还价的地位，最好的办法是对中国共产党势力予以有限的支持。

中国共产党特别看重东北的战略意义。中共“七大”就提出了争取东北的任务。毛泽东讲到，从中国共产党，从中国革命的最近将来的前途看，东北是特别重要的，如果我们把现有的一切根据地都丢了，只要我们有了东北，那么中国革命就有了巩固的基础。[5]1945年8月下旬中国共产党的估计是，虽然苏联受中苏条约的束缚，不会正式给中共在东北的活动以多少帮助，但只要这些活动不直接影响苏联承担条约义务，苏联将会予以放任与同情；国民党在东北、热河、察哈尔没有基础，派军队去又有困难，因此中国共产党有很好的机会争取东北和热河、察哈尔。于是，中共中央指示有关分局，不事声张地非正式进入东北，控制广大农村和苏联红军未曾驻扎的中小城市，大大的放手发展，只要苏联红军不坚决反对就行；热河、察哈尔两省不在条约范围，必须加以完全控制。[6]

在征得苏联对中国共产党在东北发展的支持后[7]，中共中央制定了“向北推进，向南防御”的全国战略方针，并从全国各解放区抽调10万部队、100个团架子部队干部和包括20名中央委员、候补中央委员在内的两万左右党政干部进入东北，为把东北建设成解放战争的可靠基地提供了干部保证。这样中国共产党就在国民政府与苏联脆弱的同盟关系中打进了一个坚实的楔子。

战后初期导致中国国民政府与苏联关系迅速恶化的主要是两个问题：在国民政府接收东北问题上苏联采取不合作态度，中苏关于东北经济合作的谈判破裂。

中苏条约签订后，中国国民党内部对接收东北多持乐观态度，结果却事与愿违。苏联政府担心美国插手东北，决定滞阻国民党军队进入东北。结果，原拟于10月10日左右在大连登陆的国民党军队直到11月中旬也未能进入东北。[8]与此同时，集中于烟台等地的中国共产党军队在苏军支持下相继在大连、庄河和金县登陆，或从多伦、赤峰出关。苏军为中国共产党进入东北部队提供了大量武器，并采取睁一眼闭一眼的态度任其发展。

中苏关于东北经济合作谈判从1945年10月开始。双方的主要分歧一为东北日本资产的归属问题。苏联坚持所有的日本资产均为苏军战利品，应归苏联所有；中国认为应作为日本赔偿，归中国所有。二为合作范围问题。苏联要求将日伪时期满洲重工业株式会社和满洲电业株式会社经营的各项企业全部纳入中苏经济合作范围；而中方只愿意拿出其中一部分，苏联不允。三为达成协议的时间。苏方主张将经济合作协议与撤军问题合并解决，实际上是以经济合作作为撤军条件；国民政府主张先撤军，后达成协议。1946年1月，蒋介石将苏联的上述条件告诉了正在中国调处的马歇尔，马歇尔随即表示，任何情况下都不能答应苏联要求，即使苏联推迟撤军也在所不惜。1946年2月26日，美国政府又分别照会中苏两国政府，指出，中苏关于满洲工业组织之任何谈判都是对美国商业利益的歧视，将被认为是违反门户开放政策的原则。照会还驳斥了东北日资产业为苏军战利品的说法。[9]这样，美国公开介入了中苏谈判，国民政府立场更趋强硬。3月末，中苏经济合作谈判宣告失败。

斯大林对这一谈判失败感到十分恼怒。他再次借中国共产党力量对国民党进行报复：实行闪电式撤军，使国民党措手不及，而在附近的中共部队得以顺利进入苏联撤出的城市和地区。5月3日，苏军全部撤出，东北国共对峙的局面形成。由于东北事态的发展，中国国民政府与苏联的脆弱同盟实际已经结束。

中国国民党与苏联关系的疏远同与美国关系的密切是一个同步进行的过程。美国的政策是全力以赴支持以蒋介石为首的国民政府，但由于种种原因，战后初期，美国并不支持国民党进行反共内战。美国认为解决中国问题最好的办法是，通过国共谈判，国民党让出一部分权力，共产党放弃独立的武装和政权，到国民政府里做官，把共产党统一到以蒋介石为首的国民政府中，不战而降服共产党。这就是美国为马歇尔调处所设计的方案。

这时的国际形势显然没有为中国通过和谈达成统一提供有利条件。1946年3月5日，丘吉尔(Winston Churchill)在杜鲁门(Harry S.Truman)陪同下到密苏里访问，在富尔敦发表演说，声称“整个欧洲大陆已经被一重大铁幕分隔为两半”，他号召“所有讲英语的民族结成兄弟联盟”，在联合国之外重新安排世界秩序。第二次世界大战结束以后，蒋介石一直盼望的就是打第三次世界大战，使美国能用军事力量帮助他解决中国问题。丘吉尔的讲话对他无疑是一种鼓励。同时，蒋介石认准了美国是离不开他的，于是，他在国共谈判中的态度变得越来越强硬，在东北问题上，他坚决不承认中国共产党在东北的地位。到1946年年中，谈判已实际破裂，大规模内战爆发。1946年下半年，马歇尔虽还在中国进行种种努力，但他却越来越偏袒国民党，1947年1月，马歇尔离华回国。

马歇尔调处的失败，诱发了美国统治集团内部对华政策大辩论。辩论的结果是在1948年4月2日通过了《援华法》，即从1948年1月起的15个月内向国民政府提供4亿美元的援助，其中，经济援助2.75亿美元，军事援助1.25亿美元。《援华法》的通过，表明美国政府战后的扶蒋反共政策已经具体化为这样一种政策：用美国的经济和军事援助(包括一定数量的军事顾问)，尽可能延长注定灭亡的国民政府的寿命。即使不能阻止中国革命的胜利，也要在中共取得全国政权的道路上设置尽可能多的障碍。

1948年冬，中国军事、政治、经济形势的发展使美国决策者相信，国民党的失败不可避免。在此之前，9月8日，以乔治·凯南(George Kennen)为首的美国国务院政策设计室已经提出了一份名为《重新审查和制订美国对华政策》的文件，其中指出：“继续仅仅对蒋介石承担义务……不是一种好的外交”，“在现时中国的形势下，我们需要有改变航向的自由，或者甚至抛锚停泊，直到我们找到正确的方向。”[10]1949年1月，美国国家安全委员会在NSC 41号文件中提出了对华政策的两个方面：一方面，通过与中国恢复一般的经济关系等手段，增强能导致中共与苏联之间产生严重分歧的力量，以促使在中国出现一个独立于苏联的共产党政权；另一方面，动员西方世界的政治和经济力量，公开与中共政权作斗争，“使中国彻底孤立于日本和西方世界，以便招致中共政权的被推翻和崩溃”。[11]这就是说，美国对华政策有软硬两手：软的一手是从中国内战脱身，尽可能离间中苏关系；硬的一手是继续与中国革命为敌，尽可能给中国新政权制造困难。1949年美国对华政策的这两手同时在起作用。为了从中国内战脱身，美国政府主要采取了三项措施：召回驻华军事顾问团，拒绝向国民党提供新的援助，编制《美中关系白皮书》。

上述做法只是美国对华政策中比较次要的方面，坚持敌视中国革命则是更为主要的方面。这主要表现在三个问题上：阻挠全中国的解放，拒不承认中国新政权，在贸易问题上对中共施加压力。美国这种敌视中国革命的态度使中国共产党与美国和解的可能性变得微乎其微。

中国共产党在战后初期贯彻在对蒋斗争中中立美国的方针，在马歇尔调处的初期尽力与之配合，对马歇尔的工作也曾给予高度评价。 但美国一边进行调处，一边却继续给蒋介石以各种援助，使蒋介石有恃无恐，终于在1946年年中发动了大规模内战，对此，中国共产党十分失望，产生了一种强烈的上当受骗的感觉。8、9月间，毛泽东分别接见美国记者安娜·路易斯·斯特朗(Anna Louis Strong)与斯蒂尔(Johannes Steel)，强烈谴责美国援蒋内战的政策，对马歇尔调处进行公开的严厉批评。中国共产党并通过其机关报昭告国内外：中共抱着美国执行中间政策的希望，“一年之久，试验了两次，第一次是赫尔利、魏德迈时期，第二次是马歇尔时期。经过了这两次试验，现在对于美国政府政策的帝国主义性质，是没有怀疑了”。[12]这可以看作是中国共产党放弃中立美国的政策的公开宣言。从此以后，中国共产党在反蒋斗争中必然带上美国，必然美蒋并提，不仅把蒋介石作为美国在华利益的代理人，而且把蒋介石出卖中国利益给美国，以换取美国支持其进行反共内战，作为动员人民的一个重要根据。1947年2月1日，中共中央发表声明：“对于1946年1月10日以后，由国民党政府单独成立的一切对外借款，一切丧权辱国条约及一切其他上述的协定谅解……本党在现在和将来均不承认，并决不担负任何义务。”[13]这里所说的丧权辱国的条约等等显然是针对1946年11月签订的《中美友好通商航海条约》及国民政府与美国之间的其他条约和协定的。这不仅表示中国共产党否定这些条约的合法性，而且表示已经下定与美国决裂，与美国斗争到底的决心。

与此同时，中国共产党与苏联的关系不断密切起来。苏联在东北给予中国共产党的实际援助是中国共产党把东北建成巩固的革命根据地不可或缺的外部条件。苏军向中共提供了大量武器。据华西列夫斯基的回忆，“仅我们两个方面军转交给中国人民解放军的武器就有3700门大炮、迫击炮和掷弹筒，600辆坦克，861架飞机，约1200挺机枪，将近680个各种军用仓库，以及松花江分舰队的一些舰艇……苏军司令部还关注使全部武器保持完好以适于作战使用。”[14]正是苏联留下的武器弹药配备了进入东北的中国共产党领导的军队，使其成为中国各解放军部队中装备最好的部队。在国民党军队大举进攻辽南中国共产党领导的军队时，驻旅顺口的苏军与国民党军队达成协议，在旅大苏军辖区以北8至10公里处划出一条“安全线”，国民党军队不得越过。而中国共产党领导的部队却可以自由出入，从而使该线至旅大辖区之间8至10公里的地带成为中国共产党辽南党政机关进退自如的后方。苏军还将旅大地区(包括旅大、大连、金县)的行政管理权完全交给了中国共产党，中共旅大地委在大连建起一批兵工厂和其他工厂，生产了大量武器、弹药、药品和各种重要物资，使旅大成为东北各解放区重要的供给基地。中国共产党还在这里培训各类干部和技术兵员，如通信兵、装甲兵骨干等等，使旅大成为东北各解放区的后方培训基地。[15]苏联所给予的上述种种帮助，对中国共产党在东北的几十万军政人员度过1946年春至1947年上半年的困难时期起了重要作用。

苏联还与东北民主政权互通有无，进行经贸合作，分别于1946年底、1948年2月和1949年7月与东北民主政权签订了两个贸易合同及一个换货协定，东北向苏联出口粮食和土特产，进口各种军用和民用物资，总交易额为4.49亿卢布。这对辽沈战役的顺利进行及东北经济的恢复起了重要的后勤保障作用。

中国共产党与苏联关系的发展是在美苏冷战的国际大背景下展开的。1947年3月“杜鲁门主义”出台，遏制共产主义正式成为美国外交的指导方针。接着美国又提出了“马歇尔计划”。面对美国的攻势，苏联发起反击。9月，苏联等一些欧洲国家的共产党代表举行会议，通过了《关于国际形势的宣言》，宣言认定，世界已经分裂成两个阵营，号召各国共产党团结起来，同帝国主义势力进行坚决斗争。10月，欧洲工人党共产党情报局成立。冷战在欧洲全面展开。国际形势的这种发展对中国共产党把中国革命推向前进是难得的东风。从此以后，中国革命不仅与苏联在中国的具体利益相一致，而且与苏联对抗美国的全球战略也一致起来。

中国共产党领导人认为，新中国的外交应该彻底结束百年屈辱的外交，它必须与旧中国的外交一刀两断，体现出中华民族从帝国主义统治和压迫下获得了解放。为此，中国共产党提出了“另起炉灶”，“打扫干净屋子再请客”的原则，即不承认国民党政府与各国建立的旧的外交关系，要在新的基础上，在平等、互利和互相尊重领土主权的原则基础上，同各国另行建立新的外交关系，但这些国家首先不能帮助国民党[16]。如果美国能断绝与国民党的关系，中国共产党也考虑与其建交。但中国共产党估计这样做的可能性极小，美国政府决不会很快改变敌视政策，因此，与美国建交的问题“不但现在不应去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决”。[17]

在这样的方针指引下，中国共产党不但不急于与美国建交，而且为了贯彻“打扫干净屋子再请客”的方针，通过对美国驻沈阳总领事华德(Angus I.Ward)事件的处理，实际确定了挤走美国外交人员的政策。

1948年11月初沈阳解放。美国国务院指示驻沈阳总领事华德告知沈阳当局，他以领事身份留在该市仅为帮助保护美国公民的生命财产安全，而绝非表示承认中共政权。[18]中共中央对此的反应是于11月10日指示东北局，美、英、法等国既然不承认我们的政府，我们当然也不承认他们的领事。为此我们有必要利用目前的军事管制，达到封锁和孤立美、英等国在沈阳的外交机构的目的，不给他们自由活动的余地。只要坚持这样做，相持日久，他们自然会被迫撤走。20日，沈阳军管会没收了美国总领事馆的电台，随后总领事馆各类人员及家属立即被分别软禁在领事馆、美孚油行院、总领事宅安息日院三处。11月25日，东北局在给中共中央的电报中报告了在沈阳破获的重大美国间谍案的情况，该间谍组织的任务是刺探和传递有关苏联、外蒙古和中国解放区的各种情报，且与美国驻沈阳总领事馆有关。[19]美国国务院在多方设法试图与沈阳总领事馆取得联系均无结果的情况下，于1949年5月底，宣布关闭驻沈阳总领事馆。[20]鉴于美国政府拒不放弃干涉中国内政的做法，并考虑到包括司徒雷登在内的美国驻南京、上海、北平的外交人员通过各种方式试图指责中国共产党违反国际法，要求解除对驻沈阳总领事馆人员的软禁，中国共产党的反应是于1949年6月19日公布了美国驻沈阳总领事馆人员从事间谍活动的情况。24日，毛泽东亲自批准公开广播《英美外交——特务外交》一文。

尽管如此，1949年上半年，《新共和国》、《堪萨斯城时报》、《基督教科学箴言报》、《波士顿捷报》、《美国新闻与世界报道》等大量美国报刊纷纷发表评论或专栏文章，认为中国不会成为苏联的卫星国，中国共产党与苏联之间将在许多方面产生摩擦。[21]斯大林对中国革命胜利的疑虑也没有完全消除。中国国内也有一部分人幻想“向美苏两面靠”。为了在美苏两大阵营的对立中清楚地表明自己的立场，批驳和澄清国内一部分人的思想混乱和错误，并对广大人民群众进行教育，毛泽东于1949年6月30日发表了《论人民民主专政》，全面阐述了新中国对两个阵营的不同态度，提出了向苏联和社会主义阵营“一边倒”的方针。

经过第二次世界大战之后四年多中国政治局势的曲折演变，由于美苏冷战的国际大格局和中国国内国际的种种复杂因素，中国国民党指望在国内斗争中中立苏联的政策没有实现，中国共产党指望在反蒋斗争中中立美国的政策也没有实现。结果国民党倒向美国，中国共产党倒向苏联。这也是形势使然。

[1] 王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第3册，三联书店1962年版，第1327—1338页。

[2] 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第15册，中共中央党校出版社1991年版，第455—456页。

[3] The U.S.Department of State,ed.,Foreign Relations of the United States.Diplomatic Papers (hereaftercited as FRUS ),1945,Vol.7,pp.955—956,960—965,969—974.

[4] 秦孝仪主编：《“中华民国”重要史料初编—对日抗战时期》，第七编《战后中国》(以下简称《战后中国》)(一)，第113页。

[5] 参见徐焰：《“让开大路，占领两厢”是解放东北的必由之路》，载《文献和研究》1987年第5期。

[6] 《中共中央文件选集》，第15册，第257—258页。

[7] 《曾克林谈进军东北和四保临江的有关问题》，载《党史通讯》1984年第2期。

[8] 薛衔天编：《中苏国家关系资料汇编(1945—1949)》，社会科学文献出版社1996年版，第13—14页。

[9] 《战后中国》(一)，第183页。

[10] FRUS,1948,Vol.8,pp.146—155.

[11] FRUS,1949,Vol.9,pp.826—834.(NSC即美国国家安全委员会，以下凡该委员会文件均用NSC打头表示)。

[12] 延安《解放日报》1946年9月12日。

[13] 《中共中央文件选集》，第16册，第402页。

[14] 博伊科：《解放使命》，丘达杰耶夫编：《在中国道路上(1937—1945)·回忆录》(俄文)，莫斯科科学出版社1989年版，第338页。

[15] 韩光：《旅大人民的支前工作》，中共中央党史资料征集委员会、中国人民解放军《辽沈战役》编审小组合编：《辽沈战役》上，人民出版社1988年版，第585页。

[16] 毛泽东：《在新政治协商会议筹备会上的讲话(1949年6月15日)》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1466页；周恩来：《我们的外交方针和任务》，《周恩来选集》下，人民出版社1980年版，第85—87页。

[17] 《中央军委关于对英美侨民和外交人员态度问题致总前委等电(1949年4月28日)》，载《党的文献》1989年第4期；毛泽东：《在中国共产党七届二中全会上的报告(1949年3月5日)》，《毛泽东选集》第4卷，第1325页。

[18] FRUS,1948，Vol.7,p.826.

[19] 参见杨奎松：《华德事件与新中国对美政策的确定》，载《历史研究》1994年第5期。

[20] FRUS,1949,Vol.8,p.960.

[21] Nancy Tucker,Patterns in the Dust.Chinese-American Relations and the Recognition Controversy, 1949—1950 (New York: Columbia University Press,1983),p.149.

第一章 在朝鲜的对抗

第一节 走向对抗

1949年10 月1日，中华人民共和国正式宣告成立，毛泽东代表中央人民政府向全世界发出公告：“凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”[1]同日，政务院总理兼外交部部长周恩来把上述公告以公函致送各国政府。10月2日，苏联率先表示断绝同国民党“广州政府”的外交关系，对中华人民共和国政府正式给予外交承认，接着，保加利亚、罗马尼亚、朝鲜、阿尔巴尼亚、匈牙利、捷克斯洛伐克、波兰、蒙古、民主德国等相继承认了中华人民共和国。

当时仍滞留在北京的美国前驻北平总领事柯乐博(O.Edmond Clubb)也收到了中国政府的通函。对此，美国迅速作出了反应：10月3日，杜鲁门指示国务院：“我们不要那么匆匆忙忙承认这个政府，我们在承认苏联的共产党政权之前曾等待了12年。”[2]12日,艾奇逊(Dean Acheson)国务卿在记者招待会上宣布了承认中华人民共和国的三项条件：(一)有效地控制它声称治理的领土；(二)承认其国际义务；(三)其统治得到人民的认可。[3]艾奇逊表示,由于中国新政府尚不符合这些标准，美国现在不能给予承认。艾奇逊在同日的参议院外交委员会会议上解释这些条件时说，美国对华关系的“基本出发点是，这个政府实际上是俄国帝国主义的工具”[4]。艾奇逊指示美国驻外使团，中共政权的成立早在预料之中，“美国认为非共产党国家现在不必急于考虑承认”。[5]

对于北大西洋公约组织国家和英联邦国家，美国继续尽一切可能施加影响。美国最关心的是印度和英国这两个国家的态度。印度是中国的近邻，是亚洲第二大国，它在亚洲民族主义国家中的影响不可低估；英国是美国的头号盟友，是英联邦国家的盟主。

印度政府接到周恩来的通函后通知中国政府，印度政府已召回驻南京的大使研究这一问题，并希望通过原驻华领事继续与中国政府保持非正式关系。美国政府力图阻挠印度承认新中国。10月中旬，印度总理尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)访问美国。艾奇逊、杜鲁门于12、13日会见他时一再对他进行游说。尼赫鲁表示，印度邻近中国，这使它与其他国家的地位有所不同，印度倾向于及早承认中国新政权。杜鲁门说，这是非共产党国家应当磋商的事情，“如有可能，应当协调彼此的行动”。艾奇逊一再向尼赫鲁解释他的三项原则，并说：“重要的是不要相信通过早日承认(中国)可以为国家取得什么好处”，而“通过早日承认我们就是在牺牲中国仍在力图抵御共产主义的控制保持独立的那些地区的利益”。艾奇逊还主张通过“美国之音”的广播和通过散发小册子对中国发起宣传攻势。[6]

英国政府在接到周恩来的通函后作出了与印度类似的反应。杜鲁门对此十分恼火。10月14日，艾奇逊致电英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)，很不客气地要求英国在承认方面的任何步骤都要事先与美国充分协商，因为“一个在远东有类似利益的西方大国采取独立行动的任何表示都可能被中共加以充分利用，并将不可避免地对亚洲独立国家的决定和合作产生负面影响”。此后一个半月中，尽管英国政府一再申述尽快承认中国新政府的理由，但美国对此置若罔闻。12月30日的美国国家安全委员会NSC 48/2号文件再次重申：“美国应当继续向友好的政府表达它关于匆忙承认中共政权的危害性的观点。”[7]

尽管美国政府继续煞费苦心地想方设法劝阻有关国家，承认新中国的历史潮流毕竟是阻挡不住的。缅甸、巴基斯坦、锡兰(今斯里兰卡)、阿富汗、印度、印度尼西亚等亚洲国家和英国、挪威、丹麦、芬兰、瑞典、瑞士等欧洲国家都先后于1949年底和1950年春承认了中华人民共和国，美国拼凑“共同阵线”的图谋没有取得预期效果。

显然,在承认不承认问题上，美国和中国共产党各有各的想法，双方的主张恰恰是针锋相对的。美国要把承认作为迫使中国共产党就范的杠杆之一，它既不打算立即承认中国新政权，也不打算把其原驻华外交人员全部撤离中国，断绝同中国共产党的往来。实际上，美国仍然希望原驻华外交人员以半合法的身份在中国待下去，以便就近观察事态发展，并利用他们在中国的广泛联系施加影响，这对于达到美国的对华政策目标，无论是推翻新政权，还是在中苏之间打进楔子，都是很有用的[8]。而这正是中国最不愿意看到的状况。如果美国真愿承认中国新政权，中国共产党当然愿意接受，但美国不能讲什么价钱；如果美国不想承认，那么中国共产党就不打算让这些前外交人员滞留在中国。为了新政权的安全，为了清除一切危害国家安全的隐患，中国共产党要防止美国任何干涉内政的企图，防止美国利用其在中国的半合法地位进行政治破坏和思想影响的可能。美国与中国的各类人员保持积极接触的企图与中国共产党“打扫屋子”的政策是互不相容的。既然美国对中国政府的通函置若罔闻，中国共产党便决定继续实行“挤走”美国在华前外交人员的方针，并打击美国企图在中国继续待下去的打算。1949年10月24日，华德等因对中国雇员使用暴力，受到中国雇员联名起诉而被拘押，一周后移送沈阳市人民法院审判。11月21日，华德和其他4名参与殴打中国雇员的外籍职员被判数月徒刑，缓刑1年，然后驱逐出境。沈阳市人民法院随后以美国总领事馆指挥掩护间谍活动为由，宣判将领事馆全体外籍人员驱逐出境。[9]

华德被拘捕的消息在美国舆论界掀起一片喧嚣。美国国务院也加大了对中国的外交压力。艾奇逊向美国新闻界强调，华德被捕取消了美国承认中国的任何可能性。他还致函30个国家的外长，要求一致抗议中国对华德及其下属的“违背国际关系基本概念”的处置。[10]17个在中国被解放地区驻有外交代表的国家里，有15个国家按照艾奇逊的要求，就华德事件提出了抗议或同意提出抗议，其中包括即将承认中国的印度、丹麦、挪威、瑞典和瑞士。[11]

自从第二次世界大战结束以来，美国对华政策一直是美国政府内部有争议的问题。[12]为了统一争论双方的意见，进一步阐明美国对华政策乃至远东政策，美国国家安全委员会、国务院、国防部三方人员于1948年12月23日提出了联合起草的NSC 48/1号文件，六天后杜鲁门主持讨论这个报告，略加修改后，采纳其结论部分作为NSC 48/2号文件，从而制定了美国在远东的总战略：“一旦发生对苏战争，在西方进行战略进攻，在东方进行战略防御”，而“美国最近的目标就是要在一切可能的地方遏制和降低苏联在亚洲的力量和影响，使之不致威胁美国的安全。”在远东这种防御的第一道防线，即最低限度防线，应当包括日本、冲绳、菲律宾。对于中国，美国应当继续承认国民党政府，而拒不承认中共政权，而且要继续向各友好国家政府说明匆忙承认中共政权的危害性；一旦将来必须予以承认，也要采取适当步骤，使承认不至于被解释为是“对中共政权的认可”；“美国还要通过恰当的政治、心理和经济的渠道，利用中共与苏联之间、中国的斯大林分子和其他分子之间的一切嫌隙”。讲到台湾问题，文件肯定了美国中央情报局1949年10月19日的如果没有美国的军事占领和控制，台湾将在1950年底落入中共手中的估计，重申“由于我们的军事实力与全球义务不相适应，台湾的战略重要性还不足以使我们公开使用武力，因此美国要尽一切努力增强其在菲律宾、冲绳和日本的整个地位”。[13]

1950年1月5日上午，杜鲁门就台湾问题发表正式声明。他保证遵守《开罗宣言》和《波茨坦公告》关于台湾归还中国的规定，并称美国和其他盟国尊重中国对台湾行使主权已有4年了，并说：“美国对台湾和中国其他任何领土没有掠夺性意向。美国目前无意在台湾获取特别权利和特权，或建立军事基地。美国亦无意使用武装力量干预现在局势。美国政府将不遵循足以使之卷入中国内争的方针。”[14]

这是从1948年秋冬美国政府重新审查对华政策以来最明确地表示要从中国脱身，对台湾采取不干涉政策的声明。可惜，这一声明并未付诸实施。由于当时国际的大气候和国内政治及其他种种原因，在1950年上半年美国对华政策又重新向着干涉中国内政的方向发展。

如同《美中关系白皮书》一样，杜鲁门的声明非但不能统一美国朝野的思想，反而成为国会内外新的猛烈攻击的靶子。[15]为了回击共和党议员，1950年1月10日，艾奇逊在参议院外委会会议上滔滔不绝地谈论美国的对外政策，力图说明，没有台湾，美国在西太平洋的防线仍然是“坚不可摧的”。[16]12日，他又根据NSC 48号文件的精神在全国新闻俱乐部发表关于亚洲政策的长篇演说。他认为国民党的失败是咎由自取，共产党的胜利归因于席卷亚洲的革命民族主义。讲到美国在太平洋的军事安全问题时，他说，美国在西太平洋必须也能够守得住的一条环形防御带是：阿留申群岛—冲绳—菲律宾一线，从而再次明白地把台湾和南朝鲜排除在美国承担军事义务的范围之外。[17]

杜鲁门和艾奇逊选择此时发表这样的声明的另一原因，是为了向中国伸出橄榄枝，以便离间中苏关系。1949年12月16日，毛泽东率领中国代表团抵达莫斯科。这次访苏的主要目的是同斯大林就中苏两国的重大政治和经济问题进行商谈，尤其是处理中苏之间1945年签订的《中苏友好同盟条约》。苏联实行大国沙文主义；斯大林对中国革命，尤其对毛泽东本人又心存疑虑；当时苏联驻中共中央顾问组组长科瓦廖夫又给莫斯科写了一份秘密报告，歪曲中共政策，诬蔑中共领导人“亲美反苏”；时任中共中央东北局书记的高岗也向斯大林说了一些有关中共的坏话，致使斯大林更怀疑中共要走“民族主义道路”，[18]加之斯大林不愿废除旧约，因此，毛泽东在访苏第一阶段受到冷遇。在他12月21日参加斯大林祝寿活动后一段时间内，苏联对其访问活动竟没有任何新闻报道。这种情况引起外界纷纷猜测。艾奇逊乘机大做手脚，在1950年1月25日、2月11日两次密电美国驻法大使布鲁斯(David K.Bruce)，指示他尽快把大量谣言传给《纽约时报》驻巴黎记者苏兹贝格(Cyrus.L.Sulzberger)等人，苏兹贝格果然几次在《泰晤士报》上撰文，绘声绘色地渲染中苏之间的分歧。[19]杜鲁门1月5日声明和艾奇逊1月12日的公开演讲则是挑拨中苏关系的公开手段。

但中苏两国之间毕竟有着根本的共同利益。1950年2月14日，《中苏友好互助同盟条约》及有关协定签字。中方还公开回击美国离间中苏关系的企图。毛泽东亲自撰文批驳说：“所谓中国共产党是苏联的走狗，苏联已经或正在或将要吞并中国这类低能的造谣诬蔑，只能激起中苏两国人民的愤慨，加强中苏两国的友好和合作，此外不会有别的结果。”文章由新闻总署署长胡乔木署名在1月21日 《人民日报》发表。

中国政府遵循“一边倒”的方针，一方面大力发展与苏联和社会主义阵营国家的关系，一方面继续致力于肃清西方国家在中国的影响。1950年1月6日，北京市军管会颁布布告，宣布收回美国、法国和荷兰兵营地产权，征用兵营及其他建筑。当时仍滞留北京的柯乐博根据美国国务院指示于1月9日、11日两次致函周恩来，称使用兵营地产是根据1901年《辛丑条约》取得的权利，这一权利在1943年1月的中美新约中再次得到确认，而且所谓兵营早已被用作总领事馆的办公室了。但这两封信均被退回。1月10日，美国政府要求英国外交部从中斡旋，向中国递交正式答复，表示如果征用果然发生，“美国政府将不得不关闭所有在共产党中国的官方机构，撤回所有官方人员”。美国政府错以为这是对中国的有力威胁，殊不知，“挤走”美国官方人员正是中国共产党的目的，这一威胁当然毫无效果。1月14日，中国警察开始进入兵营，美国国务院不得不宣布从中国大陆撤回所有官方人员。[20]这一决定恰恰是中国所期待的。时在苏联的毛泽东1月18日致电刘少奇说：“美国撤退在华的一切官方人员，此事对我们极有利，惟民主人士中害恐美病者可能对我们征用外国兵营等行动有所不满，请注意解释。”[21]

美国作出上述宣布后，行动却极其迟缓，绝大多数美国官方人员长时间不向中国政府申请离境，使领馆也迟迟不停止其活动。其实，美国国务院还是希望保留美国在中国大陆的活动据点，维系与中国尽可能多的联系。中国外交部发言人则在2月5日公开声明，中国“不独不会阻止任何美官方人员和他们的家属离开中国，相反，根据沈阳和迪化美国前领事从事间谍活动的经验，我们宁愿听到所有美国官方人员能够更快地离开中国。”[22]3月15日，艾奇逊在旧金山的公共福利俱乐部作关于美国亚洲政策的演讲，称美国之所以至今不承认中国，是因为中国在对待我们的官方代表方面，没有遵守正常的国际行为准则。稍晚，美国驻印度大使亨德森(Loy W.Henderson)也重复了这一意思。[23]对于美方的新试探，中国一概不予理睬。3月18日，周恩来发表讲话，批驳艾奇逊3月15日讲话。在中国政府的一再催促下，美国官方人员方于4月30日全部离境。几年之后，毛泽东在谈到当时的外交方针时说，当时“与这些帝国主义国家有了外交关系会给我们许多困难”，我们“需要先扫自己的屋子”，暂时不与之建立外交关系，就使他们没有机会在我们内部制造麻烦。因此建交与否，并不完全取决于美国等国的态度，“实际上我们希望客人迟一些来。我们希望他们来时使他们处于无能为力的地位，使他们处于后悔的地位”。[24]

中国革命的胜利和苏联原子弹爆炸在1949年同时发生，在美国引起不小的震惊；中苏条约的签订使美国在中苏之间打进楔子的希望变得渺茫。看来美苏冷战将是长期的事，美国将不得不久久地承受美苏对抗造成的物质和精神负担。许多美国人对这种“赢得战争，丧失和平”的局面极为沮丧，又不知原因何在。正是在美国人这种困惑、失望之中，麦卡锡主义应运而生。1950年2月9日，威斯康星州初出茅庐的参议员麦卡锡(Joseph McCarthy)在西弗吉尼亚州惠林城宣布，他手上已经掌握了美国国务院内共产党奸细的成堆的材料。此后，他一会儿说这种奸细有205人，一夜之间又减到57人，忽然又激增到116人。范宣德(John C.Vincent)、谢伟思(John S.Service)、戴维斯(John P.Davis,Jr.)、柯乐博等无一幸免他的指控，反共的声浪一时甚嚣尘上。美国公众以为,有烟之处必有火，对共产主义的恐惧笼罩了美国。

在这一片冷战的白色恐怖中，NSC 68号文件出笼。这是一个从各方面对美国的冷战战略进行重新评价，勾画今后20年美国进行冷战的战略蓝图的文件。1950年1月，杜鲁门下令研制氢弹，同时指示国务院和国防部重新审查美国外交政策的目标和实现目标的计划。于是，由两部分人员组成的起草班子在国务院政策设计室主任尼茨(Paul H.Nitz)的主持下开始拟订文件，4月，该文件得到杜鲁门的批准。

文件宣称，自由世界面临着苏联扩张的严重威胁，当前世界政治的本质是“自由思想”和“奴隶思想”、“自由制度”和“奴隶制度”的对立，这种对立使世界各地的斗争成为一个不可分割的整体。文件虽然仍然主张“欧洲第一”的战略，但同时强调，“当今对自由制度的攻击是世界性的……自由制度在任何地方的失败就是它在所有地方的失败”，因此美国“必须带头在自由世界建立一种行之有效的政治和经济制度”，“领导世界的责任要求我们进行尝试，承担风险，以与自由和民主相一致的原则建立起秩序和正义”。文件特别强调用军事手段来遏制苏联，建议大量增税，增加军费，扩建常规部队，发展氢弹；对美国实行动员，使美国人对“作出牺牲”和“团结”的必要性取得一致看法；在美国领导下建立一个强大的联盟体系；从内部破坏“苏联集权制度”。[25]

NSC 68号文件对于理解美国当时和此后20年的外交政策都是至关重要的。从此，美国的遏制政策进一步发展成全球干涉主义和黩武主义。

美国把东南亚确定为亚洲大陆遏制线的主要环节，用国务院远东司的话说，美国要“以一切可行和适当的政治、经济、军事措施，把共产主义阻截在中国南部边境”。[26]美国政府于1949年9月为“泛指的中国地区”拨出7500万美元的紧急援助，主要用于援助东南亚。[27]

在中国问题上，1950年的美国政策从杜鲁门1月5日声明的立场倒退，不是向着从中国“脱身”前进，而是向着重新干涉中国内政的方向发展。国会内亲蒋介石的议员和国会外的援华集团里应外合，继续攻击民主党政府的对华政策。在范宣德、谢伟思、戴维斯等“中国通”先后被解职并受到泰定斯委员会的“忠诚调查”之后，他们又集中力量攻击艾奇逊和马歇尔，甚至要求艾奇逊辞职。[28]

美国军方在美国对华政策的逆转中所起作用更大。参谋长联席会议的立场是，虽然美国不需要台湾作为军事基地,但如果中国共产党取得台湾，苏联在这里建立军事基地，那就会威胁美国在太平洋的整个生命线。1月26日，参谋长联席会议作出决定，过去制定的一项紧急应战计划——其中说，一旦发生战争，不让俄国人得到台湾——直到1951年年中继续有效。[29]3月，国防部长约翰逊(Louis A.Johnson)要求参谋长联席会议写一份“防止共产主义向东南亚扩张”的报告。后者于4月提出的备忘录说：“参谋长联席会议坚信,只有最终在中国取得胜利，美国才能实现其在亚洲的目的”，只有迅速地继续采取措施，才能解决在南亚所面临的问题；在台湾的国民党军队已经恢复了活力，显著提高了效能，是可以加以利用的。约翰逊在向艾奇逊转述这份备忘录时“强烈建议”遵循备忘录提出的路线。[30]6月上旬，约翰逊的立场变得更加强硬。9日，他要参谋长联席会议对这样一种主张表示意见：“美国应当尽一切努力保持台湾不落入共产党之手，即便这需要美国军事力量对台湾提供援助也在所不惜。”并表示要与总统重新讨论对台政策。[31]

麦克阿瑟比华盛顿的军方更狂热地鼓吹军事援台。他在5月20日给陆军部的备忘录中大声疾呼：“台湾在共产党手中如同一艘不沉的航空母舰和潜艇供给船”，“果真台湾落入共产党之手，美国就要退到夏威夷和它的西海岸”。他还在东京对一些官员说，亚洲的命运系于不让共产党得到台湾。如果美国政府真的把台湾一笔勾销，那么保卫其他地方也没有什么意义了。[32]值得注意的是，在1950年以前，麦克阿瑟并未这般看重台湾的战略意义，相反，1949年3月他与国务院政策设计室主任凯南一致同意把台湾划在海岛防御圈之外。艾奇逊认为，麦克阿瑟在台湾问题上的态度变化是共和党议员影响的结果，是服从美国的两党之争的。

6月17日，约翰逊与参谋长联席会议主席布莱德雷(Omar N.Bradley)到达东京访问。麦克阿瑟强烈敦促他们保卫台湾。24日，约翰逊等回到华盛顿，下决心要求改变对台政策。国防部并煞费苦心地拟定了保卫台湾和把它用作对中国大陆军事行动的基地的应急计划。

美国国务院内部的意见也在发生变化。艾奇逊为了实现两党一致的外交政策，在人事方面对共和党批评者作出让步：3月，由腊斯克(Dean Rusk)取代巴特沃斯(Walter W.Butterworth)担任负责远东事务的助理国务卿，并任命共和党外交政策发言人杜勒斯(John F.Dulles)为国务院谈判对日和约特别顾问。杜勒斯被广泛认为是共和党中关于国际问题数一数二的专家。他对艾奇逊“等待尘埃落定”的政策早已不满，上任伊始就着手使对台政策向挽救国民党的方向转变。4月26日，他把美国驻香港和台湾武官4月14、24日的两份报告送给艾奇逊，要求立即向台湾提供武器装备或提供每月1000万美元的无限制贷款。

5月初，日本首相吉田茂派大藏相池田勇人等访美。池田等对美国东亚政策表示严重担心，认为，“美国政府发表公开声明把台湾一笔勾销了”，共产党在印度支那得手，“南朝鲜力量不强，也许会被轻易放弃”，如此下去，“美国到底在什么时候、什么地方能够显示坚定立场”？他们声称，“日本人民十分急切地盼望着(美国的)坚实阵地”。[33]

杜勒斯乘机把台湾问题与缔结对日本和约联系起来。5月18日，他提出一个备忘录，断言中国革命的胜利“改变了力量的平衡”，莫斯科和北京在打一场心理战：依靠在边缘地区取得一些胜利在美国的盟国中散布惊慌。但如果美国“在某个地方迅速采取引人注目的强硬立场表示我们的信心和决心”，那就有可能避免一系列灾难，而台湾正是最合适的地方。他建议，美国发表声明使台湾“中立化”，既不许共产党接管台湾，也不把台湾用作进攻大陆的基地，他认为这是不用冒对苏战争的危险而肯定可以做到的。[34]值得注意的是，朝鲜战争爆发后美国政府正是这样做的。

1950年上半年艾奇逊本人的态度也发生了微妙的变化。2月21日，约翰逊询问艾奇逊，总统1月5日声明是否意味着停止以1948年《援华法》军援部分的剩余款项向台湾供应军火。艾奇逊拖了一个多月才答复。他4月14日回函说，1.25亿美元余款中“现今正在采办和交付的订货完成以后”，国防部就不要再从美国军火库中向台湾供货了。约翰逊不死心，5月6日又向艾奇逊重提这一问题。艾奇逊6月1日回答说，“这1.25亿美元中尚存在陆、海、空军部的余款是确定地、绝无变更地”归国民党使用的，对于用这笔钱购买军火不用定出截止期限，即使4月14日以前尚未采办和交付的新订货亦可供货，一直到1.25亿美元用完为止。[35]总之，1950年上半年，美国政府为改变杜鲁门1月5日声明中所阐述的对台政策的酝酿已经成熟，朝鲜战争的爆发则为美国决策者最后拿定主意采取行动提供了契机。

1950年6月24日华盛顿时间21时许，美国国务院收到朝鲜战争爆发的消息。美国决策者立即断定，这是苏联全球战略的重要组成部分，如果南朝鲜政府被推翻，苏联“将把亚洲一块块地吃掉”，并继续吃掉中东和欧洲，从而可能引发世界大战。如果南朝鲜军队顶不住，美国就必须进行干预。[36]6月25、26日，杜鲁门亲自接连主持国家安全委员会会议，会议决定：(一)美国海空军向南朝鲜军队提供全面援助，目前将活动限于三八线以南；(二)命令第七舰队开进台湾海峡，以阻止从中国大陆对台湾和从台湾对中国大陆的一切海空行动，将台湾海峡“中立化”；(三)加强在菲律宾的美军；(四)加强对在印度支那的法国军队的援助，并派去军事使团。[37]6月27日，杜鲁门在同国会领袖磋商后公开宣布了这些决定，他特别说：台湾“未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国的考虑”。美国政府的这一说法是与《开罗宣言》、《波茨坦公告》完全背道而驰的。这样美国政府在经过半年的酝酿之后，终于利用朝鲜战争的时机，以制造“台湾地位未定论”重新陷入了对中国内政的干涉。6月28日，周恩来总理兼外交部长发表声明，严正驳斥杜鲁门的上述说法，郑重宣布，“不管美国帝国主义者采取任何阻挠行动，台湾属于中国的事实，永远不能改变”，中国必能“收复台湾和一切属于中国的领土”。[38]

与此同时，美国还迅速利用联合国采取“集体行动”。1950年6月25、27日，联合国安理会在苏联代表缺席的情况下通过两项决议，要求朝鲜立即将军队撤至三八线，并要求联合国成员国向南朝鲜提供援助。[39]杜鲁门27日声明和这两个决议表明，战争初期美国的意图是要恢复朝鲜战前的原状。

其时，美苏两大国并不想在朝鲜迎头相撞。美国的盟国虽然支持美国干涉朝鲜，但担心战争规模的扩大和时间的延续，希望能早日解决冲突。6月27日，英国外交部指示英国驻美大使奥利弗·弗兰克斯(Oliver Franks)：“我国政策主要的基本的目标在于设法控制住朝鲜的局势，以避免发生全球性战争。”对于美国派第七舰队开进台湾海峡的行动，英国更感不安，认为中国如按预定计划解放台湾，必与美国发生军事冲突，这不仅将影响英国在亚洲特别是香港的利益，而且美国将陷在亚洲不能脱身。[40]因此，当7月6日苏联副外长葛罗米柯向英国驻苏大使凯利(David Kelly)表示，苏联希望和平解决冲突时，英国政府立即把苏联的意向通报了华盛顿。艾奇逊同意让英国进一步搞清苏联立场，但坚决反对贝文把恢复三八线与从台湾海峡撤走美军、接纳中华人民共和国进入联合国联系起来的提议，声称美国政策的另一个目标是通过对日本和约或通过联合国用和平的方式来解决台湾问题，美国不欢迎共产党政权在安理会代表中国，不欢迎马立克回到安理会。他要美国驻英大使道格拉斯(Lewis W.Douglas)“明明白白地”告诉贝文，英、美在这一问题上的分歧“对两国整个未来关系发展将产生严重影响”。[41]

印度政府也提出了类似的和平建议。印度政府通过其驻华盛顿、莫斯科、联合国的代表，并与美国驻印度大使多方接触，总的方案是：支持中华人民共和国进入联合国，恢复其在安理会的席位，在安理会主持下实现停火，朝鲜军队撤到三八线以北，然后在联合国调解下建立一个“统一、独立的朝鲜”。美国对此建议甚为反感。7月17日，艾奇逊在给尼赫鲁的信中毫不客气地拒绝了印度建议，称朝鲜冲突的结束“必须要看联合国如何解决其他目前所遇到的问题而定”。[42]

朝鲜战争爆发时，朝鲜民主主义人民共和国较之南朝鲜在军事上占有明显的优势：兵力2：1，火炮2：1，机枪7：1，半自动步枪13：1，坦克6.5：1，飞机6：1。[43]朝鲜军队所向披靡，南朝鲜军队节节败退。6月28日，朝鲜军队占领汉城。29日，麦克阿瑟在飞临朝鲜半岛视察后紧急报告华盛顿，要守住战线并恢复失地，光有海、空军是不够的，必须在朝鲜投入地面部队。这一建议为华盛顿接受。次日，美国政府公开宣布，总统已授权美国空军，只要军事上有需要，就可以对朝鲜特定的军事目标采取行动，并已命令海军封锁整个朝鲜海岸，麦克阿瑟已授权使用某些地面部队。[44]

7月2日，美国陆军先头部队第二十四师在釜山登陆。7日，联合国安理会通过关于建立以美军为主的“联合国军”司令部的决议。次日，麦克阿瑟被任命为“联合国军”总司令。

美军干涉迟滞了朝鲜军队的攻势，但未能阻止朝鲜军队的推进。到9月中旬，南朝鲜军队和美军被压缩到了朝鲜东南角釜山地区约1万平方公里的地方，麦克阿瑟称之为“相当于一个扩大了的滩头阵地”。

美军在朝鲜半岛登陆

美军在仁川登陆

为了扭转颓势，麦克阿瑟策划了在“三八线”稍南、位于汉城以东的海港仁川登陆的计划。仁川具有优良的天然防御条件，由于仁川与釜山相距甚远，完全隔离，这次登陆极为冒险。海军参谋长谢尔曼(Forrestal P.Sherman)认为，如果要把一切地理上和海军方面的不利条件都列出来，仁川是一应俱全的。[45]参谋长联席会议建议在釜山以北的群山港实行登陆作战。麦克阿瑟坚持己见，最后杜鲁门批准了仁川登陆计划。9月15日，美军出奇制胜，仁川登陆大获成功。朝鲜军队被拦腰切断，处于不利态势，战局迅速改观。28日，美军占领汉城。在三八线以南作战的10万朝鲜军队大多在战争中损失，只有三分之一撤回北方。不出半月，美军控制了南半部。其时，在朝鲜作战的“联合国军”已近25万人，其中绝大多数是美军，英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、法国等只派出了象征性的部队。

美军在仁川登陆

军事上的胜利促使美国决策者改变干涉朝鲜的目标。自7月以来美国政府一直在酝酿这种改变。国务院内在这个问题上有不同意见。凯南和尼茨认为，越过三八线风险太大，苏联或中国可能干涉，战争可能扩大，苏联不会允许在北朝鲜建立一个不受其控制的政权。[46]但这种意见只占少数，东北亚科科长艾利森(John Allison)、杜勒斯、腊斯克都持相反意见。艾利森7月1日就向腊斯克提出，只要美国做得到，就要一直打到朝中边境和朝苏边境，然后在联合国监督下实行全朝鲜选举。[47]此后，艾利森一再提出,过去5年的经验证明，以三八线分隔朝鲜是不可能实现国际和平和地区安全的，“我们至少应当消灭北朝鲜的军队”，那种害怕挑起对苏战争而主张美国在三八线止步不前的政策是“绥靖政策”，“一种胆怯的、半心半意的政策”，它将使朝鲜人民对美国的勇气、智慧和力量失去信心。[48]腊斯克赞同艾利森的主张。

战争中的朝鲜难民

美国军方则一致主张军事行动不应受三八线限制。7月31日，国防部提出了题为《美国在朝鲜的行动方针》的文件，第一次系统地阐述了“统一朝鲜”的政策。[49]9月1日，杜鲁门公开宣布，朝鲜人有“获得自由、独立和统一的权利”。9月7日，国家安全委员会制定了NSC 81/1号文件，其中规定，只要届时中、苏不参战或无参战的明确表示，就授权麦克阿瑟在北朝鲜采取军事行动，为通过全朝鲜的自由选举达成国家统一创造条件。[50]9月11日，杜鲁门批准了这一文件。15日，也就是在仁川登陆的当天，参谋长联席会议把文件主要内容通知了麦克阿瑟。27日，即“联合国军”攻下汉城前一天，参谋长联席会议对麦克阿瑟正式下达了越过“三八线”，“粉碎北朝鲜武装力量”的命令。这样，美国正式改变了干涉朝鲜的目标。30日，美军进抵三八线。

中国对于朝鲜局势一直是密切关注的。朝鲜战争前，东北是全国驻军最少的一个战略区。7月上旬，中央军委决定从全国战略总预备队中调一个兵团(第十三兵团)、三个军与原在东北的一个军和三个炮兵师组建东北边防军,共计25万人。9月上旬又调第九兵团并第五十军加强东北边防军。虽然当时朝鲜军队攻势凌厉，中国政府依然认为应当准备应付最坏的局面。中国军方也一再预料，美军可能搞侧后登陆。总参谋部的作战参谋们对朝鲜战局进行反复研究后认为，美国“在仁川登陆的可能性很大”。作战室主任雷英夫于8月23日夜向周恩来作了汇报后，立即得到毛泽东的召见。毛泽东详细询问情况后指出，美军在仁川登陆确实是个值得注意的大战略问题，并立即决定采取三项措施：(一)检查督促东北边防军战备情况，严令在9月底以前完成一切作战准备工作，保证随时可以出动；(二)将美军可能在仁川登陆及朝鲜人民军应该应付最坏情况的估计告诉北朝鲜和苏联方面；(三)总参谋部和外交部要随时密切注视朝鲜情况的变化。[51]但朝鲜政府对中方通报的情况未予重视。

美军仁川登陆后，形势急转直下。金日成不得不向苏联求救，并通过苏联请求中国派兵赴朝作战。对于中国出兵朝鲜的可能性，毛泽东早就有所估计。在8月4日的中央政治局会议上，毛泽东就指出：如果美国得胜，就会得意，就会威胁我国。对朝鲜不能不帮，用志愿军形式，时机当然还要选择，我们不能不有所准备。周恩来在同一次会上说：如果美国将北朝鲜压下去，则对和平不利，其侵略气焰就会高涨起来。要争取胜利，一定要加上中国的因素，中国的因素加上去后，可能引起国际上的变化。我们不能不有此远大设想。[52]9月5日，毛泽东在中央人民政府第九次会议上进一步阐明说，对于朝鲜人民，我们需要给予帮助和鼓励。朝鲜人民对于中国革命是有很大帮助的。中国革命的几个阶段，都有他们的帮助。美国在朝鲜干了起来，也可以在别的地方干起来，它什么都可以干起来。我们不准备就不好。我们要准备大打、长打、打原子弹。[53]10月1日，斯大林通过苏联驻华大使致电毛泽东，希望中国尽快派兵到三八线上，哪怕五六个师也好。同日，朝鲜外务相朴宪永携金日成给毛泽东的信到北京，当面恳请毛泽东、周恩来派兵支援。当天深夜，金日成在平壤又紧急约见中国大使倪志亮、武官柴成文，提出同样要求。[54]10月2日，中共中央书记处开会商讨派兵赴朝事，会上意见分歧。从10月4日起，中共中央连日举行政治局扩大会议，毛泽东还特地把彭德怀从西安接来北京参加会议。起先与会者意见仍不一致。不同意见倾向于“不到万不得已，最好不打这一仗”。经过反复讨论，与会者逐渐同意了毛泽东的主张。10月8日，毛泽东下达了关于组成中国人民志愿军的命令，并电告金日成：“我们决定派遣志愿军到朝鲜境内帮助你们反对侵略者。”[55]

10月8日，周恩来轻装简从，赴苏访问。11日，周恩来在黑海边克里米亚疗养地见到斯大林。他在会谈中介绍了中共中央政治局会议讨论朝鲜局势和是否出兵援朝问题的情况，说明中国的巨大实际困难，但明确表示，只要苏联提供空中掩护，中国就可以出兵援朝，同时要求苏联援助中国所需的军事装备，首先是陆军轻武器的蓝图供中国仿造。斯大林则表示，可以完全满足中国抗美援朝所需的飞机、坦克、大炮等军事装备，但是苏联空军尚未准备好，要等两个月或两个半月才能出动。会谈以后，斯大林和周恩来联名致电毛泽东介绍会谈情况。[56]

毛泽东收到电报后，于10月12日电令整装待发的第十三兵团各部“仍原地进行训练，不要出动”。[57]并立即召回彭德怀、高岗，于13日下午再次举行中共中央政治局紧急会议，对最新情况进行讨论。最后会议决定，不论苏联是否提供空中掩护，都要出兵。当天深夜，毛泽东电告周恩来：“与政治局同志商量结果，一致认为我军还是出动到朝鲜为有利……我们采取上述积极政策，对中国，对朝鲜，对东方，对世界都极为有利；而我们不出兵，让敌人压至鸭绿江边，国际国内反动气焰增高，则对各方都不利，首先是对东北更不利，整个东北边防军将被吸住，南满电力将被控制。总之，我们认为应当参战，必须参战，参战利益极大，不参战损害极大。”[58]周恩来随即把决定转告斯大林。接着中苏之间又就苏联提供军火进行了匆忙的谈判。18日，中共中央再次举行会议，由刚回北京的周恩来介绍同斯大林、莫洛托夫会谈的情况。彭德怀介绍了志愿军出动前的准备情况。会议正式决定志愿军19日入朝作战。10月18日21时，毛泽东下达了第十三兵团于10月19日晚跨过鸭绿江的命令。10月19日上午，彭德怀由北京回到安东，正好朝鲜人民军次帅朴一禹过江来见彭德怀。朴一禹说，朝鲜战场的情况已很危急，金日成首相请求中国军队赶快过江支援他们。[59]

在此之前，中国曾经通过各种渠道提出警告：如果美军越过三八线，扩大战争，中国不能坐视。但美国决策者却置若罔闻。他们认为，朝鲜是苏联势力范围，苏联干涉的可能性比中国大，中国进行了多年战争，政权尚待巩固，经济亟待恢复，参战是“不大可能的”，因此他们注重推测苏联的意图和准备应付苏联参战的可能性。10月12日，美国中央情报局的一份情报说：“没有令人信服的迹象表明中共确有意图寻求在朝鲜的全面干涉。”[60]他们进而认为，万一中国真的卷入朝鲜战争，那么享有军事和技术优势的美军无疑将打败中国军队，美国决策者中不论是强硬派，如麦克阿瑟、杜勒斯，还是温和派，如凯南，对此都深信不疑。[61]但他们的两个估计都错了。

10月19日，就在“联合国军”占领平壤当天，由东北边防军改称的中国人民志愿军的4个军3个炮兵师完成了在鸭绿江边的集结。入夜，志愿军在充满寒意的秋雨中分东、中、西三路从辑安、长甸河口、安东开始渡江，仅仅两个晚上，25万大军就神不知鬼不觉地开赴了朝鲜前线。

中国人民志愿军跨过鸭绿江

第二节 胜负难分

中国领导人完全意识到中美军队之间在武器装备和军事技术方面的巨大差距，因此他们最初的估计是：朝鲜战争将是一场持久战，志愿军在第一阶段只能打一场防御战。毛泽东在10月2日给斯大林的电报中解释说：“在目前的情况下，我们决定将预先调至南满洲的十二个师于10月15日开始出动，位于北朝鲜的适当地区(不一定到三八线)，一面和敢于进攻三八线以北的敌人作战，第一个时期只打防御战，歼灭小股敌人，弄清各方面情况；一面等候苏联武器到达，并将我军装备起来，然后配合朝鲜同志举行反攻，歼灭美国侵略军。”[62]10月14日，毛泽东的估计仍然是：最好的可能是志愿军能协助朝鲜人民军守住平壤、元山一线，这样，此线以北地区至少山岳地区不被敌占，“我军可以不打仗，而争取时间装备训练”，待有机会，歼灭伪军几个师，局势就大为松动。[63]

1950年10月15日，杜鲁门在威克岛会见麦克阿瑟

10月19日，美军侵占平壤。志愿军拟在朝鲜北部蜂腰部(龟城、泰川、德川、宁远、五老里一线)组织防御的方案无法实现。21日，毛泽东电令入朝部队放弃原定作战计划，改为在运动中歼灭敌人。[64]志愿军隐蔽进入朝鲜，出乎敌军意料。美军和南朝鲜军分兵冒进，于25日与志愿军遭遇。志愿军实行东线阻击，集中兵力于西线，采取在运动中各个歼灭敌人的方针，至11月6日结束第一次战役，把美军和南朝鲜军从鸭绿江边打退到了清川江以南，使其在感恩节占领全朝鲜的狂妄计划落空。

与志愿军突然遭遇后，麦克阿瑟的反应是混乱的。他于11月5日命令斯特拉特迈耶(George Stratemeyer)用全部空军力量炸毁鸭绿江朝鲜一侧的所有桥梁，炸毁朝鲜的交通线、设施、工厂、城市和乡村。6日，他在东京发表公报，声称“联合国军”正面对“一支斗志旺盛的新军队”，他们“可以就近得到增援和补给”，而“联合国军”却被禁止攻击他们的后方。而到9日，麦克阿瑟又“恢复了信心”，说他能阻止中国军队并歼灭之。[65]

美军飞机轰炸朝鲜的工业目标

在11月9日的美国国家安全委员会会议上，参谋长联席会议主席布莱德雷认为中国参战不外三种意图：一是保护边界安全和鸭绿江沿岸的电力设施；二是牵制和削弱美国军事力量，一旦苏联发动世界大战，美国就会失败；三是把“联合国军”完全赶出朝鲜半岛。会议同意，在弄清中国干涉的目标之前对麦克阿瑟的指令不加改变，同意他相机行事，但不得轰炸中国东北。参谋长联席会议还指出，应该努力通过政治途径，包括通过联合国和美国的盟国，与中国寻求谈判解决。[66]

朝鲜战争中的美国参谋长联席会议主席布莱德雷、空军参谋长范登堡、陆军参谋长柯林斯、海军作战部长谢尔曼(从左至右)

于是美国在对鸭绿江南岸进行狂轰滥炸的同时，在联合国发起了一场和平攻势。美国同意联合国邀请中国代表参加安理会听证会。11月7日，联合国朝鲜问题临时委员会宣称，“联合国军”是完全支持中朝边界的。11月10日，美、英等六国向联合国安理会提出联合提案，声称中朝边境将不受侵犯，中国在边境地带利益将受到充分保护，以此换取中国从朝鲜撤军。次日，艾奇逊重复了这一保证，称联合国和美国对中国东北都没有“不可告人的打算”，如果中国人误解美国的意图，“那将酝酿着一场最不寻常的世界性的悲剧”。11月16日，杜鲁门就六国提案发表声明，信誓旦旦地保证美国“从未有把战争带入中国的意图”，美国对中国东北“没有任何不可告人的打算”，如果中国当局和人民有别的看法，那一定是被人骗了，企图离间中苏关系。[67]

针对美国的两手，中国也采取两手：一方面特派伍修权出席联合国安理会，阐述中国对朝鲜战争和台湾问题的立场；另一方面，不理会美国的和平试探，集中精力争取战场上的胜利。

麦克阿瑟在圣诞节前结束战争的计划虽被打破，但他仍不认为中国的参战会从根本上改变战争的进程。他在遭到第一次打击后便着手再次制定“结束战争的攻势”的计划。

中国人民志愿军虽然旗开得胜。但中国领导人和志愿军指挥员对志愿军所面临的困难，对战争的残酷性保持着清醒的估计，彭德怀认为,敌人虽然吃了败仗，但主力还未被击破，我军实力尚未完全暴露，敌人迷信其空军威力，还未放弃进至鸭绿江边的野心，这就为我诱敌深入造成可能。志愿军采取“故意示弱，纵敌、骄敌和诱敌深入的战术”，[68]利用敌人东西线结合部的宽大空隙，决定将敌诱至我预定战场，然后以重兵从侧翼发起进攻，迂回包围歼灭敌人。美军于11月8日发起进攻后，志愿军佯败后撤，沿途还有意遗弃部分破旧武器和物资，这更加深了敌方的错觉，以为志愿军“最多不过六七万人，不是一个不可侮的势力”。11月24日，麦克阿瑟由东京飞到朝鲜前线，发布了“圣诞节前还乡”的全线总攻击令。

第一次战役后志愿军加紧向朝鲜增兵，至11月24日，在朝鲜的志愿军总数已达45万人，其中作战部队38万人。11月25日，志愿军在西线发起反攻，两天后，在东线发起攻击，美军被迫节节后退。28日，麦克阿瑟在给参谋长联席会议的电报中说：“把朝鲜战争局限于与北朝鲜军队和象征性的外国军队作战的一切希望现在可以完全放弃了。投入北朝鲜作战的中国军队是大量的，其数量还在不断增加……我们所面临的是一场全新的战争。”[69]29日，麦克阿瑟建议美国接受蒋介石6个月前提出的建议，使用国民党军队在朝鲜作战。[70]

28日下午，杜鲁门亲自主持了国家安全委员会紧急会议。与会者认为，美国“正面临一场新的战争”，如果现在简单地从朝鲜撤走，那对美国将是一场灾难，但扩大战争也不符合美国利益。他们从美苏对抗的全球战略的角度出发，认为如果与中国打一场“全面战争”，那就“正好陷入俄国人精心设计的圈套”，因此美国“不应当被拖入一场与中国人的战争”。为此，会议要求麦克阿瑟“找到一条我们可以守得住的防线”，等待事态进一步明朗后再作决定。29日，参谋长联席会议在给麦克阿瑟的指示中同意他由进攻转入防御，并指示：不许在朝鲜使用国民党军队，不许把战争扩大到台湾和其他地区。同时，美国决策者认为又不能向中国示弱。11月30日，杜鲁门在记者招待会上称，“联合国的部队不打算放弃他们在朝鲜的使命”，美国“将采取任何必要的步骤，以应付军事局势”。当他被追问是否包括使用原子弹时，他说：“我们一直在积极地考虑使用它。”[71]

麦克阿瑟对参谋长联席会议的指示十分不满。12月1日，他在接受《美国新闻与世界报道》的保守派记者采访时，抨击政府对穷追和轰炸中国东北下达的限制令是通向胜利道路上的“巨大障碍”。3日，他在给参谋长联席会议的报告中说，在朝鲜半岛的蜂腰部建立一条防御线的主张是行不通的。他认为华盛顿至今没有完全明了中国参战带来的“根本改变”，并称，“应当在这样一种看法的基础上建立对朝鲜形势的整体估计：这是在全新的条件下反对一个具有强大军事力量的全新的大国的一场全新的战争”。[72]4日，陆军参谋长柯林斯(J.Lawton Collins)奉国防部长马歇尔之命飞赴朝鲜，实地考察战场形势。他发现，战局依然严重，但不再危急，并建议当时正与志愿军激战的第十军和第八集团军分别从东西海岸撤退，到釜山登陆。参谋长联席会议同意这一主张，并强烈要求麦克阿瑟按实际情况尽快执行。6日，中朝军队收复平壤。到12月25日第二次战役结束时，中朝军队不仅收复了三八线以北全部土地，而且占领了三八线以南的个别地方。

美国的盟国密切关注着战争的发展。早在麦克阿瑟下令轰炸鸭绿江上桥梁时，英国、加拿大等就认为这违背了盟国协商的原则，可能导致战争的扩大。杜鲁门在11月30日记者招待会上关于使用原子弹的威胁没有吓倒中朝方面，却使美国的盟国震惊不已。杜鲁门讲话后不出数小时，英国首相艾德礼(Clement R.Attlee)便要求赴华盛顿与杜鲁门会晤，法国总理和外长赶赴伦敦去与英国协调战略，荷兰官员也与英国密切接触，并完全同意必须迫使美国保持克制。在朝鲜问题上美国的盟国简直要起来造美国领导地位的反了。[73]

朝鲜战争时期的美国国防部部长马歇尔和国务卿艾奇逊

12月4日至8日，艾德礼访问华盛顿，接连4天与杜鲁门、艾奇逊、马歇尔等举行会谈。艾德礼阐明了英国与欧洲盟国的立场：朝鲜战争不能扩大，美国不能陷在亚洲的战争中而对欧洲弃之不顾，那将帮苏联的忙；美国应当同意恢复中国在联合国的席位，放弃对台湾的支持，以换取三八线解决朝鲜问题，并鼓励中苏分裂。美国决策者表示，美国不会因朝鲜战争而放弃对欧洲承担的义务，美国的“中心的敌人不是中国而是苏联”；美国不打算扩大战争，不打算与中国进行一场全面战争，也不能自动撤离；如果现在就提出与中国谈判，中国的要价会很高，美国将处于劣势；如果坚持下去，或许可以改善处境，就能得到完全不同的停战，因此美国只能打下去，能打多久就打多久，而且盟国必须与美国的基本立场保持一致。在使用原子弹问题上，双方达成这样的妥协：杜鲁门希望形势的发展不需要使用原子弹，如有导致形势改变的任何事态发展，总统随时知照首相。[74]这样，两国总算协调了他们的立场：美国同意把战争局部化，英国同意同美国一起打下去。

从中国参战以后直到1951年4月，杜鲁门政府公开指责中国“有预谋的入侵”，私下则埋怨麦克阿瑟可能使美国军队面临一场全球战争的危险；美国的欧洲盟国批评华盛顿不能控制麦克阿瑟，招惹北京，并使北约受损；国会中的共和党领袖攻击民主党“绥靖”，为麦克阿瑟辩护，并要求艾奇逊辞职；麦克阿瑟则反控华盛顿拒绝扩大战争导致他的军队的失败，是“奖赏中共的侵略”。

第二次战役进行期间，美国同时在联合国大会内外策划停火试探。1950年12月7日，印度驻华大使潘尼迦(K.M.Panikkar)会见中国外交部副部长章汉夫时说，印度等十三国将在数月内向联合国安理会提出“先在‘三八线’停战，以便能进行协商”的建议，并说：“如果中国不越过‘三八线’的话，则将得到这些国家的欢迎和道义上的支持。”洪学智：《抗美援朝战争回忆》，第98页。12月14日，联合国大会第五届会议在美国的挟持下通过了印度、阿富汗等国的提案，主张由联大主席安迪让以及加拿大、印度代表组成“三人委员会”，来“确定可以在朝鲜议定满意的停火基础并尽速向大会提出建议”。[75]在此之前中国已经对这一提案表示反对。12月8日，外交部亚洲司司长陈家康在会见印度使馆参赞时责问：为什么十三国不反对美国侵略？不宣言要美国撤军？在美军打过“三八线”时不讲话？ 11日，周恩来外长又指出，“美军既已越过了‘三八线’，因此‘三八线’已被麦克阿瑟破坏而不复存在。”即是说，中朝方面不能以‘三八线’来约束自己的军事行动。十三国提案在联大提出后，周恩来外长于22日发表声明予以正式拒绝，并指出，当美军进展顺利时，他们不会赞成立即停战，也不会赞成举行谈判，只有在美军失败的今天，他们才会赞成立即停战并举行谈判，这是为了美国能取得喘息时间，准备再战。[76]

早在第二次战役进行期间，志愿军领导人对以后的战役就有所考虑。他们认为，志愿军入朝一个多月就连续打了两个战役，已打到“三八线”，战争发展之快出乎意料，志愿军已十分疲劳，需要补充休整，人员、弹药、粮食得不到及时补充，从军事上考虑，马上打新的战役是不利的，志愿军应暂不越过“三八线”作战，以便充分准备来年开春再战。[77]但中国领导人从政治上考虑，认为第二次战役结束后应立即发动第三次战役。毛泽东12月13日致电彭德怀说：“目前美英各国正要求我军停止于‘三八线’以北，以利其整军再战。因此我军必须越过‘三八线’。如到‘三八线’以北即停止，将给政治上以很大的不利。”彭德怀经过反复考虑，于19日复电毛泽东，决心打第三次战役，突破三八线，粉碎敌人政治阴谋。毛泽东于21日复电表示同意，他说：“美、英正在利用三八线在人们中存在的旧印象，进行其政治宣传，并企图诱我停战，故我军此时越过三八线再打一仗，然后进行休整是必要的。”他并表示必须作出长期打算，速胜的观点是错误的。24日，毛泽东又指示：“目前伪军及美军一部在卅八度至卅七度之间站住脚跟，组成防线，对于我军各个歼灭该敌，最为有利。”[78]志愿军指挥员经过再三考虑，最后决定，既然政治形势要求打，要求突破三八线，就坚决打，坚决突破三八线；但一定要慎重，要适可而止，突破就是胜利，千万不要打得太远、太深，歼敌能歼多少算多少。[79]

12月31日，中朝方面发起第三次战役，这是中朝方面实施突破三八线敌人防御阵地的进攻战役。志愿军确定的是“稳进”的方针，即速战速胜，适可而止，口不要开得太大，也不要打得太远，西线打到汉城以北，对汉城逼近而不攻；东线只越过北汉江。[80]但东线南朝鲜军没有战斗力，很快被志愿军突破；西线美军侧翼暴露，美第八集团军司令李奇微(Matthew B.Ridgway)于1951年1月3日放弃汉城，4日，中朝方面占领汉城，至8日战役结束时，美军和南朝鲜军已被迫退到北纬三十七度线附近。

志愿军连续三个战役的胜利，使上上下下滋长了不同程度的轻敌速胜情绪。1951年1月5日的《人民日报》发表了题为《祝汉城光复》的社论，提出：“前进！向大田前进！向大丘前进！向釜山前进！把不肯撤出朝鲜的美国侵略军赶下海去。”北京城内还举行了庆祝活动。彭德怀马上觉得不妥，当即表示，假如以后因战争需要撤出汉城，又怎样办呢？就在彭德怀下令停止追击的当天(1月8日)晚上 ，金日成与朝鲜外相朴宪永赶往彭德怀指挥部，他们在祝贺第三次战役胜利的同时，询问彭德怀，为什么在部队乘胜追击到三七线附近时，突然下令收兵？苏联驻朝大使拉佐瓦耶夫指名道姓地责备彭德怀：“哪有打了胜仗却不追击敌人的？哪有这样的司令呢？”他坚持中朝军队应不断进攻，扩大战果，乘胜追击，一直打到釜山，将敌人赶下海去。他还向斯大林报告此事。彭德怀将与苏联大使的分歧如实向中共中央和毛泽东作了汇报。毛泽东将彭的报告转给了斯大林。斯大林回电赞扬彭德怀是当代天才的军事家，说朝鲜战争的一切军事行动都应听从彭德怀的指挥。他还批评了拉佐瓦耶夫，不准他干扰战争决策，不久即把他调回国去了。[81]

战事的发展使麦克阿瑟越来越坚信，华盛顿把战争局部化的方针是错误的。在柯林斯视察朝鲜战场时，他就提出了继续战争的三个方案：一是把战争局限在朝鲜，这等于是投降，美国迟早会被迫撤出朝鲜；二是由联合国封锁中国海岸，美军轰炸中国大陆，并最大限度地在朝鲜使用国民党军队，同时把国民党军队引到华南去；三是中国自愿同意留在三八线。[82]也就是说，如果第三方案行不通，那就得采取第二方案。杜鲁门认为，麦克阿瑟实际上是在鼓吹冒险发动一场大战，这是美国政府所不能接受的。12月29日，正是志愿军发动第三次战役前夕，参谋长联席会议在给麦克阿瑟的指示中说：“朝鲜不是打一场大规模战争的场所。况且，我们认为当此全面战争的威胁不断增长之际，我们不应该把剩余的可供调配的地面部队派到朝鲜去同中共军队作战。”鉴于这种情况，参谋长联席会议认为，对麦克阿瑟的指令需要作相应的修改。“现在命令你，在首先考虑到你的军队的安全的情况下，在一系列相连接的阵地上进行防守，尽可能给在朝鲜的敌军以打击。”这就是说，一是美军的安全成了“首要的考虑”；二是美军的军事行动只是防守。不仅如此，指令还说，一旦有了合适的时机，将命令美军撤回日本。[83]麦克阿瑟认为，华盛顿已经丧失了“取胜的意志”，以前“要解放和统一那块受到威胁的国土的坚定决心现在几乎已退化为失败主义了”。30日，他在给参谋长联席会议的回电中反驳了这种“失败主义”和“逃跑主义”。他说，在敌方，中国所有的军事资源和苏联的后勤援助已被最大限度地用来对抗“联合国军”，而在我方，却自我束缚，不能充分利用海空力量，而且完全忽视了台湾军队的巨大潜力，甚至用我们自己的海军力量阻止它对抗共同的敌人。接着，他再次提议，由联合国作出决定，封锁中国海岸，对中国进行轰炸，摧毁其进行战争的生产能力，在朝鲜使用国民党军队，并把国民党军队引导去反攻大陆上兵力空虚的地区。他相信，只要采取这些措施，朝鲜战争的局势就可以扭转。[84]塔夫脱(Robert A.Taft)、胡佛(Herbert Hoover)等共和党右翼人士也支持麦克阿瑟的主张，不满杜鲁门政府重欧轻亚的政策，赞成把战争扩大到中国本土。他们认为，“只要不派兵入侵中国，俄国不会把轰炸中国看作是对俄国本身的侵略行动，也不会被当作是发动战争的借口”。而俄国在欧洲承担的义务却会刺激俄国“打一场本来可以不打的战争”。[85]

美国政府坚持认为，麦克阿瑟的报复性措施是行不通的。参谋长联席会议1951年1月9日给麦克阿瑟的指令逐条批驳了他的建议，指出，对中国海岸的封锁须等美军在朝鲜的阵地得到巩固或美军从朝鲜撤离，且须与英国进行协商；只有在中共进攻朝鲜以外地区的美军时，才能授权海、空军对中国大陆目标进行打击；用国民党军队来增援朝鲜的兵力是不能同意的。但电报同意加强对中国的“禁运”。指令最后再次强调，麦克阿瑟的任务仍然是，在首先考虑美军安全和保卫日本的前提下，逐个阵地进行防守，并最大限度地杀伤敌军；为了避免人员和物资的重大伤亡，可以将部队从朝鲜撤往日本。[86]

麦克阿瑟对这一指令提出质疑。他在10日回电说，他目前统率的军队不足以既守住朝鲜的阵地又防守日本，他到底可以为守住朝鲜的阵地付出什么样的代价？什么样的损失才算是“重大的”？他认为，如果美国在远东的政治上的考虑需要美军守住朝鲜，那美国就必须准备承担任何伤亡。他最后问：“美国政治政策的当前目标究竟是什么？是无限期地守住朝鲜的阵地，还是守一个有限的时间？还是在有可能时尽早撤退以减少伤亡？”[87]

麦克阿瑟的电报表明，他完全不同意华盛顿的行动方针。12日，杜鲁门主持会议专门讨论麦克阿瑟的回电。会后，陆军参谋长柯林斯和空军参谋长范登堡立即前往日本向麦克阿瑟传达参谋长联席会议的指令。13日，杜鲁门又以个人名义向麦克阿瑟发去电报。美国政府再三告诉麦克阿瑟：朝鲜战争不能扩大，“联合国军”无法增加，只能依靠现有力量坚持下去，如果坚持不住，就撤往日本。[88]

美国在进一步检讨朝鲜战争战略方针的同时，继续进行和平试探。1951年1月11日，由“朝鲜停火三人委员会”提出的先停火后谈判，外国军队撤出朝鲜，召开美、苏、英、中四大国会议讨论远东问题的五步方案在联大获得通过，并于13日转交给中国政府。

对于这个五步方案，美国感到左右为难。美国既希望立即停火，又不希望讨论停火以外的其他步骤，特别是不愿讨论台湾问题和中国在联合国的代表席位问题。支持这个五步方案，美国国内通不过；否决这个方案，又会在联合国中失去支持而处于孤立地位。但美国政府估计，既然中国政府不同意先前的十三国提案，也不会赞成这个五步方案，因此对五步方案勉强采取了支持的立场。[89]

中国政府认为，五步方案是美国在玩弄先停火后谈判的花招，是在为美军争取喘息时间。1月17日，周恩来致电联大第一委员会主席，表示中国政府不同意先停火后谈判的原则，并再次提出了中国的主张。1月21日、22日，中国政府外交部又应英国驻华代办和印度驻华大使的要求，对中国立场作出解释：一、只要一切外国军队撤出朝鲜的原则被接受，中国可以撤回志愿军；二、朝鲜停战问题可分两步走：第一步，在七国会议(中、苏、美、英、法、印度、埃及)第一次会议上商定有限期停火，并付诸实施，以便继续谈判；第二步，停战全部条件必须与政治问题相联系讨论，要商定从朝鲜撤退一切外国军队的步骤与办法；依据《开罗宣言》及《波茨坦公告》，美军从台湾和台湾海峡撤退；以及远东的有关问题；三、中华人民共和国在联合国的合法地位要得到保证。[90]

中国的上述建议遭到美国反对。不仅如此，美国还操纵联合国大会于2月1日通过了诬蔑中国为“侵略者”的建议。与此同时，美国加紧扩军备战，利用现代化的运输工具，向朝鲜大量补给各种物资，并从欧洲等地抽调大批老兵补充朝鲜战场。美军仅用半个多月时间就完成了部署整训和后勤补给，于1月25日由西到东逐步在全线发起大规模进攻。

三次战役的胜利使中国和朝鲜方面对战局的估计过于乐观。前线部队从1月中旬转入休整。志愿军准备在两个月后发动春季攻势，“争取下一战役开始后，连续作战，一气呵成，全歼敌人，全部解放朝鲜”。[91]“联合国军”发起新的进攻时，中朝方面军队刚刚转入休整，部队基本状况尚未得到改善，运输补给仍然极为困难，兵员还未来得及补充。这时，美国和南朝鲜方面地面部队已达25万人，中朝军队虽在数量上占优势，却极度疲劳，处于青黄不接的状况。1月27日深夜，彭德怀在给毛泽东的请示电中申述志愿军的困难，并建议：“为增加帝国主义阵营矛盾，可否以中朝两军拥护限期停战，人民军与志愿军从乌山太平里、丹丘里(原州南)线，北撤15至30公里。消息如同意，请由北京播出。”他接着为难地说，从政治上说不许可放弃汉城、仁川，就要被迫部署反击；从军事上说，这样做甚为勉强，他要求毛泽东给予指示。毛泽东于28日立即复电，意见十分明确。他不仅不考虑撤出汉城、仁川，而且要部队继续南进。他指示说：“中朝两军在占领大田安东之敌军以北区域以后再进行两个至三个月的准备工作，然后进行带最后性质的第五个战役，从各方面说来都比较有利。”他认为彭德怀关于限期停战的建议是“不适宜的”，指出，“敌人正希望我军撤出一段地区封锁汉江然后停战”，“这是我们决不能允许的”，“第四次战役后敌人可能和我们进行解决朝鲜问题的和平谈判，那时谈判将于中朝两国有利”。[92]

彭德怀经过慎重考虑，确信中朝军队进至大田、安东以北的设想是不现实的。他在31日给毛泽东的回电中再次申述了志愿军的种种困难，最后说，“第三次战役即带若干勉强性(疲劳)，此次战役则带有更大的勉强性，如主力出击受阻，朝鲜战局有暂时转入被动的可能。”[93]

根据当时具体情况，志愿军的作战方针是在西线(汉江一线)尽量阻击敌人，在东线诱敌深入，造成有利于我歼灭突击之敌的态势，而后集中主力实施反攻。2月13日，中朝军队在东线取得横城反击战胜利，并乘胜向横城以西砥平里发起进攻，遇顽强抵抗，几至粮尽弹绝，16日被迫北撤。在汉江防御的西线部队也打得极为艰苦、惨烈。17日，中朝军队全线转入运动战，且战且退。3月18日，美国和南朝鲜军队重新控制汉城。4月初中朝部队已基本撤至三八线以北。敌方发现中朝方大量新部队到达，也停止进攻。4月21日，战役结束。在历时87天的战役中，敌军一直向北发起猛攻，但也只前进了一百余公里。前线战事的艰难发展使毛泽东为第四次战役提出的目标根本无法实现，彭德怀感到必须回北京面陈一切。2月15日，彭德怀赶回北京向毛泽东汇报。毛泽东认真考虑后指示：“能速胜则速胜，不能速胜则缓胜。”彭德怀认为这一指示十分重要，使他“有了一个机动而又明确的方针”。[94]3月1日，毛泽东又在为中央军委起草的指示中明确指出，朝鲜战争有长期化的可能，至少应作两年的准备，为此，志愿军应采取轮番作战的方针。他进而指出：“我军必须准备长期作战，以几年时间，消耗美国几十万人，使其知难而退，才能解决朝鲜问题。”[95]

军事地位的改变使美国国务院认为政治解决朝鲜问题的时机已到。2月22日，他们建议杜鲁门发表一项声明，公开声明政治解决的目标是恢复1950年6月25日前的状况，但北朝鲜要保证不再发动新的进攻。但美国军方认为要美国保证尊重三八线从军事角度说是“不恰当的”，它无险可守，没有军事意义，且“为时尚早”，只能束缚自己，而不能束缚中朝军队。[96]国务院与军方一再磋商，到3月19日已就下列基本问题达成一致：美国不必要也不可能用武力来统一朝鲜，中国的干涉已经排除了这种可能性，美国的目的只能是“击退侵略和达到一个稳定的局面”，使“联合国军”能够分阶段撤退；“联合国军”所“寻求和要守住的一条防线应当是在三八线以北，并且应当既是在战术上可资防守的，又是实际上能够得到的”。[97]20日，参谋长联席会议通知麦克阿瑟，美国政府正在谋求政治解决，并要他就今后几周中如何既保障“联合国军”的安全，又与中朝军队保持接触提出意见。麦克阿瑟于次日回电，要求对“联合国军”司令部不要再加军事限制。他指出，以他所统率的军队，在对他所加的限制下采取军事行动，是不可能打败中朝军队的。[98]

不仅如此，正当杜鲁门的声明稿在盟国和东京麦克阿瑟总部征求意见时，麦克阿瑟抢先于3月24日发表声明，把他几个月来一再向美国政府建议的扩大战争的计划公开抛出。在声明中，麦克阿瑟狂妄地说，朝鲜战争已经表明，中朝方面的人海战术敌不过美国先进的武器装备和技术优势，如果“联合国军”不再把战争局限于朝鲜境内，那么，“通过把我们的军事行动扩展到中国的沿海地区和内陆基地，赤色中国就注定有立即发生军事崩溃的危险”，到那时，即可按照朝鲜问题本身的是非曲直，而不受与此无关的因素(如台湾和中国在联合国的席位问题)的影响来加以解决。麦克阿瑟的声明等于用最后通牒来威胁中朝方面，也是对杜鲁门政府把朝鲜战争局部化的方针的公开挑战。况且早在1950年12月6日，杜鲁门就曾下过禁令，国外所有文武官员在发表公开声明时须极谨慎，要分别事先上报国务院和国防部批准。杜鲁门对麦克阿瑟公开违抗总统指示的行动既感震惊，又极恼火。

麦克阿瑟的声明在世界各地引起强烈反应，并在美国与盟国的关系中造成混乱。美国的盟国纷纷讯问华盛顿，这到底是什么意思？是不是美国的政策改变了？美国赶紧向盟国表示，麦克阿瑟的声明是“未经授权的和出乎意料的”，超越了他作为战地指挥官的权限。[99]

事情还不止于此。4月5日，美国众议院少数派领袖马丁(Joseph W.Martin,Jr.)在众议院宣读了麦克阿瑟给他的一封信。麦克阿瑟在信中表示赞成马丁在朝鲜使用台湾国民党军队的看法，接着说：“有些人似乎不可思议地难以认识到，共产党阴谋家已经选择亚洲这个地方来着手征服世界……如果我们在亚洲输给了共产主义，那么欧洲的陷落就是不可避免的；如果我们在这里赢得了胜利，欧洲很可能避免了战争而维护了自由。”[100]这封信表示麦克阿瑟不同意美国以欧洲为战略重心的全球战略，不仅如此，他还以公开不服从总统的方式来向美国的国策挑战。杜鲁门经与国防部长、国务卿、参谋长联席会议商讨，终于在4月11日正式宣布免去麦克阿瑟的各项指挥权，派李奇微接替他的职务。至此，麦克阿瑟与杜鲁门政府的政策之争方告结束。在麦克阿瑟被解职后，参议院外交委员会和军事委员会联合举行关于远东军事形势的听证会。参谋长联席会议主席布莱德雷在作证时说：“麦克阿瑟的战略将使我们在错误的时间、错误的地点、与错误的敌人进行一场错误的战争。”[101]

当时中朝方面得到情报，美国已从国内增兵朝鲜，为配合正面进攻，很可能重演仁川登陆的故伎，截断朝鲜蜂腰部。中朝方面于是在准备尚不充分的情况下于4月22日提前发起第五次战役。中朝方面对这次战役寄予很高的期望，希望成建制地歼灭敌人有生力量，夺回战场主动权，认为这是“带决定性的一仗”，是“朝鲜战争时间缩短或拖长的关键”[102]。这次战争确实是朝鲜战争中规模最大的一次战役，双方共投入兵力100多万，历时50天。到5月21日，中朝军队再次把美国和南朝鲜军队打过了三八线。但由于我方部队疲劳，供应困难，无法发展战役。22日，中朝部队开始北撤，准备收兵休整。由于对敌军迅速实行大规模反扑估计不足，转移计划不够周密，全线出现许多空隙，加之没有制空权，只能在夜间行动；而敌军依仗机械化装备，运动很快，造成中朝方面部分部队被美军截断，伤亡重大。尤其是一八〇师由于师领导指挥失当，被敌人围困堵截，损失八千余人，这是志愿军在朝鲜战场上的最大的一次损失。彭德怀总结志愿军司令部在这次战役指挥上的缺点时说：“二阶段撤回来，没有三令五申的严防敌人追击，防止敌反咬一口。我军转移时，必须要控制公路，破坏公路，防敌坦克冲击，各部多［数］没有这样做，［而是］将公路让开，使敌坦克横行无阻。”[103]至6月6日结束战役时，美国和南朝鲜军控制了三八线以北的部分地区。这是一次成果不理想的大规模战役反击战。毛泽东后来总结说，这次战役打得“急了一些”，“大了一些”，“远了一些”。[104]

通过这五次战役，朝鲜战场上敌对双方对彼此的实力和战局的可能发展都有了一个比较现实的估计。美国已经意识到，由于中国的参战，美国原先确定的“统一朝鲜”的目标是不可能实现了；而且“朝鲜战争是一个无底洞，看不到……有胜利的希望”。中朝方面也开始认识到，在现代战争中，物质技术条件对决定战争胜负起着更大的作用，在武器装备方面处于劣势，运输补给困难，综合国力悬殊的情况下，“全部解放朝鲜”，“把美国侵略军赶下海去”是不现实的目标。中国在连年战祸后又紧接着进行抗美援朝，无法集中精力进行经济建设，人民勒紧裤带，节衣缩食，支援战争，但这种局面是不能持久的。中国领导人的估计本来就是，这个战争只能打个平手。朝鲜国土已成一片废墟，男性公民都参了军，加之1951年的洪灾，人民已经到了继续生存下去的极限。双方都已认识到，继续打下去除了遭到更大的伤亡，不会再取得多少好处。朝鲜问题政治解决的条件成熟了。

几个月来，美国通过它所把持的联合国作了政治解决朝鲜问题的种种试探，但一直没有效果。美国于是像“猎狗一样到处寻找线索”。5月31日，美国国务院顾问凯南对苏联驻联合国代表马立克表示，美国准备在联合国，或在任何一个委员会，或是以其他任何方式与中国方面讨论结束朝鲜战争。中朝方面这时也在考虑政治解决的问题。第五次战役后，中共中央举行会议研究下一步行动，大多数人认为宜停在三八线附近，边打边谈，争取谈判解决问题。会议在毛泽东的主持下最后确定了边打边谈的方针。[105]6月2日，毛泽东邀请金日成访问北京。3日，毛泽东、周恩来与金日成举行会谈。虽然金日成并不愿意放弃争取战争彻底胜利的希望，他还是被说服同意了新的战略方针，即政治斗争与军事斗争双管齐下，一方面进行谈判，争取以三八线为界实现停战撤军；一方面以军事行动粉碎敌方进攻，以配合谈判的顺利进行。中共中央为志愿军确定了“充分准备持久作战和争取和谈达到结束战争”的总方针。[106]此后，中共中央派高岗陪金日成访问苏联。13日，他们与斯大林一起商谈停战谈判问题。三方一致认为，现在进行停战谈判是有利的。当天，斯大林致电毛泽东，要求对美国和南朝鲜方面的新的进攻保持警惕，“紧紧守住防御线，不让敌人前进”。毛泽东当日回电说，停战谈判首先是避免敌人新进攻的一种手段。他在致金日成、高岗的电报中更明确表示，之所以现在提出停战，是因为在此后两个月中中朝军队必须处于守势，如果6、7两月美国不增兵，不在我后方进行登陆作战，那么到8月我方的地位将比现在强得多。他同时要高岗、金日成与斯大林商量，是否由苏联方面公开提出停战问题。[107]

斯大林显然同意毛泽东的提议。23日，马立克在联大的广播节目的一次演说中提出朝鲜停火谈判的建议。25日，《人民日报》发表社论，表示完全支持马立克的建议。同时，杜鲁门在一次外交政策演说中表示愿意参加朝鲜问题的和平解决。6月27日，美国驻苏大使柯克(Alan G.Kirk)造访葛罗米柯。葛罗米柯阐明苏联的立场说，谈判必须以美军司令部和南朝鲜军队司令部为一方，中朝军队为另一方来进行，谈判只限于军事问题，首先是停火。30日，李奇微奉命向中朝方面提出停战谈判的建议，7月1日，金日成、彭德怀联名复函李奇微，同意进行谈判，并建议在三八线上的开城地区举行。至此，朝鲜战争进入了打打谈谈的新阶段。

第三节 边打边谈

美国政府经过反复研究，6月30日由参谋长联席会议给李奇微发出关于停战谈判的指示，“取代以前一切有关停战条件的指示”。新指示规定：“我们在这次停战中的基本军事利益在于停止在朝鲜的敌对行动，确保不再发生战事，并保证‘联合国军’的安全。”[108]美国的这一方针与中朝方面的主张有着根本的矛盾。中朝方面认为，“和平谈判中最根本的原则问题，是限期撤出朝鲜境内的一切外国军队；其次是以三八线为界，恢复1950年6月25日以前的状态”。[109]由于双方的这种根本分歧，谈判经历了旷日持久的过程。谈判从1951年7月10日正式开始到1953年7月27日结束，大致可分三个阶段：第一阶段，从1951年7月10日到7月26日，达成了关于谈判议程的协议；第二阶段，从7月26日到11月27日，中心议题是军事分界线问题；第三阶段，此后直到谈判结束，双方争论得最久的是交换战俘问题。谈判地点先在开城，1951年10月25日之后在板门店。

中朝方面谈判代表团由中国外交部副部长李克农、局长乔冠华、志愿军副司令员邓华、参谋长解方及朝鲜人民军参谋长南日等组成。美方代表团由美国远东海军司令乔埃(Charles Turner Joy)中将、乔埃的副参谋长勃克(Arleigh A.Burke)少将、远东空军副司令克莱奇少将(Lawrence Craigie)、第八集团军副参谋长霍治(Henry Hodes)少将组成，南朝鲜方面代表是第一军军团长白善烨少将。

中方本来认为，朝鲜停战谈判是一场紧急的谈判，双方应把各自的主张摆出来，肯定共同点，对不同点逐条进行讨论，估计谈判时间不会很长。谈判一开始，朝中方面就开门见山地提出实现停战的三项建议：(一)停止一切敌对军事行动；(二)确定三八线为军事分界线，双方部队同时撤离三八线10公里，建立非军事区，同时立即进行交换战俘的商谈；(三)在尽可能短的时间内撤离一切外国军队。美方则提出了一个包括9项内容的谈判议程提案。中方同意先谈议程。双方的分歧在于：要不要把撤退外国军队列入议程。中朝方面提出，撤退外国军队是防止战争复发的必要条件，外国驻军则是战争的根源；美方则称，朝鲜战争爆发时并无外国驻军，恰恰是外国军队撤出后发生了战争。[110]

三八线上的志愿军战士

不从朝鲜撤军是美国的既定方针。艾奇逊、马歇尔分别于19日和24日发表声明，断言撤退外国军队是一个政治问题，不宜由商谈停战的司令官进行讨论，而只能由联合国与各有关国家政府加以解决，并表示，“联合国军”将继续留在朝鲜半岛，“直到真正的和平建立为止”。[111]19日，参谋长联席会议指示李奇微，决不能承诺从朝鲜撤军，如谈判因此而破裂，美国政府可望得到国内和盟国的全力支持。这时，中朝方面大出美方意料作出重大让步，放弃了在议程中讨论撤出外国军队的要求。7月23日，周恩来起草的毛泽东致李克农并告金日成、彭德怀电中说：为了使谈判取得进展，可以同意不将撤退外国军队列入此次会议的议程之内。今后的谈判“应以争取从三八线上撤兵停战为中心，来实现和平解决朝鲜问题的第一步”。[112]7月26日，双方就谈判议程达成协议，同意依次讨论下列问题：确定军事分界线并建立非军事区；实现停火与休战的具体安排，包括监督停火机构的组成、权力职司，关于战俘的安排。

在谈判的第二阶段，中朝方面提出了原则上以三八线为军事分界线，双方军队各后撤10公里，脱离接触，建立非军事区的建议。中朝代表团指出，三八线是举世公认的军事分界线，也是停战谈判的基础；要表明谈判的诚意，必须确定以三八线为军事分界线；从1951年1月以来，双方的战线四次摇摆于三八线南北地区，这表明该线基本上反映了双方的军事实力；目前双方在三八线南北所占地区略近相等，因此三八线为军事分界线是合理的，是符合历史和当时双方实际情况的。美方代表拒绝这一建议，他们提出，地面部队的战线不能反映双方部队的实际力量，“联合国军”具有海空军优势，这种海空力量控制了整个北朝鲜，联合国海空军从北朝鲜撤出所放弃的优势应以中朝方面地面部队的撤退加以“补偿”。美方把军事分界线划在中朝军队大后方，要求中朝军队在临津江以东从现有阵地后撤38至58公里，在临津江以西后撤68公里，从双方实际接触线让出1.2万平方公里的土地。[113]中朝方面显然不能同意这一要求。毛泽东回电一再指示：“应不管敌人企图如何，仍坚持依照程序首先解决以三八线为双方军事分界的问题”，“如果僵持久了，敌人以原有阵地以北作为分界的提议公布出去，极大可能会引起世界多数舆论的惊异和责难”。[114]8月19日，志愿军某部排长姚庆祥遭李承晚军袭击遇难，谈判因此中断了63天。

谈判开始前后，双方的战备都没有松懈。谈判开始之前，6月11日，毛泽东致电彭德怀说：“已和金日成谈好，目前两个月不进行大的反攻战役，准备8月进行一次有把握的稳打稳扎的反攻。”7月2日，毛泽东又指示彭德怀等，“必须准备对付在谈判前及谈判期内敌军可能对我来一次大的攻击”，他要求“争取在十天内，用极大努力，加强第一线部队的人员特别是武器和弹药的补充”。9日，他再次指示：“应作此次和不下来、还须继续打、还须给敌人以大量的消耗和歼灭，然后才能和下来的打算。”[115]谈判的艰难进展以及美方坚持拒绝讨论从朝鲜撤兵使彭德怀相信，没有战场上的压力要取得谈判成功是不大可能的。24日，他致电毛泽东，说美国仍处在矛盾之中，中朝方面再打几次胜仗，打至三八线以南，然后再撤回三八线，进行和谈，按比例逐步撤出外国军队，这种可能是存在的。他建议志愿军在8月中争取完成战役反击的准备，如敌不进攻，则在9月发起进攻，或待敌进攻，我依靠阵地出击。毛泽东于26日回电肯定了他的提议，说：“战争没有真正停止以前，我军积极准备9月的攻势作战是完全必要的。”[116]此后，志愿军即开始准备第六次战役。8月8日，彭德怀向毛泽东报告了第六次战役的意图和基本部署，17日下达了预备命令。

中共中央军委对第六次战役进行了反复研究，并于8月19日指示彭德怀，我方空军9月不能参战，朝鲜正值雨季，运输十分困难，我军粮弹储备只有一个月，如果敌人窥破此点，我军将陷入被动；从战术上看，我军出击必须攻坚，而作战正面不宽，敌人纵深较强，彼此策应方便，如战役拖延时间过长，或战而不胜，反易暴露我军弱点。中央军委指示，9月战役计划，“改为加紧准备而不发动”。[117]

与此同时，美国与南朝鲜方面对中朝方面施加压力，于8月18日出动7个师发起夏季攻势，企图夺取在谈判中所要求的1.2万平方公里土地。攻势集中在东线朝鲜人民军80公里的防线上。美军与南朝鲜军队遭到朝鲜人民军英勇抗击，经过一个月的攻击，以4.6万人的代价，才推进了2.8公里。9月29至10月22日，美军与南朝鲜军又在200公里的战线上发起秋季攻势，并对朝鲜北部的交通线展开空中“绞杀战”。志愿军创造了以坑道为骨干的防御体系，有效地阻击敌人。美军虽付出重大代价，但平均推进不足2公里。李奇微后来回忆说：“对当时军事上的实际情况有着清醒认识的人，没有谁会相信凭我们手中的这点有限的兵力能够赢得什么全面胜利。”[118]

在谈判中断期间，双方为谈判地点进行了反复争论。李奇微以开城地区安全没有保障为由，坚决拒绝重返开城。当时美、英等国在排除中国参加的情况下正在旧金山举行对日和会，美国政府希望在这种紧要关头避免采取任何可能被解释为导致停战谈判破裂的行动。9月10日，一架美国飞机侵入中立区进行扫射，击中了会议场所旁边的民房。在中朝方面要求下，美国联络官前来参加调查，并承认此次事件是“联合国军”所为。11日，乔埃正式为此事表示遗憾，并称将采取“适当的纪律措施”。13日,毛泽东指示李克农等，乔埃最近的表示，说明“敌人已在转弯”，不管对方今后是否提出更换会址，我方都“应掌握主动，提议或同意在开城复会”。[119]17日，李奇微在致金日成、彭德怀的信中也承认了此次事件的责任，并表示“遗憾”。

中朝代表团根据种种迹象分析，认为对方有可能回到谈判桌旁。19日，金日成、彭德怀致函李奇微，建议双方代表立即恢复在开城的停战谈判。但李奇微23日的回函仍然坚持更换谈判地点。美国国务院于25日指示李奇微，国务院不愿看到因美方坚持拒绝在开城谈判而使谈判破裂。李奇微于是不再坚持要把谈判地点改在开城以南8英里的地方。10月4日，李奇微在致金日成、彭德怀的函中建议，由中朝方面提出在双方战线中间可供选择的地点[120]。10月7日，金日成、彭德怀在复函中提议，将会址改在板门店，并建议双方首先就扩大中立区及会址安全问题作出安排。次日，李奇微同意在板门店恢复谈判。双方联络官从10日开始会商，直到23日才达成板门店会场区及板门店至开城、板门店至汶山通道安全的协议。

在谈判中断期间，双方对军事分界线问题都进行了进一步的商讨。8月11、13日，周恩来接连为毛泽东起草致李克农等电，指示说：“敌人所不愿意接受的是三八线”，其真正意图是“就地停战，加上不大的调整”。“但如依地形及军事形势，划一条线在三八线南北附近，即临津江以东划在三八线以北，临津江以西划在三八线以南，南北地区大致相等……大概敌人也就有可能准备接受。不过敌人不会自己提出，总想引我方提出对三八线的修正案，以利其讨价还价。”17日，周恩来又就这一方案对金日成作了解释。[121]22日，志愿军代表团致电毛泽东、金日成、彭德怀，建议为了解除对方一再拖延的借口，不等对方明确表示放弃其现有方案，我方便提出就地停战稍加调整的方案。电报系统阐述和分析了这一方案，指出，它较三八线停战方案我方虽失掉200多平方公里土地，但我占三八线以南地区多为平原，人口多，物产丰富，遭战争破坏轻，敌占三八线以北地区多为山区，相比之下，经济上对我方有利；军事上也并非不利。且现地停战方案也可以说是以三八线为基础的方案，政治上也没有什么不利。实际上，在6月初金日成访问北京时，中朝两国领导人就考虑到了出现就地停战形势的可能性。8月26日，中方作出决定，如对方“有愿意重开谈判的表示，我们拟主动提出一个转弯办法，促其接受”。[122]

中方的判断是正确的。9月26日，李奇微在给参谋长联席会议的电报中提出的正是“以现在双方实际接触线为军事分界线”，略加调整的方案。参谋长联席会议接受了这一建议。[123]

10月25日，中断了63天的停战谈判在板门店复会。29日，周恩来为毛泽东起草的电报指示：“双方接触线确定后，我方即应主动地提出就地停战稍加调整的方案”，以解除对方拖延停战谈判的任何借口[124]。10月31日，中朝方面提出了一个就地停战、稍加调整、确定军事分界线的方案。“稍加调整”本来就是为了照顾对方经常讲的“要有可守的防御阵地”。可是在讨论中，双方对如何调整意见有分歧。美方认为中朝方面急于达成协议，便提高要价，提出把开城划入中立区，中朝方面表示反对。11月7日，中朝方面提出修正案，即以现有接触线为军事分界线，双方各后撤2公里为非军事区。美方仍坚持要把开城划入中立区。这一要求除了军事方面的考虑，主要是李承晚施加压力的结果。

参谋长联席会议认为中朝方面的建议符合美国关于军事分界线的最低要求，是可以接受的，遂指示李奇微尽快达成协议。11月8日，李奇微复电参谋长联席会议，解释开城的重要性。他说：“拥有开城对于共产党人来说从政治上和心理上是重要的，因为它在三八线以南……它对‘联合国军’从政治上和军事上是重要的，因为大南朝鲜民国政府坚持要求‘联合国军’保有开城，也因为在亚洲这将在某种程度上被看作对共产党威信的打击和我们自己威信的提升。”[125]

参谋长联席会议对谈判因开城问题进展缓慢感到不满，于11月13日指示李奇微：“现在的实际接触线作为军事分界线是可以接受的，下个月可能发生的战斗也不会实际上改变这一点”，要求早日解决军事分界线问题。但李奇微却不愿意痛痛快快地这样做。他反驳说，过早接受现在的实际接触线作为军事分界线“势必延迟得到一种可接受的和光荣的停战的可能性”，他以当年麦克阿瑟的口吻威胁说：“你们所指示的行动方针将一步一步地导致牺牲我们的基本原则，导致使如此众多的勇敢人们为之捐躯的事业付诸东流……如果我们立场坚定，那就会赢得很多。如果我们作出让步，那就会失掉一切。我以我的整个良知敦促采取坚定立场。”李奇微虽然说得慷慨激昂，参谋长联席会议却不为所动。14日，参谋长联席会议再次命令李奇微执行指示，而“不要有不该有的拖延”。[126]

在粉碎美国和南朝鲜军队的夏秋攻势后，为了配合谈判，中朝军队于11月5日至30日利用渔船进行渡海作战，攻占了两岸的一些岛屿，志愿军航空兵第一次直接配合陆军作战。同时10月底到11月下旬，志愿军的6个军又发动局部反击，最后夺回并巩固了9处阵地，驻开城地区部队又扫荡了开城以南的南朝鲜军队。这些攻防作战规模虽然不大，战略意义却极重要。它表明，中朝军队完全可以守住现有的战线。

秋季防御作战以后，中国政府鉴于战局已趋稳定，决定缓解国内的半临战状态，以加速经济建设。1951年的财政预算较1950年增加了60％，而其中军费开支占了48%，32%是直接用于朝鲜战场的。到1951年秋，入朝部队已达115万人。11月，中央军委决定将在朝兵力减少26万人，同时将全军总数(包括在朝部队)于一年半之内由611万精简到400万人，并为志愿军确定了“节约兵力、物力和财力，采取持久的积极防御的作战方针，坚守现在战线，大量消耗敌人，以争取战争的胜利结束”的总战略目标，这样，“持久作战，积极防御” 的战略指导方针正式确定下来。[127]

中朝方面关于军事分界线的建议赢得了美国国内舆论和美国盟国的同情和支持。《纽约时报》11月11日(停战纪念日)的社论指出，既然在诸如停火这样的“大问题”上已经达成协议，为什么还要在开城归属“这种无关紧要的小问题”上纠缠不休呢？次日该报的另一篇报道说：“共产党已经作了重要让步，而‘联合国军’却继续提出越来越多的要求”。[128]到11月，美军的伤亡已近10万人。美国领导人担心，随着伤亡的增加，美国公众对于迅速结束战争的压力将会增加，对于谈判的继续拖延将越来越失去耐心。

美国的盟国也在敦促美国在谈判中采取灵活立场。《泰晤士报》载文要求以三八线作为南北的分界线。英国政府当时在中东、南非遭到一系列挫折，国内经济状况又很糟糕，10月适逢大选，工党和保守党都以拥护和平的面貌进行竞选，它们都不愿意支持可能导致战争延长的强硬立场。法国也是自顾不暇，在国内采取了紧缩财政开支的措施。这些国家都希望朝鲜战争早日结束，美国能更多地承担欧洲的防务义务，并以更多的资源用于对外经援。

迫于国内国际的压力，李奇微终于同意了中朝方面提出的方案。11月27日，双方就军事分界线问题达成初步协议：以双方现有实际接触线为军事分界线，双方各由此线后退2公里以建立军事停战期间的非军事区。如军事停战协议在本协议批准后30天后签字，则应按将来实际接触线的变化修正上述军事分界线与非军事区。30天有效期是美方要求的。实际上，在旷日持久的谈判同时，战场上的实际接触线在缓慢南移，到停战协议正式签订前夕，军事分界线曾作过三次校正。[129]

军事分界线达成协议后，谈判马上进入新阶段，到12月10日集中讨论停火监督问题，从12月11日起分两个组同时讨论停火监督和战俘问题。

在停火监督问题上双方的分歧主要在于：中朝方面主张，停战以后双方武装力量应即停止一切敌对行为，并在规定期限内自非军事区和对方后方和沿海岛屿及海面撤走，双方指派同等数目人员组成停战监督委员会共同负责监督停战的实施。美方要求停战监督机构得以自由出入朝鲜全境，即是说要到对方后方进行地面和空中视察，在维持停战时双方不增加军事力量。显然美方十分担心中朝方面利用停战增加兵力。为了解除对方顾虑，中朝方面在12月3日提出两条补充建议：停战后“双方不从朝鲜境外以任何借口进入任何军事力量、武器和弹药”；监督措施分为两部分：对非军事区的监督由停战委员会负责，对非军事区以外的后方的监督交由中立国监督机构负责。[130]

针对中朝方面的新提案，美方于12月12日提出对案，同意中立国视察后方口岸的原则，但要求轮换部队与补充武器弹药，并提出禁止朝鲜境内飞机场和航空设备的恢复、扩充与修建。中朝方面考虑到美国士兵前线服役10至12个月就要轮换回国的制度，同意了美国的要求，也允许美方进行必要的武器装备的替换，但不同意上述对机场和航空设备的限制。为了消除对方的戒心，中朝方面在12月24日对案中提出了“不得从朝鲜境外进入任何作战飞机”的规定。双方在小组委员会上反复争论，直到1952年1月27日毫无结果。双方同意小组会暂时休会，举行参谋会议，就已经达成的协议作细节讨论。[131]

但谈判过程中的真正绊脚石却是战俘问题，这是中朝方面始料未及的。入朝作战初期，志愿军根据解放战争中与国民党军队作战的经验，为了瓦解敌军士气，宣扬我军政策，曾经数次释放战俘。毛泽东批准这种做法，甚至指示“尔后应随时分批放走，不要请示”。[132]停战谈判开始后，中朝方面仍不认为战俘问题会成为谈判的障碍，而指望这一问题会迅速得到解决。在12月12日讨论战俘问题小组会开始后，中朝方面根据1949年8月的日内瓦公约的规定，立即提出了“双方释放现在收容的全部战俘”等五点建议。

在释放战俘问题上，美国政府内部有不同意见。五角大楼主要关心的是在战争结束时能让被俘的美国军人全部返回，因此倾向于全部遣返的办法,国务院则反对全部遣返。艾奇逊、一些国务院官员以及杜鲁门本人主张“自愿遣返”，主张遣返在1：1的基础上进行。这主要出于政治上的考虑。艾奇逊称：“任何强迫遣返战俘的协定……都与我们关于个人重要性的基本道义和人道原则背道而驰，都将严重危及美国旨在反对共产党的心理战作用的发挥。”陆军心理作战处处长麦克卢尔(Robert McClure)也认为，全部遣返将会对美国的心理战行动产生非常不利的影响，他主张将“投降”的战俘遣返到台湾去。也就是说，一方面，美国可以利用战俘被遣返后可能受到“迫害”的问题大做文章，掀起一场“人权攻势”，以丑化共产党国家，并证明中国军人不是志愿而是“被强迫”到朝鲜来作战的；另一方面，美国要制造“共产党士兵一落到我们手里就可以逃亡”这样一种情势，他们认为这“对共产党是有威慑作用的”；而如果全部遣返，将来发生大战时将无人投降。[133]这种争论在美国政府内部持续了数月之久，最后是自愿遣返的主张占了上风。

早在停战谈判开始前，李奇微就在1951年6月30日接到指示：“战俘应尽快在1：1的基础上进行交换。”12月7日，参谋长联席会议在给杜鲁门的报告中重申了这一原则。国务院根据总统指示又加了一句：“只要不会导致谈判的破裂，谈判者应当强有力地坚持这一立场。”[134]

12月12日，关于战俘问题的小组谈判一开始，美方就提出了两个要求：红十字国际委员会派人到双方战俘营访问；交换战俘名单。红十字会的视察对于中朝方面来说是一项难以实现的要求，因为提供服务和保障交通安全技术上十分困难，而且极易发生意外情况。于是中朝方面提出在停战协定签字生效后再由红十字代表团进行视察的建议，这一问题便暂时搁置起来。

12月18日，双方交换战俘资料，双方对对方的名单都不满意。中朝方面由于战争前期释放战俘，运动战中又缺乏专门的战俘管理机构，在敌机轰炸、看管不严和供应困难的情况下，战俘失散和逃亡严重，因此到1951年12月中旬我方战俘营中仅剩下11551名战俘，其中美军3193人，其他国家军队1216人，南朝鲜军队7142人。美方18日提交了132474人的名单，其中朝鲜人民军队111754人，志愿军20720人,较以前宣称的人数少了1456人，较“联合国军”方面通过红十字国际委员会转交的战俘名单少了44205人；且除了英文拼写的名字外，没有其他任何识别材料，中国人没有中文名，朝鲜人没有朝鲜名。经过中朝方面一再要求，美方直到1953年1月28日才将总共13多万战俘的姓名、级别、部别等材料补交我方，但4.4万余人的材料仍未作交代。[135]

1月2日，美方正式提出一对一交换自愿遣返战俘的方案，那些不愿被交换的战俘应予释放，但他们要保证不再在朝鲜作战。中朝方面反对这一方案。为了解除美方“释放战俘等于增加(中朝方面)军事力量”的借口，中朝方面在2月3日提出新方案，双方除坚持在停战协定生效后立即全部遣返各自收容的战俘外，特别规定，战俘“被遣返后应恢复和平生活，不再参加战争行动”，并提出了遣返战俘的具体办法。3月27日，中朝方面又提出新建议：原籍在收容一方地区的朝鲜籍战俘如本人愿意返回家乡，恢复和平生活，可不予遣返。美方仍坚持自愿遣返原则，但在4月1日表示，可以遣返11.6万，到28 日又改为7万，并称这是对战俘进行甄别的结果。[136]

4月22日,李克农将谈判情况向毛泽东、彭德怀和金日成作了报告，请示谈判中应采取的方针。毛泽东在当日指示说：“同意在22日两组会议上的方针，继续采取强硬态度。只有这样做，才能使自己立于主动地位，和迫使敌方让步。为了这个目的，我们还应准备在谈判中和敌人拖几个月。”[137]

5月初，中朝方面代表团连日开会分析谈判形势，他们的判断是，美国政府不想在这个时候使战争停下来，可能有两个原因：一是美国4年一度的大选即将开始，杜鲁门担心战争的结束影响竞选，二是美国要在1954年的财政预算中增加军费开支，而战争的继续是最好的根据。[138]

4月28日，杜鲁门宣布以克拉克(Edwin Clark)接替李奇微继任“联合国军”总司令，李奇微调任北大西洋公约总司令。5月22日，第八集团军参谋长哈理逊(William K.Harrison,Jr.)接替乔埃任美方谈判首席代表。

1952年夏季，朝鲜战场仍然处于僵持状态，关于遣返战俘问题的原则分歧使谈判陷于僵局，5月间巨济岛的中朝战俘发生了抗暴事件。美国政府决定继续施加军事压力。6月下旬，美空军对北朝鲜的水丰、长津湖、赴战等十余座水电站进行狂轰滥炸，7月中旬，又对平壤、黄州、沙里院地区的工业设施和补给基地进行了开战以来规模最大的轰炸。与此同时，在国内和盟国要求停战的呼声越来越高的情况下，美方谈判代表于7月13日提出了遣返战俘8.3万人的新建议。对于8.3万人这个数字，中朝代表团一度倾向于接受。李克农于13日和14日报告毛泽东说，这个数字比中方估计的高，离中方9万人上下的底盘不远，继续争取数字已无意义，可以接受作为解决战俘问题的基础。毛泽东否决了这一建议，他指出：我们的同志太天真了。谈判不在数字之争,要争取在政治上、军事上有利情况下的停战。在敌人压力下接受对方方案，等于是结城下之盟，于我不利。[139]7月18日，毛泽东致电金日成解释他的决定。他指出，在敌方对朝鲜狂轰滥炸的情况下接受这一挑衅性和欺骗性的建议必将使敌人变得更狂妄，并有损我们的威信。如果我们坚决拒绝对方建议，并表示不怕谈判破裂，则敌人必不敢使谈判破裂，而且将作出新的让步。7月15日，中国领导人致电斯大林通报朝鲜停战谈判的情况，阐述中国政府的立场。斯大林表示理解和支持。他于7月16日致电毛泽东说：“你们在和平谈判中所持的立场是完全正确的。”[140]遵照毛泽东的指示，中朝方面在7月18日拒绝了遣返战俘8.3万人的建议。

中方在谈判中继续采取强硬立场的原因之一是中朝方面军事装备的改善。1952年春，志愿军从苏联获得了较先进的武器装备，大大提高了战斗力，空军、炮兵、坦克部队也初具规模。据美方估计，到1952年6月，中国空军的飞机已达到1800多架，其中1000架为喷气式战斗机。8月初，毛泽东在一次会议上谈到：现在我们的部队减少了，但是装备加强了。我们过去打了二十几年仗，从来没有空军，只有人家炸我们。现在空军也有了，高射炮、大炮、坦克都有了。抗美援朝战争是个大学校。我们在那里实行大演习，这个演习比办军事学校好。也就是说，中国领导人认为，是美国而不是中朝方面更急于结束战争。既然这样，中方的强硬立场也就不难理解了。

进行坑道战的志愿军战士

9月28日，美方提出释放和遣返战俘的新方案，即一待停战协定生效，所有愿意遣返的战俘将予迅速交换；以前曾表示反对遣返的战俘，将被带到非军事区内由中立国加以询问，然后前往他自由选择的一方。中朝方面认为这仍然是“自愿遣返”，换汤不换药。中朝方面于 10月8日提出对案：一俟停战协议生效，双方全部战俘一律送到非军事区双方协议的交换地点，交给对方验收；然后经过双方红十字会联合小组的访问，按照国籍、地区进行分类、遣返，保证全体战俘回家过和平生活。美方仍称，“强迫遣返所有朝中战俘，是不尊重战俘的个人人权”，宣告无限期休会。板门店谈判又告中断。[141]

1952年9月，朝鲜地面战场上为时10个月之久的低烈度的“保持接触”的胶着状态终于结束。为了取得军事上的有利地位，双方又展开了激烈的攻防作战。9月18日至10月31日，中朝军队在180公里长的地段上向敌60个目标进行了77次进攻。根据攻占目标后能守即守，不易坚守则放弃的方针，经反复争夺，占领敌连排支撑点17处，估计杀伤敌2.7万人。美军为了夺回地面作战的主动权，于10月中旬发起金化攻势，美军选择地势较为险峻的上甘岭作为主攻目标。从10月4日到11月25日，双方在上甘岭地区不足4平方公里的高地上，展开了长达43昼夜的攻防争夺战。志愿军依托以坑道为骨干、与野战工事相结合的纵深防御体系，最后挫败了敌方夺取上甘岭的计划。

1952年11月,艾森豪威尔当选为美国第三十四任总统。他的当选很大程度上是因为他迎合了美国人民渴望结束战争的愿望。他向美国人民许诺说：“新的领导班子所要做的第一件事就是……尽早地、体面地结束朝鲜战争，这是我对美国人民的保证。为了完成这项任务，必须有一个全新的领导班子，其理由非常简单，你不能指望那个旧班子来纠正它未能阻止战争爆发的错误。”[142]尽快结束朝鲜战争就成了艾森豪威尔政府在外交方面面临的首要任务。

1952年12月初，艾森豪威尔到朝鲜秘密访问。他从朝鲜之行中得出三个印象：一是杜鲁门政府那种导致一次大战式的军事僵持和板门店谈判僵局的政策必须改变；二是李承晚固执己见，他的个人力量不足信赖；三是中朝方面只尊重武力。他认为不能停留在一条固定不变的战线上，继续承受看不到任何结果的伤亡。小山丘上的小规模进攻是不能结束这场战争的。唯一的办法是不顾一切危险，全力发动一场进攻。[143]

艾森豪威尔上任后首先采取的措施是增大对中朝方面的压力。1953年2月2日，他在入主白宫后发表的第一个国情咨文中就宣布取消台湾海峡“中立化”方针，即所谓“放蒋出笼”。他认为这会增加对中国的心理上的压力。与此同时，美国和南朝鲜军队向中朝前线投下了100吨炸弹。2月3日，艾森豪威尔又亲自与参加“联合国军”的16国代表会谈，试图说服他们支持对中国实行封锁。美国还扩大了对南朝鲜的军援，将其军队从12个师扩充到14个师，由46万人增加到52.5万人。[144]

1952年12月，当选总统艾森豪威尔(左一)在朝鲜视察

不仅如此，美国政府还就使用原子弹的可能性进行了反复讨论。麦克阿瑟和“联合国军”司令克拉克都主张使用原子弹。参谋长联席会议对使用原子弹的效果表示怀疑，因为部队只要有很好的地下工事，即使在原子爆炸中也可以不受伤害，而现在中朝方面已经有了这样的工事。[145]艾森豪威尔本人似乎十分矛盾。他认为如果使用原子弹能使美国取得“重大胜利”，那是值得使用它的。但他又非常顾忌盟国的反应，并担心认为那将触犯全世界人民。杜勒斯则认为，虽然目前的世界舆论不利于使用核武器，但美国应努力消除对使用核武器的“禁忌”。[146]

美方要发动大规模的进攻，最大的可能是在中朝军队后方登陆。1952年11月30日，已经回到北京主持中央军委日常工作的彭德怀司令致电代司令邓华，要求“立即进行反登陆的准备工作，以预防来春敌人从我翼侧登陆。”毛泽东进而指示：美军肯定会登陆，肯定从西海岸登陆，肯定在清川江到汉川间登陆。[147]1952年冬，中朝方面集中进行了反登陆战准备，搜集资料，研究战例，重新学习，准备方案，部署兵力，构筑工事，进行海上防御实兵演习，并调整和充实了东西两岸的指挥机构，做到了严阵以待，有备无患。中朝方面还进行了大小战斗760余次，歼敌5万余人。随着战争的拖延，美国士兵的死亡名单越来越长。

美国政府的换届及战场的形势显然给中国带来了某种打破和谈僵局的希望，周恩来指示乔冠华等研究谈判形势。乔冠华等在1953年2月19日的报告中分析说，美国在战场上耍不出什么花样来：解除台湾“中立化”只是自欺欺人的把戏，封锁搞不起来，两栖登陆困难更大。但鉴于美国搁起板门店转到联合国来解决问题，对战场亦未完全绝望，今天不会愿意立即回到板门店。如我方主动提出恢复谈判，对方可能认为我性急，有些示弱，反易引起对方幻想。结论是一动不如一静，让现状拖下去，拖到美国愿意妥协并由它采取行动为止。毛泽东和周恩来都同意这一分析。[148]

率先打破僵局的提议来自美方。2月22日，克拉克致函金日成、彭德怀，提出双方在战争期间先行交换病伤战俘的建议。中方对此非常重视，认为这是美国有意恢复谈判的信号。中、朝、苏之间进行了紧张磋商。正在这时，斯大林去世。3月8日至17日，周恩来率中国党政代表团赴莫斯科参加斯大林的葬礼。周恩来利用这一机会与苏联领导人讨论了结束朝鲜战争的问题。3月19日，苏联部长会议通过决议：为了中朝两国人民和世界爱好和平人民的最根本利益，应当结束朝鲜战争，并对中、朝、苏联政府、苏联驻联合国代表应采取的行动作出了具体建议。[149]苏联的建议与中国政府恢复谈判的本意是吻合的。毛泽东于1953年3月23日指示彭德怀，对克拉克的建议，一方面要“提高警惕，设想坏的情况，并作必要准备”；另一方面，“这可能是对方有意在板门店转弯的一个试探行动”，我方不要再像过去那样采取不分轻重一事一抗的方针，“最近一星期内，如无重大事件，望不要向对方送抗议。”[150]大致根据苏联政府的建议，中、朝、苏在3、4月间采取了一系列重要措施：3月27日，毛泽东致电金日成说：“现拟以金、彭名义复克拉克一信，表示我方完全同意关于在战争期间先行交换双方病伤战俘的建议，以重开谈判之门，然后由北京、平壤、莫斯科相继发表声明，准备在遣返战俘问题上作一让步，以争取朝鲜停战，但也准备在争取不成的情况下继续打下去。”[151]28日，金日成、彭德怀复函克拉克，同意交换伤病战俘，并建议立即恢复在板门店的谈判;30日，中国外长周恩来提出了一个通盘解决战俘问题的新建议：谈判双方应保证在停战后立即遣返其所收容的一切坚持遣返的战俘，而将其余战俘转交中立国，以保证对他们的遣返问题的公正解决。[152]这一声明在国际上产生了重大影响。31日，金日成发表声明，热烈支持周恩来的建议；4月1日，苏联外长莫洛托夫发表声明，支持周恩来和金日成的主张，并建议联合国中应有中、朝两国的合法代表。

美方仍有人主张要将战争升级，如艾森豪威尔的白宫助理休斯(Ernest John Hughes)3月底告诉总统，杜勒斯认为朝鲜的政治解决要求“把中国人狠揍一顿”。艾森豪威尔说：“如果杜勒斯和他的所有高级顾问确实认为我们不能进行和谈，那我就进错了教堂。现在我们要么把所有这些愚蠢念头统统抛弃，并且认真地进行和谈，要么就根本不去进行和谈。”[153]艾森豪威尔于4月2日明确指示杜勒斯，要首先完成伤病战俘的交换，然后进行更广泛问题的谈判。[154]

停战谈判联络组会议于4月6日开始举行，并于11日签署遣返伤病战俘人员的协定。4月26日，中朝方面将美方伤病战俘684人释放完毕，5月3日，美方宣布将中朝方面伤病战俘释放完毕，共6670人。

与此同时，中断了6个月又18天的谈判于4月26日在板门店恢复。中朝方面提出解决战俘问题的六点方案，主张在停战以后两个月内将坚持遣返的战俘全部遣返完毕，其余战俘交中立国看管，并由战俘所属国向战俘进行6个月的解释。在解释之后，要求遣返的战俘应即予遣返，其余战俘交由停战协定所规定的政治会议协商解决。5月7日，中方对方案进行修正，提出八点建议，将解释期缩短为4个月，并建议由波兰、捷克斯洛伐克、瑞士、瑞典、印度五国组成遣返委员会[155]。这一方案受到国际舆论的赞扬。5月13日，美方提出对案，主张不直接遣返的朝鲜籍战俘在停战生效时就地释放，双方距离仍然很大。5月15日，印度总理尼赫鲁发表声明，主张以中朝方面的建议作为朝鲜停战谈判的基础，并赞成召开大国最高级会议讨论和平问题。就连英国首相丘吉尔也赞成以中朝方面建议作为停战谈判协议的基础。

李承晚仍然在竭力阻挠停战谈判的进展。他在4月9日给艾森豪威尔写了一封措辞强硬的信，其中说，如果达成一项允许中国人留在朝鲜的和平协议，则南朝鲜有理由要求，除了那些愿意参加把敌人驱赶到鸭绿江以北的国家外，所有盟国都要离开这个国家。如果美国武装部队要留下，他们就得与南朝鲜军队一起作战；如果他们要走，那就走好了[156]。李承晚本人及其政府要员在许多场合都表示，当前“最紧要的课题，是北进统一”，“南朝鲜军可以独自采取北进行动”。在李承晚的支持和鼓动下，南朝鲜许多城市都发生了反对停战的示威活动。为了配合谈判，打击好战分子，中朝方面从5月13日起发动了夏季反击战役，西线以打击美军为主，东线以打击南朝鲜军为主。到5月26日结束第一次攻击时，共歼敌3个整连又22个整排，毙伤俘敌4100多人。

5月25日，美方以中朝方面方案为基础提出对案，6月8日，双方就战俘问题达成协议。根据这一协议，一切不直接释放的战俘应于停战协议生效后60天内交由波兰、捷克斯洛伐克、瑞士、瑞典、印度等五国代表组成的中立国遣返委员会看管。战俘所属国可对他们进行90天的解释，90天后尚未遣返者，其处理问题交由政治会议在30天之内解决。政治会议未处理者，由中立国遣返委员会在30天内宣布解除其战俘身份，使之成为平民，并协助他们前往他们想去的地方。至此，停战谈判各项议程全部达成协议，只待斟酌文字细节，择日签字了。[157]

1953年7月27日，中国人民志愿军司令员彭德怀在《朝鲜停战协定》上签字

李承晚继续极力破坏停战谈判。5月25日，李承晚紧急指示南朝鲜代表不再出席板门店谈判。5月30日，他再次致函艾森豪威尔，称接受允许中国共产党人留在朝鲜的任何停战安排都意味着“对朝鲜不能抗议的死刑判决”。美国政府一再向他作出保证，同意与南朝鲜订立防御条约，同意增加对南朝鲜的军事和经济援助，把南朝鲜军队扩充到20个师。李承晚仍不罢休。6月17日夜起，李承晚竟然派南朝鲜军队到沦山、马山、釜山、尚武台四个战俘营，强行打开由美军宪兵看守的大门，强行扣押了2.7万多朝鲜人民军战俘，并把他们中的许多人强制编入南朝鲜军队。这一破坏停战的严重行径遭到全世界的谴责。艾森豪威尔十分恼火，他立即致电李承晚，强硬表示，除非李承晚保证与“联合国军”合作，“否则将有必要作出其他安排”。在6月19日举行的国家安全委员会会议上，艾森豪威尔对此事件的第一个评论是，“我们似乎赢得了又一个敌人而非朋友”。特别使他感到恼怒的是，这对美国是件很丢面子的事，“这可能被解释为我们连南朝鲜都不能控制”。与会者得出几点共识：一、美国必须在南朝鲜呆下去，如果撤出，那就说明共产党取得了胜利；二、美国只能同李承晚打交道；三、这是李承晚破坏停战的最后努力，如果美国采取强硬路线，使他意识到他的努力不能奏效，他也就不得不就范。[158]紧接着，美国助理国务卿饶伯森(Walter Robertson)奉命飞往汉城。他与克拉克同李承晚进行了多日谈判，扬言如果李承晚不合作，美国便会撤离朝鲜半岛，让他与其他国家去与共产主义一决雌雄，美国将不给予任何援助；如果他答应合作，就给他实际上不受限制的美援。7月12日，饶伯森—李承晚会谈结束，李承晚终于发表公开声明，同意合作。[159]

金日成首相在《朝鲜停战协定》上签字

准备到朝鲜签署停战协定的彭德怀于6月20日到达平壤。他认为，有必要对李承晚所谓“释放”战俘的恶劣行径给予惩罚性痛击。毛泽东同意这一建议，认为再歼南朝鲜军队万余人极为必要，停战协定何时签字为宜，要看情况发展才能决定。[160]7月13日，中朝方面军队发起金城战役，向南朝鲜军4个师展开猛烈攻击，20日，战斗结束，中朝方面又向前推进了192.6平方公里。中朝军队在金城战役中是专拣南朝鲜军队打的，但在李承晚“释放”战俘后这五周里美军仍遭到5000人的伤亡。[161]

“联合国军”司令克拉克将军在《朝鲜停战协定》上签字

根据当时中朝方面在金城地区集中的兵力、武器和各种作战物资，还够打两个金城这样的大规模战役，完全有可能将朝鲜东部地区推到三八线。彭德怀当时就有这样的打算。但金城反击战后，朝鲜方面急于实现停战，认为西线三八线以南的延安半岛和瓮津半岛的平原稻田区，人口多；东线大山区，人口很少，稻田也少，收复了也不能增加人口和生产粮食。因此，朝鲜直接向中共中央和毛泽东提出停战。中共中央认真研究了朝方要求和实际情况，从国内局势、两党关系和战略上考虑，同意在停战协定上签字。[162]

7月27日上午10时(朝鲜时间)，《朝鲜停战协定》正式签字，并于下午10时起生效。历时3年多的朝鲜战争终于结束了。[163]

朝鲜战争是在冷战的国际大背景下，由一场国内战争演变而成的两个阵营之间的一次军事较量。战争的结果，一方面使南北朝鲜分治局面固定下来，一方面也使中美之间的敌对状态在相当时期之内固定下来。

[1] 《中华人民共和国对外关系文件集》，第1集，北京世界知识出版社1957年版，第3页。

[2] RG59，Records of Executive Secretariat,Department of State,National Archives and Record Services(NARS).

[3] H.Bradford Westerfield:Foreign Policy and Party politics: Pearl Harbor to Korea (New Haven: Yale University Press,1955),p.360.

[4] David McLean:“American Nationalism,the China Myth,and the Truman Doctrine：The Question of Accommodation with Peking,1949—1950”,Diplomatic History,Vol.10,No.1,p.36.

[5] FRUS,1949,Vol.9,pp.122—123.

[6] FRUS,1949,Vol.9,pp.127—128.

[7] FRUS,1949,Vol.7,p.1218 ; John L.Gaddis:Strategies of Containment.A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy (New York and Oxford:Oxford University Press,1982),p.273.

[8] 在1948年底出笼的NSC 48/2号文件中写道：“美国应当尽可能保持与中国各类人员的积极接触并在最积极可行的程度上保持我们的(在中国的)文化与信息项目”。Strategies of Containment,p.274.

[9] 华德于1949年12月11日离开中国。

[10] FRUS ，1949，Vol.8，pp.1009—1011.

[11] ibid,p.1010.

[12] 参见资中筠：《美国对华政策的缘起和发展（1945—1950）》，重庆出版社1987年版，第348—354页；陶文钊：《中美关系史(1911—1950)》，重庆出版社1993年版，第482—483页。

[13] Strategies of Containment ，pp.251—275.

[14] The U.S.Department of State,ed.:The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅡ,No.550(Jan.16,1950),p.79.

[15] 陶文钊：《中美关系史(1911—1950)》，第486页。

[16] Robert M.Blum: Drawing the Line.The Origin of the American Containment Policy in East Asia (New York: W.W.Norton & Company,1982),pp.182—183.

[17] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅡ,No.551(Jan.23,1950),p.116.

[18] 裴坚章主编：《中华人民共和国外交史（1949—1956）》，世界知识出版社1994年版，第19页。

[19] FRUS,1950,Vol.6,pp.294—296,308—311.

[20] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅠ,No.551(Jan.23,1950),pp.119—123.

[21] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，中央文献出版社1987年版，第241页。

[22] 《中美关系资料汇编》，第2辑上，世界知识出版社1960年版，第45页。

[23] The U.S.Department of State Bulletin, Vol.ⅩⅩⅡ,No.560(March 27,1950),pp.467—472.

[24] 《毛泽东与波立特等人的谈话记录》，1955年9月18日。参见《历史研究》1994年第5期，第118页。

[25] FRUS ，1950，Vol,1,pp.234—292.

[26] “Memorandum by the Deputy Assistant Secretary for Far Eastern Affairs to the Assistant Secretary”,March 7,1950,FRUS,1950,Vol.6,p.750.

[27] 美国对印度支那的政策见本书第三章第二节。

[28] 《美国对华政策的缘起和演变（1945—1949）》，第343—347页。

[29] Dorothy Borg and Waldo Heinrichs,eds.:Uncertain Years.Chinese American Relations,1947—1950(New York: Columbia University Press,1980)，pp.85—86.

[30] Uncertain Years.Chinese American Relations,1947—1950，pp.85—86.

[31] RG218,Records of JCS,COS 381,Formosa,11—8—48 Sec 3,NARS.

[32] Michael Schaller:Douglas MacArthur.The Far Eastern General (New York: Oxford University Press,1989)，P.177; FRUS,1950,7,Vol.pp.161—165.

[33] FRUS,1950,Vol.6,pp.1194—1196.

[34] FRUS,1950,Vol.1,pp.314—316.

[35] FRUS,1950,Vol.6,pp.325—326,339,351—352.

[36] 哈里·杜鲁门著，李石译：《杜鲁门回忆录》，第2卷，三联书店1974年版，第394页；迪安·艾奇逊著，上海《国际问题资料》伍协力合译：《艾奇逊回忆录》，上海译文出版社1978年版，上册，第245页；FRUS,1950,Vol.7,pp.139—140,143,151,460.

[37] 《艾奇逊回忆录》，上册，第269—270页；奥马尔·布莱德雷、克莱尔·布莱尔著，佟乐译：《布莱德雷》，解放军出版社1985年版，第440页。

[38] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第89—92页。

[39] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第85—86、90—91页。为了抗议联合国让蒋介石集团继续占有中国的席位，而排除中华人民共和国政府，苏联驻安理会代表马立克从1950年1月起退出安理会。

[40] 参见赵学功：《朝鲜战争中的美国与中国》，山西高校联合出版社1995年版，第48页。

[41] FRUS,1950,Vol.7,pp.347—352; William Stueck:The Korean War.An International History (Princeton，New Jersey: Princeton University Press,1995),pp.50—51;《艾奇逊回忆录》，上册，第283—285页。

[42] FRUS,1950,Vol.7,pp.401—413; 《艾奇逊回忆录》，上册，第286—288页。

[43] Woodrew Wilson International Center for Scholars:Cold War International History Project Bulletin,No.3,p.16.

[44] 约翰·斯帕尼儿著，钱宗起、邬国孚译：《杜鲁门与麦克阿瑟的冲突和朝鲜战争》，复旦大学出版社1985年版，第34页。

[45] 道格拉斯·麦克阿瑟著，上海师范学院历史系翻译组译：《麦克阿瑟回忆录》，上海译文出版社1984年版，第250页。

[46] FRUS,1950,Vol.7,pp.449—454,623—628.

[47] FRUS,1950,Vol.7,p.272.

[48] FRUS,1950,Vol.7,pp.393—395.

[49] FRUS,1950,Vol.7,pp.502—510.

[50] FRUS,1950,Vol.7,pp.712—721.

[51] 《当代中国的军事工作》，中国社会科学出版社1989年版，第449—450页；雷英夫：《抗美援朝战争几个重大决策的回忆》，载《党的文献》1993年第6期，第80页；1994年第1期，第24页。

[52] 薄一波：《若干重大事件的决策与回顾》，上卷，中共中央党校出版社1991年版，第43页；中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1978）》，上卷，中央文献出版社1997年版，第62页。

[53] 齐德学：《关于抗美援朝战争的几个问题》，载《中共党史研究》1998年第1期，第75—76页。

[54] 洪学智：《抗美援朝战争回忆》，解放军文艺出版社1991年版，第14—15页。

[55] 《聂荣臻回忆录》，解放军出版社1982年版，第735页；《彭德怀传》，北京当代中国出版社1993年版，第401—403页；《建国以来毛泽东文稿》，第1册，543—545页。

[56] 熊华源：《抗美援朝战争前夕周恩来秘密访苏》，载《党的文献》1994年第3期，第84—86页。

[57] 杨迪：《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，解放军出版社1998年版，第44页。

[58] 李连庆：《大外交家周恩来》，第1部，《执掌外交部》，第159—160页；齐德学：《关于抗美援朝战争的几个问题》，载《中共党史研究》1998年第1期，第78页。

[59] 《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第44页。

[60] FRUS,1950,Vol.7,pp.664,933—934.

[61] 参见Rosemary Foot:The Wrong War.American Policy and the Dimensions of the Korean War (Ithaca & London: Cornell University Press,1985),p.83；FRUS ，1950，Vol.1,p.334.

[62] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第540页。

[63] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第558—559页。

[64] 《当代中国的抗美援朝战争》，中国社会科学出版社1990年版，第30页；《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第48页。

[65] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第445—449页；《艾奇逊回忆录》，第318—319页。

[66] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第451—453页。

[67] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第261、267—268页；《杜鲁门与麦克阿瑟的冲突和朝鲜战争》，第128—129页。

[68] 《彭德怀自述》，人民出版社1981年版，第259页；杜平：《在志愿军总部》，解放军出版社1989年版，第78页。

[69] FRUS,1950,Vol.7,pp.1237—1238.

[70] 《麦克阿瑟回忆录》,第281页。

[71] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第464、472—473页。

[72] FRUS,1950,Vol.7,pp.1320—1321.

[73] Th Korean War,An International History,pp.131—132.

[74] FRUS,1950,Vol.7,pp.1364—1369,1476—1479.

[75] 谢益显主编：《中国外交史——中华人民共和国时期，1949—1979》，河南人民出版社1988年版，第194页。

[76] 柴成文、赵勇田：《抗美援朝纪实》，中共党史资料出版社1987年版，第69页；洪学智：《抗美援朝战争回忆》，第98页；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第356页。

[77] 《抗美援朝纪实》，第69页；《抗美援朝战争回忆》，第98—99页。

[78] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第722、731、733页；《当代中国的抗美援朝战争》，第88—90页。

[79] 《抗美援朝战争回忆》，第99—100页。

[80] 《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第84页。

[81] 《抗美援朝战争回忆》，第110—112页；《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第95页。

[82] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第495—496页。

[83] FRUS,1950,Vol.7,pp.1625—1626,1630—1633.

[84] 《麦克阿瑟回忆录》，第284页。

[85] 《杜鲁门与麦克阿瑟的冲突和朝鲜战争》，第172、168、283页。

[86] FRUS ，1951,Vol.7,Pt.1,pp.41—42.

[87] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.55—56.

[88] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.68—72,77—79.

[89] 《艾奇逊回忆录》，下册，第381页。

[90] 齐德学：《关于抗美援朝战争的几个问题》，载《中共党史研究》1998年第1期，第82页。

[91] 徐焰：《第一次较量——抗美援朝战争的历史回顾与反思》，中国广播电视出版社1990年版，第69页。

[92] 叶雨蒙：《出兵朝鲜——抗美援朝历史纪实》，北京十月文艺出版社1990年版，第339—341页。

[93] 《抗美援朝战争回忆》，第120页。

[94] 《彭德怀自述》，第261页。

[95] 《建国以来毛泽东文稿》，第2册，中央文献出版社1988年版，第151—152页。

[96] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.188—189,204.

[97] 《艾奇逊回忆录》，下册，第389页。

[98] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.251,255.

[99] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,p.267; The Korean War,p.175.

[100] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,p.299.

[101] The US Senate Armed Service and Foreign Relations Committee:Military Situation in the Far East (82nd Congress,1 st Session,1951),p.1764.

[102] 《抗美援朝战争回忆》，第139页；《彭德怀传记》编写组编：《彭德怀军事文选》，中央文献出版社1988年版，第379页。

[103] 《彭德怀同志在志愿军党委扩大会的结论纪要(1951年9月)》，载《中共党史资料》第68辑，第14页。

[104] 《在志愿军总部》，第250页。

[105] 《聂荣臻回忆录》下，第741—742页。

[106] 齐德学：《朝鲜战争决策内幕》，辽宁大学出版社1992年版，第177页。

[107] Cold War International History Project Bulletin,Issues 6—7,pp.60—62.

[108] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,p.598.

[109] 《彭德怀军事文选》，第413页。

[110] 《当代中国的抗美援朝战争》，第167页；柴成文、赵勇田：《板门店谈判》，解放军出版社1989年版，第141—142、149页。

[111] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,p.706; 《艾奇逊回忆录》，下册，第414页。

[112] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第162—163页。

[113] 《板门店谈判》，第177页；《朝鲜战争决策内幕》，第195—199页。

[114] 《周恩来年谱（1949—1976）》,上卷，第164页。

[115] 《在志愿军司令部的岁月里》，第157页；《建国以来毛泽东文稿》，第2册，第381、389页。

[116] 《建国以来毛泽东文稿》，第2册，第426页。

[117] 《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第159页；《朝鲜战争决策内幕》，第205—206页。后来由于美国和南朝鲜军为配合谈判对中朝方面实行压迫，志愿军经过5个月的反击作战，粉碎了敌人的夏秋局部攻势。11月27日双方达成军事分界线协议，此后，战争已重点转到阵地防御战。第六次战役计划没有再提起。

[118] 李奇微著，军事科学院外国军事研究部译：《朝鲜战争》，军事科学出版社1983年版，第211页。

[119] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第179页。

[120] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.945,952; 《抗美援朝纪实》，第104页。

[121] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第169—170、172页。

[122] 《朝鲜战争决策内幕》，第217—218页；《周恩来年谱（1949—1976）》，上册，第176页。

[123] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.952—953,960.

[124] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第190页。

[125] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.1092—1093,1101.

[126] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.1126，1128—1131.

[127] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第195页；《朝鲜战争决策内幕》，第256页；《第一次较量》，第120—121页。

[128] Burton I.Kaufman:The Korean War.Challenges in Crisis,Crediblity,and Command (New York: Alfred A.Knopf,1986),p.211; Rosemary Foot:A Substitute for Victory：the Politics of Peacemaking at the Korean Armistice Talks (Ithaca,NY:Cornell University Press,1985),pp.67—68.

[129] 《板门店谈判》，第183—187页。

[130] 《板门店谈判》，第192—193页；《抗美援朝纪实》，第111—112页。

[131] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第202页；《板门店谈判》，第194—195、199页。

[132] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第672、685 页。

[133] FRUS,1952,Vol.15,Pt.1,pp.35,44；《艾奇逊回忆录》，下册，第559页。

[134] FRUS,1951,Vol.7,Pt.1,pp.600,1276.

[135] 《板门店谈判》，第209—210页；《抗美援朝纪实》，第113、120页; 《朝鲜战争实录》，第644—645页。

[136] FRUS,1952—1954,Vol.15,Pt.1,p.6; 《板门店谈判》，第213—215、218—219页。

[137] 《建国以来毛泽东文稿》，第3册，中央文献出版社1989年版，第424—425页。

[138] 《在志愿军总部》，第465页。

[139] 《在志愿军总部》，第473—474页。

[140] 《周恩来年谱(1949—1976)》，上卷，第249—250页。

[141] 《在志愿军总部》，第478页。

[142] 哈罗德、史塔生著，万威、杨光等译：《艾森豪威尔——推动和平》，世界知识出版社1992年版，第77页。

[143] Edward C.Keefer：“President Dwight D.Eisenhower and the End of the Korean War”,Diplomatic History,Vol.10,No.3,pp.269—270；Dwight D.Eisenhower: The White House Years.Mandate For Change (Garden City,New York,Doubleday & Company,Inc.,1963),p.197.

[144] 参见资中筠主编：《战后美国外交史》，世界知识出版社1994年版，第232页；赵学功：《朝鲜战争中的美国与中国》，第185页；Mandate for Change,p.179.

[145] Diplomatic History,Vol.10,No.3,p.270.

[146] FRUS,1952—1954,Vol.15,pp.825—827; Mandate for Change,p.180.

[147] 《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第199、203页。

[148] 《第一次较量》，第288页；《在志愿军总部》，第574页。

[149] Cold War International History Project Bulletin,Issues 6—7,p.80.

[150] 《建国以来毛泽东文稿》，第4册，中央文献出版社1990年版，第148页。

[151] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第291页。

[152] 《中共党史资料》，第65辑(1998年2月)，第3—6页。

[153] Ernest John Hughes: The Ordeal of Power(New York,1963),pp.104—105.

[154] FRUS,1952—1954,Vol.15,p.835.

[155] 《板门店谈判》，第260页。

[156] Mandate for Change,p.181.

[157] 《抗美援朝纪实》，第152页。

[158] FRUS,1952—1954,Vol.15,Pt.2,pp.1200,1203,1205.

[159] 《艾森豪威尔——推动和平》，第189页。

[160] 《当代中国的抗美援朝战争》，第307页。

[161] Stephen Ambrose: Eisenhower.The President,1952—1969(London: George Allen & Unwin Ltd.,1984),pp.105,107.

[162] 《在志愿军司令部的岁月里——鲜为人知的真实情况》，第192、285页。

[163] 停战后，为缓和国际紧张局势，志愿军即开始撤离，至1955年10月26日只留5个军及部分兵种部队协同朝鲜人民军维护停战协定，帮助朝鲜人民重建家园。上述部队也在1958年3月、10月间撤离朝鲜，回到中国。

第二章 遏制与反遏制（一）

随着中美两国在朝鲜军事对抗的展开，美国对中国的敌视政策发展为全面的遏制政策。1951年1月13日，杜鲁门以个人名义致函麦克阿瑟，解释美国卷入朝鲜战争要达到的十项目的，其中有两项是关于中国的：“打击共产党中国……的政治和军事威望，这种威望现在大有破坏非共产党亚洲的抵抗，并且巩固共产主义对中国本身的控制的危险”；“鼓励那些在遭受苏联或共产党中国的突然攻击下，响应号召，以寡敌众的国家”。[1]在这前一天，参谋长联席会议向国防部长提出一份备忘录，其中提出美国对中国与朝鲜的目标是：（一）保持日本—冲绳—菲律宾的海岛防御线；（二）推迟与苏联的战争；（三）不让共产党得到台湾；（四）以一切适当的手段防止共产党力量继续向亚洲大陆，尤其是向印度支那、泰国及马来亚扩展；（五）尽可能支持南朝鲜人；（六）支持在中国建立一个对美国友好的政府。为了实现这些目标，备忘录提出了十六项措施，其中涉及中国的有：继续并强化现已实行的对中国的经济封锁；施加压力，使联合国宣布共产党中国为侵略者；派军事训练使团去台湾，并增加对台湾国民党人的共同防御援助；对中国大陆的国民党游击力量提供一切切实可行的秘密援助；当中共攻击朝鲜以外的美国军事力量时对共产党中国的目标实行毁灭性的海空袭击。此外还有加快建设日本防卫力量，增加对印度支那、泰国的军事援助，加强菲律宾的防卫力量等。[2]以参谋长联席会议这一文件为基础，美国国家安全委员会于1月17日通过了NSC101/1号文件。这是一个对中国实行全面遏制政策的文件。按照这个文件精神，美国继续阻挠中国恢复在联合国的合法席位，纠合西方国家对中国实行禁运，企图阻挠西藏的和平解放，加强对台湾的国民党军事力量的支持。根据这个文件，美国也对印度支那、日本、东南亚政策作了相应的调整。本章主要叙述前三个问题，其他问题在下面几章阐述。

第一节 联合国里的斗争

1945年在反法西斯战争胜利的凯歌声中成立的联合国，表现了人类维护国际和平和安全的高度统一的意志，是人类的一个历史性的进步。但是在冷战的漫长时期中，联合国却不能正常发挥作用，而是成了两个阵营斗争的场所。美国为了对付以苏联为首的社会主义阵营，利用它在西方世界的领导地位，力图把联合国变成实现其全球战略的工具。50年代前半期，联合国是中美两国进行斗争的重要场所。斗争围绕着三个问题进行：中国政府力求驱逐国民党集团的代表，恢复中国在联合国的合法席位，美国则竭力在联合国中排斥新中国；中国政府反对美国对中国内政的干涉，要求联合国伸张正义，使美国撤退其侵台武装力量，美国则蓄意加以阻挠；在中国人民志愿军入朝参战后，美国操纵联合国通过一系列诬蔑中国的决议，并在联合国中炮制了多项提案，企图使朝鲜问题达成对美国有利的政治解决，中国政府对此进行了针锋相对的斗争。

中国是联合国的创始会员国，也是安理会五个常任理事国之一。中华人民共和国中央人民政府成立以后，只有中华人民共和国的代表才有权在联合国代表中国，这本来是没有疑问的。

1949年9月30日，中国人民政治协商会议通过决议，否认国民党集团出席第四届联合国大会的资格。10月1日，毛泽东主席在开国大典上庄严宣告，只有中华人民共和国政府才是代表中国人民的唯一合法政府。11月15日，周恩来外长代表中国政府分别致电联合国秘书长特吕格弗·赖伊（Trygve Lie）和第四届联大主席卡洛斯·罗慕洛（Carlos P.Romulo），郑重声明：国民党政府已经流亡溃散，“丧失了代表中国人民的任何法律的与事实的根据”，要求取消正在出席本届联大的“中国国民政府代表团”参加联合国的一切权利。[3]由于波兰等国的据理力争，11月22日，联合国秘书处被迫把中国政府的两项电文作为联合国正式文件散发给联合国会员国。23日，苏联代表团团长维辛斯基在联合国发表声明，支持中国政府的立场。美国驻联合国代表团却声称，美国政府反对中国政府的电报，因为“该政府尚未为美国及其他许多联合国会员国所承认”。[4]

1950年1月7日，苏联外长维辛斯基向正在苏联访问的毛泽东主席建议，由中国外交部向联合国安理会发表一个声明，否认前国民党政府代表蒋廷黻继续在安理会代表中国的合法地位。他还表示，如在中国发表声明后，蒋廷黻仍然留在安理会，苏联将拒绝出席安理会。当天，毛泽东两次致电国内，要求把他拟就的声明迅即发出。[5]次日，周恩来外长致电罗慕洛、赖伊并转安理会理事国苏联、美国、法国、英国、厄瓜多尔、印度、古巴、埃及、挪威等国代表团，要求将国民党代表从联合国安理会开除出去。1月10日，苏联代表马立克在安理会提出支持中国政府上述电文的提案，并声明，在安理会开除国民党代表之前，苏联将不参加安理会的工作。1月10日会后，美国驻联合国代表奥斯汀（Warren R.Austin）立即向国务卿艾奇逊进行汇报。艾奇逊指示，美国不要去促使早日表决苏联提案；美国代表应当发表声明，没有苏联参与，安理会可以正常运作；在联合国的各个机构中，代表权问题应当是一致的。[6]1月12日，安理会讨论苏联提案。美国代表歪曲援引联合国安理会暂行议事规则第十七条，竟说苏联提案“牵涉理事国代表的全权证书的程序问题”，苏联不承认蒋廷黻的全权证书，是因为该证书是苏联所不承认的政府发的；而美国仍然承认该政府，因此蒋的证书依然有效。[7]法国代表肖维尔（Jean Chauvel）附和美国意见，英国代表贾德干（Ale-xander Cadogan）借口承认中国的国家尚少，要求安理会推迟对苏联提案的表决。

1月13日，安理会表决苏联提案，苏联、印度、南斯拉夫赞成，美国、古巴、厄瓜多尔、埃及、法国和国民党集团反对，英国、挪威弃权。这样，在美国操纵下，苏联提案被否决。苏联代表团随即宣布退出安理会，并表示，只要安理会中还有国民党集团的代表，苏联代表团便不参加安理会的工作，并且不受安理会决议的约束。[8]1月16日，苏联等国代表从联合国的三个机构（经社理事会的程序委员会、防止歧视与保护少数民族小组委员会、无国籍者及有关问题特别委员会）中退出，以抗议国民党集团代表的参与。

在安理会投票表决前后，美国积极对安理会成员国施加影响。1月12日，美国驻厄瓜多尔大使馆报告国务院，厄瓜多尔政府“目前打算”断绝与国民党集团的外交关系，但不立即与中华人民共和国政府建交，“拖一段时间”再承认共产党政府。18日，美国大使馆奉国务院之命向厄瓜多尔外交部递交一份照会，其中说，虽然美国政府意识到，与承认有关的国际政治决定是应该由各国政府独立作出的，但“厄瓜多尔政府断绝与中华民国政府的关系将对本已微妙的投票形势产生重要影响”，希望厄瓜多尔政府“至少在目前推迟”这样做。厄瓜多尔驻联合国代表维泰利（Homero Viteri-Lafronte）在与美国驻联合国副代表葛罗斯（Ernest A.Gross）的谈话中表示，厄瓜多尔在联合国安理会中的投票，“对厄瓜多尔自身没有什么影响，但对美国有很重要的意义”，厄瓜多尔将从美国的最大利益出发，根据美国的要求行事，而不“冒险做会给美国带来有害后果的事”。厄瓜多尔代表想要把话说穿，葛罗斯却竭力掩盖说，美国认为从厄瓜多尔本身的最大利益出发作出决定就是符合美国的最大利益。维泰利随即说，如果美国告诉厄瓜多尔，投票赞成中国共产党人在联合国各机构中拥有代表是符合美国利益的，厄瓜多尔就投中国共产党人的票。弄得葛罗斯颇为难堪。葛罗斯在给国务院的报告中也不得不承认，说中国代表权问题是应由各国独立决定的问题这种说法实在是一个“拙劣伪装的建议”，只要美国坚持1月18日照会中的要求，就不能说这真是由厄瓜多尔根据自己的意愿与利益来决定的问题。[9]

厄瓜多尔政府无疑是追随美国的，它没有如其原来打算的那样与国民党集团断交，但它的动向引起美国警觉。国务院随即于2月1日向驻美洲国家使团发出通函，要他们向所在国政府解释美国的立场，并称美国政府认为美洲国家在外交关系一类问题上应“尽可能地”实行协调一致。[10]

美国同样对埃及施加影响。美国驻开罗大使馆1月24日报告说，埃及外交部对有关中国代表权问题“在成功湖边所发生的事表示不快”，国务院随即指示美国大使馆向埃及政府进行“解释”。

同时，美国驻联合国代表团也经常与各国代表团进行接触，对他们施加影响。3月11日，葛罗斯向艾奇逊报告说，近几天与厄瓜多尔、古巴、埃及、法国代表团的讨论表明，这四个国家都不“忙于”承认中国的共产党政权，或者驱逐国民党代表出联合国。如果再进行表决，法国将弃权，其他三个国家将投赞成国民党的票。[11]

赖伊对苏联及社会主义国家退出安理会及联合国下属组织感到担心。1月21日，赖伊会见艾奇逊及美国国务院其他官员。他说，他的所有工作都有一个前提，即苏联不想要武装冲突，苏联打算继续留在联合国。最近的事态使他怀疑，他的前提是否错了。他问艾奇逊是否得到什么有关苏联将在最近的将来考虑采取军事行动的情报。艾奇逊立即答道，没有这样的情报。赖伊继续问，是否有苏联将考虑在最近离开联合国的情报，副国务卿帮办腊斯克和助理国务卿希克森（John Hickerson）都说，他们不相信苏联会考虑离开联合国。赖伊接着说，如果苏联离开联合国，联合国也将继续这样干下去。艾奇逊立即说，这正是美国的看法。腊斯克说，如果出于某种原因今天要结束联合国，明天自由世界就会要求有一个新的组织来替代它。[12]

这一次谈话非但没有消除，反而更加重了赖伊的担心。1月27日，赖伊在与美国驻联合国副代表葛罗斯、罗斯（John C.Ross）的谈话中再次表示，他有一种“强烈的感觉”，如果中国的代表权问题在今后四至六周内不能得到解决，苏联很可能退出联合国，与中国一起，成立一个包括了七八亿人口的与联合国竞争的组织，这样世界就尖锐地分裂为两半了，从而破坏了联合国赖以建立的原则：统一性与普遍性。一些走“中间道路”的国家，如印度，也会退出联合国，不参加两个竞争组织中的任何一个。赖伊倾向于尽快解决中国的席位问题，他的设想是：在两周内举行安理会专门会议，听取他关于宪章第二十三条的解释，以说明在现今状况下“中华民国”的真正含义——葛罗斯认为，他所说的“中华民国”即是共产党中国——赖伊要说明，各国政府的承认与联合国的承认是不同的两回事。这样，古巴与厄瓜多尔仍然可以不承认中华人民共和国政府，但他们的代表可以同意赖伊的解释而在安理会中投票赞成接纳中华人民共和国。这样安理会中的三分之二多数票就够了，中国的代表权问题也就可以解决了。赖伊并积极与安理会各国代表进行磋商。他希望美国代表支持他的想法。这当然是缘木求鱼，适得其反，葛罗斯与罗斯当然不赞成他的主张。他们反驳说，对苏联动机与目的的判断必须建筑在最谨慎的估计与分析的基础之上，赖伊的设想是“不成熟的，仓促的”，并“告诫他不要被形势弄得过于紧张”。[13]

赖伊虽然被美国泼了一盆冷水，但他仍想为维护联合国的普遍性与一致性进行努力。他向各国代表团散发了题为《联合国中代表权问题的法律方面》的文件，他在2月25日与葛罗斯的谈话中再次表示，由于苏联的退出，联合国的威信及其所属组织的效率受到严重损害，如果不立即采取措施解决中国的代表权问题，使苏联回到联合国，苏联便将永远离开联合国。他还说，对于中国共产党人即使你不喜欢他们，也应该以与他们进行对话为好；他知道，美国在中国代表权问题上有自己的政策，他也不指望美国公开支持他的努力，但他“十分强调地说”，他对美国政府敦促厄瓜多尔政府在中国代表权问题上持保留态度这样的做法很不赞成。葛罗斯说，初看起来，苏联像是要离开联合国，但这样做对苏联自己是“十分不利的”，他们在采取类似行动前会“三思而行”。总之，他并不认为中国的代表权问题与苏联的缺席是什么严重问题，以致联合国必须在下个月匆忙采取某种行动。[14]

美国的态度使赖伊十分不满。他在3月7日与美国代表罗斯的谈话中毫不客气地批评“美国对华政策在五年前犯了根本错误”，现在“美国在联合国中关于中国代表权问题的做法也是错误的”。赖伊表示，他和他的同事认为，既然联合国的基础是它的普遍性，那么“没有苏联的参加联合国就没有用处”。他十分强烈地表示，既然共产党人已经有效地控制了中国的绝大多数地区，那么“在联合国中代表中国的自然应该是共产党政府的代表”。他尤其认为，美国不应当为了维护自己不承认中国新政权的政策而对其他国家施加压力。他希望美国任随事态自然发展，因为他相信，只要美国不加干涉，法国、厄瓜多尔、古巴政府都会像他这样认识这一问题的。葛罗斯为美国政策进行了辩解，并称苏联退出联合国是一种讹诈，“现在的根本问题是，我们为了避免苏联讹诈到底愿付什么代价”，如果这一次让步，那么，日后苏联就会得寸进尺。[15]

为了竭力阻挠赖伊实现使新中国政府取得在联合国代表权的活动，美国政府一方面对赖伊百般劝说，一方面继续向有关国家施加影响。赖伊向联合国成员国发出上述文件后，艾奇逊认为这是“增添了混乱因素”，乃于3月23日向美国驻有关国家的使团和领事团发出指示，再次阐述美国在中国代表权问题上的立场，要他们向各驻在国政府进行说明，他相信，美国的立场“必然会影响其他国家在这一问题上的考虑”。[16]

1950年1月至5月间，周恩来外长迭次致电联合国，质问联合国何时开除国民党集团代表，中华人民共和国中央人民政府任命的代表何时可以参加联合国的工作。主要由于美国的阻挠，中国在联合国的席位问题在朝鲜战争爆发以前一直没有什么进展。为了表示支持中国在联合国的合法地位，抗议美国强使国民党集团的非法代表留在联合国，苏联、白俄罗斯、乌克兰、波兰、捷克斯洛伐克的代表先后从安理会及其4个附属机构、经社理事会及其22个附属机构和托管理事会等联合国机构中退出。

朝鲜战争爆发以后，维护国民党集团在联合国的席位对于美国就更显得重要了。6月27日（星期二），联合国安理会通过了一个关于武装干涉朝鲜的决议，如果没有国民党集团的代表，该决议赞成票就不够七票，这个决议也就不能成立。如果说，以前美国在对别国施加影响时还比较遮遮掩掩，口口声声说要“由各国政府独立决定”它们关于中国在联合国代表权问题上的态度，用艾奇逊的话说，美国是采取“中立的立场”，那么朝鲜战争爆发以后，美国决心改变这种立场，不加掩饰地、赤裸裸地、尽其所能地对别国施加影响和压力。7月3日，艾奇逊指示奥斯汀：“鉴于朝鲜的局势，国务院认为此刻在安理会中提出中国代表权问题是不合时宜的。你若察觉到这个问题有可能被提出的迹象，则应该向其他国家驻联合国的代表团表达我们的这一观点。此外，你还可以适时地指出，在朝鲜危机中我们更不愿意看到中国代表权的变更。”[17]

但并不是所有国家都同意美国的主张。7月初，印度外长巴杰帕伊（Girjia Bajpai）在接见美国大使亨德森时说，印度政府认为，“在这维护世界和平的紧要关头，共产党中国与苏联的代表参与安理会是极其重要的”。印度政府表示，它正努力劝说以前没有投票赞成共产党中国的联合国成员国改变主意，赞成立即接纳中国。这简直是跟美国公开唱反调。3日接到亨德森的报告后，艾奇逊立即于次日指示亨德森，要他向印度政府“解释”美国的立场，并称“国务院认为，由于朝鲜的局势，在安理会或联合国的其他机构中提出中国代表权问题是极不合时宜的。我们相信，安理会及自由世界协调一致的努力应当用于成功地处理朝鲜的局势，安理会的工作不应该被中国代表权这个引起争议的问题弄得更复杂化”。他还说，如果印度的办法奏效，共产党人一定会在安理会中“有效地制造严重障碍”。[18]

根据安理会的程序，8月应由苏联代表出任安理会主席。苏联代表马立克表示要返回安理会，并担当主席职务。他于7月27日通知联合国秘书长及有关国家代表团，将于8月1日下午举行安理会会议。美国政府顿时感到相当紧张。美国政府认为，马立克可能利用安理会主席的特权，进行程序裁定，把国民党集团的代表撵出安理会，而如果对裁定有反对意见，则必须有7票才能成立。27日当天，艾奇逊在他的办公室召集国务院有关人员举行会议，商讨对策。会议决定：指示美国驻联合国代表团“采取强硬立场”，反对在朝鲜战争期间“以任何形式提出中国的代表权问题”。杜鲁门批准了这一方针。紧接着，艾奇逊于29日指示美国驻法国、埃及、挪威、英国使馆，要它们向驻在国政府进行游说，如果马立克进行程序裁定，他们要与美国一起表示反对。美国提出的理由是：安理会主席与其他代表一样，只能按通常的方式对全权证书提出反对，而这种反对必须有7票才能成立。美国政府料定，马立克不可能得到必须的7票，这样国民党集团也就可保安然无恙了。美国驻法大使立即就此事与法国外长帕罗蒂（Alexandre Parodi）进行磋商。帕罗蒂表示支持美国意见，并向法国驻联合国代表肖维尔发去了相应指示。31日，艾奇逊再次指示驻法国、挪威、英国使馆，要它们敦促驻在国政府“强烈支持”美国反对把中国代表权问题列入安理会议程，理由是安理会正面临朝鲜战争这一紧急问题，其他问题都不应占据优先地位。经过美国驻挪威大使一再游说，挪威政府决定支持美国，反对在安理会提出中国代表权问题。如果要进行投票，挪威将弃权。[19]

但并不是所有西方盟国都无条件地支持美国，英国就有它自己的考虑。虽然1月份英国在安理会投了弃权票，但既然英国已经承认了中华人民共和国政府，继续反对中国在联合国的代表权就使英国处于一种很难堪的境地。英国这时的立场是：一、反对把朝鲜问题与中国代表权问题相联系，既不赞成美国在朝鲜战争期间不考虑中国代表权问题的主张，也反对苏联把解决中国代表权作为解决朝鲜问题先决条件的打算，如果苏联有这种打算的话。英国外交大臣贝文5月24日在下院已经表示：“我们认为让新中国进入联合国较好”，“我们不想基于政治原因排斥任何人”。二、如果在安理会中提出中国代表权问题，而结果新中国继续遭到排斥，那就会引起严重后果，苏联将明明白白地向中国展示，中国不可能从西方得到任何东西，“我们将面临东西方之间分裂的十分严重的后果，这只能对苏联有利，也许还会使把现在的冲突扩大到中国的可能性变得非常接近，其后果对于我们大家都是有害的，尤其对于联合王国，包括在香港与马来西亚，以及在它与亚洲的英联邦国家的关系方面，其后果是更有害的。”7月29日，贝文致电英国驻联合国代表弗兰克斯（Oliver Franks），阐述了英国政府的上述立场，并指示弗兰克斯与艾奇逊进行商讨。[20]

美国对英国的态度很不满意。助理国务卿腊斯克先对英国使馆参赞格雷夫斯（Hurbert A.Graves）表示了美国的反对意见，艾奇逊又于8月4日书面回答弗兰克斯，反驳英国的意见。艾奇逊说，他不知道怎么把北京和莫斯科分开，他怀疑北京会对西方的善意作出什么反应，“我们应当考虑，北京还是莫斯科的外交政策是否会受北京在联合国中席位问题的影响，其威望与影响的这种增长是否会成为共产主义在亚洲的侵略的又一刺激因素”。[21]

贝文于8月11日回电艾奇逊，继续解释英国的立场。他说，英国的立场从一开始就是，中国的问题基本上是亚洲的问题，亚洲国家在这个问题上持有强烈的看法，英国不能忽视印度、巴基斯坦、锡兰在这个问题上的意见。“北京政府毫无疑问就是中国的政府，而国民党的代表除了代表台湾的一小撮残余分子外不代表任何人。”他接着说，他并不认为接纳中国进入联合国就能把中国与苏联分开，“但如果中国继续被排除在联合国之外，西方继续对它抱冷漠的敌对态度，那么难道它不会得出结论，甚至当它想离开莫斯科的时机到来时，它除了保持与苏联的联盟外别无它途？”[22]

在8月联大安理会期间，马立克在第一次会上即发言，要求驱逐国民党集团代表，接纳中华人民共和国代表。但他没有进行程序裁定，美国担心的事没有发生，朝鲜问题吸引了安理会的注意力。

在第五届联大开幕之前，1950年8月26日，周恩来又致电赖伊，中国政府已任命张闻天为出席第五届联大的首席代表，李一氓等为副代表，请即为办理一切手续；同时指出，联合国至今仍容留国民党集团代表，不但违背了联合国宪章，而且漠视了中国人民的正义要求。同日，联合国散发了周恩来的电报。9月9日，周恩来在接见印度驻华大使潘尼迦时说，关于中国参加联合国问题，是很简单的，其中一个决定的因素，就是美国阻挠。因为美国能够操纵多数，如果美国政府不加阻挠，即能通过。所以问题的焦点在美国政府。[23]

周恩来的说法一语中的。在第五届联大开幕之前，美国为了继续阻挠中国进入联合国频繁活动：美国政府指示其驻外使团向各有关国家进行游说，美国驻联合国代表在纽约向赖伊、罗慕洛进行游说，并向各国驻联合国使团施加影响。就在9月6日这一天，葛罗斯与罗斯在午餐时与赖伊讨论了中国代表权问题，助理国务卿希克森与英、法驻联合国代表捷布（H.M.Gladwyn Jebb）、肖维尔进行了三边会谈，希克森还造访了罗慕洛，向他转达美国关于中国代表权问题的意见，罗斯与伊朗代表恩特扎姆（Nasrolla Entezam）进行了商谈，美国官员还在纽约或各国的外交部会见了挪威、比利时、印度官员。在9月14日举行的美英法三国外长会议上，中国的代表权问题也是议题之一。除了一般地表达美国在中国代表权问题上的看法外，美国对以下三个问题特别注意。

第一，关于证书委员会的组成。证书委员会是每届联大一开始根据主席提名由大会通过组成的，职能是审查各代表团的证书是否有效。委员会由9人组成。8月22日，希克森会见联合国秘书处的柯迪埃（Andew W.Cordier），讨论该委员会的组成。柯迪埃表示，打算由6个不承认、3个承认新中国政府的国家的代表组成该委员会。希克森指出，这个组成也可以，但如果由7个不承认、2个承认中国的国家组成则更好，因为后者更能反映当时承认中国的国家的比例情况。希克森还说，如果苏联的卫星国被任命为委员会成员国，美国也应当是成员国。[24]

第二，关于把联大分成前后两段的主张。这是赖伊为解决中国代表权问题而提出的。他设想，在联大的第一阶段，由于对到底谁代表中国的问题尚未解决，国民党集团与新中国政府的代表都不出席，及至联大经过辩论，解决了这一问题，再接纳其中一方代表出席联大。但美国政府“强烈反对”这一主张。副国务卿韦勃（James E.Webb）在9月13日致奥斯汀的电报中说，“这将给美国制造极大的困难”。希克森认为，如果“允许让中国席位空着，那中共的斗争就赢了一半了”。[25]

第三，阻挠印度提案的提出。9月17日，印度驻联合国代表劳氏（Benegal N.Rau）收到印度政府指示，要求他在联大会议上提出接纳中华人民共和国代表的提案。18日，奥斯汀及希克森询问劳氏，印度政府的指示是确定的有约束性的，抑或还有修改的余地。劳氏回答无论是从时间（联大将于19日开幕）以及他的政府的态度来说，都没有修改的余地了。希克森说，劳氏先前曾表示要建议成立一个委员会来研究中国代表权问题，这个想法“很有吸引力，而且与美国立场比较接近”。劳氏说，由于政府有了新指示，他不能再提出关于成立委员会的建议了。希克森“坚决表示”，美国将不支持印度提案，将投票予以反对；不仅如此，美国将运用其影响，劝说其他国家的代表团投票反对印度提案。[26]

美国的立场归纳起来：一是要坚决保住国民党集团的代表权，而不能在这个问题上作任何让步，名义上的理由是联合国59个成员国中还只有16个承认中国新政权，实际的理由是，美国需要国民党集团在安理会中的投票，没有国民党集团这一票，安理会通过决议的7票就凑不足。因此在中国代表权问题上的任何其他立场都只会“损害美国在朝鲜的地位”。[27]二是把中国代表权问题在安理会冻结起来，而在联大全体会议上解决。在9月14日美、英、法三国外长会议上，英国外交大臣贝文强调指出，“继续支持蒋介石正在给西方国家在亚洲带来不可言喻的损害”，继续支持蒋介石会把中国驱入苏联的怀抱，并引起印度等亚洲国家的不满，从而促使亚洲民族主义的高涨。法国外长舒曼（Robert Schuman）也表示，承认新中国政府与中国在联合国的代表权是两个问题，虽然法国至少在朝鲜战争期间不会承认中国，但新中国政府确实已经控制了整个中国，国民党不可能重新控制国家，所以在代表权问题上他越来越倾向于同意英国的意见。虽然艾奇逊一再强调，美国的立场不变，但美国在这一问题上显然已经不能再继续控制这两大盟国了。[28]英、法两国立场的改变也会影响安理会的其他国家，这样在安理会中美国就显得越来越势孤力单。而在全体大会上，美国毕竟还可以控制较多的国家。三是美国借口所谓“中国积极支持朝鲜的侵略者”，坚持中国的代表权问题只能在朝鲜战争以后再加考虑。具体做法是，中国代表权的问题要“在尽可能少的讨论之后尽可能快地进行表决”，即在苏联代表提出驱逐国民党集团的提案（美国估计这是很可能的）后，联大全体会议立即进行表决，作出决定（美国估计表决结果将对美国有利），然后把这个问题搁在一边，进行关于朝鲜问题及其他问题的辩论。美国的借口是，由谁代表中国的问题“需要经过最深沉的考虑和思索才能决定”，如果在联大进行辩论，则将推迟其他问题的审议，因此只能一开始就进行表决，继续让国民党集团占有席位，然后进行联大的正常工作。在联大辩论进行过程中，代表们将就成员国标准问题进行讨论，这个标准将适用于中国。其中之一是“中国共产党政权对于联大宪章的目标与原则的态度及它是否愿意履行联合国成员国的义务”，美国指望联大的这种讨论将能“促使中共在今后数月中在朝鲜及台湾问题上规范自己的行为”。四是一旦苏联集团因中国代表权问题的决定而退出联大，美国不能为使苏联返回联合国而作任何让步；万一苏联永远退出联合国，美国也应实行“照常进行”的政策。[29]

另一方面，美国也在考虑在联合国举行有关讨论朝鲜问题与台湾问题的会议时同意中国派代表参加。这样做有几个理由：（一）许多同意美国在中国代表权问题上立场的国家的代表团（如加拿大）提出，如果不听取中国共产党人的意见“将是极大的错误”。也就是说，如果美国连这一步也不同意，那么反对中国进入联合国的共同阵线有分裂的危险；（二）如果中国代表没有机会发表意见，印度代表团可能会感到必须做中国的代言人，这种情况是美国不希望出现的；（三）为了试验一下中国被接纳进联大的可能采取的态度，给予中国一个参与的机会是必要的；（四）美国还指望，中共代表出席联大可能出丑。[30]这样，美国后来同意了中国代表伍修权出席安理会讨论台湾问题的会议。

9月19日，第五届联大开幕。印度代表劳氏提出立即接纳中华人民共和国代表的决议草案，苏联代表接着提出立即驱逐国民党集团代表和邀请中华人民共和国代表出席本届联大的两项提案。按照美国的预想，大会当时进行了投票，并以多数票否决了印度、苏联的提案。接着，大会通过决议，成立一个特别委员会审议中国的代表权问题，而在大会对特别委员会的报告作出决议以前，国民党集团的代表仍应出席大会，并享有与其他代表同样的权力。中国代表权问题就此搁置起来。直到12月13日，大会才根据主席的提名，选举产生了由加拿大、印度、厄瓜多尔、伊拉克、墨西哥、菲律宾、波兰组成的委员会。委员会于15日举行首次会议，10个月后，即1951年10月6日才举行第二次会议，也是末次会议。

中国政府对美国操纵联大再次无理否决中国代表权表示了严正态度。9月25日，外交部发言人发表声明，对印度与苏联在联大所作的努力表示热烈欢迎，坚决反对联大拒绝中国代表权的非法决定。10月1日，周恩来发表文章纪念中华人民共和国成立一周年。文章阐述了中国的外交政策，谴责了美国坚持敌视中国人民，在联合国及其各个组织中间顽固不化地阻挠中华人民共和国代表参加，千方百计地庇护国民党集团代表的做法。[31]

此后10年中，美国年复一年采取“延期审议”的战术，操纵多数票否决苏联等国的合理提案，使关于中华人民共和国在联大的合法席位问题一直没有列入联大议程。及至1961年，由于参加联合国的第三世界国家越来越多，美国“延期审议”的办法越来越不灵了。美国又使出新的花招，对中国代表权问题改取“重要问题案”的策略，即要2/3以上多数票通过方可，把中国的代表权问题又阻挠了10年。

第二节 禁运与反禁运

从冷战一开始，美国就以禁运作为对付苏联及其他社会主义国家的重要武器。1948年3月，美国商业部在对外贸易方面把所有国家分成两类：R类包括东西欧所有国家及苏联，O类是其他国家。对R类国家的任何出口都实行出口许可证制度，称为R程序。在R程序中又把战略物资分成两类：一类是军火装备及与战争潜力直接有关的物资，称1A,1948年秋属于1A的物资有163种；另一类是战略重要性稍次的物资，称1B，如钢铁、机车、机车部件、商船、载重10吨以上的火车车厢等，1950年初属于这一类的物资共有288种。

美国的对华贸易管制始于1949年，在朝鲜战争期间达到高峰，并一直持续到1971年。早在中华人民共和国成立前夕，美国政府就确定了要利用经济手段对新中国施加压力的方针。国务卿艾奇逊在1949年2月28日向国家安全委员会提出《关于美国对华贸易的政策》的报告时就说，中共既要解决中国的吃饭问题，又要重建国家，它势必寻求外援，寻求与西方的贸易，因此“在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生”，“正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器。”[32]3月3日，这一报告作为NSC 41号文件获得总统批准。文件认为，对中国实行完全禁运是不适宜的，这是因为：（一）中国是一个高度自给自足的国家，禁运不可能收到应有效果；（二）西方国家难以一致行动；（三）中日贸易的削减将增加美国的负担；（四）实行禁运将导致完全丧失美国在华的实业、传教等利益；（五）禁运将使中国新政权更加依赖苏联。美国决策者当时还抱有希望新中国政权实行铁托主义的幻想，为此，文件提出，美国应当通过恢复对华“一般经济关系”，主要是贸易关系，来加深中苏矛盾，导致最终出现一个“独立的中共政权”。[33]但美国决策者又担心对华贸易会加强新中国政权，NSC 41号文件提出的办法是严格管制对华贸易，即把中国列入上述R类国家，但可以稍宽于对苏联的限制。事实上美国对华贸易管制仍然很严。

美国要对新中国实行禁运需要得到西方国家，尤其是英国和日本的合作。面对中国革命的胜利，英国关心它在亚洲的殖民地的稳定，因此与美国一样，也要“防止共产主义的扩张”。但英国与美国的做法却有所不同。英国力图“把一只脚留在中国门内”，[34]并与新中国政权和解，以便维护其在亚洲大陆的利益和威望，维护其在香港的利益；而美国则倾向于采取更加激烈、更加绝对的办法。美英之间的分歧在对华贸易管制问题上明显表现出来。

NSC 41号文件通过后，美国立即通知英国，美国准备对中国，包括香港和台湾，实行R程序，并要求英国配合，尤其是严格限制对香港的出口。香港历来是东亚的转口贸易中心，美国的要求无疑将大大损害英国利益。英国于4月5日答复，同意禁运军火，但不同意对其他物资实行许可证制度，认为这是一种“最后的措施”，只应用于对中国经济至关重要的个别物资，如石油。即使只对石油实行禁运，也要美、英、荷三国达成一致。[35]1949年5月，英国政府开始禁止从香港转运武器去中国大陆，但除了军火，英国不愿对其他物资实行美国所要求的严格控制。此后数月间，美英之间一直在进行谈判，但谈判进展迟缓，以致经手其事的国务院远东司司长巴特沃斯（W.Walton Butterworth）觉得，他似乎是在“揍一匹死马”。[36]直到10月上旬，在中华人民共和国成立之后，美、英之间才达成比美国原来所要求的宽松得多的协定：英国同意，如果法国、比利时、荷兰政府实行合作，英国将对中国、北朝鲜、澳门地区实行1A物资出口许可证制度；同意对中国、北朝鲜的石油制品出口不超过正常民用所需，并避免订立长期供货合同；对于向中国、北朝鲜出口1B类物资加以注意，但不实行出口许可证制度。[37]

1949年5月，苏联原子弹爆炸成功；中国共产党行将取得全国政权，社会主义阵营力量顿时大增。杜鲁门政府把对中国实行更严厉的贸易管制作为加剧冷战的一系列措施之一。在9月16日的内阁会议上，杜鲁门提出，NSC 41号文件已经过时，应当修改。但国务院不同意。国务院在11月初提出的NSC 41/1号文件建议立即对中国实行R程序，同时认为，NSC 41号文件“范围相当宽泛”，仍然可以应付绝大多数情况，“对通常的对华贸易实行严格限制”，因此不必加以修改。[38]但军方仍要求对中国实行更严厉的贸易管制，杜鲁门本人倾向于军方意见。实际上，在1949年12月NSC 48号文件制定以后，美国政府便以这一文件取代了NSC 41号文件作为对华贸易的指导方针。NSC 48号文件规定了更严厉的对华贸易管制措施。比如，对于1A类物资，NSC 41号文件尚有个案处理的例外，指出：对中国实行禁运的物资项目“不应比R程序中1A类更宽广，也许可以稍窄一些。对1A类中不实行禁运的部分应当精心实行数量控制”。[39]NSC 48号文件完全排除了这种例外，要求“美国应当运用一切努力防止中国共产党人从非苏联的来源获得直接用于军事目的的物资与装备（1A类物资）”。[40]

中国是日本传统的重要贸易伙伴。1902至1935年间，从中国输入的产品占日本全部进口的10％以上，对华输出占日本全部出口的约20％。[41]日本全面侵华前夕，中日贸易（包括日本与中国东北地区）占了日本全部对外贸易的三分之一。二战以后，日本对外贸易起先完全由盟军总部控制。1947年至1948年间，美国政府开始改变对日政策，实行重建日本的一系列措施，其中之一是实行日本对外贸易的正常化。1947年，美国开始允许日本私人经营外贸。在NSC41号文件出台后，1949年5月，美陆军部副部长伏西斯（Tracy Voorhees）指示盟军总部，在日本对中国、香港、澳门及朝鲜的贸易中关于1A和1B类物资的出口都要征得华盛顿的同意。这一要求对日本对外贸易限制太大，盟军总部要求陆军部给予更广泛的授权。1950年1月，陆军部根据NSC48号文件给予了新指示，其中规定，禁止向中国及北朝鲜出口1A类物资，1B类物资的出口要向华盛顿报告，这些物资的出口只准用于正常的商业用途，而不能用于军事目的，也不能转口到其他共产主义国家。这就是说，美国对华贸易控制还是比对苏联及东欧国家稍宽一些。[42]

1948年秋季，美国开始与其受援国谈判，要求它们在与社会主义国家的贸易方面实行与美国同样的控制。经过一年多的讨价还价，美国及马歇尔计划的主要受援国组成了向社会主义国家出口统筹委员会（COCOM，巴黎统筹委员会，简称巴统）。先后参加这一组织的除美国外有：英国、法国、比利时、荷兰、意大利、挪威、丹麦、卢森堡、联邦德国、加拿大、葡萄牙、希腊、土耳其、日本，后来，巴统又与澳大利亚、瑞典、瑞士订立了合作协定。

1950年春，美国政府越来越明确地把中国与印度支那的边境作为在亚洲大陆“遏制”共产主义的防线。在2月27日出台的NSC 64号文件中指出，“中共军队在印度支那边境的存在使军火物资和军队可以自由地从共产主义中国进入”印度支那，因此印度支那处于最直接的威胁之下。文件要求，“国务院与国防部应把制定一项以一切切实可行的措施保卫美国在印度支那的利益的计划作为优先”工作。[43]在这一背景下，美国政府决定对中国实行同对苏联及东欧国家同样严厉的贸易管制，[44]并要求英国及其他盟国实行进一步的配合。3月29日，美、英政府联合致电比利时、法国、荷兰三国政府，要求它们在对中、朝两国贸易方面实行与对苏联一样的管制措施，美国并就此对菲律宾施加影响。在美国的压力下，英国还去游说英联邦国家。[45]但对外贸易与各国的切身利益密切相关，美国的要求没有得到盟国的积极响应。

由于美国严格管制对华贸易，朝鲜战争爆发前中美贸易已经大幅度下降。据美国商业部统计，1948年美国对华出口总值为2.734亿美元，1949年降至0.826亿美元，1950年1至8月更降至0.33亿美元，而且主要出口商品是没有战略意义的棉花。对华出口下降最多的是石油制品。与1948年相比，1949年美国向中国出口的汽油、柴油及其他燃料油、煤油、工业润滑油都减少了90％以上，从1950年1月起，商业部停止发放大多数精炼油的出口许可证。而中国对美出口却大体维持在原有的水平。1948、1949年及1950年上半年中国对美出口分别为1.203,1.064,0.575亿美元。中国对美战略物资的出口甚至有增无减。对美钨的出口量1948、1949年及1950年上半年分别为393.2,459.4,666.8万磅；锡的出口分别为364.1,820.6,288.6万磅；桐油出口1949年为4300万磅，占美国当年桐油进口总量的66％。[46]

朝鲜战争爆发后，联合国安理会在美国操纵下于1950年6月25日通过决议，要求成员国不对朝鲜提供帮助。28日，美国宣布对朝鲜实行完全禁运。29日，国务院下令各石油公司停止对中国出口石油产品，30日，美国政府要求英国采取同样措施，7月10日又向菲律宾政府提出类似要求。同日，美国驻巴统代表在巴统会议上提出，既然美国已对朝鲜实行禁运，其他巴统国家也应采取相应措施，并要求巴统国家对中国实行像对苏联和东欧国家一样的贸易管制。巴统各国在对中国的贸易管制方面起先各执己见，美国一再施加压力，有关各国遂于7月17日同意对中朝实行像对东欧国家一样的管制。18日，英国政府又向美国表示，英国准备把一切石油制品列入Ⅰ号国际货单，并将要求新加坡、香港采取同样办法。在香港的存油将归英国海军部处理。[47]24日，美、英两国代表在巴统会上提出，把一切石油产品，包括原油、汽油、柴油、燃料油、润滑油，列入Ⅰ号国际货单，有关各国随之表示了有保留的同意。[48]在美国的压力下，墨西哥、委内瑞拉等非巴统国家也加入了对中国实行石油禁运的行列。

1950年10月中国人民志愿军入朝参战后，美国起先指望通过联合国的决议迫使中国撤军。中国特派代表伍修权在联大于11月28日作了控诉美国武装侵略台湾和朝鲜的演说后，美国的这一幻想破灭。美国商务部于12月2日宣布，自12月3日起对中国大陆、香港、澳门的出口实行全面的许可证制度（以前只对战略物资实行许可证管理），“凡是一个士兵可以利用的东西都不许”运往中国，包括纺织品和废橡胶，从而对中国实行了“绝对禁运”。16日，美国政府宣布，“将中国共产党在美国管辖内的一切资产置于管制之下”，并禁止在美国注册的船只驶往中国口岸。[49]

针对美国政府的封锁和禁运，中国政府采取了相应的措施。中国政府决定，自12月4日起停止对美国、日本、加拿大、菲律宾等国的结汇输出；对资本主义国家的贸易改用“先进后出”方式为主的易货贸易。28日，中国政府又宣布，决定清查和管制中华人民共和国境内的一切美国公私财产，冻结一切美国公私存款。[50]

美国政府也曾考虑对中国沿海实行封锁。参谋长联席会议1950年1月就提出以封锁作为对付中国的办法之一。但国家安全委员会在讨论时意见发生分歧。国务院认为实行封锁是不现实的，因为第一，要使封锁奏效，必须同时封锁香港的英国人，澳门的葡萄牙人，大连的苏联人；第二，中国海岸线太长，难以对这么广阔的空间实行有效的封锁；第三，可能引起美国与盟国（尤其是英国）的关系紧张；第四，在已经实行严格贸易控制的情况下封锁不一定对中国产生严重后果。[51]

美国政府知道，仅有美国单方面对中国实行禁运而无盟国的配合，禁运还是不能收到效果的。于是美国政府一方面与有关各国频繁接触，争取使它们加入到对华禁运的行列中，一方面力图通过它把持的联合国采取集体行动。1951年2月1日，联合国大会通过诬蔑中国为“侵略者”的决议，要求各国对联合国军给予一切援助，对中、朝军队勿给予任何援助，并要求成立由美、英、法、墨西哥、菲律宾、土耳其、澳大利亚、比利时、巴西、缅甸、加拿大、埃及、委内瑞拉、南斯拉夫等组成的所谓“额外措施委员会”，其任务是提出“对付这次侵略的额外措施”。该委员会于2月16日组成，缅甸与南斯拉夫拒绝参加该委员会。[52]2月17日，艾奇逊致电美国驻联合国代表团，实际上为“额外措施委员会”定下了工作原则和方案，诸如，委员会应秘密举行，选择适当时机发布新闻公报；委员会下可设小组，如经济小组，专门讨论针对中国的切实有效的经济措施；关于经济措施，委员会应当考虑，对中国是实行全面禁运还是有选择的禁运更切实可行？如果是有选择的禁运，是制定一个总的方针呢，还是确定具体的货单？是强制实行某种措施呢，还是实行联合国监督？如实行监督，如何实行？是否应当建议各国与中国断绝外交关系？如此等等。[53]

对外贸易与各国利益攸关，要使“额外措施委员会”追随美国，并不是一件容易的事。美国首先要说服的是它的主要盟国英国和法国，尤其是英国。美、英在对华经济制裁问题上立场各异。美国认定，中国的工业中心很大程度上是西方资本主义的产物，依赖于西方的原料和零配件。如果这些工业中心得不到西方的供给，那就会产生严重的经济后果，中国的工业生产会遭到破坏，中国维持大规模军事行动的能力就会受到严重制约，甚至会增加其国内控制的问题；许多物资有多种用途，如果对中国输出，肯定会首先满足军事的需要。[54]英国对美国的说法不以为然。英国认为如果提出对中国实行完全禁运，那是不可能指望得到所有主要国家——尤其是印度、缅甸、巴基斯坦——的配合的；即便这些国家都参加对华禁运，也不会达到预期目标，因为中国经济并不严重依赖进口；因此彻底禁运不可能改变朝鲜军事行动的进程。即使实行部分禁运，没有所有国家的配合也难以奏效。如果采取禁运措施，只能加强中共在中国的地位。英国还抱怨，美国对香港的禁运已经给香港带来了经济困难，使其安全受到威胁。2月1日，3月5日、15日，英国驻美使团一再向美国国务院提出照会，要求放宽对香港的禁运，并称，香港政府可以保证不把美国输入的物资转运到中国去。美国则认为英国大大夸大了禁运对香港的影响。法国没有类似香港的问题，但也认为首先只能实行有限禁运。[55]在2、3、4月，美国不断对英、法两国施加压力。4月4日，NSC 104/2号文件出台。这个名为《美国在经济领域中足以影响苏联集团的战争潜力的政策与计划》的文件提出，美国要通过联合国或其他渠道，争取“尽可能多的友好国家”对中国实行禁运。[56]

在美国一再施加压力的情况下，英国政府终于表示，如果斡旋委员会和平解决朝鲜军事冲突的努力失败，英国同意采取经济措施，即对战略物资实行有选择的禁运。美国政府认为，对华禁运不仅有经济上的意义，而且有“心理和政治上的影响”，“如果只有那些一般认为容易接受美国压力的国家实施对华禁运，这种影响是不能被完全感觉到的”，只有联合国中所有非共产党国家都实施禁运，“对共产党中国实行制裁的道义影响才能最大限度地发挥出来”。美国政府最希望的是所有国家都像美国一样对中国实行全面禁运，但它知道这是不可能的。当时巴统国家对中国也只实行有选择的禁运，更何况其他国家。美国于是决定满足于对中国实行军火与所谓战略物资的禁运。[57]

4月14日，艾奇逊指示美国驻联合国代表团，“在额外措施委员会建议对共产党中国采取经济行动的时机已到”，他要求美国代表立即向有关国家代表解释美国的立场，以便他们尽早取得政府的指示；要求额外措施委员会会议尽早举行，最好是在4月18日；希望下一次会议与头一次会议间隔的时间尽可能短；希望在额外措施委员会中避免争论，但也不要因怕争论而因循拖延[58]。美国政府是急不可耐了。

在额外措施委员会中，美国与其盟国主要在两点上发生意见分歧：其一，这时提出对中国的经济制裁是否为时过早？其二，是仅仅规定禁运的商品种类，还是要确定禁运的具体商品？

英、法、澳大利亚等国认为，对华经济制裁不能为时过早，仓促实行禁运，只能使斡旋委员会谋求停火的努力没有成功的可能。美国政府则称，不能让中国得到这样一种印象，即“支持联合国2月1日声明的国家没有决心把它作为侵略者对待”，因此对华经济制裁不仅不会妨碍斡旋委员会的工作，而且会加强这种努力。[59]英国等认为应当先提出一个较短的禁运货单，在英国最初提出的货单中没有包括橡胶。

美国政府反对提出具体的禁运货单，因为这必将使有关各国的意见分歧公开化，导致拖延实行禁运。为了争取更多国家的支持，美国代表葛罗斯在5月3日的额外措施委员会会议上说，美国只提出需要禁运的货物类别的方案，而“方案应当是有伸缩性的”，他建议把美国的方案向联合国大会提出，然后由各国自行决定，在此方案下应当对哪些物资实行禁运。[60]

在美国一再施加压力的情况下，5月14日，额外措施委员会通过了美国提出的对中华人民共和国和朝鲜民主主义人民共和国实行禁运的决议，18日，五届联大在苏联、波兰、捷克斯洛伐克等五国拒绝参加投票，印度、巴基斯坦、埃及等八国弃权的情况下通过这一决议。决议“建议每一个国家：（甲）对中华人民共和国中央人民政府和北朝鲜当局控制下的地区实行禁运武器、弹药和战争工具、原子能材料、石油、具有战略价值的运输器材以及对制造武器、弹药和战争工具有用的物资；（乙）确定从它的领土输出的商品中何者属于禁运范围，并实施使禁运办法获得实效的管制；（丙）在它的管辖范围内，使用一切办法防止任何逃避其他国家依本决议实行的货运管制的情事”，决议并要求各国将实施禁运情况向联大作出报告。[61]

5月22日，中国政府外交部就五届联大18日决议发表声明，指出这是联大“又一破坏联合国宪章，侵越安全理事会权限并蓄意扩大侵略战争的非法行动”，并表示，美国每一个扩大战争的表示与行动，都只能加强中、朝人民反对美国侵略者的斗志。[62]

联合国对中朝实行禁运的决议通过后，即送达联合国会员国和23个非会员国，其中有些是和中国没有任何贸易往来的。有43个国家接受并实行这一决议。[63]中国与资本主义国家的贸易大幅度下降。1951年，从资本主义国家输入中国的货物价值为4.33亿美元，1952年下降到2.57亿美元。香港是资本主义世界中对华输出最多的，1951年其对华出口总值为2.81亿美元，1952年下降到0.91亿美元。[64]

美国及以联合国名义对中国实行的禁运给中国带来了一定的损失，对中国国民经济的恢复与抗美援朝的物资供应造成了一定困难。这主要表现在：一、1950年12月美国宣布冻结中国在美资产后，中国方面组织力量进行抢救，把已订未运货物紧急运回，以尽可能减少损失，经过半年努力，抢救工作结束。到1951年5月被美国冻结的资产（包括物资）仍有4200余万美元，其中国家损失3200余万美元，私营厂商银行损失约1000万美元。二、由于抢运物资，积压了大量资金，据1951年3月统计，积压在进口物资上的资金占贸易总资金的三分之一强。抢运回来的物资残损短缺比例较大；货物突击运到，仓库拥塞，造成许多物资因无法妥善保管而受损。三、进口货物价格上涨，在1951年上半年一般上涨一倍左右，如黑铁皮、钢板、马口铁等，有的甚至上涨四倍以上，如墨粉。由于进口原料上涨，并由于国民党对沿海实行封锁，使沿海航运，尤其津沪航运受到严重阻碍，一些工厂因缺乏原材料而开工不足；四、一些传统出口欧美国家的土产出口锐减，价格下跌，如1950年土产出口额为4亿美元，1951年初的计划为2.3亿美元，而且可能还有0.6到0.8亿美元销不出去，农民的利益受到损害。[65]

针对美国的禁运，中国采取了一系列切实可行的措施，主要有以下三项。

一、通过举办土产会议和物资交流大会，加强城乡交流，尽可能开辟土产的国内市场，把对外贸易滞销的那部分土产在国内市场销售掉。

二、把对外贸易的重点转向苏联及东欧人民民主国家。1951年1月全国贸易会议明确提出，要积极扩大对苏联及新民主主义国家的贸易，“一方面，主动地、有步骤地改组国内出口物资的生产，以求逐渐适应苏联及新民主主义国家的需要”；“另一方面积极地向他们提出今后数年内我们在工业器材与工业原料方面的要求，以便他们扩大在这方面的生产，逐渐弥补在美国封锁下我们进口物资不能满足国内工业需要的困难，向着和平民主阵营内部自给自足的方向走”。[66]1950年，中国对社会主义国家的贸易额仅占中国对外贸易总额的32.4％,1951年增加到52.9％,1952年达到72％，此后直到50年代末一直保持在70％以上，其中对苏贸易1950年占中国进出口总额的29.8％,1951、1952年分别上升到41.4％、54.8％，最高年份（1955年）达到56.9％。1950年至1955年，苏联共向中国提供11笔贷款，用以购买抗美援朝的军事物资和建设器材，自1952年开始，中国从东欧国家进口成套设备和技术，主要是苏联所援建的156项重点工程，此外，中国还从苏联及东欧社会主义国家进口了各种精密、大型机械、有色金属和各种钢材、电工电讯器材、科学仪器、交通运输器材和大量石油。中国供应给它们的是它们十分需要的战略原料和其他重要物资，如稀有矿产品、稀有金属、有色金属、大豆、大米、植物油、肉类、茶叶、桐油等等。[67]

三、千方百计开展与资本主义国家的贸易。（一）改变贸易办法，即由以前的结汇贸易改为易货贸易为主，把出口货按其重要程度分成甲、乙、丙三类，每类出口货与重要性相当的进口货交换，只对少量最次要的出口商品才卖成欧汇。易货方法以先进后出，或分批进出为原则。（二）调动私商的积极性，鼓励协助私商做进口生意。私商在国外有广泛的关系，有一定的经验，又有一定的资金，公营公司与其订好收购合同，洽定价格，解决其销路与利润的问题；若其资金周转有困难，先付三五成定金；或者干脆委托私商代购代销；并组织私商进行联营，以加强计划性组织性。（三）把集中正规的进口改变为分散的方式，积少成多。许多货物不是整批进口，而是零星分散进口，某些机器分成一小包一小包进口。（四）改变进口渠道。中国不再能从美国及其他主要资本主义国家获得它所需的物资，便寻求从别的国家和地区获得，如从锡兰进口橡胶，从巴基斯坦进口棉花，并继续从澳门进口石油制品。由于采取了所有这些措施，中国冲破美国的禁运争取了大量物资进口，使国内西药的供应基本充足，一些重要物资，如钢板、竹节钢、机器、车胎等也都有大量进口。[68]

为了强化对华禁运，对敢于不服从的国家进一步施加压力，美国国会于1951年10月26日通过了《1951年相互防御援助管制法》（《巴特尔法案》），其中规定，凡是接受美援的国家如将“军械、弹药、战争工具、原子能物资、石油、有战略价值之运输器材，以及用于制造军械、弹药及战争工具之首要战略性物资”运往中国等社会主义国家，美国就“立即停止供给其全部军事、经济或财政援助”。[69]该法案还附了一个详细的禁运货单。

在中国政府争取进口的努力中，香港是一个主要渠道。据美国海军部门的情报，从1950年7月1日到1951年11月30日，共有330艘非社会主义国家的船只与中国进行贸易，其中一半以上（167艘）是英国注册的或为英商所有的，总吨位超过100万吨。美国对这一情况十分不满。1952年1月8日，艾奇逊致电英国外交大臣艾登（Anthony Eden），转达了杜鲁门对这种情况的“严重关注”。几天后，NSC 122/1号文件出台。该文件名曰《美国对香港和澳门实行出口许可证制度》，是专门为了对付这两个地区的。按照文件规定，美国除对香港、澳门的军火与所谓战略物资的禁运外，只能对两地输出“满足当地居民最低限度需要”或“向非苏联地区转口”的不具有战略意义的物资，一旦发现这些物资可能向共产党国家转运，或可能用来作为原材料制造向共产党国家出口的产品，则应停止向港、澳出口[70]。美国的这个政策给香港带来极大损害，引起英国政府严重不满。1952年2月22日，艾登致电艾奇逊，抱怨美国对香港的贸易管制严重地影响了该地的贸易与工业，引起了大量的失业。他要求美国放松贸易管制，特别是允许香港进口如棉花之类的原材料。美国对英国的要求不予理会。[71]

1952年4月，中国代表团出席莫斯科国际经济会议

一些国家的企业家不愿意为了美国的战略利益而使自己的切身利益长期受损，他们决定改变这种进行贸易的地理范围越来越小、品种越来越少的状况。1951年10月27日至28日，21个国家的经济界人士在丹麦哥本哈根举行集会，成立了国际经济会议发起人委员会，其中中国委员4人。经过将近半年的筹备，国际经济会议于1952年4月3日在莫斯科召开，来自49个国家的471名经济贸易界人士（包括13名美商）出席会议。中国政府对这次会议十分重视。周恩来亲自主持确定代表团人选，亲自改定代表团的重要讲话。3月15日，他在接见以中国人民银行行长南汉宸为首的代表团全体成员时说，参加这样的国际经济会议机会难得，不能放弃。在那里，同外国代表团交往的面要宽一些，争取打开我们同西方国家贸易往来的局面。[72]南汉宸在国际经济会议上表示，中国愿意与所有国家——不论它们与中国是否有外交关系——建立平等互利的国际贸易关系。他指出，禁运给各国经济带来了不利影响，如禁运使橡胶价格连续下降，橡胶出口国利益受到伤害；日本工业本需要中国价廉物美的煤、盐、大豆、油脂及其他原料，而中国也需要日本的工业机器、材料和工业品，因为禁运，双方的要求都不能得到满足，日本必须去买更贵的美国的煤。会议通过全体大会和小组会议的讨论，认为应改变因为美国对中国等社会主义国家实行封锁禁运政策所引起的国际经济关系不正常的状况，“经济制度和社会制度的不同，并不足以妨碍各国在平等互利的基础上扩大经济关系”。会议期间，中国与英国、法国、联邦德国等11个国家的工商团体和企业签订了贸易协议。[73]会议决定成立国际贸易促进委员会，并在巴黎设立执行局。会后，一些国家先后成立了国际贸易促进团体。中国国际贸易促进会于5月14日在北京成立，南汉宸任首任主席。

中日之间贸易关系的曲折发展是禁运与反禁运的一个重要事例。1950年12月6日，盟军总部指令日本政府对中国实行类似的禁运，当天正在神户港装船中的出口商品也被撤回，日本通产省宣布停止向中国出口除纤维杂货以外的一切商品，由于美国对中日贸易控制远较对巴统国家严格，中日贸易额急剧下降，据中国对外贸易部统计，1950年两国贸易总额为4700万美元，其中中国出口2100万美元，进口2600万美元；1951年两国贸易总额急剧下降到1200万美元，其中中国出口90万美元，进口1100万美元；1952年继续下降到400万美元，其中中国出口300万美元，进口100万美元。该年日本对中国出口只占日本全部出口的0.04％，从中国进口额只占日本全部进口额的0.7％。[74]

1952年4月28日，盟国（实际是美国）对日本的军事占领结束，日本重新获得国家主权。为了逐步恢复日本的国际地位，同时也为了使其对华贸易限制级别处于与西欧国家同等的地位上，日本于1952年5月30日第一次表示了加入巴统的愿望。

中国代表团团长南汉宸在莫斯科国际经济会议上发言

美国及其主要盟国在是否同意日本加入巴统问题上意见分歧。美国不同意日本加入，主要原因有二：其一，巴统成员除联邦德国以外实际上都是北约成员国，日本加入巴统将是它“在加入北约的路上走了一半”，而日本加入北约显然是不能接受的；其二，美国希望对中国实行较欧洲更为严厉的限制。为此，美国主张建立一个专门对亚洲贸易实行管制的独立的组织[75]。英、法、加拿大支持日本加入巴统，而不同意成立一个单独的组织。英国担心，如果另成立一个组织，美国将强使其他巴统成员国对中国实行比现在更严格的贸易限制；如果这样的组织严格控制日本对华贸易，日本将在亚洲其他地方成为英国的强劲对手，尤其在东南亚向英国利益挑战。英国还认为，把亚洲贸易与欧洲贸易完全分割开来几乎是不可能的。其余巴统成员国对美国的《巴特尔法案》躲之犹恐不及，因此尽量避免与美国打双边交道，它们希望保持甚至加强巴统这个多边接触的框架，认为日本的加入将加强这个总体框架，因此支持日本加入。[76]

1952年7月底8月初，美、英、法、加拿大、日本五国在华盛顿举行了5天会谈。美国政府希望建立一个总部设在东京、负责亚洲贸易管制的独立机构“远东统筹委员会”。这一计划遭到英、法、加拿大三国抵制。由于英国等的坚持，日本被允许“立即”参加巴统决策层的顾问小组；在工作层次上，则设立了“中国委员会”。美国力图使中国委员会具有尽可能强的独立性，而英、法、加拿大则尽量使它与巴统紧密结合。谈判的这种进展自然使美国政府，尤其是国防部极为不满。美国政府决定使日本作出把对华贸易禁运大致维持在现有水平上的承诺。7月31日，美国首席谈判代表、负责经济事务的助理国务卿林德（Harold F.Linder）告知日本谈判代表竹内，既然不能建立一个独立的远东委员会，美国就必须从日本得到保证，远东的贸易控制将不会放松。按照美国的要求，日本不仅要对军火、有战略意义的物资实行禁运，而且还要对可能具有战略意义的物资实行许可证制度。竹内起先对美国的这一要求表示抗议，但美国态度强硬，美国的谈判代表轮番向他施加压力，竹内万般无奈，最后只好同意作这样的书面保证。9月5日，林德和竹内签署了《日美关于对共产党中国实行出口控制的谅解书》，根据这一文件，日本不仅要对列入国际禁运货单的物资以及没有列入国际货单但列入美国禁运货单的物资实行禁运，而且要对两国都同意的其他物资实行禁运。这就是说，日本对华禁运仍然比其他国家更严。美国当时就向日本提出了一张包括400种商品的货单，日本立即同意对其中280种实行禁运。有40种双方一时难以取得一致。其余的80种中，约三分之二美国同意日本可向中国输出，但要控制数量；余下的三分之一美国仍坚持要实行禁运。即便如此，日本对华禁运仍较以前稍有放松。[77]9月，巴统顾问小组的会议同意上述五国作为中国委员会在头半年试验期中的创始会员国，其他巴统成员国可随时参加中国委员会。巴统中国委员会即告正式成立。1953年1月30日，日本通产省第一次部分解除对华出口限制，至1954年4月，日本前后有13次解禁，准许对华出口商品从最初的4种增加到93种。[78]

在日本，有两种趋势在进行针锋相对的斗争：一方面是美国极力要控制日本，一方面是日本有识之士及工商界人士不愿被美国牢牢束缚，为了自身利益要打破美国的控制。1950年10月日本成立了日中友好协会，同时，日本一些国会议员组成了促进日中贸易议员联盟。1952年春，日本前参议员帆足计、参议员高良富（女）和众议员宫腰喜助事先未与政府官员磋商，先后取道西欧到了苏联，参加了莫斯科国际经济会议，这使日本政府感到震惊。莫斯科经济会议以后，5月22日，东京又成立了日中贸易促进会，6月20日，在大阪成立了关西日中贸易促进会。莫斯科经济会议期间，中国代表团与上述三位日本议员进行了接触，并邀请他们访问北京。5月15日，他们从莫斯科飞抵北京，成为访问新中国的第一批日本客人。6月1日，南汉宸与高良富、帆足计、宫腰喜助分别代表各方的贸易团体签订了《中日贸易协议》。协议规定自签订之日起到年底的7个月内各方出口3000万英镑，采取易货方式。协议的最大特点是确定了“同类物资交换”的原则。即按当时双方供求关系的轻重程度，将各方的出口货单分为甲、乙、丙三类，一方要取得对方的甲类物资，就必须以自己的甲类物资进行交换，否则就不能成交。当时开列的甲类货单是：中方出口煤炭、大豆、锰砂、镁砂、猪鬃；日方出口钢材、紫铜、铝锭。乙类货单是：中方出口盐、杂豆、花生仁、桐油、矿产品、羽毛、棉花、羊毛；日方出口化工产品、纺织机械、轮船、无线电器材、电工器材、起重机、卡车等。虽然由于列入日本货单的大部分商品当时都属于禁运之列，因此协议两次延长也只执行了5％，但作为中日之间签订的第一个民间贸易协定，它仍具有重要意义。[79]

1953年1月，艾森豪威尔上任后，立即面临着与美国的主要盟国在对华贸易政策上的分歧。在西欧国家中，英国政府在禁运方面追随美国最紧，英商要求发展对华贸易关系的呼声也最强烈。1953年3月，英国商务部提出的一个报告反映了英商的这种情绪与要求。报告说，既然其他欧洲国家允许它们的商人向中国出售英国政府不允许本国商人卖给中国的货物，那么英国对华禁运的实际效果就“不是不让中国得到这些物资，而是让欧洲大陆上别的国家的商人去做本该由我国商人做的生意”。英国商务部官员建议政府放松对华贸易控制，只禁运真正的战略物资，而允许向中国出口非战略物资。[80]美国政府认为，要加强“联合国军”在谈判中的地位，就要加强而不是放松对中国实行禁运。尽管英、法在此问题上有自己的立场，但英国在西亚和非洲正遇到一系列棘手的问题，如在苏伊士运河区与埃及的争议中需要美国支持，法国深陷在印度支那战争中，处境日趋困难，更离不开美国的援助，因此在对华禁运方面两国都只好追随美国。3月7日，杜勒斯与艾登在华盛顿举行会谈。美方对一些在英国注册的船只可能向中国转运货物表示极为关注。在美国的压力下，英国同意采取两项新措施：“对于在联合王国和殖民地注册的船舶实行新的许可证制度，使英国船舶不能载运来自英国的战略物资前往中国”；不让载运战略物资前往中国、苏联或其他社会主义国家的船舶在英国口岸加煤。3月28日，美、法外长会谈结束，两国政府宣布法国将采取类似英国的措施。此后数月中，美国又迫使荷兰、比利时、加拿大、丹麦、挪威、意大利和日本采取了同样的航运管制。[81]

朝鲜停战协定签字前后，美国政府已经把战后继续实行对华禁运问题提上日程。1953年7月7日和31日，NSC 152/1、152/2号文件相继出台。在这两个文件中，美国仍然把中国看作“军事侵略者”，并称中国没有因朝鲜战争的结束而“放弃其基本的目标和以武装力量寻求实现其目标的愿望”，因此美国仍然要维持现有的对华禁运，要把对华贸易控制保持在比对苏联及东欧国家严格得多的水平上。美国政府预见到，随着朝鲜战争的结束，美国的主要盟国将越来越不愿意在对华禁运问题上追随美国，“美国与其主要盟国在对华政策上的现有分歧将进一步扩大，甚至可能导致美国与其主要盟国在远东的严重分裂”，为此，美国必须“继续加强努力”，要求盟国继续对中国实行禁运。[82]

不出美国所料，朝鲜战争结束后，盟国要求放松对华贸易控制的呼声越来越高。首先是被美国控制最严的日本。8月11日，当杜勒斯访问日本时，吉田茂首相向他面交一封信件，其中申述了由于严格控制对华贸易给日本带来的困难，要求美国政府放宽对日中贸易的限制，至少放宽到英中贸易的程度。日本这一要求遭美国拒绝。美国政府在10月21日致日本的一份备忘录中说，美国坚决主张在朝鲜实现政治停战以前必须对中国实行严格禁运，对中国共产党施加压力，并要求日本给予合作。[83]1954年3月1日，英国政府致函美国政府，要求大幅度解除对苏联及其他社会主义国家的禁运。信中指出，贸易管制的办法是在东西方的政治关系日益恶化、战争行将爆发之际确定的。现在情况已经变了，在贸易方面也需要进行新的战略估量。信中接着列举了需要重新审查贸易管制的因素：（一）对苏联集团很快能自给自足的物资及能从别的渠道获得的物资继续实行禁运已失去意义；（二）有效实行禁运必须有各国的积极配合，如果禁运货单上的物资战略意义不明显，便会失去有关国家的政治支持；（三）西方国家为了发展经济，急需扩大对外贸易。英国政府认为，国际货单Ⅰ（军用物资）应当减少，货单Ⅱ（非军用战略物资）应当取消，英国自己拟了一份货单，希望与美国一起向巴统提出。美国政府既不愿意接受英国方案，又怕完全拒绝会遭到盟国的一致反对，认为可取的办法是对英国提议作重大修改，将其纳入美国政策容许的范围。3月19日，艾森豪威尔致电丘吉尔，称缩减禁运项目是美、英两国共同的目标，但美国不准备在这一方面“这样突然地走得像英国提案所建议的那么远”，并强烈表示，那些具有高度的战争潜力意义的设备与原料必须包括在禁运范围之内。最后他建议，由两国负责官员同法国代表一起去具体商谈哪些项目可以解禁。[84]

实际上，放松对华禁运的呼声不仅来自盟国。在1953年下半年、1954年上半年，美国政府内部在此问题上也是有不同意见的。国防部、国务院及海外行动委员会不赞成放松对华禁运和财政控制，认为没有直接的迫切的经济原因要求美国放松禁运，而为了使巴统中国委员会与联合国维持禁运，美国自己首先不能放松。美国一放松，势必导致巴统及联合国对华贸易控制的松懈，那将使美国在为解决远东问题而与中国即将进行的谈判中的地位变得更加困难。它们还担心，放松对中日贸易的控制将最终导致日本承认共产党中国。因此，它们建议：（一）美国自己不能放松禁运与控制，但为了宣传与外交的目的对个别商品可以个案处理；（二）日本的贸易控制可以从现有水平逐渐解禁，但仍应高于巴统中国委员会的限制；（三）巴统中国委员会的对华贸易控制及联合国1951年5月28日决议要尽量设法维持。[85]

商业部及艾森豪威尔本人倾向于放松对华禁运。他们认为，对中国实行比对苏联更严格的贸易控制，既不能收到应有效果——中国可以从苏联及其他社会主义国家转口得到从美国得不到的物资，又不利于削弱中苏同盟，而对华贸易本应成为分化中苏同盟的“十分有用的工具”。他们认为只要美国能得到“纯利”，把喷气式飞机卖给中国也可以考虑。放松对中日贸易的控制是一举两得的事情：既可以减轻中国对苏联的依赖，也可以减少日本对美国的财政依赖。自由世界扩大对华贸易的呼声越来越高，美国要拦也拦不住；而美国把自己的对华禁运置于国际普遍同意的水平，恰恰表示美国“政策的灵活性及在多边协商一致的基础上行事的愿望，这有利于巩固自由世界的团结”。他们建议：（一）美国对华禁运降到巴统的程度；（二）日本对华贸易控制降到巴统的程度；（三）抵制把对华出口降到巴统现行水平以下的做法；（四）改变现行对外国资产的管理办法，允许进口原产地为中国的产品；（五）相应改变现行的船舶航运及加煤的管理办法。[86]

但当时美国国内的政治气候对于放松对华禁运仍然十分不利。朝鲜战争虽然结束，但对中国的敌对情绪仍未消减，麦卡锡主义仍然支配着美国政治。国会中虽然共和党享有微弱的优势，但共和党内意见并不一致。实际上，一些共和党议员，如诺兰（William Knowland）向来是最敌视新中国政权的，他们的主张在当时也使艾森豪威尔感到十分头痛。在这种情况下，对艾森豪威尔政府来说最保险的做法自然是维持现状。1954年4月日内瓦会议召开前，美国国务院负责中国事务的官员詹金斯（Alfred le Sense Jenkins）还特地在一个公开场合宣称：“在经济方面我们遵循的政策是对共产党中国完全的禁运，我国船只禁止驶往共产党中国的港口。”[87]

1954年下半年台湾海峡局势趋于紧张，这使美国政府内在对华贸易问题上持强硬立场的阵容增强，原先倾向于放松对华禁运的商业部，这时甚至与国防部、参谋长联席会议一起，主张对苏联及其他社会主义国家实施更全面、更有效的禁运，以防向中国转运物资，对不遵守对华贸易限制的国家加以惩罚，对这些国家的出口加以额外控制和限制。[88]8月25日，美国开始实行新的禁运货单，对东欧国家禁运物资有所减少，但对中国出口限制没有丝毫放松。相反，由于技术发展而产生的一些新产品又被增补到禁运货单上。[89]

但盟国为各自利益考虑越来越不愿意在对华禁运方面追随美国。11月29日，国务院负责经济事务的助理国务卿帮办卡里加尔维（Thorsten V.Kalijarvi）向杜勒斯报告说，在8月中旬于巴黎举行的经济防务官员会议上，美国因坚持在贸易控制问题上对中国与苏联集团的欧洲部分实行双重的标准而“越来越显得孤立，并使美国在其他事情上发挥领导作用的能力受到损害”。会议指出，过去对中国实行的较对苏联及东欧国家更严厉的贸易禁运收效甚微，美国应在全面评价其对华政策的前提下立即重新审视其对华贸易政策。[90]

美国政府对盟国的离心倾向不能不闻不问，在8月到12月的数次国家安全委员会会议上反复讨论了对华禁运问题，但艾森豪威尔政府最终下不了决心放松对华禁运。1955年1月4日，杜勒斯向国家安全委员会提出了一个名为《现今美国对远东的政策》的报告，作为这些会议的总结。报告的要点是：（一）美国对中国现行的出口、进口和财政控制应继续保持；（二）敦促“自由世界”的其他国家保持现行的对华出口控制，为使其他国家继续保持现行禁运水平而进行的对个案问题的日常处理不应损害多边的禁运；（三）一旦上述政策严重影响盟国关系，或导致盟国因与中国的贸易需要而与苏联集团和解，国务卿应立即报告国家安全委员会，以便考虑采取适当措施。这一报告在次日的国家安全委员会会议上通过。[91]这样，尽管美国的盟国不断提出解禁的要求，尽管美国政府内部也有不同意见，美国这一极其僵化的政策在艾森豪威尔政府任内一直保持了下来，即便中美大使级会谈也不能使美国的政策有多少松动。

第三节 美国分离西藏政策的失败

近代以来，西藏一直是英、俄等大国觊觎的对象。第二次世界大战以后，美国图谋分裂西藏是因为西藏具有“重要的地缘政治意义”。美国驻印度使馆参赞霍华德·多诺万（Howard Donovan）认为，中国共产党控制西藏之后将对南亚构成严重威胁，共产主义会以西藏为基地向南亚尤其印度渗透、扩张；甚至可能利用宗教领袖达赖喇嘛的影响向中亚扩展势力。如果失去了南亚和中亚，那将非常不利于美国对抗共产主义。国务院甚至担心苏联会占领西藏，似乎西藏已经成了东西方对抗的锋线。[92]朝鲜战争爆发后，美国又将分离西藏的政策作为牵制中国的手段之一，不断给新中国政权的巩固制造“麻烦”。从西藏内部来说，年幼的达赖喇嘛尚未亲政，西藏地方政权把持在摄政[93]达扎手中，达扎等人阴谋搞“西藏独立”。美国企图分离西藏的重要表现就是怂恿西藏地方政府的“独立”倾向。

1942年7月6日（藏历5月23日）西藏地方政府擅设“外交局”，称其为“藏政府对中国及他国办理外务人员之机关”，并致函国民党蒙藏委员会驻藏办事处，“今后汉藏间事无巨细请径向该机关洽办”。国民政府警告西藏地方政府，不承认该“外交局”，并称如果它坚持通过“外交局”处理同中央政府的事务，将对西藏用兵。[94]慑于中央政府的压力，西藏不再坚持汉藏事务交由“外交局”办理，但“外交局”并未因此而撤销。英、美及尼泊尔驻藏代表无视中国中央政府的存在，迅即与“外交局”建立联系，美国国务院还批准了战略情报局的两名情报官员伊利亚·托尔斯泰（Ilia Tolstoy）上尉和布鲁克·多兰（Brooke Dolan）中尉到西藏秘密勘察地形，直接同“外交局”交涉。在西藏逗留期间，托尔斯泰甚至许诺向美国政府建议，让西藏出席战后的和平会议,[95]这恰好迎合了达扎为首的西藏地方政府企图“独立”的意愿。1946年初，西藏还派出代表团向同盟国表示慰问，借以表明其“独立”身份；1947年3月，受到英国驻藏代表的唆使和印度的邀请，西藏参加了在新德里召开的“泛亚洲会议”（又称黄种人会议），西藏代表得到了国家代表团的礼遇，印度各家报纸也进行了别有用心的宣传。[96]1947年10月，摄政达扎杀害了爱国的热振活佛，西藏地方当局在处理热振事件中与中央政府产生分歧，遂决定派孜本夏格巴往英美乞援，[97]这就是以联系贸易为名，意欲在国际上表明“独立”身份的“西藏商务代表团”。[98]美国驻印度大使洛伊·亨德森建议国务院，不要坐失增强美藏情谊的良机[99]。该团几经辗转于1948年6月到达香港，美驻港总领事馆在该团的旅行证件上办了签证，7月3日夏格巴等人飞赴美国。中国驻美大使顾维钧接外交部函电后，向美国国务卿马歇尔申明，西藏代表团赴美，“未经我国核准，而美国务卿又表示尊重中国在西藏之主权，则该团在美，美政府不应予以官方接待，美总统如予接见，即予以政治上地位，中国政府不能赞同”；“如美方坚持准许该团晋谒总统，亦应由我驻美大使率领前往。”美国总统不得不取消了接见代表团的安排，改由副国务卿艾奇逊以非正式访问礼仪接待。西藏代表团在美时曾声称，他们来美国一则与美国谈判商贸事宜，实际上是谋求贷款，为扩充军备、购买枪械之用；二则“西藏与中、苏、印三大国毗邻，若予一国以特权，势难不予其他两国，故只得对三国一律排斥，但希望与美国建立更优良之关系”。西藏少数分离主义分子“藏独”之心昭然若揭，而美国政府却企图以很高的规格礼遇这样一个非法的代表团，其干涉中国内政、分离西藏的企图也是十分明显的。顾维钧评论道，“美政府所以对西藏表示好感，盖欲利用西藏为将来对苏联之空军基地”。[100]

自1949年起，美国与西藏地方当局中分离主义分子的勾结有增无减。年初，美国政府开始酝酿应对中国局势变化的总政策，而亨德森早就注意到了西藏问题。他在1月初致电国务院，建议在亚洲局势剧变的情况下，重新审议对藏政策，一旦中国共产党控制中国或发生类似情况，美国应准备将西藏当作“独立国家”对待。不仅是亨德森，其他驻外使领人员也十分热衷于出谋划策，鼓动国务院采取行动。驻印使馆参赞霍华德·多诺万认为，为了确保南亚地区免受“共产主义扩张”的威胁，美国应“考虑同西藏政府建立某种联系的可行性”。驻苏代办福瓦·科勒（Foy D.Kohler）也认为，印度正密切关注西藏形势，国务院可对印表示同情，趁机建立“反共”统一战线。7月2日亨德森就西藏问题再次致电艾奇逊，呼吁国务院向西藏派出代表团，借以观察西藏形势，建立与外界的联系，发展“藏美友谊”。国民党正在失去、共产党尚未建立对西藏的控制，美国要插手西藏，此其时也。驻华大使司徒雷登也表达了类似的意向，他还同意在同中共建立关系以前采取旨在认可西藏自治地位的行动。[101]

1949年4月12日，美国国务院远东事务司官员鲁思·培根（Ruth E.Bacon）向中国处处长石博思（Philip D.Sprouse）提交备忘录，评述了亨德森大使的建议并提出了相应对策。她认为，即使中共控制了中国本土，它也不可能在西藏建立有效的控制，承认西藏“独立”有利于对抗中共渗透，而且西藏有意与外部世界建立商贸联系，这是有利于支持西藏“独立”的因素。但是，美国一贯奉行尊重中国领土统一原则，承认西藏“独立”将涉及对华政策原则，也不利于美国利用苏联对中国北部的企图离间中苏关系；此举还可能促使苏联将西藏纳入共产主义阵营，而且承认本身并不能使西藏留在西方阵营中，反而会危及美国的长远利益；另外，美国采取何种政策还要考虑印度的态度。综合诸种因素，美国目前的政策应注意：不可太倚重西藏在意识形态和战略意义上的重要性，将西藏当作朋友对美国更有利。既要避免营造这样一种印象：美国似乎正在改变承认中国对西藏拥有主权的政策，同时又要保持政策的灵活性；可派官员赴藏获取第一手情报，但要避免引起中国疑忌。如果中共获得胜利，而国民党继续存在，美国将依据对国民党的政策决定对藏政策。[102]

美国国务院此时尚未形成在亚洲的总的政策目标，担心过早明确地支持西藏“独立”可能影响将来的美中关系，鲁思·培根的备忘录受到国务院的重视。艾奇逊于7月28日电复亨德森，指出他所建议的那类使团是不可取的。国务院提出了两种替代方案：第一，派遣小规模探险队，由使馆的二等秘书杰弗逊·琼斯（Jefferson Jones）带领，并通过私人安排商请英驻印度高级专员处同级官员以非官方身份协同探险队。此团可在拉萨逗留两周，以便观察西藏政治形势，探索能否在西藏建立领事馆。第二，由富有经验的探险专家斯凯勒·加蒙（Schuyler Cammonn）带领的探险队去藏，由琼斯陪同。琼斯可先期返回汇报，加蒙继续留在西藏以科学考察为名，观察当地政治形势。亨德森回电称，第一方案在本年度是不可行的，因为两名英国高级官员希望访藏已被印度政府劝阻，目前西藏的对外关系实际已经被印度垄断。美英联合进藏如确属必要，也要等到次年春天。由于气候原因，第二方案即便可行也为时已晚，次年5月份或许可行。但无论采纳第一方案还是第二方案，关键仍取决于印度。[103]1947年印度获得独立以后，长期以来英国在西藏的特权由印度继承下来，包括在亚东和江孜驻扎“武装卫队”，在西藏地方经营邮政等，因而不论美国打算对藏采取何种行动，都不得不考虑印度的立场。

正当美国国务院考虑派团进藏的时候，达扎等人又与印度驻藏总领事黎吉生（Hugh E.Richardson）暗中勾结，制造了“驱汉事件”。黎吉生谎称：“拉萨有许多共产党的人，留他们在这里，将来会充当内应，把解放军引进来。”他还提供了不少人的姓名和住址，其实均为在西藏的汉人、汉籍喇嘛、经商汉人和国民党驻藏办事处职员。1949年7月8日，噶厦政府限期这些人两周内离开西藏，并捣毁了国民党交通部在拉萨的无线电台。国民党《中央日报》发表评论，责问道：“拉萨哪里来如许多的共产党势力？为什么我国（政府）驻藏的所有机关学校人员甚至和尚皆遭驱逐出境？”[104]虽然国民党的电台被捣毁，但锡金、印度国防部和拉萨之间的通讯并未中断，“驱汉事件”是一次在藏汉之间制造矛盾、阴谋分离西藏的重要举措。

西藏地方政府担心中国人民解放军进军西藏，在美、英的唆使下，准备派出“亲善使团”，分赴美、英、印和北京，表明西藏已经“独立”。“外交局”于11月2日派夏格巴等人赴印度，准备前往北京送信给毛泽东。信中宣称：西藏早已“独立”，其治理从未为外国所接管，西藏将抵御对其领土的侵犯。要求解放军不得越过“中藏边界”的西藏一侧或采取类似军事行动，并下令驻扎于“中藏边界”的军队严守上述要求，至于几年前“被吞并的西藏领土”，“西藏政府”希望中国内战结束之后公开谈判。11月4日“外交局”还致函艾奇逊，向美国寻求援助，表示：中共已危及西藏边境，如果中共派兵进藏，“那么西藏政府将被迫动用一切手段捍卫自己的国家。因而西藏政府恳切希望从贵政府获得一切可能的援助”。[105]类似求援信也以各种渠道送达英、印等国。各国对求援信的反应因其对华政策的不同而有较大的差异。美国原本就想派团进藏，但此计划年内无法实行，正愁没有应对西藏局势的良策，西藏此时求援正中国务院下怀。收到驻印大使亨德森关于西藏求援的汇报后，艾奇逊立即指示亨德森、多诺万、石博思与英、印官员磋商提供援助的可能性。美国深知，没有英、印的协作，它将一事无成。人员和物资要进入西藏都必须假道印度，只有印度合作，美国干预西藏局势的政策才有实现的可能。由于历史上英、印关系密切，英国的合作同等重要，美国可以借助英国影响印度的决策，甚至向其施加压力。然而，驻印使领人员发回的消息令美国大为失望。印度承认并接受中国对西藏的“宗主权”，强调西藏事实上的自治，但如果中国共产党要控制西藏，印度不会采取任何阻止行动。[106]英国则强调，可鼓励西藏对中共的抵抗，但西藏不宜对中共采取挑衅行动，尤其不可使西藏误认为有国际上可靠的支援。11月28日，印度外交部副部长兼外交部秘书长巴杰帕伊（Girjia S.Bajpai）甚至表示：印度没有收到来自西藏的任何求援信息，不知道西藏求援以对抗中共一事。在任何情况下，印度的作为都是有限的。[107]

英、印政府的消极态度使美国无法采取有效行动，艾奇逊于12月9日致电亨德森，答复了西藏的第一次求援要求：对此目前不宜给予确切答复，但国务院将予以“慎重考虑”；英、印与西藏传统上和地缘上的关系要比美国与西藏的关系密切得多，暗示西藏，援助问题取得进展的突破口仍在英、印。驻印大使亨德森受到英、印对西藏事态所持态度影响，于12月8日和15日接连致电艾奇逊，希望国务院慎重考虑次年春天派团访藏的计划。他认为印度可能承认中共政府，不支持西藏对抗中共，派团访藏不可能得到印度的合作；派团赴藏不仅会使西藏当局误认为美国将支持它抵抗中共——这是美国目前无法做得到的，还会遭到中共的指责，并刺激中共过早采取进藏行动。驻英代办霍尔姆斯发回的消息让艾奇逊更加沮丧。英国又一次从先前立场后退，表示仅着意于维持西藏自治，支持印度所采取的旨在帮助西藏自治的任何行动，而不希望印度进行直接的军事干预；若是中共危及西藏自治，英国的军事援助也仅限于向印度提供少量的轻武器，再由印度提供给西藏，训练西藏军队一类事情只能由印度承担。[108]一位美国学者分析说，这“反映了英国人对英藏关系的新主张，英国现在不再直接插手印度事务了，它宁愿避免受到汉藏政治纠纷的牵连，而且也不希望特意帮助或鼓动西藏争取维护其事实上的独立地位”。[109]概言之，打开援藏大门的钥匙掌握在印度手中，而印度的政策立场与美国所期望的相去甚远，这样美国就有些束手无策了。

12月3日，美国国务院又收到西藏分离主义分子的第二次援助请求。电文称，为了“抵抗即将到来的中共侵略”，西藏急欲获得联合国大会的成员国席位，希望美国予以支持，西藏将派一代表团赴美办理此事。[110]12月22日，西藏分离主义分子第三次求援。他们在致美国总统和国务卿的信中提出：将派出由堪穷土登桑杰和四品官丁甲·多吉坚赞率领的特别代表团赴美求援，希望给予一切可能的援助。[111]不仅如此，西藏还将“另派一使团到中国以便向中共当局解释并表明独立”。[112]

亨德森就西藏要求加入联合国一事与英、印官员进行了会谈，大致摸清了两国的态度。印度外长梅农（Krishna P.S.Menon）认为，西藏加入联合国毫无希望，在联合国讨论此事只能促使中共更早采取行动。英驻印高级专员罗伯茨也同意这种看法，建议西藏为此派出的代表团最好暂留印度。据此，亨德森建议美国同英国保持步调一致，劝阻西藏代表团访美。12月21日，艾奇逊指示亨德森：目前保持现状是上策，无论争取形式上的还是实质上的“独立”，对西藏都是不利的美、英、印立场分别见[113]。至于西藏要派特别代表团赴美求援，艾奇逊认为，这样的使团将使问题更加复杂化，会促使中共提前采取行动，目前国务院倾向于不提供援助，西藏若想与美国联系可通过驻新德里的使馆，而不必要去华盛顿。艾奇逊敦促亨德森征询英、印意见。1950年1月20日，亨德森拜会了梅农和罗伯茨。梅农认为西藏派团赴美求援起不了任何作用，也不赞成美国选择新德里作为美藏会谈的地点，担心中共指责新德里是分离中国和西藏阴谋的发源地。至于美国选择何处作为会谈地点，他没有什么好的建议。罗伯茨则表示，英国不便提供援助。据此，亨德森建议国务院授权他召见西藏驻新德里的代表，告知他们，美国此时不便援藏，派团更是有害无益。国务院认可了亨德森的建议。艾奇逊还于1月24日取消了拟议中的派遣外事官员去拉萨的打算。西藏地方当局遂于27日下令终止了代表团赴美的准备，并对美国不能提供援助表示失望。[114]

1949年上半年，中共领导人的注意力仍在防止美国对中国内战的可能的武装干涉，西藏问题尚未提上议事日程。“驱汉事件”引起了中共方面的注意。9月2日，新华社发表了题为《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》的社论，一针见血地指出，这是“企图在人民解放军即将解放全国的时候，使西藏人民不但不能得到解放，而且进一步地丧失独立自由，变为外国帝国主义的殖民地奴隶”。社论强调，“西藏是中国的领土，绝不容许任何外国侵略；西藏人民是中国人民的一个不可分离的组成部分，绝不容任何外国分割。”9月7日，《人民日报》发表了题为《中国人民一定要解放西藏》的社论。中共中央决定着手经营西藏并作了和平解放和武装解放两手准备。解放西藏的决定受到了西藏宗教领袖之一班禅额尔德尼的拥护，他于中华人民共和国成立之日致电毛泽东主席和朱德总司令：“二十余年来为了西藏领土主权之完整，呼吁奔走，未尝稍懈。……兹幸在钧座领导之下，西北已获解放，中央人民政府成立……西藏解放，指日可待。班禅谨代表全藏人民，向钧座致崇高无上之敬意，并矢拥护爱戴之忱。”[115]

西藏地方当局的“藏独”活动及美国可能的干涉促使中共中央加快了准备进军西藏的步伐。毛泽东起初打算让西北局承担“经营西藏问题”，1950年1月决定改由西南局担负此任务，“只需要一个充足的军或4个师共约4万人左右的兵力，即已够用，唯需加以特殊政治训练，配备精良武器”；“应当争取于今年4月中旬（根据1950年1月10日毛泽东关于进军和经营西藏的电报，4月中旬应为5月中旬）开始向西藏进军，于10月以前占领全藏”，要求做好进藏、军队、后勤各方面的准备。1月10日，毛泽东同意了刘伯承和邓小平制定的进军西藏的计划，督促中国人民解放军第五兵团第十八军加紧准备，要求西北局协助西南局，并“务希于5月中旬以前占领康藏交界一带”。[116]中共中央派遣中国人民解放军进藏的思想是坚定不移的。周恩来总理在4月27日会见中央民族委员会举办的藏族训练班学员时明确指出，“人民解放军必须进入西藏，目的是赶走外国侵略势力，保护西藏人民，实现西藏自治”。[117]

获悉西藏当局要派“亲善使团”赴美、英等国求援的事后，中央人民政府外交部发言人于1月20日发表谈话，指出“拉萨当局当然没有权利擅自派出任何‘使团’，更没有权利表明它的所谓‘独立’。”“我国中央人民政府将不能容忍拉萨当局这种背叛祖国的行为，而任何接待这种非法‘使团’的国家将被认为对于中华人民共和国怀抱敌意。”由于中国政府的严正警告，西藏赴美、英等国的代表未能成行。爱国的班禅堪布会议厅也呼吁“今拉萨当局此种举动，实为破坏国家领土主权完整，违背西藏人民意志。谨代表西藏人民，恭请速发义师，解放西藏……。本厅誓率西藏爱国人民，唤起西藏人民配合解放军，为效忠人民祖国奋斗到底”。[118]1月24日，经中共中央批准，西南局成立中共西藏工作委员会，统一领导经营西藏的工作。2月3日，由侦察营、工兵营组成的先遣队，在第十八军五十二师副师长陈子植的率领下，从乐山出发，先期入藏，了解情况，调查路线，修补道路，筹备粮秣，进藏的准备工作紧锣密鼓地展开了。摄政达扎慌忙调集藏军七千余人，一部分布置在阿里、黑河地区，把号称能征善战并用英、美武器装备的三、九、十等七个代本[119]和三个代本的一部部署在昌都一带和金沙江西岸，企图借助金沙江天险和入藏门户昌都负隅顽抗，并由西藏“外交局”、藏军司令部、军饷收发局组成应变指挥机构，借以阻挠西藏的解放。[120]

面对此种形势，美国再次探讨援助西藏地方当局的可能。艾奇逊了解到印度有意增加对藏的军事援助，立即于1950年3月1日致电亨德森，要求他探听如下情况：印度提供给西藏的援助数量；援助以何种比例增加；印度采取何种步骤训练西藏军队；英国对军事援助的态度；西藏抵抗“中共侵略”的计划和所需军援的种类；如果美国建议，美、印或英、印或美、英、印合作满足西藏所需，印度会作何反应，等等。亨德森经过与英驻印副高级专员会谈了解到，印度应西藏地方当局要求所提供的武器可以装备一个旅6个月所需，但因运输工具所限，部分武器可能无法运到西藏；印度不想使对藏军的训练成为反对中共行动的组成部分；印度能够满足西藏所需要的武器，印度似乎不希望与美合作援助西藏，它认为美、印合作在政治上会被看作联合对付中国。[121]在印度碰了钉子，美国开始寻找间接途径打开援藏大门：借助英国向印度施加压力。

在5月11日至13日的美、英、法三国外长会议上，美国极力劝说英国：由于地缘和传统关系，援藏是英、印的责任，英国应向印度施压，促其援藏。6月16日，艾奇逊召见英驻美参赞格雷夫斯，向他阐明美国的立场：中共控制了西藏将为共产主义在尼泊尔、不丹乃至印度的颠覆活动提供基地，如果西方宣称无意改变西藏的国际地位，那么某种具体形式的军事指导和援助可以使中共在西藏付出更高的代价；鉴于在西藏的特殊利益及与印度的特殊关系，英国最宜于向印度施加影响，促其对西藏采取必要行动。但格雷夫斯认为，英国只能与印度磋商西藏问题，言下之意英国可以劝说印度，具体政策仍要由印度作出。6月20日，英国外交部通过美驻英大使道格拉斯表明了英国的政策：承认中国对西藏的主权，但应保证西藏自治；英国对西藏的责任已由印度继承，援藏只能是名义上的；干涉既不可行也不明智，英国不想卷入中国的事端，英国无意阻挠在印度的西藏代表团与中国谈判，但不能在香港举行谈判。[122]也就是说，英国不肯与美国配合。

艾奇逊开始考虑让西藏向印度要求增加援助，迫使印度或者满足西藏的要求，或者同意转运美国的援助物资。美国甚至为下一步的行动作了安排：如果印度同意转运，亨德森应马上准备西藏所需援助的清单；美国将以秘密方式向西藏提供发报机，以方便西藏与美国之间的直接联系。后来亨德森从梅农那里了解到，西藏代表团没有向印度提出进一步援助的要求。[123]至此，为了阻挠西藏解放，美国面临的政策选择只有一种了：直接劝说印度同意转运援藏物质，支持西藏向联合国提出“申诉”。

1950年10月19日，中国人民解放军解放了昌都。27日，美国务卿艾奇逊指示亨德森会见尼赫鲁，向他表示，美国同印度一样关注西藏，西藏的命运与印度的利益休戚相关，印度应向西藏提供援助，并重新评估其对华政策。通过这次会见，亨德森了解到，昌都解放后，印度曾于10月26日通过驻华大使潘尼迦致送中国一份措辞严厉的照会，尽管如此，目前印度并无改变政策的迹象，印政府仅是打算继续向西藏提供武器，并建议拉萨向联合国求援。当问及此时印度可否转运美国援助物资时，巴杰帕伊表示，谈论此事为时过早，应等待事态的进展。亨德森又征询美国应采取什么行动以协助印度，巴杰帕伊和尼赫鲁均表示，美国最好不采取任何行动。[124]

西藏地方政府曾经有过同中央政府谈判的想法。中央政府考虑到西藏问题的复杂性，决定在进驻西藏的既定方针下，“可以采用一切方法与达赖集团进行谈判”，力争和平解放西藏。1949年8、9月间，兰州、西宁相继解放，人民解放军随之向新疆进军，年底，云、贵、川等西南各省相继解放；西藏地方当局十分惊慌，一方面向美、英、印等国求援，同时派孜本夏格巴等人赴印度，准备经此前往北京，意在“向中共当局解释并表明独立”。但以夏格巴为首的这个代表团抵达印度后便滞留下来，原因既有印度的阻挠，又有夏格巴等人更倾向于向美、英求援而不是同中央政府谈判。1950年初，西藏地方当局感到由于印度不合作，从美国取得援藏物资的希望日渐渺茫，又指示夏格巴在中国之外同中国中央政府进行接触。[125]夏格巴等人于3月15日致函中国驻香港领事馆，要以西藏“外交使团”的名义，在香港谈判“独立”问题。中央政府复函指出，西藏只能作为地方政府到北京“商谈有关西藏地方和平解放的问题”；[126]毛泽东于5月24日要求“西藏代表团必须来京谈判，不要在港谈判”。[127]但无论前往北京，还是去香港，代表团都需要英国的签证，而英国则故意拖延给西藏代表团办理入港签证。[128]西藏代表团也并无谈判诚意，他们竭力拖延时间，以待形势变化。直到昌都解放，西藏代表团仍未从印度动身。

1950年11月8日，滞留在印度的夏格巴以“西藏国民议会”的名义向联合国发出“呼吁书”，要求“把西藏问题托付给联合国作最后的决定”。11月15日，在美国国务院的授意下，萨尔瓦多政府驻联合国代表团向联大提出一个干涉西藏的提案，要求联大“设立委员会授权研讨联大对此事可以采取的适当步骤”。中国政府立即发表声明，斥责此举是“露骨地侵犯中国主权的行为，是违反联合国宪章的”。[129]萨尔瓦多的提案在会员国中反应冷淡，甚至遭到联合国秘书处的反对。11月24日，联大投票一致同意推迟讨论西藏问题。

由于印度在西藏问题上的立场对联大可能作出的决议将产生重要影响，美国国务院力图争取印度的积极合作。12月14日，艾奇逊指示亨德森探讨美、英、印合作阻止中共进藏的可能性，并称，国务院期望知道：（一）印度会不会支持由联合国干涉西藏问题的提案；（二）若提议美国采取积极措施支持西藏对抗中共，印度将作何反应。12月18日和27日，亨德森两次会见巴杰帕伊，询问印度对于将西藏问题交付联大解决持何态度。巴杰帕伊表示，印度对此问题是有兴趣的，但鉴于印度正在努力推动朝鲜停火，西藏问题以推迟为宜。美国对印度的这种态度甚为不满，1951年1月3日，艾奇逊致电驻印使馆，建议西藏代表团前往美驻加尔各答总领事馆办理赴美临时签证；6日又询问亨德森，协助达赖逃往印度对西藏的抵抗行动有什么影响，达赖能否成为西藏“独立斗争”的中心，美国应采取何种政策在联合国提出西藏问题；可用什么办法促使印度改变政策，等等。[130]亨德森于1月12日答称，达赖逃离拉萨时，“外交局”曾表示坚决抵抗中国人民解放军进藏，但西藏的斗志正日益消退，达赖滞留在亚东仅是为了鼓舞士气，如果此时印、美和联合国联手援助西藏，仍有挽回颓势的希望，但印度未必会合作。如果没有外部支援，一旦达赖离开西藏，一切有效的抵抗均将自然消解。如果达赖逃往印度，他不可能成为西藏同中共对抗的核心。亨德森建议国务院邀请西藏及中国政府代表前往联合国陈述形势；如印度仍不愿呼吁停火、谈判，可由美国或其他与美友好的联合国成员国在联大提出解决方案；除此之外，能否采取进一步行动就取决于印度了。无论如何，这种策略均可将中国“侵略西藏”的事态置于国际论坛之前。[131]3月底，亨德森了解到滞留在亚东的达赖正犹豫是否返回拉萨，鉴于事情紧急，亨德森未经国务院同意擅自决定建议达赖逃往外国，派遣代表到联合国求援，并许诺美国准予入境签证。4月6日，美国国务院同意了亨德森的行动，但要求他删掉其中鼓动西藏派代表到联合国求援一款，因为国务院发现没有多少成员国会支持这种做法。[132]正当美国政府想方设法图谋分离西藏的时候，中央政府和西藏地方政府之间的谈判已在进行之中。

昌都战役给西藏的军事力量以致命打击，为和平解放西藏扫除了障碍。达扎等人决定召开全区大会，请达赖亲政。达赖喇嘛于1950年11月亲政以后，立即写信给毛泽东主席，表示：在我尚未成年之时，发生了汉、藏冲突的事情，甚感痛心。如今西藏僧俗人民同声吁请我亲政，实难推卸责任，不得已于藏历十月十八日亲政。盼望毛主席关怀，施恩于我本人和全体西藏人民。[133]1951年2月1日，西藏派遣的赴联合国敦促答复“呼吁书”的两名代表从印度返藏时，中国驻印大使袁仲贤向代表之一的仲译钦莫群培土登转交了毛主席祝贺达赖亲政的一封信，毛泽东代表中央人民政府欢迎他速派代表赴京谈判和平解放西藏问题。[134]在亚东，此信深深打动了西藏大多数官员，经过协商，他们决定走和平解放的道路，并于1951年2月派出由噶伦阿沛·阿旺晋美为首席代表的5名全权代表分别经由昌都和印度前往北京。4月下旬，西藏代表到达北京后，中央人民政府指派李维汉、张经武、张国华、孙志远为全权代表，与之谈判。谈判从4月29日开始，至5月21日结束，23日举行了中央人民政府和西藏地方政府《关于和平解放西藏办法的协议》签字仪式。这个协议充分照顾了西藏人民和西藏地方政府的实际需要，体现了民族团结，共同维护祖国领土完整和建设新中国的强烈愿望。

协议签订后，美国政府并没有停止分离活动。美驻印使领人员频繁同滞留在印度的夏格巴等人接触，并答应考虑给予西藏政治、经济、军事援助，策划通过联合国阻挠西藏解放，尝试同西藏建立非官方联络处，协助安排达赖外逃，为达赖提供所谓“政治避难”等等。显然，要想使这些措施付诸实施，取得印度的支持和英国的协作仍是必要的前提条件。印度虽然对《关于和平解放西藏办法的协议》的条文颇有微词，但倾向于接受这一事实，承认中国对西藏的主权和西藏的自治。来自英国的反应令美国更加失望：英国表示将与印度保持同一立场。美国也曾力劝西藏地方政府发表声明，否认协议的合法性。[135]在美国的怂恿下，西藏上层少数分离主义分子强烈反对该协议。以赤江·洛桑益西、索康·旺清格来等为首的一些人仍然企图策动达赖逃往印度。经过激烈的斗争，拥护协议的人占了多数，决定请达赖从亚东返回拉萨。达赖回到拉萨后，于10月20日召开了西藏全区大会，决定遵照协议执行。10月24日，达赖通电拥护协议，表示“已于1951年5月23日签订了《关于和平解放西藏办法的协议》。西藏地方政府及藏族僧、俗人民一致拥护，并在毛主席及中央人民政府领导下，积极协助人民解放军进藏部队，巩固国防，驱逐帝国主义势力出西藏，保护祖国领土主权的统一。谨电奉闻。”[136]至此，西藏终于获得了解放，美国分离西藏的政策终告失败。

美国分离西藏的政策遭到失败的原因大致可以归结为：（一）西藏地方政府中主张分离的只是以摄政达扎为首的少数人，他们代表的是少数既得利益阶层，而不是广大的西藏人民。中央人民政府派遣人民解放军先遣部队入藏后，大力宣传党的民族政策，逐渐取得了藏民的信任，便利了西藏的解放。（二）在美国决策者看来，分离西藏显然是符合美国的利益的，但在美国全球战略和远东战略考虑中，西藏问题并不占有优先地位，特别是朝鲜战争爆发以后更是如此。（三）自然条件阻碍了美国援藏政策的实现。西藏地处内陆，一年之中大部分时间大雪封山，进入西藏的通道仅限于经过印度或取道中国内陆，美国要想援藏，取得印度的合作是至关重要的，印度拒绝合作，美国种种援藏图谋也就无法实现。但美国政府对西藏和平解放是不甘心的，它密切注视着西藏事态的发展，一有机会，就想干预。

[1] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第518—519页。

[2] FRUS,1951,Vol.7,pp.70—72,1514—1515.这十六项措施中有三项（时机恰当时对中国实行海上封锁，取消对在中国沿海地区及东北上空进行空中侦察的禁令，取消在军事行动中使用国民党力量并在反对共产党的军事行动中对其实行后勤支持的禁令）在1月17日的国家安全委员会会议上引起争论，没有付诸实行或立即付诸实行。

[3] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第4—6页。

[4] 参见谢益显主编：《中国外交史——中华人民共和国时期，1949—1979》，第40页。

[5] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第219—221页。

[6] FRUS,1950,Vol.2,pp.194—195.

[7] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第19页。

[8] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第35—36页。

[9] FRUS,1950,Vol.2,pp.239.

[10] FRUS,1950,Vol.2,pp.239.

[11] FRUS,1950,Vol.2,p.240.

[12] FRUS,1950,Vol.2,pp.205—207.

[13] FRUS,1950,Vol.2,pp.210—214.

[14] FRUS,1950,Vol.2,pp.227—228.

[15] FRUS,1950,Vol.2,pp.232—235.

[16] FRUS,1950,Vol.2,p.244.

[17] FRUS,1950,Vol.2,pp.245—247.

[18] FRUS,1950,Vol.2,pp.247—248.

[19] FRUS,1950,Vol.2,pp.248—253.

[20] FRUS,1950,Vol.2,pp.255—256.

[21] FRUS,1950,Vol.2,pp.258—259.

[22] FRUS,1950,Vol.2,pp.259—261.

[23] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，世界知识出版社1993年版，第21页。

[24] FRUS,1950,Vol.2,pp.265—266.截止8月中旬，59个联合国会员国中16个承认了新中国政府，其中包括白俄罗斯和乌克兰。后来，中国的代表权问题交由一个特别委员会去解决。

[25] FRUS,1950,Vol.2,pp.286,273.

[26] FRUS,1950,Vol.2,pp.295—296.

[27] FRUS,1950,Vol.2,pp.271—274,289.

[28] FRUS,1950,Vol.3,pp.1037—1038.

[29] FRUS,1950,Vol.2,pp.270,287—289； Vol.3,p.1225.

[30] FRUS,1950,Vol.2,pp.293,288.

[31] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第182—183、189—191页。

[32] “Acheson to the National Security Council,Feb 28,1949”,RG59,Records of Policy Planning Staff,Box 13,NARS.

[33] FRUS,1949,Vol.9,pp.826—834.

[34] FRUS,1949,Vol.9,pp.842.

[35] FRUS,1949，Vol.9,pp.834—840.

[36] Yoko Yasuhara,“Japan,Communist China,and Export Controls in Asia,1948—1952”，Diplomatic History,Vol.10,No.1,Winter 1986,p.79.

[37] FRUS,1949,Vol.9,pp.880—881.

[38] FRUS,1949,Vol.9,pp.878，889—896.

[39] FRUS,1949,Vol.9,p.833.

[40] “NSC 48/2： The Position of the United States with Respect to Asia,December 30,1949”,Thomas H.Etzold and John L.Gaddis,eds.,Containment：Documents on American Strategy and Policy,1945—1950（New York： Columbia University Press,1978）,p.274.

[41] Diplomatic History,Vol.10,No.1，p.81.

[42] Diplomatic History,Vol.10,No.1,pp.82—83.

[43] FRUS,1950,Vol.6,pp.744—747.

[44] FRUS,1950,Vol.6,pp.638.

[45] FRUS,1950,Vol.6,pp.626—627.

[46] 参见时殷弘：《敌对与冲突的由来——美国对新中国的政策与中美关系，1949—1950》，南京大学出版社1995年版，第121、123页。

[47] FRUS，1950,Vol.6,pp.640，644，650，651，656—657.巴统的Ⅰ号国际货单与Ⅱ号国际货单分别与美国的1A、1B货单相似，只是范围比后者稍窄。

[48] FRUS,1950,Vol.6,pp.655—656.如法国表示尚未做好行政安排；荷兰表示中朝两国情况不同，应有所区别；加拿大认为石油禁运应当公开实行，等等。

[49] FRUS,1950,Vol.6,pp.672—673,674,682—683；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第320—352页。

[50] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第358—359页。

[51] FRUS,1951,Vol.7,pp.71,1515.

[52] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第391页；FRUS ，1951，Vol.7，p.1893.

[53] FRUS,1951,Vol.7,pp.1916—1917.

[54] FRUS,1951,Vol.7,pp.1921，1956.

[55] FRUS,1951,Vol.7,pp.1924,1936—1938,1950,1975.

[56] FRUS,1951,Vol.7,pp.1059—1064.

[57] FRUS,1951,Vol.7,pp.1952，1958—1959,2054.

[58] FRUS,1951,Vol.7,pp.1964—1965.

[59] FRUS,1951,Vol.7,pp.1971，1973.

[60] FRUS,1951,Vol.7,pp.1979,1983,1981.

[61] FRUS,1951,Vol.7,pp.1988—1989；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第460—461页。

[62] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第475—476页。联合国宪章第5章第24条把维持国际和平与安全的主要责任赋予安理会，该条第2款还授予安理会“特定权力”以履行这一责任。宪章第7章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”中载有关于禁运问题的规定，但该章13个条文只提到安理会，没有提到大会。见世界知识出版社编：《国际条约集（1945—1947）》，北京1961年版，第42、45—47页。美国绕开安理会，直接提交大会作出决议，故被指称为侵越安理会权限。

[63] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第632页。1953年春增加到45个国家，见同书第1115页。

[64] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.2042.

[65] 中国社会科学院、中央档案馆编：《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编·对外贸易卷》（以下简作《对外贸易》），经济管理出版社1994年9月版，第458、461、465、471、476等页。

[66] 《对外贸易》，第472页。

[67] 沈觉人主编：《当代中国对外贸易》，上，当代中国出版社1992年版，第19页；孟宪章主编：《中苏贸易史资料》，中国对外经济贸易出版社1991年版，第580页。

[68] 《对外贸易》，第470—474页。

[69] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第616页。

[70] FRUS ，1952—1954，Vol.14,Pt.1,pp.2，5—8.

[71] FRUS ，1952—1954，Vol.14，Pt.1,pp.19.

[72] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第218—219页。

[73] 《新华月报》1952年4月号，第166—171页；5月号，第140页；《当代中国对外贸易》，上，第22页；石井修：《五十年代对华贸易封锁及美国对盟国关系的处理——以日本为例》，中华美国学会、中国社会科学院美国研究所合编：《“二十世纪美国与亚太地区”国际学术讨论会论文集》（以下简称《论文集》），现代出版社1992年版，第227页。

[74] 田桓主编：《战后中日关系史年表》，中国社会科学出版社1994版，第15、19、27页。中日两国海关统计数字有出入，如据日本海关统计，1952年两国贸易总额为1500万美元，其中日本出口1400万美元。见第27页；Diplomatic History,Vol.10,No.1,p.85.

[75] Diplomatic History,Vol.10,No.1,pp.85—86；《论文集》，第228页。

[76] 《论文集》，第228页；FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.2,p.1292.

[77] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.2,pp.1292—1294,1332,1382.

[78] 《战后中日关系史年表》，第29页。

[79] 《当代中日贸易关系史》，第2—12页。

[80] James Tuck-Hong Tang：Britain’s Encounter with Revolutionary China,1949—1954（St.Martin’s Press,1992），p.163.

[81] FRUS,1952—1954,Vol.6,pp.901—902；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第1103、1381—1382页。

[82] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.1,pp.238—240.

[83] 宫泽喜一著，谷耀清译：《东京——华盛顿会谈秘录》，世界知识出版社1965年版，第130—133、166—169页。

[84] FRUS,1952—1954,Vol.1,pp.1082—1084,1103—1107,1119—1120.

[85] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.1,pp.268,373—376.

[86] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.1,pp.268—269,373—376.

[87] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅩ,No.774（April 26,1954）,p.624.

[88] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.1,pp.916—917.

[89] The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅪ,No.794（September 13,1954）,pp.372—373,377.

[90] FRUS,1952—1954,Vol.14,Pt.1,pp.957—958.

[91] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.2—5.

[92] FRUS,1949,Vol.9,p.1073.

[93] 西藏实行活佛转世制度，在达赖喇嘛年幼时则推举一位摄政来代行职权。十三世达赖喇嘛于1933年12月17日圆寂，经过一番权力斗争，热振活佛于1934年2月出任摄政；1941年2月，热振活佛将摄政职位让给了达扎活佛，从此开始了达扎担任摄政的时期，直至1950年藏历10月18日十四世达赖喇嘛亲政。

[94] 《西藏地方历史资料选辑》，三联书店1963年版，第350、352页。

[95] 梅·戈尔斯坦著，杜永彬译：《喇嘛王国的覆灭》，时事出版社1994年版，第404页。

[96] 西藏自治区政协文史资料研究委员会编：《西藏文史资料选辑（第二辑）》，第12—18页。

[97] 《西藏地方历史资料选辑》，第358页。孜本系西藏地方政府官职。

[98] 梅·戈尔斯坦曾访问过当时的商务代表团团长夏格巴，他认为该团有五个目的：（1）从国外购进黄金以支持西藏流通货币；（2）同印度就结汇问题进行磋商并达成某种协定；（3）从印度获取英镑或美元，以便从美国购买黄金；（4）探讨同英美建立直接贸易的可能性；（5）将西藏派人出访视为向世人宣传西藏“独立”于中国之外的绝好机会。参见《喇嘛王国的覆灭》，第588—590页。

[99] FRUS,1947,Vol.7.pp.598—600.在电报中还有关于西藏战略地位的分析，认为“西藏作为亚洲巨大的‘安全岛’的地位不容忽视，将来可以证明，该地区是非常有用的军事基地。”参见《喇嘛王国的覆灭》，第596页。

[100] 《西藏地方历史资料选辑》，第355、363—364页。

[101] FRUS,1949,Vol.9,p.1073、1075—1078.

[102] FRUS,1949,Vol.9,pp.1065—1071.

[103] FRUS,1949,Vol.9,pp.1078—1080.

[104] 《西藏地方历史资料选辑》，第373页。

[105] FRUS,1949,Vol.9,p.1081.

[106] FRUS,1949,Vol.9,pp.1080—1083.

[107] FRUS,1949,Vol.9,pp.1084—1087.

[108] FRUS,1949,Vol.9,pp.1089—1093、1095—1096.

[109] 《喇嘛王国的覆灭》，第595页。

[110] FRUS,1949,Vol.9,pp.1087—1088.

[111] FRUS,1950,Vol.6,pp.275—276.

[112] 《西藏地方历史资料选辑》，第381页。

[113] FRUS,1949,Vol.9,pp.1096—1097,1090—1092.

[114] FRUS,1950,Vol.6,pp.275—276、283—285.

[115] 《西藏地方历史资料选辑》，第374—376页。

[116] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第208—209、226页。

[117] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第36页。

[118] 《西藏地方历史资料选辑》，第381—382页。班禅堪布会议厅是治理班禅辖区民俗事务的政府机关名称。

[119] 代本是西藏地方当局军队的官职，相当于团长。

[120] 《西藏文史资料选辑》，第2辑，第90页；又见《西藏文史资料选辑》（纪念西藏解放三十周年专辑），西藏人民出版社1981年版，第30—31页。

[121] FRUS,1950,Vol.6,pp.314—315、317—318.

[122] FRUS,1950,Vol.6,pp.364—366.

[123] FRUS,1950,Vol.6,pp.493—495,503,540—541.

[124] FRUS,1950,Vol.6,pp.545—551.

[125] FRUS,1950,Vol.6,pp.330—333.

[126] 丹增、张向明主编：《当代中国的西藏》（上），当代中国出版社1991年版，第123—124页。

[127] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第369页。

[128] 《西藏地方历史资料选辑》，第382页。

[129] 《西藏地方历史资料选辑》，第386—388页。

[130] FRUS,1950,Vol.6,p.618.昌都解放以后，达扎等分离主义分子召开西藏全区大会，邀请乃穷、噶东两寺的神汉跳神为西藏指明出路，最后决定请达赖亲政。达赖亲政以后，噶伦、基堪、仲译、孜本和三大寺代表秘密开会，策动达赖出逃亚东，因而有艾奇逊欲协助达赖逃往印度一说。参见《西藏文史资料选辑》（纪念西藏和平解放三十周年专辑），第32—34页。

[131] FRUS,1951,Vol.7,pp.1506—1508.

[132] FRUS,1951,Vol.7,pp.1610—1613,1619.

[133] 《西藏文史资料选辑》（纪念西藏和平解放三十周年专辑），第34页。

[134] 参见《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第123页。

[135] FRUS,1951,Vol.7,pp.1682—1685,1687—1697,1707—1711,1718—1722,1726—1730,1733—1734,etc..

[136] 《西藏文史资料选辑》（纪念西藏和平解放三十周年专辑），第41页。

第三章 遏制与反遏制（二）

第一节 美国对华遏制政策的发展

美国对中国的全面遏制政策是随着两国在朝鲜的军事冲突而展开的，却没有随着朝鲜战争的结束而结束。1953年下半年，美国国家安全委员会多次讨论了对华政策，出台了一系列文件，使遏制中国的政策更加系统化，制度化。如1953年7月的NSC151／1、152／2号文件是关于美国对华经济政策的，同年10月28日的NSC146／1号文件、11月7日的NSC146／2号文件是关于美国对台湾政策的，文件认为台湾在政治上是美国奉行长期遏制中国政策的不可或缺的工具。在经济上台湾资源丰富，工业化水平高，有望发展成“自由世界在亚洲的光彩夺目的橱窗”。在战略上，台湾“在中共手中将在很大程度上加强中共的战略地位”，否则将大大加强美国的战略地位，因此要“采取一切必要的手段，甚至不惜冒打一场总体战争的严重危险，把台湾及澎湖包括在美国在远东的防御阵地之中”。[1]而同年10月19日、11月6日的NSC166、166／1号文件则全面论述了美国的对华政策。

文件开宗明义地提出，“一个强大的、有严密纪律的、革命的共产主义政权在中国大陆的出现剧烈地改变了远东的权力结构”，大大扩展了苏联的影响，而缩小了美国的影响，“美国远东政策的首要任务就是要对付这种由于一个强大的敌对的共产党中国的存在及共产党中国与苏联的结盟所引起的权力结构的变化”。文件接着指出，虽然美国希望中共政权改变政策取向，或最终被一个不敌视美国的政权所取代，但试图用美国的武装力量或用台湾国民党人的力量达到这一目的都是不可取的，因此美国当前的政策应当是“用除了战争以外的手段削弱共产党中国在亚洲的相对强国的地位”。这可以从三个方面着手：加强亚洲非共产党国家的政治、经济、军事力量；削弱中共力量或滞阻其发展；破坏中苏关系。文件随之提出了十项措施，诸如：保持沿海岛屿链的安全；防止中共“进一步的领土扩张”，必要时甚至不惜使用美国军事力量；帮助远东的非共产党政府“反击共产主义的颠覆活动”；在远东，尤其是在与共产党中国接壤的南朝鲜、台湾和印度支那扶植强有力的反共政府；支持日本政治、经济、军事力量的发展，并有选择地支持亚洲其他非共产党国家；探索太平洋地区某种集体安排的可能性；继续对中共施加压力，“包括非常规的与隐蔽的压力，至少直到在共产党中国的周边地区实现使美国满意的安排”；继续支持台湾的国民党人；“使用一切公开的与隐蔽的手段破坏中苏关系”；向其他西方国家解释美国对华政策，并劝说它们采取相应的政策。[2]文件对这十项措施一一作了详细说明。显然，朝鲜战争结束以后，美国不是缓和而是强化了对中国的遏制政策，使之成为美国对中国的一项基本的长期的政策。这主要有四方面的原因。

第一，强烈的复仇心理。由于中国的参战，美国未能达到预定的战争目的，未能帮助南朝鲜战胜朝鲜民主主义人民共和国，未能“摧毁北朝鲜的武装力量”。不仅如此，由于中国的参战，美国遭到了重大的伤亡，这对一个综合国力在全世界堪称第一、国民生产总值占了全世界三分之一以上、从未在对外战争中失败过、口口声声要“领导世界”的国家来说是难以接受的痛苦现实。朝鲜停战虽已达成，但美国对中国的敌视与复仇心理却未能稍减。

第二，作为战争中的敌国，在麦卡锡主义猖獗的年代，在反共产主义的意识形态支配着美国外交关系的年代，中国的形象在美国被极端地丑化、扭曲，美国公众及决策者中多数人只有一个念头：“对中共要强硬”。盖洛普民意测验表明，从1950年到1953年有80％左右的美国人认为，美国在朝鲜与中国作战“是为世界的自由人民反对专制制度这一理想”而进行斗争，美国的精英人物中也有70％以上的人持上述立场；67％到78％的美国人反对恢复中国在联合国的席位。[3]

第三，在中国参战以前，美国决策者没有把中国放在眼中，以为中国军队是不堪一击的。战争的经历证明这种预测是何等错误。美国决策者在战争中领教了中国领导人的决心、意志、指挥能力和组织能力，领教了中国军队的战斗力，认为中国“能组织、装备、训练、供给并在战争中使用大规模的武装力量”，中国军队“勇敢、有攻击精神”，善于伪装，并在战争中积累了炮战与空战的经验。[4]通过朝鲜战争，美国看到，一个实行社会主义制度的、与美国敌视的军事强国正在出现。显然，美国要防止一个敌对的共产党领导的中国在经济和军事上变得更加强大。

第四，朝鲜战争虽已结束，美国决策者仍然把中国看作“军事侵略者”，他们认定，中国的“目的是要控制整个东南亚”，从而“会给菲律宾、澳大利亚和新西兰……带来严重的威胁。整个西太平洋地区，包括所谓‘大洋岛屿链’，也会在战略上陷于危险境地。”而这一地区对美国具有“超越一切的重要性”。[5]这样，美国遏制共产主义的战略具体到亚洲，就是要遏制中国。

这样，在朝鲜战争结束后，遏制中国成为美国远东战略的主要目标，作为美国对中国的一项长期的基本政策确定下来。在政治方面，美国继续运用其对西方国家的影响力，阻挠恢复中国在联合国的合法席位，企图孤立中国，把中国排除在国际社会之外；在经济方面，美国竭力对西方盟国和日本施加压力，继续把对中国的禁运保持在比对苏联更严厉的水平上；在战略方面，美国在中国的周边建立起了一条遏制线。但美国从来没有打算在亚洲建立如同北约一样的组织。早在1949年春夏，当蒋介石、南朝鲜的李承晚、菲律宾的季里诺鼓吹在亚洲建立类似北约的军事政治联盟性质的太平洋安全条约组织时，美国就表示，美国不会加入这样的组织。其原因是多方面的。第一，亚洲国家的情况比西欧国家复杂得多，这里有坚决反共的国家，也有对中国革命抱同情态度的国家，如印度，反共性质的联盟不可能得到全体亚洲国家的支持，反而会把一些重要的亚洲国家排除在外；第二，美国与许多西欧国家有传统的关系，而与大多数亚洲国家则没有这种关系；第三，美国的战略重点在欧洲，美国不可能在亚洲投入更多的力量。遏制政策的倡导者乔治·凯南的一个主要策略思想是：“仅仅由美国自己、或主要由美国自己单独地继续作出遏制努力将是不明智的，有必要通过加强当地的独立力量来恢复均势，并使之承担大部分责任。”[6]于是，美国在亚洲采取了“化整为零”的办法，通过发展与台湾、南朝鲜、日本、印度支那和东南亚国家的关系，加强这些国家与地区的经济与军事实力，构筑起一道遏制中国的半月形防线。关于台湾、印度支那、东南亚的情况分别在别的章节中叙述，本节中只叙述美国把南朝鲜、日本纳入其远东防卫体系的情况。

早在《朝鲜停战协定》签订之前，美国政府就在考虑帮助南朝鲜的经济恢复与发展，并于1953年4月上旬派出以总统特别顾问塔斯卡（Henry J.Tasca）为首的使团，对南朝鲜的经济现状、对美国“为实现美国及联合国的安全目标”发展南朝鲜经济的方式及援助数额进行调查。塔斯卡在6月15日给总统的报告中提出了一个三年计划，建议在1954、1955、1956财政年度分别给南朝鲜4.5亿、3.48亿、2.75亿美元援助，并称，非此则不足以使南朝鲜“在没有进一步的通货膨胀及加重其经济困难的情况下保持现有军事实力”。国家安全委员会随之对报告进行了研究，并决定由预算局与有关机构就有效实施对南朝鲜经济援助的组织计划问题进行商讨。7月28日，预算局将商讨结果报告总统。其中建议，“联合国军”司令对美国及联合国在南朝鲜的各项活动，包括经济援助事项“全面负责”，驻南朝鲜美军应参加经济重建，美国与南朝鲜之间要有明确分工，等等。朝鲜停战协定签订的当天，7月27日，艾森豪威尔即向国会提出特别咨文，要求“从由于停战而节省下来的钱中”拨出2亿美元帮助南朝鲜复兴经济，国会立即予以批准。8月1日，杜勒斯召集英、法、加拿大、比利时等14国驻美大使，向他们通报了美国拟对南朝鲜进行经济援助、拟与南朝鲜谈判安全条约的计划，并称艾森豪威尔总统对此十分热心，“他最想做的事就是重建朝鲜”，“这对于打破共产党世界的团结所起的作用将大于我们的任何其他行动”。杜勒斯要求各国采取与美国同步的措施。次日，杜勒斯离美赴南朝鲜。经过几天谈判，双方于8月8日签定了被李承晚称之为“我们全部生活与希望之所系”的美国与南朝鲜的《共同防御条约（草案）》。[7]条约规定，美军无限期驻扎南朝鲜，如在太平洋地区发生对缔约一方的武装进攻，双方将采取共同的防卫行动。条约并含有把李承晚的统治推广到朝鲜半岛全境的内容。

根据上述条约，朝鲜停战后有6万美军留驻南朝鲜，美国还以最快的速度完成了装备训练南朝鲜20个师的计划，这样，到1954年底，南朝鲜军队已增至65万人。从停战以后到1957年，美国在4年之内向南朝鲜提供了5.278亿美元军事援助，占同期美对远东各国军事援助总额的21.9％。从1953到1963年的11年中，美国向南朝鲜提供的经济援助总额达26.89亿美元，占同期美国全部外援的十分之一强。1957年前的经济援助全部是无偿的，1958年后才有少数长期低息贷款，借期常常长达四五十年，或者无息，或者只有2％的低息。[8]美国为遏制中国对南朝鲜承担了长期的义务。重建日本是美国在亚洲遏制共产主义、遏制中国的重要步骤。第二次世界大战结束之后，美国排除苏联及其他国家，对日本实现单独占领。以麦克阿瑟为首的盟军最高统帅总司令部（简称盟总，实际上是美军最高统帅部）全面控制了日本。占领初期，盟总在日本实行了一系列民主改革。但随着美苏关系的恶化及冷战的展开，随着中国国民党政权在内战中的失败，在1947年下半年至1948年上半年，美国对日本政策开始发生变化，即由摧毁一个敌国转变为建设一个盟国，由铲除日本军国主义基础的民主化政策变为重建日本、扶植日本的政策。美国高度重视日本的战略意义。中央情报局在1948年5月的一份报告中说，无论从美国或从苏联的观点看，控制日本对控制远东都是十分重要的，美国占领日本，可威胁苏联东部，如动员日本的人力资源并保证后勤支持，就可遏制亚洲大陆的敌军。[9]1947年美国曾向远东委员会提出缔结对日和约的问题。国务院政策设计室的重要成员戴维斯在8月11日的一份备忘录中写道，“对日本媾和应促进美国在日本和太平洋地区的目的”，即促成出现一个稳定的、“对美国友好的、一旦需要随时可以成为美国可靠盟友”的日本。[10]但当时各国在对日本媾和问题上意见严重分歧，媾和没有成为事实。

随着中国革命接近取得全国胜利，日本在美国亚洲防卫体系中的地位更凸显出来。美国参谋长联席会议主席布莱德雷甚至说：日本“这个曾是敌国的国家，对我国来说不仅是太平洋上最强大的堡垒，而且作为太平洋战争胜利的果实，是留在我们手中唯一有价值的地方。”[11]及至1949年12月，美国政府对由于中国革命成功引起的亚洲形势变化进行了通盘思考，提出了NSC48／1、48／2两个文件，确定要在东南亚和日本两个方面遏制共产主义在亚洲的扩张，而日本由于人口和潜在的工业能力，则更显得重要。文件规定要确保日本不参加苏联集团，确保日本继续是与美国友好的国家，并在军事上构成美国战略防线中的重要一环。[12]

美国政府起先满足于由盟总主宰一切的“事实上媾和”的局面。但不久就表明，这种局面难以为继。一方面，美国的长期占领在日本人民中引发了强烈的反美民族情绪；另一方面，日本不能以独立国家的地位与国际社会打交道，美国就必须把日本经济恢复中的种种问题，包括资源和市场短缺，都包下来，这越来越成为美国的沉重负担。1950年美国政府决定尽早缔结对日和约。在9月的NSC60／1号文件中确定了对日媾和的基本要点与实施步骤，其中包括：和约应确保日本的天然、工业、人力资源不依赖于苏联；和约必须给予美国在日本任何地方驻军、留驻任意长时间的权利[13]。美国随之向远东委员会各国提出对日本媾和的建议，多数国家对美国方案中没有对日本重新武装加以限制，并主张放弃对日本的赔偿要求表示不满和抗议。经过一番外交折冲，有52个国家代表参加的对日本和约大会于1951年9月4日在旧金山召开，由于美国拒不承认中华人民共和国，中国被排除在会议之外。9月8日，会议举行和约签字仪式。由于苏联提出的和约修正案被会议否决，苏联、波兰、捷克斯洛伐克拒绝签字。

在准备对日本和约的同时，《日美安全条约》的谈判在同时进行。美国政府特别关心的是，必须确保日本的战略安全与美国在日本的军事基地和战略存在。美日两国经过一再磋商，于1951年2月5日达成了一份双边协定草案亦即后来《日美安全条约》的原始稿。其中规定：在对日和约生效时，日本授予美国在日本国内及周围驻扎美国海、陆、空军的权利，以保卫日本免遭外来武装进攻，及应日本政府请求镇压日本国内大规模暴动和骚乱；未经美国同意，日本不得向任何第三国提供军事基地。[14]对日和约缔结后5个小时，《日美安全条约》签字。1952年2月，两国又签订了《日美行政协定》，规定了美国在日驻军的具体实施办法。这样，日本在形式上恢复了主权与独立，实际上被正式地纳入了美国阵营，长期处于美军半占领的状态，成为美国在亚太地区最大的军事基地。

《日美安全条约》也规定，日本应日益对它自己的防卫负责。朝鲜战争爆发后，美国就不断对日本施加压力，要求日本迅速扩大重整军备规模。盟总1951年9月提出的计划是，日本国家警察预备队在1952年底扩充为8个步兵师（15.6万人），到1953年底扩充为10个步兵师（30万人）。日本政府坚持以经济恢复和发展为中心，认为军备建设规模不能太大。经过一再讨价还价，国务院对日本和约特别顾问杜勒斯三次访日，双方才于1952年达成妥协：日本在1952年扩军至11万人，次年达到13万人。[15]

为了遏制中国，美国还对日本采取了两项措施：压迫日本与台湾当局缔结和约，尽量切断日本与中国大陆的经贸联系。旧金山会议后，日本对台湾态度仍然冷淡。1951年10月，日本首相吉田茂在国会演说时曾表示，日本必须从一个现实主义的民主国家的立场决定是否承认中华人民共和国[16]。美国对日本的这种态度极为担心。12月中旬，杜勒斯携两名参议员访问日本。会谈中杜勒斯向吉田茂表示，日本如果不与台湾当局进行媾和谈判，美国参议院将很难批准旧金山对日本和约。杜勒斯并为日本政府拟就一份信稿，强使吉田茂接受。吉田茂无奈，只好在文件上签字，并于12月24日寄回华盛顿，向美国保证：“日本政府准备一俟法律允许就与中国国民政府……缔结条约，以便按照多边和约中提出的原则，重建两国政府间的正常关系”，“日本政府无意与中国共产党政权缔结一个双边条约”[17]。1952年2月，日台开始媾和谈判，4月28日下午3时达成协议。日台签约后7个小时，美国宣布旧金山和约正式生效。

中国政府强烈反对美国操纵的片面的对日本媾和。1951年8月15日，周恩来外长发表长篇声明，抨击美国政府“破坏国际协定，损害对日盟国利益，敌视中苏两国，威胁亚洲人民，破坏世界和平安全”的行动，指出，美国这样做是为其侵略和扩张政策服务的，并严正表示：“对日和约的拟制、准备和签订，如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容和结果如何，中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的。”[18]

美国政府十分清楚中国大陆与日本经济发展之间的关系。美国虽然对日中贸易加以严格限制，但要想从根本上切断日本与中国的联系，就必须帮助日本从东南亚国家中寻找新的资源产地和商品市场，替代中国的地位。从1952年10月起，美国就向日本施加压力，要日本采取步骤与东南亚国家改善关系。从1954年到1957年日本先后与缅甸、菲律宾就战争赔偿问题达成协议，同时也谈成了日本与这些国家之间的经济援助项目。这样，日本利用赔偿问题，以经济合作的方式打入了东南亚，美国把日本的工业潜力与东南亚的资源结合起来，加强西方在亚太地区的力量的战略构想在一定程度上得到实现。

第二节 日内瓦会议上的斗争

印度支那自1884年起沦为法国的保护国。在第二次世界大战中，日本入侵印度支那。日本战败投降后，越南人民在越南共产党领导下举行八月革命，并于1945年9月2日建立了越南民主共和国。战后有关侵越日军的受降以北纬16度线为界，分别由中国国民政府及英国政府负责。在英军的支持下，法军于9月23日重新占领了西贡，并逐步由南向北进犯。为了控制整个越南，1946年2月底，法国政府与中国国民政府签订了由法国军队接防越南北部的换文。3月6日，法国政府和越南民主共和国政府签订初步协定，法国承认越南是一个“自由国家”，是印度支那和法兰西联邦的一个成员。9月14日，胡志明与法国政府签订临时协定，双方同意“停止一切敌对行为和暴力行为”。12月，法国政府公然撕毁这一协定，大举北犯，攻占河内、海防及其他许多地方，越南人民展开了大规模的抗法战争。

中华人民共和国成立后，中国政府即应越南共产党中央的请求，于1950年派陈赓作为中共中央代表前往越南，同时派出了以罗贵波为团长的政治顾问团和以韦国清为团长的军事顾问团到越南协助工作。陈赓、韦国清等协助越共在同年9月间组织了重要的越南北部边界战役。这一战役的胜利成为越南人民抗法战争由被动防御转入主动进攻的重要标志。

美国十分重视印度支那的战略意义。1949年12月的NSC48／2号文件中就明确规定，美国在亚洲的政策目标是防止共产主义在这一地区的进一步扩张，而法属印度支那应受特别注意。[19]1950年2月16日，法国政府向美国提出给予长期的经济和军事援助的要求，否则法国政府只好重新考虑印度支那政策，甚至可能从印度支那撤退。法国的请求引起美国注意，美国当然是不愿这种情况发生的。2月27日的NSC64号文件第一次以后来被称为“多米诺骨牌理论”的逻辑来阐述印度支那的战略重要性，指出，“采取一切现实的措施防止共产主义在东南亚的进一步扩张对美国安全利益是至关重要的，而印度支那是东南亚的关键地区，且处于直接的威胁之下”。“如果印度支那被共产党主导的政府所控制，那么相邻的泰国和缅甸也将落入共产党的统治之中。东南亚的力量均衡将遇到严重危险。”文件强调，要保住东南亚，就必须把共产主义阻遏在印度支那的北部边境。[20]为此，美国派出了以格里芬（R.Allen Griffen）为首的使团去印度支那考察。5月1日，杜鲁门批准给予印度支那1000万美元紧急援助，以便向印度支那运送紧急军事物资。5月11日，艾奇逊发表声明说，根据格里芬使团的建议，美国将向印度支那提供6000万美元的技术援助，对印度支那的军事援助将从7500万美元的紧急援助项下支付，国防部正会同国务院作出安排。美国专门成立了经济援助使团和军事援助顾问团。根据参谋长联席会议的建议，还成立了东南亚援助政策委员会。当然美国对法国的援助不是无条件的。美国提出了三项条件：（一）法国必须完全负起印度支那战争的责任，尤其是承担战争的伤亡；（二）接受美国的指导与建议；（三）等仗打赢，放弃对印度支那的控制。用国务院远东司的话说，美国要“以一切可行和适当的政治、经济、军事措施，把共产主义阻截在中国南部边境”。[21]

朝鲜战争爆发后，尤其是中国参战后，美国不再把苏联而是把中国作为对东南亚的共产主义威胁的主要来源。1952年6月的NSC124／2号文件称：“一个敌对的侵略性的共产党中国的存在必然使东南亚面临公开的武装进攻的危险。”文件接着大谈特谈“东南亚落入共产主义控制的严重的心理、政治、经济后果”，以及对南亚、中东、日本可能产生的影响。但朝鲜战争牵制了美国，因此文件认为在中国没有大规模卷入的情况下，美国应当增加对法国的援助，但仍应由法国承担“保卫有关国家的基本军事责任”；只有在中国直接卷入时美国才应参战。[22]

1953年艾森豪威尔入主白宫。共和党人过去常常指责民主党人“丢失了中国”，指责杜鲁门政府对共产党人手软。艾森豪威尔政府一上台就摆出不能再把印度支那丢给共产党人的架势。他在2月2日作的第一个国情咨文中就保证要采取一种“新的、积极的外交政策”，并把朝鲜战争、马来西亚的民族独立运动及印度支那战争都联系在一起。稍后，杜勒斯清楚地把朝鲜和印度支那作为红色中国的两翼。朝鲜的停战更使美国决策者担心，中共可能将其注意力转向别处。艾森豪威尔在1953年4月16日的一次讲话中说，如果朝鲜的停战只是为了腾出力量去进攻别处，那就是骗局。朝鲜停战协定达成以后，杜勒斯在9月2日的一次讲话中声称，“一个共产主义的侵略战线从北边的朝鲜伸展到南边的印度支那”。[23]同时，随着印度支那战争形势的发展及法国在战场上的颓势，美国在1953年上半年大大增加了援助。5月，美国向老挝、泰国紧急运送大量物资，为向老挝的空运专门配备了6架C-119运输机，并准备大幅度增加对印度支那战争的援助。1953年度美国对印度支那战争的援助总额达5.682亿美元，占该年印度支那战争总费用的33％；计划1954年度提供13.13亿美元的援助，占该年总费用的61％。[24]

然而不管美国如何给法国撑腰打气，到1953年底，法国的多数人意识到这场斗争已经全部输掉了，甚至官场中也有人在谈论谈判解决问题而不是谈论取得军事胜利了。而孟戴斯—弗朗斯（Prierre Mendes-France）则已在6月向国民议会作出保证，他如出任总理，将通过谈判来结束战争。在美国看来，印度支那真正的危机到来了。1954年1月16日，美国国家安全委员会再次研究了印度支那战争的形势，并在通过的NSC5405号文件中惊呼：“在印度支那的冲突中，共产党世界与非共产党世界清清楚楚地在战场上对峙。印度支那战场的失利除将冲击东南亚和南亚外，还将对美国及自由世界在欧洲和别处的利益产生严重的影响。”文件预料，法国实在打不下去时可能提出与越南胡志明谈判，而不管能否保住一个非共产主义的印度支那。在这种情况下，美国要运用一切可能的手段向法国政府施加影响，反对以与美国的基本目标不相符合的条件来结束战争。文件特别强调：“一个名义上的非共产主义的联合政府将最终把国家交给胡志明，而不会有任何由美国或英国替代法国的机会。”[25]但美国要自己派出军队去印度支那作战是不可能的。朝鲜战争刚刚结束，美国在这场战争中付出了巨大的代价，却没有达到预期的目标。艾森豪威尔认为，“美国如果派一名作战的士兵到印度支那，那就把美国的威信全部押上去了，不仅是美国在这个地区的威望，而是美国在全世界的威望。”美国必须使用当地土生土长的军队，甚至使用当地的空军和海军来支持他们自己。[26]

1954年1月25日至2月18日，美、苏、英、法四国外长在柏林举行会议，会议建议有关国家及其武装部队代表于4月26日在日内瓦举行会议，讨论朝鲜问题的和平解决，并讨论印度支那恢复和平问题。中国政府决定接受邀请。中国政府高度重视这次会议，3月2日，中共中央书记处通过了《关于日内瓦会议的估计及其准备工作的初步意见》，决定派以周恩来为首的代表团出席会议，参加关于朝鲜问题和恢复印度支那和平问题的讨论，并确定了中国代表团参加会议的指导方针：即使美国将用一切力量来破坏各种有利于和平事业的协议的达成，中国代表团仍应尽一切努力务期达成某些协议，甚至是临时的或个别的协议，以利于打开经过大国协商解决国际争端的道路。3月中旬，周恩来又致电胡志明说：“目前国际形势与越南的军事情况，对越南进行外交斗争是有利的。不论日内瓦会议结果如何，我们均应积极参加。”并希望越南方面积极进行各项准备工作。3月29日，胡志明抵北京会见周恩来，商谈和平解决印度支那问题的方案。[27]

日内瓦会议于1954年4月26日至6月15日讨论朝鲜问题，主要由于美国的阻挠，会议没有达成和平统一朝鲜的协议。从5月8日起，会议开始讨论印度支那问题，中、苏、英、法、美、越南民主共和国、越南国、老挝王国、柬埔寨王国的代表参加了会议。[28]

日内瓦会议是两个阵营之间的一次严重外交斗争。但在印度支那问题上，两个阵营内部意见并不一致：美、英、法之间矛盾重重，中、苏、越之间一开始在许多问题上也有不同主张。

英国的殖民势力与印度支那毗邻，它既怕印度支那的民族独立与人民革命浪潮冲击它在亚洲的殖民统治；又怕美国势力大规模介入，危及它的殖民体系；还怕印度支那战争扩大，自己被再次卷入进去。因此英国希望印度支那战争早日结束。

法国已经被8年的战争拖得疲惫不堪，国内要求结束战争的呼声甚高。法国政府希望实行停火，但在日内瓦会议之前，他们决定不放松军事努力，以便在谈判中能取得比较好的条件。同时军方对即将进行的奠边府战役还抱某种乐观情绪。3月5日，拉尼埃（Joseph Laniel）总理在向法国国民议会阐述政府关于谈判的立场时，还开出了一大堆条件。

日内瓦会议期间的艾森豪威尔和杜勒斯

美国希望印度支那问题的讨论与朝鲜问题一样毫无结果。2月27日，杜勒斯在他的办公室里召集会议，专门讨论日内瓦会议的准备工作。他对与会者说，日内瓦会议，尤其是关于印度支那问题的讨论，是一种“拖延性行动”，一方面是为法国批准欧洲防务集团提供时间，一方面是为法国实行纳瓦尔计划准备有利的军事力量。[29]4月6日，美国驻英大使奥尔德里奇（Winshrop W.Aldrich）向英国外交大臣艾登递交一份备忘录，阐述美国对印度支那问题的立场：“美国参加柏林会议的代表团从法国代表团那里清楚地了解到，同意在日内瓦讨论印度支那问题的前提是，法国将不接受任何可能直接或间接导致将那一地区置于共产党控制下的安排。美国设想，英国……也会坚定地支持这一立场。”[30]4月7日，美国国务院东南亚事务司的邦斯尔（Philip W.Bonsal）、政策设计委员会的斯蒂尔（Charles C.Steel）、西欧司的麦克布赖特（Robery H.MacBright）拟就了一份备忘录，称美国派工作小组出席日内瓦会议是为了支持法国，使其不致在会议上采取一种直接或间接地意味着印度支那落入共产党之手的立场。美国要在会上“通过揭露共产党的真正立场来帮助法国政府顶住国内的压力”FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.503—505.。由此可见，美国根本没有在日内瓦会议上达成协议的诚意。

美国希望法国不管奠边府战役的结果如何都继续坚持下去。4月21至24日，杜勒斯、艾登、法国外长皮杜尔（Georges Bidault）在法国外交部讨论印度支那局势。杜勒斯提出，如果法国能够保证在奠边府陷落以后，他们仍将继续战斗下去，美国就立刻着手组织整个印度支那地区的防务。但法、英对杜勒斯的建议都不热心。皮杜尔强调了奠边府陷落的灾难性后果。英国也表示不能承担任何义务。美国组织西方三国联合阵线的打算告吹。[31]

杜勒斯对英、法的这种态度极为不满，却也无计可施。5月2日，杜勒斯在日内瓦会见出席参加讨论朝鲜问题的澳大利亚和新西兰代表时，谈及印度支那问题颇为悲观地表示，印度支那现今的状况很大程度上是由于法国没有一个强有力的政府，法国没有及早将问题置于正确的政治基础之上。让西方国家到这里来帮助法国维护它的殖民统治自然不可能得到亚洲国家的支持的。美、英、法三国之间没有一致意见，没有共同立场，甚至没有交换意见[32]。杜勒斯预感到在会议上他将处于十分被动孤立的地位，便于5月3日，会议即将开始讨论印度支那问题前夕，离开日内瓦回国，由副国务卿史密斯（Walter Bedell Smith）率美国代表团继续参加会议。

另一个根本反对日内瓦会议的当事者是越南国的保大政权。他们担心，法国会在没有向越南国提供相应政治保障的情况下同意结束战争，还担心美国会对越南撒手不管。他们希望会议失败，希望在联合国安理会内解决越南问题，因为美国和仍然窃踞着联合国内中国席位的台湾当局的否决权可以保障他们的利益，以排除苏联的任何对他们来说不能接受的建议。[33]

中国、苏联和越南民主共和国三国之间也并非意见完全一致。苏联当时愿意缓和国际紧张局势，倾向于在印度支那达成和平的协议。以范文同为首的越南民主共和国代表团对奠边府战役的胜利和越南的革命形势有足够的估计，对印度支那问题的解决抱有自己的期望，这主要表现在越南双方的军事分界线问题及柬埔寨、老挝问题是否与越南问题一起解决这两件事上。这也是会议上反复讨论的两个主要问题。

中国在确定关于印度支那问题的方针时，考虑的一个主要因素是美国可能的干涉及由此引发的中美军事冲突。中国看到，越南民主共和国经过数年斗争虽已扭转劣势，转入主动，但这并不表示它在战场上已占压倒优势。实际上，越盟虽已控制大片土地，但敌方占领的范围尚较大，控制着几乎所有大城市、主要战略交通线、海港、重要经济区域，而且双方控制区犬牙交错。如果法国果真打不下去，美军介入战争，中国又将以志愿军名义出兵参战。可是出兵印度支那比出兵朝鲜困难得多：越南与中国工业中心东北相距数千公里，只有一条铁路相连，如大军参战，后勤供应难以解决。如果中国在越南再打一仗，势必大大影响国内刚刚开始的经济建设。因此中国总的构想是，尽一切努力达成某些协议，以促进国际紧张局势的缓和。[34]

讨论印度支那问题的日内瓦会议历时两个半月，先后举行了8次全体会议，23次限制性会议，双方军队的代表也举行了多次谈判。会议由苏联外长莫洛托夫与英国外交大臣艾登轮流担任主席，大致可分三个阶段：5月8日到6月19日；6月20日到7月17日；7月18日到21日会议结束。

在5月8日的第一次会议上，法国外长皮杜尔首先提出了一个停火建议。[35]

越南民主共和国外交部长范文同在10日的第二次全体会议上作了针锋相对的发言，指出战争的责任应由殖民者负担，战争的延长和扩大应由美国的干涉负责。接着他提出了恢复印度支那和平的8点建议。比较法、越两方的方案，其主要的对立在于：（1）法国只关心停火，不提印度支那问题的政治解决；越南强调政治与军事问题一起解决；（2）法国认为老挝与柬埔寨问题与越南问题要分别解决，越南强调整个印度支那问题一起解决。范文同的建议得到苏联和中国代表团的支持，遭到美国代表的反对。史密斯称，印度支那问题的任何解决都必须保证真正的和持久的停火，这就必须先达成停战协定，而停战协定的有效实行又必须有国际监督。[36]

日内瓦会议期间的美国副国务卿史密斯、法国外长皮杜尔、英国首相艾登（从左至右）

为便于讨论，艾登向各代表团团长建议举行限制性会议，并得到各方赞同。在5月17日和18日举行了两次限制性会议，主要的争论问题是，是否应当将柬埔寨、老挝问题与越南问题分开来考虑。

中国在这一问题上的立场可以概括为以下几点。（1）承认、同情和支持柬埔寨、老挝两国要求民族独立、主权和领土完整的愿望；（2）两国情况与越南不同，两国的王国政府还得民心，两国人民要求的是民族独立与解放，而不是人民革命，在印度支那提出革命化的目标是不现实的，会把两国推到美国那一边去；（3）两国要求越南军队撤出的愿望是合理的；（4）两国在取得真正的独立后，中国愿意看到它们与法国保持友好关系，也可以继续留在法联邦里；（5）越南、老挝、柬埔寨三国的民族和国家界限都很明显，不顾这种界限而提出建立印度支那联邦，是对柬埔寨、老挝两国主权和独立的严重损害；（6）在两国决不能有美国的军事基地，两国决不能加入美国组织的军事集团，两国应成为东南亚型的国家，如印度、印度尼西亚，不能亲美。自然，中国代表团也不是在会议一开始就有了这样一套完整的主张，它是在会议进行过程中，在与有关各方的接触和商讨之中，不断了解情况，及时调整政策，逐渐形成的。周恩来与范文同、莫洛托夫多次交换意见，反复向他们说明，对柬埔寨、老挝两国要采取现实主义的态度，如果一味追求印度支那联邦或印度支那革命化的目标，只能使柬埔寨、老挝两国害怕，倒向美、法一边，使谈判破裂，战争扩大，这对中国、越南都不利。他非常敏锐地指出，用什么办法可以争取团结柬埔寨、老挝两国？“是用战争团结东南亚呢？还是用和平团结它们？答案是用和平可以团结它们，用军事则只有使它们投向美国。”[37]

经过几次限制性会议及私下讨论，与会代表团在停止敌对行动问题上观点有了接近，但仍存在许多分歧。在5月27日的第七次限制性会议上，周恩来提出了一份《关于在印度支那停止敌对行动的建议》，主要内容是：（1）交战双方的一切武装力量在印度支那全境同时实现完全停火；（2）双方就双方占领地区的适当调整和在进行调整时双方军队的转移，以及可能发生的有关问题，开始谈判；（3）停火期间停止从境外进入各种新的部队和军事人员以及各种武器和弹药；（4）由双方司令部代表组成联合委员会，对停止敌对行动协定各项条款的履行，进行监督；对上述协定的履行，并应由中立国委员会进行国际监督；（5）日内瓦会议与会各国负责保证协定的履行；（6）互相释放战俘和被拘的平民《日内瓦会议文件汇编》，第191页。。周恩来接着就上述各点逐一作了说明。各国代表根据中国代表团的建议进行了反复的商讨。在此基础上艾登提出了关于双方司令部的代表立即在日内瓦进行会晤，研究在停止敌对行动后军队的部署问题，首先是在越南的重新集结地区问题的方案，并在5月29日的第八次限制性会议上通过。这是关于印度支那问题的日内瓦会议的第一个实质性成果。根据这一建议，越南人民军总司令代表和法国远征军总司令部代表于6月2日在日内瓦举行了第一次会议，就工作程序达成了协议，并同意双方代表尽早在印度支那当地开始直接谈判。

从5月31日的第九次限制性会议起，日内瓦会议开始讨论停战协定履行的监督问题。讨论涉及中立国监察委员会的组成，该委员会与联合委员会的关系，该委员会的表决原则等问题。

6月16日上午，周恩来往访艾登，讨论柬埔寨、老挝问题。周恩来表示，中国不能看到两国成为美国的军事基地来威胁中国的安全，中国愿意看到两国成为像印度那样的东南亚型的国家，并愿意与之和平共处，这样对法国、英国也有利。在政治上，越南民主共和国愿意尊重老挝、柬埔寨的独立、主权和统一，军事方面应该承认有本地的抵抗部队，也承认过去有越南志愿军在老挝、柬埔寨作战，有的已经撤出，如果现在还有，也应该撤出。艾登表示，这也是英国的要求。[38]当天下午，周恩来在第十四次限制性会议上提出了《关于解决老挝和柬埔寨问题的建议》，主要内容是：（1）同时宣布停止两国境内的敌对行动与越南的敌对行动；（2）交战双方司令部代表就停止敌对行动问题在日内瓦及当地开始直接谈判；（3）敌对行动停止后不得从境外运入新的军事人员及武器弹药；（4）国际监察委员会权力扩展至两国，等等。这一建议在会上赢得了广泛的支持，几乎所有代表团都认为中国建议是富有建设性和协商精神的，连美国代表史密斯也承认中国代表团的建议是“温和的、合理的”，“许多地方是可以同意的”。17日，周恩来又会晤皮杜尔，简告了与艾登谈话的内容。但在18日的限制性会议上，代替史密斯参加会议的美国代表饶伯森却出乎意料地对中国提案提出了“猛烈而完全出人意料的抨击”，受到周恩来的严厉驳斥，也引起与会代表的普遍反感。柬埔寨、老挝两国代表对中国建议表示欢迎。最后，会议以中国建议为基础，在6月19日的第十六次限制性会议上通过了《关于在柬埔寨和老挝停止敌对行动达成协议的公报》，其中规定，双方司令部代表将立即在日内瓦或在当地会晤，就停止敌对行动的各项问题进行研究，从撤退在该两国的一切外国武装力量和外国军事人员问题开始。公报还要求越南、老挝、柬埔寨三国在21天内向会议提出临时报告或最后报告。[39]美国破坏在柬埔寨、老挝问题上达成协议的企图没有得逞。

总起来说，在会议第一阶段主要是有关各方阐明各自的观点，具体成果不多。法、越双方军队代表之间在日内瓦进行的谈判也没有取得真正的进展，主要分歧是集结地区的划分。

6月20日，莫洛托夫、艾登和史密斯先后离开日内瓦回国，他们都要到7月10日左右才返回日内瓦。会议在此期间并未中断，讨论的中心是停战监督问题。同时，各国代表团都进行了许多会外活动，会议的主要协议实际上是这一时期在会外达成的。周恩来在此期间紧张工作，频繁会见各国代表，取得了重大的成功。

6月20、21日，周恩来同柬埔寨王国代表团团长泰普潘、老挝王国代表团团长冯·萨纳尼空进行了成功的会晤。在此基础上，周恩来于21日晚介绍范文同与柬埔寨的泰普潘、老挝的冯·萨纳尼空认识，范文同同意从柬埔寨、老挝撤出越南志愿兵，同意接受法老军事协议，包括继续在老挝保留法国基地。[40]

会议期间，法国国内政局发生变化，拉尼埃政府因和谈不力于6月13日被迫下台，6月17日，积极主张和谈的孟戴斯—弗朗斯组成新政府。孟戴斯—弗朗斯在就职演说中保证，新政府将在四周内实现印度支那停火，否则，他将提出辞呈。这对会议的成功无疑是一个好的征兆。周恩来决定通过与法国总理会晤来推动会议的进展。6月23日，中、法两国总理在伯尔尼举行会晤，会后，中法双方发表公报称：两国总理“就有关恢复印度支那和平问题进行了自由的交谈。谈话的结果使他们能够期望日内瓦会议获得进展”。[41]中法两国总理的会晤对印度支那问题的和平解决及达成协议确实起了重要的催生助产作用。

在此期间，法越双方也举行了多次会晤，仅7月11日至13日间范文同与孟戴斯—弗朗斯之间就会谈三次。双方的主要分歧在如何划分军事分界线。范文同起先想以北纬13度线划界，后来同意移到14度线。孟戴斯—弗朗斯主张以18度线划界。双方分歧很大。

周恩来认为越南代表团对奠边府战役的胜利估计过高，在军事分界线问题上有必要采取更现实的态度。7月3日至5日，他偕罗贵波、韦国清、乔冠华等在广西柳州会见了胡志明、武元甲、黄文欢，双方进行了8次会谈，就印度支那三国和平问题充分交换了意见。周恩来指出，印度支那问题已经国际化，由于帝国主义害怕中国的所谓扩张，绝不会让越南取得大规模的胜利，如果我们要求过多，印度支那不能达成和平，美国必然干涉，因此，印度支那问题不仅是三国的问题，而且影响到整个东南亚，影响欧洲和世界形势，我们现在只有一个任务，就是和平。越南统一的时机尚未成熟。目前接受暂时分治比较明智，但应当坚持两年后就统一问题举行自由选举，同时要求所有外国军队撤出越南。关于划区问题，最后的底盘是：（1）在越南争取在16度划线，如不可能，拟以九号公路为界；（2）在老挝，要求上、中、下寮各有一块地区，要力争到上寮、中寮有一块地区，如果不行再议；（3）在柬埔寨，可以要求划集结区，但不能抱希望。胡志明等同意周恩来的上述意见，并表示，为了收复南方的半壁河山，可以再多等几年，但最后必须统一。周恩来允诺：越南将会统一，中国将是越南最可靠的朋友[42]。双方就谈判的指导思想和具体方案达成一致意见。越南劳动党随即以《七·五文件》的形式发给了在日内瓦的范文同。文件明确规定了谈判的指导思想，这就是：应采取积极推动的方针，不消极等待，主动提出我方方案。具体谈判方案是：在越南争取以16度线停战，但考虑到16度线以北的九号公路是老挝出海必经之路，对方可能不会让步，因此可在16度线基础上往北再作若干小调整；在老挝争取把靠近中国和越南的桑怒和丰沙里两省划为抗战力量的集结区；在柬埔寨只能争取政治解决。[43]

当中国方面正在为争取日内瓦达成协议努力时，美国方面却竭力阻挠印度支那问题的和平解决。7月13日晚，杜勒斯、艾登、孟戴斯—弗朗斯在巴黎举行会谈。孟戴斯—弗朗斯向杜勒斯说明了会议的进展情况，说明共产党反对美国在印度支那三国建立军事基地，杜勒斯强烈表示，拒绝任何限制柬埔寨、老挝两国的能力并禁止越南从自由世界得到援助的条件是至关重要的。杜勒斯解释他和史密斯不能参加日内瓦会议的理由时说，美国不能“与任何可以保障共产党人获得其侵略成果的协议发生联系”，美国“不能处于一种似乎赞同把柬埔寨、老挝、越南出卖给共产党人的地位。美国人对雅尔塔会议记忆犹新。美国不可能与在美国将被解释为第二个雅尔塔解决方案的办法发生联系，美国同意举行日内瓦会议这一事实已经在美国被解释成是美国外交的一大失败”。[44]美国试图搞出一个表明法、美共同立场的文件，次日，杜勒斯、艾登、孟戴斯—弗朗斯再次进行会谈。面对孟戴斯—弗朗斯非和不可的困境，虽然杜勒斯施尽浑身解数，也难以将自己的立场强加于法国。于是，他只好一再向法、英两国表示美国的立场：“美国接受这一事实，即一部分人民成了共产党侵略的牺牲品，美国自己不准备、也不鼓励别人通过战争的手段来改变这一状况，但美国决不会参加任何保障共产党人得到其侵略成果的协定。”最后，两国达成妥协，美国准备同其他有关国家一起寻求一种防务联系，以便在达成任何解决方案后反对直接或间接的侵略，以保护东南亚非共产党地区的完整；如果达不成解决方案，法、美将共同商议应采取的措施，包括考虑是否将问题提交联合国。这就是说，法、美两国实际上在印度支那问题上已经分道扬镳了。杜勒斯还说，他与总统商量后决定，他不能再返回日内瓦，他不愿使自己处于不得不在公开场合说“不”的地位。[45]

周恩来在柳州会晤胡志明后，即于7月6日返抵北京，10日抵莫斯科，与马林科夫等苏联领导人进行会谈，讨论日内瓦会议下一阶段谈判方针。马林科夫等完全同意周恩来的意见，他们也认为，当时美国正竭力拉拢法国主战派，对孟戴斯—弗朗斯施加压力，企图以此破坏日内瓦会议；如果在军事分界线问题上坚持孟戴斯—弗朗斯难以接受的条件，则易使美国有机可乘，法国主战派势力又会抬头，一旦孟戴斯—弗朗斯垮台，对解决印度支那问题不利，对越南民主共和国也不利。

7月12日，周恩来回到日内瓦。当晚他以越南、苏联、中国三党共同的意见与范文同彻夜长谈。他以朝鲜战争为例说明美国干涉的严重性，而胡志明估计，如果日内瓦会议不能达成印度支那问题的和平解决，美国扩大干涉是不可避免的。结论是继续战争是不利的。关于划界问题，周恩来指出，假如在16度线附近划界，实现停战是对我们有利的。越南民主共和国能有一大片土地连在一起，有首都，有海港，能发展经济；在政治上比朝鲜、民主德国处境有利得多。和平后整个形势发展对我方有利：首先有利于越南民主共和国的巩固和发展，也可以争取法、英及东南亚各国，争取高棉和寮国，分化保大政权，孤立美国。周恩来还说，孟戴斯—弗朗斯政府是今天法国资产阶级主和派可能建立的比较好的政府，我们要争取它。关于撤军问题，周恩来说，要下决心把自己的军队从解放区撤出来不是容易的事，但为了争取全局胜利有时不得不牺牲局部的利益。他以中国抗战时期皖南事变的教训和日本投降后中国共产党及时撤出苏南以加强东北和山东的经验来说明进与退的辩证关系。关于政治解决，周恩来转达说，胡志明认为最好能订出期限，具体规定停火后一年或两年内举行选举。但为了避免形成僵局，可以在这次会议上达成原则性协议，而在以后另行议定期限。周恩来最后说，越南、中国、苏联三党所提的谈判方针是：要主动、积极、迅速进行谈判活动和解决问题，要使问题简单化，避免使问题复杂化，要以法方为主要对象，提出条件要考虑对方接受的可能性[46]。范文同感谢周恩来的介绍和所提的建议，最后欣然表示次日按这次谈话精神与孟戴斯—弗朗斯进行会谈。

在7月18日限制性会议之前，越、法之间，越南南北双方之间，中、法之间，英、法、苏之间，中、柬与中、老之间又进行了多次磋商，终于就军事分界线问题、国际监督问题等长期悬而未决的问题达成一致意见。

7月18日，日内瓦会议举行第二十三次也是最后一次限制性会议，九国外长重又坐在一起。莫洛托夫根据苏、中、越三国商量的意见对一个月来的会议工作作出估计和评价。与会者十分注意听取了他的发言，大多数国家代表同意了会议的宣言草案。只有保大政权和美国代表发出了不和谐音。保大政权新任外长陈文杜说，他的政府将不参加任何关于会议宣言的讨论，原因是：第一，他们不同意所提出的停火条件；第二，他们尚未提出“建立在和平、独立和统一原则基础上的解决方案”。史密斯则声称，如果达成的协议是美国政府能够尊重的，美国将不威胁或不使用武力来妨碍协议，但对任何破坏这一协议的“侵略”的再起，将给予严重的关注。[47]

日内瓦会议到了最后阶段，会外的活动空前频繁紧张。周恩来以其高度的斗争艺术，忘我工作，在各国代表团之间进行协调、磋商、斡旋。7月19日，周恩来又会晤孟戴斯—弗朗斯、艾登，商讨老挝问题；20日，又与柬埔寨外长泰普潘进行会谈，与莫洛托夫、范文同举行商谈，研究会议结束阶段的各项工作，包括会议宣言、协定、声明的最后审定。随后，莫洛托夫、范文同、艾登、孟戴斯—弗朗斯举行会谈，就遗留的问题进行最后磋商，并敲定宣言、声明和各项协定的文稿。

7月21日，日内瓦会议举行最后一次会议。史密斯事先告诉艾登，美国政府不能在最后宣言上签字。为了避免签字的问题，在宣言的开头先列出了参加会议的国家，在通过宣言时则采用口头征求意见的方式。除美国及保大政权的代表外，与会代表一致同意会议最后宣言。会议通过了一系列协定。

《越南停止敌对行动协定》规定，在北纬17度线以南、九号公路稍北划定一条临时军事分界线，此线以北为越南人民军集结区，以南为法兰西联邦部队集结区，各方部队需在协定生效后的300天内集结完毕。自协定生效之时起，禁止一切增援部队及军事辅助人员进入越南，禁止运入各种增援的武器弹药和作战物资。所有战俘及被拘平民应在停火后30天内释放。

《老挝停止敌对行动协定》规定，双方部队、给养和军用物资的撤退和转移应在协定生效之日起120天内完成，在老挝的越南志愿人员应向越南撤退，集合于临时驻扎地点的寮国战斗单位应移往桑怒和丰沙里两省等待政治解决。自停火令颁布之日起，禁止从境外运入增援部队。但法军可留下不超过1500人的军官和士兵以训练老挝国家军队。自协定生效之日起禁止在老挝设立新的军事基地，法军为在老挝维持两处法国军事设备所必需的人员不超过3500人。

《柬埔寨停止敌对行动协定》规定，在协定生效后90天内撤退一切外国军队和外国人员，包括法军和越南军队。在停火令颁布后的30天内，高棉抗战军队就地复员。柬埔寨王国政府不得向抗战军队作任何敌对行动。抗战军队人员凡提出要求者，只要符合兵役法或警察条例，可参加柬埔寨的正规军或地方警察部队。

以上三项协定都在签字后48小时生效。协定都对停战监督和监察作出了规定：由双方司令部同等数量人员组成联合委员会，国际委员会由印度、波兰、加拿大的代表组成，由印度代表任主席。两个委员会的关系是平行的。国际委员会用多数表决的方法采纳或通过建议性的意见和仲裁性的决定，但有关修改或补充停止敌对行动的建议性的意见需要一致通过，当涉及足以导致敌对行动再起的违反协定的行为或威胁时亦需一致通过。如不能获得一致，则将多数委员同意的结论告知双方。

《日内瓦会议最后宣言》注意到以上三项协定并特别指出，关于越南的协定的主要目的是解决军事问题，军事分界线是临时性的，无论如何不能被解释为政治的或领土的边界。越南将在1955年7月内在国际监督和监察委员会成员国代表组成的国际委员会的监督下举行普选。柬埔寨、老挝两国也将在1955年举行普选。[48]至此，日内瓦会议胜利结束。

日内瓦会议达成关于印度支那问题的和平解决，结束了法国在这里进行多年的殖民战争，在一定程度上缓和了国际紧张局势。会议阻止了美国企图对印度支那进行直接武装干涉的计划，推迟了这个计划的实现，避免了中美两国再次兵戎相见的可能。其实，不但中国，而且越南也是把美国可能的武装干涉作为主要因素来考虑的。胡志明当时对越南劳动党中央委员会说，那些想打下去的同志没有看到法国人背后有美国人。[49]他清醒地认识到，越南尚不具备在与美国的冲突中战而胜之的能力，在中苏未予承诺时尤其如此。日内瓦会议的成功是现实主义的胜利。

日内瓦会议是中华人民共和国政府参加的第一次重大的国际会议。中国代表团尤其是周恩来在会议期间所表现出的高度的原则性与灵活性的结合，他的聪明睿智，他的风度和才华，他的缜密思考，周全安排，都赢得了与会者的尊敬与钦佩。中华人民共和国的代表第一次参加解决重大的国际问题即发挥了不可或缺的建设性作用，关于印度支那问题的和平解决是中华人民共和国外交的一大胜利。尽管美国处心积虑要破坏会议，但没有成功。会议的成功是美国外交的失败，是美国遏制中国政策的失败，它为中国打开与周边国家的关系，打破美国的封锁创造了良好的条件。

美国对印度支那战争结束的反应是：第一，决心取代法国支持印度支那的反共势力；第二，加快成立东南亚针对中国的军事同盟。关于第一方面将在本书第六章第一节中叙述，这里只讲第二方面。

早在日内瓦会议之前，美国政府就在酝酿建立东南亚军事同盟。1954年3月25日，正当奠边府激战方酣之时，美国国家安全委员会会议讨论了印度支那局势，讨论了在什么情况和条件下，美国支持印度支那联邦，以防印度支那落入共产党之手。29日，杜勒斯在纽约美国海外记者俱乐部发表题为《红色亚洲的威胁》的演讲，扬言要对印度支那采取“联合行动”。

在4月6日的国家安全委员会会议上，杜勒斯正式提出了“建立地区性组织以保卫东南亚”的主张。他认为如能在日内瓦会议之前把这样一个组织建立起来，那么西方国家就可以“以强有力的联合一致的态势参加这次会议”。艾森豪威尔十分赞赏这一提议，他认为即使印度支那丢失了，为了保卫东南亚也要建立这样一个政治组织。次日，艾森豪威尔在记者招待会上正式用“多米诺骨牌”来比喻印度支那对自由世界的重要性。他说，印度支那丧失之后，随之丧失的将是缅甸、泰国、马来半岛和印度尼西亚，这不仅是物资的丧失，资源的丧失，而且是成千成百万人口的丧失。[50]从1950年上半年以来，美国决策者不止一次讲过这个意思，但正式用“多米诺骨牌”这个词这是第一次。

要建立这样一个地区性组织，美国首先要征得盟国的支持，尤其是英国的支持。4月4日，艾森豪威尔致函丘吉尔，呼吁英、美为建立东南亚区域性集团共同努力，并特别指出，他不打算让台湾、南朝鲜参加这一“政治联合结构”。4月11日至13日，杜勒斯出访伦敦，就此事与丘吉尔、艾登进行会谈。但美、英之间的立场存在明显分歧。英国认为失去印度支那并不意味将失去整个东南亚，反对以地面部队介入印度支那，反对建立与军事干预印度支那相联系的东南亚区域性组织，而谋求扩大《美澳新安全条约》，以保卫东南亚的其他地区。[51]

4月14日，杜勒斯从伦敦飞赴巴黎，游说法国同僚。但法国已被旷日持久的印度支那战争拖得疲惫不堪，它最关注的是尽快结束战争，取得“体面的和平”，认为在日内瓦会议之前不能采取任何行动，否则就会落下话柄，让人指责为在会前已经为会议失败作了准备。[52]

同时，美国还与澳大利亚、新西兰进行了磋商，澳、新两国表示只能与英国一起行动，只能在日内瓦会议之后召开正式的政治会议。

日内瓦会议期间，美国一方面想方设法阻挠会议取得成功，另一方面在为成立区域性组织进行准备。会议结束后，美国立即着手进行紧张活动。7月24日，美国国务院、国防部、中央情报局等有关部门举行联席会议，由杜勒斯、史密斯阐述关于东南亚条约组织的构想。杜勒斯指出，美、英已就该条约组织的基本方面达成一致。他解释说，成立这一条约主要有两个目的：防止共产党中国的“公开侵略”，与本地区非共产党国家内的颠覆及渗透进行斗争。达成这一条约对美国来说主要有两个好处：在发生中国对这一地区的“公开侵略”时，能使总统获得他现在所没有的权力；当美国必须采取行动时能获得其他国家的支持，而不致单干。但他又说，这一条约与北约不同，美国不打算在这里驻扎大量军队，其他缔约国也不能指望从美国得到大量军援。[53]

7、8月间，美国与有关各国就美国草拟的条约草案进行磋商，9月1日至4日，在马尼拉举行了工作小组预备会议。在磋商和工作小组会议上，美国与各国之间暴露出在一系列问题上意见分歧，最主要的有以下几点。

（一） 条约是否涉及经济合作。有些国家如菲律宾、巴基斯坦等把条约作为取得美国更多经济援助的工具，澳大利亚也认为强调经济合作是“使条约在亚洲得到广泛支持的唯一基础”。美国则主张，这一条约不是经济组织或经济项目的工具，原因是：参加条约的亚洲国家非常有限，如日本和印度这样的大国都没有参加，让没有参加集体安全组织的国家参加经济组织是不现实的。[54]

（二） 条约的性质。对这个集体安全条约，各国的期望值大不一样。菲律宾等国希望条约能像北大西洋公约组织一样，在该地区有常设的军事机构，有常驻的武装部队，美国以其武装力量承担主要的防卫义务。美国却另有打算。日内瓦会议前，美国面对的是印度支那战争的形势，考虑采取“联合行动”的对策，除了政治上建立一个特定的联盟，也准备必要时军事上介入。印度支那问题取得和平解决后，形势大不一样，军事干涉的必要性不复存在。美国虽然执意要建立东南亚条约组织，但毕竟其战略重点在欧洲，美国不可能在亚洲也投入像欧洲那么多的力量。因此美国决定不在这一条约组织的框架内常驻部队，建立常设的军事机构。美国的这一主张引起一些国家的不满。反应最强烈的是澳大利亚。它认为，如果拟议中的条约没有具体的军事功能，那么对澳大利亚的价值就将大打折扣。这个条约将是没有“牙齿”的，以后也难以给它安上“牙齿”。它还抱怨说，如果澳大利亚参加这样一个条约，其结果对它是最糟糕的。一方面，亚洲国家将批评它参加了由非亚洲大国统治的、对中国构成挑衅的条约；另一方面，它又不能得到更多的军事保护，而这种保护对它从战略上说是至关重要的。[55]

（三） 是否使用“共产党侵略”的说法。在美国草案的序言及第四条中都使用了这一说法。但除了泰国外其他各国一致反对，理由是：其他安全条约都没有这样的写法；言明针对“共产党”侵略将在心理上使东南亚和南亚各国将来更不愿意加入条约；这不是适宜写入条约的法律概念。杜勒斯对这一点十分坚持。他声称：“我们正试图做的就是在这一地区与共产党的侵略作斗争。”[56]

（四） 是否将南越列入条约保护区。对此美、英意见一致，但澳大利亚、新西兰对列入南越有保留，法国强调履行日内瓦协议的重要性。

9月6日至8日，美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡、菲律宾、泰国、巴基斯坦八国代表举行正式会议，8日缔结了《东南亚集体防务条约》。整个条约分三个部分：条约本身、美国的《谅解备忘录》和《议定书》。条约没有规定成立北约式的常设军事机构，而使用了类似《美澳新安全条约》的规定：缔约各国将以“自助和互助的办法”，维持并发展“抵抗武装进攻的能力”；当任何一缔约国以及一致协议指定的国家或领土受到武装入侵时，“各缔约国须立即磋商”，以采取共同的对付措施。由于其他缔约国的一致反对，美国草案中“共产党侵略”的字眼被删掉了，但在所附的美国的《谅解备忘录》中武装入侵的意义被限定为“只适用于共产党的侵略”。条约《议定书》则将“指定的国家或领土”确定为“柬埔寨国、老挝国和南越国家管辖范围内的自由领土”，从而将印度支那三国纳入了条约的保护范围。令人注意的是，除了所谓“抵抗武装进攻”外，条约还规定了要“防止和反对受外界指挥的针对它们的领土完整和政治稳定的颠覆活动”。美国政府认为，“目前中国的大规模入侵估计不会发生，美国更应该准备的是对付‘越盟式’的战争。”[57]

这样，美国终于以《东南亚集体防务条约》连同美日、美韩、美台防御条约，在亚洲划了一条遏制中国的军事包围线，一些西方国家及亚洲国家也被拉进来帮它守卫这条遏制线。杜勒斯在抵达马尼拉时即声称，美国在远东的“大战略重点”，将是“维护至少三条对抗中共的潜在战线——一条在朝鲜，一条在台湾，一条在印度支那”。[58]实际上，美国策划这一条约，就是为了使自己在亚洲少投入力量，而把别的国家拉下水。但别的国家显然不像美国那样需要“遏制”共产主义，也没有美国那样的决心和劲头。结果，就像有的历史学家所说的，这个条约“在宣告成立时活像一只狮子，而后来的表现却完全是一只绵羊”。[59]

第三节 亚非会议与中国的和平外交

1955年4月，在印度尼西亚万隆举行的亚非会议是亚非国家举行的第一次没有西方大国参加的会议，是50年代中国推行和平共处外交的一个高峰。从某种意义上说，它也是中美两国较量的一个舞台。美国虽然没有参加会议，但始终关注会议的筹备和进展，先是希望会议不能召开，继则希望会议成为一个反华反共的讲坛，或者争吵不休，不欢而散。为达到这一目的，美国所做的外交努力真可谓不遗余力。

召开亚非会议的动议是于1954年4月底5月初在科伦坡举行的南亚五国（锡兰、印度、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚）总理会议上提出来的。但就是南亚五国对于国际共产主义、殖民主义等一些重要问题的看法也不一致。所以当时会议发起国的总理对于亚非会议能否开成，对于印度尼西亚能否举行这样大型的国际会议是有疑虑的。[60]

科伦坡会议之后，国际上发生了一系列重大事件。1954年7月21日，日内瓦会议在经过将近4个月的激烈争斗和讨价还价后结束，持续了8年之久的印度支那战争终于得到了和平解决。在日内瓦会议期间，周恩来总理对印度、缅甸进行了友好访问，中印两国总理与中缅两国总理分别发表了联合声明，倡导以和平共处五项原则作为指导国与国之间关系的准则。这些事态发展有利于世界形势特别是亚太地区紧张局势的缓和，也有利于亚非会议的准备。

1954年12月28日至29日，南亚五国总理在印尼茂物举行会议，讨论亚非会议的最后筹备工作。巴基斯坦总理以亚非国家中尚有许多国家未与中国建交为由，反对邀请中国参加，遭到缅甸等国总理坚决反对。吴努强烈表示，如果不邀请亚洲最大的国家中华人民共和国参加会议，缅甸将难以参加亚非会议。最后会议决定邀请阿富汗、柬埔寨、中非联邦、中国、埃及、埃塞俄比亚、黄金海岸、伊朗、伊拉克、日本、约旦、利比里亚、利比亚、尼泊尔、菲律宾、沙特阿拉伯、苏丹、叙利亚、泰国、土耳其、越南民主共和国、越南国、也门等25国参加。为了使所有邀请国都能参加会议，《南亚五国总理茂物会议联合公报》指出：“任何一个国家接受邀请，绝不牵涉到或甚至意味着它对于任何其他国家的地位所抱的看法有任何改变。它仅仅意味着，这个被邀请国是一般地同意会议的目的的。”至于会议的目的，公报列了四项：（1）促进亚非各国间的亲善和合作，探讨和促进相互与共同的利益，建立和促进友好与睦邻的关系；（2）讨论参加会议各国的社会、经济与文化问题和关系；（3）讨论对亚非国家人民具有特别利害关系的问题，例如有关民族主权的问题和种族主义及殖民主义的问题；（4）讨论亚非国家和它们的人民今天在世界上的地位，以及它们对于促进世界和平与合作所能作出的贡献。可见，会议的主旨是反对殖民主义，维护民族独立，增进亚非团结，保卫世界和平。[61]

茂物会议结束后两天，1954年12月31日，美国国务卿杜勒斯就向美驻亚非各国使团发出指示：“国务院十分关注会议的最终含义，并极欲避免会议的有害影响。”指示还说：国务院意识到这样一种危险，即中国共产党人会把会议用作他们的宣传讲坛，使国务院感到为难的是，如果美国向被邀请国施加压力，不让它们参加会议，那么它们就会被视为美国的傀儡，美国与科伦坡国家的关系也会发生麻烦。为此，国务院指示各使团尽快搞清下列情况：（一）驻在国对参加会议的态度；（二）该国被说服拒绝参加会议的可能性；（三）该国能被指望在会议上配合进行反对共产主义的斗争的程度；（四）是否能派出干练的代表。显然，经过日内瓦会议，美国人领教了周恩来的外交才干，他们对亚非会议的担心，在很大程度上是担心周恩来的外交成功。[62]

一周之后，1955年1月7日，杜勒斯在他的办公室召集会议商讨美国对亚非会议的立场，出席会议的有：中央情报局局长艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）、负责太平洋事务的副国务卿帮办罗伯特·墨菲（Robert Murphy）、曾在日内瓦会议上与周恩来交过锋的负责远东事务的助理国务卿饶伯森、国务院官员麦克阿瑟二世等。杜勒斯和其他国务院高级官员对亚非会议表现出三重担心：第一，像亚非会议这样通过不定期举行会议实现松散的地区结合的做法，有可能成为一种有效的地区论坛，这种地区集团化的构想与苏联在柏林会议期间提出的主张异曲同工，其要害是要排除美国。如果共产党人得以成功地在亚洲、非洲和欧洲搞成这种排除美国的地区集团，那么共产主义最后吞没这些国家就会比较容易；第二，如果应邀参加亚非会议的国家此后对时不时地举行没有西方参加的会议产生了兴趣，那么印度和中国因其人口众多很可能统治局面，从而在联合国内将形成一个强大的反西方的集团；第三，共产党人将在实际上“操纵”会议，他们将提出一系列反殖民主义的提案，其他国家是难于表示反对的；以周恩来在日内瓦会议上所表现出的那种外交技巧，万隆会议将为他大大传播共产主义的意识形态提供一个极好的讲坛。与会者反复地挨个儿地分析了“自由”亚非国家领导人的情况，结果发现，没有人能代表“自由世界”去有效地反驳共产党人的宣传。无奈，会议决定采取两个步骤：一是尽快搞清英国的态度。英国是美国的主要盟国，由于历史的原因，英国在一大批亚非国家中仍然具有相当大的影响力，所以如果英国反对召开亚非会议，那对美国阻止会议的举行无疑是极为有利的；二是与各相关的友好国家联系，暂时既不要接受邀请，也不要拒绝邀请，而等待形势的进一步发展。[63]

从朝鲜战争以来，美国凡是在亚洲有什么动作，总要先征求英国的意见。由于英美两国与亚洲国家关系的历史和现实状况不同，两国的利益不同，英国在总体上支持美国的同时，也往往在一些问题上与美国有分歧。一般说来，美国更咄咄逼人，英国更周全老到。在亚非会议问题上也是如此。1月7日会议的翌日，美国就向英国提出了亚非会议的问题，并表示了美国的种种担心。10日，英国大使梅金斯（Roger Makins）向美国国务院表示，英国政府认为，“反对举行会议或企图阻止被邀请国参加会议都是一种错误，应该避免从我们方面表现出任何担心，一般说来应该鼓励友好国家中的优秀人物去参加会议，否则，就表现出一种与己无关的态度。”[64]

1月18日，杜勒斯再次召集会议讨论美国对亚非会议的立场。会议首先讨论的问题是，亚非会议到底是否开得起来。杜勒斯和饶伯森多半是出于自己的愿望，认为会议因其本身固有的弱点很可能开不起来。墨菲和麦克阿瑟二世则认为，会议可能推迟，但不会取消。会议讨论的又一个问题是会议如果召开，对美国有什么不利影响。饶伯森等认为，在会议上非共产党国家与共产党国家一致通过的任何决议都会在美国，尤其在国会产生很坏的影响；由共产党政府代表中国出席万隆会议这一事实本身是与美国政策背道而驰的，这也对美国在中国联合国席位问题上所持的立场提出挑战；中共还可能要求会议一致支持周恩来和尼赫鲁共同提出的五项原则；甚至可能要求会议通过决议，要求联合国接纳中共政府。

会议还对一些亚非国家的具体态度进行了分析。最后，杜勒斯总结说，美国要做两手准备，最好会议开不成，如果会议真的召开，美国必须使友好国家派遣最能干的代表去万隆，而这些代表又必须得到最充分的情报资料。为此，美国要进行充分准备，要列出一个共产党人可能在会议上提出的问题的清单，要为友好国家准备资料，甚至也可以准备一些可以让友好国家在会上提出的决议案；但美国又不能过分活动，不能过早作出决定，否则可能反而帮了会议的发起国的忙，使会议成功举行。[65]

在1月25日的国务院会议上，墨菲告诉杜勒斯，亚非会议肯定要召开了，现在我们该向友好国家建议，我们赞成他们出席会议。麦克卡德尔（Carl W.McCardle）建议成立一个部际工作小组，研究或者“压低”会议调门，或者“接管”会议的问题，他认为最可行的办法是准备一个一般性的决议，使会议能够通过。杜勒斯表示同意。当即，杜勒斯向驻在各有关国家的使团发出通函。其中说，国务院担心：（1）共产党人将企图操纵会议；（2）共产党人的主要目的是要离间自由的亚洲国家与它们的西方盟国的关系；（3）共产党人将利用会议作为达到他们宣传目的的工具；（4）除非非共产党国家表现得十分谨慎与警惕，它们就可能接受与共产党国家表达共同目的的决议，而引起未参加会议的非共产党国家的误解。杜勒斯指示美驻各国使节向有关国家表示美国的下列主张：（1）美国希望各友好亚洲国家能参加会议；（2）应派最能干的人去参加会议；（3）共产党人将力求通过会议达到他们的目的，对此应有所准备；（4）如果非共产党国家代表团有效合作，那就可以挫败共产党人，而取得建设性的结果。[66]

美国以国家安全委员会执行书记小杰姆斯·莱西（James Lacy,Jr.）为首的部际工作小组随即开始工作。小组的主要任务是分析亚非会议的形势，制定美国应采取的对策，对亲美国家做工作，或者面商，或者向他们提供有关资料，以便影响他们在亚非会议上的态度。鉴于发起国和被邀请国总共30个国家中只有两个是共产党国家，而有10个可以算作是亲西方的，因此工作小组认为美国大有工作可做，要影响会议还是很有希望的。鉴于东南亚条约组织部长理事会第一次会议将于2月23日至25日在曼谷举行，工作小组建议采取下列行动：（1）重申“太平洋宪章”，强调马尼拉条约（即《东南亚集体防务条约》）国家对付共产主义扩张、殖民主义和经济发展问题的决心；（2）对估计会在万隆会议上产生分歧的问题准备声明、决议和公报；（3）美国与马尼拉条约组织国家领导人关于曼谷会议的声明要针对万隆会议上可能提出的问题，但不要直接提及亚非会议本身。[67]2月26日，经新西兰代表提议，曼谷会议发表声明，对即将举行的亚非会议表示“诚挚”欢迎。杜勒斯在向艾森豪威尔汇报曼谷会议的电报中说，这是“一个良好的接触，如果运用得当，可以收到极好的宣传效果”。[68]

菲律宾驻美大使罗慕洛是美国国务院的工作重点。饶伯森、莱西早已就亚非会议事与罗慕洛进行过商谈。2月10日，麦克阿瑟二世与罗慕洛共进工作早餐。罗慕洛表示他需要在资料及主张方面得到美国国务院的帮助，而且只有美国国务院才能提供这种帮助。他说，他将率领一个小而精的代表团去万隆，不带任何议员，因为议员只能使事情复杂化。他还夸口说，他将在亚非会议上与其他非共产党国家代表团如泰国、巴基斯坦、土耳其及一些非洲国家代表团密切合作，进行非常有益的工作。他希望在曼谷会议上不要讨论亚非会议，因为任何讨论都会被报界歪曲地泄露出去，从而为共产党国家所利用，有损于菲律宾、泰国、巴基斯坦等国工作的有效性。2月18日，麦克阿瑟二世与莱西再次会见罗慕洛，并向他提供了一份关于1899年至1955年美国在菲律宾的政策的材料。罗慕洛对这份材料表示满意，并称将在亚非会议上使用这一材料。他希望美国继续提供其他材料。21日，莱西在与罗慕洛的电话交谈中答应再向罗慕洛提供一份关于殖民主义问题决议案的反决议，以及关于中华人民共和国恢复联合国席位问题的反决议案。罗慕洛认为这两个问题都是可能在亚非会议上提出的。[69]

25日，美国国务院根据部际工作小组的报告正式向美国驻亚非各国使节发出长达4页的通函，要他们向驻在国政府传达美国政府对会议的考虑，协调各国步骤。通函首先指出，美国希望各友好国家能做好准备，防止共产党国家利用这次会议，给非共产党国家带来损害；不仅如此，还要让会议给非共产党世界带来正面的好处。会议的主要分野应当是共产党国家与所有其他国家，而不是像共产党国家企图做的那样，以“美国的走狗”为一方，以所有其他国家为另一方。

通函的主要内容是讨论如何对付中国。美国国务院预计，中共将在会上发挥与其人数不成比例的影响，并将尽力在亚非国家中诋毁美国及其盟国；中共意识到自己是少数，因此不会在会上提出有争议的或极端的问题，而会试图通过间接的方式来达到自己的目的，诸如在会上发言、在会外游说和个别交谈、散发宣传材料、操纵会议的宣传活动、对会议决议提出看来无害实际“装有子弹”的修正案，等等。他们还可能在会议程序一类的问题上大做文章。

通函还具体列出了中共可能提出的种种问题：中共可能宣传他们自己意图的和平性质（周恩来—尼赫鲁的五项原则），使其他亚洲国家产生一种虚假的安全感；同时谴责美国的“侵略性”的“帝国主义性”的动机，根据是：美国对台湾及沿海岛屿的“侵略”，缔结军事性的“侵略”条约，签订针对爱好和平的亚洲人民的军事基地条约，阻挠朝鲜和越南的和平统一，阻挠中国进入联合国，以原子弹相威胁，等等。通函接着又具体开导有关国家如何对付中共的上述指控。通函最后指示各使团与各友好国家及盟国如日本、菲律宾、泰国、巴基斯坦、土耳其、伊朗等国充分及坦率地交换意见，特别要利用这一材料与那些未与西方结盟的国家中亲西方的关键官员进行商谈。国务院则将在华盛顿与各有关国家使节进行磋商。通函特别要求各使团尽可能地作口头交谈，不要提供书面材料，以免泄漏，引起麻烦。[70]

除部际工作小组起劲活动外，杜勒斯还亲自出马。4月8日，杜勒斯接见黎巴嫩大使马利克（Charles Malik），表示希望他参加亚非会议。

估计到中国将会在亚非会议上提出解放台湾的问题，以争取亚非国家的同情和支持，美国在会前的工作重点之一就是竭力歪曲台湾问题的事实真相，图谋由亲西方国家在会上对中国施加压力，阻挠中国解放台湾。4月7日，杜勒斯接见英国大使梅金斯（Roger Makins），指出，万隆会议可能对台湾海峡形势起重要影响。如果在会上通过任何美国、英国都不喜欢的决议，给中共接管台湾开了绿灯，那么战争的可能性将大大增加，而且不会仅限于台湾和沿海岛屿。如果在会上通过了呼吁停火和呼吁双方都不寻求武力的决议，那么维护和平的机会就将大大增加。总之，亚非会议将对远东的战争与和平问题产生十分重要的影响。杜勒斯说，他已决定让某些友好国家做好准备，一旦会上提出台湾问题，就提出停火建议。他希望英国充分运用其对某些友好国家的影响，使台湾局势在会前不致变得更加严重。梅金斯表示他将把这次谈话向英国政府报告，他个人感到，英国政府是愿意采取同样路线的。他问，美国打算请哪个国家提出停火建议。杜勒斯说，他还没有决定，但在他考虑之中的国家有巴基斯坦、菲律宾、泰国、土耳其，或者伊朗。如果马利克参加万隆会议，那就请他出头。杜勒斯再次强调指出，亚非会议与会国的态度将对中共在台湾问题上的立场产生“十分重大的影响”。[71]

次日，杜勒斯接见罗慕洛，谈话议题同样是台湾问题。杜勒斯指出对日和约仅仅规定日本放弃台湾。中共是否武装进攻台湾、金门、马祖，将在很大程度上取决于万隆会议与会国的态度。如果能在会上通过一项不赞成在台湾海峡使用武力和促成停火的决议，那就可能阻止中共的武装进攻。杜勒斯给了罗慕洛一份简短的决议初稿，罗慕洛表示同意，并称他将在会上使用这一决议稿。杜勒斯还给了罗慕洛一份阐述美国对台湾政策发展的声明，并附有43个文件。[72]

4月9日，杜勒斯再次接见马利克，面授机宜。杜勒斯强调，远东是战争还是和平的问题可能就取决于这次会议。中共可能在会上进行试探，看有多少亚洲国家支持它用武力夺取台湾。中共可能通过一项正式决议来寻求道义支持，也可能通过与一些代表团的非正式交谈来争取支持。另一方面，如有相当多的代表团敦促会议呼吁在台湾海峡地区放弃使用武力，那就可能有效阻止中共对台湾采取军事行动。杜勒斯还说，会议有一种实实在在的危险，那就是可能在亚洲掀起一股反西方、反白种人的潮流。西方带给亚洲的有好的东西，也有坏的东西，如果亚洲人仅仅选择西方人记录中的坏的东西，如对种族主义加以模仿，那是可悲的。马利克指出，共产党人为了在会上作共产主义的表白，会强调反对白种人的种族主义。对付共产党国家的直接动议并不困难，与阿拉伯国家之间的大量交易可能是危险的事。比如，共产党国家可能以在北非及巴勒斯坦问题上支持阿拉伯国家来换取它们的支持。阿拉伯国家作为一个集团可以指望它们是反共的，但他们在北非和巴勒斯坦问题上会走极端。[73]

美国要组织亲美势力在亚非会议上反华反共在当时还是很有条件的。从社会制度的角度说，由共产党执政的国家除了中国，只有越南民主共和国。在中国之外的其他28个与会国中，有22个国家接受美国援助，中国只同其中的6个国家有外交关系，许多国家与中国从无往来，互不了解，十分隔膜，再加上社会制度与意识形态的不同，对共产主义的偏见，对中国政策（如中国在朝鲜战争、台湾问题上的政策）的误解，它们对中国的态度或者冷漠，或者敌视。有的国家由于长期受西方大国的压迫和欺侮，对大国有一种自然的恐惧感；有的国家与中国接壤，怀疑中国有领土“野心”；有的国家在华人、华侨问题上对中国忧心忡忡。所有这些都是美国可以利用、而对中国不利的因素。如果说，日内瓦会议上中国的主要对手是美、英、法等西方大国，在亚非会议上，中国的工作对象是根本不同的，这些国家中有的是北大西洋公约和东南亚条约组织的成员国，有的虽未参加这些组织，也在不同程度上受到美国的控制和影响，会议上的分歧和斗争将是不可避免的。情况比日内瓦会议更为复杂。但亚非人民又有共同的历史遭遇、利害关系，有维护和平与独立的共同愿望和要求，会议又有达成协议的基础。针对这种情况，中国代表团的方针是：争取扩大世界和平统一战线，促进民族独立运动，并为建立和加强中国同若干亚非国家的事务和外交关系创造条件，力争会议取得成功。代表团的具体做法是：多提亚非国家的共同性问题，不突出中国的特殊性问题；从大多数亚非国家的要求出发，再联系到我国的要求；中国支持它们，不要求它们支持中国；不提任何不可能达成协议的议题，对于中国可能受到的攻击、诬蔑，采取申明立场、不为所动的方针，避免会议陷入关于社会制度和意识形态的对立和争论中。[74]

亚非会议于1955年4月18日正式开幕。除了中非王国没有与会，24个被邀请国与5个发起国共29国代表团出席了会议。在29位代表团团长中，有13位是总理或级别相当的人，3位是副总理，4位是外长。印尼总理沙斯特罗阿米佐约被推举为会议总主席。采访会议的外国记者多达四百多人，其中七十多人是美国记者，被戏称为“参加亚非会议的最大的代表团”。[75]

会议采用两种形式：一种是新闻界和公众可以参加的公开会议；另一种是不公开的秘密会议。会议成立三个委员会：由各代表团团长及其顾问们参加的政治委员会，由各代表团成员组成的经济委员会和文化委员会。18日至19日两天是公开的大会发言，有19个国家的代表作了口头发言，7个国家作了书面发言。发言者大多回避具体的可能引起争议的问题，而只是一般地谈论和平、核武器、殖民主义、种族主义、经济发展与文化合作等话题。中国代表团团长周恩来在书面发言中着重阐述了和平共处的五项原则。

虽然会议发起者，尤其是尼赫鲁的意向是不让共产党国家与反共集团在意识形态和政治上的斗争反映到会议上来，但这毕竟不是一条明确宣布的规则，更何况美国事先费了那么多心计，对会议参加者做了那么多工作。首先打破会议和谐气氛的是伊拉克的法迪尔·贾马利，他把共产主义与旧时代的殖民主义、犹太复国主义并提为三股扰乱世界和平与和谐的国际势力，诬蔑共产主义是“片面的唯物主义的宗教”，“颠覆性的宗教”，它“在阶级和民族之间培育仇恨”，已经创立了一种“新形式的殖民主义”，“非共产党世界每个国家的领导人都要认真对待共产主义危险的严重性”，进行“防御性的自卫”。贾马利一发难，巴基斯坦、菲律宾、泰国、土耳其代表也纷纷登台，对共产主义及中国的攻击就纷至沓来。[76]

中国总理兼外长周恩来原来只打算作书面发言。但听了以上发言后，认为不给予必要的解释和说明，不消除这些误解与疑虑，一则不能达到与亚非国家之间增进相互了解和团结合作的目的，二则也不能保证会议的大方向，使会议取得成功，遂决定在会上正面阐述自己的观点。4月19日下午的会议开始之前已经宣布，周恩来将登台讲话。代表们和记者们都带着极大的期望等待着，因为周恩来的发言将对会议的进程产生很大的影响。如果周恩来决定猛烈回击上述各国代表对共产主义的攻击，整个会议就可能变成一场意识形态的大混战。但周恩来没有这样做。他冷静沉着，从容不迫地说：“中国代表团是来求团结而不是来吵架的。……中国代表团是来求同而不是来立异的。……我们的会议应该求同而存异。”周恩来着重讲了三个问题。第一，强调亚非国家间存在不同的思想意识和社会制度“并不妨碍我们求同和团结”，不同社会制度的国家应当建立友好合作和睦邻亲善的关系。第二，虽然共产党人是无神论者，但我们尊重有宗教信仰的人，中国是有宗教信仰自由的国家，是否有宗教信仰和不同的宗教信仰不应该成为亚非国家团结的障碍，挑起宗教纷争的时代早已过去了。第三，所谓外来干涉问题。中国反对外来干涉，也不会去干涉别国的内政。中国正准备与有关国家去解决华侨的双重国籍问题。周恩来最后呼吁与会者团结起来，为会议的成功而努力。[77]周恩来以平等的态度摆事实，讲道理，既阐明了中国的原则立场，又避免了一场争论，赢得了与会者的普遍赞扬。尼赫鲁说：“这是一个很好的演说”；吴努说：这个演说是“对抨击中国的人一个很好的答复。”巴基斯坦总理穆罕默德·阿里也说：“这是很和解的演说。”连菲律宾外长罗慕洛也说：“这个演说是出色的，和解的，表现了民主精神。”[78]

亚非会议举行了两天公开的大会发言之后，从20日起即分政治、经济、文化三个委员会进行不公开的秘密讨论。政治委员会在20日和21日讨论了人权、自决、巴勒斯坦、种族歧视等问题。在21日傍晚讨论结束前，锡兰总理科特拉瓦拉（John Kotelawala）突然作了一个关于“新殖民主义”的发言，打破两天来会议比较和谐一致的气氛。他声称，殖民主义有许多形式，匈牙利、罗马尼亚等东欧国家同亚洲、非洲的殖民地没有什么两样，应当像反对西方的殖民主义一样反对苏联殖民主义。22日上午，周恩来用和解的语调作了简短的答辩，指出，亚非国家不应该在这里争论各自的思想意识和各国的政治制度问题，因为这种争论是不会有结果的，而且也不是这次会议的目的；并表示不同意关于“新殖民主义”的说法，指出东欧国家的人民已经按自己的愿望选择了自己国家的社会制度，人们可以赞成，也可以不赞成，但提出一种新的定义进行辩论，无助于这次会议。“最好的办法是在会上相互尊重彼此的意见，而不是进行辩论，因为那样做将不可能对此问题有共同的理解和共同的愿望。”[79]

虽然周恩来竭力保持克制，但争论没有结束。土耳其、巴基斯坦等国代表坚持要求讨论共产主义问题。土耳其代表佐尔鲁还宣读了一个九国提案，要求“谴责一切形式的殖民主义，包括鼓动武力、渗透和颠覆活动的国际学说”。九个提案国是：土耳其、伊拉克、菲律宾、巴基斯坦、黎巴嫩、伊朗、利比亚、苏丹、利比里亚。接着，会议代表就共产主义问题和“苏联帝国主义”问题进行了争论。

政治委员会会议上的另一场争论是关于结盟与不结盟的争论。22日下午，在讨论世界和平与合作问题时，佐尔鲁再次为土耳其与美国结盟辩护，声称北大西洋公约是“和平的支柱”，要是没有北大西洋公约，土耳其就不会存在了，也不能来参加这个会议了。针对佐尔鲁的发言，尼赫鲁发表了整个会议期间最长的也是最动感情的讲话，为不结盟主义进行辩护。但尼赫鲁的发言感情过于冲动，使一些国家代表不满。23日上午，贾马利、马利克和罗慕洛先后发言，大意是，印度是个大国，可以不结盟，而小国只能同别的国家联合起来才能保卫自己，只有通过与大国结盟来寻求安全。罗慕洛还详细介绍了马尼拉条约，声称这是一个完全防御性的联盟[80]。关于“苏联殖民主义”以及结盟与不结盟两个问题的争论使政治委员会的讨论陷入僵局，亚非会议似乎再也不能达成任何协议了。

在23日的政治委员会会议上，周恩来作了长达一个半小时的发言，并提出了名为“和平宣言”的议案。表达了亚非国家决心促进相互和共同的利益，和平相处，友好合作的共同愿望。并提出了七项原则：第一，互相尊重主权和领土完整。中国同12个国家接壤，同有些国家的边界没有划定，中国准备用和平的方法同邻国来确定边界；第二，互不采取侵略行动和威胁。他邀请泰国政府在中泰建交之后派人到中国的云南省去看看，看看中国有无向外侵略的意图；也邀请菲律宾在中菲建交之后派人到中国福建、广东等沿海各省去访问。第三，互不干涉或干预内政。中国决不会有干涉柬埔寨、老挝这两个邻邦的打算，对于所有国家都是如此；第四，承认种族平等；第五，承认一切国家不分大小一律平等；第六，尊重一切国家的人民有自由选择他们的生活方式和政治、经济制度的权利；第七，互不损害。最后，周恩来表示在提案中可以再加上一条，即用和平方法解决国际争端，支持一切正在采取的或可能采取的消除国际紧张局势和促进世界和平的措施。[81]

周恩来的整个发言都是通情达理的，表达了中国愿意与亚非各国和平相处，愿意亚非各国共同进步的诚挚愿望。他在会议的关键时刻作了这样一个富于和解精神的发言，并且提出了“和平宣言”的提案，大大缓和了会议的气氛，成为平息争端，左右大局，带来和平的人物。正如有的美国记者所评述的，他不打算改变别人的反共立场，但他改变了会议的方向。[82]

除了大会发言外，中国代表团更多的工作是在会外。会议期间，中国代表与各国代表广泛接触，有的会晤从上午7时就开始了，有的晚宴是在深夜23时半开始的，有的竟至凌晨一二时还未结束。周恩来平等待人，诚恳热情，思维敏捷，谈笑风生，即使是讨论分歧问题，也能平心静气，从不强加于人。这些会外接触，消除了一些误解，增进了彼此了解。针对锡兰总理科特拉瓦拉21日在记者招待会上所说的台湾“在很长一个历史时期内是一个独立的国家”，“应当在我们中间取得一个独立国家的地位”的说法，中国代表团阐明了台湾问题的由来、性质和中国的态度。科特拉瓦拉解释说，他只是想说出心里话，无意引起争论，更无意把会议引向失败。巴基斯坦总理穆罕默德·阿里向周恩来表示，巴基斯坦虽然是马尼拉条约成员国，但巴基斯坦并不反华，不会参加任何世界战争和美国发动的侵略。旺亲王和罗慕洛也都被说服而认为中国是真诚向往和平的。[83]

4月24日傍晚，举行了公开会议，会上宣读了由草拟公报的临时委员会归纳各种议案、折中各种分歧观点而产生的最后公报。公报分经济合作、文化合作、附属地人民问题、其他问题、促进世界和平和合作、关于促进世界和平和合作的宣言等六个部分。公报最后部分处理各国之间关系的十项原则是公报中最重要的内容。这十项是：（一）尊重基本人权、尊重联合国宪章的宗旨和原则；（二）尊重一切国家的主权和领土完整；（三）承认一切种族的平等，承认一切大小国家的平等；（四）不干预或干涉他国内政；（五）尊重每一个国家按照联合国宪章单独地或集体地进行自卫的权利；（六）不使用集体防御的安排来为任何一个大国的特殊利益服务，任何国家不对其他国家施加压力；（七）不以侵略行为或侵略威胁或使用武力来侵犯任何国家的领土完整或政治独立；（八）按照联合国宪章，通过如谈判、调停、仲裁或司法解决等和平方法来解决一切国际争端；（九）促进相互的利益和合作；（十）尊重正义和国际义务。其中第六条是纳赛尔提出的。这一原则既满足了中国和其他不结盟国家的愿望，也能为结盟国家所接受。综观公报全文，对联合国和联合国宪章的支持是颇为突出的。[84]

亚非会议是一次重要的会议，它表明了亚非国家维护世界和地区和平，反对殖民主义，支持民族自决和要求种族平等，希望努力发展经济以赶上世界上其他地区，以及自己处理自己的事情，以平等的权利参与世界事务的共同的强烈愿望。亚非会议对中国也是重要的。中国的立场得到了澄清，中国与有关国家间的误会减少了，距离缩短了，和平共处五项原则得到了更多亚非国家的赞同。科特拉瓦拉说：“我们许多人是第一次与中国总理周恩来见面，我必须这样说，虽然我们并不同意他的政治观点，但他使人感到是一个讲道理的人，是一个愿意尊重别人观点的人。”[85]最能说明问题的是黎巴嫩代表团团长、黎巴嫩驻美大使马利克与周恩来的一次谈话。4月25日，周恩来在住所会见马利克。马利克说：总理先生，我想我可以说，这次会议上你赢得了每一场重要的战斗……在每一场你要参加或者你允许自己参加的重要战斗中，你都获了胜。……虽然我们在好些问题上，有些是很重要的问题上有分歧，我们却同你建立起了一种亲密的关系。你同亚洲和非洲的重要领袖们作了许多愉快的甚至恐怕是有收获的接触。我们方面得有机会看看中国共产党人是怎样办事的，而且发现他们看来是和我们旁人一样的人。环绕你们的神秘性部分地消散了。你在会议上获得了成功，是比旁人都大的成功。整个会议对你来说纯粹是收益。谁也不能要求更多的了[86]。马利克是杜勒斯亲自点的将，是要在会上同周恩来斗争的。但通过这次会议，他被周恩来慑服了，并得出了这样的结论，可见周恩来外交的成功了。

会议期间，周恩来总理以外长身份与印度尼西亚外长苏纳约本着平等互利，互相尊重的原则，分别代表两国政府代表团签订了《中国政府代表团与印尼政府关于双重国籍问题的条约》。这个条约的签订，不仅增进了两国人民的友谊，而且为解决中国同东南亚其他国家间的华侨双重国籍问题提供了榜样，消除了这些国家对华侨问题的担心，粉碎了别有用心人的挑拨离间。

亚非会议后，中国同亚非民族独立国家的关系有了一个大的发展。自1949年至1955年4月，有5个与中国相邻的亚洲民族主义国家与中国建交。亚非会议后至1959年，同中国建交的民族主义国家有南亚和东南亚的3个：尼泊尔（1955年8月）、锡兰（1957年2月）、柬埔寨（1958年7月）；西亚、北非的6个国家：埃及（1956年5月）、叙利亚（1956年8月）、也门（1956年9月）、伊拉克（1958年8月）、阿尔及利亚（1958年12月）、苏丹（1959年2月）；以及撒哈拉以南的非洲国家几内亚（1959年10月）。亚非会议以后至1959年间，应邀到中国来访问的，有来自印度、缅甸、印度尼西亚、巴基斯坦、锡兰、尼泊尔、阿富汗、柬埔寨、老挝、也门等10个亚洲国家的总统、副总统、首相、副首相、总理、副总理以及政府代表团共计不下18起。中国总理周恩来也广泛出访，其中最有名的一次是1956年11月至1957年2月的亚欧之行。在周恩来访问的11国中，有7个是亚洲邻国（柬埔寨、印度、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、尼泊尔、锡兰）。通过这些广泛的互访，中国的和平外交得到了广泛的开展，使美国遏制中国的政策遭到严重挫折。

[1] FRUS ，1952—1954,Vol.7,pp.157—259,307—330.

[2] FRUS,1952—1954,Vol.7,pp.278—306.

[3] Chen Jie：Ideology in U.S.Foreign Policy.Cases Studies in U.S.China Policy（Westpoint Press,Connecticut： Preager Publishers,1992）,pp.39—40.

[4] FRUS,1952—1954,Vol.7,pp.289—290.

[5] 杜勒斯：《1954年1月12日在纽约外交学会关于美国外交政策的演说：“外交政策的演变”》，《杜勒斯言论选辑》，世界知识出版社1959年版，第88页。

[6] George Kennan：Memoirs,1925—1950（Boston： Little,Brown and Company，1967）,p.378.

[7] FRUS ，1952—1954,Vol.15,pp.1245—1247,1418，1446—1456,1471.

[8] Andrew C.Nahm，ed.,The United States and Korea,1866—1976（The Center for Korean Studies,Western Michigan University,1979）,pp.190—192.

[9] 冯昭奎等：《战后日本外交》，中国社会科学出版社1996年版，第75页。

[10] FRUS,1947，Vol.6,pp.485—486.

[11] 于群：《美国的对日政策研究》，东北师范大学出版社1996年版，第128—129页。

[12] Strategies of Containment,pp.251—275.

[13] FRUS,1950，Vol.6,pp.1293—1296.

[14] FRUS,1951,Vol.6,pp.856—857.

[15] 《战后日本外交史》，第96—98页。

[16] 乔治·弗里德曼、梅雷迪恩·勒巴德著，何力译：《下一次美日战争》，新华出版社1992年版，第121页。

[17] 转引自田桓主编，纪朝钦、蒋立峰副主编：《战后中日关系文献集（1945—1970）》，中国社会科学出版社1996年版，第117页。

[18] 《周恩来外交文选》，第38—46页。

[19] Strategies of Containment,pp.251—275.

[20] FRUS,1950,Vol.6,p.744—747.

[21] FRUS,1950,Vol.6,p.750.

[22] The Pentagon Papers ，Vol.Ⅰ,pp.386—390.

[23] The Pentagon Papers,Vol.Ⅰ.pp.85—86.

[24] The Pentagon Papers,Vol.Ⅰ,pp.86,408.

[25] The Pentagon Papers,Vol.Ⅰ,pp.86—87,434—443.

[26] Strategies of Containment,pp.178—179.

[27] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第356、358—359页。

[28] 日内瓦会议前，美国国务院中国处副处长爱德温·马丁（Edwin W.Martin）在3月24日的一次公开讲话中特别讲到，美国与中国代表一起参加国际会议“决不意味着美国对华政策有任何改变”，“美国将不会在任何方面偏离不承认红色中国的政策”。The U.S.Department of State Bulletin,Vol.ⅩⅩⅩ,No.772（April 12，1954）,pp.543—549.

[29] FRUS ，1952—1954,Vol.16,p.427.纳瓦尔，Henri Navarre,1953年5月被任命为印度支那法军统帅，他制订了一个增兵扩军扩大战争的计划：1953年至1954年在北纬18度线以北采取防御战略，1954年春夏肃清北纬18度线以北的越共军队，1954年秋在18度线以北发起全面进攻，以便在与越南的谈判中能占一个有利的地位。FRUS,1952—1954,Vol.13,p.561； Vol.16,p.418.

[30] FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.496—497.

[31] 安东尼·艾登著，书报简讯社译：《艾登回忆录》，世界知识出版社1960年版，第140—142、148—149页。

[32] FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.654—663.

[33] FRUS,1952—1954,Vol.16.pp.732—733.

[34] 曲星：《试论1954年日内瓦会议上的周恩来外交》，载《研究周恩来——外交思想与实践》，世界知识出版社1989年版，第253—255页；徐焰：《试论建国后毛泽东的战备思想》，载国际战略研究基金会编：《环球同此凉热——一代领袖们的国际战略思想》，中央文献出版社1993年版，第243—244页。

[35] 详见《日内瓦会议文件汇编》，北京世界知识出版社1954版，第138—160页。

[36] FRUS ，1952—1954，Vol.16,pp.751—752.

[37] 李连庆：《大外交家周恩来》，第二部，《舌战日内瓦》（以下简称《舌战日内瓦》），香港天地图书有限公司1994年版，第316、322—323、348、376、395—398、402、415页。

[38] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第385页。

[39] 《舌战日内瓦》，第285—295页；《艾登回忆录》，第176—177页；《日内瓦会议文件汇编》，第255页。

[40] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第388—389页；《舌战日内瓦》，第306—313页。

[41] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第390页；《舌战日内瓦》，第321—331页。

[42] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第394—395页；韩素音著，王戎笙等译，程镇球校：《周恩来与他的世纪（1898—1998）》，中央文献出版社1992年版，第314页。

[43] 《舌战日内瓦》，第335页。

[44] FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.1348—1355.

[45] FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.1359—1364；《艾登回忆录》，第188—190页。

[46] 《舌战日内瓦》，第353—357页。

[47] FRUS,1952—1954,Vol.16,pp.1433—1434.

[48] 《日内瓦会议文件集》，第256—266页。

[49] Gareth Porter,ed.,Vietnam：The Definitive Documentation of Human Dicision.Vol.1（New York：Stanfordville,1979）.p.636.

[50] FRUS,1952—1954，Vol.13，pp.1256—1257,1281.

[51] FRUS,1952—1954，Vol.13,pp.1239—1240,1323.1951年9月，美国、澳大利亚、新西兰签订军事同盟条约，条约规定，缔约任何一国受到“威胁”时，应共同协商，缔约任何一国受到“武装攻击时”，应共同对付。英国对它被排除在这一军事同盟之外十分不满，一直希望加入进去。

[52] FRUS,1952—1954,Vol.13,pp.1328—1334.

[53] FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.666—669.

[54] FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.741，793，827.

[55] FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.666,836,824.

[56] FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.835，792.

[57] FRUS,1952—1954,Vol.12.p.669.条约于1954年11月10日提交参议院，1955年2月9日获得批准。

[58] W.A.William，ed.：America in Vietnam-A Documentary History，1954（New York：W.W.Norton & Company，1975），p.177.

[59] 科纳尔·贝尔著，贝纳姆编，云汀等译：《国际问题概览，1954年》，上海译文出版社1984年版，第99页。

[60] 阿里·沙斯特罗阿米佐约著，周高塔、黄书海等译校：《我的历程》，世界知识出版社1983年版，第251页。

[61] 《亚非会议文件选编》，第1—3页。中非王国后未与会。

[62] FRUS,1952—1954,Vol.12,pp.1084—1085.

[63] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.1—5.

[64] FRUS,1955—1957,Vol.21,p.5.

[65] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.11—17.

[66] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.16，23.

[67] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.29—30.

[68] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.62—63.

[69] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.31—32.

[70] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.50—54.

[71] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.79—82.

[72] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.463—464.

[73] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.83—84.

[74] 《中华人民共和国外交史（1949—1956）》，第238—239页。

[75] 阿里·沙斯特罗阿米佐约：《我的历程》，第262页。

[76] 鲍大可著，弓乃文译：《周恩来在万隆——美记者鲍大可记亚非会议》，中国社会科学出版社1985年版，第38—40页。

[77] 《亚非会议文件选辑》，第34—37页。

[78] 李慎之、张彦：《亚非会议日记》，中国新闻出版社1986年版，第18页。

[79] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第468页；《亚非会议日记》，第26页；《我的历程》，第267页。

[80] 《周恩来在万隆》，第59—62页。

[81] 《周恩来外交文选》，第126—133页。有位代表后来说：“他给人人都送了礼，至少每一个邻国都得到一份。”《周恩来在万隆》，第63页。

[82] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第468页；《周恩来在万隆》，第62页。

[83] 《中华人民共和国外交史》，第245、249—250页；杰弗里·巴勒克拉夫、雷切尔·沃尔著，陆英等译：《国际事务概览（1955—1956）》，上海译文出版社1985年版，第77—80页。

[84] 《亚非会议文件选辑》，第56—57页。

[85] 《国际事务概览（1955—1956）》，第77—80页。

[86] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第106—108页。

第四章 台海风云

第一节 中美在台湾海峡地区对抗的由来

朝鲜战争的爆发为美国改变对台政策提供了契机[1]，也使绝望中的台湾当局抓到了救命稻草。1950年6月29日，蒋介石通过台湾当局驻美“大使”顾维钧向美国政府表示，愿派3.3万人的地面部队去南朝鲜作战，遭美国拒绝。其中原因，既有美国不愿扩大战争的考虑，又有美国政府对国民党军队的强烈不信任。[2]

台湾当局还于7月7日向美国国务院提出一份备忘录，表示愿意密切配合美国政府6月27日声明，希望美国承诺保卫其据守的沿海岛屿，支持国民党军队“反攻大陆”。但美国国务院和参谋长联席会议认为，除了台湾、澎湖列岛之外，美国不应协防台湾当局控制的其他岛屿。[3]在国防部长约翰逊（LouisJohnson）的支持下，7月底，参谋长联席会议提议立即向台湾当局提供作战物资和补给品，允许台湾旨在“自卫”的布防，并在东南沿海布雷。杜鲁门于7月27日批准了部分建议，这就是NSC 37/10号文件。文件提出：应重新评估台湾当局的军事能力，并赠予部分军援物资；确保其军事装备的正常维持；指令麦克阿瑟全面调查国民党军队的资源及需求，并根据调查结果提出援助计划。[4]

麦克阿瑟在7月中旬就计划访问台湾，参谋长联席会议认为当时形势微妙，极力劝他不要访台。7月31日，他擅作主张抵台访问，同蒋介石等进行了会谈。会谈结束后，蒋介石发表声明，暗示会谈奠定了联合防卫台湾和中美军事合作的基础，极力夸大麦克阿瑟访台的意义。[5]麦克阿瑟这次访台确实鼓舞了台湾的士气，台湾期待着驻日盟军总司令的大型军事代表团和大规模军事援助。麦克阿瑟这次访台安排得如此秘密，连美驻台“代办”斯特朗（RobertC.Strong）对会谈内容、麦克阿瑟抵台、离台时间也一无所知。美国国务院对麦克阿瑟自作主张十分不满，一再追问他访台的详情。麦克阿瑟解释说：他与蒋介石及台湾军方的会谈旨在安排有效的军事合作，会谈严格限于军事技术层面的问题。台湾当局的“外交部长”叶公超也向美驻台“代办”作了内容大致相同的说明。[6]台湾当局和麦克阿瑟作了一个绝妙的传接配合，令美国国务院束手无策。

1950年7月31日，麦克阿瑟访问台湾

为了规范麦克阿瑟的行动，参谋长联席会议于8月14日致电麦克阿瑟，强调指出，美国在台湾只限于辅助性的行动，实际上不在该岛使用武装部队，未经参谋长联席会议批准，不得在台湾驻扎任何种类的美国部队。[7]麦克阿瑟访台后建议参谋长联席会议派一个由职业军人组成的调查团到台调查；这一建议与NSC37/10号文件精神不谋而合。麦克阿瑟遂于8月初派出了由他的参谋长福克斯（AlonzoP.Fox）将军率领的约由40名军官组成的军事调查团，于8月5日抵台访问，8月12日送出一份初步报告，9月初向国务院提交正式报告。

麦克阿瑟继自作主张访台后，又于8月26日给美国国务院制造了一个不小的麻烦。他向海外战争退伍军人协会主席发了一封长信，打算在当月28日该协会的年会上宣读，而事先麦克阿瑟已向美国各报刊分发了长信全文。信中重弹所谓台湾在敌国手中是“不沉的航空母舰”的老调[8]，强烈暗示美国应当尽量扩大对台湾当局的承诺，保卫并长期控制台湾，将来还可利用该岛作为美国的军事基地，等等。[9]

这一长信令白宫和国务院感到“无比愤慨”。杜鲁门认为，在对外关系方面，只允许一个人发言，麦克阿瑟不服从指挥，在国内造成不良影响，在国际上引起盟国的误解，是不允许的。其时，杜鲁门就萌生了将麦克阿瑟解职的想法。26日当天，杜鲁门命他收回长信，因为其中关于台湾的“各项论点是和美国的政策以及美国在联合国中的立场相冲突的”。[10]为了进一步详细说明美国对台政策立场，杜鲁门还亲自致函麦克阿瑟，并附上27日致驻联合国大使奥斯汀的信的全文，该信阐述了美国对台政策的七个要点。[11]8月31日，杜鲁门在记者招待会上说，台湾的地位须待对日和约的签订，“如果朝鲜事态得到解决，就没有必要将第七舰队保留在台湾海峡”。[12]杜鲁门的这一表示引起台湾的极大不安。9月2日，叶公超在致美国驻台“代办”兰金的备忘录中提出，如果美国对6月27日声明中作出的安排进行修改，应事先与台湾当局进行磋商，并问：如果第七舰队撤出台湾海峡，大陆进攻台湾，美国会采取什么样的措施保卫台湾？[13]

中国人民志愿军入朝参战后，麦克阿瑟率领的“联合国军”受到沉重打击，他于11月底强烈要求政府接受蒋介石6月底提出的助战请求。顾维钧和蒋介石本人也在不同场合重复了这一建议。参谋长联席会议认为，此事非同小可，它牵涉到美国与盟国的合作，并可能将战争扩大到台湾海峡和其他地区，因而应慎重考虑。[14]

福克斯调查团赴台调查的同时，美国务院又就向台湾提供经济援助和军事援助作出了安排：1948年《援华法》项下的1.25亿美元赠款的剩余部分将继续供台湾当局使用；授权国防部向台湾出售其控制下的任何物资；台湾获准进入美国的军火市场。这样，台湾当局实际上可以采购到任何军事装备，包括喷气式飞机，中型、重型坦克。[15]但在援助的具体操作过程中，由于美国官方对台湾当局的行政能力及运用美援的效率完全失去信心，对提供援助物资仍然犹豫迟疑，这引起了台湾当局的极大不满。

福克斯调查团提交的调查报告引起了国务院的关注。调查报告对台湾陆、海、空三军的基本情况作了详尽分析，认为国民党军队装备和训练状况非常糟糕，台湾的综合防卫能力极差。调查团提出了一份1.582亿美元的援助清单，并称如果从台湾海峡撤出第七舰队，还需追加1亿美元。报告强调，台湾吸收军援的能力低下，缺少统一的训练计划和战术思想[16]，暗示美国政府应向台湾提供顾问指导训练，并监督军援的使用。兰金也向国务院提议，应加快援台和派遣美国技术专家赴台的工作；增加“驻台武官处”人员以便能够派遣合格的军官和士兵到国民党军队中去，但不用“派遣美国军事代表团”的名义，以免引起不必要的麻烦。[17]国务院于1951年1月20日指示兰金向台湾当局递交照会，表示美国愿意向台湾提供大量用于自卫的军援，但要求派人监督军援物资的交付及使用情况，台湾当局应就此向美国提供书面保证。[18]国务院主张向台湾增派武官，军方却倾向于派遣军事顾问团。杜鲁门同意了军方的建议。1951年4月21日，美国国防部宣布任命蔡斯（WilliamC.Chase）将军为军事顾问团团长，22日首批顾问团成员抵台。参谋长联席会议主席布莱德雷还称，一个总额约为3亿美元的援台计划已经获得批准并将在短期内提供款项。[19]

随着中美两国在朝鲜军事对抗的展开，美国对中国的遏制政策，包括对台湾的政策逐渐成形。1951年5月17日，题为《美国在亚洲的目标、政策和行动方针》的NSC 48/5号文件出台，其中关于对台政策的规定是：继续第七舰队的任务，向台湾提供经济和军事援助，“阻止台湾陷落”；提高国民党的威望和影响。[20]有的台湾学者指出，自此，美国“决策者才开始认为可能将台湾从美国的政治负担变成政治资产……开始探讨积极保全该岛的可能性。”[21]

当时美国正筹划与日本缔结和约，到1951年5月中旬，台湾当局能否参加对日和约成为有关各方关注的焦点。美、英两国在由谁代表中国参加对日和约的问题上存在分歧。英国认为，台湾当局业已丧失对大陆的控制权，因而提议由中国政府参加签订对日和约。美国政府最初考虑让台湾当局参加缔约，但这样美国就要面临很大压力，英国、印度及其他英联邦国家将拒绝参加拟议中的和约，多边条约无法达成。6月14日，美英达成妥协方案：既不邀请中国政府也不邀请台湾当局参加和约，在多边和约签署生效、日本恢复主权与独立后，由日本和台湾当局单独签订双边条约。这种结果自然不是台湾当局所希望得到的。6月14日、18日，台湾当局由“外长”叶公超和蒋介石本人相继发表声明，强调台湾当局有与其他盟国平等的参加签订对日和约的权利，不能接受任何具有歧视性质的和约签订办法，不能接受英美妥协方案。[22]美国国务院接着放出风来说，美国将就和约问题发表一项声明，意即此事尚有转圜余地，台湾当局可稍安毋躁。

为了解决台湾的签订权问题，台湾当局也曾提出各种方案，但美国均不认可。杜勒斯不客气地指出：台湾当局对大陆的权力与其说是一种现实，倒不如说是一种虚构，美国能够做到这一步（指不邀请中国政府签约）就不容易了。负责远东事务的助理国务卿腊斯克也坦言，台湾当局尚能在若干国际机构中保住席位，完全靠的是美国的支持。如果没有美国的支持，台湾当局的地位必将大为改观。[23]9月8日，美、英等49国在排除中国参加的情况下在旧金山通过对日和约。8月15日和9月18日，中国政府外长周恩来两次就和约问题发表声明，指出：“对日和约的准备、拟制和签订，如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容和结果如何，中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的”。[24]

旧金山对日和约签订后，台湾当局希望尽快与日本签订双边条约，但美国要求首先得到保证，条约只对台湾当局目前实际控制的领土或今后可能控制的领土具有约束力。10月末，台湾当局接受了美国方案。由于日本并不情愿按照美国的意愿同台湾当局签订条约，杜勒斯于12月10日访问日本，向日本施加压力。日本被迫同意与台湾当局签订双边条约。1952年1月底，日本政府指定前大藏相何田烈为全权代表和特使前往台湾谈判和约。4月28日，日台和约在旧金山对日和约生效的同时签署完成，8月5日经日、台双方批准生效。[25]

随着1951年4月美国军事顾问团赴台，美国对台湾事务的介入愈来愈深。军事顾问团试图影响对台军援的支出、使用，还希望全面介入台湾的经济生活，影响台湾的财政预算，以便稳定台湾经济，支持美国远东政策。1952年2月26日，台湾防务改由太平洋舰队司令雷德福（Arthur W.Radford）负责。3月22日，副国防部长福斯特（William C.Foster）起草了NSC 128号文件，提交国家安全委员会和总统考虑。他建议，美国对台政策应以下列原则为指导：（一）阻止台湾落入任何与苏联结盟或受苏联控制的中国政权手中；（二）必要时采取单方面行动，确保台湾能被用作美国军事行动基地；（三）第七舰队继续其保护台湾的使命，直到远东形势允许台湾当局自行保卫该岛；（四）支持与美国友好的台湾政权，并使其与美国密切合作；（五）发展台湾的军事潜力。[26]这是军方鼓吹全面援台，扶持台湾武装力量的纲领。国务院、国防部、参谋长联席会议、中央情报局连续召开会议，讨论该文件是否应当成为美国当前对台政策的指导文件。其中第三条引起了争议。国务院认为，这条建议意味着放弃“中立化”政策，支持台湾“反攻大陆”，而台湾当局一旦获知美国政策的变更，就会把美国拖向战争，目前形势尚不足以构成变更第七舰队任务的需求。军方认为东亚形势将来会出现较大变化，不能排除变更第七舰队任务的可能，这条建议的目的即为今后解除第七舰队对台的限制预作准备。[27]双方最后达成妥协，第七舰队继续其使命，今后美国政策将根据世界和远东形势的变化作相应的修改。但军方仍坚持其积极扶持台湾的立场。4月1日，海军部长金勃尔（DanA.Kimball）竟公开发表支持蒋“反攻大陆”的言论，声称如果台湾当局进攻大陆，第七舰队将“站在旁边欢呼”。国务院赶紧出来澄清说，第七舰队的任务没有任何变化。[28]

美国军方对台湾的支持还表现在军方领导人频繁出访台湾。1952年3月底金勃尔访台，5月初雷德福访台，7月份海军作战部长费克特勒（WilliamM.Fechteler）访台并观摩军事演习。雷德福的发言人还发表讲话称，7月22日约100架飞机已在中国沿海恰好3英里外进行过飞行演习，目的是让“中共掂量掂量”；25日金勃尔称美国近日内的大型海空特别行动将不受3英里限制而飞越中国城市上空；[29]10月底国防部副部长福斯特访台并与蒋介石探讨大陆攻台的可能性及能力，如此等等，不一而足。

艾森豪威尔就任总统为美国对台政策带来了新的变化。他在1953年2月2日的第一个国情咨文中说，1950年6月27日的声明[30]实际上意味着要让美国海军来保卫共产党中国，由于国际形势的变化，“要求美国海军为中共承担防卫责任”已经没有任何意义，“因此，我命令第七舰队不再被部署为屏障共产党中国。对我们来说，这一命令并不包含侵略意图”。[31]2月5日，第七舰队中止在台湾海峡进行“中立巡逻”。这一政策被称为所谓“放蒋出笼”。早在1月31日，兰金向蒋介石预先通报了艾森豪威尔将变更第七舰队任务的决定，蒋表示满意，同时希望美台之间建立“机构合作”，美国为沿海岛屿的防御提供援助。兰金则趁机向蒋表示，不希望台湾在同驻台高级官员蔡斯将军磋商之前采取军事行动进攻大陆，更不能动用飞机和装甲部队。[32]兰金称这一附加条件使台湾当局“在这方面‘解去了颈上的皮带’（难听的字眼），但马上又被‘中立’了”。[33]

在艾森豪威尔变更第七舰队的使命后，参谋长联席会议经与国务院商讨，命令太平洋舰队司令雷德福：驻台美军不得向台湾当局作出任何承诺；没有参谋长联席会议的授权，不得将美国战斗机驻留台湾；如台湾当局事先未获美国同意而主动对大陆采取攻击行动，美国不承诺抵抗大陆的反击。[34]

无论是杜鲁门1950年6月27日的声明，还是艾森豪威尔取消台湾海峡“中立化”政策，都是美国依据远东国际形势的变化采取的单方面行动，事先均未同蒋介石磋商。其存在本身都要依赖美国支持的台湾当局对美国政策即便不满也只能一概接受。

为防止台湾利用美国的军援“制造麻烦”，美国要在援台物资的使用方面施加限制。新任国务卿杜勒斯担心，交付F-84战斗机可能带来麻烦。他认为美国政府应获得蒋介石的保证，没有美国的事先同意，台湾不得使用这些新式装备“反攻大陆”，建议国防部在获得台湾当局的保证之前，中止可用于攻击大陆的飞机的交付。4月8日，国家安全委员会作出决定，要求台湾当局保证，不得对大陆采取有可能将美国拖入战争的攻击性行动；在未获保证之前，停止向台运输喷气式飞机，已运抵台湾的也暂缓交付。[35]但雷德福说，他已与蒋介石和台湾军方达成非正式谅解，所以他希望不要停止交付飞机。蒋介石亦称，由于游击队行动不容易控制，因而任何行动均需要获得太平洋舰队司令的同意是不可行的。杜勒斯于是让兰金转告台湾当局：未经美国同意，拟议援台的喷气式飞机不可用于反攻的行动；若国民党军队增加袭扰大陆次数或改变袭扰方式，尤其涉及动用飞机的军事行动，需同美国事先协商。[36]4月23日，台湾当局作出正式承诺，接受了美国的约束。4月28日，国家安全委员会决定继续向台湾提供喷气式飞机。

随着朝鲜停战，新中国政权日渐巩固强大，大陆针对台湾的军事力量得到加强；台湾当局感到极大威胁，对其控制的沿海岛屿的担心与日俱增。蒋介石非常清楚，虽然他从未停止过叫嚣“反攻大陆”，但这不过是鼓舞士气的宣传手段，按照当前实力，台湾绝无“反攻”取胜的可能，没有美国的支持，就连台湾当局本身的存在都是问题，更遑论“反攻”了。他迫切希望同美国缔结共同防御条约，使美台之间的关系以条约的形式固定下来。美国已经于1951年分别与日本、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国签订了军事同盟条约，朝鲜停战后又同南朝鲜缔结军事同盟条约。订立美台共同防御条约，一则可使台湾与美国之间的关系与上述国家并驾齐驱，不致在国际社会中孤立；二则台湾的防卫可以得到保证。朝鲜停战后不久，台湾就把缔约问题提上日程。

1953年3月19日，顾维钧会见杜勒斯时提出缔结共同防御条约问题，遭杜勒斯婉拒。[37]5月21日，台湾当局向美国驻台“大使”兰金递交备忘录，并抱怨美国援台物资交付迟缓，要求将台湾当局控制的沿海岛屿与台湾、澎湖并为一体，并希望提供海军舰只。[38]6月7日，蒋介石亲自致函艾森豪威尔，称为了遏制共产主义在亚洲的“侵略扩张”，应组织亚洲的双边和多边共同安全条约。艾森豪威尔于6月24日复信说，共同安全的安排应通过亚洲国家自身来实现，拒绝了蒋提出的由美国出面组织的建议。[39]

7月6日，蒋介石约见兰金，要他向美国国务院转达三点要求：（1）重新考虑将沿海岛屿正式并入台、澎联合防御体系问题；（2）美国立即公开声明对沿海岛屿的关注，以威慑中共；（3）向台湾提供用于沿海岛屿地带的、吃水浅的舰只。[40]这三点要求在美国政府内引起了相当的共鸣。雷德福向参谋长联席会议提议，允许台湾当局采取防卫沿海岛屿的行动，将美国海空协防范围扩大到这些岛屿。艾森豪威尔也在国家安全委员会会议上提议，向台湾提供一些轻型舰艇[41]。7月18日，兰金会见蒋介石时，蒋又要求将沿海岛屿的防务纳入军援项目中去，催促美国加快交付吃水浅的舰只。蒋介石甚至希望美国声明，第七舰队“正在继续加强对沿海浙江、福建海岸中共控制的岛屿附近水面的巡逻和侦查”，藉此威吓中共，但兰金8月6日表示，当前情况下美国不可能就第七舰队的活动作出公开声明。8月中旬，杜勒斯催促国防部加快决定哪些类型的舰艇适于防卫沿海岛屿，并加快交运。他认为，尽管沿海岛屿对台湾的防御并非至关重要，但一旦丧失将对台湾当局造成政治和心理上的打击。

1953年，美国国务卿杜勒斯会见蒋经国和顾维钧

针对远东出现的新形势，美国重新审查了对华政策。11月前后，国家安全委员会制订了题为《美国对共产党中国的政策》的NSC 166/1号文件。文件规定，美国不谋求动用美国武装力量或支持台湾当局推翻中共政权，但力争通过战争以外的各种手段削弱中共在亚洲的地位，阻滞其实力的增强，包括继续承认台湾当局，支持其在联合国和其他国际组织中的代表权，劝说其他国家采取同样政策；继续对中共施加政治、经济压力，等等。[42]11月6日，总统同意这个文件取代NSC 48/5号文件中的相应政策。同时出台的还有题为《美国对台湾及中华民国的目标和行动方针》的NSC 146/2号文件。文件指出，不使台湾落入共产党手中是远东防御政策的基点；提高台湾当局和军队的效率和威信，利用其军事潜力并使台湾成为美国基地符合美国的安全政策；发展台湾经济，改善台湾当局同非共产党执政国家的关系；继续承认台湾当局，支持其在联合国和其他国际组织中的代表权。依照这些政策目标，NSC 146/2号文件还从军事、政治、经济和心理等方面设计了实现这些目标的行动方针。这一文件同样取代了NSC 48/5号文件中的相应内容成为美国新的对台方针。附在NSC 146/2号文件后面的国家安全委员会成员对该文件的分析认为，尽管文件规定了应尽可能采取一切必要安排将台湾、澎湖纳入美国远东防御圈中，但目前同台湾缔结一项地区性安全安排时机还不成熟。[43]

台湾当局却在继续不断地催促缔结共同防御条约。11月8日副总统尼克松（RichardM.Nixon）访台期间，台湾当局“外长”叶公超向尼克松强调缔结条约的必要性和重要意义，兰金也向国务院提出缔约建议。12月18日台湾当局正式向美国政府提交台方拟定的条约草案。

进入1954年，台湾当局更频繁地向美国提出缔约的要求。1月底，四国柏林会议决定邀请中华人民共和国参加即将举行的日内瓦会议，台湾当局顿感紧张，一再询问美国国务院在双边条约问题上会采取什么行动，国务院答复：正在考虑。2月25日，负责远东事务的助理国务卿饶伯森在给杜勒斯的备忘录中称，通过缔结美台条约，可以鼓舞台湾士气，消除因邀请中共参加日内瓦会议引起的不安；借此表明支持台湾的决心，促进NSC 146/2号文件规定的政策目标的实现；更为重要的是，能在美国的太平洋盟友体系中给予台湾与日本、韩国、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国同等的地位。饶伯森建议，授权远东司准备一个条约草案，以此为谈判基础；要求国家安全委员会考虑缔约的可行性；在日内瓦会议之前开始谈判。[44]但杜勒斯认为，在日内瓦会议前美不拟采取任何与缔约相关的行动。[45]缔约问题暂时搁置起来。但台湾当局却不甘心。5月11日，叶公超再次请求美国就第七舰队的巡防发表声明。22日，艾森豪威尔、杜勒斯、参谋长联席会议主席雷德福（雷德福此时已由太平洋舰队司令改任参谋长联席会议主席）等讨论沿海岛屿问题。艾森豪威尔认为，沿海岛屿对于台湾的安全固然重要，但美国只承诺协防台湾，不能协防这些岛屿，不过可派第七舰队访问大陈岛，借以向中共示威。27日，国家安全委员会会议通过了派第七舰队访问大陈岛的命令。

美国在与台湾缔约问题上踌躇不前，主要原因是美台在条约可能涉及的一系列重要问题上存在分歧：一是领土适用范围问题。美国虽承诺协防台、澎，但台湾当局仍据守沿海30多个岛屿，艾森豪威尔和杜勒斯均希望保持美国对沿海岛屿政策的某种模糊性；二是美国认为条约应明确地以台、澎为限，但果真如此，又会在东亚引起不利的政治影响；三是杜勒斯不希望因为签约而束缚了台湾当局对大陆的袭扰，也不愿因支持台湾“反攻大陆”使美国卷入战争。[46]对台湾当局而言，共同防御条约的意义是为了确认美国将在一个相对长远的时期内支持台湾、援助台湾，不论条约的实际条款如何，签约本身就表明了美国的支持。为了获得这样的一个条约，蒋介石不得不作出让步。7月8日，蒋介石召见即将回国述职的兰金，要他转告艾森豪威尔总统，他愿意满足美国要求：在采取任何重要军事行动之前征得美国的同意。[47]

第二节 第一次台湾海峡危机

1950年春，中国人民解放军发动大规模渡海作战，解放了中国第二大岛海南岛。不久又迫使国民党军队撤出舟山群岛。朝鲜战争爆发后，中国的军事重心北移，中央军委在1950年6月底作出决定，打台湾的时间往后推延。[48]在中国投入抗美援朝战争后，又决定东南沿海的渡海作战全部中止。

与此同时，退守台湾的国民党军队却没有停止对大陆的骚扰。美国虽然提出了“中立”台湾海峡的政策，但没有控制甚至还纵容台湾当局的这种袭击活动。国民党先后组织了“福建反共救国军总指挥部”，“江浙人民反共救国军总指挥部”，“大陆游击总指挥部”等机构，训练和装备了数万名游击武装，在东南沿海数千公里地区进行骚扰破坏活动，严重威胁这一地区人民的生命财产安全。国民党还利用海军对东南沿海的海上交通进行破坏，袭击大陆渔民，破坏他们的正常作业。从1950年到1953年，先后劫走大陆渔船两千余艘，抓走渔民一万多人。[49]

为了打击国民党的破坏活动，华东军区曾于1953年秋季准备发动一次攻击金门的大规模作战行动。计划一度得到中央军委的批准，但考虑到缓和国际形势的需要，中央军委又要求华东军区暂缓进攻金门，首先解放浙江沿海岛屿。根据上述指示，从1954年3月起，解放军加强了在浙江地区的军事行动，先后攻占了东矶列岛等岛屿，基本控制了浙江沿海地区的制海权和制空权。

中国领导人认为，美国可能从朝鲜、越南、台湾三个方向进攻中国。周恩来在1954年8月12日的外交部工作会议上说：“远东有三个战争：朝鲜战争，印度支那战争，还有台湾战争……现在朝鲜战争停了，印度支那战争也停了，剩下来的就是美国加紧援助台湾进行骚扰性的战争。”周恩来指出，现在提出解放台湾是“适时的”。[50]显然，中国领导人不愿无限期地等待下去，他们希望通过一些行动，为最终解决台湾问题创造有利条件。

中国领导人还警惕地注视着美国使台湾与祖国大陆分裂长期化的企图。毛泽东担心，一旦美台签订共同防御条约，就会造成类似南北朝鲜、南北越南的状况。中国领导人认为决不能用这样的方式，用维持现状的办法来解决台湾问题。台湾问题纯属中国内政，别国无权干涉。从1954年7月起，中国领导人又把解放台湾和沿海岛屿放在突出地位。毛泽东指出：“在朝鲜战争结束之后我们没有及时（约迟了半年时间）地向全国人民提出这个任务，没有及时地根据这个任务在军事方面、外交方面和宣传方面采取必要措施和进行有效的工作，这是不妥当的，如果我们现在还不提出这个任务，还不进行工作，那我们将犯一个严重的政治错误。”[51]7月23日，《人民日报》发表题为《一定要解放台湾》的社论。进入8月，中共中央要求华东军区加紧准备攻打大陈岛，同时准备通过大规模炮击金门来显示解放台湾的决心和力量。

1954年，福建前线部队炮击金门

与此同时，中国政府通过外交渠道向美国传递信息，希望美国在某种程度上改变敌视中国的政策。毛泽东8月24日接见英国工党代表团时就说：“我们希望工党朋友们劝劝美国人：（一）把第七舰队拿走，不要管台湾的事，因为台湾是中国的地方；（二）不要搞东南亚条约，这也是违反历史的，要搞就搞集体和平公约；（三）不要武装日本”。[52]毫无疑问，中国政府是不愿意与美国关系持续紧张的。但美国遏制中国政策已定，自然不会轻易改变。

1954年9月2日，杜勒斯到达马尼拉，准备与英、法、澳大利亚、新西兰等国代表缔结《东南亚集体防务条约》。9月3日，中国人民解放军驻福建前线部队猛烈炮击金门，连续发炮五千余发。国民党部队立即以炮火回击，从9月6日起并出动飞机连续轰炸厦门大嶝，9日出动舰只攻击梧屿白石炮台，第一次台湾海峡危机爆发。

金门的炮声牵动着华盛顿的敏感神经。9月4日，美国中央情报局就提出了一份关于中国沿海岛屿形势的报告。报告分析了国共双方在台湾海峡地区的力量对比，影响中共对沿海岛屿考虑的种种因素，结论是：中共的炮击主要是一种“试探美国意图”的行动。中共可能对国民党占领的沿海岛屿进行袭击，增加海、空和炮兵活动，如果这些军事行动没有受到美国的有力还击，中共就会扩大行动的规模，甚至占领某些沿海岛屿。如果美国卷入这些冲突，中国就有了攻击美国的宣传材料。中共将把这些军事的、外交的、宣传的行动配合起来，在美国与盟国关系中制造裂隙，削弱亚洲反共联盟的前景，提高中共在亚洲国家中的威望，并损害美国在亚洲的地位。[53]

杜勒斯鉴于台湾海峡局势骤趋紧张，将他原定对台湾的访问缩短为5小时。9月9日，蒋介石在与杜勒斯的会谈中称赞马尼拉条约是“一大成就”，“美国在亚洲比在欧洲干得好”，并就势提出与美国缔结双边条约的问题。他批评美国“没有一项坚定的亚洲政策”，其证据就是美国在与台湾当局缔约问题上态度犹豫不决。蒋说，美国与其所有在亚洲的盟国都缔结了条约，唯独没有与台湾当局缔约，这是国民党感到孤立的主要原因，也是形势“不确定”的原因，因为一旦有了这样一项条约，那么现在议论纷纷的关于中共在联合国的席位问题、台湾可能交联合国托管的问题都将不复存在。他还说，美国不用担心美台缔约后他会要求美国帮助他“反攻大陆”，他将用自己的力量这样做，他所要求美国的无非是后勤方面的支援。[54]

9月8日、12日，美国政府接连举行国家安全委员会会议讨论台湾海峡形势。会上主要讨论了以下两个问题：第一，金门等沿海岛屿与防守台湾究竟有什么关系？第二，美国要不要军事介入当前形势？

参谋长联席会议主席雷德福转达太平洋舰队司令斯汤普（FelixB.Stump）意见：“沿海岛屿对防守台湾的重要性怎么估计也不会过高。”他接着对沿海岛屿的军事价值作了说明，诸如能切断中共东海岸的交通；防止中共在厦门地区建造机场，如果中共建了这样的机场，美国就不能进行侦察了；厦门是反攻大陆的最好的落脚点；在沿海岛屿上有美国人，驻守的军队是受过美国训练的，因此美国鼓励他们守住这些岛屿，等等。但艾森豪威尔却不以为然。他认为“除了心理的因素外，金门并不真正重要”，他甚至说，如果当初国民党退守台湾时不占沿海岛屿，防守台湾的情况同现在也不会有多大区别。[55]

关于第二个问题，参谋长联席会议的多数成员主张介入，艾森豪威尔不赞同。他表示，共产党正在世界各地造出一些事端，想把美国的力量都拴在那里，他本人并不想作出过多的承诺去防守所有这些地方。[56]“在每一个危机中我们都应该能够考虑，什么是最符合美国利益的”。他认为，如果美国要打一场全面战争，他宁愿同俄国打，而不是同中国打，如果世界各地的事态都与美国的威望有关，那美国就陷进去出不来了。雷德福代表军方表示，如果中共进攻沿海岛屿，美国将主要使用在远东进行训练和轮换作业的航空母舰编队，自然美国军队的卷入要进得去，出得来，不能陷在那里。他相信美国用不着对中国大陆采取军事行动就可以守住大陈与马祖，但要守住金门就非进攻大陆不可。有消息说，中共准备对金门进行空中轰炸，果真那样，美军就要轰炸中共飞机使用的机场。艾森豪威尔认为军方领导人的意见过于冒险，指出那样的军事行动需要得到国会的认可，因为这将意味着战争。参谋长联席会议多数成员建议的政策不可能把美国的军事行动局限于金门。

艾森豪威尔的意思归纳起来是两点：第一，美国不能因为这些沿海岛屿而卷入一场大的战争；第二，美国也不能公开表示放弃沿海岛屿，在欧洲的局势趋向稳定的情况下，这些岛屿现在成为冷战的焦点。[57]

杜勒斯更为圆滑，他说，美国现在在沿海岛屿问题上处于一种“极端进退维谷的境地”。如果让国民党人从沿海岛屿撤退，那将对他们、对美国在远东的其他盟国，如韩国、日本、台湾和菲律宾产生“严重的心理影响”；如果让美军去保卫这些岛屿，那将导致与中共的战争，那么，“除了蒋介石和李承晚，全世界都会指责我们，包括美国人民中的多数”。英国人害怕打原子战争，不会认为美国打仗的理由是正当的。杜勒斯提出了一个走出困境的出路：将沿海岛屿问题提交联合国，使安理会作出维持现状的决定。美国可以向安理会提出，这是一种“初期的侵略”，“将肯定产生严重的后果”。他认为这样一来可以向全世界表明，沿海岛屿问题不是像中共所说的那样“是纯粹的内政，是中国人之间的内战”；这也会迫使中共在沿海地区停火。杜勒斯还说，不管苏联是否否决这一动议，对美国都有好处。如果苏联否决，也表明中国是违背安理会大多数成员国的意志，如果中苏公然蔑视联合国，那情况就会大不一样。如果苏联不否决，自然更好，美国既不用冒与中国开战的风险，金门也不会丢了。与会者没有反对杜勒斯的建议。会议最后决定，由杜勒斯负责去探索实施这一方案的可能性，并尽早采取行动；国防部则保持警惕，为采取一切可能的行动做好准备。[58]

杜勒斯设想这一办法，显然是企图援引朝鲜战争的先例。美国在沿海岛屿问题上是没有盟国支持而独自行动的，如果能有一个如同联合国对朝鲜战争那样的决议案，那美国在沿海岛屿问题上的一切行动都似乎“名正言顺”了，也就更加可以欺骗世界及国内舆论了。不过，后来的事实证明，这只不过是美国的如意算盘罢了。

英国是美国传统的主要盟国，美国在国际上要采取任何行动，没有英国的支持是不可想象的。艾森豪威尔也特别重视这一点。他在9月8日特别指示国务院：“我认为尤其重要的是我们要确信，在我们必须采取的任何行动中，都没有可能在我们自己与我们的主要欧洲盟国之间，尤其是英国之间，打进楔子。对这一点怎么强调都不过分。”杜勒斯也首先与英国商量他的方案。9月17日，杜勒斯乘到英国讨论欧洲防务的机会，与艾登首相商谈此事。英国本来就希望美国不要为金门而战，最好能接受中共占领金门的事实，或者通过协商，把金门和平地转交给中共，以换取中共不以武力攻打台、澎的承诺。在与杜勒斯的会谈中，艾登表示，他在注视事态的发展并十分担心如果美国因为金门而卷入一场大的战争，那将处于非常糟糕的地位。他承认应该“保卫台湾”，但英国将不支持美国为金门采取任何行动。他对杜勒斯的设想极表赞成，并表示“将给予一切帮助”。22日、26日，英美两国又就提案进行了讨论。艾登认为，方案由与此事没有直接关系的国家提出比由美国提出好，他进而建议由新西兰出面，因为新西兰既是亚太地区国家，此时又是安理会理事国。英国还提出，讨论该案时，需邀请中共代表参加。杜勒斯迅速接受了英国的这两项建议。[59]

新西兰欣然接受加入这一提案。9月底、10月初，美、英、新西兰三国代表就提案内容进行了数次商谈。美国提出停火案的原意是为了摆脱杜勒斯前面提到的困境，并为台湾与大陆的永久分离创造条件。杜勒斯认为：“当前主要事情是踩熄火种。”而英国和新西兰所关心的，是通过这一停火案“达到大陆与台湾之间永久停止敌对状态”，实现亚洲问题的更广泛的解决，而金门停火只是“谨慎的第一步”。为此，新西兰提出了修正案。但杜勒斯称，美国的立场只是说，如果这一停火案被接受，“将使和平的解决变得比较可能，而武力的改变变得更少可能”，美国从不认为，金门停火之后，美国就要寻求台湾问题的全面解决。这不是导致承认中共和接纳其进入联合国的第一步。美国必须避免对一种长远解决的承诺。经过一再讨价还价，最后三国同意，新西兰即将提出的提案将“严格地局限于”国共双方“在一些沿海岛屿尤其是金门地区的军事冲突”，三国将否决对这一实质的任何修改；“联合国将持续关心这一问题”，以表示长远解决的某种可能。鉴于英国关心从台湾向大陆发动进攻的可能，杜勒斯“极端机密”地向艾登透露，蒋介石已经向美国保证，与美国充分合作，不对大陆采取大规模军事行动。英国为这一方案取名为“神喻行动”，以示机密。三国在协调立场，蒋介石却还被蒙在鼓里。美国估计要取得台湾当局的同意得费点口舌，却没有料到蒋介石的反对是如此强烈。

为了说服台湾当局同意“神喻行动”，美国国务院特地准备了一份备忘录。该备忘录强调，艾森豪威尔不可能为了沿海岛屿去冒险与中共进行一场“范围、烈度和时间都不确定的战争”，因此安理会停火案是眼前最好的解决办法，它对台湾当局有利而无弊。它将“或者阻止中共对这些岛屿的军事进攻，或者将中共置于进一步受到世界舆论谴责的地位”。如果苏联代表否决提案，那就“向全世界提供了它们的侵略态度的又一证据”，现在对中国实施的禁运“将获得新的动力和支持”。如果苏联赞同，中国认可，那起码可以暂时保全沿海岛屿的现有地位。艾森豪威尔和杜勒斯都批准这一“谈话提纲”。[60]

接着美国政府派蒋介石一向信任的助理国务卿饶伯森和国务院中国处处长马康卫（WalterP.MacConaughy）在事先未通知台湾当局的情况下访台。10月13日，饶伯森、马康卫与蒋介石、“总统府”秘书长张群、代理“外长”沈昌焕等举行会谈。听完饶伯森等讲明来意，蒋介石的反应极为强烈。他说，这一提案“正中共产党人的下怀”。沿海岛屿中立化只是一系列步骤的第一步，接下来就是：台湾中立化，联合国托管台湾，共产党中国加入联合国，共产党接管台湾。他提出，接受停火案将打击他的军队和台湾人民的民心士气，将剥夺他军队的使命和目标。他估计美国政策会发生变化，他已经准备好应付这种变化，不管有没有美国的援助，他都准备斗争到底。他已命令他“驻沿海岛屿的驻军战斗到最后一个人，不管有没有第七舰队的援助”。不仅如此，蒋介石还翻起老账，说这一方案将如当年的马歇尔调停一样，导致国民党的利益被出卖，因此是无法接受的。他要求美国运用其影响，促使新西兰取消拟议中的提案。[61]

经过长达7小时的反复谈判，美方了解了国民党的立场：（1）最好不向安理会提出停火案，美方应就此向新西兰施加影响；（2）如果新西兰提出停火案，则应在提案之先或同时宣布，美台正就共同防御条约进行谈判；（3）在安理会就提案进行投票前签订条约；（4）如能做到上述2、3两点，国民党将不对提案表示反对，而等待共产党方面的反应再表明态度。[62]

台湾要求与美国订立共同防御条约为时已久，美国方面也不是完全没有考虑此事。在饶伯森等访台之前，10月1日国务院致电驻台“大使”兰金，告知美、英、新西兰就停火案事的磋商，就以什么方式和什么时候将此事通知台湾当局征求他的意见，并估计国民党可能的反应。兰金在5日回电说，这将对国民党的士气产生灾难性的影响，国民党会把这看作是另一个雅尔塔式的出卖，抵消这种负面影响的惟一办法是立即着手签订共同防御条约，以表示“美国帮助防卫自由中国的决心没有减弱”。在次日的国家安全委员会会议上，杜勒斯指出，由于朝鲜停战，美国已经没有自由出动武力去保卫台湾，因此要对缔结美台安全条约给予更多的考虑。他认为，“一个纯粹防御性的条约有许多好处。然而不幸的是，国民党人要的更多，他们要对共产党中国采取进攻性行动，这一想法使防御条约的问题大大地复杂化了。”7日，饶伯森在给杜勒斯的备忘录中建议，将安理会停火案与共同防御条约齐头并进。同日，杜勒斯在与艾森豪威尔的电话中商谈此事。艾森豪威尔表示，如果蒋介石在停止沿海岛屿战事项目方面与我们合作，我们可以考虑安全条约，以便清楚表示我们守住台湾和澎湖的决心。次日，杜勒斯致函国防部长威尔逊（CharlesE.Wilson），告知总统的电话指示。[63]军方对这种操作程序显然很不满意。

饶伯森等访问台湾以后，美国政府确定了安理会停火案与美台共同防御条约齐头并进的方针。杜勒斯在14日致蒋介石的电报和28日致国家安全委员会的备忘录中就此作了解释。美台关于防御条约的谈判于11月2日在华盛顿正式开始，11月间双方共进行了9次谈判。台湾方面代表为叶公超和顾维钧，美方代表为饶伯森、国务院法律顾问弗莱格（HemanPhleger）和马康卫。杜勒斯出席了第一次和最后一次会谈。由于美国已经与菲律宾、韩国等签有类似的防御条约，因此双方很快就约文达成了协议。双方主要讨论了以下几个问题。

第一，关于解除条约的第十条。台湾当局希望采用日美安保条约的模式，即需经双方同意，或至少在解约通知两年之后才终止条约；美方坚持比照与韩国及菲律宾的条约办理，即只要求单方面一年前的解约通知。台湾方面后无异议。[64]

第二，关于条约适用范围。美国为避免承诺防卫沿海岛屿，只愿将台湾、澎湖列入防御条约，台湾方面知道美国不可能将沿海岛屿列入条约，又要避免造成其辖地只限于台湾、澎湖的印象，因此提出的方案是“台湾、澎湖以及其他经共同协议所决定的领土”。这一措辞与美国意愿并无冲突，稍作文字修改列入了条约。[65]

第三，关于所谓美台常设委员会的问题。从1951年美国军事顾问团来台后，台湾当局一直希望成立某种形式的“委员会”作为美台联合防卫机构，在谈判中台方又提出了这一问题，美方指出，台湾的要求类似北约中的相应机构，但在双边条约中没有必要。主要之点是会商，而会商可以是多种多样的，不必通过委员会。最后在条约第四条中只规定“缔约国将经由其外交部长或其代表就本条约之实施随时会商”。[66]

第四，关于反击权问题。台湾当局担心防御条约订立后第七舰队的保台任务有所变化，要求在条约中言明，在台、澎遭到攻击时，舰队可立即反攻，而无须如美方所说经由“宪法程序”才得出兵。美方强调，这是总统权限内的事，而不是条约范围内的事；谁也不能事先承诺或保证让第七舰队或任何特定的陆军或空军部队采取任何军事行动，现在的总统不能为以后的总统作出承诺。在美方坚持下，台湾方面只好放弃这一要求，接受“将依其宪法程序采取行动”的条款。[67]

经过两次谈判，双方在11月4日已就防御条约稿达成一致。但关于附件的谈判却费了将近三周。在11月16日的第三次谈判中，美方提出一条约议定书稿，其中说，未经共同协议，台湾方面不采取任何可能遭致中共反击的进攻性行动。美方提出这一限制，其一是为了防止蒋介石对大陆采取军事行动而把美国拖下水去，遭致与中国的全面战争；其二是为防止蒋介石把大部兵力调往沿海岛屿，而造成主要由美军防守台、澎的局面。台湾方面强烈反对这一议定书，双方进行了激烈的争辩。叶公超称，他的政府向美国承诺未经美国同意不对大陆采取军事行动，并信守这一承诺，但这是秘密承诺，从心理角度说，这一点决不能公开，他不能订立美方所要求的议定书。饶伯森则强调，不把条约的防御性质说清楚，条约没有可能被批准。叶公超、顾维钧指出，即使采取在缔约后双方达成换文规定这一内容也比议定书好。当天下午，饶伯森通知顾维钧，杜勒斯同意用换文来代替议定书。[68]

但问题还没有解决。台方认为换文是“片面性的”，顾维钧认为“应尽量使其至少在表面上采用相互形式”，蒋介石指示照办，以免被认为是美方片面约束国民党。台方因而提议“任一缔约国自该条约第六条所称之任一领土使用武力”，除明显自卫外，均应为共同协议事项。美方对台方对案强烈不满，饶伯森说美国十分重视军队部署问题，美国总统决不允许任何人或任何国家对他部署美国军队的权力享有否决权。蒋介石坚持，如不能做到相互性，则军事部署一项应从条约中删除。杜勒斯于是起草了新的换文稿，其中说，“凡由缔约国双方共同努力与贡献而产生的军事单位，非经共同核准，不能撤离第六条所述之领土”。由于在美国没有台湾当局与美国“共同努力与贡献而产生的军事单位”，所以这一表面上相互的规定实际上是单方面的。但蒋介石认为任何有关军事部署的文字，都不应列入文件中。美方坚持要保留“调动军事单位”的字样。11月19日美方提出的妥协方案是：共同产生之军事单位未经协议，不得调离至“足以实际减低此等领土可能保卫之程度”。顾维钧问，是不是较小规模的调动无须双方协议，饶伯森说可以作此理解。台方遂接受这一方案。最后，双方又商定，在条约签字后七天至十天再签换文，并需将其内容保密。[69]

12月2日，美国与台湾当局《共同防御条约》在华盛顿签订，10日，双方签订了换文。条约第五条称：“每一缔约国承认对在西太平洋区域内任一缔约国领土上之武装攻击，即将危及其本身之和平与安全，兹并宣告将依其宪法程序采取行动，以对付此共同危险。”第六条规定：上述“‘领土’等辞，就中华民国而言，应指台湾与澎湖”。换文规定：缔约双方根据条约“使用武力将为共同协议之事项，但显属行使固有自卫权利之紧急性行动不在此限。凡由两缔约国双方共同努力与贡献所产生之军事单位，未经共同协议，不将其调离第六条所述各领土至足以实际减低此等领土可能保卫之程度。”[70]

从谈判的全过程可以看出，谈判基本上贯彻了美国的意图。条约与换文没有使美国承担保卫沿海岛屿的义务，台湾要对大陆使用武力还必须得到美国的同意，这样既能防止蒋介石贸然对大陆动武而把美国拖下水，又使美国朝着把台湾与大陆分离永久化的目标前进了一步。从台湾方面来说，盼望已久的条约终于订立，台湾终于进入了美国在西太平洋的安全网，这样不仅台、澎的安全得到了保障，而且台湾的地位进一步确定，在国际上的地位得到进一步提升。至于台湾方面在谈判中不断作出让步，那也是不可避免的事。正如宋美龄所说：“就我们当前地位而言，我们没有谈判实力，求诸他们的东西我们无以回报。”[71]因此也就只好对条约感到满意了。条约签订后，台湾当局随之展开了大规模的宣传活动，强调签约是重大的外交胜利，不会影响“反攻大陆的国策”，等等。不管台湾方面怎么说，美蒋之间的矛盾并没有因签约而解决或减小。十天后，叶公超奉命向美国政府提出，如果美国再保证在沿海岛屿的防务上将给予后勤支持，那对中共将是一种很好的心理战。艾森豪威尔当即意识到这是台湾当局企图扩大条约使用范围，坚决加以拒绝，并进而强调，在沿海岛屿集结大量兵力是军事上的错误。[72]

对于美国与台湾当局《共同防御条约》的谈判，中国政府的立场是以两手进行对付。一方面表示坚决反对，一方面又不放过机会争取缓和中美关系，缓和远东紧张局势。在美台防约谈判进行期间，对谈判感到极为愤怒的中国政府于11月23日宣布了对13名朝鲜战争期间在中国上空被击落的美国飞行员的判决，他们分别以间谍罪被判处四年徒刑到无期徒刑。美国舆论对此反应强烈。一向亲蒋的参议员诺兰（William F.Knowland）乘机要求对中国海岸实行全面封锁，美国掀起了新的反华浪潮。但艾森豪威尔本人对事态的估计比较清醒。他在记者招待会上说：“困难的是要有勇气忍耐”，“封锁是战争行为，是战争的一部分”，“实行封锁而不爆发战争，是有可能的，不过在历史上我们还没有见过”，美国必须在其他一切可能的手段都试过以后才能考虑这最后一招。[73]

中国政府一方面坚持司法主权不容外国干涉的原则立场，另一方面对联合国秘书长哈马舍尔德（DagHammarskjold）的访华要求作出积极反应，表示为了缓和国际紧张局势，同意他来北京商谈有关问题。由于当时的历史条件，哈马舍尔德对北京的访问未能对缓和中美关系产生多少影响。[74]

美国与台湾当局《共同防御条约》签订后，周恩来外长代表中国政府于12月8日发表长篇声明，严正指出，这个条约是“一个露骨的侵略条约”，“是非法的，无效的”。并宣告：中国人民一定要完成祖国的统一大业，“一切关于所谓台湾‘独立国’、台湾‘中立化’和‘托管’台湾的主张实际上都是割裂中国领土，侵犯中国主权和干涉中国内政，都是中国人民绝对不能同意的。”[75]《人民日报》于1954年12月15日刊登题为《中国人民不解放台湾决不罢休》的社论谴责这一条约。在条约签订前后，浙东前线解放军加紧进行解放一江山岛的准备工作。从12月中旬到1955年1月上旬，三军进行了联合演习。1月10日，浙东前线解放军空军和海军航空兵共出动飞机130架次，投弹709枚，使大陈港内的国民党海军舰艇遭受重大损失，迫使国民党海军舰艇白天不敢在大陈锚地停泊，飞机不敢飞抵大陈上空，从而控制了大陈地区的制空制海权。18日，解放军陆海空三军参战部队经过数小时的激烈战斗，干净利索地攻克了一江山岛。

解放军克复一江山岛后，国民党立即紧张地对美国进行工作，“国防部长”俞大维拜访兰金，叶公超、顾维钧拜会杜勒斯、饶伯森。他们抱怨说，第七舰队不但对一江山岛见死不救，而且停泊在比平常更远的地方，从而“造成了一种故意放弃的印象”。从纯粹军事角度看，没有美国的援助，沿海岛屿是守不住的。如果美国能公开表示对沿海岛屿继续留在国民党手中感兴趣，“那就会对中共产生强烈的威慑作用”。否则，中共就会得寸进尺，轰炸台、澎，那就会使美国也卷入冲突之中，“因此从美国角度来看，最安全的办法是把沿海岛屿包括在第七舰队的巡逻范围之内。这会使局势得到稳定。”[76]

沿海岛屿形势的发展和国民党的紧急求援，迫使美国认真考虑对沿海岛屿的政策。杜勒斯和雷德福建议把金门和马祖包括在美国的防御范围之内，而对其他岛屿则听其自然。艾森豪威尔也认为，这样清楚地表明美国的意图也许可以减少与中国发生战争的可能性。但国防部长威尔逊、财政部长亨弗利（GeorgeM.Humphrey）、国家安全事务助理柯特勒（Robert Cutler）、国务院政策设计室主任博维表示反对，他们认为美国公开承诺保卫金门不是缩小了而是“极大地增加了美国与中共的战争危险”，美国应从沿海岛屿脱身，而仅仅保卫台、澎。[77]

美国面临的当务之急是大陈岛问题。美国发现，大陈岛离大陆海岸只有12英里，离台湾有200多英里，岛上岩石遍布，易攻难守。19日中午，应杜勒斯的要求，艾森豪威尔、雷德福与之共进午餐。杜勒斯报告了沿海岛屿的危急情况，他和雷德福都认为美国必须“绝对清楚地表明自己的立场，并且要切实‘坚守’这一立场。”这次工作午餐作出三项决定：一是鼓励国民党从大陈和其他沿海岛屿撤退，但金门除外；二是美国为国民党部队的有序撤退提供海空掩护；三是美国将协助国民党防守金门，在目前情况下这对保卫台、澎是重要的，在联合国采取有效行动之前美国将坚持这一立场。1月21日的国家安全委员会会议采纳了这些决定。[78]为了实现这一决定，美国政府需要做三方面的工作：与英国协调立场；劝说国民党接受美国建议；取得国会领袖的支持。

与英国协调立场是比较容易的。英国本不愿因沿海岛屿而造成远东局势紧张，本不愿美国协助国民党防守这些岛屿。在19日下午的谈话中，英国大使梅金斯（Roger Makins）问，美国的上述决定是否意味着把金门纳入共同防御条约范围之内。杜勒斯作了否定的回答，他称上述决定是在联合国采取行动之前的临时性措施，而不是条约的永久性延伸。杜勒斯还认为，现在该启动安理会停火案了。[79]

说服国民党撤出大陈岛可就没有那么容易了。早在一江山岛被攻克之前，台湾方面就向美国表示，中共在大陈岛得手对台湾“无疑是一个沉重打击”。在19日的会谈中杜勒斯正式提出了国民党军队撤出大陈的问题。叶公超说失去大陈将对国民党军队的士气和政府声誉产生不利影响，也将损害美国在亚洲的威信。此后，叶公超、顾维钧与杜勒斯、饶伯森进行了反复交涉。在21日的会谈中，顾维钧转达了蒋介石的来函内容，表示理解美国提出这一建议的理由，正式表示“勉强”接受美国的建议，但同时向美国提出多项要求，其中包括：（一）为国民党军队撤出大陈提供海空掩护；（二）几乎在国民党军队撤出大陈的同时美国公开宣布支持防守金门和马祖；（三）严守秘密，蒋非常担心美国向报界泄露此事；（四）加快批准《共同防御条约》；（五）公开声明哈马舍尔德访问北京没有结果；（六）不再向安理会提出停火案，因为这可能产生许多误解，并鼓励那些企图制造“两个中国”的人。美方最后作出的让步是：第一，可以把防守范围扩大到马祖，但不作公开声明；第二，让国会授权总统“在台湾地区”使用武力，但不具体指明金门、马祖。关于其他各项，饶伯森解释说，美国正加快批准《共同防御条约》的进程；称哈马舍尔德在北京与周恩来达成了什么安排的任何说法“百分之百是虚假的”，再说他代表的是联合国，而不是美国；谁也不能阻止新西兰向联合国提出停火案，共产党方面大概会否决此案，那么台湾方面的处境将会改善。[80]

1月24日，艾森豪威尔向国会提出特别咨文，其中说，如果台湾和澎湖落入共产党手中，那就在作为美国及其他自由国家在西太平洋安全脊骨的岛屿链上打开了一个缺口，从而阻隔南北的交通，破坏对友好国家的经济生活，中共攻克一江山岛是夺取台湾的前奏，因此，当前形势“对于本国及整个太平洋地区的安全乃至世界和平都带来了严重危险”。咨文要求国会授权总统“在他认为必要时迅速和有效地”为保卫台湾和澎湖列岛及“密切有关的地点”使用美国武装力量。在当时的特殊背景下，国会众参两院分别于25日和28日以409票对3票和85票对3票的压倒多数通过了《福摩萨决议案》。[81]美国国会向总统开出授权他在处理国际危机时采取他认为适当的行动的空头支票，这在美国历史上是罕见的。在美国决策者看来，通过这样一个决议案，既可以对中国政府施加压力，也可以安抚台湾当局，还可以把局势的发展控制在自己手中。25日，柯特勒向艾森豪威尔提到，鉴于军方对美国对华政策有不同意见，以及该决议案的含混用词，是否需要成立一个专门的机构来监管决议案的执行情况。总统回答说，如果局势真的变得严重，他将要求参谋长联席会议主席雷德福或其代表每天向他作出报告，他将同参谋长联席会议主席打交道，而不同几个参谋长打交道。这就是说，艾森豪威尔要把事情紧紧地控制在自己手中，对局势的解释、对“密切有关的地点”的解释都是总统本人的事，他不会大权旁落。[82]

《福摩萨决议案》理所当然地引起中国方面的强烈反应。1月29日，《人民日报》发表题为《坚决反对美国的战争挑衅》的社论，周恩来在与英国代办杜维廉（Hamphery Trevelyan）的谈话中指出，艾森豪威尔的咨文是一份战争咨文，中国认为沿海岛屿问题与台湾问题是不应分开的，中国决不在沿海岛屿问题上与美国做交易，中国将解放这些岛屿。[83]美国决策者忽视了一个简单的事实：新中国是打出来的，中国领导人大多是身经百战的，他们对战争威胁是从来不买账的。毛泽东在1955年1月28日接见芬兰驻华大使递交国书时指出：今天，世界战争的危险和对中国的威胁主要来自美国的好战分子。我们有两条：第一，我们不要战争；第二，如果有人来侵犯我们，我们就要予以坚决回击。

为了使国民党军队安全撤离大陈岛，杜勒斯于1月24日将此事通知了莫洛托夫，并希望苏联劝说中共在国民党军队撤离时不要加以攻击，以免与美军发生冲突。30日，第七舰队得到命令，将帮助国民党部队从大陈撤退，但美军将不开进中国沿海3海里之内；如果撤退过程中遇到中共军队，除非对方表现出敌意，则不予理会；如果遭遇零星炮击，可进行有限回击；如果中共军队对美军和国民党军队采取大规模军事行动，第七舰队可予回击，并可对中国大陆领空及领海进行攻击。[84]2月5日，美国国务院宣布，美国政府已命令第七舰队和其他部队帮助国民党军队从大陈岛撤退。2月7日，蒋介石发表讲话，声称“撤退大陈驻军，移至金门、马祖，配合新战略，作积极反攻之准备”，为败退撤离进行掩饰。8日至12日，美军派出大量舰只到大陈，并以大量飞机护航，接运守岛的国民党军2.5万人并裹胁岛上居民1.8万人去台湾。

接到苏联方面转达的美国信息后，毛泽东决定对大陈地区的美蒋武装不予攻击。解放军只是轰炸了南麂山增防的国民党军。2月12日至14日，解放军占领了上下大陈岛。到2月25日，浙东海面的岛屿全部解放。

经过一段时间的策划，新西兰在美国的指使和英国的支持下于1955年1月28日向联合国安理会提出了关于在台湾海峡停火的提案。苏联针锋相对地提出了制止美国侵略中国的提案。1月31日，安理会通过决议，把两项提案都列入议程，先讨论新西兰提案，后审议苏联提案，并决定邀请中华人民共和国代表参加讨论新西兰提案。同日，联合国秘书长哈马舍尔德致电周恩来总理兼外交部长，邀请中国政府派代表出席安理会。2月3日，周恩来在复电中表示坚决反对干涉中国内政、掩盖美国对中国侵略行为的新西兰提案，只有在安理会讨论苏联提案并驱逐蒋介石集团的代表时才同意派代表参加安理会的讨论，并严正表示，在没有中华人民共和国代表参加的情况下安理会有关中国问题的任何决定都是非法的，无效的。[85]在中国政府发出复电后，哈马舍尔德于同日又通过瑞典大使雨果·维斯特朗转达口信，以他个人的名义对新西兰提案进行说明和解释，极力劝说中国政府派代表出席安理会讨论新西兰提案的会议。2月5日，周恩来在与雨果·维斯特朗的谈话中指出，新西兰提案“包含一个阴谋，那就是把属于中国内政的事情，把任何外国或联合国都无权干涉的中国内政的事情，放在国际舞台上。这是要造成‘两个中国’，要割裂中国的领土”，因此，“我们不能参加关于新西兰提案的讨论，而且联合国也无权过问。”[86]2月6日，周恩来在与印度大使赖嘉文的谈话中进一步指出：“首先一个问题是，一切努力都不能容许落入两个中国的圈套里。现在国际上有一个阴谋，要在台湾地区搞成两个中国的形势。正因为这个原因，所以新西兰的提议是不能同意的”。[87]

颇具特殊意味的是，台湾当局同样强烈地反对新西兰提案。国民党认为“停火”等于要台湾放弃“反攻大陆”，是制造“两个中国”的前奏。当时两个中国的观点开始在美国政界流行，认为这是“目前最终的解决方案”。甚至艾森豪威尔也在1月19日（中国人民解放军解放一江山岛的次日）的记者招待会上说，“两个中国”的方案是“经常被研究的可能性之一”。[88]面对美国政界关于“两个中国”的议论，台湾当局直至蒋介石本人多次加以抨击。2月5日，台湾驻联合国“大使”蒋廷黻在纽约发表演讲，反对新西兰停火案的“两个中国”的主张。2月8日，蒋介石在台北国父纪念日大会上发表长篇讲话，斥责新西兰停火案是“荒谬提案”，是“绥靖侵略者”，是“不守正义，不讲公理……乘人之危，落井下石”，“所谓‘两个中国’的奇论，尤其荒谬绝伦”，简直把个新西兰提案骂得狗血喷头。[89]2月18日，他在接见美国互通广播公司记者时“拒斥所谓台湾海峡停火建议，认为是无‘结果之举’”，并称“停战系鼓励共产党侵略”。[90]

由于事件的当事双方都坚决反对新西兰提案，英国与美国又有不同主张，提案遇到出乎美国预料的困难。2月15日，苏联代表在安理会谴责新西兰提案，要求讨论苏联提案，遭到美、英拒绝。双方相持不下，安理会乃决定无限期搁置讨论。虽然美国此后仍极力设法再度推动停火案，但提案最后不了了之。

中国人民解放军解放大陈后，中国方面立即采取主动缓和台湾海峡的局势。2月初，周恩来通过瑞典驻华大使致函哈马舍尔德，表示中国支持旨在缓和国际紧张局势的任何努力，但坚决反对干涉中国内政、制造两个中国的新西兰提案；中国不拒绝就台湾海峡局势问题与美国进行直接谈判，如果美国稍有诚意，就应接受与中国的直接谈判；如果美国要进行战争威胁，中国将坚决抵抗。哈马舍尔德认为，周恩来“十分急切地希望同美国直接谈判”，而且“这是不合苏联口味的”。美国驻联合国大使亨利·洛奇（Henry Lodge，Jr.）向杜勒斯转达了上述信息。但杜勒斯坚持僵硬立场，对这一信息根本不加考虑，并认为哈马舍尔德这种自说自话的做法不会有什么用处，并对他事先未与美方商量就试图进行斡旋活动甚为不满。[91]

3月7日，《人民日报》发表社论，向全世界解释中国在台湾问题上的立场，并提议举行一次由中、美、苏、印度、印度尼西亚、缅甸、巴基斯坦和锡兰参加的国际会议，讨论缓和台湾地区的紧张局势。但美国方面却迟迟没有领悟中国发出的这一信息。3月间，美国政府中还在继续辩论，如果中共不是攻击台湾，而是进攻金门、马祖，美国该怎么办。3月6日，刚刚结束两周亚洲之行回国的杜勒斯向艾森豪威尔进言，美国不能“袖手旁观国民党军队被中共摧毁”，这在台湾与亚洲将普遍引起“危险地恶劣的”反应。在3月10日的国家安全委员会会议上又专门讨论了台湾海峡危机。杜勒斯提出，美国如准备放弃沿海岛屿，那就没有解决台湾问题的办法。而美国若要干涉沿海岛屿事态，使用战术核武器恐怕是必不可少的。他认为现在公众还没有意识到沿海岛屿事态的严重性，要使公众意识到这一点，从而为使用核武器创造更好的公共气氛。雷德福接着表示，参谋长联席会议一直是主张使用核武器的，因为美国在远东的空军力量对付不了局势。艾森豪威尔同意以使用核武器威胁中国。3月8日，杜勒斯在电视和广播讲话中公开炫耀武力，称美国“现在已有新式和强有力的精确的武器装备起来的海空军部队”，对付中国一个“必不可少的因素是美国的威慑力量和我们愿意使用这种力量去回答军事挑衅的决心”。4月13日，杜勒斯又在一次公开讲话中把新中国与希特勒统治下的德国相提并论，并称，现在许多人认为，如果在希特勒实行侵略政策的早期美国采取强硬立场，也许后来就不会有第二次世界大战，“因此不能说只有通过让步才能求得和平”。[92]

艾森豪威尔意识到，发出这样的威胁是危险的事，在台湾海峡地区使用核武器一定会激起美国舆论及美国盟国的强烈的反对。而他也只是想进行威胁，并不像杜勒斯和参谋长联席会议那样真的准备使用核武器。在杜勒斯3月8日讲话之后，他在3月11日召集的国家安全委员会会议上说，“在现在极端微妙的形势下”，美国不应直接卷入台湾海峡事态，美国所要做的是帮助国民党的空军，使国民党自己具有防守的能力。如果往后事态的发展使美国必须直接卷入，那也只能使用常规武器；万不得已要使用核武器，美国必须事先通知欧洲盟国。这次会议实际上排除了使用核武器的可能性。[93]

不久，亚非会议举行。由于中国方面的主动建议，中美之间的直接谈判终于实现，台湾地区的局势暂时缓和下来。

第三节 第二次台湾海峡危机

第一次台湾海峡危机之后，美国的政策依然是企图使台湾与大陆的分离永久化，制造“两个中国”的局面。台湾海峡地区的局势仍然是不稳定、不确定的。美国一方面竭力加强台湾的防务，一方面力图控制国民党，不支持其防守金门、马祖及沿海诸岛，不让其对大陆轻举妄动，从而制造大陆与台湾之间在军事力量上的相对均势和隔离，造成谁也不能吃掉谁、谁也不能对谁采取行动的僵持局面。美国主张蒋介石放弃金门、马祖等沿海诸岛，而蒋介石却死死地要拖住美国，想方设法要美国帮他防守金门、马祖。艾森豪威尔在1955年3月底给英国首相丘吉尔的一封长信中写道：“我们对金门、马祖不感兴趣”，“如能看到蒋介石自愿地撤出金门、马祖……我个人将十分高兴。”[94]

根据总统的指示，国务院于4月8日拟定了对台湾的政策，其要点是：（1）金门、马祖能守则守，但若为防卫台湾的需要，亦可放弃，“美国要说服蒋接受这一看法”；（2）虽然现在不提出撤出金门、马祖，但不论美国和台湾当局都不要表示坚决守卫金门、马祖；（3）如果蒋不愿撤出，而要继续把金门、马祖作为前哨阵地，那就应以相应的军事力量予以防卫，过多的人员应予撤离；（4）在台的国民党武装力量应对两岛的防卫予以支持和配合，如果最后需要撤离，也要给进攻者以沉重打击；（5）美国要加快对在台国民党军队的装备训练；（6）增派美国武装力量赴台，如空军、防空炮兵、海军陆战队、后勤供应力量等。9日，国务院政策设计室主任博维在一份备忘录中写道，上述文件的言外之意是：“美国不应参加防御（金门、马祖），美国以及中国国民党人在军事和政治上较好的选择是，他们的威信不取决于防守这些岛屿。这一解决办法……要求劝说蒋把这些岛屿作为可以放弃的前哨阵地。”即是说，美国加强对台湾的防卫，对金门、马祖则取两手政策，能守则守，守不了就撤。政策已定，美国政府于4月24日派参谋长联席会议主席雷德福和负责东亚事务的助理国务卿饶伯森赴台与蒋谈判。[95]

在4月25日的谈判中，蒋介石坚决拒绝撤出金门、马祖，声称，不管有没有美国的帮助，他都要保卫金门、马祖；他宁愿在防守中惨遭失败，也不愿放弃金门、马祖；“士兵要死得其所，中国士兵认为金门、马祖就是这样的所在”。[96]雷德福和饶伯森虽不能劝说蒋介石接受美国的建议，但至少传达了一个信息：美国不会再帮助蒋协防金门、马祖。[97]

这一信息使蒋介石警觉。他要紧紧地拽住美国，拖美国下水。从7月起，蒋介石不顾美国驻台军事顾问团的反对，开始向金门增兵。不久驻金门、马祖的军队已达10万人，仅在金门就有8.5万，占了全部国民党军队的三分之一，而且是国民党军队中较为精锐的部分。蒋介石不是要把金门、马祖作为“前哨”，而是作为一个坚固的阵地，使关于金门、马祖的争夺成为一场对于台湾当局具有生死存亡意义的战争，这样就不怕美国撒手不管。1956年2月8日，叶公超在答复“立法院”有关外交的询问时又指出，“我政府决心坚持外岛……任何国家不能迫我放弃外岛”。不仅如此，1955年下半年起，“反攻大陆”的叫嚣声在台湾再起。早在1955年1月，艾森豪威尔批准国民党人可以为搜集情报的目的对大陆进行“小规模”的袭扰。国民党军队乘机利用金门、马祖对大陆进行骚扰。1956年4月16日，蒋介石给艾森豪威尔写了一封长信，他痴人说梦，为“反攻大陆”进行了冗长的论证，声称，要制止共产主义的扩张，光靠遏制政策是不够的，还要从各个方面向中共施加政治和经济压力，并通过在中国大陆制造混乱来破坏共产党的有效统治。他声称，只要“自由中国”能在中国东南沿海建立起一个滩头堡，中国各地的老百姓就会揭竿而起，中共在内外压力之下就会处于极端困难的境地，甚至会被推翻。[98]

美国决策者不像蒋介石想象的那么天真。艾森豪威尔在5月17日回信中毫不客气地说：“我不相信使用武力来解决共产党控制中国大陆这一困难问题是符合我们两国最大利益的。我不认为诉诸军事力量是使共产党统治下的人民获得自由的恰当手段。我们反对挑起会使全世界都陷入不可控制的战争的行动”。[99]

台湾国民党人受到1956年匈牙利事件的鼓舞，“反攻大陆”的宣传和准备在1957年进一步升温。蒋介石本人及其他高级将领不断发表“反攻大陆”的言论，国民党军队也加紧进行两栖作战和空降袭击的训练。1月，国民党飞机竟然飞到北京和其他11个城市上空投散宣传品，号召大陆人民起来造共产党的反。美国则开始在台湾建造可供B52轰炸机起降的大型机场。更有甚者，3月6日，美国与台湾当局就在台湾部署中程导弹斗牛士导弹达成协定，5月6日双方就此发表联合声明。报刊文章透露，这种导弹既可以携带常规弹头，也可以携带核弹头，“而其实际效用主要在于可以携带核弹头”。文章没有披露，核弹头是否运到了台湾，但推测说，核弹头“或许已与美军一起驻在台湾，或许储存在附近的海军或空军基地，一旦开战，即可运往台湾”。[100]

1957年9月，蒋介石提出了由美国军事顾问训练台湾空降部队，以便在大陆降落，组织游击活动和抵抗运动（FRUS,1955—1957,Vol.3,pp.605—607.）。此后，蒋介石又向美国提出更具体的要求。1958年2月11日，副国务卿赫特（ChristianA.Herter）向蒋介石传达了美国政府的答复：美国政府同意增加训练国民党空降部队以备不测，驻台军事顾问团已授权训练3000人进行空降和非常规战争，但这一项目要纳入1958财政年度之内，而不额外增加拨款；且这支部队的使用要根据美台《共同防御条约》换文的规定，事先必须征得美国的同意。[101]

蒋介石对《共同防御条约》换文中的这一规定（不经美国同意不对大陆使用武力）视作孙悟空头上的紧箍咒，必欲去之而后快。3月，当杜勒斯访问台湾时，蒋介石抱怨说，对于共产主义消极的防御是不够的；现在美国束缚住了他的手脚，造成了“一种可悲的局面”，以致中共宣传说，台湾处在美国控制之下，大陆不必担心台湾会对大陆采取什么行动。杜勒斯解释说，美国对共产主义不仅是消极防御，还在采取积极的心理战，而且已经收到成效，如在东欧。至于说《共同防御条约》换文中的规定，也不是要使蒋介石永远处于无所作为的地位，但“任何行动都必须要基于真实而不是虚幻的可能性之上”。[102]

中国政府对台湾海峡地区局势的发展十分关注。美国决定在台湾部署斗牛士导弹后，中国政府发表声明予以谴责，指出：“美国在被它侵占的中国领土台湾、南朝鲜和日本设置发射核弹头的火箭的基地，加剧了远东的紧张局势，并且已经引起了中国人民和亚洲各国人民的强烈反对……中国政府和中国人民坚决反对美国在亚洲任何地区设置核武器和火箭武器”。[103]

与此同时，中国领导人在对国际形势及有关的一系列问题上也有了新的认识。1956年2月，苏共举行二十大。赫鲁晓夫在会上作了反斯大林的秘密报告，并提出以同资本主义世界“和平共处、和平竞赛”作为对外政策的总路线。毛泽东对此持不同看法。他认为，时代的性质没有变，当今的时代仍然是列宁所说的帝国主义与无产阶级革命的时代。既然这样，列宁关于战争与和平的论断，关于帝国主义是现代战争的根源的论断也没有过时，从根本上说，“只有帝国主义被消灭了，才会有太平”。苏共二十大的情况传开，东欧国家共产党内部发生骚动，资本主义国家共产党内更是一片混乱。这年10月发生了匈牙利事件。毛泽东对苏共二十大的“和平共处”总路线就更怀疑了。

到1957年，毛泽东对国际形势作出了新的判断。他认为，“国际形势到了一个新的转折点”，“目前形势的特点是东风压倒西风，也就是说，社会主义的力量对于帝国主义的力量占了压倒的优势”，“西方世界被抛到我们后面去了……永远地抛下去了”。因此他认为是帝国主义更怕社会主义，而不是相反。毛泽东还认为，在反对帝国主义压迫上，亚非拉各国是朋友，是处在同一条战线上，支持亚非拉的反帝独立运动是中国应尽的义务，是“没有任何条件”的。在同西方国家尤其是美国的关系上，中美大使级会谈时断时续，在实质性的台湾问题上没有进展；美国政府继续实行遏制和孤立中国的政策，继续在国际组织和国际活动中排挤中国，反对中国参与国际社会；继续在各种国际场合扶持台湾的国民党，力图制造台湾与中国永久分离的状态。中国的反应是：以眼还眼，以牙还牙，你不妥协，我就和你斗。从1956年下半年起，毛泽东在一些讲话中一再表示，对帝国主义国家，“我们迟一点在国内给他们合法地位，就好一些”，“我还是这样看，迟几年跟美国建立外交关系为好”，“对西方主要国家，现在主要是和他们斗争，不忙于建交。所以这和杜勒斯的方针相同，他们怕我们去闹事，不同我们建交”。1958年6月，毛泽东甚至在外交部务虚会议期间指出：1954年曾指示在日内瓦会议上和美国接触，这与自己一贯的想法不一致，看来还是原来的想法好，即坚持和美国斗争，不与美国政府发展关系……关起门来，自力更生地建设社会主义。[104]

1958年7月，中东发生危机，美国出兵黎巴嫩时将黎巴嫩局势与1947年的希腊、1948年的捷克斯洛伐克和1949年中国共产党的胜利、1950年的朝鲜战争联系起来。中共中央根据大力支持亚非民族解放运动的战略思想，立即表明态度。7月16日，中国政府发表声明，要求美军撤出黎巴嫩；17日，决定再次对金门实施大规模炮击。

毛泽东曾说：“准备打金门，直接对蒋间接对美。”或曰“炮击金门，意在击美”。[105]从当时的形势与毛泽东前后的讲话看，这句话包含这样几层意思。第一，以炮击金门牵制美国。7月18日晚，毛泽东召集中央军委和海空军负责人会议，布置东南沿海的军事斗争任务。毛泽东指出，支援阿拉伯人民的反帝侵略斗争，不能仅限于道义上的支援，还要有实际行动的支援；金门、马祖是中国领土，打金门、马祖，惩罚国民党军，是中国的内政，敌人找不到借口，而对美帝国主义则有牵制作用[106]。炮击金门确实起到了这种牵制作用。美国急忙从地中海抽调兵力，一时竟有6艘航空母舰集结在台湾海峡地区。第二，以打促谈，推动中美关系的进展。中美大使级谈判从1956年12月由于约翰逊（U.AlexJohnson）调任驻泰国大使以来一停就是半年多。美国政要，尤其是杜勒斯，还不断发表种种反华言论。1957年6月28日，杜勒斯在旧金山的一次关于对华政策的长篇演说中强硬表示不承认中华人民共和国，坚持对中国实行禁运，不与新中国发生文化交往的立场，污蔑中国“破坏它的国际义务”，“有连续进行武装侵略的记录”，甚至狂妄宣称，共产党的统治“在中国和其他地方一样，是一种要消逝的、而不是一种永久的现象”[107]。中国领导人从外交上驳斥杜勒斯的言论，从军事上打击美国所支持的国民党残余势力，是对美国敌视中国政策的又一种反应。第三，摸清美国军事战略的底牌。中国领导人认为，美国与台湾当局《共同防御条约》和《福摩萨决议案》不仅是对中国内政的干涉，而且是对中国安全的威胁。但美国对蒋介石到底支持到什么程度？对中国安全威胁到什么程度？中国领导人希望通过有限的军事行动来摸清美国的真实意图。第四，更主要的是为了反对美国“划峡而治”，使台湾与大陆分离永久化，制造“两个中国”的企图。

中国领导人虽然认为，“我们整金门，我们是整家法，这是我们国内的事”[108]，但在具体安排和部署上却十分谨慎，对时机的选择也考虑再三。起先确定7月25日开始炮击。在准备工作一切就绪后，毛泽东又致函彭德怀、黄克诚，指示推迟炮击。信中说：“睡不着觉，想了一下。打金门停止若干天似较适宜。目前不打，看一看形势。彼方换防不打，不换防也不打。等彼方无理进攻，再行反攻……彼方如攻彰、汕、福州、杭州，那就最妙了。”[109]也就是说，毛泽东要使炮击的理由尽可能更充分，更为国际上所理解、所接受。8月23日炮击之前，毛泽东又在听取福州军区第一政委、炮击的总指挥叶飞汇报时问：“你用这么多的炮打，会不会把美国人打死呢？”“能不能避免不打到美国人？”当福州军区司令韩先楚提议出动空军轰炸金门时，毛泽东为了避免与美国空军可能发生的冲突，否定了这一意见[110]。可见，从战略上这次炮击是针对美国的，但从战术上，中国决策者从一开始就十分清楚地确定了尽一切可能避免与美国的直接军事冲突的方针。

中国人民解放军在炮击之前进行了一系列的准备工作。8月2日和5日，解放军空军战斗机群进驻广东澄海和福建龙溪、厦门、沙堤等地，陆军部队也进入金门对面的黄歧、川石、梅花等阵地。台湾当局于8月6日命令军队进入紧急戒备状态，并增兵沿海诸岛，至8月中旬金门兵力已达9.6万人，马祖4万人。

美国政府对台湾海峡地区形势的发展予以密切关注。在8月7日的国家安全委员会会议上、12日杜勒斯与艾森豪威尔在白宫的讨论中、14日的参谋长联席会议上，艾森豪威尔与杜勒斯在一系列问题上存在分歧。这些问题是：（一）对金门、马祖重要性的估计。艾森豪威尔早就想放弃金门、马祖，他认为，“沿海岛屿没有什么战略价值……它们显然不是登台湾的踏脚石”。杜勒斯则说，“现在的形势与1954年下半年不同，沿海诸岛已经与台湾相当紧密地联系在一起了，国民政府的相当大一部分军队驻扎在这些岛上”，如果丢失金门、马祖，中国国民党人会感到他们守不住台湾，他们的士气将会崩溃，蒋的统治也会垮台。（二）对中共即将采取的行动的估计。艾森豪威尔倾向于认为中共未必真要进攻，金门、马祖本身与中共未来对台湾的进攻关系很小，进攻台湾首先需要舰只，“这可能是一场神经战，中共要看看他们能走多远，如果我们不采取行动”。杜勒斯坚持，“对这些岛屿的进攻现在已经构成对台湾本身的进攻。”（三）美国是否要对形势进行干预。艾森豪威尔认为，“即便根据《福摩萨决议案》，美国也没有借口干预形势……我们没有理由去保卫沿海岛屿，除非对这些岛屿的进攻是进攻台湾的前奏”。为了对付中共可能的封锁，他主张向台湾提供先进武器。如果美国真要军事介入，不管规模多大，都得通过国会。杜勒斯主张对台湾海峡形势进行积极干预。（四）是否要公开阐明美国的立场。杜勒斯主张美国公开声明沿海岛屿与台湾的防卫密不可分的立场，艾森豪威尔对此不以为然。军方的立场是：（一）美国应当支持国民党人对抗中共对金门、马祖的封锁，如有必要，则使用美军；（二）美军应援助国民党人抵抗中共对沿海岛屿的大规模进攻；（三）但美国不应公开声明上述两点，而应继续“让他们猜不透”的做法。这里说的“他们”既指中共，也指国民党，尤其是指国民党。对蒋介石深有了解的参谋长们担心，一旦国民党知道，美国将保卫金门、马祖，“他们自己就会先干起点什么来”。[111]

22日，美国国务院、军方与中央情报局举行联席会议讨论台湾海峡局势。会议的结论是：从军事上增强蒋介石的地位，包括：增强第七舰队力量；考虑在附近水域，但不是在台湾海峡，举行军事演习；增强台湾的空军力量，向台湾提供更先进的武器；增加对台湾的供给[112]。实际上，在此之前，第七舰队的航空母舰已经增至三艘，8月5日，美国售台的第一批F-100型战斗机已经运抵台湾。

同日，杜勒斯终于借着给众议院外委会主席摩根（ThomasE.Morgen）复函的机会，把他的主张表达出来。信中说：这些岛屿一直在“中华民国”手中，过去四年以来，这些岛屿同台湾之间的联系已变得更加紧密，它们之间的相互依赖也加强了。任何人如果把中国共产党人企图以进攻和设法占领这些岛屿来改变局势的行动当作或认为是“有限的行动”，那是非常危险的。我认为那将构成对这个地区和平的威胁。[113]

与此同时，中国领导人经过反复斟酌，终于下了决心。8月20日，毛泽东决定，立即集中力量，对金门国民党军予以猛烈的打击（不打马祖），把它封锁起来。他同时指出，经过一段时间后，对方可能从金门、马祖撤兵，或困难很大还要挣扎，那时是否考虑登岛作战，视情况而定，走一步，看一步。21日，中央军委命令福建前线部队于23日开始，对大小金门岛实施一次大规模炮击，先打三天，看台湾当局的动态，再决定下一步行动。8月23日17时30分，前线部队的36个地面炮兵营和6个海岸炮兵营一起向金门猛烈开炮，24日实施第二次打击，25日，国民党空军48架F-86型飞机飞临金门以东海域，其中8架窜至彰州地区，两架被击落。从25日起，国民党军被迫停止对金门的海上运输，并从27日起改变运输方式：由大型运输舰改为中型运输舰；由从高雄启航改为从澎湖启航；由直接进港靠岸卸载改为驶至料罗湾外海锚泊，再由小汽艇向码头驳运。大陆方面作了新的部署，严密封锁大小金门和大担、二担等岛屿。在解放军炮火的猛烈打击下，金门国民党军队的补给运输一再中断，从8月23日至9月2日，运抵金门的物资仅为以前的5.5%，金门岛基本上被解放军封锁。[114]

美国政府对台湾海峡局势作出迅速反应。8月25日，艾森豪威尔在白宫召集代理国务卿、代理国防部长、参谋长联席会议主席等会商，杜勒斯因休假没有参加。艾森豪威尔一开头就说：“1954年美国仅仅关心台湾和澎湖，现在有一种趋势，即将美国的保护扩展到所有沿海岛屿。美国如果卷入防守这些岛屿，是因为也仅仅因为，要维持中华民国政府的士气。这个政府不听我们……的建议，以重兵防守这些岛屿。”对于金门、马祖的战略价值，与会者没有分歧。海军作战部长贝克（Loftus E.Becker）后来回忆说，他曾告诉总统：“（这些岛屿）毫无用处，它们仅仅具有象征意义。就是这里谁说了算？谁统治地球的这一部分，是国民党，还是共产党？……就像一个妻子的贞洁，你不让任何人伤害她。你就是不能让人伤害她。”代理国务卿赫特提出，是否需要在杜勒斯给摩根的信的基础上发表进一步的公开声明。这一建议被艾森豪威尔否决。他说：“声明有时会不必要地限制我们或使我们承担义务”，因而“可能是危险的”。会议决定进一步加强第七舰队，加强台湾的空防力量，向台湾提供导弹和登陆艇，在公海为国民党向金门运输给养提供护航。中央情报局局长阿伦·杜勒斯提出，国民党可能提出向中共进行报复的问题。艾森豪威尔表示，这是“最微妙的问题”，务需慎重，不可轻易答应。会后，第七舰队很快增兵至5艘航空母舰，3艘巡洋舰，41艘驱逐舰，7艘攻击型潜水艇。[115]

27日，美国驻台“使馆”把蒋介石给艾森豪威尔的求援信转到华盛顿。蒋介石在信中称，中共如继续对金门进行炮轰，“我们在金门的守军无异于坐以待毙”。不管共军是要长期封锁还是实行消耗，或者立即发动大规模进攻，美台双方都必须现在就制订具体的联合行动计划。他建议采取两项应急措施：（1）以美台的联合军事力量“阻止中共继续及扩大其侵略性行动”；（2）同意台湾单独行动，立即轰炸金门对面的中共海空军或炮兵基地。他还要求美方采取三项步骤：第一、公开声明，“中共对金门的侵略性行动构成对台湾和澎湖安全的威胁”；第二、公开声明，第七舰队将为台湾与金门、马祖之间的运输护航；第三、驻台美军司令有权自行作出决定，而不必事事请示华盛顿。[116]

杜勒斯人在休假，心却惦着台湾海峡事态的发展。27日他从休假地安大略打电话到国务院了解情况，并指示：立即给蒋介石一个临时答复；寻求总统作出指示，让国务院和国防部协调决定采取渐进的行动，以便导致采用核武器来制止对沿海诸岛的军事行动；尽快举行另一次高级会议。[117]

艾森豪威尔和军方部分人不同意此时就考虑使用核武器的问题。8月29日，艾森豪威尔在白宫再次召集国务院、军方、中央情报局等首脑的高层会议。代理国防部长克沃尔斯（Donald Quarls）指出：军方对中共行动的估计是，炮轰是第一阶段，属于有限的军事行动，中共的真正意图尚不清楚；如果中共大规模进攻沿海诸岛，那就是第二阶段，在这一阶段仍要避免使用核武器；但如果中共进攻台湾和澎湖，在这第三阶段，总统就该就使用核武器问题作出新的指示了。艾森豪威尔同意这一主张。这样，与会者一致同意把使用核武器的可能性暂时搁置起来。关于为国民党向金、马补给护航问题，与会者倾向于只在公海护航，美军不能到中共火力射程之内去冒险。关于金门守军问题，与会者对蒋介石表示了强烈不满。艾森豪威尔指出，他实际上使这些岛上的士兵成了人质。[118]

28日，美国国务院就中国政府关于一定要解放台湾、即将在金门登陆的广播发表声明，称美国不会把对沿海诸岛的进攻视为有限的军事行动。这是在不明白中国真实意图的情况下对中国的一种试探，实际上是指望中国把军事行动限制在上述第一阶段。在军事方面，参谋长联席会议于29日指示第七舰队司令：（一）在公海，即3海里之外，为国民党军护航；（二）驻台美军司令负责以美国空军力量防卫台湾、澎湖，使国民党空军力量可以集中防卫沿海诸岛；（三）一旦中共空军袭击金门、马祖，美国可考虑国民党的自卫权包括对中共投入战斗的空军基地进行袭击；（四）如果国民党提出要求，第七舰队可从美国两栖作战力量中继续向国民党提供登陆艇，总共可多到8艘中型登陆艇，28艘车辆和人员登陆艇。[119]

8月31日，驻台美军司令斯姆特（Roland N.Smoot）中将将上述决定向蒋介石转达。蒋表示“深深的失望”，称这对他在金门、马祖的守军是“不人道的”，“不公正的”，是对士气的一种打击，这“不是一个盟国的政策”。他尤其不能接受美国对他的报复权的解释，并希望立即与美国进行磋商解决这一问题。蒋介石威胁说，如果三天之内他得不到回答，他就不能维持他的军民的士气了。驻台“大使”庄莱德（Everett F.Drumright）评述说，这是迄今为止他所见到的蒋介石的最激烈的反应。翌日，蒋介石在接见来访的美国陆军部长布鲁克（Wilber M.Brucker）时，仍一再强调他有“采取报复性行为的权利”，并指责美国政府不懂得当前局势的心理意义。[120]

9月1日，杜勒斯休假期满返回国务院。他对8月29日会议搁置使用核武器问题的决定甚为不满，便于2日举行与军方的联席会议，企图推翻这一决定。杜勒斯与军方多数人的意见是：核武器是美国对付共产主义的唯一有效的手段，美国应当为使用这种武器做好准备。参谋长联席会议主席特文宁（Nathan F.Twining）和贝克都认为，美国的常规兵力不可能在欧亚大陆上对付共产主义，只能依靠核武器。特文宁甚至说，如果在朝鲜战争中使用了核武器，那美军在两三天之内就可以实现用常规武器需要数月才能做到的事，美军的伤亡就可能少得多。他强调说，“我们必须习惯于这样一种想法，即这种武器是必须使用的。我们也必须面对共产党使用这种武器的可能性。”杜勒斯显然完全同意特文宁的意见，并说：“如果在军事形势要求使用核武器时我们仍然退缩不前，那我们就得重新考虑我们的防御态势。”[121]此外，参谋长联席会议还制定了一项应急计划，为保卫金门、马祖对半径500海里内的中共基地实行打击，包括上海、南京、广州地区。但陆军参谋长泰勒（Maxwell D.Taylor）和助理国务卿史密斯（Gerald C.Smith）持不同意见。他们担心，如果真的空袭南京、上海，那就会迫使苏联卷入，并会对台湾和第七舰队使用原子弹。那样一来，美国不是被打败，就会投入一场与苏联的全面战争。他们认为军方更应当考虑的一种可能性是中共只对金门、马祖进行炮轰，而不进攻；美国应当尽可能考虑如何有效使用常规武器，只把局部使用核武器当作最后的手段，而不能一味敦促总统使用核武器。[122]

蒋介石8月27日的求援信就要求美国公开表明对台湾海峡危机的立场。杜勒斯决定作出回应。9月4日他到罗德岛纽波特去见正在度假的总统。杜勒斯把他与军方上述讨论的备忘录交给总统，并提请总统注意，军方已经准备在发生与中共的敌对行动时使用核武器。他断言，当着赌注已经下了，我们仅仅因为担心舆论的反对而不敢使用核武器，那美国就必须调整防御态势。艾森豪威尔对使用核武器未置可否。接着，杜勒斯把一份为总统准备的记者招待会上的声明稿请总统审阅。艾森豪威尔作了修改，并决定由杜勒斯来发表这篇经总统授权的声明。[123]

声明的目的是多重的：既是为了安抚蒋介石，也是为了吓唬中共，并为了“教育”美国人民，使他们对台湾海峡事态的可能升级作好心理上的准备。声明回顾了台湾海峡事态的发展，重复了杜勒斯在给摩根信中的说法：“确保和保护金门和马祖同保护台湾日益相关”，并进而表示，“如果情势必须实现《福摩萨决议案》的目标，总统将毫不犹豫这样做”；声明同时又说，中共的真实意图尚不清楚，“真诚希望”中共不会使用武力，并表示美国愿意通过谈判来解决中美在台湾地区的争端。[124]

杜勒斯在声明中之所以表达这种“真诚希望”，主要原因是美国压倒多数的公众舆论不赞成美国军事卷入台湾海峡地区的冲突。据9月5日的盖洛普民意调查，62%的人反对政府援蒋，如果这种援助意味着不顾一切地去进行一场战争。82%的人赞成在通过战争解决之前在联合国用和平方式来解决问题。据9月9日的统计，写给白宫的信和发给白宫的电报中，73%是要求美国不要介入战争的，只有8%的人支持保卫金门、马祖。国务院收到的邮件中，80%是反对政府政策的。美国最主要的一些报刊，如《纽约时报》、《华尔街日报》等都载文反对政府的政策，要求谈判解决问题[125]。美国决策者是不能不顾及国内公众的意愿的。

在对金门进行数日连续炮击之后，毛泽东于9月3日晚决定，从4日起停止炮击3天，以观各方动态。9月4日，中国政府发表关于领海的声明，宣布中华人民共和国领海宽度为12海里，一切外国飞机和军用船舶，未经中国政府许可，不得进入中国领海及其上空。中华人民共和国的一切领土，包括台湾及其周围各岛。中国政府放宽领海宽度的主要目的是为了反对美国干涉中国内政。同日，美国国务院发表声明，拒绝承认中国领海为12海里。6日，周恩来总理发表声明驳斥杜勒斯的声明，指出，中国人民解放自己领土台湾和澎湖的决心是不可动摇的，中国政府完全有权对盘踞在沿海岛屿的蒋介石部队给予坚决的打击和采取必要的军事行动，任何外来的干涉，都是侵犯中国主权的行为。声明同时表示，既然美国愿意进行和谈，中国政府准备恢复两国大使级会谈。同日，艾森豪威尔召集杜勒斯、特文宁等会商，讨论周恩来声明。艾森豪威尔不满杜勒斯事先准备好的声明稿，要求在其中加入接受周恩来恢复大使级会谈的“具体的和确定的表示”，并希望美国在此事上能起主导作用。同日，美国政府发表声明，对中国准备恢复大使级谈判作出积极回应，但又称“决不参加会损害我们的盟国中华民国的权利的任何安排”。[126]当天下午，特文宁要求总统授权参谋长联席会议在必要时（如发生中共力量在金门等岛登陆）允许美国空军支持国民党空军打击中共军队和大陆的目标，艾森豪威尔拒绝了，并称美国空军只有在得到他本人同意后才能打击大陆的目标。

中国政府决定炮轰金门事先未同苏联政府商量，而且7月31日至8月3日赫鲁晓夫正在中国访问，当时中国政府正在积极准备对金门的炮轰，毛泽东在与他的会谈中也未提及此事。炮轰开始后，台湾海峡地区形势顿时紧张，苏联对中国做法表示不满，对中方意图也不清楚。9月5日，周恩来接见苏联驻华参赞苏达利柯夫，解释中国政府对台湾问题的立场。他着重指出：中国炮击金门、马祖并不是就要用武力解放台湾，只是要惩罚国民党部队，阻止美国搞“两个中国”；如果打出乱子，中国自己承担后果，不拖苏联下水。[127]9月7日，赫鲁晓夫致函艾森豪威尔，呼吁美国政府在台湾海峡地区慎重行事，不要轻易采取可能带来不可收拾的后果的步骤。[128]

台湾海峡局势的紧张也引起中国的一些邻国的关注。9月8日，胡志明主席致电毛泽东说，鉴于台湾情况的紧张，美帝态度之顽固，请您告诉我们：（甲）可能不可能发生美华战争？（乙）我们越南应该有什么准备？毛泽东于9月10日回电说：“（甲）美国人怕打仗，就目前说，很少可能大打起来；（乙）贵国似可以照常工作”。[129]

至此，可以算作是这次台湾海峡危机的第一阶段。中国人民解放军对金门的猛烈炮击使美国政府捉摸不透中方的真实意图，艾森豪威尔和军方部分人倾向于认为危机不至升级，杜勒斯和军方另一些人则倾向于准备使用原子弹来对付可能升级的军事行动。蒋介石力图拖美国下水，对美国的反应表示不满；在危机中又存在着转机，中美双方都表示不放弃和平解决中美冲突的努力，使大使级谈判恰恰在危机中得以恢复。

在解放军停止炮击的3天中，国民党赶忙组织对金门的补给，并乞求美国军舰护航。9月7日，国民党海军副总司令黎玉玺及美国顾问率领由国民党军2艘运输舰、5艘作战舰和美国第七舰队2艘巡洋舰、5艘驱逐舰组成的编队，驶进金门海域，并在料罗湾卸货。美国护航舰甚至到厦门海域活动。针对国民党军炮轰厦门地区和美军闯入中国领海的挑衅行为，中央军委决定以打击国民党军的方式来反对美国的护航活动。8日上午，国民党海军的“美乐”号和“美珍”号登陆舰，满载弹药、人员和物资，在几艘作战舰和美国军舰的护航下，驶进料罗湾卸载。中午，福建前线部队对料罗湾的国民党军舰和金门岛上的重要军事目标，突然实施大规模炮击，“美乐”号被击沉，“美珍”号中弹后往外海逃窜。护航的美舰丢下国民党军船队，仓皇撤至料罗湾以南5至12海里处徘徊观望，未敢妄动。

9日，国民党军炮击厦门大学。11日，4艘美国军舰再次为国民党运输船护航，并闯入金门、厦门海域。当解放军突然发起猛烈炮轰时，护航的美舰像8日一样，立即掉头逃离战区海域，国民党军运输船也赶忙起锚逃窜。8日和11日的两次炮击使对金门的补给再度发生严重困难。

除了8日和11日两次大规模的炮击外，解放军从9月初起对金门实行零炮射击。毛泽东于9月13日对此作了肯定，并电令参战炮兵部队全面开展这一活动，要求白天黑夜打零炮，每天24小时，特别是黑夜，特别是对料罗湾3海里以内，每天打300发，“使敌昼夜惊慌，不得安宁，似有大利”。15日，中央军委决定，为进一步封锁金门，炮兵要改进射击技术，重点打击料罗湾的运输舰卸载点，切实避免误击美舰，并加强对空投场的炮击；空军要加强大陆沿海上空的巡逻活动，掩护炮兵打击进行空投的国民党军运输机，并坚决打击进入大陆上空的国民党军战斗机；海军在确定不误击美舰的前提下，夜间可予进入料罗湾的国民党军舰艇以打击。中央军委并决定加强前线炮兵力量。9月11日后，又有部队陆续入闽参战，使参加炮击的地面炮兵力量达到14个团又7个营又14个连；参战的海岸炮兵也增加至8个连。[130]

美国同意恢复大使级谈判，解放军对金门的封锁，美国不敢在金门水域为国民党船队护航，所有这一切都使蒋介石怨气冲天。9月8日，蒋介石接见庄莱德，对美国政策抱怨不已。他说，与中共的谈判毫无用处，中共会利用谈判，寻找机会对台湾发起进攻；公众很难理解美国的立场，如此等等，不一而足；并称，现在“他的名誉受到指责，他在官员和公众中的威信在下降”。美国政府则面临两难处境。一方面，美国军方以及艾森豪威尔本人都认为，“如果仅仅从军事角度出发，应该撤离沿海诸岛”，这些岛屿是守不住的，而且也未必是防守台湾、澎湖所需要的，至于蒋介石把金门、马祖用作反攻大陆的踏脚石，这根本是“不现实的”。另一方面，美国又不能在中共的武力面前示弱，而“必须在反对运用侵略性的武力面前表现出坚定性和勇气”[131]。正是在这种情况下，艾森豪威尔决定发表公开声明。

9月11日，艾森豪威尔发表关于台湾海峡局势的电视广播讲话。艾森豪威尔话说两面。一方面，他危言耸听地把中国政府对金门、马祖采取的军事行动与希特勒的侵略行径相提并论，宣称对于“利用武装部队征服新地区的长久计划”美国决不能姑息，决不会后退，并且摆出一副准备干涉的架势，表示“我们的武装部队的成员……的确都随时准备保卫不得使用武力来达到侵略目的这一原则”。另一方面，他又说，用谈判解决分歧是比诉诸武力好得多的道路，“这条道路是畅通的和准备好了的”，他不相信“中共领袖会坚决执行军事侵略的方针”，他“相信不会有任何战争”。[132]

艾森豪威尔讲话中的好战姿态使美国的盟国感到震惊。同日，英国首相麦克米伦（Harold Macmillan）赶忙授权发言人声明，英国“没有为远东局势对美国承担任何义务”。次日，英国外交部发言人就台湾海峡局势发表的声明中又说，“我们并没有为保卫金门、马祖或者台湾而采取军事行动的任何种类的义务或诺言。我们唯一的义务是按照联合国宪章承担的义务”。[133]加拿大外长、泰国总理、菲律宾总统、澳大利亚总理也都表示不愿意卷入台湾冲突。日本更是一开始就担心美国使用在日的军事基地对金门、马祖进行干预而引起中国和苏联的报复。美国国内也继续反对美国军事干涉台湾海峡危机，国会中对《福摩萨决议案》授予总统的权力可否适用于金门、马祖的疑虑也在增长。参议院外交委员会主席格林（Theodore F.Green）在9月29日给艾森豪威尔的信中说：“金门对保卫台湾和美国都不是重要的”，如果美国为这些岛屿而与中国发生战争，“那就是在错误的时间、错误的地点，因为对美国安全并非重要的争端而卷入了军事冲突”，美国政府在道义上和现实中都得不到盟国的支持，也得不到美国人民的支持。[134]

9月15日，中美大使级会谈在华沙恢复。22日，周恩来致信毛泽东，请示沿海军事斗争的方针说：“在目前形势下对金门作战方针，仍以打而不登，断而不死，使敌昼夜惊慌，不得安宁为妥。海空炮联合作战确不易配合很好，且有触及美舰美空军的可能。我实施对金门轰炸更不适宜，因这样做，恰好给蒋介石空军以轰炸我大陆的机会。”当日，毛泽东复电表示完全同意这一方针，并说：“照此办理，使我们完全立于不败之地，完全立于主动地位。”[135]台湾海峡地区的形势既未趋缓，也未升级。其时联合国大会也正在举行。杜勒斯认为，在这种情况下，中共大概不致使台湾海峡地区的军事行动升级，“出于同样理由，我们也不想在这一时期主动采取新的军事措施。一个重要的目的是至少要维持现状。”美国政府一方面要在华沙对中国谈判代表施加压力，要让他们同意停止对金门的炮击；另一方面要对蒋介石施加压力，不让其自行其是。[136]

这与蒋介石的想法完全不合。蒋介石一心指望使台湾海峡地区的军事行动升级，以便导致美国同意协防沿海诸岛，支持他对中共进行报复。国民党要人连连向美驻台“大使”游说，称他们百分之百地相信，“华沙谈判只能是牺牲中华民国的利益”，决谈不出好结果来。[137]蒋介石频频接见美国记者，一再作出公开表示，对美国进行要挟。他在9月17日说，中共对金门的进攻是进攻台湾的序幕，“无金、马就无台、澎”，“到了最后生死存亡关头，除了采取行使自卫权之紧急性行动，即有效的报复行动，无法继续撑持时，美国为了人道，为了正义，以及为了对遏阻侵略，保卫世界和平安全所负的责任，我不相信它会妨碍我们采取这一紧急性的自卫报复行动。”9月29日，他又在记者招待会上反复表示反对中美大使级谈判，并称，“金门战事在任何情势之下，才是我们的生死关头，……今天不能预为确定。如果到了这个时机，需要我们采取紧急行动，我相信盟邦必须继续以条约的精神，支持我们遏阻共匪侵略之目的，必不致中途后退。而我们在紧急状态中，亦不容为了考虑盟邦态度如何，而瞻顾徘徊。”[138]换句话说，到时候他就顾不得条约的约束，不管美国同意与否，都要不顾一切地去干了。

美国与台湾当局的矛盾越演越烈，既然蒋介石诉诸舆论，美国也只好公开阐述自己的立场了。在9月30日的记者招待会上，当问到美国是否期待国民党人返回大陆时，杜勒斯说“那纯粹是一种假设。”当问到国民党军队是否应该撤离金门时，他说，在攻击面前撤退是不明智的，那会对其他国家产生不良影响，影响士气。但如果有某种停火，就可以撤军，“把如此众多的部队部署在这些岛上是不明智的，我们认为把这些部队保持在那里是相当愚蠢的……是既不明智又不谨慎的。”[139]杜勒斯的谈话表明，在美国政府内部，在对待沿海诸岛的问题上意见趋向统一，以艾森豪威尔为首的主张压蒋介石撤军的一派占了上风。美国著名作家李普曼指出，这是杜勒斯“第一次”表示“他真诚地对谈判解决事件感到兴趣”。[140]

杜勒斯的讲话令台湾当局震惊。次日，国民党中常委在台北举行了3小时的会议来讨论这一讲话。蒋介石当天在高雄对美联社记者发表谈话，表示这与杜勒斯“一直采取的态度有矛盾。”他反对削减沿海诸岛的驻军，声言将坚守金门和其他沿海岛屿，并称这“也就是在保障美国在远东的防务”。他还说：“就假定杜勒斯先生说过据说是他所说的话，这也只是单方面的声明，因此我的政府没有任何义务来遵守它。”[141]美国与蒋介石之间的矛盾公开化了。至此可以看作危机的第二阶段。中国政府确定了边打边谈的方针，蒋介石一心希望危机升级，美国却希望寻求谈判解决危机，双方矛盾进一步扩大并且公开化。

10月可以算作危机的第三阶段。其时，中美大使级谈判已经恢复，中国以打促谈的目的已经达到。中国也已经明白了美国的底牌。面对着美国逼蒋介石放弃金门而蒋不肯这样做的形势，毛泽东权衡利弊，作出了暂不解决金门问题的新决策。最初，毛泽东准备分两步解决台、澎、金、马问题，即先解放金门、马祖等沿海岛屿，再解放台湾。但是如果美国能说服蒋介石从金门、马祖撤退，大陆也可以在一段时间内对台湾不使用武力。杜勒斯声明激化了美国与蒋介石的矛盾。毛泽东决定暂不解决金门问题。他后来谈到此事时说：开始我们想打金门、马祖，后来一看形势，金门、马祖收回就执行了杜勒斯的政治路线，还是留在蒋介石手上好。要解决，台、澎、金、马一起解决，中国之大，何必急于搞金门、马祖？[142]10月3、4日，中共中央政治局举行常务会议，讨论台湾海峡形势。毛泽东说，侦察任务已经完成，问题是下一步棋怎么走。可以设想，让金门、马祖留在蒋介石手里如何？这样做的好处是金门、马祖离大陆很近，我们可以通过这里同国民党保持接触，什么时候需要就什么时候打炮，什么时候需要紧张一点就把绞索拉紧一点，什么时候需要缓和一下就把绞索放松一下，可以作为对付美国人的一个手段。他还说，方针已定，还是打而不登，断而不死，让蒋军留在金门、马祖。但打也不是天天打，更不是每次都打几万发炮弹，可以打打停停，一时大打，一时小打，一天只零零落落地打几百发[143]。总之，毛泽东认为，金门、马祖留在蒋介石手里，保留了一个大陆与台湾对话的渠道；如果把金门、马祖收回，美国就会把台湾孤立起来，造成“两个中国”的局面。大陆和台湾要求保持一个中国的出发点不同，但在对美态度上找到了某种共同点。毛泽东决定暂时停止炮击，开展政治攻势，进一步加深美蒋之间的矛盾。10月5日，中央军委将上述毛泽东的决定指示有关单位。同日，周恩来向苏联方面通报说：“美国想从金门、马祖脱身，我们不让它脱身，我们要美国从台湾撤军。这样，我们要紧张时，对金门、马祖打一下，要和缓时，松它一下……在金门可以小打、中打、大打。我们可以谈谈打打，也可以打打停停。这对我们是有利的。暂时不收回这些沿海岛屿，我们争取一下子收回这些岛屿、澎湖列岛和台湾。”[144]

10月6日，《人民日报》发表由毛泽东亲自起草、以国防部长彭德怀名义发表的《告台湾同胞书》，其中说：“我们都是中国人，三十六计，和为上计……世界上只有一个中国，没有两个中国。这一点，也是你们同意的”，台湾问题应由国共两党“举行谈判，实行和平解决”，“美国人总是要走的，不走是不行的。”文告还宣示，从10月6日起，暂停炮击7天，“但以没有美国人护航为条件”。到10月13日，中国国防部命令对金门再停止炮击两周。炮击金门进入了停停打打的阶段，政治和外交斗争的意义进一步增强。

中国政府10月6日的《告台湾同胞书》在美蒋关系中引起了新的波折。双方的分歧表现在三方面：美国是否停止护航；是否从金门、马祖撤军；是否发表不以武力收回大陆的声明。

10月6日当天上午，蒋介石接见驻台美军司令斯姆特，以“最严厉与坚决的”态度表示，彭德怀的信只是为了“分裂美国与国民政府”，他不屑一顾，他要求美国继续护航。台湾当局“外交部长”黄少谷也在当天与美国“大使”庄莱德的谈话中转达了蒋介石的这一意思。斯姆特与庄莱德显然同情台湾当局的立场，建议美国在与国民党充分讨论以前不改变护航的做法。但美国政府不同意继续护航。代理国务卿赫特在当天给庄莱德的回电中毫不客气地说，既然中共停止炮轰，自然用不着美国再护航，这仅仅是合乎逻辑的决定，用不着把它解释为是对彭德怀的信的反应。国民党要继续护航是他们自己的事。如果美国应国民党的坚持要求而继续护航，那将“在美国国内舆论及世界舆论面前把美国置于很不利的地位”。赫特还指出，“我们必须不遗余力地来寻求和平解决的途径”。10月8日，美国政府不顾国民党的反对，宣布停止护航。[145]

10月7日，艾森豪威尔在给杜勒斯的一份备忘录中再次提到他先前两次（9月16日、10月2日）提过的建议：向蒋介石提供足够数量的两栖登陆力量（一次可以登陆1.5万到2万人），以便他保持在大陆发生内乱的情况下重回大陆的能力，以此换取他从沿海诸岛撤出全部或几乎全部军事力量。艾森豪威尔认为，现在台湾海峡地区的停火为实现这一设想提供了一个好机会，但“这一设想要非常巧妙地向蒋提出，最好是由他自己的人提出，比如叶公超大使。”[146]

美国国务院于次日举行会议讨论总统的指示。负责政策设计室的助理国务卿史密斯（Gerald C.Smith）赞同总统的主张，认为如果让国民党继续占领这些岛屿，中共就仍有机会来加深自由世界在对华政策方面的裂隙，与其这样，不如让国民党从这些岛屿撤退，让中共占领。实际上，如果国民党失去这些岛屿，就会加强“两个中国”的观念，而中共最讨厌这种观念，他们宁愿把这些岛屿留在国民党手中。杜勒斯对此表示异议，认为就这样让中共占领这些岛屿是“不实际的”。负责东亚事务的助理国务卿饶伯森则称，“绥靖是毫无用处的”，中共是要美国完全撤离台湾地区，是要让国民党垮台，这将引起灾难性的后果。因此这里的问题不仅是几个岛屿的问题[147]。国务院内部意见并不一致。

美国国务院、国防部、中央情报局于10日举行联席会议研究这一问题。会议讨论了种种可能的选择，各自的利弊，最后得到一个共识：只要政治上行得通，减少国民党在沿海岛屿驻军的三分之二从军事上是可取的。原因是：第一、这些岛屿“只是前哨阵地，而不能让它们成为成败取决于此的奠边府”；第二、这种做法将能争取世界舆论，使人们相信驻扎在岛上的部队只是用于抵御大陆的进攻用的。但在要求蒋介石撤军的同时，美国必须给予补偿，包括保证部队的安全撤离，使陆军和部分空军部队装备更现代化，增强蒋的运输与两栖登陆力量，使他的部队更具有机动性，或许还可以增加对他的经济援助。[148]

10月13日，中国国防部命令停止金门炮击延长两周。正是当天，美国国防部长麦肯罗依（Neil H.McElroy）在台湾与蒋介石讨论国民党军队的有效部署问题，但毫无结果。蒋介石左右了整个谈话，他婉转批评美国在远东没有战略和政策，希望杜勒斯访台与他讨论美国的新政策，明显表示了对麦肯罗依的不信任。[149]10月14日，蒋介石在接见澳大利亚记者时再次断然表示：“不撤退，不姑息，准备随时以更坚强的反击对付武力的攻击”，表示他防守沿海岛屿的决心[150]。

应蒋介石之邀，杜勒斯于10月21日飞抵台北访问。10月20日，在杜勒斯赴台途中抵达阿拉斯加时，中国有意恢复了对金门、马祖的炮击，两小时内共发炮1.1万多发，这一行动加剧了杜勒斯使命的困难，有助于国民党继续在沿海诸岛驻军，以阻止“两个中国”图谋的实现。

杜勒斯于10月21日至23日与蒋介石、“副总统”陈诚、“总统府”秘书长张群，饶伯森与台湾“外交部长”黄少谷、驻美“大使”叶公超举行了多次会谈。22日，杜勒斯在一份书面文件中向蒋介石提出五点要求：表示停火的意愿；再次承诺不以武力打回大陆；避免空袭和飞临大陆；不以沿海诸岛来封锁厦门和福州，不以这些岛屿作为进攻大陆的跳板；沿海诸岛驻军的数量和性质将从军事角度进行重新调整，以便使其具有更大的机动性。杜勒斯解释说，现在自由世界的公众舆论对蒋介石不利，人们担心其政策将挑起冲突，这可能使美国甚至整个世界都卷入战争。现在世界上几个分裂的国家，如朝鲜、越南、德国都实现了停火，只有中国没有。国民党应当清楚地表明愿意停火，这样破坏和平的指控将不会落在国民党身上，而会指向共产党，从而改善国民党的国际形象。蒋介石既不同意保证不用武力“光复大陆”，也不同意从金门、马祖撤军，与美国的立场相去甚远。次日，黄少谷就杜勒斯的书面文件对庄莱德作出了强硬反应，声称：“杜勒斯的建议几乎是动摇中华民国的基础。这等于让本政府自愿承认接受‘两个中国’的概念”，这是不可能的。他接着说，国民党任何满足现状的表示“都将是自杀性的”，如果要国民党在得到国民的支持的和得到某些外国政府的支持之间进行选择，那么它宁可选择前者，尽管这种结果是痛苦的。[151]

话虽如此，国民党在台湾的统治毕竟不能没有美国的支持。蒋介石在23日的会谈中一方面继续表示对美国的“完全忠诚”，一方面要求美国在作出决定之前“考虑”国民党的意见。在美国作出决定之后，他将与美国一致行动，而不固执己见。蒋介石既然仰仗美国的扶植，也只能作这样的表态。他表示可以减少在金门、马祖的驻军，但不能在中共的火力下撤退驻军。他一再强调保卫金门对防守台湾的重要性，并称，要是金门丢了，那么台湾连五个月也守不住。经过一再讨价还价，双方于23日达成联合公报。公报中两项最主要的内容是：应蒋介石的坚持要求写上了“双方认为在当前情况下，金门、马祖与台湾、澎湖在防卫上有密切的关连”；同样应蒋介石的坚持要求，美国原来提出的“中华民国不发动战争在大陆重建主权及中华民国不作为攻击大陆的武装基地，他的基地早已在大陆及中国人民的内心”没有写入公报，公报的措词改为：“中华民国政府认为恢复大陆人民之自由乃其神圣使命，并相信此一使命之基础，建立在中国人民之人心，而达成此一使命之主要途径，为实行孙中山先生之三民主义，而非凭藉武力。”[152]

这个公报是自1954年12月美国与台湾当局《共同防御条约》签订以来指导美台关系的又一重要文件。长期以来，美国为实现其使台湾与大陆分离永久化的政策，一直在要求蒋介石放弃“反攻大陆”的幻想，而蒋介石把这一主张当作他赖以生存、赖以动员和维持国民党及其军队的士气的精神支柱，一直不肯松口。现在美国已经实际上得到了想要的东西。因此美国对这一公报是很满意的。艾森豪威尔认为“蒋放弃武力进攻是既符合他的利益也符合我们的利益的”。24日，艾森豪威尔即致电蒋介石，对杜勒斯访问的结果表示“完全满意”，对公报表示“完全赞同”，并称蒋介石放弃使用武力的决定“将在整个自由世界受到欢迎”。[153]

蒋介石接受这一提法本来是十分勉强的，公报发表后，台湾方面即极力淡化“不凭藉武力”这一承诺。叶公超利用不同场合进行“澄清”。10月27日，他在由台北返回美国任所前发表谈话，指出“联合公报的基础是强调‘政治基础’在光复大陆中的重要性，而非强调‘不使用武力’。”28日抵华盛顿时，他又迫不及待地在机场接见记者，表示“虽然国民党在‘原则上’放弃使用武力收复中国大陆，但是，他们并没有放弃支持和帮助谋求推翻北平政府的反共运动的权利。……也决不会放弃使用武力进行自卫。”10月31日，“副总统”兼“行政院长”陈诚又在一个场合宣称：“谈论我们将不进行反击，那是骗人的”，他预测中共“将采取某种新行动”，而“他们采取下一个行动之日，大概就是我们进行反击之时”，“回到中国大陆仍然是政府的‘首要使命和目标’。”[154]

10月25日，在杜勒斯回到华盛顿的第二天，中国政府发表了《再告台湾同胞书》。文告要台湾当局划清内战与外侮的界线，一致对外，并称“一切爱国者都有出路，不要怕什么帝国主义者。化敌为友，此其时矣！”文告宣布，逢双日不打金门的飞机场、料罗湾的码头、海滩和船只（即所谓“四不打”），使大小金门等岛屿得到充分供应，以利长期固守。10月31日，中央军委又决定：今后逢双日对任何目标一律不打炮……逢单日可略为打一点炮，炮弹一般不超过200发。对于这种双日不打单日打、事先向对方进行通告的做法，美国方面感到困惑不解。艾森豪威尔怀疑：“我奇怪我们是不是在进行一场滑稽歌剧式的战争”。[155]

杜勒斯访台以后，美国与台湾当局继续就国民党军队从金门、马祖撤军进行谈判，并于11月17日达成协议：（1）在金门列岛至少增加12门240毫米榴炮，12门150毫米火炮。在马祖列岛有必要增加4门240毫米榴炮，一营155毫米火炮，并加强驻金门的装甲部队；（2）金门部队减少一个步兵师及预备役师，总数不少于15000人，于1959年6月30日完成。[156]

第二次台湾海峡危机是3年前那次危机的继续与发展，但规模、影响和意义远超过第一次台湾海峡危机。中国领导人在台湾问题上完成了从局部军事斗争向全面政治、军事、心理斗争的转变，即把金门、马祖等留在台湾当局手中，作为连接大陆与台湾的纽带，以此反对美国使台湾与大陆的分离永久化的企图。这一政策使美国与台湾当局矛盾进一步激化，公开化，大陆与台湾“互相配合”，共同维护了“一个中国”的局面。经过这次危机，美国与台湾当局之间也进一步调整了关系。第一次台湾海峡危机产生了美台《共同防御条约》，第二次台海危机产生了美台联合公报。美国与台湾当局关系在这两个文件的基础上确定下来。中美大使级会谈在危机期间得到恢复，使两国在互相敌对的情况下保持了一个接触的渠道。

[1] 详见本书第一章第一节。

[2] 关于此事参见《杜鲁门回忆录》，第2卷，第399—401页；《艾奇逊回忆录》，上册，第276—277页。

[3] FRUS ，1950，Vol.6，pp.373，379—380，387.

[4] FRUS ，1950，Vol.6，pp.413—414.

[5] FRUS ，1950，Vol.6，p.405，note 1.又见《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第123—124页。

[6] FRUS ，1950，Vol.6，pp.415，417—418.

[7] FRUS ，1950，Vol.6，p.423.又见《杜鲁门回忆录》，第2卷，第415页。

[8] 参见《中美关系史（1911—1950）》，第488页。

[9] 《杜鲁门与麦克阿瑟的冲突和朝鲜战争》，第81—82页。

[10] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第416—417页。

[11] 这七个要点分别是：（1）美国并没有侵占中国的领土，也没有对中国采取侵略行动；（2）美国对台湾的行动是在该岛和大陆相冲突时采取的；（3）美国对该岛和大陆采取一种不偏不倚的中立行动；（4）美国对今后如何解决该岛地位问题没有任何偏见；（5）在历史上，美国和中国人民是友好的；（6）美国将欢迎联合国考虑台湾问题；（7）美国认为，联合国安理会仍将继续关注“大韩民国受到的侵略”。

[12] FRUS ，1950，Vol.6，p.476.

[13] FRUS ，1950，Vol.6，p.482.

[14] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第451页。

[15] FRUS ，1950，Vol.6，pp.444—446.

[16] FRUS ，1950，Vol.6，pp.590—596.

[17] FRUS ，1950，Vol.6，pp.599—601.

[18] FRUS ，1951，Vol.7，pp.1521—1522.

[19] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第466页。

[20] FRUS ，1951，Vol.6，p.38.

[21] 张淑雅：《美国对台政策转变的考察（1950.12—1951.5）》，台北《近代史研究所集刊》，第19期（1981年），第471页。

[22] 顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》，第9分册，中华书局1989年版，第125—126页。

[23] 《顾维钧回忆录》，第9分册，第132—133页。

[24] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第171页。

[25] 参见本书第124—125页。

[26] FRUS ，1952—1954，Vol.14，pp.20—21.

[27] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.31—42.

[28] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.45.

[29] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.79—80，83—84.

[30] 见本书第22页。

[31] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.140.

[32] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.135—136.

[33] 《兰金回忆录》，第156页。

[34] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.172—175.

[35] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.182.

[36] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.191—192.

[37] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.157—159.

[38] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.196—197.

[39] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.203—204，214—215.

[40] 《兰金回忆录》，第169页。

[41] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.226—228.

[42] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.278—282.

[43] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.307—330.

[44] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.367—368.

[45] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.407—408.

[46] 《兰金回忆录》，第195—196页；FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.422—425.

[47] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.490—491.

[48] 《萧劲光回忆录（续集）》，解放军出版社1988年版，第26页。

[49] 徐焰：《金门之战》，中国广播电视出版社1992年版，第171页。

[50] 《周恩来外交文选》，第84页。

[51] 《中华人民共和国外交史，1949—1956》，第337页。

[52] 《毛泽东外交文选》，第162页。

[53] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.563—571.

[54] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.582—614.

[55] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.615—617.

[56] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.615—617.

[57] Saki Dockrill，Eisenhower’s New-Look National Security Policy,1953—1961（London： MacMillan Press Ltd，1996）,pp.106—107.

[58] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.613—623.

[59] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.577，651—653，663—664;张淑雅：《安理会停火案：美国应付第一次台海危机策略之一》，台北《近代史研究所集刊》，第22期下编，第68页。

[60] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.722.

[61] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.732—733，741—743.

[62] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.749;《顾维钧回忆录》，第11分册，第347—349页。

[63] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.672—673，683，691，706—707，753.

[64] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.863—864.

[65] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.860.

[66] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.856—857，863.

[67] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.858—859；《顾维钧回忆录》，第11分册，第390页。

[68] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.809—811，829—830，870—880；《顾维钧回忆录》，第11分册，第407—414页。

[69] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.887—888，908—909；《顾维钧回忆录》，第11分册，第420、433、437—438、451、461页。

[70] 转引自陈志奇：《美国对华政策三十年》，台北中华日报社1981年版，第90—98页。条约于1955年1月6日提交美国国会，2月9日批准，3月3日互换批准书。

[71] 《顾维钧回忆录》，第11分册，第487页。

[72] DwghiteD.Eisenhower：The White House Years.Mandatef or Change：1953—1956（GardenCity，NewYork： Doubleday & Company，Inc.1963）,p.466.

[73] The U.S.Department of State Bulletin，Vol.ⅩⅩⅩⅠ,No.807（December13，1954）,p.889.

[74] 详见本书第217—218页。

[75] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2077—2082页。

[76] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.38—41;《兰金回忆录》，第218—219页。

[77] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.41—44，46—50，74—77，238—239.

[78] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.15，41—43，95.

[79] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.44—46.

[80] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.15，106—110;《顾维钧回忆录》，第12分册，第65—66页。

[81] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.115—119，162—163.“福摩萨”是对台湾的蔑称，为保持引用的准确性，本稿仍采用了《福摩萨决议案》这一提法，请读者在阅读时加以鉴别。

[82] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.115—119，162—163，122;The U.S.Department of State Bulletin，Vol.ⅩⅩⅩⅡ,No.815（February7，1955）,pp.211—213.

[83] 参见苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第262—263页。

[84] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.115,164—165.

[85] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2198—2200页。

[86] 《周恩来外交文选》，第106—107页。

[87] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第100页。

[88] 《顾维钧回忆录》，第12分册，第62—63页。

[89] 秦孝仪主编：《先总统蒋公思想言论总集》，台北1984年版，第26卷，第257—264页。

[90] 《先总统蒋公思想言论总集》，第38卷，第340—341页。

[91] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.232—233，237.

[92] The U.S.Department of State Bulletin，Vol.ⅩⅩⅩⅡ,No.821,pp.459，463.

[93] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.357—360.

[94] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.418—422.着重号是原有的。

[95] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.455—463，473—474，501—503.

[96] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.511—517.

[97] 艾森豪威尔认为雷德福和饶伯森没有忠实执行他的指令，他甚至认为，他们“私下同意了蒋介石”。见Appu K.Soman：“‘Who’s Daddy’in the Taiwan Strait? The Offshore Island Crisis of 1958”，The Journal of American East Asian Relations,Vol.3，No.4,pp.375.

[98] FRUS,1955—1957,Vol.3,pp.339—348；《美国对华政策三十年》，第137页。

[99] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.360.

[100] Appu K.Soman：“‘Who’s Daddy’ in the Taiwan Strait? The Offshore Island Crisis of 1958”,The Journal of American East Asian Relations ，Vol.3，No.4,pp.376—377; Thomas E.Stolper，China，Taiwan，and the OffshoreIslands（NewYork： M.E.Sharpe，Ine.，1985），p.115.

[101] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.4—5.

[102] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.11—12.

[103] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2590页。

[104] 《毛泽东外交文选》，第291、295、248—249、265、280、288页；并见何迪：《毛泽东的外交观》，《环球同此凉热——一代领袖们的国际战略思想》，第266—267页。

[105] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第162页；沈智焕：《毛泽东关于反对美国武装干涉台湾的决策》，载《毛泽东外交思想研究》，世界知识出版社1994年版，第209页。

[106] 《当代中国军队的军事工作》，上，第387页。

[107] 《杜勒斯言论选辑》，第306—314页。

[108] 廖心文：《1958年毛泽东决策炮击金门的历史考察》，载《党的文献》1994年第1期，第32页。

[109] 《建国以来毛泽东文稿》，第7册，第326页。

[110] 《叶飞回忆录》，解放军出版社1988年版，第654—655、666、659—661页。

[111] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.42—43，50—55.

[112] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.52—54.

[113] U.S.Department of State,ed.American Foreign Policy.Current Documents，1958（Washington D.C.，Govemment Printing Office1962）,p.1144.

[114] 《当代中国军队的军事工作》，上，第394—400页。

[115] The Journal of American East Asian Relations，Vol.3，No.4,p.383;FRUS,1958—1960,Vol.3,pp.73—74.

[116] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.83—86.

[117] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.87—88.

[118] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.96—99.

[119] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.100—101.

[120] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.107—110.

[121] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.115—122.

[122] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.124—125.

[123] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.130.

[124] Public Papers of the Presidents of the United States Dwright Eisenhower,1958,pp.687—689.

[125] The Journal of American East Asian Relations ，Vol.2，No.4,pp.357.

[126] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2685—2688页；FRUS,1958—1960,Vol.3,pp.142—143.

[127] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第242页。

[128] 《人民日报》1958年9月16日。

[129] 《建国以来毛泽东文稿》，第7册，第413页。

[130] 《当代中国军队的军事工作》，上，第402—405页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第169页。

[131] FRUS,1958—1960.Vol.19,pp.154，160—162.

[132] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2728—2735页。

[133] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2737、2745页。

[134] The U.S.Department of State Bulletin，Vol.ⅩⅩⅩⅨ，No.1008（October20，1958）,p.606.

[135] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第173页；《建国以来毛泽东文稿》，第7册，第424—425页。

[136] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.221—223.着重号是原有的。

[137] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.226.

[138] 《先总统蒋公思想言论总集》，第39卷，第117—126页。

[139] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.301;The U.S.Department of State Bulletin No，1008（October20，1958，）pp.597—604.

[140] The Journal of American East Asian Relations ，Vol.2，No.4,p.362.

[141] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2824—2826页。

[142] 参见廖心文：《1958年毛泽东决策炮击金门的历史考察》，载《党的文献》1994年第1期，第35页。

[143] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第177—178页。稍后，毛泽东在会见著名文史学家曹聚仁时更进一步阐明了中国政府的方针。他说：只要蒋氏父子能抵制美国，我们可以同他合作。我们赞成蒋保住金门、马祖的方针，如蒋介石撤退金门、马祖，大势已去，人心动摇，很可能垮。只要不同美国搞在一起，台、澎、金、马要整个回来。《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第181页。

[144] 《周恩来外交文选》，第265页。

[145] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.331—332，337;《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2844—2845页。

[146] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.346.

[147] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.349—353.

[148] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.363—370，381—382.

[149] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.379—380.

[150] 参见《美国对华政策三十年》，第170页。

[151] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.421—425，428—429.

[152] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.439—440，442—444.

[153] Dwight D.Eisenhower：The White House Years.Waging Peace：1956—1961（Guidford and London： Billing & Sons Limited，1966）,p.304；FRUS,1958—1960,Vol.19,p.446.

[154] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2915、2937—2938页。

[155] The White House Years.Waging Peace：1956—1961,p.304.

[156] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.484—485；并见郑永平：《台湾海峡危机期间的美台关系》，资中筠、何迪编：《美台关系四十年（1949—1989）》，人民出版社1991年版，第150—151页。

第五章 漫长的谈判

第一节 中美大使级会谈的由来

1953年中国开始了发展国民经济的第一个五年计划，为寻求有利于社会主义建设的和平的国际环境，毛泽东主席和周恩来总理在许多场合，阐述了反对战争，提倡和平的思想。1955年5月26日毛泽东在会见印度尼西亚总理沙斯特罗阿米佐约时指出：“战争总是毁灭性的，因此我们不要战争。”“就是西方国家，只要他们愿意，我们也愿意同他们合作。我们愿意用和平的方法来解决存在的问题。打仗总是不好的，特别是对西方国家是没有好结果的，历史已经证明了这一点。”“结论还是一个：和平为上。”[1]在1957年11月6日苏联最高苏维埃庆祝十月革命40周年的大会上，毛泽东再次阐述了反对战争，和平为上的思想，他说，“社会主义各国的政府和人民是和平的新生活的建设者。我们完全不需要战争，并且坚决反对新的世界大战。”[2]周恩来作为新中国外交的缔造者和实践者，把为中国创造一个有利于国内经济建设的和平环境作为外交工作的首要任务，围绕这个目标，1954年他率团出席了日内瓦会议，向世界表明了中国人民要求和平的诚意和决心，并在访问印度、缅甸时与两国领导人一起提出了被确认为国与国关系的指导准则的“和平共处五项原则”。

正是基于这种思想，中国代表团在1954年日内瓦会议上，主动寻求与美国改善关系，建立中美领事级接触，即是一例。1954年日内瓦会议期间，英国驻华代办杜维廉(Humphrey Trevelyan)建议美国通过国际红十字组织，与中国代表团就战俘及美侨回国问题进行商谈。对于这个问题，中国的态度是积极的，1954年5月26日，中国代表团发言人黄华在记者招待会上说，中华人民共和国成立后，对于包括美侨在内的外侨，申请离开中国者，只要没有未了的刑事或民事案件，都可以获得准许，1950年至1953年底，美侨离开中国者已有1500人左右，至于有少数美国人犯了法，中国政府依法予以逮捕处理，这是任何主权国家的职责[3]。周恩来抓住美国人急于想使在押人员获释的心理，决定与美国代表团直接接触，而不是通过英国代办等第三者。5月27日，中国代表团发言人表示，中国愿意就被押人员问题与美国代表团直接接触，中国方面取得了主动。6月3日，周恩来在日内瓦致电毛泽东、刘少奇并中共中央，认为在谈判中，将“首先联系到中国留学生被扣问题”，也阐明中国将区别对待犯法的美国侨民和其他的美国人的政策。[4]

杜勒斯深怕直接接触有承认新中国之嫌，竭力加以反对。参加日内瓦会议的美国代表团副团长、副国务卿史密斯则倾向赞同，他认为，(1)中国代表团已提出愿意就人员回国和美国代表团讨论，美方若拒绝，中方会将责任推给美方；(2)英国认为中美直接接触有利于杜维廉在北京为美国被押人员获释而做的工作。史密斯还建议由助理国务卿饶伯森与中共代表团副团长、副外长、驻苏大使张闻天会谈，认为太低级别的会谈不会产生重大的成果[5]。总统新闻秘书哈格蒂(James Hagerty)也认为，美国应该采取步骤使被押在中国的美国人回国，他不认为与中国的这种讨论与外交承认有什么关系；还可由史密斯在日内瓦发表一个声明，事先表示与中国的谈判并不意味着外交承认，以消除一些美国人的担心[6]。6月3日，杜勒斯电告史密斯，同意美国代表团与中共接触，但美方代表是代表团的协调人、驻捷克斯洛伐克大使约翰逊(Alexis Johnson)，饶伯森的级别太高了。

这样，在杜维廉的安排下，中美代表团在6月5日、10日、15日和21日进行了4次会谈，中方代表是王炳南(时任代表团秘书长、外交部办公厅主任)。这是继朝鲜停战谈判后，中美代表又一次面对面的接触。王炳南向美方提出美国政府扣留中国留学生，不准其回国的问题，约翰逊则提交了被押美侨及美国军人的名单。经过反复商谈，中国同意对美国提供的名单将逐一调查，随时将结果通告美方，中方允许被押人员(包括平民和军事人员)的家属通过中国红十字会寄信和包裹，6名美侨被允许离开中国；美国仍然声称中国侨民可按照美国的法律和规章自由离开美国，但实际设置了重重障碍，对于王炳南提出的120名被滞留的中国留学生，最后只允许15名回国。7月16日及21日，中美还进行了两次较低级别的接触，即联络员(staff officers)会谈，目的是商讨一些具体事务交涉，如双方名单的审核，中方是外交部的科长浦山，美方是国务院的中国事务官员詹金斯(Alfred Jenkins)。日内瓦会议结束后，中美领事级的接触建立起来了，7月29日进行了第一次领事级接触。尽管8月3日杜勒斯在一份电报中称，这种接触只是日内瓦会议上联络员会议的延续，没有安排谈判和谈判代表，只是交换在押人员的情况[7]。但中美之间毕竟有了直接的接触，“在没有正式外交途径的情况下打开了一条表达意见的通道。”

1954年下半年发生了第一次台湾海峡危机，中美两国剑拔弩张，几乎兵刃相见，中美关于双方人员回国的交涉也暂告中止。9月12日，上海市军事管制委员会军法处对在沪从事间谍活动的美国人雷德蒙(Hugh F.Redmond)判处无期徒刑。11月23日，最高法院对1953年1月12日驾机入侵中国东北的美国“五八一空中补给与通讯联队”上校约翰·阿诺德(John K.Arnold,Jr.)等11名美军飞行员判处4至10年徒刑，同日对1952年在东北从事间谍活动的约翰·唐奈(John T.Downey)及理查德·费克图(Richard G.Fectau)分别处于无期徒刑和20年徒刑。此外，1952至1953年期间，还有4名美国喷气机驾驶员驾机入侵中国东北，击落被俘。

中国政府按照这些人的不同情况，量刑判罪，是中国的内政。而美国国会作出了激烈反应，有的参议员要求封锁中国海岸，迫使中国放人，艾森豪威尔没有同意这样做。11月26日美国政府经过英国向中国转达了抗议照会，认为以上阿诺德等13人应属朝鲜战争的战俘，扣留他们是违反朝鲜停战协定的。12月4日美国驻联合国代表洛奇(Henry C.Lodge,Jr.)致函联合国秘书长，要求将美国间谍案列入九届联大议程。12月10日，九届联大通过决议，要求秘书长代表联合国与中方交涉，使这些人员按照朝鲜停战的协议得到释放，遂有了哈马舍尔德的北京之行。

12月10日哈马舍尔德致函周恩来，要求来华商谈美军战俘问题。17日周恩来致电哈马舍尔德，就联合国通过关于美国间谍的荒唐决议，申明中国政府的坚决立场，认为中国判处在中国境内捕获的外国间谍的案件，是中国的内政问题。联合国不去谴责美国违反联合国宪章派遣间谍侵入中国进行颠覆活动，反而企图干涉中国判处证据确凿的美国间谍案件，是完全没有道理的。同日，周恩来复电哈马舍尔德，欢迎他来京商谈各项事宜。[8]周恩来在16日同苏联驻华大使尤金的谈话中指出，如果拒绝哈马舍尔德访华，中国将陷于被动，西方还会通过亚洲中立国家继续活动，将这个问题提到科伦坡国家会议上去讨论，这将对中国不利，甚至会影响到中国参加1955年举行的亚非会议。[9]

1955年1月5日哈马舍尔德抵京，6、7、8、10日周恩来与他进行了4次会谈，周恩来表示，中国热爱和平，但是不会牺牲领土和主权来乞求和平。中国反对战争，但是不会被战争威胁吓倒。过去的事实证明了这一点，今后还会得到证明。中国答应过的话是要兑现的，中国遵守的政策是一定会坚持的[10]。10日周恩来与哈马舍尔德发表联合公报，其中说，“在会谈中涉及了有关和缓国际紧张局势的各项问题。我们觉着这些会谈是有益的，我们并希望能够继续在这次会晤中所建立的接触。”哈马舍尔德返回美国后，在纽约机场发表声明，称他与周恩来的谈话有益于美军战俘的释放。

1月13日晚8点，美国驻联合国代表洛奇拜访了哈马舍尔德。秘书长对洛奇说，他对会谈是满意的，双方已经将问题摆在桌面上，周恩来的态度是真诚的，中方释放被俘人员是早晚的事。当洛奇询问美国可以采取什么行动时，哈马舍尔德认为美方应该是低姿态，给中方时间。他还向洛奇透露，周恩来将给被俘的17人的家属发放签证，允许他们到中国探亲，让他们自己看看，中国政府是怎样对待他们的亲属的。

洛奇立即将上述情况向杜勒斯作了汇报，25日杜勒斯以中国大陆状况不确定，被俘人员家属若前往中国可能被扣为由，拒绝给他们发护照。27日哈马舍尔德致函杜勒斯，希望美国允许家属访华。杜勒斯28日回信予以拒绝，至此，联合国秘书长出面调停被俘人员的问题没有取得成功。

国际社会同样关注着台湾海峡的事态发展，关注中美关系的缓和。1955年上半年，一些国家如苏联、英国、印度、印度尼西亚和缅甸分别在中美两国之间斡旋，极力促成两国直接对话和谈判。

1955年2月4日，苏联外长莫洛托夫发表声明，主张召开由中、美、英、苏、法、印度、缅甸、印度尼西亚、巴基斯坦和锡兰参加的十国会议，讨论缓和远东局势。苏联的主张遭到了美、英的反对，理由是没有邀请台湾参加。美国的盟国澳大利亚、加拿大在不同场合表示不主张采取军事行动，希望通过谈判解决问题，它们要求联合国干涉，实现台湾海峡地区“停火”。法国表示愿意在文化、经济方面与中国改善关系，也敦促中美能坐下来谈判。法国总理富尔在对《美国新闻与世界报道》记者的谈话中说，“我认为沿海岛屿问题终有一天必须以谈判方式来解决。但这只有在这个问题不像现在这样尖锐时才能解决。这个问题只有在它冷静下来以后才能以谈判方式来解决”。[11]

英国反对苏联召开“十国会议”的建议，但鉴于国内民众中绝大多数反对支持台湾当局，因此英国首相丘吉尔2月23日在议会下院明确表示英国不会卷入台湾海峡的战争。3月8日英国外交大臣艾登在下院的演讲中，也提出，“在台湾问题上，我再度考虑能否通过一个会议或其他会谈来取得进一步的进展的问题”[12]，并与缅甸和印度的总理就此交换了意见。4月27日新任外交大臣麦克米伦(Harold Macmillan)在下院再次指出，“下院一定知道我们的政策一直是想获致停火，而且一直希望台湾问题与沿海岛屿问题用谈判来解决，我们为了达到这个目标而一直在和有关各方不断接触”[13]。英国既是美国的重要盟国，又是与新中国有着“准外交关系”的国家[14]，它利用这种有利的地位，为促成中美谈判，在两国之间传递信息。

亚洲的一些中立国家更是积极在中、美两国之间斡旋，极力促成两国谈判。1955年1月30日缅甸政府发言人说，缅甸政府担忧今天所发生的台湾海峡事态将使国际形势更加紧张，此问题可以寻求和平的途径，如果中国为此需要世界各国的协助，缅甸政府将竭力协助中华人民共和国。[15]缅甸总理吴努更是在中美两国之间积极活动。1954年12月1日吴努来华访问，他与周恩来进行了5次会谈，与毛泽东主席也进行了两次会谈。中国领导人在谈话中多次强调中国要求和平的愿望，双方会谈中还涉及了美台《共同防御条约》、美国被俘飞行员等问题。吴努希望中国能释放被俘美国飞行员，毛泽东的回答道：“释放总是要释放的，但是现在不能释放。我们对犯罪的外国人是不杀的，犯同样罪的中国人就会被判处死刑。但是他们犯了罪，我们不能不执行法律。”[16]1955年1月杜勒斯访问缅甸，吴努向他转达了中方的想法，也表达了他希望中美两国能通过谈判，缓和紧张关系的愿望，但遭杜勒斯回绝。[17]

印度政府对台湾海峡危机也表示了关切，1955年2月6日周恩来在会见印度驻华大使赖嘉文时说，造成台湾海峡紧张局势的是美国，因此要由美国同中国直接谈，在别国的参加下，在国际会议上谈。中国是不拒绝同美国在国际会议上直接谈的。[18]2月26日，赖嘉文向周恩来试探中国解决台湾海峡僵局的意见，周恩来明确说，最直接、简单的方法是中美之间进行谈判。[19]

解决双方人员回国问题的中美日内瓦领事级会谈仍不定期举行，但没有取得什么进展，每次会议双方照例照本宣科，阐述各自的政府立场，解决不了实质性的问题。如1955年2月28日的一次会谈，双方代表是：中国驻日内瓦总领事沈平，美国驻日内瓦总领事富兰克林·戈文(Franklin Gowen)。戈文先发言，除对自第一次会谈以来，已有16名美国人获准离开中国表示满意外，继续要求释放被俘人员；中方则坚持原有立场，强调已同意发给被俘人员家属签证，准许他们来华探视。会谈持续了2个小时，没有什么实质性的进展。同样的会谈在3月31日又举行过一次，方式和内容差不多。因此在中美大使级谈判之前，中美日内瓦领事级会谈就美方被俘飞行员的交涉，实际上已陷入了僵局。

1955年4月，亚非会议在印度尼西亚的万隆举行。会议期间，周恩来于4月23日发表了有名的69字声明：“中国人民同美国人民是友好的。中国人民不要同美国打仗。中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论和缓远东紧张局势的问题，特别是和缓台湾地区的紧张局势问题。”[20]以最简洁的语言阐明了中国政府的立场。

4月23日正值星期六，艾森豪威尔在葛底斯堡度周末，杜勒斯也在休假。总统新闻助手哈格蒂告诉在国务院主政的副国务卿赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)，总统希望就周恩来声明发表声明，对中国的和平举动表示欢迎，但坚持在讨论台湾问题时，台湾当局必须出席。从艾森豪威尔的迫不及待的举动来看，他是急于从台湾问题进退两难的处境中脱身的，周恩来的讲话无疑让他看到了“停火”的希望。胡佛认为周恩来的声明是通过中国代表团在万隆发表的，故不必由总统发表声明，由国务院出面就可以了。结果，23日以国务院的名义发表的声明说：“如果共产党中国是有诚意的话，他可以采取一些明显的步骤，来大大澄清气氛，并且向全世界表明他的善良意图。这些步骤之一可以是使那个地区立即实现停火。他也可以立即释放他不正当地拘留的美国空军人员和其他人员。另一个步骤可以是接受联合国安全理事会邀他参加结束关于台湾地区敌对行动的讨论的仍然有效的邀请。”[21]该声明只字未提周恩来要求与美国直接谈判的建议，仍是强调由安理会出面调停，美国的态度并无变化。

一石激起千重浪，周恩来的声明在国际上及美国国内引起强烈反响。26日杜勒斯在记者招待会上回答了关于同中国谈判的问题。当记者问，“……这是不是说你并不排斥双边(指与中国)谈判呢？你不排斥吗？”杜勒斯回答：“不排斥。”但他仍说“这项提议是否真诚尚须拭目以待。中国共产党或者只是玩弄宣传的把戏，但是我们打算设法把这件事弄清楚。”不过杜勒斯强调，(1)美国不打算在没有台湾当局参加的情况下讨论他们的权利和他们的要求；(2)中国释放美国飞行员，有助于谈判的进行；(3)举行正式谈判，并不等于对中共的承认；(4)必须首先实现“停火”。[22]

对于与中国直接接触，美国国内有不同意见。参议院外交关系委员会主席乔治(Walter George)赞赏周恩来的建议，认为美国表示与中国对话的诚意的时候到了。参议员诺兰认为周恩来的讲话是另一个“慕尼黑”，参议员林登·约翰逊(Lyndon Johnson)则认为乔治参议员的上述建议应该三思而行[23]。为此，27日杜勒斯特意会见了诺兰等3名参议员，向他们介绍了他26日讲话的背景，但最后诺兰还是认为，中国的“停火”是不足信的，因为在朝鲜、印度支那的停战已经被打破了。

助理国务卿帮办墨菲(Robert Murphy)认为，美国既宣布同意谈判，就处在了有利的地位，现在没有理由匆忙进行接触，能拖就拖。他认为固然不能把释放飞行员作为谈判的先决条件，但在飞行员尚未获释的情况下就进入谈判，会使美国处于不利地位。他建议与中国驻日内瓦总领事馆进行接触，尽管其对决策没有特别的影响，但可起到中间人的作用。美方有两个人选，驻波兰大使雅各布(Joseph Jacobs)、驻捷克斯洛伐克大使约翰逊。雅各布曾是中国语言官员，约翰逊有着与远东谈判的背景及经验，他可去华沙或伦敦会晤王炳南或黄华。[24]

墨菲的意见在当时有一定的代表性，体现了杜勒斯的思想。

台湾当局密切关注中美直接会谈的酝酿过程，5月5日，驻美“大使”顾维钧拜见杜勒斯。顾维钧表达了台湾对此的关切，询问美国的态度。杜勒斯回答说，美国的意思是等着瞧，看看中共是否愿意接受“停火”。尽管杜勒斯一再保证，谈判不会影响台湾的利益。但顾维钧仍一再表示谈判即便能实现，也谈不出什么结果，因为中共没有诚意。[25]

美国尽管不愿意第三者调停，但它还是希望利用第三者探听中国的意图，并通过他们转达美国的态度。而印度驻联合国大使梅农(V.K.Krishna Menon)正希望在促进中美会谈上起点作用。4月29日，梅农在访华前夕向美国驻印度大使库珀(John Cooper)通报说，他的北京之行是为促成中美的谈判，他认为中美谈判要经过几个过程，一是确认双方是否有诚意接受谈判和谈判的先决条件，消除敌意；二是双方采取行动，缓和紧张关系，美国应先采取行动，允许中国留学生回国，然后中国也释放美国飞行员。[26]

梅农在访华期间，5月12日至20日与周恩来举行了6次会谈，梅农要中国创造改善中美关系的条件，周恩来认为中国主动争取谈判，就是创造条件。

杜勒斯对梅农的北京之行十分关注。在此期间，周恩来5月13日在全国人大常委会第十五次扩大会议上就万隆会议作了报告，他再次强调了69字声明。24日，杜勒斯致电美国驻印度大使库珀，要求得到梅农访华的详细报告。27日印度驻美大使梅塔(Gaganvihari Mehta)向艾森豪威尔转达尼赫鲁的口信，其中提到，中国将在30日宣布释放4名美国飞行员。同日库珀致电国务院，报告他会见梅农的情形。梅农认为周恩来对美国人民没有敌意，他与周恩来的谈话是友好的，梅农希望早日访美。

梅农于6月中旬访美，6月14日他见到了艾森豪威尔，通报了周恩来谈话的内容，并指出如果中美能开始直接谈判，诸如被俘飞行员释放等问题就会容易解决。艾森豪威尔认为，飞行员问题不是主要的，但是它涉及根本原则并影响美国人情感，他还一再强调美国将对台湾信守诺言。[27]

当日下午梅农与杜勒斯进行会谈，杜勒斯在谈话一开始就表示，美国和美国人民不希望与中共开战，美国已经做了一些事情来缓和紧张气氛：(一)协助国民党从大陈岛撤退；(二)与台湾的《共同防御条约》范围仅包括台湾和澎湖，没有把沿海岛屿包括进去；(三)制止国民党进攻大陆；(四)防止美国空军误入大陆领空；(五)采取步骤允许那些希望返回大陆的中国留学生回国。

梅农提了以下问题，向杜勒斯进行试探：(一)有没有进入直接谈判的可能基础；(二)为促进谈判应该创造什么样的环境；(三)以何种形式进行谈判。梅农认为，中美直接谈判是可能的，而直接谈判的基础是缓解紧张气氛。他相信中共能够用武力得到沿海岛屿，如果它想这样做的话，而如能通过谈判避免中共用武力进攻沿海岛屿，这至少使美国赢得了时间。杜勒斯回答说，有些事情是不能被强迫放入谈判中去寻求解决的，这只会导致谈判破裂和不希望的结局，这时最好的办法就是等待，台湾就是这类事情之一。杜勒斯实际是把台湾问题从直接谈判的议程中排除了。至于为谈判创造必要气氛和环境，梅农认为美方可以做四件事：(一)允许被俘人员家属访华，印度可以出面担保他们顺利离华和不被虐待；(二)允许美国记者去中国采访；(三)劝说国民党在沿海岛屿放弃“焦土政策”；(四)美国不为谈判设置前提，如释放所有被俘人员。梅农认为中国已于5月30日释放了4名美国飞行员，为会谈创造了较好气氛，因此希望美国也能采取步骤，缓和紧张关系，改善气氛。梅农建议谈判的形式可以采用中美日内瓦领事会谈的模式，中美驻新德里、伦敦或莫斯科的大使可以开始接触，就美国被俘人员、中国留学生返国等问题开展讨论，然后再扩展谈判内容。[28]杜勒斯对梅农的建议直截了当给予了拒绝。关于第一点，杜勒斯认为此事不可行，因为美国公众舆论不会明白为什么被俘人员得不到释放，还要让更多的美国人再去中国大陆；关于第二点，他表示，现在很难改变禁止美国公民进入中国的规定。

15日梅农再次会见杜勒斯，重申他日前提出的允许被俘人员家属访华，允许记者访华，美国政府公开声明中国留学生可自由返国等问题。杜勒斯再次一一回绝，口气强硬，认为中共是“拿被俘人员当人质达到勒索的目的”，但他提到可由第三国照管在华美国人的利益及那些想返回大陆的中国留学生的利益。

梅农基本上没能劝说美国放弃僵硬立场，其他希望居间起调停作用的国家，也在杜勒斯那里碰了钉子。5月6日杜勒斯在接见印度尼西亚驻美国大使诺托维丁迪格多(Mukarto Notowidigdo)时，明确拒绝由印度尼西亚总理沙斯特罗阿米佐约在5月23日访华时充当中美之间调解人，表示“我们没有要求，也没有决定要求任何人充当中间人”，[29]同时他也拒绝了黎巴嫩驻美大使马利克的类似的提议。杜勒斯认为这些国家都是从自己的利益出发，才热心此事的。

从4月下旬周恩来在万隆发出愿意与美国谈判的信息，到6月份，中美直接接触的事情仍无进展。杜勒斯的战术就是“拖”，他后来承认是有意将谈判拖了3个月。到6月中旬美国不得不考虑以何种方式与中国接触了。

6月10日代理助理国务卿西博尔德(William Sebald)通过综合方方面面的信息后，认为中国政府确实想与美国直接谈判，为此还采取较灵活态度，对台湾当局更多采取心理战。于是他向杜勒斯建议，美国应该避免：(1)在不利的状况下进入谈判；(2)在中共军事进攻沿海岛屿时，使美国陷入进退两难的境地。[30]

杜勒斯设想用交换特派员方式来澄清中美双方的立场，处理美方被押人员及中国在美留学生问题。他在20日与英国外交大臣麦克米伦的谈话中提出，中美各派一名特派员，美方特派员去中国处理被俘人员及平民返国事宜，中方特派员来美国处理中国留学生回国问题。麦克米伦也认为这个主意不错，并表示愿意给予帮助。[31]

杜勒斯的设想遭到其下属的反对，负责远东事务的助理国务卿饶伯森认为：(1)接受中共特派员来美处理中国留学生事宜，有悖于美国坚持的“中华民国是中国唯一合法政府，是中国国民及在海外利益的唯一合法代表的原则”，并将削弱台湾当局的士气及地位；(2)此举会被认为是建立正常外交关系的第一步，是十分危险的[32]。饶伯森的主张是，继续在日内瓦的会谈，或者由红十字会出面操作。

交换特派员难以实施，杜勒斯想起4月末助理国务卿帮办墨菲的建议，即利用原有的日内瓦会谈，相应提高会谈的级别。美方代表可以是即将出席日内瓦四国首脑会议的国务院法律顾问弗莱格(Herman Phleger)，并要求中国委派相应级别的代表。7月6日，杜勒斯把这一决定通知了梅农。7日，艾森豪威尔、杜勒斯又联名致函尼赫鲁总理，明确表示日内瓦会谈级别是大使级，谈判可由平民返国问题开始，进而涉及其他问题，但原则是只谈涉及中美双方的问题，不涉及不在场的第三者的权益。

7月8日，杜勒斯电告英国麦克米伦，希望英国代表美国，向周恩来转达直接谈判的愿望。但麦克米伦认为美国谈判方案过于僵硬了，于是杜勒斯对提法稍做修改，删掉了“不涉及不在场的第三者的权益”一条，并请英国驻北京代办欧念儒(Con O’Neill)将一封信转交给周恩来，信中说：“在过去的一年中，你方和我方驻日内瓦的领事就有关侨民回国问题进行了周期性会谈，结果双方不甚满意。故我们建议是否将会谈提高到更有权力一级进行，……如果你们认可这一建议，我们将选派大使级代表就上述问题与你方相应级别代表，在双方都合适的时间在日内瓦会晤”。[33]

7月15日周恩来接见欧念儒，请他向美国政府转交中国的复函。中方同意美方建议在日内瓦举行大使级会晤，并提议首次会晤日期为7月21日，由中美两国按格林威治时间同时发布举行会晤的新闻通告。

7月18日至23日，美、苏、英、法四国首脑将在日内瓦举行高峰会议，艾森豪威尔认为不应在会议期间举行中美双边会谈，会谈日期不应早于7月25日。

在准备会谈的过程中，又出现两件麻烦事，一是饶伯森坚持必须等到参加日内瓦首脑会议的首脑们离开日内瓦后才可举行，要将首次会晤时间改为8月1日；二是在宣布中美两国即将举行大使级会谈的新闻公报中对中国首都的称谓也成为了问题，美国坚持用“北平”，而不用北京。饶伯森和国务院中国处害怕用“北京”的称法，会使台湾猜疑和不满。中国当然是绝不同意用“北平”的称呼的，周恩来通过欧念儒表示强烈的反对。后经英国从中斡旋，双方同意不提及中国首都。

7月25日，中美两国终于公布了关于举行中美大使级会谈的新闻公报：“中华人民共和国和美利坚合众国通过联合王国的外交途径通信的结果，同意过去一年双方在日内瓦的领事级代表们的会谈应该在大使一级进行，以便有助于愿意回到他们各自国家去的平民的遣返问题的解决，并有利于进一步讨论和解决双方之间目前有所争执的某些其他的实际问题。双方大使级代表的第一次会晤将于1955年8月1日在日内瓦举行。”[34]

中国选派的谈判代表是驻波兰大使王炳南，美国谈判代表是阿历克斯·约翰逊。经过一番紧张的准备，中美双方在日内瓦开始了新的较量。

第二节 日内瓦会谈

中国政府对中美大使级会谈十分重视，王炳南大使在中共党内有从事10年外事工作的经验，与美国人打交道的时间长，对情况比较熟悉。外交部专门成立了由章汉夫任组长，乔冠华任副组长，董越千任秘书长的中美会谈指导小组，负责研究会谈中的对策。指导小组成员还有龚澎、浦山、王保流等，该小组直接受周恩来领导。

对于在会谈中谈什么，尤其是对举行中美大使级会谈的新闻公报中提到的“双方之间目前有所争执的某些其他的实际问题”的理解，周恩来总理1955年7月30日在第一届全国人民代表大会第二次会议上就“目前国际形势和中国外交政策”的发言中作了很好的阐述。周恩来认为应该包括以下几项：(一)为中美之间关于和缓和消除台湾地区紧张局势的谈判做准备工作；(二)取消对华贸易封锁禁运政策；(三)中国希望看到美国的武装力量从台湾和台湾海峡撤走，中国的领空不再受到侵犯，中国不再受到示威演习的威胁；(四)外国停止对中国进行颠覆活动，不再派遣破坏分子到中国来从事违反中国法律的活动。最后，周恩来希望，争取这次中美大使级会谈为今后两国之间更进一步的谈判开辟道路[35]。为了给会谈创造良好的气氛，中国方面于7月31日(会谈的前一天)提前释放了阿诺德等11名飞行员。

对于这次中美大使级会谈，美国方面也给予相当重视，杜勒斯亲自处理会谈事务。国务院每次给约翰逊的指示，杜勒斯总是亲自加以修改。阿历克斯·约翰逊认为他之所以被杜勒斯选为首席代表，一是因为他以前与中国打过交道，而且做得还令人满意；二是因为他的任命不会遭到国会中“台湾帮”和麦卡锡分子、共和党右翼的反对[36]。约翰逊赴任前问杜勒斯希望谈判持续多久？后者回答：“从现在起如果你在那里坐上三个月，我就很高兴了。”[37]可见杜勒斯并不真心希望会谈能取得成果，早已做好了不欢而散的准备。

7月26日，杜勒斯在记者招待会上说，他认为有4个问题可在中美会谈中讨论：(一)“扣留在共产党中国的美国平民回国的问题”；(二)“使作为朝鲜‘联合国军’司令部人员被俘而现在仍旧被中国共产党人扣留着的美国人能够回国”；(三)“防止像牵涉到国泰航空公司客机被击落而使美国人丧失生命、美国平民受到伤害的那种事件的重演”；(四)“基本的问题是必须为那一地区的战争作准备呢，还是要在那一地区实现停火”。[38]

7月29日杜勒斯又致函约翰逊，亲自向他作了8点指示，主要内容有：(一)会谈将秘密进行，不发表有关会谈的定期公开声明，除非经双方同意或由一方向另一方事先通知。美方的许可和通告权将授权给国务院；(二)可自行处理与中方代表社交活动；(三)会谈不涉及外交承认；(四)不讨论涉及“中华民国”权利的事务；(五)如果现在被扣在中国的美国公民、战俘获释的话，就可能有利于使美国政府放松对美国公民去中国大陆旅行的限制政策。[39]

1955年8月1日至9月10日这一阶段是较有成果的阶段。王炳南大使和约翰逊大使共进行14次会谈，最后双方达成关于平民回国的协议，这也是中美之间长达10余年谈判中达成的唯一的协议。

1955年8月1日下午5时，中美大使级会谈第一次会议在日内瓦国联大厦开始，这里是一年前日内瓦会议《印度支那停战协议》签字地点。来自世界各地的记者大批云集日内瓦，中美会谈的消息成了各大报纸的头条新闻。王炳南带了李汇川、林平等三位助手，美方代表约翰逊的助手是国务院官员马丁(Edwin Martin)、高立夫(Ralph Clough)和翻译埃克瓦尔(Robert Ekvall)。在接受5分钟记者照相后，会谈正式开始。

王炳南首先发言，他先向美方通报了中国政府在7月31日按照中国的法律程序，决定提前释放阿诺德等11名飞行员。然后王炳南建议会谈的议程是：(一)双方平民回国；(二)双方有所争执的其他实际问题。

约翰逊对释放美国飞行员表示感谢，认为这将有利于以后的讨论，并表示对两国政府已经商讨过的会谈议程没有意见，提出会谈须保持在秘密状态下进行，双方均不发表公开声明，除非双方同意或发表联合声明。

第一次会谈持续45分钟，讨论了程序问题，并约定次日(8月2日)10时开始第二次会谈，进行第一议题即平民回国问题讨论。

在谈判之初，中美双方对彼此的意图都不甚清楚，大有摸着石头过河之势。约翰逊的助手高立夫等都是中国问题专家，但他仍感到心里没有底，不知中共是否真的想解决被俘人员问题，是否接受在台湾地区放弃使用武力的建议[40]。中国方面，由于受到国际形势影响，对会谈比较乐观，提前释放了11名飞行员，也在会谈中争取到了主动，在舆论方面收到了良好的效果。

8月2日上午10时，第二次会谈如约进行。约翰逊首先发言，他向王炳南递交了36名滞留平民的名单。王炳南随后做了“从我们观点看美国侨民状况”的声明，他说，对滞留在华的美侨做了以下分类：(一)42名平民；(二)27名在华判刑的平民；(三)16名在朝鲜战争中俘获的美国人；(四)被判刑的美国军人，其中15名已释放，但仍有2人在押。王炳南向约翰逊递交了以上四类人员的名单。他关注在美的中国侨民的状况，对美移民署限期要求中国留学生返国，否则就必须申请永久居留的作法表示不满。为此他建议：(一)每一方向另一方提供在其国内对方侨民状况，中方希望得到所有在美中国侨民的名单，包括留学生；(二)美国撤销妨碍中国人离开的禁令和做法，包括造成他们回国困难的时间限制；(三)美方提供1955年4月8日就允许离开美国的76名中国人名单；(四)中美分别委托第三国照顾在对方国家的公民的利益，首先是遣返问题，中方将授权印度。约翰逊表示将仔细研究中方的建议，然后再作答复，会议持续了1个小时。

在此后的一个多月中，又举行了12次会谈，起先每周三次，由于双方分歧较大，会谈进展缓慢，从8月末起改为每周一次，双方的主要分歧如下：

第一，在华美国侨民问题。

美国方面要求在一段时间里，使全部侨民(包括被押人员)全部回国；中方提出，“每一方侨民居住在另一方，其有回到各自国家愿望的，享有回国的权利。涉及在居住国法律下有未了的民事或刑事诉讼案件的平民待其案件解决后享有同样权利[41]，也就是说，那些因间谍罪等被判刑的美方被押人员在刑满之前不能回国。在8月13日第六次会谈中，约翰逊就向王炳南提出，希望中方在“复查”所有美方人员案件后，给他一个答复，甚至威胁说：“直到全部美国人遣返，我才能考虑第一议程结束”。[42]

经过几次交锋，约翰逊也感到让中国立即释放全部滞留在华人员是不现实的。他于8月13日向国务院建议，利用中国人想达成共同协议的心情，来换取部分美国人的释放，同时复查所有被押人员的案件。但他的建议被杜勒斯所否定。杜勒斯8月14日明确指示，遣返被押侨民是共同协议的一部分，也是进入第二议程谈判的前提。杜勒斯认为，在美国获得释放全部侨民承诺之前，放弃这个立场，美国就没有什么讨价还价的条件了，等到第二议程，为了换取人员释放，除了答应中共的要求外也别无办法了。

双方的立场都很强硬，会谈一时也难有什么进展。为了改善气氛，约翰逊于8月22日邀请王炳南共进晚餐，双方各只带一个翻译，约翰逊是想摸清中方的底牌，即能放多少人及何时放人。王炳南的回答是，“能立刻释放的美国人的数目很大，而在押人员的数目很小”，并表示被押人员滞留在华时间也不会太长。约翰逊仍不死心，一再打探确切时间。王炳南表示不能给予确切时间。对此约翰逊很不高兴，认为中国领导人“如果是希望用放慢速度，逐渐释放人员的方式来改善两国关系，是完全错误地理解了美国的公众舆论”[43]，他引用周恩来7月30日的讲话，“美国在华的平民为数很少，他们的问题是容易解决的”，言外之意是指责中方故意拖延。

到8月31日，双方就协议内容已经基本达成谅解，唯独在在华美国人回国时间问题上双方仍各执己见。约翰逊电告国务院，认为中国想进入第二议题的谈判，但也不会因此改变立场，承诺放人时间。9月2日国务院指示约翰逊，在协议中就放人问题可以用“迅即”(expeditiously)一词。中国政府也作了相应让步，在9月6日第十三次会议上，王炳南宣布12名美国人获准离境，令约翰逊及美方很是吃惊。9月10日，双方在第十四次会议上签署了协议声明，就美国人返回问题达成协议(后面还将叙述)，王炳南再次声明，还将释放十余名美国人。

第二，中国在美留学生和科学家回国问题。

早在1954年日内瓦会议期间及后来的领事级会谈中，双方就此问题进行过反复磋商，但一直没有取得什么实质性进展，美方一再反对中方关于委托第三国来代理各自侨民在对方国家的事务的建议。美国虽然在谈判桌面上声称，在美留学生有自由回国的权利，但说的是一套，做的又是一套。1955年4月1日，杜勒斯就有关留学生回中国大陆事宜写给艾森豪威尔的信中说，按照移民归化局现行条规可以离境的学生应该允许其回国，这有助于与中国的讨价还价，国务院准备撤销禁止74名中国留学生离境的禁令。但是有关从事军事技术研究的留学生回国问题，杜勒斯认为应按照1952年《移民法》进行审查，应该禁止其离境。[44]

日内瓦大使级会谈开始后，争取中国留美学生回国，是中方力争的一个主要目标。

在8月2日第二次会谈中，王炳南指出，在美国的中国侨民大多数都有家属在中国大陆，由于长期以来美国政府的禁令及实际困难，这些侨民不能自由地回国与家人团聚，这是亟待解决的问题。王炳南说，在日内瓦领事级会谈中，美方通知中方有27名留学生获准回国，但这其中6名还未回国。另外4月8日美方通知中方有76名留学生获准回国，但美方未提供76人名单，中方无法确认其是否回国。王炳南还对美国移民局要求中国留学生限期归国，逾期不归就要申请永久居留的作法表示关注。他建议：“(一)每一方向另一方通告在其国家居住的对方侨民状况，中方希望得到包括所有在美侨民(包括留学生)的名单；(二)美国取消所有妨碍中国人回国的禁令和做法，这包括给他们回国增添困难的时间限制；(三)美方向中方提供上述已获准离境的76人名单；(四)委托第三国来代理其侨民事务。中国政府建议由印度代理在美侨民事务。”[45]约翰逊当即表示，有关中国留学生问题存在误解，美国政府对愿意回国的中国平民没有加以限制，没有阻止中国留学生离开美国，如果有这类事件，他愿意立即调查。

在8月4日会谈中，约翰逊对王炳南先前提出的四项建议逐一作了答复：提供在美华侨名单超出了会谈范围，而且涉及几千人；可以提供上述76人名单，并保证取消所有影响华人返回中国大陆的禁令及时间限制；至于委托第三国代理侨民事务的问题，一时还不能回答。

美国拒绝向中国提供侨民名单，牵涉人数多仅是一个借口，真正的原因是涉及由谁代表中国的问题。如果提供这个名单，就等于承认中华人民共和国政府的合法性，承认它对在美华侨的管理权力。所以杜勒斯指示约翰逊告诉王炳南，美国的政策是不向别的国家提供其在美国全部侨民的名单。美国承认“中华民国”是中国的合法政府。[46]但杜勒斯也作了一点让步，同意印度驻美使馆来代理愿意返回中国大陆的华侨的旅行事务。杜勒斯怕引起台湾方面的误会，几天以后，又电告约翰逊，不能扩大印度使馆的权限，也就是要局限在愿意返回中国大陆的侨民事务上，以防止中共借此来影响在美国的侨民。正如国务院中国处处长马康卫8月10日给约翰逊的信中所说的，在整个谈判中，台湾像鹰似的盯着我们。

到8月下旬，双方为起草最后的协议声明，杜勒斯又再次电告约翰逊，告之在文本中不能用“nationals”(即侨民)这个词，用了这个词就有美国在公开文件中承认中华人民共和国对在美国的中国人有管辖权之嫌，美国不承认中华人民共和国是中国的合法政府，所以在美的华人就不是它的侨民[47]。中方对此据理力争，王炳南8月25日提出的中方修改后的文本中用了“侨民回国”，来代替“平民遣返”的字眼，约翰逊立即感到，这种改动意味着协议声明“将适用于在美国的所有华人，并将他们视为是中华人民共和国的侨民。”[48]29日杜勒斯指示约翰逊坚持使用“愿意返回各自国家的平民遣返”的提法，避免在语言上有任何暗示美国承认在美的所有华人是中华人民共和国国籍。

9月10日最后达成的协议声明中，使用的是“在美国的中国人愿意返回中华人民共和国者”的提法，这是双方经过反复争议得出来的，为双方都能接受的，由于这一协议，使得一批留美中国学者回国，其中包括钱学森。美国为了保持其不承认中华人民共和国为中国唯一合法政府的立场，在协议字句上斤斤计较，真可谓煞费苦心。

第三，协议声明的起草。

按照惯例，经过谈判解决了某一问题，谈判双方须以联合声明的方式向世人通告谈判结果。在会谈第一议程进行的过程中，就开始酝酿和起草声明，声明几易其稿，字斟句酌，最后终于以协议声明的形式于9月14日公布。在起草的过程中，除了上面提到的“侨民回国”与“平民遣返”之争外，双方在声明的形式和文本的措词上还有如下争论：

首先，关于声明的形式。8月11日，王炳南首先提出了中国方面的协议文本，从文本的口气看应属于联合声明，文本是这样开头的：“经过中华人民共和国和美利坚合众国大使级代表在日内瓦的会谈，通过有关两国平民返回各自国家的协议……。”[49]美方表示反对。同日杜勒斯电告约翰逊，要避免与中方发表正式协议，应采取双方发表单方面声明的办法，声明首句是：“美利坚合众国声明，在美利坚合众国的中国侨民愿意返回中国大陆者享有返回中国大陆的权利。”[50]

在8月13日会议上，王炳南坚持采取联合声明的形式。约翰逊为了使被押的美国人能早日释放，避免谈判陷入僵局，当日向国务院建议，可否采取协议声明的方式(agreed announcement)，即在一个联合协议中，两国各自发表自己的声明，各说各的，约翰逊建议的协议开头措词是：“美国和中华人民共和国大使同意公布他们各自政府就平民各回其国所采取的措施……”，然后由两位大使各自发表声明，使用相同的措词，来表达中心意思。约翰逊的建议得到杜勒斯的首肯。8月16日会谈中，双方就声明的形式达成一致，这实际上是双方妥协的结果，王炳南在其回忆录中写道，“这是在互不承认的情况下，处心积虑搞出来的一份奇怪的联合公报。在公报中既要体现互不承认，又要体现双方的一种共同意见，还要体现双方的联系，于是就别出心裁，搞了这么一个各说各的‘杰作’，叫作协议声明。”[51]

其次，协议文本的具体措词。例如，有关委托第三国来代理侨民回国的问题，就有过多种说法。王炳南在8月11日第一次提出的文本中，用的说法是两国分别委托(entrust)印度和英国来代理各自平民回国事宜。在以后的多次会谈中，约翰逊认为“委托”或“授权”(authorize)都不合适，有承认中共为合法政权之嫌，即便用“授权”，也应是美国政府授权印度来处理在美华侨事宜，在“授权”这个词之后可加上“应中华人民共和国请求……”，译成中文即是：“应中华人民共和国请求，美国授权印度来处理在美华侨事宜……”，中方不同意，强调应使用“委托印度，代表中国来处理……”，双方争执不下。最后9月10日发表的协议声明(英文)中，用了“邀请”(invite)一词，也是双方妥协的结果。

在文本中还有一处文字也是多次争论的，即对于印度政府调查的权限问题，8月25日杜勒斯电告约翰逊，提醒他注意中方提出的文本中对于授权印度调查事实(即平民返回)，应避免导致“可能允许印度政府调查所有事件，即可能是全部在美的华人”。[52]

经过中美双方的14次会谈，《中华人民共和国和美利坚合众国两国大使关于平民回国问题的协议的声明》终于在9月10日公布了。中美两国政府承认，在本国的对方国家的人愿意返回国家者，“享有返回的权利，并宣布已经采取、且将继续采取适当措施，使他们能够尽速行使返回的权利”；英国和印度分别被委托对愿意回国的美国人和中国人回国提供协助，并可对任何其离境受到阻碍的事实进行调查。[53]这是中美持续了15年的大使级会谈的唯一形成文字的成果。这个协议声明的积极成果有三：一是使一大批滞留在美国的中国科学家及留学生得以回国；二是开创一种中美之间声明的新体裁，1972年《上海公报》就是采用了这个体裁；三是会谈得以进入第二议程。

双方原本商定，在第一议程完成后，进入第二议程，但美方这时又节外生枝，力求拖延进入第二议程。

9月13日代理国务卿胡佛指示约翰逊：有效贯彻第一议程协议是讨论第二议程的必要准备，在第一议程完成前，应尽可能地推迟有关第二议程的讨论。他要求中国方面提供实施协议声明的详细步骤，但要避免使会谈破裂，并称会谈的频率应不多于每周二次。[54]

在9月14日的第十五次会议上，约翰逊按照国务院的指示，向中方提出有关第一议程协议实施的种种问题，诸如向中方询问在中国的美国人能否得到有关协议声明的信息？在狱中被押的美国人如何得到通知？英国代办如何与他们取得联系？

王炳南向约翰逊通告了有关已获释美国人抵香港的日期及仍被押美国人的健康情况，他着重指出，第一议程现已完成，应该进入第二议程，议题有两个，一是美国对华经济封锁和禁运，二是为举行更高一级会谈举行准备以及缓和台湾地区的紧张局势。

约翰逊认为，现在进入第二议程时机尚不成熟，“直到所有在华的希望回国的美国人全部回国，才能考虑第一议程最后完成”，当协议声明全部实施后，才是进入第二议程的“适当时候”[55]。在这次会议后，约翰逊违背双方在会谈开始时达成的不单独发表声明的共识，将14日双方谈判中的争论问题公之于众，王炳南遂于19日向记者发表了书面声明，公开阐述了中国政府的立场。

为了不使谈判破裂，使在押的美国人能早日返回美国，杜勒斯在9月19日决定谈判可以进入第二议程，但前提是，即直到协议声明实现前，第一议程在日程上都有优先权，在讨论第二议程的主题时，美国都随时有权回到第一议程，观察协议声明的实施。而杜勒斯为第二议程拟定的讨论议题有三个：(一)在朝鲜战争中失踪的美军人员；(二)放弃使用武力；(三)偿还美国在中国大陆的外交财产。

尽管美国勉强同意进入第二议程，但双方的议题相差甚远，而且美方认为三个议题中最重要的一个是“放弃使用武力”。10月8日，约翰逊在会谈中就提出了“作为在第二项议程下讨论的第一件事，我们要求你方发表声明，表示除防御外将不在台湾地区使用武力。美国也准备发表一个相应的声明。”[56]这等于就是说要求中国放弃解放台湾的权力，这是美国企图使台湾与大陆分离永久化，制造“两个中国”图谋的一部分，是中国政府绝对不能接受的。周恩来总理就此问题曾明确指出，台湾问题有两个方面。一方面，美国侵占台湾已经成了国际争端，台湾海峡的紧张局势已影响到东南亚的和平、稳定与安全，但是造成这种局势的，首先是美国在台湾的军事存在，它是针对中华人民共和国的，美国应该放弃对我国使用武力，从台湾和台湾海峡撤出它的一切武装力量。另一方面，从中国方面来说，台湾在历史上、法律上和事实上都是中国不可分割的领土，中国人民愿意用什么方式解放台湾，这是中国的内政，美国无权干涉，无权要求我们不使用武力。这两方面的问题是不容混淆的[57]。王炳南在谈判中也向约翰逊阐述了这一观点与立场。

中美大使级会谈开始后，台湾当局对谈判十分关注，害怕这是美国承认中共的第一步。当谈判进入第二议程，涉及在台湾地区放弃使用武力问题时，台湾当局更为紧张。10月4日，台湾当局“外交部长”叶公超拜见杜勒斯，对日内瓦会谈表示了深深的担忧。首先，他表示不希望会谈升级，导致杜勒斯与周恩来进行会谈。杜勒斯说，与周恩来举行会谈纯属谣传，他根本无此想法。其次，叶公超对美国是否会放宽对中共的贸易禁运表示关切。杜勒斯说，要求对中共放松禁运的压力首先来自欧洲国家，其次来自日本，它们要求将对中共贸易禁单保持在与苏联同等水平。杜勒斯说，对中共贸易禁运可能会稍做放松，以免引起整个禁运体制的崩溃，但让步绝对是最小程度的。他一再保证美国不会背弃台湾。[58]

杜勒斯与叶公超的这次谈话并没有能消除台湾方面的担忧，时隔不久，10月11日，蒋介石在与美驻菲律宾大使弗格森(Homer Ferguson)的谈话中，又提及日内瓦会谈，弗格森再次向蒋介石重申，美国不会讨论涉及不在场的第三者的事宜。蒋介石表示他理解这个政策，但同时说，一般人以为会谈将导致承认中共政权，增加中共政权威信，降低台湾当局的威信。蒋介石特别要求不要举行更高级会谈，而且“会谈越快结束越好”。[59]

对于美国故意拖延会谈的行为，中国政府给予了严厉的抨击。10月3日《人民日报》发表观察家评论，题目为《美国拖延中美会谈》；12日又发表《有什么理由以执行协议为藉口来拖延中美会谈？》，13日再发表《不能容许对中美会谈再加阻挠》。三篇评论以大量事实说明中国履行双方平民回国协议的诚意，指出：

“六年来绝大多数在华美国人已经回国的事实，说明了不仅一般的美侨充分享有回国的权利，而且在140余名犯法的美国人中绝大部分也已经得到了宽大的处理。现在剩下来的只有两类在华美国人，共66人。第一类是没有申请回国的美侨47名。在这一类美侨中，任何人在任何时候提出回国申请，都可以随时离开中国。第二类是19名犯法的美国人。中国方面正在按照协议，根据中国的法律程序，继续逐个予以审查。对于犯法美国人的案件，中国政府在审查完毕后也将按照协议把审查的结果和据此而确定的处理办法通知受美国政府委托的联合王国代办处”。[60]

作为谈判代表，约翰逊深知，中国是不可能承诺放弃使用武力的，他于10月21日致函国务院中国处处长马康卫，分析中国如果发表放弃使用武力声明可能带来的三个不利因素：一是等于从战术上承认“中华民国”的存在；二是使中共事实上不可能在将来获取沿海岛屿；三是台湾及海外华人将解释为中共对现状的一种接受，这将对中共收复台湾造成极大困难，同时也降低中共在海外华人中的影响[61]。但国务院依旧指示约翰逊，在谈判中坚持，美国只承认台湾，美国在台湾驻军是受美台条约保障的，美国有义务“协助台湾对付外来侵略”。

针对10月8日的约翰逊提出的发表放弃使用武力的声明的要求，10月27日王炳南提出一项协议草案，其中建议：“中华人民共和国和美利坚合众国同意，它们应该用和平方法解决它们两国之间的争端而不诉诸武力；为了实现它们的共同愿望，中华人民共和国和美利坚合众国决定举行外长会议，协商解决和缓和消除台湾地区紧张局势的问题。”[62]10月26日周恩来在接见英国公谊会代表团时说，“中美关系已经紧张了将近10年了，应该加以和缓。事实上，也已经有了一些和缓，例如朝鲜停战和印度支那和平的建立。但是我们两国间最直接的问题是在台湾。要和缓台湾地区的紧张局势，就必须举行更高一级的会谈，大使级的会谈是不能解决这种性质严重的问题的”。[63]

不让大使级会谈升级是美国的既定方针，中方建议遭到了美方拒绝。11月10日约翰逊提出美方协议草案，仍是建议分别发表声明，在台湾地区除单独的或集体防卫性质外，放弃使用武力。谈判再次陷入僵局。

尽管美方提出的协议草案实际上只是限止中国在台湾海峡的军事行动，但仍遭到台湾当局的反对。叶公超致函杜勒斯，表示台湾当局对放弃使用武力协议表示担忧，唯恐这是走向承认中共的一个步骤，并担心中共接受放弃使用武力建议后，进而提出使用政治手段来解决台湾问题。叶公超明确表示，希望美国不要达成放弃使用武力协议，并拒绝中共有关通过谈判解决台湾问题的协议，因为这涉及台湾的权利、要求和基本利益。[64]

12月1日，王炳南提出新协议草案，该草案较10月27日的草案在措词及内容上均有变动，删除了举行外长级会谈的建议，重申两国通过和平手段而不是诉诸威胁或武力来解决两国间的争端，同时说明将继续进行大使级会谈，以寻求实现共同愿望的实质和可行的方法。中方的新协议草案照顾到美国的要求，体现了推进大使级会谈的真诚愿望。

约翰逊认为王炳南的新协议草案表明中共接受了美国的放弃使用武力的概念，如果美国不接受，美国将处于被动。杜勒斯却不以为然，他要求约翰逊拖延对王炳南新草案的评价，重弹老调说，当第一个协议声明正在被“公然践踏”时，发表第二个公开声明是不现实的，只有当中共很好执行第一个协议，使滞留人员尽早回国，才能达成新的放弃使用武力的协议。助理国务卿饶伯森的态度更为强硬，认为只有当中国扣押的14名美国人全部获释或者是确信他们将获释时，才能发表放弃使用武力的协议声明。

会谈就这样僵持着。中国外交部忍无可忍，于12月16日发表关于美国违反中美会谈中双方对平民回国问题所达成的协议的声明，该声明用事实说明中国政府认真履行双方达成的协议，正在尽速审查和释放在押的美国人，而美国却没有在使中国留美学生回国方面做什么努力。美国国务院随后也发表了一个声明，指责中国继续扣押美国公民。杜勒斯指示约翰逊乘圣诞节及新年即将来临，提出休会，直到1956年1月12日，以示不满。实际上从中美会谈开始以来，会谈频率一再降低，由每周三次到每周二次，到12月时每周一次，而且会谈内容也越来越空洞，除双方分别宣读已经准备好的声明，相互抨击一番，基本上没有进展。在12月22日会谈上，双方同意休会至1月12日。

从1956年1月到8月，中美又举行了21次会议。这期间美方提出过两个草案，作为对应，中方于5月11日提出一个草案。至此关于放弃使用武力问题，中美双方共提出过三对草案。

美方1月12日提出的草案，与美方1955年11月10日提出的草案相比，没有本质上的区别，仍旧强调在台湾有“单独和集体的自卫的固有权力”，只是不诉诸威胁或武力的地区从台湾扩大到了“台湾地区或其他地方”。美国在台湾的“单独和集体的自卫的固有权力”，这是中方无论如何不能接受的，王炳南义正词严地指出，对于每个国家有自卫的权力的原则，问题在于该原则的适用地区，如果美国在其自己的领土内行使这权力，中国是不能反对的；但假设中国占领了旧金山，然后又声称是自卫，美国能同意吗？[65]

此后，双方就是否要将“单独和集体自卫”条文写入协议声明争执不休。在中方的催促下，美方于4月19日提出第三个草案，美方在这一草案中仅作了部分文字上的修改，在坚持“不损害各方的单独或集体自卫的固有权力”之前，加上了“在不损害各方用和平方法执行自己的政策”一句。当约翰逊接到这个由西博尔德起草、最后由杜勒斯改定的协议文本时，就向国务院提出，文本仍然保留“单独或集体自卫固有权力”字样，中方可能仍不接受。但饶伯森认为，这对于美国来说是“一个基本点，如在这一点上让步，就可能动摇美国所寻求的保护性承诺的根基”。[66]

果不出约翰逊所料，在4月19日的会谈中王炳南不接受新协议草案。5月11日，王炳南提出新的对案，其中写道：

“在不损害互相尊重领土完整和主权和互不干涉内政的原则的情况下，声明：中华人民共和国和美利坚合众国表示决心，它们应该通过和平谈判解决它们两国之间在台湾地区的争端而互不诉诸威胁或武力；两国大使应该继续会谈，在两个月内寻求和确定实现这一共同愿望的切实可行的途径，包括举行中美外长会议在内，并且作出具体安排。”[67]

该草案较之1955年12月1日中方提出的第二个草案有三点明显区别：(一)考虑到美方的一再要求，中方在协议草案中特别提到了通过和平谈判解决在台湾地区的争端而互不诉诸威胁或武力；(二)为了防止美方无休止地拖延会谈，中方第一次在草案中提出了两个月的时间限制；(三)再次提出了外长级会谈的要求。

美方拒不接受中方的新对案，理由是：(一)其中没有包括保留自卫权力；(二)协议实际上要求美方承认中国的主权和领土完整；(三)这不是一个放弃使用武力的声明，而是一个不用武力解决争端的声明；(四)争端仅限于台湾地区；(五)仅局限在中美双方之间不用武力解决争端，没有包括中共放弃对国民党使用武力；(六)不同意两个月的限制和要求举行外长会谈。[68]杜勒斯甚至认为该草案根本没有讨论余地。在杜勒斯的授意下，约翰逊在会谈中极力避免对5月11日草案的细节进行评论，只是攻击中方不愿意在台湾地区放弃使用武力，要求讨论美方的4月19日草案。事后约翰逊自己都承认，这种避而不谈的战术在短时间内有效，但会激化主要问题，影响美方要将会谈保持下去的策略。[69]

从5月11日王炳南提出中国方面有关放弃使用武力的第三个草案后直到8月份，中美会谈基本没有进展。6月14日周恩来在接见印度驻华大使拉·库·尼赫鲁时认为，美国的方针就是拖，同时也阐明了中国的态度：“如果拖对我们有利，我们就跟他拖，如果拖对我们不利，我们随时都可以不跟他拖。”[70]

中方表现相当的灵活性，采取的战术也是有理有节的。7月10日王炳南向约翰逊建议，如果下次会谈约翰逊拿不出新的建设性方案，他建议会谈进行第二议程别的议题的讨论，如贸易禁运。在7月26日会谈上他再次提出禁运问题，认为这个问题阻碍了两国关系正常发展，约翰逊拒绝讨论该问题。

台湾当局一直关注着中美大使级会谈的进程，台湾原本就反对会谈，而且对讨论放弃使用武力更是担忧。台湾的立场得到美驻台“大使”兰金的支持。兰金认为，“这样的联合声明对我们的利益将造成很大的危害。而且，我认为日内瓦会谈应该终止；其实，它早就应该终止了”。[71]

尽管美方在谈判中一再设置障碍，使谈判几度陷入僵局，但是也不愿意看到谈判破裂。饶伯森曾向顾维钧表示，美国不打算使会谈破裂，原因之一是使在押美国人能离境，二是想得到中方放弃使用武力声明。但当谈判陷入僵局、面临破裂时，美方既不作让步，也不主动提出谈判破裂。杜勒斯指示约翰逊如果中方宣布谈判破裂，他就应该立即发表声明，把谈判破裂的责任推给中方。

中国政府为了打破僵局，推动谈判，采取了一项重要举措。1956年8月6日，中国政府取消不让美国记者入境的禁令，向美国15个重要的新闻机构发电，邀请他们派记者来华作为期一个月的访问。这些机构包括《纽约时报》、《纽约先驱者论坛报》、《商业周刊》、《美国新闻与世界报道》、合众社、全国广播公司、哥伦比亚广播公司等。这是中国方面愿意改善对美关系真诚愿望的具体体现。1956年8月21日，毛泽东在同来访的老挝首相富马的谈话中说，“我们要搞好关系，我们也愿和美国搞好关系。和美国在板门店谈了两年，在日内瓦谈了一年，相信终有一天会谈好的，我们不着急。”[72]8月29日，毛泽东又在党的第八次全国代表大会的政治报告稿上写道，“为了和平和建设的利益，我们愿意和世界上一切国家，包括美国在内，建立友好关系。我们相信，这一点，总有一天会做到的。”[73]周恩来在1956年12月访问印度时，在记者招待会上谈及中美关系时说，“自从万隆会议以来我们一直在尽我们最大的努力来改善中国和美国之间的关系。在日内瓦的中美会谈中我们提出了建议，为的是缓和并消除台湾的紧张局势……我们的这一切努力没有得到美国政府的相应的反应和赞同。”[74]8月6日的决定就是这种努力的一部分。

但美国政府仍坚持其僵硬政策。1956年8月6日，接到中国政府邀请的《纽约时报》发行人赛勒斯·苏兹贝格询问杜勒斯是否可以得到访华的签证，杜勒斯回答说，对去中国大陆旅行的限制规定不变。苏兹贝格又向墨菲询问有关国务院对访问中国问题的真实态度，墨菲说，国务院的态度与有关禁止美国公民去红色中国旅行的规定是一致的。苏兹贝格试探问道，若记者不顾该禁令，接受邀请，前往中国，国务院将如何处置？墨菲说，那就会被吊销护照。墨菲劝告苏兹贝格，《纽约时报》是全美最著名的报纸之一，苏兹贝格的名字也与之密切相连，如果他违反政府的政策，影响就大了。[75]

8月7日，美国国务院发表新闻公报，表示坚持“不发给有效至共产党中国旅行的护照的政策”，并称“不能认为美国人接受中国共产党邀请前往共产党中国旅行是符合美国最大的利益的”。[76]

8月18日，艾森豪威尔授权国务院声明，他的有关记者访华的立场与国务院8月7日的声明是一致的。8月20日国务院致电驻香港总领事，授权其阻止美国记者经香港进入中国大陆，认为此时美国人访华将危害对外关系原则及违背美国的国家利益。如有记者不听劝阻，回国后将吊销其护照，以示惩戒。

美国新闻界对于国务院的僵硬态度，表示了强烈不满，8月18日，《纽约时报》发表评论，第二天又发表一封来自美国几家大报、通讯社、广播网的联合抗议。合众社社长斯塔泽尔约见代理国务卿等官员，要求派合众社驻香港记者访华，令国务院大伤脑筋。

中方还希望在贸易方面推动会谈。8月21日，王炳南就禁运问题提出协议草案，希望两国“各自主动采取措施来消除他们两国之间的贸易的障碍”，9月22日，中方再次提出关于促进中美人民来往和文化交流的协议声明，建议两国“将各自主动采取措施，来消除目前阻碍他们两国人民自由来往和进行文化交流的障碍”。[77]10月16日中国外交部在有关上述协议草案的声明中第一次明确提出，“就中美会谈而言，如果双方能对这些比较容易解决的问题达成协议，那就将不仅打开中美两国人民之间接触的道路，而且肯定地还会改善中美会谈的气氛，有助于中美间其他有所争执的问题的解决。”[78]也就是说，中美会谈可先易后难，使会谈走出僵局。约翰逊遵照国务院的指示，不对王炳南的禁运协议草案作任何评论，只是坚持只有中国接受美方4月16日关于放弃使用武力的协议草案后，才能考虑讨论禁运等问题。9月24日，美国国务院发表声明，“在中共继续拒绝放弃在台湾地区使用武力，并且继续把被监禁的美国公民留作政治人质……这样一个时候，美国不准备与中共开始讨论贸易限制的问题”。[79]

在美方拒绝讨论禁运后，王炳南在9月22日提出了促进中美人民来往和文化交流的协议声明。在10月4日的会谈中，约翰逊再次强调，只要美国公民仍然被押在中国，就谈不上什么文化交流，这是美国政府的立场。杜勒斯从一开始就反对记者访华，也反对被押在中国的美国人的亲属访华。另外1956年前《密勒氏评论报》编辑鲍威尔夫妇(John Powell and Sylvia Powell)因撰文揭露美国在朝鲜战争中使用细菌武器，在旧金山遭指控，其辩护律师威林(Abrahan Wirin)要求前往中国取证，美国国务院也拒绝给其发护照。杜勒斯在1957年2月5日的记者招待会上，一再称中国邀请记者访华是“阴谋”，因此杜勒斯重申“只要是目前至少可以说是半交战状态的那种情况仍然存在，只要是我们还没有承认那个政权，那么，在任何情况下，我们都不会颁发前往共产党中国的护照”[80]。杜勒斯担心的是，若在记者问题上让步，将成为一条漫长而难以捉摸道路上的第一步，传教士、商人及游客就将接踵而来；其次是现行政策有任何修改，都将在一些地区，尤其是在美国的盟国中引起误解，如台湾、韩国和东南亚，他们就会把这当做承认中共政权的第一步，杜勒斯的结论是，把记者拒置于中国大门之外，是美国最大利益之所在。[81]

在此后的会谈中，只是双方对各自立场的重申，而没有什么新的内容。王炳南要求谈禁运及文化交流，约翰逊要求放人及放弃使用武力，基本上各谈各的。会谈次数从平均一个月两次，到1956年底起，变成了一个月一次。针对美方拒绝作出任何让步的僵硬立场，周恩来1957年1月29日在尼泊尔首都加德满都对记者说，“这证明美国老是希望别人让步，而自己却不想作任何让步。这就是不能达成妥协的原因。只有双方向前走，他们才能握手。但是美国却甚至在我们伸出了手的时候也拒绝握它”。[82]

僵持状况从1956年下半年一直持续到1957年的年中，美国新闻界及各界有识之士继续在为打破人员往来的禁区而努力。8月22日，美国国务院突然宣布允许24名美国记者来华，但仍然强调美国人去中国大陆旅行是不符合美国政策的，或者说是不合法的，而且美国不打算给中国人以互惠的签证。[83]

1956年11月8日，在“美国人大会”[84]的年会上通过了一个报告，要求允许美国记者去中国旅行，允许美国学者实地去研究中国。12月24日，《美国黑人报》记者威廉·沃西(William Worthy)不顾国务院禁令进入中国，随后《观察》杂志的记者埃德蒙·史蒂文斯(Edmund Stevens)和菲力浦·哈林顿(Philip Harrington)也到中国采访。12月28日，美国国务院发表声明，由于他们违反了规定，他们返回美国后护照将失效。三位记者作出了强烈的反应，沃西在1957年2月10日出现在全国性新闻广播网上，以取得支持。而《观察》杂志则支持史蒂文斯及哈林顿，决心在华盛顿为他们举行听证会，为他们与国务院打官司。

2月6日，美国报纸发行人协会主席威廉·德怀特(William Dwight)致电艾森豪威尔总统、尼克松副总统、众议院议长雷伯恩(Sam Rayburn)抗议国务院禁止美国记者去中国大陆采访，要求政府尊重新闻记者的采访自由遵守以下原则：(一)受雇于美国出版和新闻机构的美国记者享有去世界上任何没有与美国交战的国家采访和撰写新闻的自由；(二)从事新闻采访的美国公民前往任何不与美国交战的国家，其护照不受限制；(三)不能对由当事者自负责任前往未与美国交战、从事其专业活动的美国记者用罚款、监禁或取消其旅行权以示严惩[85]。这些要求反映了广大新闻从业人员的共同呼声，国务院不能完全充耳不闻。

在新闻界的强烈要求下，杜勒斯和负责远东事务助理国务卿饶伯森、负责公共事务助理国务卿麦卡德尔(Carl McCardle)、国务院秘书处处长豪(Fisher Howe)于1957年2月18日不得不与来自新闻界的头面人物就访华问题进行座谈，他们中有包括德怀特、美国广播与电视记者联合会主席赫尔莱(Robert Hurleigh)，美国报纸编辑学会主席琼斯(Jenkin Jones)，《时代》、《生活》及《财富》杂志的老板亨利·卢斯(Henry Luce)。

杜勒斯和饶伯森仍老调重弹，声称，美国与中国处在半交战状态，不能派记者前往，而且中国还扣押美国在华公民作为人质。在这种时候，美国的政策不能有任何变化，如果政策在记者问题上有了缺口，也就不能阻止传教士、教育家、商人等访华。琼斯认为对记者解除禁令并不意味着对其他人也解除禁令，记者有权到各地去采访，他抱怨记者现在被当成外交政策的工具了，座谈会没有任何结果。

记者访华问题也已引起国会的注意。3月20日负责远东事务的助理国务卿帮办西博尔德在参院外交委员会远东小组委员会上作证。该小组委员会主席威廉·富布赖特(William J.Fulbright)对有关记者访华的政策讨论表现出特殊兴趣，该小组委员会还建议到4月份要求国务院的代表，包括国务卿本人在参院外交关系委员会的公开听证会上作证。3月27日，杜勒斯召开国务院会议，讨论国务院授权合众社、美联社及INS等三家通讯社各派一名高级记者前往中国采访两个月的计划。4月23日，杜勒斯在记者招待会上说道，国务院正在设想一种“数目严格有限的负责的新闻记者代表整个新闻界前往共产党中国的方案”。[86]但《纽约时报》发行人苏兹贝格对限制美国记者数目极为不满，抨击说，“政府正在剥夺新闻自由，正在利用新闻作为它在外交上的工具”，而杜勒斯辩称，“宪法上的新闻自由指的是出版，而不是采访新闻。”[87]

6月18日，杜勒斯、饶伯森等人再次约见新闻界头面人物威廉·德怀特、亨利·卢斯、罗伯特·赫尔莱、《华盛顿邮报》执行主编威金斯(Russell Wiggins)、广播—电视新闻负责人协会主席科普(Theodore Koop)等。杜勒斯开门见山地告诉与会者，国务院正考虑允许一定数量的美国记者访华，但有这样几个原则：(一)数量有限，10至15人。具体人选由新闻界定，但应从1949年前在中国有过工作经历的机构中选出；(二)这是一个试验阶段，时间大概为6个月，届时视施行情况而定；(三)不互惠，不承认中共的护照。杜勒斯的观点遭到与会者的反对，他们不同意限制数量，认为记者有权去任何地方，而当杜勒斯建议由三大新闻社及三大广播网派人访华，与会者更表示反对。威金斯声称说，新闻机构不能让政府决定有多少新闻记者适合报道新闻。结果会议不欢而散。会后国务院官员向新闻机构进行了调查，有24名记者打算访华，另外还有3个机构想派摄影师随同前往。

在各方面的压力下，杜勒斯不得不作出让步。8月22日，美国国务院发表声明，决定给24名记者访华护照，但坚持不给希望访美的中国记者发放签证。8月26日，《人民日报》观察家的评论指出，不给予互惠条件是有悖国际惯例的。8月27日杜勒斯在记者招待会上换了一种说法，“我们从来没有绝对规定任何中国共产党人都不能到我国来。就我所知，并没有任何人申请要来……如果有谁提出申请，我们将根据法律加以考虑。”[88]9月9日，美国国务院发言人说，是否允许赤色中国新闻记者在华盛顿设立常驻新闻机构要“看情况而定”，但不存在等额交换互惠办法。[89]

至此，在新闻记者互访问题上的僵局可望打破了。9月12日，王炳南在会谈中提出协议声明，内称两国“在平等互惠的基础上，准许对方新闻记者前来各自的国家，进行新闻采访，以促进中美两国人民之间的相互了解”[90]。约翰逊借口去年中国提出允许美记者来华访问时并未提出互惠条件，拒绝了这个文本。9月14日《人民日报》发表题为《必须坚持平等互惠的原则》的评论员文章，16日王炳南发表关于中美两国记者来往问题的声明，阐述中国政府的立场。在此之前，9月7日，周恩来对参加莫斯科联欢节后来华访问的40余名美国青年说，“我们去年是有这样的愿望：先从中国方面主动打开这个局面，先让美国记者来，那么，我们相信就会引起美国人民和美国政府同等的回答，也就是给中国记者开门，让他们到美国去访问和报道消息。……今年美国国务院改变了一个花样，就是答应了一定数目的通讯社和报纸派记者到中国来，但是规定他们来中国的任务，并且肯定是采取敌视中国的态度，来搜集情报，更进一步把门关起来，使中国记者得不到互惠去美国。这样一来，就把文章作死了，作绝了，得不到机会均等和互惠”。[91]

由于美国坚持不给中方以互惠，50年代中期中美之间一次可能的文化交流失之交臂。

从1956年8月到1957年底，中美代表在日内瓦已举行70余次会谈，但成果甚微，除达成一个平民遣返的协议声明，并加以实施外，没有其他成果。在此期间，中方为推进谈判，曾主动提出消除禁运协议草案、文化交流及人民往来协议草案等，均为美方拒绝，一个月一次的例会实际成了走过场，但双方对于会谈前景都避而不谈，好像都在等待什么。

约翰逊作为谈判代表，一直对谈判的前景忧心忡忡。1957年1月19日他致信马康卫，认为谈判已陷入困境，请求国务院作出决定是否继续下去。1月30日马康卫复信约翰逊，转达杜勒斯的意思，谈判还是应该坚持下去，这样可避免中共对台湾采取敌对行动，而且即使会谈破裂，也不能由美方提出。

1957年11月中旬，约翰逊任期届满，即将调任赴亚洲。国务院对继续会谈有这样三种考虑：(一)移师华沙，由美驻波兰大使雅各布·比姆(Jacob Beam)与王炳南继续会谈；(二)由美驻南斯拉夫大使兰金(前驻台湾“大使”)来往于日内瓦和贝尔格莱德；(三)降低规格，由约翰逊助手马丁(驻英国一秘)在日内瓦继续谈。杜勒斯表示不反对降低规格，但不希望会谈破裂。[92]约翰逊还是希望与中方在日内瓦继续会谈，他认为兰金不是个合适人选，他不会被中共接受，他倾向于美驻葡萄牙大使或是驻波兰大使比姆。饶伯森反对将会谈地点由日内瓦移到华沙，认为会有诸多不便，如通信设备等，而瑞士作为中立国作会谈地点较合适。他向杜勒斯建议，降低会谈规格，由马丁主持，以此来显示对中共在会谈中所持立场的不满，也是对周恩来11月15日声明[93]的一个有力的反驳。他建议约翰逊先进行试探，如果中共拒绝，再通知他们，美国准备继续会谈，但暂不派新的大使。

很显然，杜勒斯采纳了饶伯森的建议，并向约翰逊作了相应指示。12月12日，在第七十三次会谈中，约翰逊在就释放被扣人员、朝鲜战争中失踪人员、放弃使用武力等问题上作了一番声明后，宣布他将离任，由马丁接任。王炳南询问这是否是美方有意降低大使级会谈的规格和会谈实质。约翰逊答道，美方准备进行会谈，但不能派出新大使。王炳南除提出中美司法协助的协议草案外，坚持有关对约翰逊即将离任声明，他只能向约翰逊，而不能向马丁答复。

中方对于美方的举动是有思想准备的，1957年4月13日，周恩来接见埃及《共和国报》总编古达时说，在日内瓦举行的中美大使级会谈已经谈了一年半了，但是还没有结果。而如果美国不破坏会谈的话，也许还要继续下去[94]。5月20日，他在会见印度驻华大使拉·库·尼赫鲁时表示对美国有可能采取新的步骤来中断会谈的担心。周恩来在别的场合也曾说，我们愿意谈判，并积极争取成果，如果美国不愿意谈，我们也可以中止谈判。我们不愿意破裂，但我们不怕破裂。美国如想打仗，我们也可以奉陪。[95]

由于美国拒绝指派新大使，中美大使级日内瓦会谈就此中止了。

第三节 华沙会谈

由于美方代表约翰逊的离职，中美日内瓦大使级会谈在经历了73次会谈后中断了。为了保持两国之间的这一接触渠道，1958年1月14日，王炳南致函约翰逊，再次向美方申明：“中国政府不能同意美国政府片面改变中美双方协商的结果，如果美国政府还有意继续进行中美大使级会谈，美国政府应该尽早指派大使级的代表。”[96]几乎过了2个月，被美国政府指派接替约翰逊的马丁才回复王炳南，说美国正在仔细考虑指派大使之事。3月26日，王炳南的助理赖亚力致函马丁，表示“使会谈长此处于有名无实的境地是不能容忍的，如果美国政府还有意继续进行中美大使级会谈，美国政府就不应该再拖延指派大使级代表……中国政府既不能同意片面改变中美大使级会谈的级别，也不能同意用行政性理由使会谈长期中断，名存实亡”。[97]

美国政府对于中国政府为推动恢复大使级谈判所作的种种努力，也不能完全置若罔闻。1958年2月24日饶伯森向杜勒斯建议在2、3个月内恢复大使级会谈，理由是会谈可以作为向中国施压促使中国放人的一个手段，在大使人选问题上，他认为美驻捷克斯洛伐克大使艾利森(John M.Allison)比较合适，而助理国务卿帮办墨菲则建议由美驻波兰大使雅各布·比姆出任，以利于与王炳南接触，省时省力。美国政府议而不决，直到6月底，指派大使之事才有了眉目。27日，国务院中国处处长高立夫写信给在日内瓦会谈时充当翻译的美驻日内瓦总领馆官员约翰·德克斯特(John Dexter)。高立夫在信中透露说，美方对恢复会谈没有什么热情，但还是决定恢复会谈，不过要将会谈的地点由日内瓦迁到华沙。他指示，尽快通知王炳南的翻译，美方正在考虑任命美驻波兰大使作为会谈代表，并希望尽快得到中方的反应。[98]

中国政府对美国的久拖不决已忍无可忍，6月30日发表声明，“要求美国政府在十五日以内派出大使级代表，恢复会谈，否则，中国政府就不能不认为美国已经决心破裂中美大使级会谈”[99]。中国给了美国一个十五天的最后期限，以防一拖再拖。

美国对此迅速作出反应，6月30日国务院发言人怀特(Lincoln White)发表声明，声称美国一直在积极考虑选派一位大使以及可能改变会谈地点的问题。但不打算对限期十五天的最后通牒屈服。第二天即7月1日，杜勒斯在记者招待会上也声称，不受“十五天限期的最后通牒的约束”，但又说如果中共接受华沙为会谈地点的话，美国将指派其驻波兰的大使举行会谈[100]。2日国务院指示德克斯特先暂缓与中共接触。

7月15日，中国政府外交部发言人表示，美国既愿意恢复会谈，但碍于情面，不准备受十五天期限的约束，“美国要点面子，这也是可以了解的。中国提出十五天限期的目的，原本是要美国遵守协议、指派大使、恢复会谈。现在，美国既然声称愿意迅速恢复中美大使级会谈，推迟几天时间也无不可”[101]，给了美国一个台阶。

7月17日，国务院指示马丁通过日内瓦渠道通知王炳南，比姆大使被任命为谈判代表，将与他商讨恢复会谈。马丁于7月28日向中国驻日内瓦总领事递交了美国国务院的信，请他转交王炳南。国务院同时也电告比姆，谈判不会早于8月的第二个星期以前恢复，因为还要做必要的准备。然后美方又在会谈地点上煞费苦心，国务院认为为了表示不承认中共政权的“合法性”，不能在各自使馆进行，建议在瑞士使馆或当地合适的地点进行。8月20日，国务院指示比姆，在得到王炳南回复后不要拖延，立即恢复会谈。当时台湾海峡局势趋于紧张，美国方面对中国战略意图不摸底，对台湾海峡形势也捉磨不透，所以又急于通过大使级会谈这个渠道，来摸清中国政府的底细。

9月4日，杜勒斯发表谈话，用含糊的语言提到中美会谈，暗含愿意恢复会谈。9月6日周恩来就台湾海峡地区局势发表谈话，并表示准备恢复两国大使级会谈[102]。当天，美国白宫发表声明，欢迎中国这个决定，表示美国驻波兰大使随时准备立即同中国驻那里的大使进行会晤[103]。9月8日，毛泽东主席在最高国务会议上的讲话中，对即将开始的大使级谈判寄予希望，他说，“如果双方具有解决问题的诚意的话，谈判可能会取得某些成果。现在全世界人民都在注视着两国代表将要进行的谈判。”[104]王炳南9月12日刚回到华沙，比姆就通知他，美方准备进行大使级会谈，王炳南答复，愿意14日在中国使馆会见比姆。

会谈首先遇到的是地点问题，美国国务院反对在中国驻波兰使馆进行会谈，理由是这含有承认中国之嫌[105]。于是13日上午，美驻波兰使馆一秘约翰逊受比姆委派前往中国驻波兰使馆向王炳南的助手赖亚力宣读了一份信件，建议两位大使在15日上午11时在瑞士驻波兰大使馆举行首次会谈，讨论有关恢复会谈的事务性问题。将会谈地点移至第三国使馆，这是美国的一个变通办法。美方的建议遭到中方的反对，王炳南通过赖亚力向美方提议，恢复会谈后的首次会议15日10时在中国使馆举行，以后的会议轮流在两国使馆举行。约翰逊仍表示不接受轮流坐庄的方法，坚持利用瑞士使馆。双方争论不下，王炳南遂提出可否请波兰政府安排会谈地点。杜勒斯不反对由波兰政府出面安排。

经过反复协商，中美大使级会谈的第七十四次会议，就是华沙会谈的首次会议于9月15日下午3时在由波兰政府提供的华沙梅希里维茨基宫举行。

中美重开会谈，受到世界舆论的欢迎。9月12日英国外交部发言人说：“我们希望两国政府代表之间在华沙或者其他地方举行的谈判将会很快开始。”9月18日，波兰政府在关于台湾地区局势的声明中也谈到，“开始在华沙举行的中美会谈能导致台湾地区发生冲突的危险的消除并使国际紧张局势趋于缓和。”[106]

中美双方对于会谈前景都没有把握，都在琢磨对方，都在投石问路，但各自也都有自己的底牌。

中方为恢复谈判，进行了充分的准备。8月底王炳南奉命回国，中央政治局就中美关系问题专门召开会议，毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、张闻天等都出席了会议，会后外交部就根据中央的决定开始拟定中美会谈的方案。王炳南返回华沙前，毛泽东主席特意接见了他，指示说，“在同美国人的会谈中，你要多用一种劝说的方法，譬如说，你们美国是一个大国，我们中国亦不小，你们何必为了仅仅不到一千万人口的台湾岛屿与六亿中国人民为敌呢？你们现在的作法究竟对美国有什么好处呢？……在会谈中要多用脑子，谦虚谨慎，说话时不要对美国使用像板门店谈判那样过分刺激的语言，不要伤害美国民族的感情。中国人民和美国人民都是伟大的民族，应该和好”，等等。[107]这说明中国领导人愿意通过华沙会谈来缓和中美之间的紧张关系，缓和远东的局势，也比较讲究策略。周恩来则对王炳南作了更具体的指示，他说：“在第一次会谈中，如果美方急于要表示自己的意见，可让他先说；照杜勒斯今天见记者的谈话，这种可能是存在的，如美方先提出方案，而方案本身又有研究余地，你不忙提出我方方案，而将其中过分荒谬之点予以评论，其他则保留下次会议再予以全面回答。如果美方不提具体意见而又急于要知道我方意见，我方亦使用这一发言要点，并将预定方案提出。”[108]9月13日，毛泽东又致函周恩来和黄克诚，“华沙谈判，三四天或一周以内，实行侦察战，不要和盘托出”。[109]17日周恩来致电毛泽东，认为中美会谈，“在三四次会议后，可看出美方究竟有无意思要蒋军从沿海岛屿撤走，同时联大是否要讨论台湾海峡局势问题也可判明，到时看情况再考虑我方提案是否公布”。[110]

美国开始时亦重视会谈，每次会谈前杜勒斯都有指示，每次会谈一结束，驻波兰大使馆马上有会议总结电告国内，紧接着又发回详细报告。9月13日杜勒斯电告比姆，要求比姆在首次会谈中首先提出应该是“停止台湾海峡地区敌对状态”的问题，要求中共结束“挑衅行动”，缓解台湾海峡的紧张局势。14日，即会谈的前一天，杜勒斯又电告比姆，他非常看重华沙会谈，再次强调美国的基本目标是尽快消除敌对状态。

对于中美大使级会谈第七十四次会议，波兰方面做了精心准备，四张大桌子排成一个长方形，双方代表分两边相对而坐，代表团团长坐在中间，双方的顾问和译员分坐两侧。

首次会议就表明，双方立场差距太大，比姆要求中国停止对金门、马祖炮击，声称中美的共同任务是缓和台湾地区的紧张局势。王炳南则反驳说，台湾及澎湖是中国领土，解放台湾及澎湖是中国的内政，缓和台湾紧张局势的第一步就是美军撤出台湾。王炳南还提出一个协议草案，重申中国对台、澎、金、马的主权，要求美军撤出台湾，中国收复金门、马祖后，将在适当时候用和平方式解放台湾。比姆认为中国政府的这个协议草案是出于宣传目的，不过通过这次会谈他感到，如果国民党军队撤出金门、马祖时，他们是不会遭到攻击的，他还对中方重申在适当时候和平解放台湾感兴趣。

作为对王炳南提出的文本的回应，9月18日会谈时，比姆也提出了美方的协议声明，该文本是由杜勒斯及其顾问起草的，它要求中国政府对金门、马祖放弃使用武力，除非个别和集体的自卫行为，美国也保证不对大陆及其他沿海岛屿使用武力。[111]

这个文本在9月16日也发给了台湾驻美“大使”叶公超。台湾“外交部”立即表示反对，要求美国推迟下次会谈，或者推迟给出上述文本，理由是在文本中，把大陆和台湾放在同一级别上了。美国对此没有理睬。

中方当然不能同意这个文本，会谈又如以前在日内瓦时那样，你说你的，我说我的，双方均态度强硬，谁也不放弃自己的想法，9月22、25日两次会谈没有取得什么进展。

到9月30日第七十八次会议，比姆突然推出了据说是由杜勒斯亲自起草的一份协议草案，该草案用平行的口气首先阐述了中美双方对金门、马祖的不同立场，在阐述中方的立场时特意指出了苏联支持中国的主张和行动，在阐述美方的态度时强调美国与台湾当局有共同防御条约，美国有义务与台湾当局进行集体防卫，草案要求中国停止对金门、马祖的敌对行动，寻求通过谈判、媒介、调停、仲裁及司法手段来解决上述争议[112]。同日，杜勒斯在记者招待会上说,如果能实现“停火”，美国主张台湾放弃金门、马祖。

美方草案和杜勒斯发表的谈话，是美国急于摆脱困境作出的有限的让步。美国当时面临着来自几个方面的压力：

(1) 苏联方面。尽管赫鲁晓夫担心台湾海峡局势会把苏联牵连进去，但苏联公开的表态还是支持中国的。赫鲁晓夫在9月7日、18日两次致艾森豪威尔的公开信中明确表示，对中华人民共和国的侵犯也就是对苏联的侵犯。赫鲁晓夫反对美国的核讹诈，并援引根据《中苏友好同盟互助条约》苏联所承担的义务。美国对此是不得不考虑的。9月18日苏联外长葛罗米柯在联大会议上再次重申了这一立场。

(2) 盟友方面。美国的盟国均不支持美国在台湾海峡危机中与中国的对抗，表示没有义务牵连进台湾海峡危机中。英国明确表示支持用谈判的方式解决危机。9月21日英国外交大臣劳埃德(John Selwyn Lloyd)在罗德岛会见艾森豪威尔时说，英国政府认为不能用武力来解决争端，而是要通过谈判，他接着又向艾森豪威尔询问华沙会谈的进展以及如果会谈失败的后果。艾森豪威尔回答，只能走一步看一步，他也不能确定下一步是什么，但美国希望华沙会谈能带来好消息，尽管坦率地说，他对此并不乐观。劳埃德表示，英国公众舆论认为如果中美大使级会谈失败的话，则应该举行中美高一级会谈。艾森豪威尔表示作这样的决定很困难，因为公众舆论不会支持国务卿与周恩来坐在同一张桌子旁。劳埃德继续试探美、苏、英、中和印度五国会议的可能性，艾森豪威尔仍表示不可能。[113]英美尽管谈不拢，但英国的态度对美国决策毕竟是一种制约因素。

(3) 中国政府方面。在9月15日中美恢复大使级会谈后，中方一方面提出“中国人民一定要收复金门、马祖，任何力量都不能阻挡”，“美国武装力量一天不撤退，台湾海峡地区的紧张局势就一天不能消除”，同时也表示，“愿意通过和平谈判来解决中美之间在台湾地区和其他远东地区的争端，而不诉诸威胁或者武力”《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2782页。。美国终于感到，中方的上述立场，不是美国炫耀武力能使之改变的。

(4) 台湾当局。中美恢复大使级谈判后，台湾一直持反对态度，害怕被“出卖”。28日蒋介石在答记者问时，表示对华沙会谈，“在根本上是我们不赞成的”，如果中共“不停止其射击，不放弃其武装侵略，一切就无从谈起，则所谓各方面都愿接受的结果，更是不可想象。”[114]杜勒斯在9月30日记者招待会上暗示要求台湾放弃沿海岛屿以换取中共停火，蒋介石当即表示拒绝美国的主张。

美方的“协议声明”，就是在以上几方面的压力下而采取的步骤。在10月4日第七十九次会议上，王炳南驳斥了美方的草案，指出，这是美方为掩盖其侵略行为，使其占领台湾合法化，同时也是为了美国制造“两个中国”服务的，故中方不能接受之，而且没有讨论的余地。

中美经过了几轮谈判，没有达成任何共识，但也并不是一无所获。

通过谈判，中方进一步摸清了美国的意图。10月3、4日周恩来在中央政治局常委会上指出，杜勒斯的谈话，表明美国想趁目前这个机会制造“两个中国”，要我们承担不用武力解放台湾的义务。以此为条件，美国可能要台湾放弃所谓“反攻大陆”的计划，并从金门、马祖撤退。杜勒斯这个政策，一句话就是以金门、马祖换台湾、澎湖。这同我们最近在华沙中美大使级会谈中侦察美方底牌的情况是一致的，美方在会谈中说的比杜勒斯更露骨。这样，中国通过打和谈两手，了解到美国意图，进而促使中国作出10月6日起停止对金门炮击的决定。周恩来在政治局常委会上还建议，“中美会谈以继续下去为有利，可以拖住美国人，力求避免美方或其他西方国家把台湾海峡问题提到联合国去”。[115]

华沙会谈同样成为美国了解中方意图的窗口。台湾海峡危机确实使美国陷入了困境，美国一方面对台湾承担着条约义务，另一方面它实在不愿意被拖入战争，因此恢复与中国的谈判，在谈判桌上拖住中国政府，又再次成为杜勒斯解决危机的法宝。9月20日，杜勒斯说，美国和中共分歧太大，故也不可能达成调解，华沙会谈也就没有什么成果，但会谈可以缓和紧张气氛。10月3日，国务院指示比姆使会谈继续下去，“至少在现阶段，因为它的存在可以提供某种掩护或成为中共不使进攻行动升级的理由”[116]，10月6日，中国政府发表《告台湾同胞书》，宣布自6日起，停止对金门、马祖炮击，暂以7天为期。10月7日美国通过挪威了解到中方愿意使谈判进行下去的信息，8日，国务院指示比姆，在下次会议即10日的第八十次会议上，向中方表示，(一)美国暂停护航；(二)中国共产党如果恢复战事，世界舆论定会谴责中国共产党。同时国务院又想了解，中方还准备谈判下去吗？另外美国务院对《告台湾同胞书》很感兴趣，该声明说，“一个东太平洋国家，为什么跑到西太平洋来了呢？西太平洋是西太平洋人的西太平洋，正如东太平洋是东太平洋人的东太平洋。”国务院想知道这是不是意味着也让美国放弃在亚洲的其他盟国，如菲律宾？10月22日，中国政府宣布恢复炮击，国务院于同日指示比姆在下次会议(10月25日的第八十二次会议)一方面谴责中共恢复炮击，希望这次炮击不要持续太长时间，另一方面否认中方对美国侵入领海、领空的警告。比姆在其回忆录中写道，杜勒斯从未真心要进行华沙谈判，他只是愿意把它们(指会谈)作为避雷针。一旦他感到自己已经摆脱困境，他就会淡化会谈。比如他在10月末访问台北时声称，这些谈判也许有益于建立与北平的直接渠道，“但很难看出会有有用的结果”。[117]

总之，在台湾海峡危机中，中美双方自9月15日恢复会谈后，进行了频繁接触，前后在9月15日、18日、22日、25日、30日，10月4日、10日、15日、25日举行会谈，尽管双方分歧太大，没有达成任何协议，但毕竟保持了一个直接接触的渠道，而且中方坚持了自己的立场，挫败了美国要求“停火”的计划。

随着台湾海峡紧张形势的缓和，中美大使级会谈的频率降低为一个月一次，直到1968年1月8日，第一三四次会议后中断。在此期间，双方谈判代表也有所变更，先是1961年11月28日，第一○七次会议后，雅各布·比姆大使离任，由美新任驻波兰大使约翰·卡伯特(John.M.Cabot)接任，随后在1965年12月16日的第一二八次会议上又改为美驻波兰大使格罗诺斯基(John A.Gronouski)接任，直到1968年1月8日的第一三四次会议。1964年4月8日第一二○次会议后，王炳南奉调回国，结束了担任中美大使级谈判中方代表长达9年的经历，由中国新任驻波兰大使王国权接任，一直到1967年6月14日第一三三次会议，王国权调任回国后，第一三四次会议由中国驻波兰代办陈东担任中方代表。

肯尼迪政府上台伊始，负责远东事务的助理国务卿帕森斯(Graham J.Parsons)于 1961年2月19日向腊斯克国务卿就华沙会谈作了详细说明，他认为从谈判中至少可以得到下列政治及心理上的好处：(一)向美国及世界公众舆论表明，美国没有“忽视4.5亿人民”，而是确实就共同关心的问题与中共打交道；(二)能够在一定程度上把中美关系紧张的责任推到中国身上，如被扣押在中国的美国公民，中共不允许美国记者访华等问题；(三)谈判能够起部分抑制中共军事进攻台湾的作用；(四)谈判的继续存在不需要第三国充当中间人，以免使这个地区关系更加复杂；(五)谈判能够成为美国与中国联络的直接、秘密的渠道。帕森斯最后认为，谈判对美国有着深远的政治利益。如果中共能缓和对美国的敌意及真诚寻求调整双方之间的关系，华沙会谈这种秘密渠道是使事情取得进展的恰当途径。如果美国希望想知道中共对世界大事(如核控制、裁军)的态度和打算，大使级接触能够提供一个方便、快捷而可靠的渠道，所以帕森斯建议应该继续会谈下去，尽管近阶段没有取得成果，而且“不能仅仅从获得确实成果的角度来评估会谈的价值”。[118]帕森斯的建议得到副国务卿鲍尔斯(Chester Bowles)的赞同，他也认为华沙会谈应该进行下去，现阶段会谈确实没有给美国提供多大好处，而在将来可能会很有用[119]。腊斯克基本上采纳了上述建议，后来，1966年3月16日，国务卿腊斯克在众议院外委会作证时谈到美国对华政策的十大要点，其中之一就是“保持在华沙的直接外交接触”。[120]

中国方面于1960年上半年确定了新的谈判原则，即鉴于“前一段会谈分别提出的种种问题难以分别解决，今后要确定‘一揽子’解决问题的原则，就是说台湾问题不解决，其他问题都谈不上”,[121]在以后的许多场合，中国方面也不断地重申这一原则。1960年5月26日，周恩来会见英国蒙哥马利元帅时说，“改善中美关系的先决问题是：(一)美国承认台湾是中国的一部分；(二)美军撤出台湾和台湾海峡。如果美国承认这两个原则，自然我们愿意同美国进行谈判”。[122]同年8月30日，周恩来同斯诺谈话时说，“中美谈判总要先达成原则协议才能解决具体问题。应达成的原则协议包括两点：第一点是中美两国之间的一切争端，包括两国在台湾地区的争端，应通过和平协商求得解决，而不诉诸武力或武力威胁；第二点是美国必须同意将武装力量从台湾和台湾海峡撤走。至于什么时候撤以及如何撤的具体步骤，是下一步讨论的事。”[123]

“一揽子”原则是在台湾海峡局势紧张的情况下提出，正如王炳南后来所评述的，还是十分正确的，表明了中国在台湾问题上的坚定立场。但也有一定的历史局限性，错过了在一些具体问题上中美有可能达成谅解的机会。腊斯克就任国务卿后，在对华政策的具体做法上与他的前任略有区别，1961年8月13日他电告比姆，要求他试探中共的态度。他授权比姆声明，双方在根本问题上，是不会有什么成果的，但在细小问题上取得成果也有助于一步步改善双边关系。腊斯克提到罗森医生。[124]访华的事，要求比姆用此事来试探中国的反应[125]，但中方对此没有作答。

纵观华沙会谈的10年中，会谈涉及的问题主要是4个方面：台湾；记者互访；核问题；印度支那问题。

一、台湾问题

有关台湾问题的争论贯穿了整个华沙会谈。1958年10月下旬，在美国的压力下，在杜勒斯访台时，台湾当局实际上同意放弃用武力“反攻大陆”[126]，同时美国也希望通过谈判迫使中共放弃对台湾使用武力。

1958年11月22日美国国务院指示比姆，要求他促使中方发表一个放弃使用武力的声明。美方的要求理所当然遭到中方的拒绝，在11月25日的第八十四次会议上，王炳南发言说，是美国侵略了台湾，要中国放弃使用武力是不能接受的，台湾是中国的内部事务，中美谈判的基本议题应该是美国从台湾撤出其全部军队。

美国仍不甘心，1959年11月4日国务院又提出其协议声明草案，声明的中心内容仍是中美放弃在台湾及别的地方使用武力，除了个别及集体的自卫，这与日内瓦会谈时的协议声明没有什么区别，只是加上了同年9月27日赫鲁晓夫访美时达成的美苏公报中所说的解决国际争端要通过谈判，用和平方式，而不是使用武力的提法。在11月6日的第九十三次会议上，比姆向王炳南递交了该草案；王炳南表示这个草案与过去四年中的几个草案没有什么不同，拒绝这个草案。比姆则希望中国政府考虑当时的国际气氛，不要拒绝该草案。紧接着在12月8日的会议上，比姆再次询问中方对草案的反应，王炳南仍坚持以前的立场，谴责美国用美苏公报离间中苏关系，认为赫鲁晓夫在台湾问题上是支持中国的，这个协议声明草案再次破产。

此后，台湾问题几乎在每次会议上都被提出，中方要求美方从台湾及台湾海峡撤军，美方要求中方放弃在该地区使用武力，双方立场根本分歧。正如王炳南在回忆录中说的那样，“我和比姆在互相提防和压制的气氛下，你谈你的，我谈我的”。

但这不是说会谈对双方毫无用处。1962年蒋介石集团趁大陆遭受自然灾害之际，叫嚣要“反攻大陆”，形势一度十分紧张。中国领导人要求王炳南了解美方的态度。1962年6月23日，王炳南与卡伯特在中国驻波兰使馆举行一次有关台湾海峡地区情况的非正式会谈，双方只各有一名随员参加。王炳南要求美国政府关注台湾地区的情况，询问美国是否支持蒋介石“反攻大陆”。卡伯特说，他授权声明，在现在形势下，美国政府不准备支持台湾进攻大陆，而且台湾也曾承诺如果没有美国的同意是不会发动进攻的。卡伯特还一再说明，美国不支持蒋介石进攻大陆，而且相信蒋不会这样做的。王炳南说，一旦战争爆发，华沙谈判就不可能进行下去了。卡伯特回答，如果蒋介石发动这样的进攻那是得不到美国支持的，在现阶段对他来说最重要的事情似乎是将会谈继续下去，目的是维护和平。[127]得到这一重要信息，中国领导人心里就有了底。因为没有美国的支持，所谓的“反攻大陆”只不过是痴人说梦罢了。

二、记者互访

在日内瓦会谈中，交换记者问题已经陷入僵局。华沙会谈恢复后双方注意力集中在台湾海峡危机上，故一直也未涉及该问题。杜勒斯1959年4月离任后，赫脱(Christian A.Herter)接任国务卿,他想在会谈上有别于其前任，而且大选年(1960年)马上就要到来了，共和党政府也不想在对华政策上交白卷。1959年4月23日，美国国务院发言人声明，对33名美国新闻记者去中国访问的许可延长一年，声明还说，如果有有诚意的中国记者申请签证，国务卿准备考虑建议司法部长在法律上予以通融，以便能获得签证，但同时又重申美国法律不允许国务院答应中方要求，即事先同意对等数量中国记者访美。[128]该声明提法上与美方以前在日内瓦会谈中有所不同，在一定意义上承认了中方的对等互惠要求。但声明又强调了美国法律的规定，这样美国任何时候都可以取消对中国记者的对等待遇。

中方对这样一个模棱两可的提案反应冷淡。在1960年2月23日的第九十六次会议上，比姆按照国务院的指示，再次重复了1959年4月23日国务院发言人的说法。王炳南阐明中方的立场说，必须签订一个正式的协议，才有可能进行记者交换。比姆称，按照美国的法律是不可能达成这种协议的，会谈没有结果。

同年4月20日，美国国务院再次发表声明，声称，“根据法律，已有充分的规定允许记者可以‘平等互惠地’访问各国，”该声明又提到，中国同某些国家没有正式协议，但中国却在那里派有记者，可见中国并非必须缔结这种协议。

比姆在6月7日的第九十八次会谈中，提出了一个记者互访协议草案，强调“美利坚合众国政府，在宪法和美国现行的有关法律和条例的范围内，并按照平等互惠原则，将接受中华人民共和国的记者进入美国，以便能直接报道美国的情况。被接受进入美国的中华人民共和国的记者，将被给予同一般给予在美国的外国记者一样的、作新闻报道的便利”[129]，问题在于，根据美国现行的移民法，是不能给中华人民共和国公民签证的，这样所谓对等互惠原则或者根本行不通，或者实施起来会障碍重重。再者，美方建议采取分别发表声明的形式，即1955年9月有关平民回国的协议的形式。中方认为这种形式对美国约束力不够，所以主张采用双方共同声明的形式。

在9月6日的第一百次会议上，王炳南拒绝了美方的草案，提出了中方的协议草案，主要内容是中美双方声明“为了设法消除中美两国人民之间的隔阂，初步改善目前两国的关系，并且进一步促使两国根据互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，和平解决美国武装部队从中国领土台湾和台湾海峡地区全部撤出的问题，两国政府协议以下各条，使双方的新闻记者得以在平等互惠的基础上到对方的国家进行新闻采访。每次两国政府批准入境的对方新闻记者，必须人数相等；不以现行的或今后制定的任何法律和条例阻难被批准的对方新闻记者入境；被批准进入本国的对方新闻记者，将享受本国的新闻记者在对方国家所享受的同样的采访新闻的便利；两国政府保证，进入对方国家进行新闻采访的本国记者，将不进行违反本协议序言所述宗旨的活动”。[130]

比姆当即拒绝了中方的草案，理由是：(1)不能接受有关美国从台湾撤军及有关记者交换的提法；(2)不能接受平等数量的记者互访；(3)美国不能置现行法律和条例于不顾；(4)草案最后两条限制合法的新闻自由。[131]

1961年肯尼迪政府执政后，总的对华政策没有发生变化，但某些做法略有不同。为准备新政府上台后的第一次华沙会谈(即第一○三次)，腊斯克要求比姆告诉王炳南，美国将提供一份记者的名单供中方选择，美国也邀请中方提供一份希望进入美国采访的中国记者名单，并保证将考虑发给这些人签证，只要他们申请，双方将实行对等人数的记者互访。[132]在1961年3月7日的第一○三次会议上，王炳南拒绝了美方提供的记者名单，要求美方重新考虑1960年9月6日的草案，并且表示台湾问题不解决，就很难在别的问题上取得进展。

随着美国国内要求与中国改善关系的呼声越来越高，到约翰逊政府任内，1965年年底及1966年春夏时，记者互访的问题又被提了出来，而且互访人员范围扩展到教授、医生等。

1965年12月4日，负责远东事务的助理国务卿威廉·邦迪(William P.Bundy)向副国务卿鲍尔(George W.Ball)建议，允许中国记者访问美国，给美国记者发放去中国的有效护照，签署交换记者的正式或非正式协议；允许公共健康和医药领域的医生和科学家去中国旅行，作为互惠同样允许相同领域的中国医生和科学家来美国访问。[133]29日，美国国务院声明，放松旅行控制，允许上述领域的医生及科学家去受旅行控制国家，从事与他们专业直接相关的工作。[134]但是在12月16日第一二八次会议，格罗诺斯基提出的记者及医生互访的建议，遭中方拒绝，理由仍然是台湾问题不解决，别的问题无从谈起。

再往后，由于中美在印度支那的对抗加剧，加之中国国内的“文化大革命”，两国实行人员互访的可能性也就越来越小了。

三、核问题

1963年7月25日，苏、美、英三国代表在莫斯科签订三国部分禁止核试验的条约，这个条约立即就遭到中国政府的严厉批评。中国政府主张全面、彻底、干净、坚决地禁止和销毁核武器。

肯尼迪政府自上台以来，对中国成为核国家的可能性深感担忧。在8月1日的一次记者招待会上肯尼迪表示，希望中国能参加条约，但他认为这是不大可能的。核问题也就成为华沙会谈的主要话题之一。

8月2日，王炳南向美驻波兰使馆递交了周恩来总理就建议召开世界各国首脑会议讨论全面、彻底、干净、坚决地禁止和销毁核武器而致各国首脑的信。8月7日的第一一六次华沙会谈持续了3小时35分钟，是4年来最长的一次，中心话题就是核条约问题。中美的立场截然对立：美国试图阻止中国成为核国家，企图用苏、美、英三国条约来使中国就范。中国要打破美国的核垄断，双方没有妥协的余地。

1964年10月16日，中国成功地进行了第一次核试验，同日中国政府发表声明，指出：“中国发展核武器，不是由于中国相信核武器的万能，要使用核武器。恰恰相反，中国发展核武器，正是为了打破核大国的核垄断，要消灭核武器”，中国政府还郑重宣布，“中国在任何时候、任何情况下，都不会首先使用核武器”。[135]

美国对中国的核爆炸十分关注，中央情报局1964年8月26日的一份报告中指出，从U-2飞机及卫星拍摄的照片分析，中国的核爆炸不会早于1964年年底，地点是在罗布泊。1964年10月15日中央情报局的一名官员还推测罗布泊的核爆炸会在今后的6到8个月内进行。[136]10月16日上午10时30分(华盛顿时间)约翰逊、腊斯克、国防部长麦克纳马拉等人正在开会，其间传来中国核爆炸的报告，与会者马上起草声明，下午1时20分由约翰逊发表。18日约翰逊又发表讲话，指责中国搞核扩散，声称无核国家将面临核讹诈的危险，要求中国参加部分禁试条约。

由于中国爆炸了原子弹，核问题又成为1964年11月25日第一二三次华沙会谈的主话题。首先，王国权提出协议草案，该草案声明，两位大使代表本国政府，郑重声明在任何时候、任何情况下各自政府都不首先使用核武器，两国政府建议召开世界首脑会议。[137]这个文本显然不能为美国所接受，但卡伯特没有马上表态，只同意将草案转交给政府。在1965年2月24日的第一二四次会议上，卡伯特以不能没有监督为借口表示反对，该草案不了了之。由于双方在核武器问题的立场上尖锐对立，以后的交涉也无结果。

四、印度支那问题

从1964年以后，华沙会谈频率明显降低，从1964年至1968年初，只进行了15次会议，平均每两三个月才举行一次，而在这些有限的会议上，双方的焦点是越南问题。

从美国方面看，它把华沙会谈作为一种了解中国立场的渠道。对于越南人民的抗美救国战争，中国的态度是明确的，即坚决支持这场正义战争，为此中国政府多次声明，表明自己的立场。但美国政府仍然希望通过华沙会谈确认中国的立场。1964年7月23日，腊斯克在第一二一次会谈举行前夕，电告卡伯特，他想知道中国在华沙会谈上的观点与其公开声明是否相同，并且想知道中国是否主张重开日内瓦会议。[138]

8月“东京湾事件”后，8月5日美国国家安全委员会工作人员汤姆逊(James C.Thomson，Jr.)建议总统国家安全事务助理麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)，尽快召开一次华沙会谈紧急会议，向中国再次陈述，美国不希望扩大战争，但如果中国及河内的行动迫使美国这样做，美国也会这样做。[139]即要面对面地威胁中国，企图阻止中国援助越南，尽管后来美国并没有要求召开这样一次会议。在9月24日的第一二二次会议上，王国权对美国的扩大战争的侵略行径给予强烈谴责，指出美国政府应该对东南亚现在的紧张局势负责，而卡伯特则认为王国权的声明太荒谬，没有必要再争论下去了，结果会谈不欢而散。

美国非常关注中国对越南的态度是很自然的，美国一直担心中国会像抗美援朝那样，大举出兵越南。1965年7月15日国务院一份报告中就称，如果北越政权受到威胁，如果中越边境处在危急状态，如果国民党军队卷入越战，中共就有可能参加战争。[140]1965年3月，美国地面部队进入南越，越战进一步升级。在此之前，2月9日，中国政府即发表声明，指出：“美国对越南民主共和国的侵犯就是对中国的侵犯，六亿五千万中国人民绝对不会置之不理，而且是作了准备的”。在2月24日第一二四次会议上，王国权再次向卡伯特重申，对越南的侵犯，就是对中国的侵犯，而卡伯特从王国权的声明中得出结论，中国的干涉至少在目前是不会发生的。[141]

在有关越南问题的讨论中，有两点值得注意。(1)在1964年11月25日的第一二三次会议上，王国权警告美国，美国若决定派台湾军队进入南越，把中国与越南问题联系起来之前，必须经过仔细而清醒的考虑。[142]1965年4月美国飞机侵犯海南岛上空，美国鼓动台湾当局袭击大陆，王国权在4月21日的第一二五次会议上，再次警告美国不要把中国的内战与越南战争联系在一起，否则美国将自食其果[143]。在此之后，1965年12月6日，美国中央情报局副局长克莱因(Ray S.Cline)向局长麦库姆(John A.McCome)建议在越南使用台湾军队[144]，但美国政府始终未敢决定使用台湾军队，这恐怕与中方在华沙表示的坚决态度有关。(2)苏联担心中国利用华沙会谈，秘密与美国交易，所以不断制造谣言，诽谤中国与美国勾结。中国政府采取的对策是：在1966年9月7日的第一三一次会议上，王国权就中美关系、越南问题发表长篇声明，会后将此声明公开发表，这是一个反常的举动。9月20日苏联驻美大使多勃雷宁询问美国巡回大使汤普森(Lewelyn Thompson)对此举动的看法。汤普森认为责任在苏联，因为苏联通过塔斯社指责中国勾结美国。汤普森的话想证明美国在越南问题上没有绕过苏联，与中国单独交易。华沙谈判中还有过一个小插曲，1965年底，格罗诺斯基发现，波兰人偷听谈话，便建议改变地点，到各自使馆举行。腊斯克却认为，让波兰人和苏联人知道当前会谈内容并无坏处。[145]

华沙会谈还涉及美国被押人员、美国飞机、军舰侵入中国领空、领水等问题。

1964年以后华沙会谈开会频率明显降低，1964年1月29日第一一九次会谈，到1968年1月8日第一三四次会谈，三年时间只进行了15次会谈。原因之一是，中国国内发生了“文化大革命”，正如王国权大使回忆，“‘文化大革命’开始了，外交工作陷于混乱。我既看不到中央和外交部的指示，也无法向周总理和中央请示问题，谈判无法继续下去了”。[146]在1968年1月8日的会谈中，双方确定下次会议(即第一三五次)开会日期为5月29日，后来由于双方一再更改会期，最后确定为1969年2月20日[147]。就第一三五次中美大使级会谈会期问题，中国外交部新闻司发言人还发表谈话，将双方商谈的经过加以披露[148]。后来由于美国给予在荷兰叛逃的一名中国外交人员以政治避难权，中国方面取消了1969年2月20日这次会谈[149]。这样华沙会谈实际上到1968年的年初以后就中断了。从1958年9月开始，一直到1968年年初中断，华沙会谈总共进行了61次，与日内瓦会谈相比，最明显的区别是会谈内容广泛了，不再局限于平民遣返、台湾问题，而是扩展到印度支那问题、核问题等多个领域。尽管从未达成任何协议，但双方也都愿意保持这个渠道，在那个特殊的年代，这是中美两国间唯一直接接触的场合。

1969年对于中美两国来说都是重要的一年。美国政府更迭，尼克松总统上台，并且做出了一些改善对华关系的试探。中国方面也注意到了这些变化，也在寻求改善关系的可能性[150]。中美关系解冻的过程在中美双方都在悄悄地进行着。

1969年9月，美驻波兰大使斯托塞尔(Walter J.Stoessel，Jr.)回国述职时，尼克松、基辛格指示他与在华沙的中国外交人员接触。12月11日，斯托塞尔正式告诉中国代办雷阳，他奉美国国务院之命建议恢复中美华沙会谈。1970年1月8日，雷阳通知斯托塞尔，中国同意于1月20日正式举行会谈，并同意在两国使馆轮流举行的原则。同一天，美方也作了同样的宣布。

这样1970年1月20日，中断了两年之久的华沙大使级会谈恢复，这是自日内瓦会谈开始以来的第一三五次会谈。不久，2月20日，双方又举行第一三六次会谈，这也是中美大使级会谈的最后一次会议。通过这两次重要会谈，中美关系取得了两点重要进展：一是在台湾问题上，美国政府首次提到，不妨碍台湾海峡两岸的中国人自己“达成任何和平解决”；中国政府也表示了相应的灵活态度，不再坚持台湾问题不解决，其他问题一概不谈的“一揽子”解决方案。二是两国代表第一次面对面地表明了愿意改善关系的愿望，并且都希望实现更高级别的会谈，直至美国特使访问北京。

原定的5月举行的第一三七次会谈，因中国抗议美国出兵柬埔寨而取消了。在此之后，一直未恢复，1971年7月基辛格秘密访华期间，双方确定巴黎为今后秘密联系渠道，中美华沙会谈不再恢复。这样自1955年以来断断续续坚持了16年的中美大使级会谈正式结束了其历史使命。

[1] 《毛泽东著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第794页。

[2] 《建国以来毛泽东文稿》，第6册，第619页。

[3] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第1803页。

[4] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第375页。

[5] FRUS,1952—1954,Vol.14,pp.439—440.

[6] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.442.

[7] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.515.

[8] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2128—2129页。

[9] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第95页。

[10] 同上书，第98页。

[11] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2249页。

[12] 同上书，第2241页。

[13] 同上书，第2259页。

[14] 英国虽于1950年1月6日就正式通知中国，承认中华人民共和国是“中国法律上之政府”，愿意与中国建立外交关系，但又不愿意断绝与台湾的官方关系，建交谈判一直僵持，1954年日内瓦会议后，两国才互换了代办，故英国在北京有代办处。

[15] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，2177页。

[16] 《毛泽东外交文选》，第193页。

[17] Kenneth T.Young,Negotiating with the Chinese Communists (New York:Mcgrawhill Book Co.,1968),p.43.

[18] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第100页。

[19] 同上书，第102页。

[20] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第105页。

[21] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2251页。

[22] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2253—2259页。

[23] Negotiating with Chinese Communists,p.45.

[24] FRUS,1955—1957,Vol.2,China,pp.532—533.黄华时任驻英国代办，王炳南任驻波兰大使。

[25] 《顾维钧回忆录》第12册，中华书局1993年版，第296—297页。

[26] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.536—538.

[27] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.594—595.

[28] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.595—602.

[29] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.555.

[30] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.591.

[31] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.606.

[32] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.627.

[33] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.643.

[34] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2277页。

[35] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2287—2289页。

[36] U.Alexis Johnson,The Right Hand of Power (Englewood Cilff,New Jersey,Prentice-Hall Inc.,1984),p.238.

[37] The Right Hand of Power,p.238.

[38] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2279页。

[39] FRUS,1955—1957,Vol.2,pp.685—687.

[40] U.Alexis Johnson,The Right Hand of Power,p.242.

[41] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.27.

[42] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.34.

[43] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.59.

[44] FRUS,1955—1957,Vol.2,p.443.

[45] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.9.

[46] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.18.

[47] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.56.

[48] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.67.

[49] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.27.

[50] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.30.

[51] 王炳南：《中美会谈九年回顾》,第55页。

[52] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.67.

[53] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2301—2302页。

[54] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.88.

[55] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.90.

[56] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2310页。

[57] 《中美会谈九年回顾》,第58页。

[58] FRUS,1955—1957,Vol.3,pp.100—110.

[59] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.122.

[60] 《新华月报》,1955年第11期，第83页。

[61] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.136—138.

[62] 《中美会谈九年回顾》,第59页。

[63] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第128页。

[64] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.176.

[65] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.263.

[66] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.353.

[67] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2378页。

[68] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.359.

[69] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.360.

[70] 《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，第588页。

[71] 《兰金回忆录》,第251页。

[72] 《毛泽东外交文选》，第244页。

[73] 同上书，第246页。

[74] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第175页。

[75] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.416—417.

[76] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2404页。

[77] 同上书，第2437页。

[78] 同上书，第2437页。

[79] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2425页。

[80] 同上书，第2464页。

[81] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.478.

[82] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2460页。

[83] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2521页。

[84] 美国人大会(American Assembly)，艾森豪威尔1950年提议建立，设在哥伦比亚大学内，是一个全国性的教育机构。每年至少举行两次非党派性的会议，讨论美国的内外政策。

[85] FRUS,1955—1957,Vol.3,p.475.

[86] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2481页。

[87] 《杜勒斯言论选辑》，第326页。

[88] 《杜勒斯言论选辑》，第326页。

[89] 《中美关系资料汇编》，第2辑，下，第2529页。

[90] 同上书，第2530页。

[91] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第212—213页。

[92] FRUS,1955—1957,Vol.3,pp.639—641.

[93] 周恩来11月15日在外交部会见各国驻华使节时，对美国在第十九届国际红十字大会上搞“两个中国”的行为给予谴责。

[94] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第199页。

[95] 同上书，第205页。

[96] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2597页。

[97] 同上书，第2599页。

[98] FRUS,1958—1960,Vol.19 p.28.

[99] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2627—2628页。

[100] 同上书，第2629—2630页。

[101] 同上书，第2637页。

[102] 见本书第202页。

[103] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2688页。

[104] 同上书，第2711页。

[105] Jacob D.Beam,Multiple Exposure: An American Ambassador’s Unique Perspective on East-West Issues (New York,W.W.Norton & Company,Inc.1978),p.122.

[106] 《中美关系资料汇编》,第2辑，下，第2768页。

[107] 《中美会谈九年回顾》,第74页。

[108] 同上。

[109] 《周恩来与1958年炮击金门》，载《党的文献》，1997年第3期。

[110] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第171页。

[111] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.200.

[112] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.294.

[113] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.251.

[114] 《美国对华政策三十年》，第163页。

[115] 《周恩来与1958年炮击金门》，载《党的文献》，1997年第3期，第68页。

[116] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.323.

[117] Multiple Exposure,p.131.

[118] FRUS,1961—1963,Vol.22,pp.9—11.

[119] FRUS,1961—1963,Vol.22,p.11.

[120] 李长久、施鲁佳主编：《中美关系二百年》，新华出版社1984年版，第207页。

[121] 《中美会谈九年回顾》，第71页。

[122] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第281页。

[123] 同上书，第287页。

[124] 罗森是美国著名的耳科医生。

[125] FRUS,1961—1963,Vol.22,p.119.

[126] 详见本书211页。

[127] FRUS,1961—1963,Vol.22,p.275.

[128] Negotiating with the Chinese Communista,p.222.

[129] 《新华半月刊》1960年18期，第23页；FRUS,1958—1960,Vol.19,p.666.

[130] 同上书，第23页。

[131] FRUS,1958—1960,Vol.19,p.712.

[132] FRUS,1960—1963,Vol.22,p.24.

[133] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.229.

[134] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.229.

[135] 《新华半月刊》1964年第11期，第2页。

[136] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.108.

[137] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.134.

[138] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.65.

[139] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.76.

[140] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.186.

[141] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.151.

[142] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.135.

[143] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.166.

[144] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.395.

[145] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.255.

[146] 王国权：《跟随周总理搞外交》，《研究周恩来——外交思想与实践》，世界知识出版社1989年版，第55页。

[147] FRUS,1964—1968,Vol.30,p.677，pp.722—723.

[148] 《人民日报》1968年11月27日。

[149] 宫力：《毛泽东怎样打开中美关系的大门》，《环球同此凉热》，第272页。

[150] 详见本书第八章第一节。

第六章 危机的年代

第一节 印度支那危机

1954年7月日内瓦会议上达成的一系列文件（通称日内瓦协议），结束了法国企图重占印度支那的殖民战争，规定了印度支那三国人民通过普选来自由选择自己国家的前途命运。中国曾为推动日内瓦协议的达成发挥了十分积极的作用。通过日内瓦会议，中国在国际上赢得了声誉，提高了形象，更重要的是，挫败了美国变印度支那为反共反华军事基地的企图，维护了中国南大门的安全。中国领导人向越南领导人承诺，将“为保证与争取（日内瓦）协议的彻底实施，为维护和巩固亚洲及全世界的和平与安全而努力”。[1]

美国从一开始就极力反对召开日内瓦会议，会议开始后又竭力加以破坏，企图使会议不欢而散。但事与愿违，美国不仅不能阻止日内瓦会议的召开，而且还不能破坏有利于越南劳动党和平统一全国的日内瓦协议的达成。这一结果，在艾森豪威尔政府看来，对于“自由世界”简直是个“灾难”。[2]

日内瓦协议既已形成为国际公法，美国固然不敢冒天下之大不韪而公开使用“威胁或武力去妨碍”协议的实施。但美国却通过拒绝参与日内瓦《最后宣言》来企图规避协议的约束，并为以后随时直接干涉印度支那预作准备。

美国要直接干涉印度支那，首先面临的问题是缺乏“合法性”。在奠边府战役中，艾森豪威尔政府曾试图以“联合行动”为名介入战斗，但由于英国的坚决反对，同时又没有一个“合法”的借口，美国决策者束手无策。杜勒斯在日内瓦会议期间就一直在同英国商讨订立一个东南亚集体防务条约的问题。

9月上旬，美国终于拼凑了《东南亚集体防务条约》，并将印度支那三国纳入条约保护范围。[3]这就为美国随时采取一切手段来直接干涉印度支那提供了一种依据。杜勒斯在条约签订后声称，如果共产党人逾越在印度支那划定的界线，那将被看作是“主动的进攻”，美国将要求东南亚条约的缔约国作出反应。[4]

签订《东南亚集体防务条约》，仅仅是美国直接干涉印度支那的先声。杜勒斯的目标是要“重新占领”印度支那。杜勒斯断定，日内瓦会议后，印度支那地区“真正的危险”来自于共产党在内部进行的“颠覆和瓦解活动”。他已说服国家安全委员会，美国将把“共产党的颠覆或叛乱”视为“严重局势”，而且应考虑立即采取适当的行动，包括动用美国的军事力量，以“遏制”越共的“颠覆”活动，并且防止中国的介入。[5]但要做到这一点，在印度支那地区内建立和巩固反共政权乃是必不可少的。

美国最迫切关注的问题是日内瓦协议规定的1956年7月全越大选。美国决策者实际上并不完全反对通过普选实现越南统一。日内瓦会议期间，美英曾达成协定，同意“不排除以和平手段最终统一越南的可能性”[6]，但美国人概念中的“统一”，无疑是要以反共的越南南方统一劳动党控制的越南北方。不过，在两年时间内实行全越大选，北方的优势是显而易见的。

在美国人看来，日内瓦会议后南越的政治情景十分灰暗。首先，在人口分布上，北纬17度线使北越获得了总人口2500万中的1400万（占56％），而南越只得到1100万人（44％）。这种人口分布的不均直接关系到全越大选的选票问题，南越显然处于不利的位置。第二，法国从印度支那的军事撤离，“西方国家”在日内瓦会议上政治“声誉的丧失”，已导致南越笼罩在“挫败与失望的气氛”中。反观北越，越南劳动党在印度支那战场上和日内瓦会议上都极大地增强了力量，赢得了国际声誉，胡志明已成为越南的民族英雄，深受越南人民的拥戴。艾森豪威尔总统担心，如果1954年就举行选举，那么80%的越南人都会选择胡志明。[7]第三，美国决策者认为，“共产党人将不会放弃控制整个印度支那的目标”，必将通过政治、心理和准军事手段对南越进行“颠覆”；北方军队在中国的援助和训练下将扩大和加强。在这种情况下，南越是无力与之抗衡的。[8]美国中央情报局对南越局势发展的估计是，即使美国给南越以“坚实的支持”，也很难建立一个强大而稳定的反共国家。参谋长联席会议同样得出南越局势“彻底无望”的结论。[9]

杜勒斯认为，既然南越形势不利，南越政府就不能急于参与全越大选，应该将大选拖延到对南越较有利的某个时候举行，到那时也许北越就不想举行大选了。[10]

于是，艾森豪威尔政府决定，尽一切可能，“防止共产党在全越大选中取胜”。[11]美国决策者打算以大规模移民运动来改变南北越的人口分布结构，以便争夺选民。日内瓦协议规定，在交战双方的军队重新集结的300天期限内，越南百姓可以自由地迁徙到北方或南方。据此，美国中央情报局西贡分站、美国军援顾问团和美国驻西贡大使不失时机地联手策划和实施诱使北方天主教徒南迁的行动。结果，约有86万北越平民迁徙到南方，其中60万人为天主教徒，占北越信仰天主教人口的65％。[12]为了移民的运送和安置，美国耗资3亿多美元；美军和法军还提供了海、陆、空三路运输工具；美国的天主教民间团体也十分卖力地介入“难民救济”活动中。

扶持一个强有力的反共南越政府无疑是美国重建南越、阻止共产党夺取大选胜利计划的关键。杜勒斯设想，这个反共政府，其力量应来自于“民众的广泛支持”，其吸引力可扩展至17度分界线以北地区。[13]自杜鲁门政府以来，美国决策者就主张给予越南人相对的独立，以争取当地人民对反共事业的支持。美国一直强调，法国在印度支那的失败正是坚持殖民主义的法国人拒绝给予印度支那国家自主权而不得民心的结果。杜勒斯将这一点视为重要的经验教训。艾森豪威尔政府还考虑，在南越建立一个西方式的“民主”政府，扶持一个“广受民众支持的”民族主义领袖，可以同深受越南人民拥戴的胡志明及其领导下的北越政府分庭抗礼。

然而，南越没有美国决策者理想中的领袖人物。吴庭艳具有强烈的民族主义思想、反共反华的素质和美国人特别欣赏的天主教背景，但他性情孤僻、行为刻板，缺乏受民众广泛支持的政治基础，而且法国人对他甚为反感。此时，50年代初期形成的“美国援吴集团”——一批既厌恶法国殖民主义、又憎恨共产主义、同时还十分赞赏吴庭艳的“民族主义”特质的民主党和自由派头面人物——对推动艾森豪威尔政府选择和扶持吴庭艳政权起了极其重要的作用。此外，美国驻西贡大使希斯（Donald R.Heath）对吴庭艳的评价，也对艾森豪威尔和杜勒斯产生了很大的说服力。他认为，尽管吴庭艳的声望远不及胡志明，但他是南越唯一有号召力而且能够煽动反共情绪的领袖。希斯在1954年12月给国务院的信函中写道：“没有其他人可以取代他来更好地为美国利益服务”。[14]1955年春，艾森豪威尔政府最终确定，全力支持吴庭艳政权。用一名美国记者的话说，美国对南越的政策就是准备与吴庭艳“共沉浮”。[15]

1954年9月底，美国已与法国达成书面谅解：双方将共同支持吴庭艳建立和维持一个强大的、反共的民族主义政府，并敦促越南所有反共分子与吴庭艳政府合作，以便建立一个抗衡北越的“自由越南”。[16]但法国的立场在不断地摇摆。12月19日，当美、英、法三国政府首脑在伦敦讨论印度支那问题时，法国总理孟戴斯弗朗斯提出，吴庭艳的作为“完全是负面的”，“他没有接受〔美、法两国建议的〕任何一项改革措施”，因此必须考虑“换马”。杜勒斯则坚持认为：“在现今的状况下，除非〔越南的〕形势变得明显地无望，并且迅速地四分五裂，我们除了继续援助越南并支持吴庭艳外别无选择。我们不知道还有什么别的合适的领袖。”[17]

从1955年起，美国在政治、经济和军事上向南越倾注了大量的精力、财力和物力。以兰斯代尔为首的中央情报局西贡分站，为帮助吴庭艳建立一个强有力的反共政府提供了“很大的道义上的支持和指导”，并竭力“收买”高台、和好和平川三大帮派的领导人，争取他们对吴庭艳的支持，以扩大吴庭艳政权的基础。在经济上，美国承担了吴庭艳政府部门、军队和警察的大部分开支和南越85—90％的进口。1955年至1961年，美国无偿提供给南越的经济援助共达14.47亿美元。南越成为美国对外援助最大的受援者之一（1961年前名列第五位）。[18]在军事上，美国军援顾问团协助南越整训15万人的政府军，美国为此提供的军事费用在1955年已达到1亿美元，1956年增加到接近2亿美元。[19]在美国的扶助下，吴庭艳的权力和统治地位迅速得到巩固和增强。

1955年7月，按照日内瓦会议的《最后宣言》，越南南北方代表将开始商讨全越大选事宜。艾森豪威尔政府深知，公然取消大选，必定受到国内外舆论的严厉谴责。因此，在举行协商会议的法定时间到来之前，美国人想出了一条“妙计”，即由吴庭艳出面提出共产党人无法接受的条件，如“自由选举”和国际监督，以此拒绝举行大选。3月，杜勒斯向国际社会放出风声说，吴庭艳断定共产党不会同意“自由选举”和国际监督，因此大选可能永远不会举行，其责任在共产党方面。[20]4月，杜勒斯指示美国驻西贡使馆知会吴庭艳，美国对全越大选的基本政策原则是，不得到北越对“自由选举”的保证，就拒不讨论选举形式问题。[21]但美国政府还是建议吴庭艳做做样子，摆出将如期参加协商会议的姿态，以便把破坏大选的责任推卸给北越。

吴庭艳的“政治风格”日渐表露出来。自命不凡的吴庭艳一心想建立专制的“吴氏王国”，他只需要美国为他撑腰并给予经济和军事援助，而不需要美国人在政治上摆布他。在全越大选问题上，吴庭艳根本就不打算履行日内瓦协议的任何规定。他拒绝了美国要求他参加协商会议的建议，声称：第一、南越政府没有参与日内瓦协议，因而不受其约束；第二、他必须先得到“国民议会”的授权，才能“名正言顺”地出面谈判；第三、首先要解决的是法国人彻底撤出越南而使越南获得“完全独立”的问题。[22]

艾森豪威尔政府虽然对吴庭艳的不合作态度极为不满，但吴庭艳的做法又完全符合美国力图阻止举行全越大选的根本目标。因此，美国决策者最后认定，吴庭艳的立场“在逻辑和道义上都是正确的”。[23]

有了美国的支持，吴庭艳于7月16日发表广播讲话，宣称北越不存在举行自由大选的条件，南越将不同北越进行有关大选的协商会议。10月底，他通过弄虚作假的“公民投票”废黜了保大，并宣布成立“越南共和国”，自己出任总统。1956年3月，南越“国民议会”组成，给吴庭艳的专制政权披上了“民主”的外衣。与此同时，吴庭艳还断绝了同北越的一切往来，对北越领导人多次要求商讨全越大选问题的呼吁一概置之不理。至7月，日内瓦会议规定的全越大选并没有如期举行，而且变得遥遥无期。

吴庭艳制造越南分裂，无疑是同美国利益相一致的。1956年9月，美国NSC5612/2文件确定，美国将全力支持“自由越南”政府对全越大选的立场，并将全面援助“自由越南”建立一个“强大、稳定、制宪的政府”，不承认共产党人组成的北越政府为“合法”政府，而将致力于削弱共产党力量，以实现由反共政府领导下的“和平统一”。[24]美国甚至为吴庭艳的非法行径可能引起的一切后果做好了应付的准备。美国决策者估计，最恶劣的后果无非是中苏支持北越“发动武装进攻”。对此，美国人已制定了一个应急计划，准备一旦北方部队公开发起攻势，美国就立即在越南部署海空力量，协同地面的机动部队予以反击。[25]

中国和北越对吴庭艳在美国支持下公然破坏日内瓦协议并没有马上采取激烈的回应，而是坚持进行和平斗争。1955年至1956年间，周恩来总理和范文同总理曾多次代表各自政府，通过各种外交渠道，强烈要求日内瓦会议两主席重开日内瓦会议，以解决印度支那问题。苏联予以了支持。

但1956年2月苏共二十大以后，中苏两党在意识形态上已逐渐产生分歧。中国领导人对赫鲁晓夫过于强调“三和”（即和平共处、和平竞赛及和平过渡）总路线而软化同美国斗争的立场提出了质疑。美国不断在中国周边地区制造战争威胁，不能不令中国领导人怀疑两大阵营间“三和”的可能性和可行性。1957年11月，毛泽东在莫斯科共产党和工人党代表大会上指出，“目前形势是东风压倒西风”，但“现在还要估计一种情况，就是想要发动战争的疯子，他们可能把原子弹、氢弹到处摔”，因此，“如果帝国主义硬要打仗，我们也只好横下一条心，打了仗再建设”。[26]他还在不同的场合重申，中国是坚持和平反对战争的，但对于帝国主义发动战争，也要有精神准备。[27]

越南劳动党领导人在心理上明显地倾向于中国的观点。1956年4月，胡志明在越南劳动党中央委员会的一次扩大会议上，针对苏共二十大精神发表过这样的讲话：“我们在认识到战争可能可以避免的同时，也必须准备战斗，因为只要帝国主义还存在一天，战争的威胁就会笼罩着人类社会。”[28]越南劳动党领导人意识到，和平斗争并不能迫使美帝国主义履行和平协议及放弃战争计划。而苏联一味追求“三和”总路线，对越南的统一事业已造成了很不利的后果。1956年5月，苏联同英国商讨越南问题后，在以日内瓦会议两主席名义致北越和南越的信函中默认了“越南民主共和国”和“越南共和国”的并存。1957年1月，赫鲁晓夫甚至公开提议北越和南越作为“两个独立的国家”同时加入联合国。[29]

越南南方的斗争现实，进一步促使越南劳动党领导人考虑改变和平斗争路线。南方革命武装力量在抗法战争期间已发展壮大到数以十万计的规模。日内瓦会议后，大部分主力（约8—9万人）根据和平协议“集结”到了北方，但估计还留下1万余人，开展秘密的和平政治斗争。[30]然而，1956年7月，吴庭艳政权在美国军援顾问团的提议和支持下，开始在南方大肆捕杀越南共产党人。由于越南劳动党中央对南方采取了克制的和平政策，南方革命力量在白色恐怖中遭到严重摧残。全越大选不能实现，更使南方党基层组织产生了对和平政治斗争方式强烈不满的情绪。

1956年11月，负责南方党组织领导工作的黎笋代表越南劳动党中央撰写了内部学习文件，题为《南方革命之路》。该文件阐明了南方革命的形式问题。文件的总精神是坚持和平政治斗争的方针政策，但强调“南方人民救国和自救的唯一途径就是革命道路”，只是在当前“世界和平运动”形势下，革命斗争要“以人民的政治力量为基础，而不以人民的武装力量来进行斗争”。[31]文件既不偏离和平政治斗争的总路线，又以隐晦的方式表明越南劳动党不排除将来实行武装斗争的可能性。黎笋本人极力主张武装斗争与和平政治斗争相结合的革命路线，他曾多次向越南劳动党中央提出应当准备武装斗争，以辅助政治斗争的意见。胡志明很赞赏他的观点。1957年起，胡志明让黎笋开始代理越南劳动党第一书记职务。[32]

中苏在和平与战争问题上日益明显的分歧，可以说给越南劳动党提供了改变斗争策略的机会。1958年夏，越南劳动党中央向中共中央递交了《关于统一斗争路线和南方革命路线的若干意见》的文件，寻求中共中央对越南南方采取武装斗争方式的支持。中国领导人经过认真的研究，认为越南南方“实现革命变革”的时机尚未成熟，但指出：“形势会发生变化的，有利于统一越南的时期一定会到来，到了那时，越南南方便可通过这样那样的形式取得解放，而越南的统一就一定能实现”。[33]

1959—1960年间，北越改变斗争路线的时机已经到来。吴庭艳在依靠美国的支持和援助而巩固了政权之后，便着手建立家族统治的专制制度。在城市，吴庭艳政权以反共、除共为名，残酷地迫害和滥杀大批南方进步群众，并竭力打击和铲除异己、异教力量，同时采取了歧视、驱赶南越华侨的排华政策。在农村，吴庭艳政权更不得人心。他把原来法国人占有的大部分良田变为“国有”；他实行的极为有限的土地改革，使土豪劣绅抢夺了更多的财富，却使90％的佃民不但得不到耕地，而且得交付各种苛捐杂税。为了安置来自北方的天主教农民，吴庭艳政权还强行占据高原少数民族的家园；在湄公河三角洲地区，吴庭艳推行了“农庄计划”，强迫农民背井离乡。吴庭艳的法西斯式统治，引起了南越社会广泛的怨恨，并导致人民的激烈反抗。

美国曾派遣政治经济顾问，如菲谢尔（Wesley R.Fishel）领导的密执安大学驻南越顾问组，“帮助”吴庭艳实行“政治民主化”和“土地改革”等政治和社会改良。但吴庭艳对美国人的计划只是敷衍了事。在无奈中，美国人采取了纵容的立场，因为依赖吴庭艳反共毕竟是美国最需要的。

1959年初，鉴于南方革命蓬勃兴起，越南劳动党中央在二届十五中全会上认可了武装斗争作为和平斗争的补充，但仅限于武装自卫，宣传和“除奸”等活动，以配合城乡的群众性政治斗争。

这时，中苏分歧进一步扩大、升级。1959年赫鲁晓夫访美后，中苏在战争与和平问题上的争执已开始演变为原则性的意识形态对立。在这背景下，中国更加明确地支持越南劳动党开展武装斗争。1960年5月，中越领导人先后在河内和北京商谈了南越斗争方针问题。周恩来和邓小平都表示，政治斗争和武装斗争相结合是必要的；根据南越城乡的具体情况，城市应以政治斗争为主，武装斗争为辅，而在农村则以武装斗争为主，同时开展广泛的群众运动。[34]

有了中国的支持，越南劳动党中央在9月5日至10日举行的第三次全国代表大会上正式确定，南方斗争以推翻美国扶持的吴庭艳政权、实现越南的重新统一为最终目标，从而把南方解放和北方建设置于同等重要的地位，改变了日内瓦会议后制定的以巩固北方为首要任务的方针政策。

9月12日，中国《人民日报》发表了题为《越南革命和建设的新里程碑》的社论，公开称赞越南劳动党三大关于新阶段的路线和任务的决议。社论指出：“美帝国主义破坏日内瓦会议，把越南南方变为它的军事基地，阻挠越南实现统一，美帝国主义不仅是越南人民的死敌，也是全世界爱好和平人民的死敌。中国人民一贯热烈同情和积极支持越南人民实现祖国统一的正义斗争，相信越南人民的正义要求必定能够实现。”

越南劳动党中央改变斗争策略后，便积极地领导、组织和支持南方的政治和武装斗争。1960年12月，越南南方民族解放阵线（简称民解）成立。该组织由越南劳动党南方局领导，以越南人民革命党为骨干。1961年2月，民解合并了南方各支革命武装，建立了南方解放武装力量。在越南南方诞生的这个政治—军事组织，很快就得到了中国的承认和支持。

在北越的推动下，南方革命迅猛发展。吴庭艳政权内部的权力斗争也加深了南越危机。1960年11月，南越政府内发生了倒吴的军事政变。吴庭艳虽然在美国中央情报局的帮助下侥幸挫败了这次政变，但政变的事实表明，南越危机已从社会蔓延到了政府内部。

然而，在艾森豪威尔政府看来，南越危机还不是非常严重的。1959年至1960年间出现的老挝危机显得更加危急，而且老挝危机又直接关系到南越危机。

老挝北接中国，东西两边与越南、泰国、缅甸为邻，南及柬埔寨。艾森豪威尔政府称之为“瓶塞”。在美国决策者的观念中，老挝是中国向东南亚“扩张”的重要通道，越南划线分治后，老挝的战略地位更加突出，它又被视为北越向南越“渗透”的路径。因此，在艾森豪威尔政府设计的东南亚反共反华战线上，老挝自然是必不可少的一部分。于是，尽管日内瓦协议规定，老挝将成为一个独立、和平和中立的国家，美国却把老挝纳入了东南亚军事条约的“保护”范围，首先破坏了老挝的中立。不仅如此，美国还企图变老挝为“反共堡垒”。1954—1955年间，美国在老挝积极拉拢中间自由派和扶持右翼反共势力，鼓励老挝王国政府消灭寮国战斗部队（通称巴特寮），而且千方百计地要把老挝拖入东南亚条约组织。

巴特寮是苏发努冯亲王领导的一支以争取老挝独立为目标的民族主义武装力量。苏发努冯曾经跟他的同父异母兄弟佩查拉和梭发那·富马一道，组织了“寮国自由民族统一战线”（简称伊沙拉战线），并且参与领导了战后初期的老挝民族解放运动。1945年10月，伊沙拉战线在万象成立了具有君主立宪性质的临时独立政府，有“老挝独立之父”之称的佩差拉任国家政治和宗教元首，苏发努冯则任外交部长和武装部队总司令。但是，1946年法国殖民军强行重返老挝，4月在琅勃拉邦扶持了傀儡王国政府，同时向万象临时独立政府发起了军事进攻。弱小的临时独立政府不得不逃亡泰国。独立运动的挫折，使伊沙拉战线的领导人分道扬镳。梭发那·富马、卡代等人开始寻求通过同法国人合作来取得国家独立的温和路线。1949年7月，当确认老挝为法兰西联邦内的一个独立国家的《法—老协定》签订后，他们便返回老挝加入王国政府。但苏发努冯却决心走武装斗争的道路，以争取国家的完全独立。1949年，他在北越与胡志明建立了联系。1950年8月，在越盟的帮助下，苏发努冯成立了“巴特寮抵抗运动组织”，并在老挝北部边陲地区开展游击战。1951年3月，苏发努冯同胡志明和高棉人民革命党领导人谢衡曾一道签订了越、老、柬三国联盟协议。1952年10月，苏发努冯以“巴特寮抵抗运动组织”主席身份出席了在北京召开的“亚太和平大会”，这表明巴特寮还得到了中国的承认。

日内瓦会议结束后，约1500人的寮国战斗部队根据和平协议的规定已集结于桑怒和丰沙里两省，等待政治解决。大部分援助老挝的越南干部也撤到了北越。1955年1月，老挝王国政府和巴特寮开始进行政治谈判，但由于双方存在着严重的分歧，王国政府军和寮国战斗部队很快在桑怒和丰沙里两省重新发生武装冲突。

美国一直认为巴特寮问题不可能得到政治解决。在它看来，受中国和北越支持的巴特寮的策略是要拖延谈判，以便争取时间来壮大力量，最后夺取老挝政权。谈判前，美国驻老挝公使（1955年7月始为大使）约斯特（Charles W.Yost）便建议王国政府，如两三周内谈判不能取得进展，应诉诸国际监察和监督委员会（简称国际委员会）；如再无效，要求东南亚条约组织给予支持。谈判开始后不久，约斯特又敦促卡代政府诉诸武力，尽快在一个月内解决巴特寮问题。2月，杜勒斯在赴曼谷参加东南亚条约组织理事会议时，顺访万象，同老挝王国政府首相卡代会晤，再度怂恿王国政府在8月全国大选前用武力击败巴特寮，并保证，如果中国介入，美国将根据《东南亚集体防务条约》向老挝提供军事保护。[35]

针对美国制造事端，破坏老挝中立的行径，中国极力推动老挝王国和巴特寮和平解决双方的矛盾，以尽早实现老挝的统一和中立。在万隆会议期间，4月23日，周恩来总理，以及印度总理尼赫鲁，特意安排了越南民主共和国副总理兼外长范文同跟老挝王国首相卡代举行会谈。会后，范文同与卡代达成了协议，并发表联合声明，称：越南民主共和国认为，老挝王国政府和巴特寮根据日内瓦协议应当谋求的政治解决是老挝的内部事务。[36]

但是，亲美反共的卡代保守派政府却乘中国和北越保证不干涉老挝内政之机，向巴特寮大举进攻，企图在军事上压倒巴特寮。7月，卡代还同美国签订了新的经济援助协议，同时要求美国帮助老挝扩大政府军。自此，美国对老挝的直接经济和军事援助大幅度增加。12月，卡代政府单方面举行了全国大选，把巴特寮排斥在大选外。但大选的结果却对卡代不利，他因得不到国会三分之二的支持而下台。具有中立主义倾向的梭发那·富马因获得国会的信任而受命组成新内阁。

1956年3月，梭发那·富马不顾美国人的强烈反对，开始寻求同苏发努冯达成妥协。双方同意，将举行国民议会补选，使巴特寮与执政党得以组建联合王国政府，巴特寮占领的地区并入老挝统一体，国家将保持中立。

中国对老挝出现和平的发展趋势感到高兴。5月，周恩来总理即通过印度驻老挝使节主动向梭发那·富马发出了访华的邀请。梭发那·富马考虑到老挝的中立需要中国和北越的支持和保证，因此决定接受周总理的邀请，并且准备在回国途中顺访北越。

美国对老挝王国政府同巴特寮和谈则大为不快。在艾森豪威尔政府看来，这是共产党人“以谈判实现占领”的计划。美国对梭发那·富马打算出访中国和北越更加恼火。美国人甚至担心老挝领导人会同中国和北越达成秘密协定而使老挝落入共产党人的圈套。美国驻老挝大使馆急切地提醒梭发那·富马，在未能解决巴特寮问题之前不应考虑改善同中国的关系，也不要接受中国的经济援助或允许中国专家和技术人员进入老挝。美国人还告诉梭发那·富马，中国邀请他访华，是为了离间老挝同西方特别是同美国的关系。杜勒斯甚至威胁地警告梭发那·富马，老挝如果牺牲自身利益来迎合中国，美国将停止援助和支持王国政府。[37]

梭发那·富马并不愿意屈从于美国的威胁。8月19日，梭发那·富马率领老挝王国代表团启程前往中国。在北京，老挝王国代表团受到中国领导人热情而隆重的接待。8月21日，毛泽东在同梭发那·富马会谈中保证，中国将在和平共处五项原则基础上同老挝发展关系，并坚决支持老挝的自主和中立。毛泽东说：“我们不会干涉你们的内政，不会在你们那儿宣传共产主义，也不会推翻你们的政府，我们是讲友好的。”[38]8月29日，梭发那·富马访问北越时，胡志明等北越领导人也向他重申了不干涉老挝内政的原则，并支持老挝的中立政策。

1957年11月，梭发那·富马和苏发努冯正式签订和平协议（《万象协议》）。苏发努冯出任梭发那·富马内阁的财政与计划部部长，桑怒和丰沙里两省正式归入王国政府的统辖范围。与此同时，苏发努冯领导的新政党——“老挝爱国战线党”（1957年1月成立）开始为1958年5月举行的国民议会补选作准备。

由于梭发那·富马政府不愿追随美国的指挥棒行事，艾森豪威尔政府打算以减少对老挝的援助来给予惩罚。但国务院东南亚事务办公室主任杨格（Kenneth T.Young）则提出了不同的看法。他认为，现在各种力量在老挝角逐，美国不应退却，一旦失去老挝这道屏障，将严重危及其他非共产党国家对美国作用的信心；有效的策略不是削减美国的援助，而是增强老挝王国政府军队和警察的力量，力促老挝减少同共产党国家的接触，阻止老挝接受共产党国家的援助，在幕后支持卡代反对梭发那·富马。[39]

艾森豪威尔政府接受了杨格的建议。自1956年底，美国一直在支持卡代制造舆论危机，企图迫使梭发那·富马辞职。每个星期，卡代都在《老挝人民之声》周刊上猛烈指责梭发那·富马对巴特寮过度宽容，谩骂联合政府最后将变为苏联模式的政府，甚至鼓吹对共产党人实行强硬的“遏制”政策。当1957年11月梭发那·富马和苏发努冯签订和平协议时，美国国务院发言人即表示：“同共产党人一起组成联合政府，是一种危险的行为，因为在世界其他地区建立联合政府的历史表明，这些政府最后都以共产党人渗透和夺权的悲剧而终结。因此，美国一直在密切地注意着老挝局势的发展，并将严重关注这一地方。”[40]为了阻止老挝爱国战线党在国民议会补选中获胜，从1957年底起，美国驻老挝大使帕森斯（J.Graham Parsons）在老挝农村实施代号为“助推器启动行动”的应急计划，目的是要破坏老挝爱国战线党的群众基础。美国对这一计划的巨大投入，占美国1958年度提供给老挝援助总数（约1980万美元）的近十分之一。[41]

帕森斯自以为计划得逞，但1958年5月补选的结果却令美国人大失所望。老挝爱国战线党联合左翼的和平党赢得了21个补选议席中的9席。在沮丧中，美国借口要老挝实行金融改革而中止对老挝联合政府的援助。

老挝国内右翼保守势力同样深感共产党的“威胁”，于是积聚力量，意图扭转局势。补选后不久，以培·萨纳尼空为首的独立党同以卡代为首的国民党便组成了“老挝人民联盟”，其宗旨是要“联合全国各种力量，同共产主义及其颠覆活动作坚决的斗争”。[42]6月中旬，一批极端右翼的老挝归国留学生和青年军官也建立了以反共为目标的“保卫国家利益委员会”（简称保国会）。8月，右翼势力成功地迫使梭发那·富马辞职，培·萨纳尼空组建新内阁。从此，老挝的和平与中立已变得难以实现。

培·萨纳尼空政府一上台，就采取了一系列反共政策。首先，培·萨纳尼空邀请在南越掌握大权的吴庭儒（吴庭艳胞弟）访问老挝，并宣称老挝同南越有着“一致的观点和坚实的友谊”。[43]几周后，老挝驻西贡的使节升级为大使。不久，老挝还同台湾当局建立了外交关系。与此同时，培·萨纳尼空任命了4名保国会成员担任内阁部长职务，而开除了爱国战线党和左翼成员。1959年初，培·萨纳尼空政府以老挝东部边界受到北越威胁为由，加强了同东南亚条约组织的来往，并派出“观察员”参加东南亚条约组织的军事演习。一时间，老挝宣传媒介纷纷传言，老挝将加入东南亚条约组织。

美国对老挝右翼势力的兴起予以了积极的支持。艾森豪威尔政府不仅公开为培·萨纳尼空政府破坏日内瓦协议的行为撑腰，而且恢复了对老挝的大规模军事和经济援助，还派遣美军技术人员，在老挝修筑战略公路和飞机场。

依仗美国的保护，培·萨纳尼空政府更加胆大妄为。1959年5月，培·萨纳尼空政府企图解除原寮国战斗部队两个营的武装，彻底消灭共产党的武装力量。但这两个营的寮国战斗部队逃到了同北越交接的边界地区。两个月后，培·萨纳尼空政府又以叛国罪逮捕了苏发努冯等爱国战线党领导人。后来苏发努冯等人越狱逃跑，回到桑怒重建巴特寮武装力量。老挝各地再燃战火。

1959年底，培·萨纳尼空同富米·诺萨万控制的保国会在对待巴特寮问题上产生了分歧。保国会极力主张应对巴特寮施加更大的压力，培·萨纳尼空则试图采取缓和的措施。同时，培·萨纳尼空与保国会之间还出现了权力斗争。培·萨纳尼空日益感受到保国会势力在政府中急剧膨胀而形成的威胁。他看到，保国会不仅掌握军权，而且操纵了外交，并得到美国人的大力支持。因此，培·萨纳尼空准备解除保国会成员甘攀外交部长的职务，以限制保国会的权力。但富米·诺萨万先下手为强，在美国中央情报局的帮助下发动了军事政变，推翻了培·萨纳尼空。1960年4月，保国会控制了全国大选，在国会取得了多数议席，富米·诺萨万虽然只担任副首相兼国防部长，但手执老挝的实际大权。极右势力掌权后，美国加强了对老挝的干涉。数以百万美元的军事援助涌入了老挝，上百名美国军事顾问参与了训练老挝政府军，以帮助老挝极右势力巩固政权，加速实施消灭巴特寮的计划。

老挝右翼政府背弃日内瓦和平中立协定，采取反共政策，挑起内战，无疑招致社会主义国家的严厉谴责。自1959年初始，中、苏、越三国就不断发表声明、社论或讲话，猛烈抨击老挝右翼集团粗暴破坏日内瓦协议和万象协议，并要求国际社会制止美国干涉老挝的战争政策。在中国看来，老挝右翼势力的挑衅行动并不是孤立的，它与美国蓄意霸占印度支那、威胁中国安全的军事阴谋密切相关。1959年3月27日《人民日报》就老挝局势发表评论，声言：中国人民坚决反对老挝当局在美国的指使下恶化老挝局势、威胁印度支那和平的行动，“这不仅同中国人民有直接的利害关系，也是我们对日内瓦协议的庄严责任”。[44]北越也认为，美国是在利用老挝和南越作为其军事基地，准备向北越发动战争，因而不能眼见巴特寮武装力量被右翼势力消灭而坐视不救。北越除了运用外交途径向老挝和美国表示强烈抗议外，还向巴特寮提供了有力的支援。1959年下半年，老挝王国政府宣称，已有北越部队协助巴特寮发动反政府的“叛乱攻势”。北越还派遣直属部队在老挝开辟向南越输送干部和物资的重要运输线——“胡志明小道”。从此，对于越南劳动党来说，支援老挝革命已同推动越南南方革命联成一体。

老挝右翼势力的亲美反共政策也引起了老挝国内中立主义者的不满和反对。1960年8月，老挝第二伞兵营营长贡勒领兵夺取了万象。贡勒强烈主张老挝成为一个独立自主的中立国家，而不应为美国的反共事业而战。他特别赞赏梭发那·富马同老挝各政治派别和国际社会两大阵营都保持关系的中立政策，因而邀请了梭发那·富马再度出任首相。

梭发那·富马重新执政后，便着手改善同中、苏、越的关系，并试图在巴特寮和保国会之间进行调解。但富米·诺萨万集团决心夺回政权，在沙湾拿吉成立了临时政府。美国一直站在富米·诺萨万集团一边，首先中止了对老挝的一切军事和经济援助，使梭发那·富马政府陷入重重危机。10月，已升任美国负责远东事务助理国务卿的帕森斯抵达万象，企图迫使梭发那·富马同富米·诺萨万集团合作。计划失败后，美国便拒绝承认梭发那·富马政府。

在这种情况下，梭发那·富马决定接受苏联的援助。10月底，苏联在万象建立了大使馆，社会主义国家的援助物资由苏联飞机开始源源不断地从河内空运到万象。老挝内战已深深地卷入两大阵营的对抗之中。

1960年底，巴特寮战斗部队和贡勒部队同右翼军队在万象展开了日内瓦会议以后最激烈的争夺战。尽管最后右翼军队占领了万象，但巴特寮战斗部队和贡勒部队却逐渐控制了上寮的桑怒省和中部战略要地——查尔平原，而且在中、苏、越的援助下，巴特寮的战斗力比以往大大增强。当艾森豪威尔即将离任时，他已预感到，老挝的“失陷”只是时间的问题，美国必须采取有效的措施来“拯救”老挝。

第二节 美国军事干涉越南与中国的反应

1961年1月20日，约翰·肯尼迪（John F.Kennedy）就任美国总统。他在就职演讲中信誓旦旦地声称，美国“将不惜一切代价，承担任何重负，应付任何艰难险阻，支持任何朋友，反对任何敌人，以确保自由的存续和胜利”。[45]这个由“出类拔萃之辈”组成的政府野心勃勃地准备在维护美国的世界霸主地位方面有所作为。

肯尼迪政府一上台，就不得不关注印度支那的局势。肯尼迪执政前，艾森豪威尔曾“满怀激情地”向他通报了老挝的危机。[46]1月30日，国家安全委员会的总统特别助理罗斯托（Walt W.Rostow）向他呈交了国防部情报官员兰斯代尔起草的有关南越危机的备忘录。同时，中央情报局局长艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）还向肯尼迪汇报说，北越政府机构内已有莫斯科派遣的人员，而越南各地到处都有中国人的身影。[47]由此，肯尼迪对印度支那问题产生了“危险感”和“紧迫感”。[48]

肯尼迪对印度支那一点也不陌生。他作为参议员在1951年曾经访问过印度支那三国，后来同吴庭艳建立了密切的关系，成为坚定的援吴者。日内瓦会议后，他坚决主张美国承担起保卫印度支那特别是南越的责任，以顶住中国对印度支那国家施加的“无情的压力”。1956年6月，肯尼迪发表了题为《美国在越南的利害关系》的演讲，全面地阐述了他对越南在美国战略中的重要性的认识。他宣称，越南是“东南亚自由世界的基石”和“顶梁柱”，是同中国日益增长的威望和影响相对抗的“亚洲民主的实验基地”，也是“考验美国的义务和意志”的地方。[49]

在肯尼迪等美国人眼里，印度支那问题同中国因素显然是密不可分的。因此，肯尼迪政府对所谓中国“威胁”的僵化认识，在很大程度上决定了美国必须干涉印度支那危机的政策。尽管肯尼迪和副国务卿鲍尔斯（Chester Bowles）等人曾批评其前任政府的对华政策“荒唐”、“不合理”，但肯尼迪及其政府多数官员一点也不怀疑杜鲁门政府和艾森豪威尔政府时期形成的对中国的成见。他们确信，中国不论出于意识形态的动机还是源自国家传统利益的需要，对东南亚肯定存有“野心”，时刻准备向该地区“扩张”，以恢复对旧日“势力范围”的控制。所谓中国的“威胁”还远不止于此。中国是仅次于苏联的社会主义大国，苏联最大的同盟者，在社会主义阵营中有一定的地位和影响，中国积极支持中间地带的民族解放运动，使其影响更广泛而深远。

肯尼迪政府并非没有注意到中苏日渐扩大的分歧。1959年至1960年期间，中央情报局已频繁地向美国决策者报告中苏争论的情况，指出：中苏的矛盾是根本无法调解的，不排除中苏联盟完全破裂的可能性。但中央情报局的报告也告诫决策者，中苏反对西方的目标是一致的；中国在远东建立“霸权”的外交政策不会改变，而且由于中国正研制核武器，一旦拥有了核打击力量，“中国对美国的利益，特别是在亚洲的利益，所造成的危害将加大”；及至1965年，中国将完全发挥一个主要的世界大国的作用，无论它是否加入联合国。[50]1961年4月，中央情报局关于《中苏争论及其意义》的报告，确认中国和苏联仍然拥有“一个共同的目标和共同的敌人”。[51]据此，肯尼迪政府断定，中苏的分道扬镳实际上是殊途同归，在“埋葬”美国的共同目标上毫无分歧。

事实上，60年代之初，美国在中苏分裂中可利用的余地也是很有限的。就苏联而言，赫鲁晓夫一方面高唱“三和”，但另一方面又常常发表强硬的言辞，并且显示出决不退让的姿态。1960年12月，赫鲁晓夫在81国共产党和工人党莫斯科会议上也表明了支持民族解放运动的立场。在美国决策者看来，这无疑是对中国某种程度的妥协。1961年6月美苏首脑在维也纳会谈后，肯尼迪更加强烈地意识到美苏合作不是那么容易的。在这种态势不定的情况下，美国利用苏联来“遏制”中国似乎还不太现实。

另一方面，肯尼迪政府要改变对华政策以牵制苏联的可能性更是微乎其微。民主党人依然摆脱不了麦卡锡主义的恐怖阴影。国务院官员中，除了鲍尔斯等个别人外，没有什么人愿意提出调整对华政策的问题。国务卿腊斯克（Dean Rusk）“一心以中国为魔道”，认定“一个黄种巨人正在吞噬邻国”。国务院政策设计委员会也无意对中国采取新的立场。[52]国防部官员关心的是如何在军事上“遏制”中国，根本谈不上考虑缓和同中国的关系。国防部长麦克纳马拉（Robert S.Mcnamara）在其回忆录中承认，他当时跟大多数美国人一样，“一直视共产主义为铁板一块”，认为苏联和中国正协力“扩展霸权”。[53]空军参谋长李梅（Curtis LeMay）甚至提出利用老挝危机，在中国拥有核武器以前，尽快同中国开战。[54]

正因为上述原因，肯尼迪政府在执政头两年坚持把中国和苏联称为“中苏集团”，而且对所谓中国的“威胁”感到严重不安。在决策者的潜意识中，“遏制”中国实际上同对抗苏联具有几乎同等重要而且密切相关的意义。“拯救”印度支那正是肯尼迪政府坚决“遏制”中国、反对“共产主义扩张”政策中至为关键的一部分。

1961年2至4月间，肯尼迪一直在同他的高级顾问们谋划如何稳固印度支那战线的问题。此时，老挝危机显得比南越危机更为紧迫。美国应当重点设防于老挝还是南越，肯尼迪政府对此举棋不定。但选择老挝还是南越作为美国对印度支那战略的重点，这一问题本身实际上并不十分重要。重要的是，它表明了副国务卿鲍尔斯所说的，肯尼迪政府“无论如何都在准备同中国人在2年、3年、5年或10年内进行一场战斗，问题只在于何时何地、怎么样进行”。[55]

艾森豪威尔已告诫肯尼迪，老挝是整个东南亚地区的关键，一旦老挝“失陷”，南越、柬埔寨、泰国和缅甸的崩溃将只是一个时间问题；如果到了绝境，即使盟国不合作，美国也必须单独干涉老挝。[56]曾在1954—1956年间担任中央情报局西贡分站主任的兰斯代尔也提醒总统，老挝同南越的防务休戚相关，如果老挝倒向共产党一边，美国也许将没有任何机会组织反攻，从而削弱美国人和南越人的士气。[57]鉴于老挝危机的严重性，2、3月间，肯尼迪政府在老挝问题上比在其他国际事务方面耗费了更多的时间。[58]

肯尼迪早在执政前，1961年1月中上旬，曾多次就如何解决老挝问题向艾森豪威尔及其主要顾问们征询意见。1月19日，肯尼迪在同艾森豪威尔、国务卿赫脱（Christian A.Herter）及其他艾森豪威尔政府高级官员的最后一次会谈中提出了这样的问题：美国是宁愿老挝建立一个与共产党联合的政府，还是宁愿通过东南亚条约组织来干涉老挝。艾森豪威尔回答说，后种选择比前种选择要好得多。他举了中国国共联合政府失败的例子，说明联合政府最终将有利于共产党人的后果。但艾森豪威尔认为，最大的麻烦在于英国和法国的消极立场，它们都反对美国把老挝问题当作东南亚条约组织的事务来处理；英国支持印度、中国和苏联提出的国际委员会重返老挝，以协助老挝敌对双方停战并实现中立化的建议，法国则表现出拒不同美国进行任何合作的态度，因此，如果美国坚持要以东南亚条约组织的名义干涉老挝，将可能导致英、法两国退出东南亚条约组织。[59]

1月底，国务院向肯尼迪呈交了一份关于解决老挝问题的详细报告。报告分析了阻碍美国干涉老挝和实现美国目标的种种不利因素，并建议美国接受“一个真正中立的老挝政府”，但在老挝成为“真正的缓冲国”之前，必须考虑显著增加美国对富米·诺萨万集团的军事援助，协调同英、法在利用东南亚条约组织干涉老挝问题上的分歧，向泰国派驻美国紧急救援部队，以此向“中苏集团”表明反对共产党人夺取老挝的坚定立场；同时计划成立由柬埔寨、缅甸和马来亚组成的委员会，负责监督和保障老挝的中立化。[60]国务卿腊斯克、负责远东事务的助理国务卿帕尔森等人都有同样的感觉，即老挝不是冷战的主战场，而是一个“泥潭之类”的地方。[61]

然而，国务院的计划付诸实施后不久就被证明是无效的。3月初，老挝右翼势力对巴特寮发动的军事进攻惨遭失败；英、法两国坚持不承认美国支持的富米·诺萨万集团，反对美国派兵到泰国；除了马来西亚，柬埔寨和缅甸都不愿意加入美国提议的委员会。鉴于这种形势，国家安全事务特别助理罗斯托声称，美国对老挝的政策应进入一个“新阶段”。[62]刚成立一个月的“老挝特别工作组”向肯尼迪提交了“17级阶梯升级”计划，建议使用有限的美军参战，以“显示美国反对共产党人控制老挝的决心”。3月20日至21日，肯尼迪与主要决策部门的高级官员讨论了“老挝特别工作组”的战略计划。参谋长联席会议采取“不进则退”的立场，提出：美军如果干涉老挝，将导致北越部队开进老挝，从而可能引起同中国的战争，因此，美军要取得战争的优势，就需要6万陆军，还需要空军作掩护，必要时，使用核武器袭击北越和中国的目标；否则，就不要派遣任何美国地面部队前往老挝。[63]肯尼迪早已得知，只要派遣1万美军到东南亚，一旦其他地方出现危机，美国将无战备兵员可用。因此他不能赞同参谋长们的建议。他不得不接受一种现实，即老挝“中立化”是“唯一可行的办法”。[64]但肯尼迪赞成派遣少量的美军。3月23日，肯尼迪发表了全国电视讲话，声明：美国支持“一个中立和独立的老挝”，但警告说“如果老挝失去中立的独立性，整个东南亚的安全将处于危险之中”。[65]不久，美国第七舰队开进了南中国海，驻扎在日本冲绳的美军进入了战斗状态，驻泰国的500名美国海军陆战队也整装待发。[66]此时，肯尼迪政府急于在“近在眼前”的古巴和“远在天边”的老挝，向“中苏集团”表明其履行诺言的意志。

但苏联外长葛罗米柯3月底访美时明确告诉肯尼迪，苏联不希望出兵老挝开展丛林战，更不希望发动核战争。4月1日，赫鲁晓夫表示同意召开关于老挝“中立化”问题的国际会议。这使肯尼迪对动用美军干涉老挝变得犹豫不决。同中国关系日渐恶化的印度对美国的举动反应冷淡，这更令肯尼迪觉得沮丧。他抱怨说，印度比我们受到更直接的威胁，他们都不热心，我们为什么要那么热心。[67]4月中旬，美国“猪湾行动”[68]的失败，严重挫伤了肯尼迪政府的自信和声誉。肯尼迪曾感叹道，“如果我们在只有90英里外的古巴都不能实施一个行动，那么我不知道我们怎么能够在5000英里之遥的老挝实施任何行动”；更不用说“在丛林中同数以百万计的中国部队作战”。[69]在这种情况下，肯尼迪不能不在干涉老挝的问题上慎重行事。他要求国务院和国防部提出能够有把握地在印度支那取胜的计划。4月底，肯尼迪政府的主要决策者召开了多次会议，讨论印度支那战略计划。参谋长联席会议强调，美国要介入老挝，就须大获全胜。鉴于“猪湾事件”的教训，参谋长们提出派遣12至14万陆军进入老挝和使用核武器的计划。但国务院大多数官员认为，美国在印度支那的重点“防线”还是设在南越为宜，因为老挝是一个贫困、落后的内陆国，既缺乏物资运输线又没有出海口，加上老挝人生性恬静，无斗志，很不利于展开军事对抗；南越的情况则大不相同，它具备作为战场的一些有利条件；因此，美国不应陷入老挝的行动中。肯尼迪政府的巡回大使、资深政治、外交家哈里曼（W.Averell Harriman）（1962年后为负责远东事务助理国务卿）认为，最危险的是在不能使用权力的地方使用权力。[70]国防部长麦克纳马拉也赞成美国把印度支那战线设定于南越。[71]

4月20日，肯尼迪总统批准成立了“越南特别工作组”。[72]4月26日和5月8日，他两次致函吴庭艳，表示美国将“坚定地”站在吴庭艳一边，将在军事、政治、经济和其他方面共同“反对共产党的入侵”。5月中旬，肯尼迪政府正式确定把印度支那战略的重点放在南越。肯尼迪向越南军事顾问团团长麦加尔（Lionel C.McGarr）强调，不管在什么情况下，美国将采取一切必要措施防止越南落到“竹幕”之后。[73]对于老挝，美国决策者则准备谋求日内瓦和谈，同“中苏集团”达成老挝“中立化”的协议。4月29日，美国国务院已指示美国驻老挝使馆，正式知会富米·诺萨万集团，美国将支持“老挝中立的概念”，但在达成协议之前，将坚持对共产党人施加军事、心理和外交上的压力，也希望富米·诺萨万集团在日内瓦会议上采取坚定的立场。[74]

5月16日，关于老挝问题扩大的日内瓦会议召开，中、美、苏、英、法、南越、北越、老挝、柬埔寨等14个国家的代表参加了会议。如何保障老挝中立是会议争论的最大焦点。在这个问题上，中、美双方所表述的看法和所提出的建议南辕北辙。美国提出，老挝中立的概念应包括对老挝“国家生活各种因素的完整性的肯定的保证”，要“发展有效的国际机构来保持和维护这个中立，使它不受来自内部和来自外部的威胁”。中国则认为，“和平解决老挝问题有国内和国际两个方面。老挝的内部问题必须而且只能由老挝人自己解决”，“任何外国都不许把援助当作破坏老挝中立和干涉老挝内政的手段”，美国及其支持下的国家必须从老挝撤出军事人员。[75]英国基本上站在美国一边，其他西方国家虽不完全赞同美国的政策，但对限制老挝民族革命力量的态度却是一致的；而苏联、北越、波兰等国则对中国予以支持。对立双方经过一年多的激烈斗争，才在1962年7月23日达成了老挝中立的协定（包括宣言和议定书两个文件）。协定规定：各国尊重老挝王国的主权、独立、中立、统一和领土完整，不承认任何军事同盟或联盟（含东南亚条约组织）的保护。然而，老挝的中立实际上还要取决于其邻国越南的局势发展。1963年后，老挝又成为美国同中、越对抗的战场。

苏联“咄咄逼人”的气势进一步刺激肯尼迪政府坚决对抗“中苏集团”的心理。6月，肯尼迪同赫鲁晓夫在维也纳进行了他“一生中最激烈的”会谈。赫鲁晓夫在柏林问题上的强硬和傲慢态度，令肯尼迪大有蒙受侮辱的感觉。自此，肯尼迪更加希望，在南越向共产党人显示其政府的反共能力。他告诉《纽约时报》记者赖斯顿（James Reston）：“现在我们有一个要使别人认真看待我们的力量的问题，而越南看来就是这个地方”。赖斯顿深信，维也纳的会谈，对以后肯尼迪决定派遣大批美国顾问和支援部队去越南起了关键性作用。[76]

1961年下半年，南越危机开始成为肯尼迪政府对外政策中最优先考虑的问题之一。肯尼迪及其政府官员们都相信，南越危机应归咎于共产党人的“渗透”和“游击战”，因而“反叛乱”至关重要。

万隆会议后，广大亚非拉国家高举反帝和反殖民主义的旗帜，掀起民族解放运动的浪潮。美国决策者深信，这种“颠覆”和“叛乱”，是共产党人发动的“间接侵略”，而且正成为共产主义在亚非拉地区“扩张”的主要形式。在美国人看来，中国是最积极支持亚非拉民族解放运动的共产党国家，对这个运动起着很大的推波助澜作用；中国还向苏联施加了压力，迫使赫鲁晓夫也公开表示支持民族解放运动；更重要的是，毛泽东关于游击战的军事思想影响深远，在亚非拉国家开展民族解放运动过程中被广泛地应用；因此，中国无疑是引起亚非拉国家“叛乱”的一个极其重要的外部根源。国务卿腊斯克宣称，中国的政策很可能把重心置于以“渗透”和“游击战”来制造“威胁”，这种威胁在未来几年里将更具紧迫性。[77]

1961年间，上至肯尼迪，下至陆军将领和特种部队都在研读毛泽东论游击战的著作。可以认为，肯尼迪政府已有意识或无意识地把“反叛乱”的矛头对准了中国。1961年5月，国家安全参谋处拟定的《适用于东南亚地区的威慑论概念框架》，认为东南亚是“目前最活跃的危机区”，因此，美国应当把此地作为抑制“共产党集团”的游击战的试验区；东南亚最薄弱的环节在印度支那，反法战争和日内瓦协议已导致这地区的游击战或“叛乱活动”非常活跃，“共产党的战术在这里得到了完美的运用”，而且经过一段时期的力量积聚，“共产党人已利用游击战或叛乱活动来损害美国的利益”。[78]选择位于中国“前沿”、深受中国式游击战影响的地区作为“反叛乱”的重点，其用意是不言而喻的。自1961年，南越在肯尼迪政府眼里，除了具有“东南亚的基石”、“民主示范基地”、“美国义务和决心的考验场所”等价值之外，还增添了一层新的意义，即“反叛乱”的实验地。[79]

肯尼迪及其政府高级官员看到，艾森豪威尔政府的经验已证明“大规模报复”战略并不能阻止“灌木林火式战争”。因此，肯尼迪政府打算摈弃“大规模报复”战略，而采用“灵活反应”战略，期望这一战略既能对付苏联的核战争，又能应付亚、非、拉地区的“有限战争”和中国式“游击战”。基于“灵活反应战略”思想，肯尼迪政府发展了针对游击战的“反叛乱”战略概念。就在1961年秋，肯尼迪政府确定了在南越实行大规模的“反叛乱”战略计划。

10月中下旬，肯尼迪派遣热衷于“反游击战”的总统军事顾问泰勒（Maxwell Taylor）和国家安全特别助理罗斯托，率领调查团前往西贡，对南越作实地考察，以便确定有效的“反叛乱”行动纲领。11月3日，泰勒—罗斯托调查团向肯尼迪提交了详细的报告，提出：第一，有必要派遣8000名美军，进驻南越，以表明美国的决心，同时可用于“保护边界线”和“清剿叛乱活动”；第二，把美国同南越政府的“顾问”关系改变为“有限伙伴关系”，即派遣美国行政顾问，以“合作伙伴”身份，在政治、心理、军事、经济方面向南越政府各决策部门提供“反叛乱”的“行动指导”。[80]11月初，美国决策部门就泰勒—罗斯托报告展开了讨论。而派遣美军问题成为争论最激烈的问题。

肯尼迪甚为担忧的是，如果派遣美军直接干涉越南，将可能导致中苏作出同样的回应。但泰勒—罗斯托调查报告却认为，由于中国和北越面临严重的后勤困难，完全不用害怕共产党大举进攻南越及其邻国；特别是中国的饥荒，使中国领导人不得不在一段时间内避免“军事冒险”；美国的军事干涉还可能增强美国同苏联和中国进行讨价还价的地位。[81]国防部长麦克纳马拉和参谋长联席会议十分赞同泰勒—罗斯托调查团的意见，甚至主张美国在南越承担“柏林式”的义务，在北越和中国公开干涉的情况下，美国可投入约22万人的地面部队。[82]事实上，参谋长们早在5月已提出过向南越派遣“适当数量的”美军的建议。

但国务卿腊斯克、参议院外委会成员曼斯菲尔德（Mike Mansfield）、中央情报局局长阿伦·杜勒斯等人则对派遣美军持谨慎态度。曼斯菲尔德的观点较具代表性。他向肯尼迪强调，如果美国战斗部队在越南登陆，可以相信，中国也会作出同样反应；在交通运输和人力方面，美国同中国相比将处于劣势；这样，南越将可能成为美国的一个“险恶之地”；同时，美军介入亚洲，将削弱美国在柏林的军事力量，使得苏联再次坐收渔翁之利。[83]阿伦·杜勒斯同样提醒说，不要以为中国国内经济遭受挫折，中苏出现意识形态的分歧，中国就不会干涉印度支那，或者就不会或不愿意同苏联联手干涉威胁其利益的国家。[84]尽管如此，几乎所有人都同意，让苏联人和中国人知道美国决不允许共产党人在南越取得胜利的意志是很有必要的。国务院和国防部在11月11日联合拟定的备忘录（腊斯克—麦克纳马拉备忘录）表明了这一共识。

11月12日，罗斯托向肯尼迪呈交了一份《共产党对美国在南越某些行动的可能反应》的报告，认为：目前，各国共产党领导人都具有长远的历史观，中国对未来充满了信心，毛泽东的基本观点是“敌进我退，敌驻我扰，敌退我打”[85]，因此，只要美军地面部队不越过17度线，中国不会同美国开战。[86]中央情报局的报告基本上同这一判断相一致。

然而，肯尼迪本人并不希望把越南战争变为“白种人”的战争，法国人的下场是前车之鉴。不仅如此，肯尼迪的脑海里总是不能摆脱中国与朝鲜这个“连胎幽灵”。[87]朝鲜战争的教训对民主党人来说实在印象深刻。再者，肯尼迪感觉，骤然派遣大批地面部队干涉越南的行动显得“过于急促”，他宁愿采取“循序渐进”的方式，而派遣地面部队可作为最后的施压手段。[88]

11月15日，肯尼迪政府决定采纳泰勒—罗斯托调查报告的“有限伙伴关系”概念，并立即向南越增加军事、经济和其他形式的援助，派遣除战斗部队外的美国军援部队（包括武装直升机部队、海军巡逻队、运输队、情报人员等）到南越展开“特种战争”。12月8日，肯尼迪政府发表了《对和平的威胁：北越占领南越的企图》的白皮书，声称：鉴于北越“指使”和支持在南越的“叛乱”，破坏了日内瓦协议，南越根据“集体自卫”原则，有权利要求“外部援助”。[89]

1962年初，肯尼迪政府开始实施全面而规模庞大的南越“反叛乱”战略计划。同时，美国还设立了驻越军援指挥部，取代美国军事顾问团，以便统一管理和指挥在南越日益增加的美国各类军事人员（1961年底在越的美国军援部队已超过3000人）。自此，美国对南越的直接干涉已发展到进行一场“不宣而战”的“特殊战争”。

中国对美国干涉印度支那行动的升级无疑感到不安。1961年4月中旬以后，外交部和《人民日报》不断发表声明和社论，表明“中国政府和人民对于美国在企图扩大老挝内战的同时，加紧进行对越南南方的干涉行动，不能不表示严重关切”。[90]

6月，毛泽东在会见访问北京的范文同时，称赞南越人民开展武装斗争，并表示中国将予以坚决的支持。周恩来在与范文同会谈时提出，“一定要解放南方”，而且重申，斗争“策略上可以灵活”，“形式上可以多样化”，“要合法斗争和非法斗争相结合，政治斗争和武装斗争相结合”。[91]至1962年初，中国对美国加紧武装干涉南越的谴责和抗议愈加严厉，指出：美帝国主义在越南南方点燃战火，直接威胁北越的安全，也严重影响中国的安全和亚洲的和平，中国“当然不能默尔而息”。[92]3月，罗瑞卿总参谋长率领中国军事代表团访问越南，同越南同志商谈了如发生美国进攻北越的事件双方如何配合作战的事宜。[93]

自50年代末起，中国已逐渐放弃了“和平政治斗争”路线，转而采取强硬的对外政策。这一转变，首先是因为中国领导人对美国好战行为的忧虑。中国领导人确信，“全世界人民最凶恶的敌人”——美国并不甘心失败，正加紧反苏、反华、反共的活动，并且积极地策划新的世界战争；美国对印度支那武装干涉的升级，表明了这一动向，而且对中国的安全已构成直接的威胁。1961年4月底，毛泽东在同非洲朋友的谈话中指出，非洲和亚洲部分地区是反对美帝国主义及其走狗斗争的前线，如在老挝和南越的斗争就很尖锐。[94]9月底，周恩来在分析世界局势的特点时说，有限战争不可避免，因为肯尼迪上台后主张打有限战争，宣传有限战争有可能避免世界大战，并且在老挝和南越等地已经发动了有限战争；美国对社会主义阵营总的来说是防御的，但并不排除它可能冒险；当然，如果社会主义阵营分裂了，削弱了，帝国主义觉得有机可乘，它会是进攻的；帝国主义终归是帝国主义，总有一批冒险分子，想在战争中找出路；肯尼迪政府是玩弄反革命两手，假和平，真备战。[95]1962年春，陈毅外交部长在二届人大第三次会议上强调，从最近美帝国主义的一系列表现来看，他们决心把东南亚当成侵略亚洲的重点。[96]面对美国的威胁，中国领导人决意同它进行针锋相对的斗争。毛泽东的立场是：“我们从来就不接受强大力量的威胁，不接受这样的威胁，在我们力量再小的时候也是如此”。[97]

中苏意识形态的分歧，进一步促使中国领导人转向强硬的对外政策。中国领导人认为，苏联搞和平共处，实质上是企图勾结美国主宰世界。在反对“现代修正主义”过程中，中国领导人支援世界革命的意识越发强烈。他们深信，推动、领导和支持亚非拉地区的民族解放运动的历史重任，已落到坚持正确路线的中国身上。因此，全力支持印度支那国家的反美武装斗争对中国是责无旁贷的。中国领导人对肩负这种重负也充满了信心。自1954年日内瓦会议和1955年亚非会议后，中国国际名声大噪，愿意同中国建立外交关系的国家日益增多。1964年1月中法建交，标志着中国对外关系的新发展。在社会主义阵营中，中国自50年代后半期协助苏联解决波匈事件、维护阵营团结后，影响力扩大，同社会主义各国都加强了来往。在中苏论战中，中国关于国际共产主义运动的观点，不乏支持者。许多亚、非、拉国家的共产党和民族解放运动组织，纷纷慕名到中国来“取经”。中国国际地位的提高，无疑增强了中国领导人的自信。

越南劳动党对中苏的分裂焦虑万分。从越南的根本利益出发，越南劳动党领导人极不愿意看到两个最大的支持者分道扬镳，他们认为，中苏的团结是“越南革命胜利不可缺少的因素”。胡志明曾感叹道：“苏联是老大哥，中国是老大姐，你们吵起来，我们不好办”[98]。1960—1961年间，越南劳动党领导人一直在谋求一条中间道路，用西方学者的话说，就是试图纵横于“苏联的左边，中国的右边”。[99]与此同时，越南劳动党竭力调解中苏间日益扩大的矛盾，期望恢复两大国的团结。为此，胡志明曾频繁地来往于中苏两国之间，向中苏领导人表达越南劳动党对两大国保持团结的愿望。

然而，中苏分裂的趋势不可挽回。对此，越南劳动党不能不采取现实的态度。在中苏两者间，北越无论在意识形态方面还是在外交政策取向上，都越来越偏向中国。对于越南劳动党领导人来说，中国的理论和政策显然更符合越南民族解放运动的需要。1962年秋，中印两国发生边界冲突，尽管苏联支持印度，但北越明确地站在了中国的一边。1963年10月，在中苏大论战开始后不久，越南劳动党党刊《学习》发表了一篇题为《和平还是暴力？》的文章，批评了“现代修正主义者和右倾机会主义者”大肆宣传“和平主义”和歪曲马列主义关于暴力的学说，认为“给人民带来最少痛苦的道路就是进行革命打倒敌人以自求解放的道路”。[100]这篇文章实际上表明了越南劳动党在中苏论战中支持中国观点的立场。

12月，越南劳动党中央召开了具有重要意义的三届九中全会。第一书记黎笋在会上虽然强调，越南劳动党特别重视同苏共和中共的团结，但是他还公开表示，“最令人满意地贯彻伟大列宁的教导的，是以毛泽东同志为首的中国共产党”[101]。同时，全会还作出决定：第一，在政治和军事上采取进攻战略；“武装斗争起着直接的、决定性的作用”；第二，大幅度增加对南方斗争的支援；在北方实行总动员，甚至要“适当地修改北方的建设计划”；第三，鉴于美国有可能把“特种战争”升级为“局部战争”，在敌强我弱的情况下，将武装斗争局限于南越之内，准备进行长期而艰巨的人民战争。越南劳动党中央认为，北越“具备迅速改变力量平衡、使之对我们有利的足够条件”，只要有决心，有精明的战略，善于利用敌人内部矛盾，北越就有能力击败美帝国主义及其走狗的“特种战争”，这样，还可以给美国企图利用东南亚侵略集团在南越扩大战争制造重重困难。美国发动“局部战争”的可能性虽然存在，但只是“遥远的可能性”，因为美国清楚地知道，“它将会陷入大规模的持久战中，在世界上处于被动的地位”，而如果南越的革命运动不够猛烈，上述可能性将更会变为现实。[102]1964年1月底，越南劳动党中央机关报《人民报》警告美国，如果它进攻北方，同它战斗的将不仅是北越，还有中国。[103]

苏联对北越追随中国十分恼火，以至对印度支那采取了“脱身”的政策。东南亚地区在苏联的国家安全战略中历来无足轻重。正如有的美国学者所指出的，俄国人对越南人民或当地共产党从来就不太在意，除非在那里发生的事件影响到欧洲的事态发展或者影响到俄国同美国或中国的关系。[104]斯大林在战后初期更关心的是法国和法共。他在1950年初之所以勉强同意支持越南共产党，是因为在毛泽东和胡志明的压力下对亚洲革命不能不作出某种肯定的表态，而在更大程度上是出于对中国的支持。因此，斯大林宁愿把援越的主要责任交给中国。赫鲁晓夫对印度支那并不比斯大林更感兴趣。他承袭了斯大林的印度支那政策，以低姿态援越抗美。1962年5月，赫鲁晓夫在回答美国《纽约时报》记者询问中国是否会介入越南战争问题时，煞有介事地对中苏同印度支那的关系作过一番比喻：“我就像一名骑士，他有一匹大头马；骑士就让他的马为他忖度。”[105]苏联自推行“和平”外交总路线以来，一直主张越南劳动党通过和平道路实现国家统一，并以国际委员会两主席之一的身份力促和平谈判，解决印度支那问题。然而，美国对印度支那干涉的不断升级，使北越运用“和平政治斗争”手段来实现国家统一显得越来越不现实。60年代初，苏联发现自己已处在一种进退两难的境地。一方面，支持越南采取武装斗争的手段并不符合苏联的总体战略，不但会影响苏美实现“缓和”，而且有可能被拖进同美国的直接军事对抗中，从而引起它甚为担忧的核战争；但另一方面，如果不支持北越以人民战争反对美国在印度支那的干涉，势必遭到其他社会主义国家的谴责，以至削弱苏联作为社会主义阵营领袖的地位。支持民族解放运动与否，正是中苏论战的焦点之一。中国已利用印度支那问题猛烈地抨击苏联的“和平”政策。随着中苏矛盾的加剧，苏联领导人愈加感到，印度支那问题无异于一个导致美苏激烈对抗的“陷阱”，而中国在逼苏联往里跳，以便“坐山观虎斗”。[106]在这种情况下，北越倒向中国一边，从苏联的角度来看，不但意味着北越支持中国的“分裂主义”和“宗派主义”，无视苏联的领导权，而且意味着北越在帮助中国向苏联施加压力。为了避免掉入“陷阱”，苏联迫切希望从印度支那脱身。到1964年，赫鲁晓夫巴不得印度支那问题尽快“随风消逝”。[107]

1963—1964年间，苏越关系日渐疏远。苏联对北越的支援只限于为宣传而在口头上表示支持和提供“必要的”援助，其中包括胡志明曾愤然声称要“把它们拉到博物馆去”的3000支苏联在第二次世界大战期间从德国人手里缴获的旧步枪。1963年，苏联对北越的重型机械出口比1962年减少了20％，1964年比1963年再下降30％。[108]1964年1、2月间，黎笋率领越南劳动党代表团访问苏联，就援越抗美问题同苏联领导人进行会谈。但赫鲁晓夫认为，越南同志深受中国意识形态的影响，如不改变立场，苏越两国就难以加强密切的合作，实际上拒绝了向北越增加援助的义务。[109]至7月底，苏联甚至扬言要辞去国际委员会主席职务。

相形之下，中国对北越旗帜鲜明地站在自己一方感到鼓舞，因而更热心、更坚定地支援越南人民的抗美斗争。中越“同志加兄弟”的关系在1963年至1964年间达到了高潮。1963年5月，刘少奇和陈毅访问了越南。他们再次向越南领导人保证，“我们同你们是站在一起的，打起仗来，你们可以把中国当成你们的后方”。[110]1965年之前，中国对北越的经济和军事援助一直占北越所获得之外援的首位。对于中国来说，北越赢得抗美战争的胜利，除了安全重要性外，还具有双重的政治意义——既证明美帝国主义是“纸老虎”，也证明苏联“现代修正主义”理论的错误和失败。

很明显，中国和苏联在援越抗美斗争中已经分道扬镳，毛泽东和斯大林在50年代初达成默契的援越格局，由此发生了根本性变化。至1964年，中国成了援越抗美唯一的全力支持者，而苏联正准备从印度支那“脱身”。

援越格局的变化，对中国在印度支那同美国对抗的实力和威慑力是一个严峻的考验。自1962年底，肯尼迪政府已在谋划利用中苏分裂之机，进一步孤立和“遏制”中国。尽管中国不断义正词严地发表声明，警告美国不要扩大侵越战争，但中国的威慑力显然是有限的，在中苏趋于分裂的状态下并不足以阻止美国在印度支那扩大战争。

第三节 中美在印度支那的对抗

1962年春，肯尼迪政府已注意到，中苏的分裂越来越明朗，中苏的紧张关系已成为影响全世界的主要问题。白宫顾问小施莱辛格（Arthur M.Schlesinger,Jr.）甚至提出，应当停止使用“中苏集团”这一“荒唐的”名词。[111]在美国决策者看来，中国比苏联显得更为“好战”，更具“军事冒险性”、“更不负责任”、“更顽固敌对”。中国拥有原子弹的潜在能力而又拒绝参与禁止核试验条约，更增加了他们的不安。国务院政策设计委员会的看法具有一定的代表性。它认定，中国领导人由于60年代初在国内政治经济和对外关系方面“遭受挫折”，因而很可能会“在边界外发动大规模的攻势”，尽管他们目前行事十分谨慎。[112]曼斯菲尔德参议员还提醒总统，中国决定同印度交战表明，它有进一步向东南亚投射其力量的可能性。[113]美国决策者越来越感到，中国对越南劳动党甚至东南亚各国共产党的支持，是出于中国本身的“野心”，而不是受苏联的幕后指挥。在他们眼里，中国已变为亚洲的“侵略策源地”。到1963年前，肯尼迪和英国首相麦克米伦（Harold Macmillan）达成了共识——“中国对和平是一个长期的危险”。[114]

美国公众此时的所谓“中国威胁”观点，对美国决策者亦不无影响。1960年至1963年间一份民意调查报告显示，（一）大多数人认为，未来的中苏关系将削弱或完全断裂；（二）多数人认为，不论是短期（一两年内）还是长期（十年内），中国同苏联一样对美国构成严重的威胁；约三分之一的人认为，在短期内苏联的威胁比中国大，从长期来说，中国的威胁则大于苏联；（三）多数人认为，中国和苏联都同样对增强军事实力感兴趣，对控制非共产党国家感兴趣，但苏联比中国更愿意同非共产党国家相处。[115]美国舆论界也开始散布“从长期来看，中国是主要的敌人”的言论。

1962年底，肯尼迪政府对中国政策进行了执政以来的第一次检讨和调整。国家安全委员会认为，一个“羸弱的、基本上孤立的”中国，最符合美国的安全利益，美国新的对华政策将致力于这一目标的实现；中国国内的经济困难和中苏矛盾的内部机制，是导致中国走向孤立和衰弱的主要原因，因此，美国应当利用一切可能的时机，在一贯实行的政治上孤立、军事上对抗、经济上封锁的政策基础上，积极地给中国政府制造难以摆脱困境的压力；击败共产党在南越的“叛乱”对美国来说具有“永恒的重要性”，因为东南亚共产党“叛乱”的胜负极大地影响着中国的声誉和信心，挫败这些“叛乱”，就是给中国领导人增加挫折感；与此同时，由于中国不论强弱，只要同苏联结盟，对美国的利益最为不利，因此应当加深中苏矛盾，一方面，避免同中国发生有意威胁共产党政府生存的大规模冲突，以至迫使中苏实现长久的和解，但另一方面，也应避免迟迟不能作出决定或采取行动，以至缓解对中国政府的压力，使它轻易地在亚洲取得胜利。因此，美国应当在台湾、韩国和东南亚保持军事存在以形成威慑力。[116]不难看出，肯尼迪政府是要加强“遏制”中国的政策，妄图进一步孤立和削弱中国。对华政策调整后，美国决策者开始耗费越来越多的精力来对付中国的“威胁”。

于是，越南在美国“遏制”中国战略中的地位进一步提高。1963年9月初，肯尼迪对新闻界说，他相信“多米诺骨牌理论”，因为“中国在〔越南〕边界那边是那么的巨大，形象显得那么的突出，以至于失去南越，不但会增强他们向马来亚发动游击战进攻的地理位置上的优势，还会给世人造成东南亚未来的趋势属于中国和共产党人的印象”。肯尼迪强调，虽然越南的战斗远在天边，但“这是一场非常重要的斗争”。[117]

美国人颇为关注胡志明领导的越南劳动党在中苏两国之间的取向。美国决策者希望北越能够疏远中国而跟随苏联。肯尼迪政府担忧，如果北越倾向中国，它可能会增强在南越的军事冒险性，也意味着东南亚将不可避免地落入中国手中。1963年5月初，国务院情报研究局主任希尔斯曼（Roger Hilsman）报告说，根据法国人的情报，北越已日益向中国靠拢，中国在北越的技术人员所占外国援越技术人员总数的比例，据称从28％上升到80％，苏联技术人员的比例则从60％下降到15％。他提出，为了防止北越变为中国的“卫星国”，美国应当利用宣传手段，挑拨和分化中越关系。[118]自1963年下半年以来，美国报刊和广播一直在重点攻击中越关系。《华盛顿邮报》等报刊在8月21日特意发表了希尔斯曼在全国立法会议上的讲话，声称“亚洲的自由国家一点也没有摆脱危险，中国仍然有能力制造严重的、高代价的麻烦。但是，中国并非是一个令人生畏的军事强国”，因为它缺乏现代技术、重工业和雄厚的经济基础，同时中国将处于美国可予以毁灭的范围内。一份叫《晚星》（Evening Star）的华盛顿报纸，在9月26日又发表了一篇题为《北越也有麻烦》的文章，诬称：北越跟南越一样深陷在政治和经济困境中；北越在中苏分裂中无路可投，如果胡志明选择苏联，将引起内部不满，并给中国提供“入侵”的借口，而苏联在东南亚地区又没有军队，且不愿意使用核武器，因此，无法增强北越抵抗中国的力量；如果胡志明选择中国，他将要牺牲苏联对北越工业化的帮助，而给中国制造慢慢控制北越的机会，总之，他的国家注定要被中国统治。由此，该文章的结论强调，“有迹象表明，如果美国继续保持在南越的作用，河内内部将会比西贡内部更不安稳”。[119]

通过造谣中伤来破坏中越关系，无疑不能制止南越人民反对美吴集团的革命以及北越和中国对这种行动的支持。《美国之音》的一些越南问题专家，对攻击中越关系的宣传活动所能取得的成效表示怀疑。他们还告诉政府情报部门，中国在同苏联的竞争中表现得较为出色，而且中国在中印战争中大获全胜，已向人们证明了它推行的“冒险主义”外交政策颇为成功。[120]

美国一直寄希望于自1962年初开始在南越大规模实施的“反叛乱”战略。该战略以“战略村计划”为核心。美国决策者在研读毛泽东论游击战文章后认定，“中国式”游击战的关键是存在于广大农村的“军民鱼水关系”，故而从逻辑上来讲，“反叛乱”的重点也就在于将游击队从普通村民中分离开来、切断“鱼水关系”。美国的“战略村计划”正是以此为根本目标。按照“战略村计划”，美国将协助南越政府，以循序渐进的方式，建立众多的战略村和防卫村，村外四周围以防护网和壕沟，由军队、自防团、民兵和警卫队实行严密的联防，农民将被安置于这些具有军事安全保障的村庄内；另外，在战略村或防卫村进行社会、经济和政治改良，以增强“社区精神和国民团结意识”，赢得农民对政府的支持。[121]

但“战略村计划”明显存在着先天的缺陷，从而注定了其失败的命运。首先，美国决策者对切断南越游击队和农民“鱼水关系”的设想实际上是难以成立的。南越革命是吴庭艳独裁统治导致的结果，而争取民族独立、实现国家统一又是广大越南人民的愿望。广大农民是南越革命的拥护者、参与者，军民关系密不可分。再者，如美国一位修正派学者所认为的，农民需要的是土地及祥和，“战略村计划”将农民迁离自己的家园而重新安置于“战略村”中，这不仅扰乱农民的正常生活，而且从根本上破坏整个农村的社会秩序，[122]农民是否会对计划采取合作和支持的态度，实在可疑。

为实施“战略村计划”，一批批农民被勒令搬迁到偏僻、遥远的“战略村”，若不从，南越政府军就“使用大炮和飞机来驱赶”，而政府官员则趁机“掠抢、征税、侵占土地、对百姓打击报复”；农民还被迫服徭役，修筑防御工事。1962年底，南越已建立了4000多个“战略村”，至1963年8月，这一数字翻了一番。然而，“战略村”大多名不副实。村民主要是一些老人和妇孺，仅靠几把刀剑和几枝土枪及美式卡宾枪“自防”；计划中的社会、经济和政治改良更无影无踪。至1963年9月，南方民解组织捣毁了“战略村”2500个，还重创了1000多个。[123]强行实施“战略村计划”的结果，无家可归的难民大量涌现[124]，社会更加动荡，南越危机进一步加深。

为了强有力地实施“反叛乱”战略，美国不断向南越派遣军事人员，希望在三年内取得“反叛乱”的“胜利”。1962年底，在南越的美国军事人员已增加到11500多人，到了1963年11月达到16000人。[125]在这个过程中，少数美国官员开始对美军在南越人数的急剧增长感到忧虑。美国驻印度大使加尔布雷思（John K.Galbraith）是最主要的代表人物。他提醒肯尼迪，美国对南越不断扩大军事义务，可能会一步步地发展为“重大的、难以脱身的而且非决定性的军事干涉”，最终导致“如同法国人那样浴血战斗”的危险后果；同时，苏联人并不希望在印度支那“制造麻烦”，美国的军事行动可能会迫使河内考虑“转而求助于中国的保护”。[126]

肯尼迪深知把越南战争变为美国战争的危险，而且同意“一旦出现有利的形势，就立即降低美国在南越的军事干涉”，但他认为，这一步骤在近期内显然是不可能实施的。[127]让美国撤出南越对肯尼迪来说是更不可以接受的选择。他强调，“我不能同意那些说我们应当撤出的人。那将是个很大的错误”；在南越的“反共战争”不仅仅是他们越南人的战争，它还是“我们的战争——一场我们不能撤退，也不敢失败的战争”，因此，“我们不得不参与亚洲的防务，尽管我们可能不喜欢这么做”。[128]

肯尼迪政府愈加感到，美国要在南越取得“反叛乱”的胜利，不能不正视吴庭艳这一关键问题。吴庭艳不仅日益失去民心，而且同美国越来越不“合作”，致使“反叛乱”难以奏效。自美国强行同南越建立“有限伙伴”关系以后，吴庭艳对美国采取了某种抵制的态度。他曾向美国驻南越大使瑙尔汀（Frederick Nolting）抗议说，南越不想变成美国的保护领地。[129]1963年间，吴庭艳多次要求美国减少驻越的军事人员。[130]更令美国人恼火的是，在实施“战略村计划”过程中，吴庭艳政府并不完全按照美国的意图和计划建立“战略村”，而是有所选择，大打折扣。美国白宫和国务院许多官员，如希尔斯曼、哈里曼、加尔布雷思等人，一向认为吴庭艳是一匹“失势的马”，是南越危机的问题所在，是美国实施“反叛乱”战略的羁绊，因而极力主张“扔掉”这匹马。

5月初，吴庭艳政府镇压佛教徒的行动，使美吴紧张关系达到了顶点。美国驻南越大使馆官员曾警告吴庭艳，不要明目张胆地镇压佛教徒抗议活动，否则将引起美国公众的反感，从而改变对他支持的态度。[131]然而，吴庭艳却一意孤行，声称佛教徒的游行示威，不仅是共产党挑起的，而且是美国大量驻军南越所导致的间接后果。[132]吴庭艳政府血腥镇压佛教徒抗议运动被西方媒介公开后，美国公众为之震惊，反对美国援吴的呼声高涨。在美国政府和国会内，大多数有影响的官员和议员都已倾向于倒吴，曾经是吴庭艳最坚定支持者的曼斯菲尔德、基督教会等也不再坚持原来的立场。

但肯尼迪的军事顾问泰勒、副总统约翰逊、国防部长麦克纳马拉、中央情报局局长梅肯（John McCone）以及美国驻越大使瑙尔汀等人极不赞成发动倒吴政变。肯尼迪本人也不主张“换马”。他曾说，“吴庭艳就是吴庭艳，他是我们拥有的最佳人选”。[133]6至9月间，国家安全委员会对倒吴问题展开了一系列激烈的讨论。8月底，美国支持南越陆军司令杨文明等人发动政变的政策几乎付诸实施，但到最后关头，肯尼迪还是不敢下决心。至9月中旬，他终于拿定了主意，认为：赢得反共战争的胜利是美国援越的压倒一切的总目标，美国撤出南越或者听任吴庭艳政府为所欲为都不利于美国实现这一目标。肯尼迪强调，“一切有助于取得战争胜利的事情，我们支持；一切阻挠这种努力的事情，我们反对”。[134]这实际上表明，吴庭艳随时都有可能被美国抛弃。肯尼迪等人只是希望，再给吴庭艳一个机会，因为实在找不到一个比吴庭艳更能代表美国利益又更有声望的南越领袖人物。

吴庭艳秘密同越南劳动党的接触和谈判，即便不是促使美国决策者最终下决心“换马”的决定性因素，也是一个十分关键的因素。据认为，1963年4月，吴庭艳及其兄弟吴庭儒就已开始秘密联络北越和民解，寻求“共处”与“合作”的可能性。[135]9月中旬，《华盛顿邮报》的记者报道，这一秘密活动正在加紧进行。美国中央情报局估计，吴庭艳之所以这么做，可能出于三种动机：抵抗美国的压力；在危机中开拓更多的出路；以及接受法国人提出的美国撤出印度支那而越南实现中立化的建议。[136]但是，无论吴庭艳和吴庭儒的动机如何，他们企图同共产党秘密“媾和”而摆脱美国的控制，是美国人最不能容忍的。这无异于对美国的反共战争釜底抽薪。吴庭艳对美国的最大价值就在于反共，一旦失去这一价值，美国人也就对他毫不留情。毛泽东在8月29日就很有预见地指出，“吴庭艳是美帝国主义的一条忠实的走狗。但是，如果一条走狗已经丧失了它的作用，甚至成为美帝国主义推行侵略政策的累赘，美帝国主义是不惜换用另一条走狗的。”[137]

11月1日至2日，在美国政府的默许和暗中支持下，南越发生了军事政变，结束了吴庭艳家族的统治。20天后，肯尼迪本人遇刺身亡。他无法看到，吴庭艳政权被推翻后，南越危机越发不可收拾。为了实现其反共反华目标，美国不得不承担越来越大的军事义务。

吴庭艳倒台后，南越革命运动掀起了新高潮。南方民解组织的力量不断发展、壮大，控制了40％以上的农村地区。与此同时，北越看准南越形势，在取得中国的支持后，作出了进一步推动南越武装斗争的决定，对南越加强了人力和物力的援助。

接任美国总统职务的约翰逊（Lyndon B.Johnson）对南越危机的加深焦虑万分。上任不久，11月24日，他即召集国家安全委员会商讨越南问题。约翰逊要表明，他决不允许中国人和苏联人“利用美国人忧伤的时机”夺取越南。他还要让南越新政府知道，美国将遵守诺言，不会丢弃越南和东南亚。[138]11月26日，他批准了《第273号国家安全行动备忘录》，确定将继续实行肯尼迪政府的对越政策。翌日，他向国会和公众宣布：“我们将履行从南越到西柏林的义务”。[139]

约翰逊同肯尼迪一样，深信中国对东南亚存有“野心”，也深信“多米诺骨牌”理论。在他看来，坚守越南这条战线，对美国和“自由世界”的利益具有多层面的战略意义。一是“遏制”中国向东南亚的“扩张”，二是增强中国周边国家反共的信心，三是向以苏联为首的“共产党国家”表明美国在世界任何地方、反对任何“挑衅”的决心和力量。同样重要的是，约翰逊急于借此向国人证明，他是一个胜任的总统，在对付共产党“威胁”方面，其能力和胆识一点也不亚于肯尼迪。

12月初，约翰逊派遣麦克纳马拉前往南越了解实情，以便制定有效的行动计划。12月21日，麦克纳马拉提交的报告悲观地认为，南越形势相当“混乱”，新政府最令人担忧，它既缺乏决策能力，也没有一个可以实施的计划，却有愿意实行越南中立化的倾向。[140]

美国决策者断然不能接受越南的中立化。1963年上半年，希尔斯曼就曾向肯尼迪提交过一份长达一百多页的研究报告，其中强调，实现印度支那国家或东南亚地区中立化，是中国及其他共产党国家大力支持的概念，因为“这是把美国的势力排斥出东南亚的一种最廉价的可行方法”；因此，如果美国赞成中立化，只能有利于共产党人，而对于美国在亚洲的利益是十分危险的。[141]肯尼迪同意这一观点。当法国总统戴高乐在8月提出越南中立化建议时，他拒绝予以考虑。约翰逊的高级顾问们也坚决反对中立化。国家安全事务助理麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）告诫约翰逊，越南向中立化方向发展，将意味着：第一，南越反共势力的迅速崩溃和整个越南按照共产党的条件实现统一；第二，北越和中国影响的扩大；第三，对泰国、马来西亚、菲律宾、韩国和日本等国形成压力，并打击美国承担义务的声誉。[142]国会一些主要议员也都不同意越南中立化，认为中立化的结果，将导致共产党对整个印度支那的“控制”，这是对中国“扩张主义政策”的让步。[143]

但参议员曼斯菲尔德和著名政治评论家李普曼（Walter Lippmann）却劝告约翰逊，不妨考虑中立化的建议，因为美国不可能赢得越南战争，除非准备把美军全数投入东南亚，最终同中国开战；以“外交攻势”或许也可以阻止“中国在政治上〔对东南亚〕的控制”。[144]

然而，约翰逊却更倾向于其顾问们的观点。他告诉曼斯菲尔德，他不想再有一个朝鲜战争之类的事情发生，但也不想随后有人再提出“谁丢失中国？”这一类问题。[145]1964年1月，约翰逊在给南越杨文明政府的新年致词中，猛烈地抨击中立主义是“共产党接管的别名”，暗示了美国决不支持越南中立化的主张。[146]

1963年底至1964年中，约翰逊政府一直在酝酿“行动升级”计划。吴庭艳政府垮台，整个“战略村”体系也随之土崩瓦解。南越新政府非但不愿意重新构建已被民解组织摧毁的“战略村”，反而准备在三年内完全拆除所有的“战略村”。这实际上宣告了美国“战略村计划”的破产。于是，美国国务院和国防部的主要官员都开始转而寻求更强硬的军事手段，希冀以武力迫使北越和中国改变政策。

哈里曼、希尔斯曼和福雷斯特尔等人提出，向老挝发动突袭战，或者运用美国空中力量，轰炸“胡志明小道”，以制止共产党的“渗透活动”；同时将一个步兵营派驻泰国，对北越形成威慑力，一旦需要，这支部队就可以迅速进入老挝。但国防部否定了这一建议。参谋长们认为，应当采取“更胆大”的措施。一贯主张采用激烈手段的空军参谋长李梅提出，直接对北越进行密集轰炸。[147]

约翰逊对轰炸北越这种风险颇大的行动持谨慎的态度。他宁愿选择既有效又不过于冒险的计划。参谋长联席会议早在1963年9月已准备了一份向北越发动“打了就跑”的军事突袭计划——“34—A行动计划”。11月20日肯尼迪遇刺前，国家安全委员会主要成员讨论和通过了此计划。12月中旬，“34—A行动计划”经过修改后交到了约翰逊手里。约翰逊对强化秘密战较感兴趣。他专门成立了由国防部“反叛乱”专家克鲁拉克（Victor Krulak）领导的部际委员会，并责成该委员会仔细研究强化秘密战计划。1964年1月16日，约翰逊批准了经克鲁拉克委员会修订的“34—A行动计划”。根据这个计划，美国针对北越的军事行动将分三个阶段实施，包括搜集北越情报，开展心理战，派遣突袭队破坏和摧毁北越的海防设施及工业目标等，以便对北越“逐渐增大惩罚的压力”。[148]2月1日，“34—A行动计划”正式实施。尽管这个计划以“秘密战”为概念，但它的目标已超出了南越的地域范围，这标志着美国干涉越南的战争已扩大和升级。

与此同时，美国决策者清楚地知道，扶持一个强有力的反共南越政府，仍然是赢得“反叛乱”战争胜利的必要措施，是美军得以撤出南越的前提条件。助理国防部长威廉·邦迪（William Bundy）曾经提醒约翰逊，我们不能无视增强南越政府的重要性，如果在这条战线上失守，我们就无异于防守一个“空壳”。Vietnam-A History in Documents,pp.263—264.然而，杨文明政府远不是美国人希望支持的政权。该政权不但缺乏反共的素质，而且对美国的反共计划采取不合作的态度，严重阻碍了美国政策的实施。1964年1月底，美国中央情报局帮助对美国政策“反应积极”的、反共好战的阮庆一派，又一次发动政变，推翻了杨文明政府。阮庆政权对美国的恭顺使约翰逊政府颇为满意。但美国人却没有意识到，一个缺乏国内广泛支持的政权，其寿命必然是短暂的；更重要的是，美国实际上已经助长了南越政变的风气。1964年下半年，南越政府频繁更迭，先后发生了七次政变。[149]南越政权的虚弱，导致社会持续动荡不安。美国为了实现其反共反华的战略目标，不得不对南越承担越来越大的义务。

2、3月间，中央情报局已多次报告，南越局势“严重”，前景“不妙”。国务院政策设计委员会主任罗斯托甚至声称，“南越处于〔崩溃的〕危险中”。[150]参谋长联席会议认为，既然南越在美国同共产党国家的对抗中占据“轴心地位”，美国就必须在南越取得战争的胜利。鉴于南越的“恶劣”局势，参谋长们强烈主张，美国应该采取更加严厉的、行动不受束缚的应急措施，其中包括轰炸北越的战略目标，因为“34—A行动计划”并不能决定性地影响北越支持南越“叛乱”的决心。约翰逊及其国家安全委员会都同意，应加速制定向北越施加压力的应急计划。为此，麦克纳马拉和泰勒再次被派往南越。3月17日，麦克纳马拉—泰勒的调查报告经约翰逊批准后成为“第288号国家安全行动备忘录”。该文件强调，南越倒下，整个东南亚将受到“威胁”；越南是考验美国帮助其他国家对付共产党的“民族解放战争”的能力的重要场所；因此，美国继续对南越承担义务是“唯一现实的选择”，美国应制定对北越逐渐加大“报复行动”规模的计划。4月17日，参谋长联席会议提交了“37—64行动计划”。这个分三阶段的行动计划包括：第一阶段，对南越、老挝和柬埔寨的游击队基地进行地面和空中打击；第二阶段，对北越94个战略目标实行针对性的空中袭击；第三阶段，对北越进行大规模的、更加猛烈的轰炸。[151]

约翰逊对使用“公开军事施压”手段来打击北越不无顾虑。他首先担忧的是，中苏将作出什么样的反应？中国是否会出兵干涉？每次策划行动升级，美国决策者都不能不考虑这类问题。

自1963年底中苏公开论战后，越来越多的美国政府官员，尤其是国防部的官员相信，中国国内的经济困难，加上中苏的分道扬镳，已削弱了中国的实力，使中国逐渐处于孤立无援的境地，在这种情况下，中国不太可能会贸然出兵援助北越。参谋长联席会议告诉约翰逊，中国面临的困境，使它在大规模干涉越南问题上不得不“三思而后行”。[152]参谋长们还认为，对北越公开施加军事压力，是挑拨中越关系的良机：北越一旦向中国求救，将以受制于中国为代价；如果中国不提供援助，那就更妙，可以向北越证明，它的强大的盟国并不愿意为其利益而冒险。[153]助理国防部长威廉·邦迪也认为，虽然中国会把美国在越南的有限军事行动视为对它边界的直接威胁，但这种威胁还不至于严重到会促使它进行大规模的地面和空中干涉，中国并不愿意让美国对之进行严厉的报复；中国很有可能作出的反应是，呼吁和谈，以此向美国施压；同时几乎可以肯定，苏联将不会采取真正的军事行动，即使中国遭到美国的报复。[154]总统军事顾问泰勒更自信地说，中国人出兵干涉是不可能的，如果他们敢于这么做，我们就使用以美军为主的5至7个营兵力来阻止他们。[155]参议员曼斯菲尔德、助理国务卿鲍尔（George Ball）和约翰逊的挚友克利福德（Clark Clifford）律师等少数人反对这种轻率的看法。他们告诫约翰逊，美国扩大战争有可能招致中国的军事干涉，而且中苏也可能会因此而言归于好，因为中国和苏联都不愿意美国在越南得胜。这些观点对约翰逊产生了影响。他决定推迟实施“37—64行动计划”，直到中苏双方彻底“摊牌”。[156]

实施“37—64行动计划”，意味着战争明显升级，还意味着美国要随时准备派遣大规模的地面部队同北越或中国部队作战。对此，约翰逊担心的另一个问题就是国会和公众的反应。盖洛普民意调查显示，在美国民众中，只有37％的人对美国在东南亚的政策感兴趣，大部分美国人仍对越南战争一无所知。[157]国会中，真正了解和重视越南问题者也实属少数；而这少数人如两院外委会成员对战争升级的意见也有分歧。约翰逊及其高级顾问们深知，要说服国会和公众支持政府对北越采取“公开军事施压”行动并非轻而易举的事情。6月中旬，国务院拟定了一项授权总统在必要时采取战争行动的国会决议草案。首先提出这一建议的威廉·邦迪声称，此举具有“重大的意义”，如果决议获得通过，政府可以借此广泛地吸引美国国会和公众注意越南问题，并且“向东南亚战线两边重要国家的政府发出美国具有行动的自由和坚定的目标这一信息”。[158]但威廉·邦迪估计，如果越南形势不出现“剧烈的变化”，国会势必否决这个决议，因为政府无法向国会和公众作出充分的解释。[159]

8月初，越南形势剧变，“东京湾事件”[160]完全改变了美国国会和公众的冷漠态度。这一事件毫无疑问是美国政府为实施“34—A行动计划”而挑起的，甚至有蓄意向北越挑衅以制造“危机”局势之嫌。8月7日，国会参众两院以压倒多数通过了《东京湾决议》，赞成和支持总统“采取一切必要步骤，包括使用武装部队”，援助“东南亚集体防务条约的成员国或保护国”。[161]同时，哈里斯民意调查的结果表明，85％以上被访者同意政府对北越进行报复性轰炸。《东京湾决议》的通过，解除了约翰逊政府的“后顾之忧”。但约翰逊没有立即批准太平洋指挥部实施大规模的报复性轰炸，而只是同意实施间断性的、小规模的攻击。他仍然在等待着中苏关系的彻底破裂。

10月赫鲁晓夫倒台后，中国领导人曾希望同以勃列日涅夫为首的苏联新领导人消除分歧，改善关系。勃列日涅夫拒绝了中国领导人的诚意，坚持赫鲁晓夫时期的反华立场和政策。1965年上半年，中国不再承认社会主义阵营的存在，并公开提出“反帝必反修”的口号。从此，中苏两国彻底决裂。

约翰逊政府注意到中苏关系的质变，于是利用这一时机，加紧准备对北越展开大规模军事行动。1964年11月初，约翰逊政府对实施大规模轰炸北越的行动已基本上达成一致的意见。

但约翰逊仍有顾虑。很明显，美国几乎在重走通向朝鲜战争的老路。助理国务卿鲍尔等少数人一直在提醒他中国参战的可能性，国会的一些主要议员也向他强烈地表达这种忧虑。他的大多数顾问以及情报部门却估计，如果实施大规模轰炸计划，中国很有可能增援北越并“摆出更有威胁性的姿态”，但中国不可能参战，除非发生入侵北越且推翻北越政权的事情；北越并不愿意请来大批中国“志愿军”而危害他们的独立，而中国也担忧其干涉行动会导致空战的升级和美国轰炸其脆弱的战略基地。[162]约翰逊还为此征询了在同中国对抗方面经验丰富的前总统艾森豪威尔的意见。艾森豪威尔十分赞同对北越采取更大胆的措施，以挽救南越。他告诉约翰逊，根据他处理朝鲜战争的经验，假使中国发出干涉越南的威胁，美国应“悄悄而坚定地”给它一个严重的警告。[163]

11月下旬，一个由威廉·邦迪领导的、专门研究轰炸北越计划的国家安全委员会工作小组，向约翰逊呈交了《东南亚行动路线》的报告，提出三种选择：第一，进一步实施34—A行动计划；第二，以“彻底而快速的挤压”方式对北越实行系统的轰炸；第三，以“缓慢的挤压”方式实施逐步升级的军事行动，迫使北越进行外交谈判。约翰逊选择了第一和第三相结合的路线，并要求把轰炸范围限制在17度线与19度线之内。他相信，这种有限的轰炸不会给中国参战提供“借口”，而且对北越实行缓慢的升级行动，可以使他观察到中国可能作出的任何反应；如果中国突然反击，其政府就有大量的时间来调整轰炸计划。[164]12月初，国家安全委员会通过了威廉·邦迪拟定的两阶段行动计划：对19度线以下的北越战略目标和老挝境内的“胡志明小道”实行有限的轰炸，在一个月的警告期后，开始实施大规模的、持续的、系统的轰炸。

但1964年底至1965年初苏联同北越和中国关系的新动向，又使约翰逊对实施升级的军事行动犹豫起来。1964年11月，越南民主共和国总理范文同访问莫斯科时，勃列日涅夫已向越南人作出了在北越遭到美国进攻时予以支持的保证。中央情报局局长梅肯对约翰逊说，苏联新领导正改变赫鲁晓夫时代的政策，他们可能以为北越胜利在望，因而要插手印度支那，以分享胜利的功劳。[165]据此，约翰逊指示国务院，必须同苏联人保持各种秘密联系渠道，以便向苏联人解释美国的意图。1965年1月底，苏联宣布苏联部长会议主席柯西金出访东亚国家。美国人敏感地注意到，苏联代表团成员中有空军司令。柯西金在结束对越南的访问时和范文同发表了联合声明，宣称：苏联将坚持国际主义原则，“不会对保障北越的安全无动于衷”，而将给予“必要的援助和支持”。[166]更重要的是，柯西金在访问越南和朝鲜途中两次顺访了北京，中苏关系似乎有了转机。因此，约翰逊决定暂缓实施第一阶段的轰炸计划。然而，美国决策者很快发现，苏联虽然增加了对北越的军事和经济援助，其宣传作用却大于实际作用，中苏关系看来也并没有多大改善的迹象。

2月中旬，美国正式实施第一阶段的轰炸计划（代号“火箭行动”）。但美国人看到，南越的政治混乱已经达到连本身的基本军事设施都不能予以有效的保护的程度，以至美军在游击队的多次偷袭中死亡率不断增加。麦克乔治·邦迪和泰勒等人提出，南越持续的动荡局势，需要美国尽早实施第二阶段的轰炸计划，以“影响”北越的意志，鼓舞南越的士气。约翰逊的大多数顾问都同意，尽管这种轰炸可能不会产生决定性的作用，但至少能够带来“真正改善南越局势的一线希望”。泰勒甚至建议，美国在实施行动前可通告苏联，美国不反对苏联在北越继续发挥作用，以取代中国的重大影响，这对于北越来说也有好处，即如果北越接受苏联的军事和经济援助，并停止“入侵活动”，可以保持其独立性而脱离同中国的关系，并有可能在苏联的支持下使东南亚问题得到政治解决。[167]约翰逊接受了麦克乔治·邦迪和泰勒等人的意见。2月26日，国务院发表了题为《北部的侵略》的白皮书，为美国在越南扩大战争制造理由，以骗取美国国会和公众以及世界舆论的支持。3月2日，美军开始对北越实施代号“雷鸣行动”的持续的大规模轰炸。紧接着，约翰逊政府又决定派遣美国地面部队进入越南，名义上是保护西贡、边和及岘港等地的美军基地，实际是协同作战，以便更有效地向共产党人施加压力。7月，约翰逊批准了南越美军司令威斯特摩兰（William C.Westmoreland）提出的大规模增兵的建议，准备“以战争对付敌人”。到1965年底，在南越的美国地面部队达到了17.5万人。自此，美国对越南的干涉从“特种战争”升级为“有限战争”，战争的范围不仅从南越扩大到北越，还扩大到老挝。

美国侵越战争的严重升级和扩大，对中国构成了现实的威胁。1965年3月25日，《人民日报》发表了《全世界人民动员起来，援助南越人民打败美国侵略者》的社论，严正声明：中国将履行自己的国际主义义务，给南越人民以一切必要的物质支援，同时也时刻准备着，当南越人民需要的时候，派遣自己的人员，同南越人民一道，共同战斗，消灭美国侵略者。几天后，陈毅外长向越南民主共和国外长春水正式表达了中国的这一立场。尽管美国通过各种渠道向中国表明美国轰炸北越目的有限，但中国领导人相信，战争的规律不以人的意志为转移。周恩来总理在4月2日对巴基斯坦总统阿尤布·汗说：“战争扩大时，是无法划一条界线的，就像火势会蔓延一样”，何况美国侵越战争的最终目的就是要对抗中国。他还强调，“美国说这是局部战争，它所进行的是有限的轰炸和有限的扩大。但是，即使它主观上想限制战争扩大，实际上也限制不了”；战争将会逐步扩大到中国。周恩来严厉警告美国玩火的危险。他声明：即使美国不把对越南的侵略扩大到中国，中国也一样要援助越南，而且中国已做好了同美国作战的一切准备，但中国不会主动挑起对美国的战争，中国人说话是算数的。[168]

中国确实做好了出兵援越的准备。4月8日，黎笋率领越南党政军代表团访华时，正式向中国提出了派遣志愿部队援越的请求。他希望，中国空援部队入越作战，不仅可以将美军轰炸限制在20度线或19度线以南地区，以保护河内及北方主要城市和重要运输线，还可以提高越南人民军的士气。刘少奇代表中共中央当即表示：“我们的一贯方针是，凡是你们需要的，我们这里有的，我们要尽力援助你们”。[169]会谈的结果，中越两国达成了原则协议：中国将向越南派遣防空、工程、铁道、后勤等志愿部队。与此同时，中共中央向全国发出了指示，号召全党、全军和全国人民，尽一切可能，支援越南人民的抗美救国斗争。[170]5月16日，周恩来总理向来访的越南南方民解阵线领导人重申，中国是言行一致的，只要越南需要，中国将如同入朝参战那样入越参战；中国边境省份已做好了准备，整个中国也做好了准备；如果美国把战争扩大到中国领土，战争就无法限制了；美国打空战，中国就可以打地面战。[171]

事实上，早在东京湾事件后，中国领导人已做好了应付可能出现的“最坏的情况”的心理准备，并且着手做物质上的准备。1964年8月中旬，在美国开始对北越进行报复性轰炸后不久，毛泽东尽管曾对越南领导人说美国不太愿意同中越打大仗，[172]但实际上已感觉到这种大仗正在逼近，并提出了集中力量建设内地“大三线”的问题[173]。中共中央认可了这一加强战备的主张，改变了以经济建设为重点的总体战略指导思想。中国军队总员额迅速增加到500万人，在随后制定的第三个五年计划中，国防建设被置于第一位。[174]

中国领导人最终决定出兵援越抗美，是中国同美苏对抗关系发展的必然结果。国际主义义务和国家安全，一直是中国领导人在对越决策过程中考虑的两个根本问题。此时，中国领导人对国际主义义务的考虑，在很大程度上出于反抗苏联的政治动机。在中国领导人看来，由于苏联变修，中国不能不积极、主动地承担起领导、支援和保护“民族解放运动”的国际主义义务；越南处于“反帝反修”斗争的最前沿，向它提供援助和保护自然是中国义不容辞的责任。越南劳动党对中国发挥的作用大加赞扬，可以说进一步增强了中国领导人的使命感和责任感。1964年8月13日，黎笋在北京同毛泽东会谈时说：“中国的援助是必不可少的，它确实关系到我们祖国的前途命运”；他还告诉中国领导人，苏联修正主义者企图把越南当作讨价还价的筹码，这是明白无误的。[175]1965年5月，越南民主共和国驻华大使陈子平，在纪念中越建交十五周年的一篇颇具代表性的文章中，盛赞中国坚决保护兄弟的社会主义国家，坚决反对美帝国主义，坚决支持世界各地的民族解放运动，坚持“马克思主义原则的正确路线”。他还称颂道，越南有句谚语：“刮风才知树强弱”，中国确实是“岿然屹立在风暴中的苍松翠柏”。[176]

在国家安全问题上，中国领导人最为关注的莫过于如何有效地制止美国在越南逐步向北扩大战争。自肯尼迪政府在南越实施“特殊战争”之后，中国已经使用各种外交手段，对美国一再发出警告，声明中国不会“袖手旁观、坐视不救”。东京湾事件后，中国的外交抗议不断升级，言辞愈加严厉，宣称：“美国对越南民主共和国的侵犯，就是对中国的侵犯”，而且还组织了声势浩大的群众游行示威。中国的威慑不能制止美国扩大战争，只是对战争升级的进度和范围产生了影响。在这种情况下，中国不能不运用威慑的最后手段，即准备出兵作战，并为此加紧国内备战，以阻止美国进一步扩大战争。

固然，中国可以通过另一条途径增强威慑力，即同苏联改善关系，采取“联合行动”。柯西金在1965年2月顺访北京时向中国提出了这个建议，但遭到中方拒绝。1965年3月1日，周恩来告诉胡志明，在中越两国的革命过程中，在反对美国的斗争中，绝密的事情不应透露给苏联人，而且从中国同苏联打交道的历史经验来看，苏联向越南提供军事援助是不怀好意的；如果越南坚持同苏联“联合行动”，中越关系可能会恶化，由此影响两国的合作。5月17日，周恩来和邓小平再次向胡志明表述了必须警惕苏联在越南问题上图谋不轨的观点。[177]

中国领导人对北越和中国本身的抵抗能力充满了信心，并不觉得联苏反美的迫切需要。毛泽东估计，美国最多能派“十把万人”到越南作战，而越南人民能够以多胜少。[178]1964年10月初，当范文同向中国领导人保证，如果美国胆敢发动有限战争，北越将与之战斗，而且将赢得胜利时，毛泽东对此予以肯定并强调，北越有能力消灭南越几十万人的傀儡军，而美国人总共才有18个集团军，一半要留驻国内，另一半驻扎于欧洲和亚太地区，在东亚的三个集团军以海军陆战队为主，因此，只要在战术上重视敌人，越南人民也完全能够打败美国侵略者。[179]周恩来和陈毅还在不同的外交场合表示，越南人民可以依靠自己的力量来“对付外来干涉和反对当地的反动派”；在“人民战争”中，美帝国主义将越战越弱，而越南人民却越战越强；美国如果打中国，就进得来，出不去，既然中国就够美国受的了，没有必要考虑苏联因素，也不必指望苏联的援助。[180]

停战议和看起来也是一个可以消除美国威胁的选择。1965年4月7日，约翰逊在巴尔的摩的演讲中提出美国愿意“无条件讨论”。与此同时，联合国秘书长吴丹（U Thant）一再向北越和中国表示了类似的主张。然而，中国领导人拒绝接受这些建议。5月底，陈毅对法国记者说，“从全局来说，我们并不反对谈判，但是，我们坚决反对无条件讨论的和谈骗局”；美国搞“和谈骗局”，实际上是根本否定1954年日内瓦协议，否定越南的统一，是想得到它在战场上得不到的东西，这种和谈只有利于侵略者。[181]10月，毛泽东告诉北越领导人，他只注意如何打美国人，怎样把美国人赶出去；解决问题还是靠武装斗争，谈判在一定时候可以进行；但中国的经验表明，谈判是没有结果的，“美国人可以不算数”；日内瓦和谈后，美军就开进了南越，代替了法国军队。[182]11月，周恩来在同法国外长的代表谈话时又指出，中国根据三种经验——解放战争的经验、朝鲜战争的经验以及中美关于台湾问题的争端，得出一条结论，即“不打到美国认输，它是不会同意谈判的”。[183]中国领导人强烈地认为，政治和谈无疑是武装斗争的补充，但谈判的时机尚未到来，一方面美国并没有和谈的诚意，另一方面，即使和谈，北越也要首先在军事上取得优势。

不难看出，中国领导人已下定决心，将付出一切代价，和越南人民一道，同美国战斗到底。毛泽东坚信，“美国人是可以打的，而且是可以打败的”。[184]

1965年5月16日，毛泽东在湖南长沙会见了胡志明。两国领导人最终确定了中国援越抗美的总原则。毛泽东保证，“七亿中国人民是越南的坚强后盾，辽阔的中国领土是越南的可靠后方”。[185]6月初，中国人民解放军总参谋长罗瑞卿同越南人民军总参谋长文进勇商谈中国援越的具体事项。双方同意：（一）如果美军只是在南越采取直接的军事干涉行动，而使用空军轰炸北方，那么北越将主要依靠自己的力量跟美国打下去，中国则向北越提供所需的军事和物质援助；（二）如果美国使用海空力量支持南越侵犯北方，中国将派遣海空部队支援北越；（三）如果美国地面部队直接参与对北越的入侵行动，中国也将派遣地面部队入越协同作战。[186]

6至8月间，第一批中国志愿部队——中国人民解放军工程部队和高炮61、63支队，开始从广西和云南奔赴越南战场，直接参加援越抗美的对空战斗。不久，中国国内还掀起“援越抗美”运动。中美在印度支那的对抗显然已朝着大动干戈的方向发展。

自勃列日涅夫上台后，苏联部分调整了赫鲁晓夫时期以“三和”为核心的对外战略总方针，采取较为强硬的外交政策，开始积极介入越南战争。但苏联领导人仍然抱着一种极为矛盾的心理。作为“社会主义大家庭”的领袖，苏联确实不能对保障“大家庭”成员——北越的安全无动于衷。中苏论战，已经削弱了苏联在国际共产主义运动，特别是在“民族解放运动”中的地位和声誉。眼下，面对美国对北越的进攻，苏联如果不向北越提供实质性的援助，那么“大家庭”必然会进一步分裂，苏联的威信必然陷入危机，中国的影响则必然增强。苏联经受不起这一严重的后果。但与此同时，苏联领导人还是十分担忧，苏联卷入印度支那的激烈对抗，将会引火烧身，不但严重妨碍苏联寻求同美国的合作，而且很可能引发美苏之间的核战争。再者，从苏联的国家利益考虑，美国“遏制”中国，实际上又同苏联的目标相一致。

苏联的矛盾心理产生了一种矛盾的印度支那政策。一方面，苏联开始积极“插手”越南战争，自1965年始，向北越大幅度增加了“坚实而有效的”援助，并声称：“苏联在必要时，在越南请求下，将同意苏联公民去越南参加战斗”，并警告美国，“不要误认为美国的侵略可以不受惩罚。”[187]但另一方面，苏联又迫不及待地附和美国“无条件讨论”的建议，希望尽快结束越南战争。苏联领导人深知中国领导人反对无条件和谈的立场坚定不移，因此就想利用北越求助心切，趁机向北越施压。苏联还在中国拒绝同它“联合行动”及转运其援越物资问题上大做文章，企图借此挑拨中越关系，孤立中国。

在中苏对立的情况下，越南人巧妙地利用各种有利条件，努力实现国家独立和统一的目标。1965年1月初，北越领导人已经预感到，美国为了摆脱困境必然要发动更大的攻势，可能会出现四种情形：第一，在南越加强“特种战争”，并且扩大对北越和老挝解放区的破坏活动；第二，“特种战争”升级为“有限战争”；第三，进攻北方，进一步扩大战争；第四，在形势紧迫时，先加强军事地位，后谋求政治解决。基于这样的估计，越南劳动党中央委员会作出指示，全党、全军、全国人民作好应付此四种可能性的准备，不仅要积极地支援南方革命，粉碎敌人的计划，而且要积极支持老挝和柬埔寨人民的斗争。[188]

根据这一指示，北越加速向南方输送人民军正规部队，与南方民解武装力量协同作战。1965年3月前，已有两个团的人民军活跃于南越。人民军和南方民解武装部队的攻击目标，重点对准了美国设施（美军基地和美国大使馆）。[189]2、3月间，革命力量展开了一系列令美国人震惊的袭击行动。

1965年至1967年间，越南战争的发展，确如中国领导人所估计的，不以人的意志为转移。尽管美越断断续续地进行了上千次和谈，但谈判双方都不打算作出任何让步，而是极力争取在战场上取得上风。这期间，美国派往越南的战斗部队逐渐增加到50多万人，持续的大规模轰炸不断向北推移，已越过了北纬20度线，日益接近中越边界。与此同时，中国在北越的志愿部队人数也达到了15万人。[190]1966年8月，周恩来总理向范文同建议，中国可派出100名军事专家，组成4—5个小组，深入越南南方，在指挥作战、后援工作、防化训练、工程建设和政治思想培训方面帮助南方人民的抗美斗争。[191]1967年，中国领导人甚至答应北越，一旦美国在越南使用原子弹，中国也将向北越提供核炸弹，以破坏美国在南越的军事基地。[192]苏联向北越提供的军事和物资援助同样在急剧增加，数量远远超过了中国，其中包括先进的战斗机、坦克和地对空导弹，还派出了3000名军事技术顾问。[193]至此，越南战争的规模大大超出了“有限战争”的范围，已濒临总体战争的边缘。

[1] 《新华月报》1954年第8号，第86页。

[2] Pentagon Papers,Vol.1,p.211.

[3] 见本书第216页。

[4] Philippe Devillers & Jean Lacouture,End of War： Indochina,1954（New York： Frederick A.Praeger,Publishers,1969）,p.322.

[5] Gareth Porter（ed.）,Vietnam： the Definitive Documentation of Human Decisions，Vol.1（New York： Earl M.Coleman Enterprises,Inc.Publishers,1979）,pp.667—668.

[6] Anthony Eden,Memoirs-Full Circle（Boston： Houghton Mifflin Company,1960）,p.149.

[7] The Pentagon Papers,Vol.1,p.246.

[8] FRUS,1952—1954,Vol.13,pp.1905—1914.

[9] George C.Herring,America’s Longest War（New York： McGraw-Hill,Inc.,1996）,p.51.

[10] William Gibbons,The U.S.Government and the Vietnam War（New Jersey： Princeton University Press,1986）,p.259.

[11] Vietnam：the Definitive Documentation of Human Decisions,Vol.1,p.668.

[12] Bernard B.Fall,The Two Viet-Nams（London： Pall Mall Press,1963）,p.154.

[13] FRUS,1952—1954,Vol.13,p.1889.

[14] America’s Longest War,p.55.

[15] George McT.Kahin,Intervention-How America Became Involved in Vietnam（New York： Alfred A.Knopf,1986）,p.94.

[16] FRUS,1952—1954,Vol.13,p.2101.

[17] Pentagon Papers,Vol.1,pp.227—229.

[18] See Intervention-How America Became Involved in Vietnam,pp.81—85; America’s Longest War,p.62;The Two Viet-Nams,p.305.

[19] Pentagon Papers,Vol.1,pp.215—216,218.

[20] FRUS,1955—1957,Vol.1,p.134.

[21] FRUS,1955—1957,Vol.1,pp.208—221.

[22] FRUS,1955—1957,Vol.1,pp.436—437.

[23] FRUS,1955—1957,Vol.1,p.452.

[24] Gareth Porter,ed.,Vietnam-A History in Documents（New York： New American Library,1979）,pp.186—187.

[25] FRUS,1955—1957,Vol.1,p.515.

[26] 详见何迪：《毛泽东的美国观》、李向前：《从“中间地带”到“三个世界”的划分》，《环球同此凉热》，第266—267、203—204页；《国际形势到了一个新的转折点》，《毛泽东外交文选》，第291—297页。

[27] 《关于第三次世界大战和国际团结问题》，《毛泽东外交文选》，第284页。

[28] W.S.Smyser,The Independent Vienamese： Vietnamese Communism Between Russia and China,1956—1969（Ohio University： Center for International Studies,1980）,p.8.

[29] Vietnam-A History in Documents,pp.183—184; Daniel S.Papp,Vietnam： the View from Moscow,Peking,Washington（North Carolina： McFarland & Company,Inc.,Publishers,1981）,p.15;Intervention-How America Became Invdved in Vietam,p.92.

[30] Robert A.Rupen & Robert Farrell,ed.,Vietnam and the Sino-Soviet Dispute（New York： Frederick A.Praeger,Publishers,1967）,p.10.

[31] Vietnam： the Definitive Documentation of Human Decisions,Vol.2,pp.24—29.

[32] 参见时殷弘：《美国在越南的干涉和战争》，世界知识出版社1993年版，第67页。

[33] 转引自郭明主编：《中越关系演变四十年》，广西人民出版社1992年版，第66页。

[34] 转引自《中越关系演变四十年》，第67页。

[35] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.581,603,611,617—618.

[36] 《新华月报》1955年第5号，第108页。

[37] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.763,778.

[38] 《亚非国家要团结起来，保证和平与独立》，《毛泽东外交文选》，第244页。

[39] FRUS,1955—1957,Vol.21,pp.806—810.

[40] Sisouk Na Champassak,Storm Over Laos-A Contemporary History（New York： Frederick A.Praeger,Publisher,1961）,p.60.

[41] Hugh Toye,Laos-Buffer State or Battleground（London： Oxford University Press,1968）,pp.114,129.

[42] Storm Over Laos-A Contemporary History,p.63.

[43] Storm Over Laos-A Contemporary History,p.67.

[44] 《印度支那文件汇编》，第2集，世界知识出版社1961年版，第98页。

[45] Public Papers of the Presidents of the United States：John F.Kennedy,1961,p.1.

[46] Arthur M.Schlesinger,Jr.,A Thousand Days： John F.Kennedy in the White House（Boston： Houghton Mifflin Company,1965）,p.135; The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.9.

[47] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.18.

[48] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.16.

[49] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.5.

[50] FRUS,1958—1960,Vol.19,pp.739—741.

[51] “The Sino-Soviet Dispute and its Significance”,CIA Report,4/1/61,Presidential Office Files,Box 22,John F.Kennedy Library（herefter JFKL）.

[52] 戴维·哈尔伯斯坦著，齐沛合译：《出类拔萃之辈》，三联书店1973年版，第186页。

[53] Robert S.McNamara,In Retrospect-the Tragedy and Lessons of Vietnam（New York： Random House,Inc.,1995）,pp.30—31.

[54] Vietnam-A History in Documents,p.211.

[55] FRUS,1961—1963,Vol.24,p.154.

[56] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.9.

[57] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.15.

[58] A Thousand Days,p.329; Theodore C.Sorensen,Kennedy（New York： Harper & Row,Publishers,1965）,p.722.

[59] FRUS,1961—1963,Vol.24,pp.20—21.

[60] FRUS,1961—1963,Vol.24,pp.33—34.

[61] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.11.

[62] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.19.

[63] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.20.

[64] Ibid.

[65] Public Papers of the President’s of the United States,John F.Kennedy,1961,p.214.

[66] George W.Ball,Diplomacy for A Crowded World.An American Foreign Policy（Boston： Little Brown & Company Limited,1976）,p.363;A Thousand Days,p.280.

[67] A Thousand Days,p.279.

[68] “猪湾行动”，指1961年4月17日美国策划和指使一批古巴流亡分子在古巴猪湾登陆，企图推翻卡斯特罗政府的行动。

[69] A Thousand Days,p.283.

[70] 《出类拔萃之辈》，第165页。

[71] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,pp.26—28.

[72] 在该小组成立之前，越南事务由“老挝特别工作组”负责。

[73] FRUS,1961—1963,Vol.1,pp.81,128,130,132—134.

[74] FRUS,1961—1963,Vol.24,p.155.

[75] 参见谢益显主编：《中国外交史（1949—1979）》，第222—223页。

[76] 《出类拔萃之辈》，第141页。

[77] FRUS,1961—1963,Vol.8,p.224.

[78] “A Doctrine of Deterrance for SEA-the Conceptual Framework”，5/9/61,National Security Files Folder,Southeast Asia General,Box 231,JFKL.

[79] 参见《美国在越南的干涉和战争》，第99页。

[80] FRUS,1961—1963,Vol.1,pp.477—516.

[81] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.474.

[82] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.538.

[83] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.467.

[84] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.607.

[85] 原文如此。毛泽东在第二次国内革命战争时期提出的游击战16字战术是“敌进我退，敌驻我扰，敌疲我打，敌退我追”（见《星星之火，可以燎原》，《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第104页）。

[86] FRUS,1961—1963,Vol.1,p.579.

[87] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.98.

[88] Strategies of Containment,p.246.

[89] Department of State Publication No.7038,Far Eastern Series 110（Washington,D.C.： U.S.Government Printing Office,1961）.

[90] 《现代中越关系史资料选编》，第324页。

[91] 《中越关系演变四十年》，第67页。

[92] 《现代中越关系史资料选编》，第412—414页。

[93] 外交部外交史研究室：《怀念陈毅》，世界知识出版社1991年版，第159页。

[94] 《非洲是斗争的前线》，《毛泽东外交文选》，第463页。

[95] 《当前世界局势的特点》，《周恩来外交文选》，第316—321页。

[96] 陈小鲁：《陈毅与中国外交》，《环球同此凉热》，第152页。

[97] 《我们很欣赏法国这种独立政策》，《毛泽东外交文选》，第542页。

[98] 转引自王贤根：《援越抗美实录》，国际文化出版公司1990年版，第226页。

[99] 也有美国学者把越南共产党对中苏关系的策略称为“跷跷板策略”（alternating tilt gambit）。见Douglas Pike,Vietnam and the Soviet Union（Colorado： Westview Press,Inc.,1987）,pp.54—55.

[100] 《新华月报》1963年第10期，第110—119页。

[101] 《美国在越南的干涉和战争》，第124页；另见《越南劳动党中央委员会第一书记黎笋1963年2月在越南劳动党九中全会上的讲话》，《现代中越关系史资料选编》（三），第552页。

[102] Vietnam-A History in Documents,pp.255—256.

[103] 《战后美国外交史》，下册，世界知识出版社1994年版，第543页。

[104] Donald S.Zagoria,Vietnam Triangle： Moscow,Peking,Hanoi（New York： Western Publishing Company,1967）,p.35.

[105] Vietnam and the Soviet Union,p.44.

[106] 可参见Claudine Mennens,the Soviet Point of Viet in the Sino-Soviet Conflict（Belgium： 1975）,p.16.

[107] Vietnam：The View from Moscow,Peking,Washington,p.21.

[108] Vietnam and the Soviet Union,p.74.

[109] Ilya V.Gaiduk,the Soviet Union and the Vietnam War（Chicago： Ivan R.Dee,1996）,pp.7—9.

[110] 转引自廖国良等著：《毛泽东军事思想发展史》，解放军出版社1991年版，第542页。

[111] A Thousand Days,pp.347,513.

[112] FRUS,1961—1963,Vol.22,p.326.

[113] Mike Mansfield,“Viet Nam and Southeast Asia”,6/63/63,National Security Files Folder,Regional Security,Southeast Asia General,Box 231,JFKL.

[114] A Thousand Days,p.753.

[115] Research Report,5.16/63,President’s Office Files,Box 62a,JFKL.

[116] “A US Policy toward Communist China”,National Security File,11/62,Box 23,JFKL; FRUS,1961—1963,Vol.22,pp.326—332.

[117] Public Papers of the Presidents of the United States：John F.Kennedy,1963,p.659.

[118] FRUS,1961—1963,Vol.8,p.300.

[119] Roger Hilsman Papers,Folder 16,Box 3,6/63—10/63,JFKL.

[120] FRUS,1961—1963,Vol.8,pp.297—298.

[121] “A Strategic Concept for South Vietnam”,Roger Hilsman Papers,Folder 6,Box 3,1/62—2/62,JFKL.

[122] Gabriel Kolko,Anatomy of A War（New York： the New Press,1994）,pp.134—137.

[123] Anatomy of A War,p.133; Robert G.Thompson,Defeating Communist Insurgency： Experiences from Malaya and Vietnam（London： Chatto & Windus,1966）,p.138; Roger Hilsman,To Move a Nation（New York： Doubleday & Co.,1965）,p.456.

[124] 1964年，南越难民人数已达到72万；1964—1966年间，难民总共为240万人。见Anatomy of A War,p.137.

[125] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.137; Guenter Lewy,America in Vietnam（London： Oxford University Press,1978）,p.24.

[126] FRUS,1961—1963,Vol.2,p.297.

[127] FRUS,1961—1963,Vol.2,p.317.

[128] New York Times,September 9,1963.

[129] America’s Longest War，p.93.

[130] Vietnam：the Definitive Documentation of Human Decisions,Vol.2,p.182; FRUS,1961—1963,Vol.8,pp.304—305.

[131] Stanley Karnow,Vietnam： A History（New York： Penguin Books USA,Inc.,1991）,p.296.

[132] Intervention-How America Became Involved in Vietnam,p.151.

[133] America’s Longest War,p.93.

[134] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.178.

[135] Intervention,p.155.

[136] Vietnam-A History in Documents,pp.246—247.

[137] 《反对美国—吴庭艳集团侵略越南南方和屠杀越南南方人民的声明》，《毛泽东外交文选》，第504页。10月初，肯尼迪政府决定支持推翻吴庭艳政府的政变。

[138] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.209.

[139] Lyndon B.Johnson,the Vantage Point（New York： Holt,Reinhardt and Winston,1971）,p.43.

[140] Pentagon Papers,Vol.Ⅲ,pp.494—496.

[141] “Regionalism and Security in Mainland Southeast Asia”,1/63—5/63,National Security Files Folder,Regional Security,Southeast Asia General,Box 231,JFKL.

[142] Intervention,p.191.

[143] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.221.

[144] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.215.

[145] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,pp.215—216.

[146] Intervention-How America Became Involved in Vietnam,p.193.

[147] To Move a Nation,pp.526—527.

[148] Pentagon Papers,Vol.Ⅳ,pp.105—151.

[149] Nguyen Cao Ky,Twenty Years and Twenty Day s（New York： Stein and Day Publishers,1976）,p.47.

[150] Pentagon Papers,Vol.Ⅱ,p.310.

[151] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,pp.232,241.

[152] Vietnam-A History in Documents,p.262.

[153] Marilyn Young,the Vietnam War,1945—1990（New York： Harper Collins Publishers,1991）,p.110.

[154] Vietnam-A History in Documents,p.265.

[155] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.265.

[156] Vietnam-A History in Documents,p.271.

[157] Doris Kearn,Lyndon Johnson and the American Dream（New York： Harper & Row,Publishers,1976）,p.198.

[158] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,pp.267—268.

[159] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅱ,p.274.

[160] 东京湾事件：1964年8月2日至4日，美国驱逐舰因在东京湾（中国称北部湾）蓄意挑衅而遭到北越鱼雷快艇的袭击。

[161] 《东京湾决议》见Vietnam：The Definitive Documentation of Human Decisions,Vol.Ⅱ,p.307.

[162] Vietnam-A History in Documents,p.289.

[163] The Vantage Point,p.131.

[164] Allen S.Whiting,the Chinese Calculus of Deterrance： India and Indochina（Ann Arbor： University of Michigan Press,1975）,p.182.

[165] The Vantage Point,p.123.

[166] Vietnam-A History in Documents,p.300.

[167] The U.S.Government and the Vietnam War,Part Ⅲ,p.114.

[168] 《周恩来外交文选》，第441—443页。

[169] Odd Arne Westad et al.（eds.）,77 Conversations Between Chinese and Foreign Leaders on the Wars in Indochina,1964—1977，（here after 77 Conversations ）Working Paper No.22（Washington D.C.： Woodrow Wilson International Center for Scholars,1998）,p.85.

[170] 韩怀智、谭星樵主编：《当代中国军队的军事工作》（上），中国社会科学出版社1989年版，第540页；施盈富：《秘密出兵亚热丛林》，解放军文艺出版社1992年版，第15页。

[171] 77 Conversations,p.86.

[172] 77 Conversations,1964—1977,p.74.

[173] 大三线是指包括云、贵、川、陕、甘、青、宁、豫、鄂、湘、晋11省在内的第三线大后方；第一线是东北及沿海地区；第二线是第一线与第三线之间的广大地区。

[174] 徐焰：《试论建国后毛泽东的战备思想》，《环球同此凉热》，第249页。

[175] 77 Conversations，p.74脚注。

[176] 《现代中越关系史资料选编》，第3册，第654页。

[177] 11月8日，周恩来更明确地告诉胡志明，苏联援越有三个目的：一是孤立中国，二是改善苏美关系，三是在中国也可能在越南搞破坏活动，给中国制造麻烦。见77 Conversations,pp.78,87,89脚注。

[178] 《毛泽东国际交往录》，中共党史出版社1995年版，第61页。

[179] 77 Conversations,pp.75—76.

[180] 《中国坚决支持越南人民的抗美战争》，《周恩来外交文选》，第442—443页；《现代中越关系史资料选编》，第3册，第657页。

[181] 《新华月报》1965年6月号，第138—139页。

[182] 《胜利的信念是斗争中得出来的》，《毛泽东外交文选》，第571页。

[183] 《支持越南反对美国和谈骗局的立场》，《周恩来外交文选》，第455页。

[184] 《胜利的信念是斗争中得出来的》，《毛泽东外交文选》，第572页。

[185] 《援越抗美实录》，第158页。

[186] Chen Jian,“China’s Involvement in the Vietnam War,1964—1969”,China Quarterly,No.142（June,1995）,p.369.

[187] 夏义善：《苏联外交六十五年纪事（1964—1982）》，世界知识出版社1987年版，第25、37页。

[188] Vietnam-A History in Documents,pp.291—292.

[189] 到1965年底，已有10个团的越南人民军在南方作战，同南方民解武装力量之比是1：2，参见《美国在越南的干涉和战争》，第199页。

[190] 《中越关系演变四十年》，第70页。

[191] 77 Conversations,p.99.

[192] The Soviet Union and the Vietnam War,p.74.

[193] America’s Longest War,p.164.

第七章 转折的前奏

第一节 中国对外政策的调整（一）

中华人民共和国自成立之日起，与苏联结盟和与美国对抗便构成了中国对外政策相互影响的两个基本方面。

在中苏关系破裂之前，中苏同盟一直是中国对外政策的一根支柱，也是中国与美国对抗的一个战略依托。中国的对美政策深受中苏关系的影响，如何处理对美关系也是中苏关系发展过程中贯穿始终的重要问题。 从后来历史发展的进程看，中苏关系严重恶化是中国领导人毅然决定打开中美关系的至关重要的背景。因此，系统和深入地了解中苏同盟破裂的过程及其原因，对于揭示中国对外政策的调整和对美政策的变化，的确是不可缺少的。

1950年2月14日，中苏两国领导人在莫斯科签署《中苏友好同盟互助条约》，以此为标志中苏正式结成同盟。中苏结盟是在双方不断协调战略利益并解决意识形态方面分歧的过程中完成的，中苏同盟条约的签订曾经为此后两国保持近10年的友好关系奠定了基础。不过历史的进程表明，中苏在结盟的同时，也埋下了后来中苏同盟破裂的种子。[1]

直到1958年，中苏关系一直是友好和密切的。两国在政治、外交、军事、经济、文化和科技等各个领域，进行了全面的合作。中苏关系的全面发展一度弥合了双方在历史上的误解和分歧。特别是斯大林逝世后的一段时间里，以赫鲁晓夫为代表的苏联领导人开始有意地改变斯大林时期苏联对中国的一些做法。

1954年10月赫鲁晓夫率团访华期间，中苏签署了七个重要文件，其中包括苏军从旅顺口的海军基地撤退，并于1955年5月31日前将该基地交由中国完全支配；以及将1950年和1951年创办的四个中苏股份公司中的苏联股份自1955年1月1日起完全交给中国。

赫鲁晓夫在与毛泽东的会谈中，还就国际形势问题与毛泽东交换了意见，并取得了基本一致的看法。这对于消除中国领导人对斯大林去世后的苏联对外政策的疑虑，产生了积极的作用。在此后的一段时期里，中国相当积极地支持和配合了苏联在国际舞台上的活动。[2]

推动中苏关系进一步发展的另一个重要事件是1956年波兰和匈牙利事件发生后，中共中央帮助和支持赫鲁晓夫领导集团渡过了政治难关。

与此同时，中共中央利用波兰和匈牙利事件，迫使苏共中央承认，它以往处理国际共产主义运动内部的党际和国际关系的基本原则是错误的，必须予以纠正。10月30 日，在与中共代表团会谈后，苏联政府发表了《关于发展和进一步加强苏联同其他社会主义国家的友谊和合作的基础的宣言》。第二天中国政府即发表声明予以支持[3]。至此，至少在表面上，苏共中央接受了中共领导人一贯倡导的国与国、党与党之间必须平等相处、互相尊重的原则。在中共领导人看来，这是保持两国、两党关系健康发展所不可或缺的。

正是在双边关系、在国际共产主义运动内部、在有关国际形势的判断等一系列关键问题上，中苏两国领导人能够不断消除分歧，并起码能在形式上达成一定的共识，从而为中苏关系的稳定发展奠定了基础。双方的国内形势也为中苏关系的稳定发展提供了巨大的动力。中国当时正迫切需要集中力量发展国民经济，而苏联领导人在斯大林逝世后一直急于稳定国内政局和巩固苏联在国际共产主义运动中的地位。

1957年11月14日至16日，在莫斯科召开了社会主义国家共产党和工人党代表会议。主要是经过中共和苏共的共同努力，会议基本达到了增强国际共运内部的团结，扭转波兰和匈牙利事件后的形势的目的。会议一致通过了社会主义国家共产党和工人党的宣言，中苏关系也因此而达到一个新的高度。但是到1958年春夏之交，中苏关系便开始全面逆转。

实际上从50年代中期开始，中苏在涉及国家安全和国际共产主义运动等重大问题上，已经发生了一些分歧。这些分歧主要表现在两个方面。

其一是关于中国的国防政策，具体地说就是苏联是否帮助中国发展核武器。这一分歧的出现同当时中国与美国全面和紧张的对抗有直接的关系。

自从中国人民志愿军参加朝鲜战争后，中国与美国一直处于紧张的对抗状态。在整个50年代，中国曾经三次面临美国的核威胁。第一次是在朝鲜战争期间。另外两次分别发生在1954—1955年和1958年的两次台湾海峡危机期间。因此，中国领导人从一开始就将积极防御战略同发展核武器联系在一起。中国领导人从50年代中期开始实施积极防御的国防政策，决定大批裁军，以便集中财力发展先进武器，其中包括发展核武器。从当时的条件看，中国发展核武器的最佳途径就是争取得到苏联的帮助。

现有的资料表明，中国第一次向苏联提出发展核武器是在1954年赫鲁晓夫访华期间。10月3日，毛泽东在同赫鲁晓夫的会谈中，直接提出中国“对原子能、核武器感兴趣”，希望苏联能够提供帮助。赫鲁晓夫拒绝了毛泽东的要求，他声称有苏联的核保护伞就足够了，中国不必为此花那么多钱[4]。1956年中国向苏联提出导弹方面的技术援助，同样被苏联拒绝[5]。苏联的态度显然引起中国领导人的不满，他们认为应“去掉依赖”苏联的思想，因为苏联会有困难或“在某些方面留一手”。[6]

不过中国并没有放弃争取苏联援助的方针。1955—1956年，中苏在中国发展核工业方面进行了合作，1956年8月苏联与中国签订了关于苏联援助中国建设核工业的协定。1957年10月15日，中苏在莫斯科签订了关于国防新技术的协定。协定规定，苏联将向中国提供原子弹的教学模型和图纸资料，以便援助中国研制原子弹。在此次谈判中，毛泽东利用了赫鲁晓夫在苏联国内面临的困难，以及他迫切希望毛泽东本人亲自出席莫斯科会议的心理。在中苏双方起草国防新技术协定期间，赫鲁晓夫直接向中国代表团团长聂荣臻提出，苏联愿意提供有关国防新技术的模型和资料，他同时询问毛泽东是否亲自出席11月召开的莫斯科会议。毛泽东当时已经决定出席莫斯科会议，但直到10月15日中苏签署协定后，他才将出席的决定通知苏联方面[7]。事实表明，中苏在中国发展核武器方面的合作一直都不顺利。

另一个重大分歧是关于对斯大林的评价。1956年2月14日至25日，苏共召开了第二十次全国代表大会。会议期间，赫鲁晓夫作了《关于个人崇拜及其后果》的秘密报告，对斯大林在世时所犯的错误和罪行进行了全面的揭露和批判。由于斯大林在国际共产主义运动中的崇高地位和威望，苏共对斯大林的否定和批判不可避免地在全世界、特别是在国际共产主义运动中，引起巨大的震动。

在苏共召开二十大之前，苏方已经向中国方面暗示了他们将就斯大林问题作出评价。二十大期间，苏共向中共代表团通报了赫鲁晓夫秘密报告的内容，中共代表团成员未就此表示任何态度。3月31日，苏联驻华大使尤金直接向毛泽东通报苏共二十大的情况和赫鲁晓夫的秘密报告。毛泽东在历数了斯大林在中国革命问题上的错误后，明确向尤金指出，即使斯大林犯了严重的错误，他仍然是一位伟大的马克思主义者，他的错误是局部的[8]。中共八大期间，刘少奇也明确告诉苏共代表团团长米高扬，中共中央不同意全盘否定斯大林。[9]

1956年4月5 日，《人民日报》发表编辑部文章《关于无产阶级专政的历史经验》[10]。这篇经由中共中央政治局讨论、毛泽东亲自审改的文章，第一次公开阐明了中共中央在斯大林问题上与苏共中央的分歧。[11]此后毛泽东在党内多次阐述了对斯大林应该“三七开”的观点。[12]

波兰和匈牙利事件进一步加深了中苏在评价斯大林问题上的分歧。11月15日，毛泽东在中共八届二中会议上发表讲话时，严厉批评了赫鲁晓夫和东欧一些国家的领导人，说他们不仅丢掉了“斯大林这把刀子”，而且丢掉了“列宁这把刀子”。他第一次批评苏共二十大的错误不仅在于全盘否定斯大林，而且在于否定十月革命道路的普遍性。[13]此后不久，毛泽东又在一次中共高层会议上谴责苏共“不讲马克思主义的基本原则了”。[14]12月29日，《人民日报》编辑部发表了经过政治局会议讨论和毛泽东几次修改的《再论无产阶级专政的历史经验》。该文突出地强调了十月革命经验的普遍性，并明确提出在反对教条主义时，必须注意反对修正主义。[15]根据当时参与起草文章的人的回忆，毛泽东这时认为，当前的主要危险是“修正主义思潮在泛滥”。[16]

赫鲁晓夫当然不会接受中共中央的批评，但面临波兰、匈牙利事件的冲击和苏共党内的压力，他不得不作出一些策略性的姿态，在中共领导人访苏期间，适当调整了评价斯大林的调门。[17]但是在涉及苏共二十大的一些重大理论观点方面，苏联领导人不可能接受中共中央的观点和立场。在莫斯科会议期间讨论起草莫斯科宣言的过程中，在评价苏共二十大、和平过渡等等问题上，苏共中央顽强地坚持其立场和观点，以致中共领导人不得不妥协，同意在宣言中写进苏共的观点。[18]显然莫斯科会议只是暂时掩盖了中苏在意识形态方面已经出现的分歧。

1958年是中苏关系的转折点。相继发生的一连串事件导致中苏之间长期存在的和苏共二十大以后新产生的矛盾全面爆发出来，而且一发便不可收拾。

纠纷最初是由军事合作方面的分歧引起的。50年代中期，苏联在军事上面临来自东西两个方向的压力。为了改善自己的战略态势，苏联在“西线”建立了华沙条约组织。在亚太地区，苏联试图通过加强与中国的军事合作，以抗衡美日军事同盟。正是基于这种战略考虑，苏联军队领导人于1958年4月18日提出共同在中国建立长波电台。根据苏联方面的建议，苏联负担电台建设费用1.1亿卢布中的64%，中国负担36%。[19]中国方面认为这样分担建设费用，将涉及电台的所有权和管理权。毛泽东指示彭德怀向苏联方面说明，中国将负担全部建设费用，电台建成后双方共同使用。[20]苏联军方显然没有重视中国在电台所有权上的立场，仍然坚持双方共同建设和管理。中方认为这实际上是要求共同拥有所有权，不予接受，并明确提出中国负责建设，主权属中国，可共同使用。[21]

在有关长波电台的磋商中形成的误解是严重的。苏联驻华大使尤金于7月21日直接向毛泽东提出，苏联同中国“建立一支共同潜艇舰队”。毛泽东当即作出强烈的反应，提出“共同舰队”将以谁为主的问题。[22]第二天，毛泽东和中国主要领导人约见尤金。会谈中毛泽东历数了中苏在斯大林时期和当前的所有分歧和矛盾，其中包括斯大林时期对中国革命的错误指导、对中共不信任、赫鲁晓夫执政后限制先进技术转让、和平过渡问题、苏联的大国沙文主义和看不起中国人以及企图控制中国的军事，等等。最后他提出举行中苏高层会谈，最好是赫鲁晓夫到中国来。[23]毛泽东的态度显然极大地震动了苏联领导层。7月31日，赫鲁晓夫率苏联国防部长马利诺夫斯基和海军部长库兹涅佐夫等访华。经过三次会谈，苏方同意按照中国的方案建长波电台，中国领导人则明确拒绝建立“共同潜艇舰队”。[24]

赫鲁晓夫一行于8月3日离开北京，23日中国人民解放军开始炮击金门。美国政府立即进行军事干预，在台湾海峡集结了6个航空母舰编队。可以肯定地说，台湾海峡形成的紧张局势引起了苏联领导人的严重忧虑，因为根据中苏条约的规定，一旦中国与美国发生军事冲突，苏联有义务向中国提供“尽其全力”的援助。[25]9月5日，周恩来向苏联驻华使馆参赞通报了中国炮击金门并不是立刻要用武力解放台湾，并承诺“自己承担后果，不拖苏联下水”。[26]第二天苏联外交部长葛罗米柯到达北京，与毛泽东和周恩来举行会谈，就台湾海峡的局势交换了意见。苏联方面在了解了中国的战略意图后，对中国的行动表示了更明确和坚决的支持。[27]尽管如此，苏联领导人并不赞成中国的行动，认为中国“实际上迎合了美国好战集团破坏苏联缓和国际紧张局势方针的意图”，是“激化苏美关系”，利用苏中条约“把冲突扩大为远东的军事对抗”。[28]另一方面，赫鲁晓夫认为，他8月初访华时中国领导人未向他通报炮击金门的决定，这是难以容忍的不信任。[29]

中苏在军事和安全领域的分歧在1959年进一步扩大，这突出地表现在双方已经无法在战略层次上协调政策，当时矛盾的焦点集中于对美政策。从1957年下半年开始，中苏两国领导人在对国际形势的基本估计上已经不尽一致了，此后他们的分歧越来越大。1959年初，苏共召开第二十一次代表大会，确定了对美缓和的战略方针。就在苏联开始全面推行缓和政策时，中国领导人恰恰认为，当时正是应该强化对美斗争的时机。[30]但是，不论中苏两国领导人在认识国际事务方面存在多么严重而又深刻的分歧，事实都足以证明，中国有理由认为苏联的缓和政策将以牺牲中国的利益为代价，因而必须加以反对。

1959年6月，苏联与美国等西方国家开始在日内瓦举行禁止核试验的谈判。为了避免影响谈判的进程，苏联于6月20日以“有可能严重地破坏社会主义国家为争取和平，缓和国际紧张局势所作的努力”为理由，通知中国将推迟两年履行国防新技术协定。[31]与此同时，在中国的苏联核专家以度假为理由全部回国。中国领导人讨论了苏联6月20日来信后认为，即使两年以后苏联也不会履行协议，中国只有靠自己的力量，再用8年时间发展成为核国家。[32]

与中苏核合作中断的同时，双方在中印边界冲突问题上也出现了分歧。1959年3月，中国西藏少数上层分子发动了武装叛乱，印度借机插手，并在中印边界制造紧张局势。中国领导人当时认为，西藏出现的叛乱“同印度当局有关”，而且美英在幕后积极支持印度插手。[33]因此中国严厉地谴责了印度的政策，并公开指责尼赫鲁。[34]8月25日，由于印度军队侵入中国领土并向中国军队开火，中印发生了第一次边境武装冲突。[35]

苏联显然不赞成中国对印度的政策，认为中国的强硬立场将增加尼赫鲁推行中立政策的困难。中印边界冲突发生后，苏联将这一事件同赫鲁晓夫即将访美联系起来，认为中国反击印度的入侵不利于苏联的缓和政策。苏共中央因此致函中共中央，对中印边界冲突表示严重关注，实际上也就是向中国施加压力。9月10日，苏联不顾中国的反对，以塔斯社声明的方式，公开表示不赞成中国在中印边界问题上的立场，其目的明显包括向西方国家表示它与中国的政策无关。[36]中共领导人对苏联行为的反应是相当严峻的，他们认为那是赫鲁晓夫“为了讨好美帝国主义”而“送给艾森豪威尔的见面礼”。[37]

1959年9月25日至27日，赫鲁晓夫同美国总统艾森豪威尔在美国总统别墅戴维营举行了赫鲁晓夫执政后的第一次美苏首脑会晤。这次会晤是苏共二十一大以后苏联推行缓和政策的重要步骤，尽管会晤并没有取得实际成果，赫鲁晓夫仍大肆宣扬会晤意义重大，打破了美苏关系“一直僵持的冰块”，是“道义上的巨大胜利”。[38]更为严重的是，赫鲁晓夫在会晤期间，径自同艾森豪威尔讨论了中美关系，并暗示苏联愿意居间调停，说服中国释放拘押的美国人犯。在遭到艾森豪威尔的反驳后，赫鲁晓夫只是表示他不赞成使用武力解决中美间的问题。[39]

正是因为受到美苏首脑会谈的鼓舞，赫鲁晓夫在戴维营会谈结束后，立即于9月30 日至10月4日访问中国，试图说服中国领导人追随苏联的政策。在9月30日的国庆招待宴会上，尽管周恩来祝贺赫鲁晓夫“作为和平使者”访美取得了成功，赫鲁晓夫却在他的发言中声称，战争作为解决国际争端的方式应该永远被摈弃，而且不要企图用武力去“考验资本主义制度”。[40]在两国首脑的多次会谈中，赫鲁晓夫试图说服中国领导人配合苏联的缓和政策。他在台湾、中印边界冲突等等问题上指责中国采取了“冒险主义”的政策，并且声称“所有社会主义国家不仅要在信念和目标上紧密地联系在一起，而且我们在同盟行动上也是紧密联系的”。[41]

赫鲁晓夫的此类言行必然引起中国领导人的极度反感和反对，因为是中国的安全受到美国的严重威胁，而且是美国在国际上孤立中国，并用武力阻止中国统一台湾。仅美国于1957年夏季开始在台湾部署可以运载核弹头的“斗牛士”型战术导弹这一事实，就足以使中国领导人根本无法与苏联一起无条件地软化对美政策。在会谈中，中国领导人断然拒绝了赫鲁晓夫的建议。毛泽东认为，苏联“有两大怕，一怕帝国主义，二怕中国的共产主义”。他的结论是苏联不反美，“我们自己反，因为那时形势是美逼我反，我不得不反”。[42]10月1日，赫鲁晓夫在天安门上告诉毛泽东，苏联不准备援助中国发展核武器。毛泽东的回答是“没什么大关系”。[43]

1959年10月中苏首脑会谈是中苏战略合作走向衰亡的转折点。中苏首脑会晤的消极影响很快便反映到双方处理国际安全事务和双边安全关系的政策中。从1960年初起，中苏在中印关系、国际裁军等重要问题上，越来越难以合作。中国代表开始在国际场合公开阐明中国与苏联在国际安全事务上的不同立场。[44]

总的说来，中苏同盟是靠两根纽带维系的。其一是战略合作，其二是共同的意识形态。中苏在战略合作方面的分歧是引发意识形态争论的关键原因之一，伴随着战略合作衰落而愈演愈烈的意识形态论战则彻底摧毁了中苏同盟的战略纽带。60年代初期的中苏关系就是在这种恶性循环中走向最终破裂的。

中苏首脑会谈后，如何认识国际形势和中苏关系，成为中国领导人关注的焦点，他们实际上已经开始在党内进行思想动员，为公开批评苏联的对外政策做准备。这一时期中共中央召开了一系列会议，讨论国际问题、苏联的对外政策和中苏关系等问题。毛泽东在他的讲话中，明显地将中苏在国际事务和双边关系方面的分歧同苏联在意识形态上背离马克思主义联系起来。[45]

1960年4月22日，中共中央利用纪念列宁诞辰90周年，发表了经过毛泽东本人和其他重要领导人讨论和修改过的三篇文章，即《列宁主义万岁》、《沿着伟大的列宁的道路前进》和《在列宁的革命旗帜下团结起来》。 这些文章系统阐述了中共中央对时代、帝国主义的本质、战争与和平、和平共处、和平过渡和革命等理论问题的观点，以批评南斯拉夫为名，尖锐地批评了苏联的对外政策及其指导思想。

苏联方面也为意识形态争论进行了紧张的准备。苏联领导人认为，中共中央的行动是在意识形态和政治领域对苏共宣战，因此必须予以反击。6月间，苏共中央利用纪念列宁的《共产主义运动中的左派幼稚病》发表40周年，发表文章不指名地批评中共中央的理论和政策。[46]后来的情况证明，苏联早已经为在布加勒斯特社会主义各国共产党和工人党会议上讨伐中共进行准备了。

6月24日至26日举行的布加勒斯特会议不可避免地成为中苏论战的战场。在苏共中央的指挥下，与会各国党中的多数代表指责中共中央的对外政策和对苏联的批评，赫鲁晓夫更是无所顾忌地指责甚至讥讽中国领导人。中国代表彭真也是唇枪舌剑，据理力争。从双方争论的内容到争论的方式看，布加勒斯特会议都可以说是揭开了中苏论战的序幕。

中苏两党的论战从一开始便波及国家关系。会议结束后不久，苏联便单方面决定停止发行《友好》周刊和《苏中友好》杂志，以便防止中国利用这些刊物，在苏联进行宣传。7月16日宣布撤回在中国的所有苏联专家，随后又单方面终止了12个协定和数以百计的合同、合作项目。[47]与此同时，中苏在新疆博孜艾格尔山口附近地区发生了边界纠纷。

鉴于布加勒斯特会议对两国关系造成的严重和全面的影响，中苏双方都作出了一定的努力，试图控制住急剧恶化的两国关系，因为双方都感到有必要修复因意识形态争论而遭到破坏的国家关系。而要恢复合作，改善两党的关系是先决条件。

从苏联方面看，缓和政策推行得并不顺利。5月间发生了美国U-2侦察机侵入苏联领空的事件，苏、美、英、法巴黎首脑会晤流产。赫鲁晓夫的对华强硬政策也受到苏共党内和政府一些部门的反对。[48]因此苏联一再向中共中央呼吁，就解决双方的分歧举行两党会谈。

中国领导人也未必预料到，两党在意识形态方面的争论会如此迅速和全面地冲击到中苏国家关系。苏联撤退专家和终止协定给中国造成的经济损失是巨大的，这无异于给中国正处于严重困难时期的国民经济雪上加霜。尽管毛泽东善于用辩证的思考将“坏事变好事”，但那并不能解决国民经济当时面临的严重困难。[49]中共中央的一系列重要会议也强调，中苏关系还没有完全破裂，中苏的矛盾是局部性的，斗争的目的还是恢复中苏“团结”。[50]

9月初，中苏两党达成协议，在11月召开81国共产党会议以前，先举行中苏两党会谈。9月10日，中共中央致函苏共中央，就解决中苏分歧提出五点建议。[51]9月17日，中苏两党代表团在莫斯科举行第一次会谈。从此直到12月1日莫斯科81国共产党会议闭幕的50多天里，中苏两党代表和领导人在两党会谈、莫斯科会议宣言起草委员会和81国共产党和工人党会议上，就他们当时认为是无比重要和神圣的共产主义运动的理论问题，展开了激烈和尖锐的争论。尽管如此，从莫斯科会议的最终结果看，双方显然都不愿意彻底决裂。[52]

12月1日，莫斯科81国共产党和工人党会议在中苏团结的气氛中闭幕。会议一致通过了会议公报、《莫斯科声明》和《呼吁书》，并举行了签字仪式。会议结束后，刘少奇以中国国家主席的身份，率领中国党政代表团对苏联进行了国事访问。这一安排象征着两党关系正常后，两国的关系也立刻得到了改善。对于莫斯科会议的结果和刘少奇对苏联的国事访问，中苏双方都给予了异乎寻常的肯定和赞扬。[53]这也从一个方面反映了中苏领导人试图弥合两党分歧和改善国家关系的愿望。

经过中苏共同努力，两国关系从1961年起得到明显的恢复。在经济方面，苏联主动提出向因自然灾害而严重缺乏食品的中国提供100万吨谷物（30万吨小麦和70万吨黑麦）和50万吨古巴糖。[54]2月中苏就两国的经济技术合作进行了新的谈判。尽管4月签订的贸易议定书中规定的贸易额比1960年要少得多，但这毕竟是正常贸易的重新开始，而且数字显示，贸易额减少同中国当时的经济情况有很大的关系。[55]在军事安全合作领域，苏联主动提出，愿向中国转让米格-21型军用飞机的全部技术。[56]3月和8月，中国应邀继续参加了华沙条约国的会议，从而改善了中国的安全形势。在裁军等重大问题上，中国也采取了与苏联协调的姿态，没有在国际场合向苏联发难。6月间，苏联向中国通报了赫鲁晓夫与肯尼迪在维也纳会谈的情况，并提出勃列日涅夫和科兹洛夫访华和邀请中国领导人访苏。[57]

1961年以来的中苏关系用苏联领导人的话说就是“已经恢复了友好、信任和兄弟般的关系”。[58]中共中央也表示，中苏之间的分歧，是“社会主义大家庭的内部问题”，可以通过具体协商解决。[59]但是这种局面并没有维持多久，10月苏共召开二十二大后，中苏关系再次恶化。

中苏在1960年11月莫斯科会议上达成的妥协相当清楚地表明了双方改善关系的愿望，然而基于利害关系考虑的让步并不等于基本问题的解决。此后中苏关系的改善在双方来说，都是他们面临的国内外环境使然。实际上在一些重要的对外政策上，中苏基本上是在各行其是，同时试图谨慎地不使局部的分歧全面破坏当时两国日见好转的关系。其中最突出的是关于苏联与阿尔巴尼亚的关系问题。

1961年2月上旬，李先念率中国代表团参加阿尔巴尼亚劳动党第四次全国代表大会途经莫斯科，与科兹洛夫和苏斯洛夫举行了会谈。在会谈中苏方介绍了苏阿关系中的一些问题，李先念表示中国希望苏联主动加强与阿尔巴尼亚的团结。[60]从阿尔巴尼亚劳动党四大进行的情况看，苏阿双方都没有能稳妥地处理它们之间的分歧，而中国却明确地站在了阿尔巴尼亚一边。会议结束时，苏联警告阿尔巴尼亚领导人要考虑反苏引起的“严重后果”。[61]在3月和8月的华沙条约国会议上，中国再次面临苏联等国家对阿尔巴尼亚的谴责，不得不为阿尔巴尼亚与它们发生分歧。尽管当时的中国驻苏联大使刘晓曾经建议中国政府，应在苏阿冲突中保持谨慎，以免严重危及中苏关系，但阿尔巴尼亚问题最终仍然成为中苏关系再次恶化的导火索。[62]

在10月17日召开的苏共第二十二次代表大会上，中苏双方在阿尔巴尼亚问题上几乎发生了直接的交锋。赫鲁晓夫在政治报告和总结报告中、科兹洛夫在关于修改党章的报告中，都谴责了阿尔巴尼亚。中国代表团团长周恩来在发言中不点名地批评了苏联领导人在二十二大上公开指责阿尔巴尼亚的做法不是“马克思列宁主义的郑重态度”。[63]

苏联领导人在二十二大期间即对周恩来的讲话进行了有分寸但相当明确的反驳。二十二大以后，中苏在阿尔巴尼亚问题上的矛盾明显在激化。11月间，当时任苏共中央联络部部长的安德罗波夫约见刘晓，指责中共中央发表阿尔巴尼亚的反苏材料。[64]12月苏联宣布与阿尔巴尼亚断交。中国代表在几次国际会议上都公开批评了苏联的决定，中国的舆论工具则不断地热情赞扬阿尔巴尼亚，并报道中国向阿尔巴尼亚提供各种援助的消息。

从后来的发展看，中苏在阿尔巴尼亚问题上的争论只是一个导火索，一个双方都认为是可以控制因而大加利用的矛盾发泄孔。围绕苏共二十二大激化起来的中苏争论的基本原因是苏共二十二大再次激烈地批判了斯大林，会议决定将斯大林墓迁出红场的列宁—斯大林墓地，安置在克里姆林宫旁。[65]苏共二十二大还批判了所谓的莫洛托夫反党集团，并决定将莫洛托夫等人开除出党。赫鲁晓夫对莫洛托夫等人必欲置于死地的原因是，他们坚持反对苏共二十大以来赫鲁晓夫所推行的政策，包括批评他推行和平主义和修正主义的对外政策。既然赫鲁晓夫决心利用苏共二十二大宣布将继续奉行和平共处、和平竞赛和和平过渡的政策，清除党内的反对派也势在必行了。

中共中央对苏共二十二大上可能出现的情况看来是有所准备的。周恩来抵达莫斯科后，即提出向列宁—斯大林陵墓献花圈并获苏方同意。中共代表团当时向列宁墓和斯大林墓各献花圈一个。在给斯大林的花圈的缎带上写上了“献给伟大的马克思列宁主义者斯大林”。苏联领导人对此必定是极为不满的。周恩来在二十二大上发言后，引起参加会议的其他一些国家代表的不断指责。经中共中央同意，周恩来提前回国，并在机场受到毛泽东等中国领导人的热烈欢迎。彭真以中共代表团团长的身份，继续参加会议。苏共二十二大以后，毛泽东向路过北京的一些国家党的领导人强烈表达了他对赫鲁晓夫和苏共二十二大纲领的不满，认为赫鲁晓夫批判阿尔巴尼亚是指桑骂槐，是在攻击中国。[66]

尽管在苏共二十二大期间事态已经如此严重，苏共二十二大结束后，中苏对双方的分歧还是采取了比较克制的态度。赫鲁晓夫之所以在二十二大期间没有立刻向中国发难，而且在二十二大以后一段时间里继续保持低姿态，主要是因为苏联的缓和政策没有得到美国等西方国家的响应。就在苏共二十二大召开期间，爆发了又一场柏林危机，美苏两国的军队甚至发生了直接的军事对峙。1962年春，苏联在东西德关系、核禁试和裁军等重大问题上，与美国等西方国家一直处于对抗的状态。8月间在柏林再度出现危机和军事对峙。10 月间终于爆发了震动世界的古巴导弹危机。苏联在面临接连不断的严重危机时，当然不会蓄意恶化与中国的关系，以致给自己的外交雪上加霜。

中国自1960年确定的改善中苏关系的政策在苏共二十二大以后并没有立刻发生变化。尽管毛泽东本人对赫鲁晓夫已经是深恶痛绝，但党的多数领导人当时并不认为，中苏破裂已经不可挽回。他们认为中苏关系将是“时紧时松”，“中苏两国的团结，是中苏两国人民根本利益所在”。[67]这一时期负责中联部的王稼祥在给中共中央的一系列报告中，甚至提出了更为稳健的建议。[68]

中苏双方试图维持住两国关系的愿望终于未能经受住冲击。冲突仍然发生在最敏感的安全领域。1962年春，由于中国经济困难和苏联插手，新疆伊犁、塔城和阿尔泰沿边境地区发生6万多中国边民集体越境前往苏联，中苏双方为此再次互相指责。8月间，苏联正式通知中国，它将接受美国的建议，不向无核国家扩散核武器及其相关的技术。中国对此作出了极为强烈的反应，三次敦促苏联不得在与美国等国的谈判中损害中国的主权，代替中国承担义务。[69]

自夏季以来，中印边境局势日趋紧张。10月8日，周恩来约见苏联驻华大使契沃年科，通知苏联方面，如果印度继续挑衅，中国将进行军事反击[70]。10月14日，赫鲁晓夫为中国驻苏联大使刘晓举行欢送宴会。席间他除了声称必须加强中苏团结，还向刘晓表示在中印冲突中，苏联是站在中国一边的，苏联理解中国准备军事反击的立场。他还说苏联正在研究采取措施，制止印度的挑衅，并停止向印度出售米格-21型战斗机[71]。这时苏联正在应付古巴导弹危机，拉拢中国带有极大的投机性。很可能是基于以往的教训，中国未对苏联改善中苏关系的建议作出答复。10月20日，就在中国政府就核扩散问题向苏联发出第二份备忘录的同一天，中国人民解放军在中印边界展开军事反击。苏联通过舆论给予中国相当有限的声援。

10月28日古巴导弹危机以苏联的退让而告结束，中苏在此前的短暂合作也随之迅速结束。11月19日苏共中央召开会议，肯定了赫鲁晓夫在古巴导弹危机中的决策，从而使他从困境中摆脱出来。他立刻着手反击中国在危机期间对苏联政策的批评。从11月起相继召开的保加利亚、匈牙利、意大利、捷克斯洛伐克和民主德国等国的党代表大会上，苏联及其盟友对中国进行了公开的批评。中共中央进行了坚决的反击，从12月中旬起，连续发表了7篇评论文章，对苏联的内外政策进行了（不点名的）全面批判。

这场论战持续到1963年初。1月16日，苏共在德国统一社会党六大上提出了停止公开论战的建议。2月21日，苏共中央致函中共中央，建议停止公开论战，举行两党高级会谈。23日毛泽东在会见契尔年科时，拒绝停止论战，但同意举行两党高级会谈，并邀请赫鲁晓夫访问中国。[72]3月9日，中共中央在给苏共中央的复信中表示赞成举行两党高级会谈，并提出会谈应该讨论那些涉及国际共产主义运动的重大战略和策略的问题，而不仅仅是讨论两国的关系。[73]3月30日，苏共中央致函中共中央，建议于5月15日举行会谈，并就中国提出的需要讨论的问题，全面阐述了苏共的主要观点。5月6 日，中共中央决定派代表团前往苏联，并于5月9日通知苏联。[74]双方最后商定，会谈于7月5 日开始。

6月14日，中共中央公开发表了对苏共3月30日来信的复信，题目为《关于国际共产主义运动总路线的建议》。中共中央在《建议》中说，苏共在来信中提出了关于国际共产主义运动总路线的问题，中共中央有必要就一些有关的原则性问题表达自己的观点。[75]中共中央公开答复苏共中央来信和《建议》中的观点引起苏联的强烈反应。在此后不久召开的苏共中央全会上，赫鲁晓夫指责中共中央使中苏分歧“尖锐化到极点”。苏共中央全会还通过了《关于行将举行的苏共中央代表同中共中央代表会谈》的文件，要求苏共中央代表在会谈中必须坚决执行苏共二十大、二十一大和二十二大的路线。[76]6月27日，苏联驱逐了3名中国使馆工作人员和2名中国公民，理由是他们在苏联非法散发中共中央的《建议》。7月1日，中共中央发表声明，指责苏联是在将意识形态的分歧扩大到国家关系方面。[77]在如此炽热的气氛中，于7月5日开始的中苏两党会谈除了继续争论外，不可能取得任何成果。7月20日，中苏发表了公报，实际上宣布了会谈的失败。

这里需要指出的是，中苏会谈破裂的重要背景是苏联在中苏会谈的同时，邀请美国和英国的代表到莫斯科，谈判签署核禁试条约。在5月之前，苏联一直未对美国总统肯尼迪关于重开谈判的建议作出答复。5月下旬，苏联与美国签署了和平利用核能的备忘录。6月8日，赫鲁晓夫致函肯尼迪，表示将在莫斯科接待美英特使，谈判签署一项核禁试条约。两天后肯尼迪即作出积极的回应。与美国关系的迅速进展使赫鲁晓夫在攻击中国时几乎到了口无遮拦的地步。在中苏两党高级会议开始前一天，赫鲁晓夫在公开讲话中攻击中国的对外政策，声称“只有疯子”才会指望用核武器消灭资本主义制度，因为“每消灭一个资本家，就会有一百万工人陪着送命”。对那样的人“历史会教训他们的”。[78]7月14日，美国代表团到达莫斯科，他们受到苏联领导人的热烈欢迎。《真理报》当天发表了苏共中央的声明，指责中国领导人蓄意要在核战争中牺牲千百万人的生命。声明称不能同意“中国领导关于在亿万人尸体上创造出‘高出千百倍的文明’的观点”。[79]这一系列行动表明，苏联领导人已经不再有缓和中苏关系的诚意，他们宁愿与美国携手，也不会对中国作出让步。

25日，苏联在未通知中国的情况下，与美国和英国共同签署了部分禁止核试验的条约。这一事件对中苏关系的破坏是带有根本性的，它被视为不仅是美苏合谋阻止中国发展核武器，而且是表明苏联更重视与美国的关系，正在进行的中苏两党高级会谈并没有多少重要意义。所以中国领导人猛烈地抨击苏联的行动，指责苏联企图与美国共同“统治世界，要全世界都听他们的命令”。[80]9月6日，中国开始发表批判苏联的系列评论文章，苏联也对中国展开全面攻击。中苏两党会谈失败不仅是中苏关系全面破裂的标志，它与几乎同时发生的美苏共同签署核禁试条约结合在一起，预示着中国将面对美苏联手反华的困难局面。

第二节 中国对外政策的调整（二）

中苏同盟破裂的直接后果是中国的安全环境迅速恶化。1964年夏季正当中苏论战犹酣，8月3日突然爆发了“东京湾事件”，美军随即开始轰炸越南北方境内的目标。此后不久，美国参众两院分别通过《东京湾决议案》。该法案的关键内容是，“国会赞成和支持总统作为总司令决心采取一切必要措施，以击退对美国部队的任何武装进攻，阻止进一步侵略”，以及“采取一切必要步骤，包括动用武装力量，援助求援保卫其自由的任何东南亚集体防务条约成员国或保护国”。[81]美国扩大在越南的军事干涉已经是箭在弦上。就在美军用飞机开始对越南北方进行大面积侦察的同时，从8月29日开始，美军不断投放无人驾驶侦察机侵入中国境内，从事军事侦察活动，从而加剧了中美之间的紧张局势。

美国的军事行动引起中国领导人的严重关注。在“东京湾事件”爆发前不久，由于美国不断对越南北方发出扩大战争的威胁，中国领导人便开始作出反应。5月15日至6月17日，中共中央召开会议，讨论第三个五年计划。毛泽东在会议期间开始扭转原定以解决“吃穿用”为主要目标制订的国民经济计划，提出了要下决心搞“三线建设”，而且各省都要建立军事工业。[82]会议结束后，毛泽东进一步反复向其他中国领导人强调“备战”的重要性和迫切性。他甚至要求北京、天津等大城市要做好应付战争的军事准备。[83]7月27日，毛泽东会见越南民主共和国代表团成员。他在声明将全力以赴地支持北越抗战时，表示中国也要准备打仗，并提出了中国参战的可能性。[84]

8月上旬，显然是受到美国轰炸越南北方的影响，毛泽东和其他中国领导人更为关注来自美国的战争威胁。8月5日，就在美空军开始轰炸越南北方境内目标的当天，人民解放军总参谋部即命令有关部队和军兵种进入战备状态。第二天毛泽东甚至感到有必要取消原定的活动计划，因为“要打仗了”。[85]在8月中旬召开的中共中央书记处会议上，毛泽东一再强调，要抓紧时间准备应付侵略战争，他甚至提出要不要搞“三线建设”，就如同大革命时期要不要到农村一样，是革命不革命的问题。[86]10月间，毛泽东在给刘少奇、周恩来等人的一项批示中称，三线建设“是长远的战略性的大问题，现在不为，后悔无及”。[87]毛泽东的决定很快便成为中国决策层的共识，并被迅速贯彻下去。[88]

1965年3月2日，美军发动所谓“雷鸣行动”，开始对越南北方进行持续轰炸。以此为契机，美地面部队以保卫美空军基地为理由，开始直接在南越与越南人民武装力量作战。首批美海军陆战队于4月间在南越的岘港登陆。5月间，美空军突破北纬20度线，将空袭扩大到整个越南北方。与此同时，美海空军加强了对中国领海领空的侵扰活动，美海军舰只频繁地在中国南海巡弋，美空军飞机不断侵入中国领空，它们甚至袭击中国的商船和渔船。美国扩大在越南的军事行动和加强对中国领海领空的侵犯，对中国南部边境的安全造成了严重的威胁。

为打击美海空军的侵扰，1965年初中国空军奉命进驻海南岛。4月上旬，中央军委决定取消对入侵美机“只起飞监视”等规定，命令“对侵入我大陆和海南岛上空的敌机采取坚决打击的方针”。[89]解放军空军随后制订了与美空军作战的计划，计划包括在边境地区与美空军作战和反轰炸的方案，同时也制定了在中国本土进行长期和大规模空战的方针。[90]中国当时显然对美国可能对中国实施空中打击极度敏感。周恩来通过访华的外国领导人向美国方面转告，“如果美国对中国进行全面轰炸，那就是战争，而战争是没有界限的”。[91]4月12日，中共中央召开政治局扩大会议，讨论通过了《中共中央关于加强备战工作的指示》，认为美国在越南扩大战争“严重威胁了”中国的安全，要准备对付美帝把战火引到中国，“要切实做好对付敌人空袭的准备”，“对小打、中打以至大打，都要有所准备”。[92]

在加紧备战的同时，中国领导人还试图利用外交途径，向美国转达中国对美国在越南扩大战争的严重关切，以便尽可能避免因误解而导致与美国的直接战争。4月2日，周恩来利用访问巴基斯坦的机会，向即将前往美国访问的巴基斯坦总统阿尤布·汗系统地说明了中国政府的三点方针：“一、中国不会主动挑起对美国的战争。二、中国人说话是算数的。三、中国已经做了准备。”他还对何谓美国对中国开战做了明确的定义，即美国即使只是对中国进行空中战争，也将被视为对中国开战。[93]由于阿尤布·汗推迟访美，周恩来又利用访问坦桑尼亚的机会，于6月8日委托坦桑尼亚总统尼雷尔向美国方面转达中国政府的三点方针。[94]8月20日，周恩来又向赞比亚政府代表团阐述了上述方针。[95]

全力以赴地支持越南抗美救国战争是中国维护国家安全的重要措施。从近代历史上看，一个敌对的大国在如此接近中国的周边地区采取军事行动，中国决不会袖手旁观，更何况美国在越南扩大战争本身就是针对中国的敌对行动。“东京湾事件”发生后，越南北方领导人曾经向中国领导人表示，他们打算保持行动谨慎，并尝试与美国进行谈判，以便尽可能地阻止美国直接进攻。中国领导人很有可能是基于同样的考虑，赞成采取包括尝试和谈在内的谨慎措施。[96]

大约是从1965年春季起，主要是由于美国扩大对越南北方的轰炸和派遣地面部队直接参战，中国领导人开始对越南与美国和谈持反对立场。4月初，越南劳动党第一书记黎笋访华，请求中国向越南派遣支援部队，双方签订了一系列涉及中国向越南提供军事和经济援助的协定。5月下旬，越南军事代表团访问中国，具体讨论军事援助和作战问题。中共中央根据大规模援越工作的需要，组成了中央援越领导小组。从6月起，中国人民解放军支援部队开始进入越南，参加防空作战和协助修筑军事工程、铁路和提供后勤保障。到1970年7月，中国先后向越南派遣防空、铁道、工程和后勤保障部队共达32万余人，其中最高年份达17万人。[97]

显然，由于失去了中苏同盟的依托，中国抗击美国入侵、主要是抗击美国使用海空力量攻击的能力，肯定受到了严重的削弱。因此美国在越南扩大战争和对中国领海领空的侵扰，对中国安全造成的威胁相对来说加强了，中国也不得不采取强硬的紧急措施。这种局面无疑增加了中美军事冲突的可能性。

当然，这一时期中国的安全形势恶化，并不仅仅是指在南面受到来自美国的威胁，它还包括在北面与苏联不断发生边界纠纷。

中苏两国当时拥有世界上最长的陆地边界，并且曾经长期存在领土争端和边界纠纷。这种情况是由诸多历史的和现实的复杂原因造成的。在历史上，沙俄以武力、武力威胁和外交讹诈等手段，迫使当时的中国政府签订了一系列不平等条约，割占了150多万平方公里的中国领土。中华人民共和国成立以后，中国政府为了维护中苏同盟的战略大局，也是因为考虑到中苏边界问题涉及的历史因素，表示仍然准备以历史上的不平等条约为基础，确定两国边界的全部走向。当时的问题在于，沙俄和苏联超越了不平等条约的规定，占有和在地图上划去了3万多平方公里的中国领土，从而在中苏边界的东西两段形成了一些有争议地区。

60年代以前中苏友好相处的时期里，尽管两国在边界部分地带的归属问题上存在分歧，但双方在边境地区基本上保持相安无事，双方的边防人员和边民也能友好相处。中苏关系恶化后，双方开始关注边界问题，它们都加强了在边界地区的武装巡逻，并开始互相指责对方制造边界纠纷。从后来的历史发展看，边界问题实际上已经成为中苏敌对升级的表现形式和双方斗争的手段，特别是成为苏联向中国施加政治和军事压力的特殊手段。

从1960年8月苏联在中国新疆博孜艾格尔山口附近挑起第一次边界事件起，中苏边境地区便无安宁之日了。据中国方面公布的统计数字，从这时起到1964年10月，共发生1000余起边境事件。[98]在此期间，苏联方面不仅在中苏边界制造纠纷，苏联领导人还利用中国与周边国家的领土纠纷、特别是利用中国与印度的边界冲突，攻击中国的对外政策，贬损中国的国际形象。[99]针对苏联领导人的攻击，《人民日报》于1963年3月8日发表题为《评美国共产党声明》的社论。该社论在列举100多年来帝国主义列强强加于中国的不平等条约时，也包括了中俄之间的《瑷珲条约》、《北京条约》和《伊犁条约》等，指出这些条约从“中国的东西南北四方侵夺中国的领土”。文章提出，苏联领导人现在提出历史遗留下来的不平等条约问题，“是不是要把所有不平等条约问题通通翻出来，进行一次总清算呢？”[100]这是中华人民共和国成立后中国第一次公开提及两国间存在的不平等条约。1963年7月间，苏联与蒙古人民共和国签订了《关于苏联帮助蒙古加强南部边界防务》的协定，苏军开始进驻外蒙古。蒙古人民共和国曾经宣布，由于自己处在中苏两大社会主义国家之间，已经没有必要保持常备军。而且苏军也于50年代分批撤出。[101]苏军重新进驻蒙古人民共和国南部与中国毗邻地区，显然是要加强对中国的军事压力。

1964年2月至8月，中苏两国在北京举行边界谈判，双方未能达成任何协议或谅解。很可能是针对苏联方面在谈判中的态度和提出的观点，毛泽东于7月10日会见日本社会党代表佐佐木更三时说，沙皇俄国靠武力占领了中国大片的领土，“我们还没有跟他们算这笔账呢”。[102]毛泽东的谈话被公布以后，引起强烈的震动。苏联方面9月初公开指责中国领导人“鼓吹一种带有深远意图的公开的扩张主义计划”。[103]可能是为了向国际社会澄清他谈话的本意，毛泽东曾经于9月10日利用接见法国客人的机会，说明中国无意要求苏联归还那150万平方公里的土地，他只是说那是不平等条约造成的，是“采取攻势”让苏联人“紧张一下”。[104]但是苏联领导人并不肯就此罢手。9月15日，赫鲁晓夫在会见日本议员时声称，谁胆敢破坏“神圣的”苏联边界，谁就会遭到苏联人民的“坚决反对”。[105]中苏边界谈判结束后，苏联决定向中苏边境地区增兵，致使双方存在争议的边界地段逐步发展为引起军事冲突的热点。

赫鲁晓夫的讲话和苏联的军事部署引起中国领导人的严重关注。毛泽东在10月7日和9日分别会见朝鲜的崔庸健和阿尔巴尼亚的巴卢库时，均提到要对赫鲁晓夫向中国使用武力有所准备。[106]他在考虑部署华北大城市的防御时，特别指出“不能只注意东边，不注意北边，一切都要准备好”。[107]1965年5月21日，周恩来在中央军委作战会议上发表讲话，明确提出要准备战争早打、大打，“帝国主义和修正主义联合打，打核战争”，“准备两面打”。[108]这是迄今为止中国已经公布的最能够直接说明中国曾经有过应付苏联发动战争的准备的文献。

主要是由于在南面面临美国的压力，中国领导人在中苏边界谈判结束后，虽然对苏联可能采取针对中国的军事行动，抱有高度的警惕，但在处理边界问题上总的说来是谨慎的和有节制的，对边界争论采取了冻结的态度。中国当时的确严厉抨击了苏联的对外政策，但仍限于口诛笔伐，用毛泽东的话说，中苏论战不过是“笔墨官司，反正死不了人”。[109]中国领导人仍然认为，苏联的威胁与美国在越南扩大战争有根本区别，美国的扩张才是全球性的和直接的威胁。

1964年10月14日赫鲁晓夫突然倒台，中国领导人立即决定利用这一机会，尝试改善中苏关系。[110]11月，周恩来率领中国党政代表团访问莫斯科。这次访问显然没有达到改善中苏关系的目的，但中国领导人并没有因此便彻底放弃这方面的尝试。1965年2月，毛泽东接见了访问越南途经中国的苏联总理柯西金。周恩来同柯西金举行了多次会谈，并就改善两国关系提出了六点建议。[111]根据周恩来当时的判断，毛泽东接见柯西金“自有积极作用”，会谈即使不能解决目前的分歧，也可以为今后的交往“作一交代”。此后周恩来在会见苏联新任驻华大使拉宾时，曾向他转达2 月向柯西金提出的六点建议，并说“中国政府说话是算数的”。[112]这表明中国领导人仍然试图稳住中苏的国家关系。

3月1日至5日，苏共中央不顾中共中央的一再反对，在莫斯科召开了各国共产党和工人党会议，并发表了一项会议公报。3月23日《人民日报》和红旗杂志编辑部联合发表题为《评莫斯科三月会议》的社论，通过谴责苏共中央继续执行赫鲁晓夫的修正主义路线，实际上公开宣布与苏联新领导人决裂。[113]6月间，《人民日报》和《红旗》杂志编辑部联名发表题为《把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底》的文章，提出要反对美帝国主义“就必须把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底”。[114]

9月6日印度向巴基斯坦发动军事进攻，印巴在克什米尔的局部冲突扩大成为两国间的全面冲突。中国政府立即发表声明，强烈谴责印度的军事行动“是赤裸裸的侵略行为”。[115]与此同时，中国开始在中印边界问题上向印度施加压力。在中国政府发表声明谴责印度侵略巴基斯坦的同一天，中国外交部照会印度驻华大使馆，强烈抗议印度军队越过中国—锡金的边界，并在中印边界的西段侵入中国领土，进行军事挑衅。[116]中国对印巴冲突作出强烈反应同中苏关系的状况有直接的关系。中国在猛烈抨击印度的军事行动是侵略行为时，特别指出不仅美国是印度扩张主义的支持者，而且苏联也在“为印度侵略者撑腰”，并称苏联支持印度侵略巴基斯坦同苏联在1959年和1962年的中印边界冲突中的政策一样，是在“玩弄同样的手法”，其目的之一是“在全世界范围内掀起一个新的反华浪潮”。[117]

1966年1月苏联与蒙古人民共和国签订带有军事同盟性质的友好条约，并向中蒙边界地区大量增兵，两国的对抗开始升级。中国领导人对此作出了强烈的反应。3月28日，毛泽东在会见日本共产党代表团时，激烈地指责苏联企图入侵中国东北和新疆，与美国一起分裂中国。[118]

中国领导人对苏联对华政策的上述认识和反应同迅速增加的中苏边界纠纷结合在一起，构成了他们决定在中苏边界采取强硬行动的主要原因。根据中国方面公布的数字，从1964年10月起到1969年3月，双方的边界纠纷达4189起，比此前增加了三倍。[119]即使说当时公布的这个数字有所夸张，它所反映的情况也是足够严重的了。正是在这种背景下，中国决策层于1968年1 月作出了在中苏边界东段进行军事反击的决定。中共中央军委在给沈阳军区和北京军区的指示中，要求解放军有关部队作好军事上配合外交斗争的必要准备，在警告无效和苏军打死中方人员时，边防部队可以开枪实行自卫还击。[120]

1968年8月21日，苏军入侵捷克斯洛伐克。这一事件是推动中国领导人开始从国家安全战略的全局考虑苏联威胁问题的关键。8月23日，毛泽东在中南海他的住处召开紧急会议，除林彪外，中国的主要军政领导人均出席了会议。[121]会议讨论了苏军入侵捷克斯洛伐克后的形势，决定对苏联进行严厉的谴责。《人民日报》同日发表的评论员文章即将苏联定性为“社会帝国主义”国家，苏军占领捷克斯洛伐克是“美苏勾结妄图重新瓜分世界的结果”。[122]10月31日通过的中共八届十二中全会公报确认了美苏“妄图重新瓜分世界”的判断。[123]在此期间，毛泽东在会见外宾时一再提出，现在需要考虑世界大战的问题。他认为美国和苏联都有发动世界大战的能力，而且它们都在准备扩大战争，因此“似乎要打仗了”，“既不打仗，又不革命，这种状况不会持续很久了。”[124]

从1964年中苏边界谈判失败到1968年10月苏军入侵捷克斯洛伐克，标志着中国的安全战略正在出现重大的调整。这次调整的主要内容是在面临美苏从南北两个方向威胁中国的安全时，中国国防的战略重点开始从“重南（美国）”转向“南北并重（美苏）”、并出现再向“重北（苏联）”转移的趋势。与中国安全战略实行重大调整的同时，中国的对外政策也在“文化大革命”的动荡中发生潜在的变化。

50年代后期，受到中国国内“大跃进”运动和在国际共产主义运动中反对修正主义思潮的影响，中国外交政策开始出现“左”的倾向。60年代初，由于国民经济遭遇严重困难，中国不得不对国内经济政策进行重大的调整，对外政策也随之出现了变化的迹象。其明显的表现是，中共中央联络部部长王稼祥对一个时期以来的中国对外政策及其指导思想，进行了系统地检讨和批评。[125]从王稼祥1962年下半年起不再主持中联部工作的情况看，中国对外政策纠“左”的努力未能实现。1963年以后愈演愈烈的中苏论战加剧了中国对外政策指导思想中的“左”倾，在关于时代、世界形势、战争与和平、世界革命、和平共处、核战争、裁军以及民族独立运动与和平运动等等当时对中国外交具有指导意义的理论问题上，中国领导人的思想表现出越来越片面和绝对化。

1965年间，继3月《人民日报》和《红旗》杂志发表《评莫斯科三月会议》，宣布社会主义阵营不复存在后，《人民日报》和《红旗》杂志又于6月发表题为《把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底》的编辑部文章，痛斥苏联对外政策的“灵魂”就是美苏合作，并第一次提出了“反帝必反修”。[126]中国对外政策“两个拳头打人”的局面从此成型。9月3日《人民日报》发表了林彪署名的长篇文章《人民战争胜利万岁》。该文突出地强调了毛泽东人民战争思想在世界革命形势中具有普遍的指导意义，提出现在是“世界资本主义和帝国主义走向灭亡，社会主义和共产主义走向胜利的时代”，“世界的城市”和“世界的农村”的国际政治格局，世界革命“也是一种农村包围城市的形势”以及中国是“世界革命的根据地”等等一系列观点，并且用极其富于鼓动性的文字加以宣传。[127]文章发表后在国内外产生了强烈的反响，文章中提出的观点成为“文化大革命”期间一度占主导地位的“中国革命中心论”的主要内容，可以说这篇文章为“文化大革命”初期的“左”倾外交提供了思想基础。

1966年8月召开的中共八届十一中全会肯定了林彪的文章，称它对“当代世界革命一系列重大问题，作了马克思列宁主义的科学分析”。会议通过的公报进一步强调，“当前正处在世界革命的一个新时代”，“各种力量正在经历着一个大动荡、大分化、大改组的局面”。在这种形势下，中国对外政策的“最高指导原则”就是“无产阶级国际主义”。[128]八届十一中全会公报的有关论述对中国对外政策造成的影响是重大的。

首先是中国有关对外政策的宣传越来越激进、调门越唱越高。一方面是慷慨激昂地宣称，当今是“世界革命的新时代”，是“以毛泽东思想为伟大旗帜的新时代”，是无产阶级和资产阶级在全世界进行大决战的伟大时代;[129]另一方面则是自诩为“世界矛盾的焦点，世界革命风暴的中心”、“世界的革命中心”，等等。[130]需要指出的是，这些宣传的目的很可能更多地是要促使人们更加热心地支持和参加“文化大革命”，所以它们把进行反对修正主义的国内政治斗争描述成是为了世界革命的前途和实现人类的美好理想，声称中国向何处去是“关系到世界无产阶级革命命运的问题”，是“关系世界革命的一件头等大事”。[131]但是，这种对世界形势的描述和如此广泛强烈地宣传中国是世界革命的中心，不可能不严重地影响人们对外部世界的态度和处理外交事务的行为。

这时“文化大革命”已经开始，在当时中国国内政局越来越混乱的情况下，被上述宣传煽动起来的情绪被狂热地宣泄出来，从而使中国外交脱离了正确的轨道。最初遭到冲击的是中国的驻外机构。“文化大革命”开始后不久，中国政府陆续召回除驻埃及大使黄华以外的所有驻外大使，以使他们回国参加政治运动，这一行动必然会使中国与建交国家的关系出现困难。

1966年9月8日，国务院外事办公室秘书组编印的《文化大革命中涉外问题简报》和共青团中央文革筹委会临时书记处编印的《一坦桑尼亚群众来信对我外事活动中的资产阶级思想作风提出尖锐批评》被同时送呈毛泽东，毛泽东于第二天批示称：“这个批评文件写得很好，值得一切驻外机关注意，来一个革命化”。[132]至此中国驻外机构的工作开始与国内政治运动接轨，驻外机构内部出现混乱。随着国内政治运动不断升温，在国际上宣传毛泽东思想变成了中国驻外使馆的主要工作。一些涉外人员和驻外机构滥发毛泽东思想宣传品，张贴或展出宣传文革的图片，在外交场合发表与外交人员身份不符的讲话等等。据《当代中国外交》的统计，在“文革”开始后一年多的时间里，中国同建交或半建交的40个国家中的许多国家发生外交纠纷。[133]

继驻外机构陷入混乱后不久，中国国内的外交领导机构也受到严重的冲击。1967年1月22日，《人民日报》发表社论，号召造反派在全国范围内“夺权”[134]。迅速蔓延全国的夺权狂潮波及外交部门，外交部长陈毅被揪斗，副部长姬鹏飞、乔冠华被赶到街上卖小报，几乎所有的大使、参赞都遭到批判和揪斗，外交部门几乎无法正常展开外交工作。8月7日，中央文革成员王力对外交部造反派发表讲话，煽动他们打倒陈毅，在外交部门夺权[135]。由于得到中央文革的支持，外交部造反派加强了夺权行动。他们冲砸外交部政治部，查封外交部党委办公机构，擅自以外交部名义向中国驻外机构发布指令。他们的行动实际上造成了国家的外交大权旁落，使中国的外交活动陷入混乱的无政府状态。

与国家外交系统陷入混乱的同时，被政治狂潮鼓动起来的群众运动也开始波及外国驻华机构。1967年1月，一些中国留欧学生回国途经莫斯科时，到列宁、斯大林墓前集体朗诵毛泽东语录，结果遭到苏联警察的围攻殴打。消息传到国内后，大批群众前往苏联驻华大使馆前举行示威游行，一些红卫兵还在北京机场围攻了正要回国的苏联外交人员家属。此后还相继发生了造反群众冲砸印度、印度尼西亚和缅甸等国驻华使馆的事件。从5月到8月，中国先后同已经建交的十几个亚洲、非洲和欧洲的国家发生纠纷。[136]最严重的是8月22日晚，在北京发生了万人围攻英国代办处，火烧办公楼、批斗英代办的恶性事件。

火烧英国代办处是“文革”期间中国外交混乱的顶点，不过它实际上也成为中国外交调整的一个契机。“文革”开始后中国驻外使馆出现的混乱很快引起主管外交事务的中国领导人的关注。1967年1月间，周恩来委派陈毅在人民大会堂宣布，“外交业务之权不能夺”[137]。2月6日，针对中国驻外使馆的混乱情况，陈毅指示他的秘书起草了一份制止在驻外使领馆搞“四大”的电报，并于当晚报送周恩来，周恩来立即批送毛泽东，毛泽东于第二天即批发。周恩来在随后审改该电报时，补充了不许大串联、使馆不许建立战斗队以及不能进行夺权等内容。该电报以指示电的形式于2月7日发出。[138]3月3日，中共中央、国务院和中央军委联合发出《关于劝阻红卫兵和革命群众自发赴越援越抗美的通知》，以阻止一些红卫兵和青年非法进入越南境内。[139]

这些措施显然不足以消除外交领域的混乱局面。陈毅在“二月抗争”失败后，逐步失去了对外交部的控制，周恩来不得不一再直接出面。王力发表“八七讲话”后，周恩来也感到力不从心了。周恩来8月8日从红卫兵小报看到王力的讲话后，曾经约见康生和王力。他此举很可能是希望通过交换意见取得共识，以便控制局势，但被康、王二人拒绝。[140]在随后与外交部造反派的数度直接交涉中，周恩来显然已经不再能凭借自己的声望和威信，制止事态进一步恶化。

在如此困难的时刻，周恩来决心利用火烧英国代办处事件提供的机会扭转局势。8月25日，周恩来单独与杨成武会谈，请他向在外地巡视的毛泽东汇报有关情况，并将王力的“八七讲话”转交毛泽东。8月26日，毛泽东痛斥王力的讲话“极坏”，并决定由周恩来主持逮捕王力、关锋和戚本禹等人。[141]中共中央随即根据毛泽东的决定，宣布对王力和关锋进行隔离审查。 10月3日，毛泽东在周恩来的陪同下会见外宾时，再次对周恩来给予支持，说红卫兵要打倒周恩来和陈毅等人“这不对”。[142]

毛泽东的表态是中国外交调整的一个重要转折点，其重要性首先表现在外交系统的动乱受到遏止，一度失控的局面有所恢复。毛泽东之所以支持周恩来稳定外交系统，主要是因为他不希望外交系统真的陷于瘫痪。在他看来，中国的安全毕竟面临着严重的威胁，何况中国还肩负着支援各国人民反对美帝国主义扩张和批判修正主义的重任。从1967年夏季到中共九大召开前，毛泽东多次就涉外事务发表批示，批评那些自我标榜、自我中心和强加于人的宣传和做法[143]。在“文革”狂热的背景下，毛泽东的那些就事论事的措施当然不可能根本改变极“左”的外交，但处理王力和谴责“八七讲话”毕竟是对中央“文革”中支持王力煽动夺外交大权的那些人的打击，特别是为周恩来着手恢复外交系统的秩序和正常的工作，提供了回旋余地，尽管这个余地是相当有限的。

其次是在处理王力等人的过程中，在中国外交系统形成或说是确立了毛泽东—周恩来的决策机制。在“文革”初期，缘于国内政治斗争的人事变动使中国外交原有的决策机制遭到破坏，参与中国外交决策的主要人物如刘少奇、邓小平等，多数无法继续从事相应的工作，致使中国的外交决策机制几乎断裂。那些在“文革”初期开始走红的极“左”人物，无疑渴望乘机夺取外交大权。但是，他们一手煽动起来的狂热情绪终于酿成火烧英国代办处，而且事件发生后他们不是束手无策，便是熟视无睹。反之，周恩来表现出了必要的敏感、明达和稳健。毛泽东采纳周恩来的建议，并决心立即由周恩来负责处理王力等人，实际上排除了极“左”领导人夺取外交大权的可能性，确立了周恩来在制定和执行对外政策中的关键地位。后来中国外交战略调整的实践证明，1967年8月开始形成的毛泽东—周恩来外交决策体制具有极其重大的意义。

这一时期影响中国对外政策调整的另一个重要方面是中国与越南关系的变化。从中国领导人的许多谈话中可以看出，他们认为中美关系包含着全球战略、双边关系和地区问题等三个层次的问题。在全球战略层次上，美国要称霸，以及联合苏联反对中国和世界各地的革命运动。在双边层次上主要是美国干涉中国的内政和破坏中国的国家统一与领土完整，其中最突出也是最严重的是台湾问题。在地区层次上，当时主要是美国在中国周边地区、特别是在越南的军事干涉，对中国的安全构成了直接的威胁。对付美国的军事威胁是中国在60年代中期大力加强与越南北方的军事关系的主要原因。换句话说，只要美国在越南扩大战争，中国就必定要加强同越南北方的政治和军事关系，承担援助和支持的义务，因而也就很少有可能调整对美国的政策。历史的机缘是中国与越南北方的关系恰恰在1968年发生了重要的变化。

1965年春季，美国扩大在越南的军事干涉后，中国立即决定加强对越南北方的各种援助，并直接派遣军队，进入越南参加战斗。中国积极支持越南北方抵抗美国，使双方的关系获得了前所未有的巩固和发展。但是，中越政治和军事关系的密切发展只不过掩盖了双方的矛盾，这些矛盾涉及这一时期中国的主要对外政策，而且从发展趋势看是越来越严重。

首先是历史和地缘政治因素给中越关系带来的摩擦。就在中国几乎是全力以赴地援助越南抵抗美国扩大战争时，越南的报刊却不断发表有关中国封建统治者侵略越南的历史文章。越军在接受中国军事援助的同时，仍然对中国加以防范，对中国封锁越军内部的情况、战斗情况和兵力数字，要求取得对中国驻越南北方防空部队的指挥权，等等。此外还发生过越南北方港口人员以维护国家主权为理由，拒绝中国船只入港的事件。最严重的是，即使是在抗美战争最激烈和中国援越最坚决、最积极的时刻，越南仍然有人公开谈论来自“北方（中国）的威胁”。中国领导人多次强烈指责越南方面的这些言行。[144]1966年4月13日，在中越领导人会谈中，邓小平告诉越方，毛泽东曾经批评他们对越南援助“过分热心”。如果越南方面确实不放心，中国可以撤回全部援越部队。[145]中国的愤怒由此可见一斑，而由此类问题造成的双方隔阂和疏离，则随着战争形势的演变日渐清晰。

其次，1964年10月勃列日涅夫上台后，苏联对越南战争的政策出现了明显的变化，即从消极反对转变为积极插手，其标志是11月27日苏联发表声明，愿意向越南“提供必要的援助”[146]。1965年2月，苏联总理柯西金访问河内，双方发表联合声明，苏联在联合声明中表示不会对保障越南的安全“漠然视之”[147]。4月10至17日，越南劳动党第一书记黎笋访问莫斯科，苏联在苏越联合公报中声称，苏联在必要的情况下，将应越南方面的请求，派苏联人员前往越南参加战斗[148]。苏联的积极介入和对越南提供大量的军事和经济援助，使越南和苏联的关系迅速密切起来，苏联对越南的影响力明显增强。

几乎从苏联公开表示积极介入越南战争开始，中苏即在有关问题上发生矛盾。2月柯西金访华时，曾经提出两方面的建议。其一是双方协调援越行动，发表一个社会主义各国首脑援越抗美的联合声明。其二是争取和平解决越南问题，提出应给美国“从越南找到一个出路”。中国领导人显然无意在越南问题上与苏联合作，他们拒绝了苏联的有关建议，只对缓和中苏关系表示出兴趣。[149]3月莫斯科会议以后，中国对苏联的印度支那政策进行了越来越严厉的谴责，并且一再声明反对苏联和平解决越南问题的任何建议，在越南问题上决不与苏联搞“联合行动”。[150]中共八届十一中全会公报明确说明：国际反美统一战线不包括苏联，对于苏联“必须划清界限”，“坚决揭露他们工贼的真面目”，“不可能同他们搞什么联合行动”。[151]

中共中央不与苏联合作的方针必然反映到具体的政策中。1965年2月柯西金访华后不久，苏联政府便向中国提出，通过中国铁路运送苏联军队前往越南，并请求中国为苏联军用飞机前往越南提供军用机场和开辟空中航线。中国拒绝了苏联的这些要求。[152]中国领导人表示，苏联援越物资通过中国，只能按照协议进行，并以此为理由拒绝苏联利用中国港口向越南增运物资。[153]中国领导人还一再向越南方面表示，中国坚决反对苏联志愿人员参加越南作战。[154]

中国阻止苏联插手和利用越南问题，根源于中国这一时期的对外政策，它所产生的实际效果难免引起越南方面的反对。越南面临的首要问题是抗击美国扩大战争，它的对外政策的首要目标必然是要为民族的生存，争取一切可以得到的外援，因此不可能接受中国的立场，在反对美国扩大战争的同时，拒绝接受或自己限制接受苏联的援助，更何况越南北方领导集团中确实存在着对中国的不信任。在这种情况下，中国施加压力的做法产生适得其反的影响也是自然的。越南北方领导人曾经直接告诉中国领导人，他们不认为苏联正在出卖越南，苏联的援助是“全心全意的”，一个社会主义国家评价另一个社会主义国家的标准应该是国际主义，在越南问题上尤其如此。[155]意即越南只能以对它的援助作为制定对苏政策的出发点。由此可以断定，不论中国基于什么理由，越南方面对于中国反对与苏联联合行动，肯定是心怀不满的。

第三是关于与美国举行和谈问题。大致是从1965年春季，中国开始坚决反对越南北方与美国举行和谈。促使中国反对美越和谈的因素是相当复杂的，其中固然有美国在越南扩大战争的原因，也有中国反对苏联修正主义斗争的影响，因为苏联差不多从插手越南问题之日起，就透露出争取和平解决的意图。此外，在“文革”造成的炽热气氛中，越南北方的抗美救国战争也被赋予了同时具有反对美帝国主义斗争的第一线和代表世界革命的一面旗帜等双重意义。[156]不过这里有必要强调，不论在各个阶段影响中国政策的因素如何复杂，中国支持越南的政策目标是贯彻始终的，即制止美国在越南的军事干涉，支持越南民主共和国完成国家统一。这与越南北方和越南南方民族解放阵线的战争目标是一致的。

1965年3月22日，越南南方民族解放阵线中央委员会发表声明，阐述了民解在抗美救国战争中的五点宣言。声明同时提出两点和谈的先决条件：（一）从越南撤除一切美国军队及其装备和设施；（二）民解必须有决定性的发言权[157]。4月8日，范文同在越南民主共和国第三届国会第二次全体会议所作的政府工作报告中，阐述了关于和谈的四点立场，即（一）美国从越南撤退军事力量和设施，停止在越南南方的军事干涉和对越南北方的轰炸；（二）在越南实现统一以前，严格遵守日内瓦协议；（三）根据越南南方民族解放阵线的纲领，由南方人民自己解决自己的问题；（四）由越南两个地区的人民自己解决越南统一问题，外国不许干涉。[158]中国政府立刻发表声明，表示完全支持上述立场。

到1968年秋为止，中越曾就和谈问题进行多次谈判，双方的讨论和争论主要是围绕是否坚决贯彻以及如何更好地实现越南南北两方声明的目标展开的。中国当时不赞成越南北方立即与美国开始谈判，主要是担心越南北方受到两个因素的影响，放弃既定的目标，致使抗美救国战争半途而废。其一是在苏联的影响下对美国妥协。中国领导人多次利用外交场合，介绍在中国解放战争时期，苏联是如何对美国妥协，并在革命即将取得最后胜利的时刻，企图阻止解放军打过长江。在中国领导人看来，当时美国提出和谈建议不过是消灭越南革命力量的“阴谋”，那么苏联促使越南北方接受美国的和谈建议，就是要使越南人民的革命斗争“半途而废”。[159]其二是关于谈判时机问题。中国领导人根据与美国打交道的经验认为，只有在战场上取得军事优势，大量歼灭美军及其傀儡军队的有生力量，美国才会认真谈判撤出越南战争。[160]

1968年初越南人民武装力量发动了新春攻势。这场军事攻势在政治上取得了巨大的成功，它在美国国内引起了极大的震动。美国人民看到，美国虽然投入了巨大的人力和物力，付出了无法接受的人员伤亡，却摧毁不了越南人民的战斗意志和战争能力。在空前高涨的美国反战舆论的压力下，美国政府的战争意志趋于瓦解。但是从军事角度看，越南人民武装力量在战斗中遭受了惨重的损失，作战能力明显下降，民解的基层组织也遭到严重的破坏，大批干部被捕被杀，总之他们的士气也因牺牲巨大而严重低落。[161]正是在这一背景下，约翰逊于3月31日对全国发表电视讲话，宣布停止轰炸越南北纬20度以北地区。4月3日越南民主共和国作出反应，同意派代表与美国谈判。

中国领导人坚决反对越南的谈判决定。在同越南领导人的多次会谈中，中国领导人表示，谈判决定与越南过去宣布的立场不符，而且当前时机对越南并不有利，立即接受和谈建议将使自己丧失主动，陷于被动。[162]中越在和谈问题上的分歧还引发了如何评价苏联政策的争论。[163]1968年中越在和谈问题上的分歧显然严重地损害了双方的关系。11月14日，毛泽东在了解了周恩来关于与范文同等人的会谈后说：“一切由他们自己做主”。[164]1969年6月9日，周恩来在会见罗马尼亚党政代表团时，公开说明了中国与越南北方拉开距离的方针。[165]

从中国外交政策调整的角度看，中国因种种原因而决定与越南北方拉开距离，的确是历史提供的机缘。可以设想，如果没有越南战争因为美越开始和谈而相对降温，中国国防重点完成向北转移，会是相当困难的。进一步说，如果中国继续像60年代中期那样保持同越南北方的密切关系并承担相应的政治和军事义务，而且越南自己不首先迈出缓和与美国关系的步伐，后来中国领导人要作出打开中美关系的决定，至少也会困难得多。

第三节 美国对华政策的调整

60年代中期，美国对华政策也在酝酿着重大的调整。这一时期中美两国的尖锐对抗和在越南战场进行的间接战争，无疑推迟了美国调整对华政策的进程，但同时也为美国政府根本改变其政策造成了必不可少的主客观条件。

从50年代末开始，美国社会中开始出现了一种要求改变美国僵硬的对华政策的思潮。这种思潮的比较典型的反映是1959年出台的《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》，后来被简称为《康仑报告》。

1958年春季，美国参议院外交委员会在该委员会主席威廉·富布赖特（William J.Fulbright）的主持下，就美国对东亚、南亚、非洲、欧洲以及拉丁美洲的政策，举行了一系列听证会，目的是对美国的对外政策进行一次系统的检查。5月间，参院外交委员会根据听证会的情况及其效果，决定成立一个特别小组委员会，专门讨论制定一项全面研究美国对外政策的计划的可行性和必要性。该小组经研究认为，进行有关的研究既有必要又切实可行。7月15日外交委员会投票通过决议，要求参议院授权进行有关的研究。31日参议院通过决议，授权外交委员会“对美国的外交政策进行一次充分而全面的研究”，并拨款30万美元予以资助。[166]

1959年2月，设在旧金山的思想库康仑有限公司接受参议院外交委员会的委托，承担了“美国对南亚政策”和“美国对远东和东南亚政策”两个项目。报告于9月完成，发表时合二而一，题为《美国对亚洲的外交政策》。该报告虽然是分为南亚、远东和东南亚两个部分，但是综观全文，不论哪一部分都无法避免地包括了对中国的严重关注。正如报告所指出的：“共产党中国是美国在亚洲面临的最复杂和最严重的问题，同时，又是一个复杂性和严重性可能有增无减的问题”，“对我们将来在亚洲和世界的地位来说，没有再比美国对华政策的决定更起决定性的作用了”。[167]

《康仑报告》在有关中国和对华政策的分析中指出，美国应该确认两个基本事实，其一是中国的政权是稳固的，而不是像当时许多美国人所认为的那样“是一个暂时的现象”。报告称“大部分迹象表明，现政府是近代中国历来最坚强、最团结的政府”，“只要不和美国作战，中国共产党政府长期存在下去是非常可能的”。其二是中国的政治、经济和军事迅速增长，“非常可能在二十世纪后期作为一个主要世界强国而出现”。所以报告提出，美国的对华政策“不管具体形式怎样”，都应该根据上述“假设来实施”。[168]

在上述分析的基础上，《康仑报告》详尽地提出了一套与现行的美国对华政策不同的方案和实施步骤，它们包括两个阶段七项措施。第一阶段是所谓“试探”阶段，措施包括逐步开始与中国交换记者和开展学术、商业等性质的交流，由非政府人士和团体与中国领导人进行直接对话，同时美国政府与它的欧洲盟国、日本及若干“中立国”进行非正式的讨论以达成某种共识。第二阶段是放宽对中国的贸易禁运，赞成中国进入联合国，提议中国成为联合国安理会的常任理事国。同时美国与台湾当局达成协议，美国继续履行对台湾的现存义务，促使台湾与中国永久分离，成立独立的“台湾共和国”，并成为联合国的普通会员国。在完成所有这些安排后，美国就可“继之以事实上承认共产党中国”。报告的作者声称，“值得”把这些建议“当作一项有利于美国国家利益的最好的长期政策来加以严肃的考虑”。[169]

根据参议院外交委员会的计划，《康仑报告》出台后准备继续就对华政策问题举行听证会，以便就对华政策展开讨论。不过在艾森豪威尔政府时期，显然不存在重新考虑对华政策的任何条件，加之1958年的台湾海峡危机结束不久，美国国内对中国的敌意相当强烈，所以国务院表示，不准备派人参加听证会。11月间《纽约时报》登载了《康仑报告》的内容，结果引起台湾方面的强烈反应。最后由美国国务卿赫脱（Christian A.Herter）亲自出面发表声明，并且国务院还专门出版了有关台湾问题的小册子，表示美国确实“无意改变现行政策”，这才将事态平息下去。[170]

虽然参议院外交委员会未能如愿就《康仑报告》提出的问题展开讨论，但仍然不能低估《康仑报告》所产生的影响。首先是报告实际上已经成为后来美国朝野人士考虑对华政策的重要参考。在后来美国调整对华政策的过程中，各方人士曾经多次提出改变对华政策的设想和建议，但是他们都没有超出《康仑报告》设计的框架。

其次是参议院外交委员会参与策划这一项目的人包括了很有影响的民主党参议员，如富布赖特和后来担任总统的肯尼迪（John F.Kennedy）。报告的撰写人包括著名的中国问题专家斯卡拉宾诺（Robert A.Scalapino）等。这些人在政界和思想界都有着重大的或独特的影响。所以《康仑报告》所包含的一些重要想法必然会被传播并保留。

在1960年的美国总统竞选中，对华政策成为民主党和共和党辩论的重要议题之一。从两党争论的情况看，双方均无意对美国的对华政策作重大的改变，值得注意的是民主党方面为了竞选政治的需要，试图在对华政策方面作些文章。不过他们的观点差不多就是《康仑报告》的设想。

4月间，美国的《外交》双月刊发表了民主党的政策委员会主席、曾经当选参议员、后来在肯尼迪政府中担任副国务卿的切斯特·鲍尔斯（Chester Bowels）的长篇文章《重新考虑中国问题》。鲍尔斯在文章中提出，美国应根据中国的现实和美国的利益制定对华政策。目前的中国政权已经“稳固”，而且实力日增。美国在处理有关地区性的事务（如东南亚问题）和全球性事务（如裁军问题）时，如没有中国参与，其成效是值得怀疑的。至于如何解决中美之间的台湾问题，鲍尔斯提出了所谓的“中台国（China-Formosa Nation）方案”，其内容包括台湾当局从金门、马祖撤军，大陆沿海岛屿中立化以及台湾成立独立的“中台国”。[171]

鲍尔斯的文章很可能反映了民主党方面在对华政策上的主流意见。在总统竞选进入白热化的阶段，民主党候选人肯尼迪指责共和党政府在对华政策上分不清轻重缓急。他一方面继续指责中国推行“敌视”美国和“好战”的政策，同时也公开表示，希望同中国“建立和平的关系”，并称民主党希望同中国“和平相处是正确的”。他在10月7日和13日的电视辩论中提出，美国应该只保卫台湾，放弃金门、马祖和其他一些大陆沿海岛屿。共和党候选人尼克松则批评肯尼迪是在中国的“讹诈面前屈膝投降”，而他本人决不会把任何地方的“一寸土地让给共产党”。[172]肯尼迪抨击共和党的对华政策并不完全是竞选时期的灵机一动，除了他的竞选班子的建议外，他本人在1957 年发表的一篇文章中，就曾批评过美国的对华政策过于僵硬和倾向使用武力。[173]

不过就如同美国选举政治通常表现出来的一样，肯尼迪和他的政策班子在竞选时期就对华政策发表的言论并没有在赢得大选后付诸行动。根据尼克松的回忆，肯尼迪在竞选期间便通过助手向他表示过，不希望在涉及对华政策的问题上过多纠缠。[174]肯尼迪这样做很可能是因为意识到，在美国国内当时的政治气氛下，在总统竞选中过多地强调改变对华政策是不明智的。

肯尼迪当选总统后多少表现出调整对华政策的意愿。他在1961年2月1日主持召开的国家安全委员会会议上，曾经讨论过是否可以略微放宽对中国的贸易禁运，允许西方盟国的船只为中国承运粮食。肯尼迪在会议上要求国务院进一步研究可行的办法。[175]在华沙的中美大使会谈中，美方也曾经提出交换记者和以优惠条件向中国出售粮食等建议。[176]不过肯尼迪的这些政策“微调”很快便不了了之了，其原因主要是两方面的。

首先是包括肯尼迪在内的参与处理中美关系的人物们，基本上没有理解中美关系的症结，以及中国政府当时的基本立场和态度。他们一直企图绕过台湾问题，通过一些“微调”来缓和中美之间的气氛。问题恰恰在于，即使像鲍尔斯那样曾经试图改变美国对华政策的人物，提出的办法当时不仅根本不可能为中国领导人所接受，而且只会增加他们的怀疑和敌意。

这一时期中国领导人显然也在考虑和试探缓和双方关系的可能性。1959年3月13日，毛泽东在会见美国记者安娜·路易斯·斯特朗等人时表示，他希望“到密西西比河去游泳”，阻碍他的是共和党政府的三位领导人：艾森豪威尔、尼克松和杜勒斯。[177]1960年8月30日，周恩来在会见美国记者斯诺（Edgar Snow）时指出，企图绕过台湾问题来缓和中美关系是行不通的，至于所谓的“中台国”则是根本不可能接受的。值得注意的是在美军撤出台湾的问题上，周恩来提出了比以往灵活的建议，即美国首先必须同意从台湾撤出其军事力量，至于美军何时和如何撤出台湾的具体步骤，可以随后讨论。[178]10月18日，周恩来再次会见斯诺，系统地阐述了中国在裁军、中国的联合国席位、核试验和台湾等问题上的立场和政策。考虑到周恩来在谈话中表现出对民主党在对华政策上的观点了如指掌，以及此前在旅途中向斯诺详细介绍中苏分歧等等情况，至少可以肯定周恩来对谈话是有所准备的[179]。四天以后，即10月22日，毛泽东同斯诺讨论了肯尼迪与尼克松的电视辩论的有关内容。毛泽东明确表示，中国会把金门、马祖留在蒋介石手里，中国“要的是整个台湾地区”，不过中国会承担维护和平的责任，不主动向美国开战，并“要谈判解决”台湾问题，“不要武力解决”。[180]

1965年1月9日，毛泽东与来访的斯诺谈国际问题

中国领导人会见像斯诺这样的美国记者是有的放矢的，毛泽东和周恩来在美国总统大选期间花如此之多的时间与斯诺讨论中美关系，显然是在为与美国的新领导人打交道进行试探和准备。肯尼迪当选总统后不久，王炳南在大使会谈中向美国方面表示，希望肯尼迪政府“在中美关系的进展方面有所建树”。他的表态肯定是得到中国领导人允许的。[181]陈毅在1961年4月访问雅加达期间，在回答《纽约时报》记者关于中美关系的提问时，一方面指出肯尼迪政府的对华政策“和艾森豪威尔政府在基本上并没有什么变化”，同时也说明在改善中美关系的问题上“要看美国的新总统能否采取主动”，“美国政府是不是可以先做出一点贡献”。[182]目前已经公布的历史文献尚不足以清晰全面地揭示这一时期中国对美政策的全貌。不过上述迹象已经表明，在美国政局发生重大变动期间，中国领导人的确在进行谨慎的试探。

毛泽东关于不会进攻金门、马祖的谈话其实也是讲给蒋介石听的。在美国总统选举期间，台湾当局对有关对华政策的辩论表现出极度的敏感。10月11日，蒋介石会见美国记者莫尔文（Davis Mervin）时强硬地表示，台湾当局即使“战至最后一人”、即使没有美国的支持而“必须单独作战”，也决不放弃金门、马祖。[183]三天后，台湾当局由“外交部”发表声明，指名道姓地斥责肯尼迪“不负责任”、“大慷他人之慨”、“随便处置”他国的领土等等。声明还信誓旦旦地宣布：“不会放弃……一平方英寸领土”，而且不需要美国协防金门、马祖。[184]10月29日至11月2日，蒋介石亲自前往金门、马祖视察，并在金门题字“经营战场”、“培养战力”。此后不久，台湾当局举行大规模军事演习，参演部队达14万人，包括坦克、装甲运兵车等7000辆各类军车。毫无疑问，毛泽东公开声明不使用武力攻占金门、马祖，是对蒋介石坚守金门、马祖的最有力的支持和鼓励，也是台湾当局敢于保证不在金门、马祖的防卫问题上拖美国下水的重要原因。毛泽东和蒋介石在反对美国“两个中国”政策上的隔海配合的确是相当默契的。

由于台湾海峡两岸的领导人都坚持“一个中国”的立场，美国朝野一些人企图用“两个中国”的方案作为改变对华政策的出路，一开始便走不通了。当然，除了台湾海峡两岸反对“两个中国”的计划，肯尼迪政府在美国国内也面临着巨大的反对力量，特别是在美国国会中，亲台湾的势力不断通过各种各样的决议，以便反对和挫败任何削弱美台关系的努力。肯尼迪是以微弱多数票战胜共和党候选人的，刚入主白宫时政治地位尚不稳固，还不敢在重大政治问题上冒险。另外在他看来，新政府在内政和外交领域，都面临着远比对华关系更为重要的问题，因此他私下表示，不希望在改变对华政策这样敏感和困难的问题上，招致公众舆论的过分关注。[185]

肯尼迪不打算调整对华政策的意图很快便在美国领导人的言行中反映出来。4月12日，肯尼迪就任总统后首次就对华政策发表公开讲话。他声称美国将继续履行对台湾当局的政治和安全“承诺”，反对在目前的形势下允许“红色中国”进入联合国，支持台湾当局保留其在联合国的位置。[186]5月3日，美国国会参议院两党领袖共同提出一项提案，支持肯尼迪关于继续履行对台湾承诺的声明。[187]5月14日，美国副总统约翰逊访问台湾，进一步表明美国无意改变对华政策的立场。

9月21日，联合国大会指导委员会通过表决，同意将中国代表权问题列入联大讨论的议程。以此为标志，美国多年来用搁置讨论的办法阻挠恢复中国在联合国的席位的企图已经失败。面对这种局面，肯尼迪政府的方针是尽可能地推迟中国现在就恢复在联合国的席位。在肯尼迪政府的高层会议上，美国驻联合国代表史蒂文森（Adlai Stevenson）曾经主张，用联合国同时给予“两个中国政府”席位的办法，保住台湾当局的席位。而肯尼迪考虑的是至少要将中国恢复在联合国的席位的时间，拖到美国的中期选举以后。他告诉史蒂文森，“如果红色中国在我们来到首都的第一年期间进入联合国……，他们就会把我们两人都弄得筋疲力尽”。[188]10月19日，肯尼迪发表特别声明，声明“美国坚决反对中共进入联合国或联合国的任何机构”。[189]史蒂文森也在联合国大会拼命鼓噪，于12月1日提出了所谓“重要问题案”，即接纳中国进入联合国取代台湾当局的位置，必须要出席联合国大会的国家的三分之二多数通过。[190]12月15日，联合国大会以61票对34票、7票弃权，表决通过了美国牵头的“五国提案”，将中国进入联合国列为“重要问题案”，从而为恢复中国在联合国的席位设置了新的障碍。中国政府对美国阻挠恢复中国在联合国的席位进行了严厉的谴责，《人民日报》连续发表文章，抨击肯尼迪政府是在搞“反华新阴谋”。[191]至此可以说在肯尼迪任内，美国政府改变对华政策的可能性已经完全消失了。

尽管肯尼迪政府继续推行僵硬的对华政策，美国民间关于中美关系和改变美国对华政策的研究和讨论并没有中断，其中最有影响的是“对外关系委员会”主持的中国研究项目。1962年1月，美国政府由于迫切希望了解有关中苏分裂的情况，认为有必要动员“非政府”的智力资源，展开相关的资料收集和研究工作。正是在国务院的授意下，代表东部权势集团的思想库纽约“对外关系委员会”从2月起邀集大批专家学者，就中苏分裂和美国的对策进行讨论。

很可能是受到这些大型研讨会的影响，“对外关系委员会”在福特基金会的赞助下，于4月提出了一项研究中国的宏大项目。“对外关系委员会”设计这一项目的原因是该委员会认为，中国对西方在亚洲的地位构成的威胁，是美国在60年代面临的两大挑战之一，必须给予关注并对那里的新情况进行深入的研究，并检讨过去10年来美国的对华政策。该项目的研究成果包括：提供政策备忘录供决策者参考；在《外交》双月刊和其他重要的学术刊物上发表有关的文章；出版有关的小册子以及出版正式的系列著作。根据该项目的计划于1966年陆续出齐的八部著作涵盖了中国的政治、军事、经济、外交以及各国的对华政策等领域。[192]尽管这八种书的内容不同且观点各异，但是它们的出发点都是要重新研究中国各方面的情况及其对美国和中美关系的含义，归宿则在于探讨美国对华政策的得失，并为制定对华政策“努力开拓新的理解”。这套丛书的另一个引人注意的特点是，作者具有相当高的权威。他们中间包括有报道中国问题的资深记者、著名的研究中国经济的专家、曾在中国任职的退休高级将领以及多次参与中美谈判的外交官，等等。值得注意的是，这一项目不仅本来就同美国政府要求研究中苏关系有密切关系，而且项目的“指导委员会”还聘请前国务卿的弟弟、曾经任中央情报局局长的艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）担任主席，从而大大增加了该项目的“非政府”色彩。[193]

这一时期美国对华舆论的变化给美国政府的对华政策产生了什么样的影响是个未知数，但是它的确给美国的政治气氛多少带来了一些变化。例如“对外关系委员会”的丛书出版后，美国一些有影响的报刊给予了报道，一些权威性的报刊如《纽约时报》、《星期六评论》、《芝加哥论坛报》等，均给予了肯定的评价。这种变化表明，谈论“重新考虑对华政策”至少已经不是大逆不道的了。

国内新的研究成果认为，肯尼迪有意在他的第二任期（如果他能竞选连任的话）重新审议对华政策，其根据是肯尼迪在遇刺前不久，曾经在1963年11月14 日举行的一次记者招待会上说：“当红色中国人表示其愿意同美国及其邻国和平相处时，那么很明显，美国就将重新审议自己的政策。我们并不墨守对红色中国的敌视政策”。肯尼迪遇刺后不久，主管东亚事务的助理国务卿希尔斯曼于12月13日发表了经肯尼迪审阅过的长篇讲话，其中首次提出要对中国采取“不把门关起来”的政策。用他的话来说就是美国“对未来中国可能发生的变化敞开大门，对那里出现的能够促进我国利益、服务于自由世界和有益于中国人民的变化，不把门关起来”。[194]由于肯尼迪被刺身亡，人们无法证实上述观点的可靠性。但是有一点是可以肯定的，即美国的对华政策确实已经到了山穷水尽的地步，而且约翰逊政府也未能采取、确切地说是根本没有能设想出任何切实可行的步骤来解决问题。

从肯尼迪到约翰逊两届美国政府在处理对华关系方面，都面临着以下几个共同的问题。

第一是关于中苏分裂。从中苏结盟之日起，美国政府便一直试图使用各种手段，离间和分化中苏关系。肯尼迪上台后，面对渐行渐远的中苏关系，在继续奉行促使中苏分裂政策的同时，美国政府开始考虑如何利用中苏分裂。

肯尼迪上台后不久，即下令对中苏关系进行深入的研究。可能是因为乔治·凯南（George F.Kennan）在竞选期间曾经在中苏关系问题上写信向肯尼迪进言，肯尼迪于是请他再度出山，主持有关中苏的研究项目。凯南在1960年8月17日给肯尼迪的那封信中声称：在最近的将来，对美国而言“没有比保持中苏之间在观点和政策上的分歧更重要的了”。[195]到1961年底，该项目由国务院政策设计室完成了初稿，全文长达77页，题为《中苏分歧与美国的政策》。报告的主要观点是，社会主义阵营正在分裂，中苏分歧表面是意识形态之争，实际上是双方的“国家利益”的冲突，因此也是难以弥合的。从长远的角度看，中苏分歧符合美国的利益，但从近期看美国未必会立即获益。因为中苏仍然都将美国视为敌人，而且由于中国的“好战”，美国在东南亚将面临严重的挑战。[196]

1962年1月2日，国务卿腊斯克首次主持召开了专门讨论中苏分裂的国务院政策计划会议，会议讨论的依据便是上述凯南主持完成的报告。与会者认为，中苏分裂具有“前所未有”的历史意义，但由于缺乏有关的情报，美国难以对其发展及其影响作出判断和反应。腊斯克在会议上决定，有必要动员朝野力量，进一步收集情报并进行更为深入的研究。值得注意的是，资深外交官、苏联问题专家查尔斯·波伦（Charles Bohlen）在讨论中声称，苏联与中国的分歧就像是“孟什维克”与“布尔什维克”的分歧，中国比苏联更激进，美国可以支持铁托，但不能支持中国那类的“左派”。[197]波伦的观点在美国政府中有相当大的代表性。

根据此次会议的建议和安排，美国政府的有关机构、美国的思想库、甚至包括北大西洋公约组织的有关机构，均对中苏分裂的情况展开研究。综合起来看，美国各有关方面主要关心的问题包括中苏分裂的程度、性质、未来的发展以及中苏分裂对两国对西方的政策的影响等。随着中苏分裂的日益加剧，到1963年夏季，肯尼迪政府大致断定，中苏分裂已经不可挽回了，而且对中苏未来的冲突可能达到的程度有些预测，如估计中苏有可能发生边界军事冲突。[198]实际上从60年代中期中苏发生边界纠纷后，约翰逊政府已经多少获得了一些有关情况的报告。

关于中苏分歧的性质，美国政府居主流的看法是，虽然中苏的分歧是围绕意识形态展开的，但其深层原因的确相当复杂。两国的国家利益和对外政策的目标互不相容，历史上中俄两个民族的矛盾的影响，中苏结盟后双方在军事和经济问题上的分歧等等因素，都是导致中苏分裂和矛盾升级的重要因素。也正是因为造成中苏分歧的原因如此复杂，所以从根本上看双方的分歧是不可调和的。[199]

至于中苏分裂对两国对西方的政策的影响，肯尼迪政府中的主流看法是，苏联和中国都对美国和西方国家保持敌对的态度，这一点并没有因为它们之间的争论而发生根本变化。不过相比较而言，中国更为“激进”和“好战”。1962年以来发生的一系列重大事件，如古巴导弹危机、中印边界冲突和中国支持越南的民族革命战争等等，均强化了肯尼迪政府中敌视中国的情绪，使美国的决策者深信，中国是对美国更直接和更危险的威胁。[200]美国舆论界也危言耸听地散布所谓“中国是主要威胁”的言论。根据1962年底检讨美国对华政策的结果，肯尼迪政府认为，只有使中国“软弱、孤立”，才符合美国的利益，因此美国必须继续在政治、军事和经济等各个领域保持对中国的压力。[201]在这种方针指导下，一旦断定中苏同盟不复存在，肯尼迪政府首先采取的策略就是利用苏联与中国的分歧，向中国施加压力，对中国采取更加敌视的政策，而约翰逊政府在对华政策上则基本是萧规曹随的。

第二是关于中国发展核武器问题。在肯尼迪上台以前，美国政府便在跟踪了解中国的核武器发展计划。根据美国情报部门在1960年的估计，中国将在1961年晚些时候建成核反应堆，在1962年生产出可用于核裂变的铀。从1961年起，美国开始利用台湾作为U-2型侦察机的基地，对中国进行间谍活动，其深入地点达到兰州和包头。这些侦察飞行的主要目的之一就是要了解中国核武器研制的进展。[202]与此同时，由于卫星摄像技术的发展，美国可以通过卫星获得有关的照片资料。1961年12月，美国通过卫星拍摄，得到了第一张中国罗布泊核试验场的照片。1963年3月和6月，美国情报部门通过卫星照片分析认为，中国核原料工厂坐落在兰州。有关照片还提供了一些发电厂与兰州工厂之间的输电线路。美国情报机构对中国何时会爆炸第一颗核装置作出了种种估计，其中一种相对接近后来实际情况的估计是，中国将在1964年晚些时候或1965年进行第一次核试验。[203]

随着情报部门提供越来越多的有关中国核武器发展的资料，美国政府中的文武官员们越来越感到紧张。他们认为，中国掌握核武器将是对美国安全的非常严重的威胁。首先是中国掌握核武器，将对美国和亚太地区美军的安全构成直接的威胁；其次，美国在亚太地区的盟友和一些非共产党国家的安全也会受到更严重的威胁，其中一些国家有可能在中国的压力下疏远美国，接近中国；第三，一些亚太国家如日本、印度、澳大利亚等，有可能因为恐惧而发展自己的核武器；第四，中国的对外政策有可能变得更加咄咄逼人。总之美国无论如何也要找到办法阻止中国成为核国家。[204]肯尼迪本人更是坚决地表示他“无法忍受”中国掌握核武器，美国必须在阻止中国成为核国家的问题上“有所作为”。[205]

肯尼迪的智囊们曾经企图利用美苏首脑会晤，争取苏联与美国合作，共同阻止中国研制核武器。但是肯尼迪与赫鲁晓夫的维也纳会晤证明，肯尼迪政府至少也是时机没有选对。赫鲁晓夫当时虽然有意与美国一起搞点儿缓和，但并不想走得太远。会谈中肯尼迪一再建议赫鲁晓夫应该反对中国的“好战”政策，包括在核禁试问题上与美国相互配合，结果都被赫鲁晓夫一一驳回。[206]美苏首脑会晤后，肯尼迪曾经相当悲观地表示，一旦中国掌握了核武器，它就会控制整个东南亚。

1962年夏季，美国政府试图加快与苏联谈判达成核禁试条约的步伐。引起美国对核禁试的态度变化的主要原因一方面固然是美苏在核领域竞赛的状况。1961年8月30日，苏联恢复了大气层核试验。1962年1月美英苏在日内瓦的三边会谈失败，美国随后于4月25日开始进行大气层核试验。美苏竞相恢复大气层核试验引起国际舆论的强烈反应，肯尼迪政府不能不有所顾忌，加之美国在核技术方面领先于苏联，所以肯尼迪政府也企图利用核禁试谈判来约束苏联。不过当时对肯尼迪政府来说，更重要的原因则是对中国发展核武器的担心。在夏季肯尼迪主持召开的一系列与武器控制和国家安全有关的高层会议上，美国决策者及其助手们普遍表现出对中国和其他一些国家将拥有核武器的严重关切和沮丧。与会者认为，美国有必要在防止核武器扩散的问题上与苏联合作。[207]

直到10月发生古巴导弹危机以后，美国政府的努力才开始从苏联得到回应。苏联政府当时建议，美苏签署的应该是一项全面停止核试验的条约。1963年1月在讨论核禁试条约的会议上，肯尼迪明确地表示，他在核禁试问题上的重要考虑之一是如何防止中国拥有和使用核武器。如果一项核禁试条约有助于阻止中国拥有核武器，就值得美国认真予以考虑，尽管那是苏联提出的也无关宏旨。[208]

根据肯尼迪的决定，美国政府对谈判采取了积极的态度。2月12日日内瓦三边谈判复会。5月下旬，美苏签订了和平利用原子能的合作备忘录。6月8日，赫鲁晓夫致函肯尼迪，宣布同意美英派特使到莫斯科谈判。两天后，肯尼迪便以一次热情洋溢的公开讲话给予了回应。7月14日，美国特使哈里曼（Averell W.Harriman）率领的谈判代表团到达莫斯科，并受到苏联政府的热烈欢迎。肯尼迪在第二天给哈里曼的指示中，再次透露了他对急于与苏联达成协议的动机。他声称即使少量的核武器掌握在中国领导人手中，对“我们大家都是非常危险的”，所以哈里曼还应在私下与苏联领导人讨论中国发展核武器的严重性。[209]显然，拉拢苏联以阻止中国掌握核武器，至少也是肯尼迪政府急于同苏联达成协议的主要原因之一。

7月25日，美英苏三国代表在莫斯科草签了《禁止在大气层、外空与水下核武器试验条约》，主要内容就是两条：一是签约国不进行条约禁止的核试验；二是不纵容其他国家进行核试验。8月5日美英苏代表在克里姆林宫举行了正式签约仪式，10月10日互换文本，条约正式生效。从美国对华政策的角度看，该条约其实是美国在核武器问题上向中国施加政治压力和在国际上孤立中国的手段。[210]实际上美国在条约签订以前已经估计到，苏联对中国核政策的影响力微乎其微，尽管肯尼迪仍然幻想苏联也许能说服中国也签署该条约。苏联与美国合作与其说是准备承担义务，说服中国放弃研制核武器的计划，不如说是因为恐惧而与美国合谋向中国施加压力。

美国领导人在争取苏联合作迫使中国放弃研制核武器计划的同时，也在考虑使用武力打击中国的核设施。6月24日，肯尼迪在访问波恩期间举行的记者招待会上，针对中国研制核武器问题称，美国将说服其他国家不要“抓起棘手的核问题”，否则得到的将是“与核扩散相伴而来的虚假安全”。[211]在为哈里曼赴莫斯科谈判做准备的过程中，了解苏联是否会与美国合作对付中国的核武器计划，成了美国决策圈子的重要话题。肯尼迪在哈里曼启程前授权，在探讨美苏就对付中国达成谅解的可能性方面，他“要走多远就可以走多远”。[212]哈里曼到达莫斯科的第二天，便接到肯尼迪的一项更为露骨的指示，要求他“尽力查明赫鲁晓夫对限制或阻止中共核计划的看法，以及他愿意由苏联采取行动，还是愿意接受美国的行动”。[213]根据哈里曼的报告，赫鲁晓夫对美国的试探兴趣不大。他认为，在法国也没有签署核禁试条约的情况下，单独将中国挑出来作为威胁是难以接受的，而且一旦中国有了核武器，就不会像现在这样“大喊大叫”了。[214]苏联领导人很可能认为，与美国共同签署核禁试条约，已经是向中国施加了足够的压力，因此没有必要再为过分的行动付出政治代价。

美英苏签署核禁试条约后，美国政府内部一直有关于使用军事打击阻止中国核试验的设想。其中比较具体的是1964年4月，国务院的罗伯特·约翰逊（Robert Johnson）根据国务院政策设计室领导人的要求，提出了四种供选择的方案，包括：（1）由美国发动对中国核设施进行空中打击；（2）由台湾的空军进行空中打击；（3）雇佣在中国的特务进行地面攻击；（4）空投国民党军队。不过他在报告中指出，先发制人的军事行动并不可取，不仅是因为没有苏联的合作行不通，而且美国可能会付出沉重的政治代价。[215]9月15日，在中国第一次核试验前一个月，约翰逊召集会议，再次讨论了如何对付迫在眉睫的中国核试验。与会者排除了由美国单独采取先发制人的军事打击的计划，但是仍然企图尝试与苏联采取联合行动的可能性，并获约翰逊同意。[216]这次会议的决定实际上反映了美国决策层这一时期多数人的看法，即美国用先发制人的军事打击来阻止或拖延中国成为核国家，即使能够成功也是代价高昂的，而且根据中国的实际能力和对外政策的趋向，其实是没有必要的。

10月16日，中国宣布成功地爆炸了第一颗原子弹，美国不得不面对一个新的核大国已经崛起的事实。美国政府的反应是在尽可能地贬低其影响的同时，拒绝接受中国成为核俱乐部的成员。约翰逊在当天发表的声明中声称，中国的核试验并不“出乎意料”，美国和西方国家会“认识到这种爆炸的有限意义”，而且不必担心“立即导致发生战争的危险”[217]。但是，在美国政府内部不少人心里都明白，不管美国愿意不愿意，中国因为握有核武器而恢复在联合国的席位和参与核裁军等国际事务的谈判，只是个时间问题了。

肯尼迪早在竞选总统期间就说过：如果没有“人民中国”的参与，同苏联达成任何有关核试验的协议“都将是不完整的”。在中国第一次核试验成功前，美国政府内部的一些关于核扩散和裁军的报告已经透露出对中国早晚要加入裁军谈判的无可奈何。[218]问题是到那时美国还能拒不承认中国吗？10月28日，国务院的托马斯（James C.Thomas,Jr.）在给助理国务卿邦迪（William Bundy）的备忘录中写到，美国必须记住的两个重要事实是：（一）中国早晚会进入联合国和参加核裁军的国际谈判；（二）中国与西方国家的贸易和交往正在越来越迅速地增加。因此美国必须设法改变仅仅是“遏制”的对华政策，逐步打开同中国交往的大门。[219]这项建议毋宁说是中国核试验给美国未来的对华政策带来的启示。

第三是越南战争。肯尼迪和约翰逊两届政府逐步使美国卷入越南战争的主要原因，就是因为当时的美国领导人几乎无一不信奉所谓的“多米诺骨牌”理论,而且将这种理论同对中国的敌视紧密地结合在一起。在肯尼迪政府时期，美国领导人就断定，印度支那地区的紧张形势是由共产主义势力扩张造成的，那里的民族革命战争不过是那种被肯尼迪形容为是“坚如磐石、冷酷无情的阴谋运动”的一个部分。[220]约翰逊更是坚定不移地认为，如果美国在越南南方遭受失败，苏联和中国，特别是中国就会前来填补美国离开后的“真空”，可能会有两亿中国军队从“山间小路”涌进印度支那，而且其邻国会一个一个地向中国“屈服”。为了制止中国的扩张，约翰逊从上任伊始，便声称他“将不丧失越南”，不做“目睹东南亚重蹈中国覆辙”的美国总统。[221]需要指出的是，约翰逊的这种看法并不是孤立的，而是代表了美国政府内的主导倾向，它毋宁说是当时美国政府中弥漫着的反华、反共和反革命的歇斯底里的典型而且是极其有影响力的反映。[222]

在美国决策者看来，在印度支那的干涉、特别直接参与越南战争，目的都是为了遏制中国在这一地区的扩张，但是美国也因此而陷入无法解脱的矛盾。首先是因为中国在这一地区的实力和地位，从一开始就限制了美国干预的规模和限度。换句话说，美国既要遏制中国，又不希望与中国发生直接的冲突，这种困境从一开始就在折磨美国领导人。例如在肯尼迪执政初期，美国政府内部曾经有人建议，在老挝形势危急时，直接向那里派遣美国军队，结果遭到否决。反对派遣美军者的主要理由就是担心那样做会引起中国介入，他们提出要么大干，要么不干，除非美国准备使用战术核武器，否则干脆不要直接插手。[223]约翰逊政府在决定直接介入越南战争时，面临同样的困境。它每一次决定是否将军事干涉升级时，都不得不反复考虑中国的反应，因为他们确实担心会重蹈朝鲜战争的覆辙。结果是美国为了遏制中国而卷入越南战争，同时又因为担心同中国发生直接的军事冲突而不得不对军事卷入的规模和程度有所限制。

美国面临的另一个困境是，越南北方由于得到中国的有力支持，一再拒绝了美国关于举行和谈的建议。据美国方面的统计，直到1968年，美国为和谈而进行的大大小小的试探多达2000多次，但是从未有结果参阅。[224]越南北方坚持武装抵抗的重要原因之一是中国在向越南提供全面援助的同时，也一再劝告越南领导人不要轻易接受美国的和谈建议，否则越南的民族解放斗争和完成国家统一的斗争将前功尽弃。中国的反对至少也是越南长期拒绝与美国谈判的主要原因之一。不仅如此，中国领导人还利用自己的影响，在国际上制造反对美国和谈“阴谋”的舆论。[225]中国报刊这一时期强烈谴责美国的和谈不过是企图欺骗越南人民，软化越南进行抗美救国斗争的立场[226]。中国的强硬立场沉重地打击了美国鼓动国际调停的努力。

中国支持越南坚决抵抗和顽强反对美国和谈“阴谋”的两手政策，确实使美国政府在越南战争中进退两难。从美国调整对华政策的角度看，这种局面构成了一种特殊的背景，它决定了美国如要从越南战争中“脱身”，就有必要改变其对华政策，起码不能将遏制中国作为目标。另一方面，美国要缓和中美关系，就必须放弃在印度支那的军事干涉，至少需要首先表明，它确实准备为结束军事干涉作出切实的努力。

总之，美国的对华政策在陷入绝境的同时，也酝酿着它将要进行调整的内在逻辑和方向。实际上这一时期美国在处理对华关系方面，一直存在着深刻的内在矛盾。一方面美国的政策是将中国视为最危险的敌人，断定中国对美国利益和安全的威胁甚至比苏联还要严重，所以美国必须尽可能地遏制和孤立中国；另一方面，美国朝野逐步认识到，或者说是体会到，中国的国际地位日益提高，中国对国际事务的影响日益增强并得到国际社会越来越多的承认。美国企图长期孤立这样一个正在崛起的大国，拒不与之来往，既不合情理，也做不到。美国处理对华关系中的这种内在矛盾到60年代中期已经基本上无法再协调下去了。其突出的表现就是当美国政府的对华政策陷入绝境而无法自拔时，美国对华舆论却愈显活跃，对中国和中美关系的认识和态度更趋于现实。

继纽约对外关系委员会的中国研究项目启动之后，美国舆论界主张松动对华关系、改变对华政策的言论此起彼伏，从未中断。其中最有影响的当数1966年由美国参议院外交委员会主席富布赖特主持的对华政策听证会。

1964年3月5日，富布赖特在参议院发表题为《旧神话与新现实》的讲话，抨击美国现行的对外政策僵化，与国际政治的现实脱节。他在讲话中指出，不能排除美国与中国的关系在未来的时期里会有所改变，美国的对华政策应该具有灵活性，以适应变化的现实。特别值得指出的是，他在谈到中国的现实时说：“最重要的是，实际上并没有‘两个中国’，而是只有一个，那就是大陆中国，它是在中共的统治之下，并且很可能将无限期地统治下去。”[227]这里实际上否定了美国对华政策长期以来赖以支撑的那个完全是虚幻的依据，即中国大陆的共产党政权不会长期存在下去。

从1965年开始，随着美国在印度支那的军事干涉的升级，美国国会中的反战势力和公众舆论越来越表现出强烈的不满。在这种背景下，国会参、众两院就美国的对越南政策举行听证会。作为这些听证会的组成部分，参议院外交委员会于1966年3月8日至30日，举行了12次对华政策听证会。应邀出席作证的包括一些持各种观点的著名中国问题或国际问题专家如费正清（John Fairbank）、鲍大可（Doak Barnett）、汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）等，也有当年著名的“中国帮”的成员周以德（Walter Judd）。这些人中除周以德等少数人表示拥护美国政府现行的对华政策外，多数人分别从不同的角度，对美国的对华政策进行了不同程度的批评。其中最有意义的是鲍大可提出，美国对华政策应该是“遏制但不孤立”。

作为在听证会上作证的第一人，鲍大可明确指出，“在未来的十年里，如何处理对华关系将是我们对外政策面临的最棘手的问题之一”，而美国的政策必须被置于现实的基础之上，即中国大陆的共产党政权并非“即将消失的现象”，而是会“继续存在下去”，美国只能“面对这个现实”。他认为，由于中国会得到国际社会越来越广泛的承认，美国企图将中国永远排除在联合国之外的做法越来越难以为继。从以往的经验看，美国对中国的遏制也许还是有成效的，但是孤立中国则是失败的和不明智的。他建议美国政府当前对中国应实行一种“遏制但不孤立”的政策，而最终目的则是与中国“建立正常的外交关系”。[228]鲍大可的观点不仅得到多数出席作证者的赞同，而且在美国政界中引起了一定的反响，美国政府中的一些人也在沿着这条思路酝酿改变对华政策。[229]

富布赖特听证会的意义在于它导致了对美国对华舆论的一次转折。在听证会期间，198位专家联名发表公开声明，呼吁美国政府面对亚洲的现实，采取灵活的对华政策，与中国建立联系。[230]听证会结束后，公开讨论和批评美国对华政策再也不是禁区了，要求改变对华政策日益成为美国公众的呼声。当尼克松政府终于下决心打开与中国交往的大门时，美国社会已经形成了要求改变对华政策的不可忽视的舆论力量。也可以说是美国舆论已经为美国对华政策的转变创造了条件。

[1] 有关中苏结盟的最新研究成果可参阅牛军著“The Origins of the Sino-Soviet Alliance”,Odd Arne Westad edited，Brothers in Arms： The Rise and Fall of the Sino-Soviet Alliance,1945—1963，（Stanford： Stanford University Press,1998）,pp.47—89.

[2] 师哲：《在历史巨人身边》，中央文献出版社1991年版，第570—574页；《中华人民共和国外交史（1945—1956）》，第31—43页；赫鲁晓夫和苏共内部在这一时期决定改善和推进中苏关系的过程可参阅William Taubman,Khrushchev and Sino-Soviet Relation,pp.8—9，提交1997年10月在北京召开的“中苏关系与冷战”国际学术研讨会的论文；另可参阅伊·科瓦利：《关于苏联援助中国进行第一个五年计划建设的会谈》，载《中共党史研究》1990年第三期。

[3] 关于中共领导人的意见和建议可参阅《中华人民共和国外交史（1949—1956）》，第37—38,第61—62页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第630—631页；毛泽东在9月间与南斯拉夫代表团的谈话反映出他对国际共产主义运动内部的有关问题的基本观点。毛泽东：《吸取历史教训，反对大国沙文主义》，1956年9月，《毛泽东外交文选》，第251—262页。

[4] 《在历史巨人身边》，第572—573页。

[5] 《聂荣臻回忆录》，下册，第801页。

[6] 《周恩来年谱（1949—1976）》，上卷，第626页；《聂荣臻回忆录》，下册，第801页。

[7] 有关此次谈判的一些情况可参阅《聂荣臻回忆录》，下册，第803—804页；李觉、雷荣天、李毅、李鹰翔主编：《当代中国核工业》，中国社会科学出版社1987年版，第20—22页。

[8] “Record of Conversation,Soviet Beijing Ambassador Pavel Iudin and Mao Zedong”,March 31,1956,Brothers in Arms,pp.335—343.

[9] 李越然：《外交舞台上的新中国领袖》，外语教学与研究出版社1994年版，第88页。

[10] 《人民日报》1956年4月5日。

[11] 有关《关于无产阶级专政的历史经验》的起草过程可参阅吴冷西：《忆毛主席》，新华出版社1995年版，第5—10页。

[12] 毛泽东：《论十大关系》，1956年4月25日。

[13] 毛泽东：《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，1956年11月15日。

[14] 毛泽东：《在省市自治区党委书记会议上的讲话》，1957年1月27日。

[15] 《人民日报》1956年12月29日；吴冷西：《毛泽东在莫斯科会议上》，载《党的文献》1998年第5期，第66页。

[16] 《党的文献》1998年第5期，第66页。

[17] 可参阅李越然对彭真1956年11月访苏和周恩来1957年1月访苏的一些情况的描述，《外交舞台上的新中国领袖》，第97—98，100—101页。

[18] 《党的文献》1998年第5期，第67—68页；《外交舞台上的新中国领袖》，第141—142页；《忆毛主席》，第30页；阎明复：《回忆两次莫斯科会议和胡乔木》，《当代中国史研究》1997年第3期，第9页。

[19] 《当代中国外交》，第112页；《毛泽东外交文选》，第329页。

[20] 《毛泽东外交文选》，第316—317页。

[21] 参阅《当代中国外交》，第113页。

[22] 《毛泽东外交文选》，第322页。

[23] 毛泽东：《同苏联驻华大使尤金的谈话》，1958年7 月22日，《毛泽东外交文选》，第322—333页。

[24] 《外交舞台上的新中国领袖》，第149—158页；《当代中国外交》，第114页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第158—159页。

[25] 《当代中国外交》，第25页。

[26] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第166页。

[27] 《当代中国外交》，第115页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第167页；《人民日报》1958年9月10日。

[28] 奥·鲍·鲍里索夫、鲍·特·科洛斯科夫著，肖东川，谭实译：《苏中关系（1945—1980）》，三联书店1982年版，第142—143页。

[29] 中国方面认为在炮击前已经通知了苏方。参阅《外交舞台上的新中国领袖》，第163页；《当代中国外交》，第115页。

[30] 毛泽东：《在最高国务会议上的第二次讲话》，1958年9月8日，《建国以来毛泽东文稿》，中央文献出版社1992年版，第7册，第391—396页。

[31] 《聂荣臻回忆录》，下册，第804页；《当代中国核工业》，第32页。

[32] 《当代中国核工业》，第36、565页。

[33] 《忆毛主席》，第120页。

[34] 《西藏的革命与尼赫鲁的哲学》，《人民日报》1959年5月6日。参阅《忆毛主席》，第125—130页。

[35] 王宏纬：《中印关系研究》，中国藏学出版社1998年版，第168页。

[36] 《前苏东国家新披露的有关1959—1962年中印关系的文献》，载《党史研究资料》1998年第8期，第18页。

[37] 《人民日报》编辑部和《红旗》杂志编辑部：《苏共领导同我们分歧的由来和发展》，1963年9月6日，《关于国际共产主义运动总路线的论战》，人民出版社1965年版，第71页。

[38] 尼·谢·赫鲁晓夫著，上海国际问题研究所和上海市政协编译组译：《最后的遗言》，东方出版社1988年版，第622—623页。

[39] 参阅张少华著，梅寅生译：《敌乎？友乎——美国分化中苏联盟内幕》，台湾金禾出版社1992年版，第202页。

[40] Alan J.Day edited,China and the Soviet Union,1949—1984，（London： The East Press,1985）,pp.14—15.

[41] 《前苏东国家新披露的有关1959—1962年中印关系的文献》，第19—20页；《外交舞台上的新中国领袖》，第160—164页。

[42] 《建国以来毛泽东文稿》，第8册，第601页；余湛：《一次不寻常的使命》，外交部外交研究室编：《新中国外交风云》，世界知识出版社1994年版，第18页。

[43] 《外交舞台上的新中国领袖》，第164页。

[44] 有关的具体情况可参阅《中国外交史：中华人民共和国时期（1949—1979）》，第298—299页；《彭真在布加勒斯特会议上》,第72—73页；杨奎松：《走向破裂（1960—1963）——中共中央如何面对中苏关系危机》，载《当代中国史研究》1998年第3期，第88—89页。

[45] 毛泽东：《关于国际形势的讲话提纲》，1959年12月；《在杭州期间的一次讲话提纲》，1959年12月，《建国以来毛泽东文稿》，第8卷，第599—603、604页。

[46] 《苏中关系（1945—1980）》，第173—174页；列·别·杰留辛著，丁明译：《关于苏中冲突起因的若干思考》，载《当代中国史研究》1998年第3期，第102页。

[47] 《当代中国外交》，第117—118页。

[48] 《关于苏中冲突起因的若干思考》，第103页。

[49] 虽然中国领导人明确表示决不屈服于苏联的压力，但是他们不可能不考虑面临的实际困难。例如张曙光的文章指出，即使中苏关系在1959 年已经开始逆转，中国对苏联援助的要求不是减少了，而是增加了。这一年中苏贸易额增加最快，达到20.98亿美元。中苏贸易额占中国外贸总额的48%。张曙光：《中苏经济合作的瓦解（1950—1960）——从文化心理角度所做的解释》，“中苏关系与冷战”国际学术研讨会论文，第340页。有关中苏贸易的数字可参阅《当代中国对外贸易》，社会科学出版社1995年版，第259页。中国在此问题上的态度和交涉可参阅刘晓：《出使苏联八年》，中共党史资料出版社1986年版，第90—91页。

[50] 《走向破裂》，第91—92页；李捷：《从结盟到破裂：中苏论战的起因》，载《党的文献》1998年第2期，第90页。

[51] 《关于国际共产主义运动总路线的论战》，人民出版社1963年版，第104—105页。

[52] 有关的情况可参阅刘晓的回忆和分析，见《出使苏联八年》，第91—103页。

[53] 中国方面的评价可见《中国共产党第八届中央委员会第九次全体会议关于各国共产党和工人党会议的决议》，1961年1月8日，《人民日报》1961年1月22日。毛泽东本人在1960年生日当天会见苏联驻华大使契尔年科时，高度赞扬了莫斯科会议及其通过的文件，并对苏联表示了友好和密切的姿态。“Record of Conversation,Chervonenko and Mao Zedong”,December 26,1960,Brothers in Arms,pp.365—369.

[54] 《出使苏联八年》，第105页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第394页。

[55] 厉声：《新疆对苏（俄）贸易史1600—1990》，新疆人民出版社1994年版，第635页。

[56] 《出使苏联八年》，第107页。

[57] 勃列日涅夫和科兹洛夫访华是刘少奇在莫斯科时发出的邀请。《出使苏联八年》,第105页。“Record of Conversation,Chervonenko and Zhou Enlai”,June 25,1961,Brothers in Arms,pp.369—374.

[58] 《出使苏联八年》，第107页。

[59] 周文淇：《特殊而复杂的课题——共产国际、苏联和中国共产党编年史（1919—1991）》，湖北人民出版社1993年版，第530—531页。

[60] 《出使苏联八年》，第108—109页。

[61] 参阅D·C·瓦特著，于树生、万紫、周国卿译：《国际事务概览1961年》，上海译文出版社1988年版，上册，第234—236页。

[62] 刘晓认为1961年3月和8月的华约会议是中苏关系重新紧张的起点。《出使苏联八年》,第115—116页。

[63] 《周恩来同志在苏共二十二大代表大会上的讲话》，《人民日报》1961年10月20日。

[64] 《出使苏联八年》，第112页。

[65] 在1960年6月的布加勒斯特会议期间，中苏曾为如何评价斯大林发生唇枪舌剑的较量。赫鲁晓夫当时即声称：“如果你们喜欢斯大林，我们可以把他的尸体搬到北京去，供你们欣赏”。

[66] 《毛泽东会见印度尼西亚共产党总书记艾地同志谈话》，1961年1月7日。

[67] 《出使苏联八年》，第114，131页。

[68] 王稼祥：《实事求是，量力而行》，1962年3月31日；《略谈对某些国际问题的看法》，1962年6月29日；《王稼祥选集》，人民出版社1989年版。可参阅张沱生：《难能的探索，可贵的努力——论王稼祥对党的国际战略思想的贡献》，《环球同此凉热》。朱瑞真：《中苏分裂的根源》，《战后中苏关系的走向》，第100页。

[69] 《当代中国外交》，第120页。

[70] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第502页。

[71] 《出使苏联八年》，第119—122页。

[72] 《中共中央给苏共中央的信》，1963年3月9日，《学习文件汇编》，第3集，第16页；《走向破裂（1960—1963）》，第98页。

[73] 《中共中央给苏共中央的信》，1963年3月9日。

[74] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第552页。

[75] 《关于国际共产主义运动总路线的建议》，《学习文件汇编》，第3集，第19页。

[76] 《苏中关系（1945—1980）》，第201—202页。

[77] 《中国共产党中央委员会声明》，《学习文件汇编》，第3集，第75页。

[78] 《一千天：约翰·菲·肯尼迪在白宫》，三联书店1981年版，第644页。

[79] 《一千天》，第644—645页。

[80] 《周恩来外交活动大事记》，第495页。

[81] 转引自时殷弘：《美国在越南的干涉和战争》，世界知识出版社1993年版，第174—175页。

[82] 参阅孙东升：《我国经济建设战略布局的大转变》，载《党的文献》1995年第5期，第44页。

[83] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第654页。

[84] 《毛泽东接见越南民主共和国代表团的谈话》，1964年7月27日。

[85] 毛泽东：《对中国政府抗议美国侵犯越南的声明稿的批语》，1964年8月6 日，《建国以来毛泽东文稿》，第11册，第120页。

[86] 参阅鲁礼华和郭冰：《毛泽东加快三线建设评析》，载《当代中国史研究》1993年第3期，第38页。

[87] 毛泽东：《对广东省委关于国防工业和三线备战工作报告的批语》，《建国以来毛泽东文稿》，第11册，第196页。

[88] 如下文献反映了其他中国领导人的态度。周恩来：《加强一、二线的后方建设和备战工作》，1964年10月29 日；《加快三线建设》，1965年3月2日，《周恩来军事文选》，人民出版社1997年版，第4卷，第490—493，504—507页。李富春、薄一波和罗瑞卿：《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题的报告》，1964年8月19日；刘少奇：《在接见军委作战会议全体同志时的讲话》，1965年5月19日，载《党的文献》1995年第5期，第33—34、41页。

[89] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第724页；《当代中国空军》，中国社会科学出版社1989年版，第385页。

[90] 《当代中国空军》，第385页。

[91] 《周恩来军事文选》，第4卷，第514页。

[92] 《建国以来毛泽东文稿》，第11册，第359—360页。

[93] 《周恩来军事文选》，第4卷，第508—515页。

[94] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第736页。

[95] 《周恩来外交活动大事记》，第474页。

[96] 参阅牛军：《1969年中苏边界冲突与中国外交战略的调整》，载《当代中国史研究》1999年第1期，第69—70页。

[97] 《周恩来军事文选》，第4卷，第529页。中国人民解放军军事科学院：《中国人民解放军大事记》，军事科学出版社1983年版，第376页。据该书记载中国支援部队是从1965年10月开始进入越南的。

[98] 《人民日报》1969年5月25日。

[99] 可参阅《特殊而复杂的课题——共产国际、苏联和中国共产党关系编年史（1919—1991）》，第534页。该书记载赫鲁晓夫在1962年12月召开的最高苏维埃会议上指责中国不应该反击印度的入侵。

[100] 《评美国共产党声明》，《人民日报》1963年3月8日。

[101] 有关情况可参阅徐焰：《1969年中苏边界的武装冲突》，载《党史研究资料》1994年第5期，第3—4页。

[102] 《毛泽东接见佐佐木更三、黑田寿男等日本社会党中左派人士的谈话》，1964年7月10日，转引自杨奎松：《从珍宝岛事件到缓和中美关系》，载《党史研究资料》1997年第12期，第6页。李丹慧：《1969年中苏边界冲突：缘起和结果》，载《当代中国史研究》1996年第3期，第42页。

[103] 苏联《真理报》1964年9月2日。

[104] 《毛泽东接见法国技术展览会负责人及法国大使的谈话》，1964年9月10日。

[105] 《特殊而复杂的课题——共产国际、苏联与中国共产党关系编年史》，第541页。

[106] 《1969年中苏边界冲突：缘起和发展》，第45页；《从珍宝岛事件到缓和对美关系》，第7页。

[107] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第654页。

[108] 周恩来：《我们将赢得进步，赢得和平》，1965年5月21日，《周恩来军事文选》，第4卷，第520—525页。

[109] 李凤林：《莫斯科二十年》，《当代中国使节外交生涯》，世界知识出版社1996年版，第4辑，第287页。

[110] 余湛：《一次不寻常的使命——忆周总理最后一次访问苏联》，外交部外交史研究室：《新中国外交风云》，世界知识出版社1994年版，第3辑，第19页。

[111] 《周恩来外交文选》，第445—447页；《周恩来外交活动大事记》，第436页。

[112] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第731页。

[113] 《新华月报》1965年第4期。

[114] 《人民日报》1965年6月14日。

[115] 《中华人民共和国政府声明》，1965年9月7日，《人民日报》1965年9月8日。

[116] 《人民日报》1965年9月9日。

[117] 《谁在给印度侵略者撑腰》，《人民日报》1965年9月18日。

[118] Masaru Kojima，edited,The Record of the Talk between the Japanese Communist Party and the Communist Party of China,published by the Central Committee of the Japanese Communist Party at Tokyo,1980,pp.206—207.

[119] 《中国政府关于中苏边界问题的声明》，《人民日报》1969年5月25日。苏联方面公布的数字更为严重，据1963年9月20日苏联政府的声明，仅1962年就发生边界纠纷5000多次。R·迈克法考尔和费正清著，谢亮生、杨品泉、黄沫、张书生、马晓光、胡志宏、思炜译：《剑桥中华人民共和国史——革命的中国的兴起（1949—1965）》，中国社会科学出版社1990年版，第559页。

[120] 可参阅李可和郝生章：《“文化大革命”中的人民解放军》，中共党史资料出版社1989年版，第318页。徐焰：《1969年中苏边界的武装冲突》，第5页。

[121] 《周恩来年谱（1949—1976）》记载会议后周恩来“到林彪处谈话”，很有可能是周恩来向林彪通报了会议情况。《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第51页。

[122] 《苏联现代修正主义的总破产》，《人民日报》1968年8月23日。

[123] 《中国共产党第八届扩大的第十二次中央委员会全会公报》，1968年10月31日，《人民日报》1968年11月1日。

[124] 《毛泽东会见巴卢库的谈话》，1968年10月1日；《毛泽东会见澳大利亚共产党主席希尔的谈话》，1968年11月28日。

[125] 王稼祥：《实事求是，量力而行》，1962年3月31日；《略谈对某些国际问题的看法》，1962年6月29日。《王稼祥选集》。有论著指出，《王稼祥文集》收录的有关外交问题的论述只是王稼祥这一时期所撰文稿的一部分，而且这些文稿是为在内部会议发言而作。张沱生：《难能的探索，可贵的努力》，《环球同此凉热——一代领袖的国际战略思想》，第171页。

[126] 《人民日报》1965年6月14日。

[127] 《人民日报》，1965年9月3日。在这篇文章中还没有直截了当地称中国是“世界革命的根据地”，但其含义是相当明确的。林彪在1967年11月6日的一次讲话中明确提出要把中国建设成为“更加强大的世界革命根据地”。林彪：《在首都人民纪念十月革命五十周年大会上的讲话》，1967年11月6日，《人民日报》1967年11月7日。

[128] 《中国共产党八届中央委员会第十一次全体会议公报》，《人民日报》1966年8月14日。

[129] 王力等：《无产阶级专政和无产阶级文化大革命》，《红旗》杂志，1966年，第15期；《中国的大革命和苏联的大悲剧》，《人民日报》1967年6月4日；林彪：《在首都人民纪念十月革命五十周年纪念大会上的讲话》。

[130] 《走社会主义道路，还是走资本主义道路？》，《人民日报》1967年8月15日。林彪：《在首都人民纪念十月革命五十周年大会上的讲话》。

[131] 《中国共产党中央委员会通知》，1966年5月16日，《人民日报》1966年5月17日；《走社会主义道路，还是走资本主义道路？》，《人民日报》1967年8月15日。

[132] 毛泽东：《关于驻外机关“来一个革命化”的批语》,1966年9月9日。《建国以来毛泽东文稿》，第12册，第128—129页。

[133] 《当代中国外交》，第209页。

[134] 《无产阶级革命派大联合，夺走资本主义道路当权派的权！》，《人民日报》1967年1月22日。

[135] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第177页。

[136] 金冲及主编：《周恩来传（1949—1976）》，中央文献出版社1998年版，下卷，第963页。

[137] 《周恩来传（1949—1976）》，下卷，第963页。

[138] 关于《二七指示》形成的经过和主要精神可参阅：《周恩来传（1949—1976）》，下卷，第123页。胡石言等：《陈毅传》，当代中国出版社1991年版，第608页。杜易：《大雪压青松——“文革”中的陈毅》，世界知识出版社1997年版，第117—118页。

[139] 国防大学党史党建政工教研室编印：《中共党史教学参考资料》，第25册，第329页。

[140] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第177页。

[141] 同上书，第182—183页。另可参阅陈扬勇：《苦撑危局——周恩来在1967》，中央文献出版社1999年版，第364—365页。

[142] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第194页。

[143] 《毛泽东关于对外宣传工作的批示（1967年3月—1971年3月）》，《中共党史教学参考资料》，第26册，第513—516页。

[144] “Zhou Enlai,Deng Xiaoping,Kang Sheng and Le Duan,Nguyen Duy Trinh”,Beijing,April 13,1966； “Zhou Enlai and Pham Van Dong,Hoang Tung”,Beijing.August 23,1966； “Deng Xiaoping and Le Duan”,Beijing,Septmber 29,1975,77 Conversations,pp.96—101,187—188.

[145] “Deng Xiaoping and Le Duan”,September 29,1975,77 Conversations,pp.187—188.

[146] 夏义善：《苏联外交六十五年纪事》，世界知识出版社1987年版，第9页。

[147] 《苏联外交六十五年纪事》，第18页。

[148] 同上书，第25页。

[149] 中共中央党校科研办公室：《七十年代苏联对外关系大事记》，中共中央党校科研办公室1985年版,第1、2页；《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第707—708页；下卷，第247页。

[150] 《人民日报》和《红旗》杂志编辑部：《驳苏共新领导的所谓“联合行动”》，《人民日报》1965年11月11日；《人民日报》观察家：《苏联领导同谁联合行动》，《人民日报》1966年2月2日。

[151] 《人民日报》1966年8月14日。

[152] 可参阅《七十年代苏联对外关系大事记》，第2页；李丹慧：《中苏关系与中国的抗美援越》，载《党史研究资料》1998年第6期，第8页。

[153] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第74页。“Zhou Enlai and Pham Van Dong”,Beijing,April 10,1967,pp.103—105.

[154] “Zhou Enlai and Pham Van Dong”,Beijing,October 9,1965； “Zhou Enlai and Le Duan”,Beijing,March 23,1966； 77 Conversations,pp.92—93,17.

[155] “Zhou Enlai,Deng Xiaoping,Kangsheng and Le Daun,Nguyen Duy Trinh”,Beijing,April 13,1966,pp.98—100； “Zhou Enlai,Kang Sheng and Pham Van Tong”,Beijing,April 29,1968,77 Conversations，p.129.

[156] 《全世界人民团结起来，援助南越人民打败美国侵略者》，《人民日报》1965年3月25日；《毛泽东等祝贺越南民主共和国成立二十二周年的电报》，1967年9月1日，《建国以来毛泽东文稿》，第12册，第407—408页。

[157] 《人民日报》1965年3月25日。

[158] 《人民日报》，1965年4月14日。

[159] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第143页；《周恩来外交活动大事记》，第451—452页。

[160] 同上书，下卷，第143页；《周恩来外交活动大事记》，第510、524页；周恩来：《支持越南反对美国和谈骗局的立场》，1965年11月30日，《周恩来外交文选》，第448—457页。

[161] 有关情况可参阅《美国在越南的干涉和战争》，第256—262页。

[162] 《周恩来外交活动大事记》，第524页。“Zhou Enlai and Pham Van Tong”,Beijing,April 13,1968,pp.123—125； “Zhou Enlai and Pham Van Tong”,Beijing,April 19,1968,pp.125—128；“Zhou Enlai and Pham Van Tong”,Beijing,June 29,1968,pp.135—136；“Chen Yi and Duc Tho”,Beijing,October 17,1968,pp.136—137.77 Conversations .

[163] “Zhou Enlai,Kang Sheng and Pham Van Tong”,Beijing,April 29,1968,77 Conversations.

[164] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第266页。

[165] 《周恩来外交活动大事记》，第539页。

[166] 《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》，世界知识出版社1960年版，第2页。

[167] 同上书，第218、263页。

[168] 同上书，第233、249页。

[169] 《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》，世界知识出版社1960年版，第279—281页。

[170] 陈志奇：《美国对华政策三十年》，第189—191页。

[171] Chester Bowels,“The China Problem Reconsidered”,Foreign Affairs,Vol.38,No.3,April 1960,pp.476—487.

[172] 理查德·尼克松著，伍任译：《尼克松回忆录》，商务印书馆1978年版，上册，第283—284页。Newsweek,October 24,1960,p.16.

[173] John F.Kennedy,“A Democrat Looks at Foreign Policy”,Foreign Affairs,October 1957，转引自《敌乎？友乎——美国分化中苏联盟内幕》，第209页。

[174] 《尼克松回忆录》，上册，第284页。

[175] 参阅戴万钦：《甘乃迪政府对中苏共分类之认知与反应》，台北，正中书局1992年版，第30页。

[176] 《中美会谈九年回顾》，第83页。

[177] Tracy B.Strong and Helene Keyssar，“Anna Louise Strong： Three Interviews with Chairman Mao Zedong”,China Quarterly,Vol.103,September 1985,p.493.

[178] Edgar Snow,The Other Side of the River： Red China Today（New York： Randon House,1962）,p.91.

[179] The Other Side of the River,pp.759—761.

[180] 《同斯诺谈台湾问题及其他》，1960年10月22日，《毛泽东外交文选》，第448—454页。

[181] 《中美会谈九年回顾》，第83页。

[182] 《人民日报》1961年4月3日、6日。

[183] 转引自陈志奇：《美国对华政策三十年》，第199页。

[184] 《中央日报》1960年10月15日。

[185] Warren Cohen,The American Secretaries of State and Their Diplomacy,（Totowa,N.J.：Cooper Square Publishers,1980）,p.164.National Security Action Memorandum No.3,Mcgeorge Bundy to Secretary of State,“Bunkering of Free World Ships Under Communist Chinese Charter”,February 3,1961,Paul Kesais,Documents of National Security Council,1947—1977（Washington D.C.： University Publication of America,Inc.,1980）,Reel 5.

[186] Public Papers of the Presidents of the United States： John F.Kennedy,1961（Washington D.C.： U.S.Government Printing Office,1962）,pp.259—260.

[187] 陈志奇：《美国对华政策三十年》，第203—204页。

[188] 小阿瑟·施莱辛格著，仲宜译：《一千天》，第359、362页。

[189] 《美国对华政策三十年》，第214页。

[190] Paul E.Zinner,Documents on American Foreign Relations（New York： Council on Foreign Relations,1961）,p.502.

[191] 《人民日报》1961年9月21日，22日，28日。

[192] 这八部著作包括：The United States and China in World Affairs,The American People and China； Communist China’s Economic Growth and Foreign Trade,Implication for the United States； Negotiating with the Chinese Communists；U.S.Experience 1953—1967； The Chinese People’s Liberation Army；Policies Toward China-Views from Six Continents； The Future of Oversea Chinese；The U.S.Policy and Asian Security.

[193] 资中筠在《缓慢的解冻——中美关系打开之前十几年间美国对华舆论的转变过程》一文中，对此项目作了详尽的介绍和分析，载《美国研究》1987年第2期，第13—15页。

[194] 《美国对华政策与台湾问题》，第335—337页。

[195] Letter from Kennan to Kennedy,August 17,1960,attached to George F.Kennan Oral History,John F.Kenndey Library（here after JFKL）.

[196] “The Sino-Soviet Conflict and U.S.Policy”,December 19,1961,James C.Thomson Jr.,Papers,Box 14,JFKL.

[197] Memorandum from Thomason to Harriman,“Secretary’s Policy Planning Meeting,Janurary 2，1962： Discussion of the Sino-Soviet Conflict and U.S.Policy”,January 12,Thomason Papers,Box 15,JFKL.

[198] 《甘乃迪政府对中苏共分裂之认知与反应》，第171—172页。

[199] 参阅《甘乃迪政府对中苏共分裂之认知与反应》，第166—169页。

[200] 《一千天》，第643页。

[201] FRUS1961—1963,Volume ⅩⅫ,pp.326—332.

[202] Chris Pocock,Dragon Lady：The History of the U-2 Spyplane（Shrewsbury： Airlife,1989）,pp.92—95.

[203] William Burr and Jeffrey T.Richelson,“A Chinese Puzzle”,The Bulletin of the Atomic Scientists,July/August 1997,pp.42,44.

[204] George C.McChee to Secretary Dean Rusk,“Anticipatory Action Pending Chinese Communist Demonstration of a Nuclear Capability”,September 13,1961,Robert H.Johnson,“Nuclear Proliferation”,October 15,1962； all of them seen in David Wolff edited,Selected Recently-Declassified U.S.Government Documents on American Policy toward the Development of Atomic Weapons by the People’s Republic of China,1961—1965，（Washington D.C.： 1996）.（该资料集是编者为1996年8月为“中国地区档案会议”编印的非正式出版物，编者赠本人收存）。“Non-Proliferation of Nuclear Weapons”,August 14,1964； “A Report to the President by the Committee on Nuclear Proliferation”,January 21,1965,FRUS1964—1968,Volume Ⅺ,Arms Control and Disarmament,pp.81—83,pp.173—174.

[205] Oral History Interview of William C.Foster by Charles T.Morrissey,August 5,1964,pp.36—37,JFKL.

[206] 《一千天》，第287—288,297页。

[207] Glenn T.Seaborg,Kennedy,Khrushchev and the Test Ban Treaty（Berkeley：University of California Press,1981）,pp.162—171.

[208] 转引自资中筠主编：《战后美国外交史：从杜鲁门到里根》，世界知识出版社1994年版，上册，第422—423页。

[209] “Telegram from State Department to Embassy in Soviet Union”,July 15,1963,FRUS1961—1963,Volume Ⅶ,p.801.

[210] Oral History interview of Humphrey Treveyan by Joerph E.O’Connor,September 13,1963,JFKL.

[211] New York Time,June 25,1963,pp.1,10.

[212] 《一千天》，第644页。

[213] “The Telegram from State Department to in Soviet Union”,July 15,1963,FRUS1961—1963,Volume Ⅶ,p.801.

[214] 《一千天》，第648页。“Telegram from Embassy in Soviet Union to State Department”,July 27,1963,FRUS1961—1963,Volume Ⅶ,p.860.

[215] G.W.Rathjens,“Destruction of Chinese Nuclear Weapons Capabilities”,Dcember 24,1964,David Wolff edited,Selected Recently-Declassified U.S.Government Documents on American Policy toward the Development of Atomic Weapons by the People’s Republic of China,1961—1965.

[216] “Memorandum for the Record”,September 15,1964,Selected Recently-Declassified U.S.Government Documents on American Policy toward the Development of Atomic Weapons by the People’s Republic of China,1961—1965.

[217] 国际问题研究所编：《美国总统约翰逊对外关系言论摘录（1964年7月—12月）》，国际问题研究所1965年编印，第67—68页。

[218] “Mermorandum of Conversation”,February 27,1964m,pp.13—16；“Memorandum of Conversation”,June 16,1964,pp.76—81；“Non-Proliferation of Nuclear Weapons”,August 14,1964,pp 88—91；“Memorandum of Conversation”,March 22,1965,pp.194—196；FRUS1964—1968,Volume Ⅺ,Arms Control and Disarmament.

[219] “Memorandum for Mr.Bundy”,October 28,1964,Selected Recently-Declassified U.S.Government Documents on American Policy toward the Development of Atomic Weapons by the People’s Republic of China,1961—1965.

[220] 肯尼迪对共产主义扩张的看法可参阅《美国在越南的干涉和战争》，第83—84页。

[221] Franz Schurmann,The Logic of World Power,p.460，并见《美国在越南的干涉和战争》，第154页。

[222] 可参阅Robert S.Mcnamara with Brian VanDeMark,In Retrospect： The Tragedy and Lessons of Vietnam,pp.64—65,102,116,218.

[223] 《一千天》，第259页。

[224] 《美国在越南的干涉和战争》，第255页。

[225] 《周恩来年谱（1949—1976）》，中卷，第750页；下卷，第74页；《周恩来外交活动大事记》，第444,471,820页；“Documents on China and Vietnam Peace Talks”,Zhai Qiang,Beijing and the Vietnam Peace Talks,1965—1968,New Evidence from Chinese Sources,Cold War International History Project,Working Paper No.18,pp.26—34.

[226] 以1965年春美国提出和谈为例，中国的报刊对国际上的所有调停努力都进行了猛烈和密集的抨击。《揭穿约翰逊的大骗局》，《人民日报》1965年4月11日；《正告吴丹》，《人民日报》1965年4月12日；《短命的骗局》，《人民日报》1965年4月13日；《评十七国“呼吁书”》，《人民日报》1965年4月22日；《我外交部两次照会英国政府，不欢迎英国政府派特别代表来华讨论越南问题》，《新华月报》1965年第5期，第153页。

[227] 转引自《缓慢的解冻》，第16页；《美国对华政策与台湾问题》，第338页。

[228] U.S.Policy with Respect to Mainland China-Hearings before the Committee on Foreign Relations,United States Senate,Eighty-Ninth Congress,2nd session，（Washington DC：U.S.Government Print Office,1966）.

[229] 有关美国政界人物的反应可参阅《缓慢的解冻》，第24页和《美国对华政策与台湾问题》，第344—345页。

[230] 《美国对华政策与台湾问题》，第345—346页。

第八章 历史性的握手

第一节 走向缓和

1968年后，针对苏联在边界不断增加的武力挑衅事件，中共中央和中央军委决定采取相应的措施给予反击。中央军委指示沈阳、北京等有关军区，准备用军事斗争配合外交斗争，根据后发制人和有理、有利、有节的原则，选择政治上军事上有利的时间、地点预作准备，有计划、有重点地打击苏军的挑衅，在警告无效和苏军打死中方人员时，边防部队可以开枪实行自卫还击，力争“不斗则已、斗则必胜”。[1]1969年2月19日，总参谋部和外交部批准了沈阳军区和黑龙江省军区提出的珍宝岛地区自卫还击斗争方案。根据这个方案，前线部队成立了临时指挥部，抽调三个精干的侦察连，进行了集中训练和部署。

珍宝岛是一个面积只有0.74平方公里的小岛，位于中苏边界乌苏里江主航道中心线的中国一侧，在枯水时与中国一侧的江岸相连，根据国际法理应属于中国领土。1969年3月2日上午8时40分，按照部署，中国边防部队的巡逻小组登上珍宝岛。10分钟后，苏联边防哨所迅速地派出了2辆装甲车、1辆卡车、1辆指挥车和70多名全副武装的士兵，上岛后摆成战斗队形，阻止中国边防人员的巡逻。这时，隐蔽迂回的中国第二边防巡逻小组突然从侧翼出现，挡住了苏军的迂回部队。岛上的形势顿时出现混乱。仓促间，苏军开了第一枪，珍宝岛战斗打响。中国军队在岸上隐蔽部队及炮火的支援下击退了苏军，双方各有几十人伤亡。

3月15日，中苏军队再次在珍宝岛进行激战。苏军出动坦克、装甲车50多辆，飞机36架次，发炮一万多发。中国军队在岛上埋设了地雷，并在江岸火炮的配合下，三次打退苏军的进攻，击毁坦克2辆、装甲车7辆，毙伤苏军140多人，其中包括前线指挥官列昂诺夫上校。

珍宝岛冲突本身是中国有所准备的对一段时间以来苏联频繁进行边界挑衅的战术反应。中国方面的企图是防御性的、有限度、有节制的。而且，冲突的发生也带有很大的偶然性。但是，这一偶然的战术性冲突却给中美关系带来了战略性的影响。

这场冲突启发了毛泽东和其他领导人对中国的国际战略进行更为深远的思考。1969年3月15日，毛泽东在“中央文革小组”碰头会上听取珍宝岛战况汇报时表示：“让他（苏联）打进来……让敌人沾点面子，他占了牡丹江，外国人就知道了。”[2]3月22日，毛泽东询问陈毅等人说：“你们研究国际问题怎么样了？……我们现在孤立了，没有人理我们了。”[3]毛泽东还对身边的工作人员说：“中苏发生交战了，给美国人出了个题目，好作文章了”，“美国的全球战略理论不是已经提出信号了吗？他要打‘两个半战争’，如果他缩减到了‘一个半战争’，你联系起来想想他们会怎么样？”[4]这些话都是有所指向的，在中苏存在战争危险的情况下，决定力量对比的最为重要的外部因素显然只有美国。因此可以认为，珍宝岛的冲突开始把中美苏战略关系的课题提上了毛泽东及中国领导人战略思考的日程。

1969年4月中共“九大”召开。虽然珍宝岛事件刚刚发生，中苏关系正处于高度紧张的状态，但经过毛泽东审定的政治报告还是沿用了旧的提法：突出强调美帝苏修互相勾结、共同反华的本质；强调警惕它们发动大规模战争的危险；继续强调美帝国主义是“全世界人民最危险的敌人”。[5]

“九大”以后，周恩来再次找陈毅、叶剑英、徐向前、聂荣臻四位元帅交代毛泽东安排的国际战略研究任务。四位老帅都表示不理解：经毛主席审定的“九大”政治报告刚刚发表，其中对国际形势作了详细阐述，为什么还要他们研究？周恩来说：“主席交给你们这个任务，是因为主席认为还有继续研究的必要。主席的一贯思想是，主观认识应求符合客观实际，客观实际不断发展变化，主观认识也应随着发展变化，对原来的看法和结论要及时作出部分的甚至全部的修改。所以你们不要被框住。……你们都是元帅，都有战略眼光，可以协助主席掌握战略动向，供主席参考。”[6]这个情节再次表明，毛泽东已经不满足于“九大”所阐述的中国对外战略，希望在中国与美、苏两大国的战略关系格局中有所突破，以摆脱目前两面受敌的孤立被动局面。但是，他还需要观察和思考，尤其需要这些久经沙场的老帅们的政治智慧的帮助。

恰如毛泽东所料，珍宝岛冲突也对美国的决策者们产生了重要影响，鼓励美国人加快了对华政策调整的步伐。当时的国家安全事务助理基辛格（Henry Kissinger）后来写道：“在苏联和中国军队在一条默默无闻的江上冰封的西伯利亚冻土地带爆发冲突的时候……一切朦胧不清都消失了，我们毫不犹豫地走向世界外交的重大变化。”[7]这样叙述可能有些夸张，中美缓和最初走出的几步并不是那么“毫不犹豫”的，而是一连串左躲右闪、小心翼翼、交错回旋的“小步舞”，不过前进的脚步毕竟还是从这里迈出了。

美国调整对华政策经过了长期的酝酿过程。[8]1967年，一向以强硬反共立场著称的右翼政治家理查德·尼克松（Richard M.Nixon）的一篇文章中提出：“从长远的观点看，我们负担不起永远把中国留在各国大家庭之外……”[9]1968年尼克松在大选中获胜，当选美国总统。在就职演说中，他再次含蓄地表达了缓和对华关系的主张：“我们谋求建立一个开放的世界……在这个世界里，大小国家的人民都不会怒气冲冲地处于与世隔绝的地位。”[10]入主白宫后不久，他便指示美国国家安全委员会研究同中国人接触的可能性。1969年3月，在同法国总统戴高乐（Charles De Gaulle）的一次会谈中，尼克松提出希望与中国开展对话，并请求法国向中国转达他的这个意向。

必须指出，尼克松此时所表现出来的缓和对华关系的倾向，只是顺应当时美国社会的潮流，在承认现实的基础上产生的一种空泛的政策意愿。此外，面对美国在越南问题上的困境，以及在亚洲收缩力量的要求，尼克松或多或少地也希望通过改善对华关系来解决这些问题，因而还谈不上有什么具体的对华政策打算。但是珍宝岛事件发生后，面对公开出现的中苏分裂和对抗，美国开始逐步意识到改善对华关系所具有的更为实质性的意义，这将有助于加强美国在亚洲以至于全球的战略地位。此外，珍宝岛的冲突也使美国意识到了打破中美关系僵局的某种机遇，由此，美国开始迈出缓和中美关系的实质性步伐。

1969年4月，尼克松将一则充满“此地无银三百两”味道的口信传给苏联：美国“无意利用中苏之间的困难——当然，这意味着，如果我们愿意的话，我们是能够加以利用的”。[11]6月17日，在尼克松的鼓励下，美国参议院民主党领袖曼斯菲尔德（Mike Mansfield）在访问柬埔寨期间致函周恩来，要求会见周恩来。7月21日，美国宣布放宽中美人员来往和贸易的限制，允许记者、国会议员等六种人访华。7、8月间，尼克松在出访亚欧途中也多次声明：“美国不同意苏联关于建立‘亚洲集体安全体系’的建议，美国决不参加孤立中国的任何安排”；他向巴基斯坦和罗马尼亚总统表达了美国改善对华关系的愿望，并且委托两国元首担当“信使”，向中国转达美国的意图。8月8日，美国国务卿罗杰斯（William Rogers）在堪培拉发表讲话说：“我们正在寻求打开（与中国）对话的渠道。”[12]

与对华政策相关，美国还提出从越南撤军、“摆脱这场战争”，让越南战争“越南化”以及相应收缩在亚洲的力量存在等一系列被称为“尼克松主义”的主张，标志着美国亚洲战略的转变。

但是，作为长期以来美国对华“遏制与孤立”政策的延续，自相矛盾的信息仍然在美国政府的对华政策和言论上不断出现。1969年3月14日，尼克松在宣布部署反弹道导弹计划的讲话中仍然强调了来自中国的导弹威胁。在宣布美国亚洲新战略的关岛讲话中，中国也还是被尼克松指称为“对世界和平的最大威胁”。

毛泽东和中国领导人显然洞悉美国发出的这一系列信号，但是在认识上对美国的战略意图依然存有高度的怀疑和警惕。1969年6月，瑞典大使曾探询周恩来：美国和苏联哪一个对中国的威胁更大一些?周恩来的回答很有保留：“从两国领导集团敌视中国来看，是差不多的”，“现在还在发展，还要看”。[13]9月7日，来访的罗马尼亚部长会议主席毛雷尔将尼克松准备改善中美关系的意思转达给周恩来，但周恩来的谈话还是沿用以前的观点，认为美苏两个超级大国的对外政策是要联合起来，主宰世界。[14]对应以往将美国视做称霸世界的“主谋”、苏联只是“帮凶”的传统观点，周恩来对瑞典大使的回答反映出中国在对美政策上已经有所考虑。但是，从会见毛雷尔的讲话中可以看出，至少在1969年9月之前，中国在对美苏关系的认识上还没有发生实质性的变化，中国还需要进一步的观察和思考。

1969年6月以后，中苏紧张局势继续升级。苏联不断对华施加压力，在边境大量集结军队，修建工事，进行军事演习；频繁入侵中国领土领空，制造边界事件。8月13日，在新疆裕民县铁列克提地区，苏军突然越界袭击中国边防巡逻部队，造成大规模的流血事件。9月，远东地区的苏联空军多次发布停飞待命的命令，制造发动突然袭击的气氛。外交上，苏联积极筹划孤立中国的“亚洲集体安全体系”，还在国际上放出风声，扬言要先发制人地袭击中国的核设施。面对巨大的压力，中国领导人号召全党全国全军积极备战，广泛修建防空防核地下工事，坚决抵御一切外来侵略。

中苏急剧升级的紧张局势，使中美之间共同的战略利益迅速凸现出来。8月14日，尼克松在国家安全委员会会议上指出，苏联是更具有侵略性的一方，如果听任中国在一场战争中被摧毁，是不符合美国利益的。这个观点表明，尼克松已经相当明确地认识到了中美未来的战略利益，由此打开了转变对华关系的思路。[15]尼克松秘密指示国防部和中央情报局，研究制订在苏联进攻中国的情况下美国的应对措施。在公开场合，美国政府官员不断发出对中苏冲突的关注和对苏联的警告。8月27日，美国中央情报局长赫尔姆斯（Jesse Helms）有意在记者招待会上透露，苏联可能对中国核设施发动突然袭击。在随后举行的美苏限制战略武器谈判中，美国明确地向苏联表示绝不参与任何旨在威胁第三方的战略安排，实际上向苏联发出了一个警告。美国副国务卿理查森（Elliot L.Richardson）在纽约的公开讲话中也指出：“美国不可能不对……中苏争执的升级表示关注。”[16]

在此同时，尼克松和基辛格开始积极寻求与中国开展直接的接触和对话。在当时的情况下，恢复中美在华沙的大使级会谈是建立这种接触和对话的唯一可行的途径。9月，美国驻波兰大使沃尔特·斯托塞尔（Walter Stoessel）接到尼克松和基辛格的指示：想办法与中国外交官联系，重开中美大使级会谈。

根据毛泽东的指示和周恩来的安排，陈毅、叶剑英、聂荣臻、徐向前四位元帅从1969年6月开始研究和讨论国际形势，先后在7月11日和9月17日提出两份报告。报告指出：在中美苏三大力量之间，美苏之间的矛盾和斗争是“经常的，尖锐的”，“中苏矛盾大于中美矛盾，美苏矛盾大于中苏矛盾”。由于美苏矛盾大于中美、中苏矛盾，就必然会制约它们的对华政策，同时也为中国外交提供了广阔的回旋余地。因此，报告提出主动利用美苏矛盾，“进行针锋相对的斗争，也包括用谈判的方式进行斗争。原则上坚定，策略上灵活”。建议在对美关系上恢复中美大使级谈判：“这种战术上的行动，可能收到战略上的效果”。在报告之外，陈毅元帅还口头向周总理提出了几点“不合常规”的设想，建议打开中美关系，包括“主动重新提出举行中美部长级或更高级的会谈，协商解决中美之间的根本性问题和有关问题”。[17]老帅们的这些判断对中央的决策提供了有力的参考，帮助解开了中国过去纠缠在“美苏勾结”上的思想疙瘩，从而为对美外交的调整提供了新的认识基础和政策方向。

中苏边界局势的持续高度紧张不仅对中国，而且对苏联也产生了十分严重的影响。1969年9月3日，越南领导人胡志明逝世。苏联部长会议主席柯西金借参加葬礼活动的机会，通过越南外交部向中国表示，希望在回国途中经过北京会见中国领导人。毛泽东经过反复的考虑，同意柯西金非正式地路过停留，在北京机场会见中国领导人。接到消息后，已经回国抵达塔什干的柯西金迅速折返，改变航线，于11日飞抵北京首都机场。周恩来与他进行了三个半小时的会谈，双方一致同意，不为边界问题打仗、通过谈判来解决边界问题。这样，极度紧张的中苏局势出现了一线转机。10月20日，中苏边界谈判在北京举行。

这时，中美关系的缓和也出现了突破性的进展。10月10日，基辛格会见巴基斯坦空军元帅谢尔·阿里·汗（Sher Ali Khan），告知美国将停止两艘驱逐舰在台湾海峡的例行巡逻活动，以此作为缓和对华关系的表示，希望他通过叶海亚·汗（Yahya Khan）总统向中国转达。[18]11月19日，美国作家白修德（Theodore White）通过罗马尼亚向中国方面递交一封信，透露美国将重新考虑对华政策，暗示美国将从台湾撤军。[19]美国的这些和解信号受到了中国方面的高度重视，11月16日，周恩来收到巴基斯坦转达的美国撤除台湾海峡巡逻军舰，并希望同中国建立最高级的秘密联系和接触的信息后，在给毛泽东的信中写道：“尼克松、基辛格的动向可以注意”。[20]同时中国也开始采取各种方式回应美国的信号。12月2日，周恩来就尼克松的传话答复巴基斯坦大使：“尼克松如要同我接触，尽可利用官方渠道。”[21]7日，经过政治局的讨论，中国释放了因游艇失事而漂入中国领海的两名美国人，以此作为对美方试探的反应。[22]同时，新华社香港分社同美国驻港总领馆进行了接触，表示中国对缓和对美关系的关注，并询问美国在解决台湾问题上的立场。

从这些情况可以看出，中国决策者在1969年11月左右突破了对美关系的禁区，决定调整对美政策。周恩来11月21日在接见即将出访的中国代表团的讲话中引人注目地指出：“只讲美苏勾结，不讲争夺，片面性很大……光看到勾结，看不到争夺，有些国际问题就不能解释。只有两个阵营的矛盾的提法就是片面性。对国际形势的分析都要分析矛盾，怎么看不到矛盾呢？”[23]这段话表明毛泽东和周恩来已经接受了陈毅等人对中美苏矛盾的分析，即放弃传统的“美苏勾结”论，认为美苏矛盾大于中苏、中美矛盾，强调美苏之间的斗争。这同时预示了中国在外交上利用美苏矛盾、调整和突破中美关系的前景。

从这个时候开始，中美在双边关系上真正跳起了双人的“外交小步舞”。1969年12月3日，经过3个多月的努力，美国驻波兰大使斯托塞尔终于找到了与中国外交官接触的机会。他十分偶然地在一次南斯拉夫时装博览会上发现了几位中国大使馆工作人员。为了完成尼克松交办的工作，他甚至不顾外交礼节，跑着追赶中方人员，请求会晤中国驻波兰大使，转达尼克松总统改善中美关系的信息。收到汇报后，周恩来对毛泽东说：“有门道了，可以敲门了，拿到敲门砖了。”毛泽东指示，公开接触，不必保密。[24]12月11日，中国驻波兰代办雷阳向美国大使发出了作客的邀请，美国大使“大吃一惊”，答复说：“他将高兴地、小心地从后门进入大使馆。”中国方面表示，这种安排是不必要的，完全可以走正门。[25]在会晤中，美国大使表示，美国“不想就老的意识形态论据作无益的重复”；根据来自美国最高层的意思，美国愿意改善同中华人民共和国的关系。他建议在1970年1月12日至16日之间举行两国政府代表的正式会谈。[26]根据这次会晤的情况，中国领导人于1970年1月7日作出决定，同意恢复中美在华沙的大使级会谈。次日，中国驻波兰使馆代办雷阳回访了斯托塞尔，通报了中国政府的决定，双方商定在1月20日恢复已经中断了两年的中美大使级会谈。

中美关系的进展使美国方面甚为欣喜。基辛格认为，中美苏“三角关系”已经逐渐形成了。1969年12月18日，基辛格在年终的记者招待会上宣称：“我们没有永久的敌人。我们对其他国家——包括共产党国家，特别像共产党中国这样的国家——的判断，将以它们的行为为依据，而不是以国内的意识形态为依据”，“中国人民显然是一个伟大的人民。在现有文明的地区里，他们有着最悠久而从未间断过的一套统治记录；其次，八亿人民代表着人类百分之二十五，是一个不容忽视的因素。不管我们打算做什么和采取什么样公开宣布的政策，他们都会给国际事务以影响，他们是一个现实”，“无视八亿人民这一件事，在我们看来就不可能建立和平了”，“因此，我们准备同他们对话”。[27]12月19日，美国政府宣布进一步放宽对华贸易限制。同日，基辛格向巴基斯坦大使表示，美国希望同中国建立比华沙会谈更为安全的联系渠道以便讨论更为严肃的问题。[28]

由于中美之间长期的敌对与隔绝，由于当时两国的国内国际环境，尽管双方已经开始了接触，中国方面还是保持着高度的谨慎和警惕，拒绝美国提出的秘密联系的做法。12月12日，周恩来接见巴基斯坦驻华大使凯瑟时说，当前国际形势错综复杂，美苏既相互争夺又相互勾结，争霸世界；尼克松说现在已经进入“谈判的时代”，此话不恰当，现在是扩军备战，但同时也进行谈判。他指出当前中美苏之间相互开展谈判的现象，强调华沙渠道的存在，让尼克松“直接通过他的大使起用这个渠道，不需要迂回曲折耍花招”。[29]12月29日周恩来在给毛泽东的信中提出，外交部目前对美方人员与我方大使接触的要求采取“一切拒绝”的态度“恐不甚妥当”，可采取只收、只听，暂不答复态度，“以利于我侦察美国真实动向，增加苏联疑虑。对我有利于接触时，才给回答”。毛泽东批复：“同意。”[30]

这些情况反映出中国依然存有的对美国真实意图的怀疑和保留。从后来中美实现关系正常化的进程可以看出，在当时的政治状况下，中美缓和无论对中国还是对美国都是风险很大的事情，稍不谨慎，来自外界的风波可能会迅速将一切努力都付诸东流，正是出于这样的考虑，美国提出与中国进行秘密接触的建议。拒绝美国的这个建议，反映出中国还没有最后下定推动中美双边关系正常化的决心。此时建立的与美国的联系在性质上还停留在“利用敌人内部矛盾”的阶段，中美接触恐怕是“醉翁之意不在酒”，在乎中苏之间，根本目的是向苏联施加压力。在此同时，中国也在进一步侦察和估摸美国对华政策的真实意图。

1970年1月20日和2月20日，按照商定的时间地点，中美两国大使级代表在华沙分别举行了第一三五次和一三六次会谈。美方代表斯托塞尔表示：美国政府愿意改善同中华人民共和国的关系，不谋求“参加针对中国的与苏联共同主宰世界的谋划”，也不支持勃列日涅夫主义；美国有协助保卫台湾的义务，但是这并不妨碍海峡两岸的中国人自己“达成任何和平解决”，随着亚洲和平与稳定的增长，美国将削减现在台湾的所有军事设施；美国希望讨论两国关系间的全部问题，愿意在和平共处五项原则的基础上与中国讨论一项联合声明。斯托塞尔还表示，美国政府准备派代表去北京或接受中国政府的代表到华盛顿进行直接商谈。[31]

中方代表雷阳表示：（一）中国愿意讨论美国方面根据和平共处五项原则提出的任何意见和建议，从而切实有助于缓和中美之间的紧张局势，根本改善两国关系；（二）中国重申台湾是中国领土，不容外人侵占，因此必须商定美国从台湾和台湾海峡撤出一切武装力量，才能从根本上改善中美关系，并推动其他问题的解决；解放台湾是中国的内政，不容外人干涉，更不允许进行“两个中国”或“一中一台”的活动；在这个问题上还需要“进行更为彻底的探索”；（三）“如果美国政府愿意派部长级的代表或总统的特使到北京进一步探讨中美关系的根本原则问题，中国愿予接待。”[32]

在华沙的这两次大使级会谈为中美关系继续发展发挥了积极的作用。首先，这是两国代表第一次面对面地互相表达了改善关系的意愿，双方都表示了举行更高级别会谈的意向，双方还同意将下一轮会谈，即中美第一三七次大使级会谈的地点定在北京。其次，通过这次会谈基本上探明了中美在改善关系过程中所要解决的问题，美国政府首次表达了不妨碍中国人自己“和平解决”台湾问题，以及将从台湾撤军的立场；而中国政府也表现了一定的灵活性，不再坚持台湾问题不解决、其他问题一概不谈的“一揽子”方案；双方还在以和平共处五项原则为基础发展关系的问题上取得了初步的共识。

1970年2月，尼克松采取了一个他自认为是“对华主动行动的第一个认真的公开步骤”，在向国会提交的第一份年度外交报告中，“以空前求实的精神”谈到了中国：

中国人民是伟大的、富有生命力的人民，他们不应该被继续孤立于国际大家庭之外，从长远来说，如果没有这个拥有七亿多人民的国家出力量，要建立稳定的持久的国际秩序是不可设想的。

指导我们同共产党中国关系的基本原则，是同指导我们对苏政策的原则相似的。美国的政策不大可能很快对中国的行为产生多少影响，更不用说对它的思想观点了。但是，我们采取力所能及的步骤改善同北京的实际关系，这肯定是对我们有益的，同时也有利于亚洲和世界的和平与稳定。[33]

在这份报告的防务政策部分，中国不再被当成与苏联结盟的将共同威胁美国的敌人，从而将60年代“两个半战争”的战略改成“一个半战争”。3月，美国国务院宣布放宽到中国旅行的限制，凡是为了正当目的去“大陆中国”旅行的美国的护照都是有效的。4月，美国宣布进一步放宽对中国的贸易限制。

但是中美在华沙启动的会谈，以及在双边关系上刚刚开始不久的进展很快又遭到了严重的挫折。1970年3月，美国中央情报局在柬埔寨策动朗诺—施里玛达集团发动军事政变，推翻西哈努克亲王的合法政权。4月29日，美国又从幕后跳到前台，公然出兵入侵柬埔寨，印度支那半岛的局势再度紧张。为支持印度支那人民斗争，中国国内又一次掀起支援印度支那人民反美革命斗争的热潮。3月18日，中国通知美方，推迟预定的中美大使级会谈。5月18日，中国再次通知美方：“鉴于美国政府悍然出兵入侵柬埔寨，扩大印度支那战争造成的越来越严重的局势”，“按原定5月20日举行中美大使级会谈第一三七次会议已经不适宜”。[34]

5月20日，在原定中美举行第一三七次大使级会谈的日期，首都50万群众在天安门集会。毛泽东、周恩来出席了大会，林彪宣读了毛主席的声明：《全世界人民团结起来，打败美国侵略者及其一切走狗》，即著名的“五二○声明”。其中重申了“美帝国主义是纸老虎”的论断，认为现在世界上是“美帝国主义怕世界各国人民”，“小国人民只要敢于起来斗争，敢于拿起武器，掌握自己国家的命运，就一定能战胜大国的侵略”。声明号召：“全世界人民团结起来，打败美国侵略者及其一切走狗！”[35]

美国再度扩大印度支那战火，使中国不得不对尼克松缓和中美关系的真实动机和企图产生怀疑，中国领导人再次对国际形势作了严重的估计。另一方面，中国所承担的无产阶级国际主义义务，也使它要对美国的侵略行径作出强烈的反应。而在此同时，一系列其他的因素也影响了中美接触的进程。美国国务院出于对中国会谈动机的怀疑和成见，认为中国只是在利用大使级会谈对苏联施加影响，“在中美关系的改善中取得实质性进展的可能性很小”。[36]国务院还要求在下一次中美大使级会谈中增加先决条件，对中国施加压力，这就与白宫的政策方针发生了分歧。在美国决策层内部发生的这种争斗以及官僚程序的拖延使第一三七次大使级会谈的日期从3月被推迟到4月15日。而当时的台湾“行政院副院长”蒋经国预定要在4月22日访问美国，以此为理由，美国国务院再次提出要求，推迟会谈的时间。

“五二○声明”的发表对美国政府来说，不啻是当头一棒。尼克松一度认为“事情已经无可挽回”，并且下令：凡是在越南用不着的第七舰队军舰在24小时内全部开往台湾海峡。[37]中美关系几乎要重新回到对抗和敌视的时代。但尼克松的这条命令并没有得到执行，政治家的理性战胜了感情的冲动。透过“五二○声明”磅礴的语句，基辛格注意到声明所表达的主要是对柬埔寨人民在道义上的支持，在具体政策上，尤其在涉及美国的问题上声明保持了高度的谨慎。基辛格认为中国还是“留着不少口子以待恢复两国相互接近的长征”，尼克松也很快意识到了这一点，从而收回了在台湾海峡部署舰队的命令。[38]因此，“五二○声明”并没有使中美两国重新走上相互碰撞的轨道。相反，正是这个声明的思想奠定了未来中美缓和的认识基础。首先，声明指出：“新的世界大战的危险依然存在，各国人民必须有所准备。但是，当前世界的主要倾向是革命。”[39]用革命取代战争作为对形势的基本判断，这使中国外交得以摆脱备战的阴影，在革命的基本前提下具备了灵活机动的空间。其次，声明反复指出美帝国主义的“内外交困”、“垂死挣扎”，也为后来中国对缓和政策的解释设下了理论注脚。最后，尤为关键的，这篇声明用以判断是非的标准完全回复到国家主权的理论基础上，这使中国进一步摆脱了“世界革命”的桎梏，为中国外交重整旗鼓、重现生机和活力消除了思想上的羁绊。

为把中美缓和的进程继续下去，美国政府和尼克松个人继续作出了各种与中国友好的姿态。1970年6月4日，美国众议院14年来第一次从援外拨款法案中取消反对中国进入联合国的决定。15日，美国驻法大使馆武官沃尔特斯（Vernon Walters）再度奉命与中国外交官接触，希望打开中美会谈新渠道。6月25日，苏联在限制战略武器谈判中提出针对中国的所谓减少意外战争危险的备忘录，遭到美国的拒绝。6月29日，美国军队从柬埔寨撤退完毕；次日，美国国会通过议案，禁止美国在柬埔寨使用军队；同时，尼克松宣布美军今后在南越的作战行动将只限于提供空中支援。7月8日，美国宣布准备减少在南朝鲜的驻军。10日，美国广播公司评论员史密斯在对总统的采访中问道：“在俄国同中国闹翻的时候，我们为什么不同中国建立正常的外交关系从而从这种局势中获得情报方面和外交上的最大好处呢？”尼克松回答道：“是的，我们应当这样做。”[40]24日，尼克松亲自批准了通用汽车公司向中国出口汽车零件的申请，并通过商务部加以宣布。8月26日，美国取消禁止在国外的美国石油公司给装载非战略物资运往或运出中国的船只加油的禁令。

10月初，尼克松在接受《时代》周刊的采访时说：“如果我死之前有什么事情可做的话，那就是到中国去。如果我去不了，我要我的孩子们去。”[41]明确地向公众表达了改善中美关系的愿望。10月下旬，为庆祝联合国成立25周年，一些国家首脑聚会纽约，尼克松在同罗马尼亚和巴基斯坦总统的会晤当中，请他们向中国转达美国改善对华关系的愿望，并表示希望派遣特使秘密访问北京。在欢迎罗马尼亚总统晚宴的祝酒词中，尼克松意味深长地使用了“中华人民共和国”的名称，这是有史以来第一位美国总统在公开场合使用这个正式的称呼。这个举动很快引起了外交界的重视。

在美国通过各种公开的和秘密的渠道不断向中国发出和解信号的同时，中国领导人也逐步确认和接受了美国的和解意愿，进而逐步形成了缓和中美关系的决策。在这个过程中，中国方面也作出了各种微妙的举动，向美国传递和解的信号。1970年7月10日，美国方面注意到，中国提前释放了关押11年之久的美国间谍詹姆斯·华理柱（James Walsh）。尼克松认为这个举动意味着中美“外交小步舞”的重新开始。[42]大约就在同时，中国政府对寓居瑞士的美国著名记者、中国人民的老朋友埃德加·斯诺（Edgar Snow）发出了访问的邀请。这个邀请从一开始就带着不同寻常色彩，中国领导人急电驻法大使黄镇，要他亲自登门拜会、说服斯诺接受邀请[43]。正如斯诺所言，“中国领导人从不公开做无目的的事”，果然，他的访问再次成为中美关系史上不可或缺的重要一页。

8月14日，斯诺抵达北京，开始他生命中最后一次在红色中国的传奇之旅。他在中国受到了不同寻常的接待。10月1日，在检阅国庆群众大游行的天安门城楼上，斯诺夫妇站在毛泽东主席的身边，同这位中国最高领导人进行了亲切的交谈，并且合影留念。10月19日，周恩来总理同他们进行了会谈。12月18日，毛泽东接见斯诺，两人进行了长时间的深入的谈话。

毛泽东谈话风趣而充满了深意：

我欢迎尼克松上台。为什么呢？他的欺骗性也有，但比较地少一点。你信不信？他跟你来硬的多，来软的也有。他如果想到北京来，你就捎个信，叫他偷偷地，不要公开，坐上一架飞机就可以来嘛。谈不成也可以，谈得成也可以嘛。何必那么僵着？

现在我们的一个政策是不让美国人到中国来，这是不是正确？外交部要研究一下。左、中、右都让来。为什么右派要让来？就是说尼克松，他是代表垄断资本家的。当然要他来了，因为解决问题，中派、左派是不行的，在现时要跟尼克松解决。

所以，我说如果尼克松愿意来，我愿意和他谈，谈得成也行，谈不成也行，吵架也行，不吵架也行，当做旅行者来谈也行，当做总统来谈也行。总而言之，都行。我看我不会跟他吵架，批评是要批评他的。

中美两国总要建交的。中国和美国难道就一百年不建交啊？[44]

一周以后，《人民日报》头版头条发表了毛泽东检阅国庆游行时与斯诺在天安门的合影，报纸右上角的“毛主席语录”栏里刊登了一句话：“全世界人民包括美国人民都是我们的朋友。”[45]尽管此举当时并没有立即收到预想的效果，尼克松和基辛格都未能领会这种东方式含蓄的姿态，但是毛泽东代表中国向全世界发出了一个确确实实的信号：中国政府已经决定实现中美两国之间的缓和。

就在埃德加·斯诺访问中国的同时，尼克松所委以重托的“巴基斯坦渠道”和“罗马尼亚渠道”也发挥出了积极的作用。11月14日，周恩来会见来访的巴基斯坦总统叶海亚·汗，在回答他带来的口信时表示：“美国武装力量占领中国台湾和台湾海峡，是中美关系紧张的关键问题，中国政府一直愿意以谈判来解决这个问题，但是谈了15年还没有结果。现在，尼克松总统表示要走向同中国和好。如果尼克松真有解决上述关键问题（指台湾问题）的愿望和办法，中国政府欢迎美国总统派特使来北京商谈。时机可通过巴基斯坦总统商定。”他希望通过叶海亚把这个口信转达给尼克松。[46]

一周之后，来访的罗马尼亚部长会议副主席勒杜列斯库也将同样的口信带到了北京。周恩来总理作出了同样表示：“中国和美国之间没有别的问题，关键问题就是台湾问题，因为台湾是中国不可分割的一部分领土。尼克松说愿意跟我们在任何时候、任何地方恢复会谈，如果他真有解决关键问题的愿望和办法，我们欢迎他派特使来北京谈判。”他还进一步提出：“不仅是特使，尼克松自己来也可以。他可以到布加勒斯特、到贝尔格莱德去，为什么不可以到北京来啊。”[47]

1970年12月9日，周恩来通过巴基斯坦渠道传递的口信到达了白宫。基辛格后来写道：“我当时实在太忙，无法表达我所感到的激动心情……这是周恩来发给理查德·尼克松的权威性的个人信息。”[48]尼克松也表示，他从这些口信以及毛泽东同斯诺的谈话中获得了“极大的鼓舞”。1970年12月16日，尼克松和基辛格很快向中国回复了一个口信：“美国政府相信，为促进在北京举行高级会谈而开始讨论将是有益的。北京的会谈将不仅仅限于台湾问题，而且将包括旨在改善关系和减少紧张局势的其他步骤”，建议两国政府代表尽快在对双方都方便的地点会见以“讨论关于北京高级会谈的方式问题”。[49]1971年1月，周恩来委托罗马尼亚渠道转达的口信也带到了白宫，这条口信包含了中国对尼克松来访的欢迎姿态，更加消除了美国方面的顾虑，加强了尼克松和基辛格打开中美关系大门的信心。

第二节 通向北京之路

1971年2月25日，尼克松在国会发表了题为《建构和平》的外交政策年度报告。报告用专门的章节讨论了中国问题，表示“美国准备与北京对话”，“美国乐于看到中华人民共和国在国际大家庭中扮演一个建设性的角色”，其中说：

在今后这一年里，我将仔细研究我们所能采取的进一步的步骤，以创造中美人民之间扩大交往的机会，并且消除妨碍实现这些机会的不必要的障碍。[50]

这份报告使用“中华人民共和国”来称呼中国，这在美国官方的文件中还是第一次。但是，尼克松在报告中声称，美国将继续恪守“对亚洲盟国”的条约义务，尤其是与台湾在军事、经济等方面的“联盟”关系，反对将台湾当局驱逐出联合国。

就在这份报告发表前不久，美国军队配合越南南方傀儡政权在老挝南部发动了一次大规模的军事进攻，企图切断越南北方的交通线胡志明小道。中国政府再次对美国扩大侵略的举动提出强烈抗议，增加了对越南的经济军事援助。周恩来总理还亲自率领党政代表团访问河内，鲜明地宣布中国的立场：“如果美帝国主义硬要沿着扩大侵略印度支那战争的道路走下去，中国人民决心采取一切必要措施，甚至不惜承担最大的民族牺牲，全力支援越南人民和印度支那各国人民，彻底打败美国侵略者。”[51]但在此同时，中国通过一定的渠道向美国传达了继续缓和关系的信息。4月4日，外交部副部长乔冠华约见挪威大使时表示：尽管发生了美国（在老挝）升级印度支那冲突的事件，中国迟早都必须要和美国会谈，尤其希望能同基辛格会谈[52]。美国方面也是这样。为了避免一年前柬埔寨事件的重演，尼克松也在记者招待会上强调，这个行动不是针对中国的，不应理解为对中国的威胁，竭力缓和这个事件对中美关系的冲击。3月15日，美国国务院宣布，取消对持美国护照去中国大陆旅行的一切限制，今后只要有正当的目的，任何美国公民都可以到中国去访问。

从这些微妙的“外交小步舞”中可以看出，经过两年时间的反复观察和小心试探，1971年初的中美关系已经到了坚冰即将打破的时刻。但是对这两个在20多年中处于敌视和对抗状态的国家来说，要实现关系的真正好转，确实不是件轻而易举的事情。首先，改变相互敌对的政策，需要克服国际和国内的各种压力，以及消除由此可能带来的负面影响。在美国方面，国内的各种反共、反华、亲台的势力依然相当强大，如何处理同台湾以及“亚洲盟国”的关系也是一个问题；在中国方面，与美国的缓和需要在当时的革命理论框架中得到解释，同时也需要处理好与越南、朝鲜以及其他友好国家的关系。其次，由于长时间的隔阂以及意识形态上的对抗，双方都不愿意在和解的过程中表现出过多的主动，都担心自己方面作出的主动表示得不到对方的相应回报，这也是造成局面僵持的重要原因。在这种情况下，如何采取适当的措施将目前微妙的僵局突破，就成为中美关系走出下一步的关键。

1971年3月21日，中国乒乓球代表团60人从香港登机，启程前往日本参加第31届世界乒乓球锦标赛。这是自1966年“文化大革命”以来，中国第一次派团出国参加国际体育竞赛。这一事件本身对中国就具有十分重要的意义，它是在周恩来总理亲自关心下，克服“左”的重重障碍才得以实现的。它标志着中国在经历了“文革”5年的封闭、孤立和动乱之后，正准备重新迈进国际社会。但是，在飞机掠过蔚蓝的大海的时刻，代表团中的任何一个人都没有想到，一幕将永远载入中美两国关系以及世界外交历史的华彩篇章将由此开始。

就在代表团出发前，3月11日，周恩来总理亲自主持召开会议讨论乒乓球队参加世界锦标赛的问题。在会议的最后，他谈到了与美国接触的问题：

这次我们派乒乓球队出去，它是代表国家的，也是代表人民的，在比赛中就要接触许多国家的代表队，其中也会包括美国队。作为一个团体，我们总是要和他们接触的。如果美国队进步，也可以请他们来比赛。我们和美国队可以比赛，不能来往就不通了。

因此就发生了一个问题，美国是否可以去。我们的体育代表团不是去过西德了吗？那么美国能不能去？我们同日本的邦交还没有恢复，但体育代表团可以去日本，这个例子……

大家动动脑筋，得想想这个世界性的大问题。[53]

虽然这段话并不能表明周恩来和中国领导人在当时就有了利用这次乒乓球锦标赛推动中美关系发展的想法，但是它反映出中美关系在当时中国最高领导层战略思考中的重要地位。根据周恩来的指示，乒乓球代表团要利用这次比赛的机会，通过开展友好交往活动，为中国外交打开新局面。在这样的背景下，中国乒乓球队的这次出征就带上了不同寻常的色彩和意义。

3月28日，第31届世乒赛在日本名古屋市开幕。中国运动员精湛出色的技术水平、得体大方的精神面貌令人瞩目。很多西方记者注意到，中国代表团成员一反“文革”中通常做法，在公共场合出现时不再人手一本“红宝书”，待人接物上也表现出一定的主动性和开放性。

在比赛、训练、国际乒联会议等各种场合，中美两国运动员、教练员以及官员不可避免地发生了接触。3月27日，在比赛组委会召开的冷餐会上，几名中国运动员与美国选手迎面相遇。无拘无束的美国选手热情地向中国运动员打招呼，对美国人极其敏感的中国运动员没有搭话，擦肩而过。但是这些微小的情况被中国代表团通过专设的国际电话汇报给了国内：“美国队的一些人对我们比较殷勤……美国队的人和我们接近，讲了很多话。”[54]

3月30日上午，国际乒乓球联合会代表大会开幕。在会间休息的时候，中国代表宋中凑巧与美国乒乓球代表团团长斯廷霍文（Graham B.Steenhoven）坐在了同一张桌子上。两个人在略带尴尬的气氛中进行了交谈。斯廷霍文有意无意地谈到了美国政府不久前取消对持美国护照访问中国的限制的决定。散会时，宋中又偶然地与斯廷霍文以及另一个美国人，乒联国际部主任哈里森（Rufford Harrison）走在了一起。两位美国官员很随意地问起中国邀请南斯拉夫乒乓球队在世乒赛后访问北京的事，询问中国还准备邀请哪些国家代表队。斯廷霍文表示：“中国的乒乓球水平很高，如果美国选手去一次中国，一定能学到许多有益的技术。也希望中国的乒乓球选手到美国去。”哈里森还友好地表示，国际乒联即将进行的委员会选举中应该有中国代表当选。[55]

这两个偶然发生的事件引起了中国代表团的高度重视。当晚，代表团临时党委召开会议，在听取宋中的汇报后进行了仔细的研究，得出了一个令人吃惊的结论：“美国乒乓球队想来中国访问。”晚上9时20分，代表团向国内汇报了情况和讨论的结果：“美国乒乓球队想来华访问……在今天的国际乒联代表大会上，我们又点了美国的名。但美国乒乓球队代表仍与我接触，并表示美国人民是要同中国人民友好的……”[56]

来自名古屋的信息受到了中国最高领导层的重视。这些信息被有关部门整理成简报，直接送达毛泽东和周恩来。根据毛泽东身边的工作人员回忆，在中国乒乓球队赴日本参赛期间，毛泽东像着了魔似的寝食不安，每天都急着要知道有关锦标赛的各种信息和动态。收到代表团3月30日晚发出的关于中美关系的情况汇报后，毛泽东指示外交部门：国内同名古屋每天3次的通话不够，要增加到5次。

到底要不要邀请美国乒乓球队访问中国？外交部对此进行了研究，结果是主张不邀请的意见占了上风。4月3日，外交部和国家体委将关于美国乒乓球队访华问题的请示送呈周恩来，其结论是：现在，美国队访华的时机还不成熟。4日，周恩来将文件送毛泽东审批。[57]

而在此期间，在名古屋世乒赛的赛场内外，中美两国人员的接触却日益增多。3月31日，美国队的官员和记者6次与中国方面接触，表示友好并希望保持相互来往。4月2日，中美运动员在观光游览的游艇上相遇，进行了友好的交谈。4月4日，美国选手科恩（Glenn Cowan）在前往比赛场馆的途中误上了中国代表团的汽车。中国著名乒乓球选手、世界冠军庄则栋十分友好地与他打招呼，并且送给他一面杭州织锦作为礼物。第二天，科恩专门准备了一件运动衫回赠给庄则栋。他们友好来往的举动都被在场的各国记者摄入了镜头，通过各种新闻媒体广泛传播给全世界。当天下午，在国际乒联的代表大会上，中国代表宋中当选执行委员。在大会宣布这个选举结果后，第一个走上前来表示祝贺的是美国代表哈里森。

这些迹象都引起了毛泽东的注意。通过外国媒体的报道，毛泽东尤其注意到了庄则栋与科恩友好交往的举动。据回忆，毛泽东让身边的工作人员反复给他读有关的报道，然后带着满意的笑容说：“这个庄则栋，不但球打得好，还会办外交。此人有点政治头脑。”[58]4月6日，在第31届世乒赛即将结束的时候，毛泽东在外交部关于美国乒乓球队访华的文件上画了个圈。但在当天晚上，他改变了主意，重新作出决定：“邀请美国乒乓球队访华。”

一石激起千层浪，中国政府邀请美国乒乓球队访问的消息迅速在中美两国以及世界各地引起强烈的反应。尼克松和基辛格在接到报告后的第一个反应都是“又惊又喜”，随即毫不犹豫地批准乒乓球队的访问，他们心里十分清楚，这绝不是一个单纯的体育事件，而是一个重大的外交转折即将发生的信号。4月7日，美国白宫发言人在新闻发布会上说：“美国政府对美国乒乓球队计划中的北京之行表示欢迎。”他还指出：“总统在向国会提交的对外政策报告中清楚地表明，他欢迎中华人民共和国人民同美国人民之间的接触。”美国国务院发言人也表示：这是一个“良好的开端。美国还将以欢迎态度看待中国体育代表团进行的任何对应的访问”；“这显然同尼克松总统和国务卿罗杰斯的希望一致，即中美人民之间进行更多的接触”。[59]

4月14日，尼克松宣布同中国缓和关系的“五个步骤”，即：给来美国访问的中华人民共和国个人和团体发放签证；放宽对美元的控制；有条件地取消对来往中国船只和飞机的燃料限制；允许美国船只和飞机运送中国货物；允许向中国出口指定的非战略性物资。就在同一天，周恩来在人民大会堂会见了来访的美国乒乓球队全体成员。他在讲话中用“有朋自远方来，不亦乐乎”的古语对美国客人表示欢迎，他说：“中美两国人民过去往来是很频繁的，以后中断了一个很长的时间。你们这次应邀来访，打开了两国人民友好往来的大门。我们相信中美两国人民的友好往来将会得到两国人民大多数的赞成和支持。”他请美国客人们回国后把中国人民的问候带给美国人民。在会见中，周总理还回答了美国青年提出的关于对“嬉皮士”问题的看法，他从寻求真理的高度对美国青年中流行的这种现象进行了精彩的分析和评价。[60]

基辛格在获悉周恩来的讲话后认为，中国已经承担了和美国改善关系的义务，而且保证将友好地对待来访的使节；中国通过邀请不代表任何一种政治倾向的乒乓球运动员的访问，使中美关系即将到来的转折能够成功地避免对美国国内舆论造成刺激，同时也有助于中国国内的干部和群众逐步适应这个转折。总之，他认为，“乒乓外交”的精彩表现堪称“周恩来的代表作”[61]。一位美国记者在报道中指出：“可能成为20年来在恢复美国和共产党中国已经中断的对话方面所采取的最有意义的一个步骤，竟出现在一个意想不到的地方：乒乓球赛场。”[62]

显然是在中国“乒乓外交”的鼓舞下，尼克松再次公开表达了他实现中美关系正常化以及他个人到中国访问的愿望。4月16日，在复活节与女儿女婿谈及蜜月旅行的时候，尼克松说道：“我希望你们这一生中有一天能够到中国去，看看那里的大城市，看看那里的人民，那里的一切。早一点去比晚一点去好。”几天后，在与美国报刊编辑协会成员的讲话中，尼克松明确表示，实现与中国关系的正常化应该成为美国政府的长期目标，他的政府已经并还将为此而努力；他复述了自己同女儿的那段谈话后，坦率地说：“我希望他们这样做，事实上，我希望我在某个时候也这样做。我不敢说在我任职期间会发生这种事。我不想猜测这两个外交问题：谈论承认问题还为时过早；谈论改变我们对联合国政策的问题也还为时过早……在这些非常实质性的人员互访方面以及在贸易方面，我们将继续前进。这将为采取其他行动打开道路，到适当时候，就会采取其他的行动。”[63]

“乒乓外交”突破性地将中美关系带入了一个新的阶段。1971年4月，在美国和西方世界家喻户晓的《生活》杂志发表了斯诺1970年底同毛泽东的谈话，从而使中国欢迎尼克松访华的姿态公开出现在大街小巷的书报摊上。美国白宫发言人和尼克松本人也通过记者招待会再次透露出访问中国的愿望。但是，这些信息已经失去了以往的重要意义，因为此刻的中美关系已经“到了一条道路的终点和另一条道路的开端”[64]。就在尼克松和基辛格对前景充满憧憬而又感到焦躁不安的时候，1971年4月27日，他们收到了周恩来一周前通过巴基斯坦渠道发来的一个口信：

前一时期，由于时局的原因，未能就美利坚合众国总统给中华人民共和国总理的口信作出答复。

目前，中美两国人民之间的往来正在重新开始。但是，要从根本上恢复中美两国关系，美国必须从中国的台湾和台湾海峡地区撤走它的一切武装力量。这一关键问题只有通过两国高级负责人的直接商谈才有可能找到解决办法。因此，中国政府重申，愿意公开接待美国总统的特使（如基辛格先生）或美国国务卿甚至美国总统本人来北京进行直接晤谈。当然，如果美国总统先生认为时机还不成熟，可以待之他日。至于有关进行北京高级会谈的方式和程序等细节，因无实质意义，相信完全可以通过巴基斯坦总统叶海亚·汗得到妥善的安排。[65]

这个口信实际上是对尼克松1970年12月16日口信的回复，它重申了中国在恢复中美关系正常化问题上的立场，在原则上同意接待美国总统特使和总统本人对中国的访问。这个口信结束了中美之间长达两年之久的小心试探和相互猜测，从而将两国关系的缓和从口头的言辞表示推进到了具体的政策行动。口信极大地鼓舞了尼克松和基辛格的信心，他们在口头回复中盛赞中国方面具有的“建设性、积极性和容易接近的精神”，表示他们将本着同样的精神在两三个星期内给予正式答复[66]。4月29日，尼克松在记者招待会上宣称：中美关系的“坚冰已经打破，现在必须试探水有多深”；再次表示“期望某个时候以某种身份访问中国大陆”。[67]

经过一番仔细的考虑和斟酌，尼克松最后决定派遣基辛格作为特使先行秘密访问北京，为他的访问做准备工作。5月17日，周恩来通过巴基斯坦渠道收到了尼克松承诺中的正式答复。正如尼克松在回忆录中说的，这封回信体现了美国在两国关系的“关键时刻”所迈出的“更大的一步”：它完全肯定了中美进行高级会谈的必要；明确提出尼克松本人访问中国的事项，提出委派基辛格到北京为这个访问做准备。回信还相当细致完整地提出了基辛格秘密访问以及尼克松总统正式访问北京的整个行动方案，明确了双方实现关系正常化活动的外交程序、会谈议程、联络方式以及其他一系列具体问题[68]。这是美国在中美缓和进程中提出的最具决定性意义的一个建议，它向中国确定无疑地表达了美国政府的和解意图。

口信发出之后，基辛格便开始了秘密访问中国的准备工作。助手们为他收集和整理了大量的介绍情况的材料，为将来的谈判做准备。他自己也抓紧时间，阅读关于中国历史、哲学、文化和艺术方面的书籍。为了保证访问的秘密性，他特地召来美国驻巴基斯坦大使，策划出一整套出访的计划，差不多对每一个细节问题都进行了准备。在此同时，为了给访问营造气氛，避免由于政策不协调可能给中美关系造成的不利影响，尼克松和基辛格小心翼翼地采取了各种规避和补救的手段和步骤。5月22日，针对美苏制定反弹道导弹协定的问题，尼克松专门向中国补发一则口信，说明这个协定并非针对中国。6月1日，为了避免不知内情的国务院官员在联合国恢复中国合法席位问题上制造麻烦，尼克松宣布在7月15日之前不对此问题作出决定。

就在基辛格为即将开始的秘密访华作紧张准备的时候，在太平洋另一边的中国，同样也在紧锣密鼓地进行着各种准备工作。5月26至29日，中共中央政治局召开会议讨论中美关系。根据会议讨论的意见，周恩来起草了《关于中美会谈的报告》，经过修改后报毛泽东同意。报告扼要地回顾了中美在台湾问题上的争端、中美15年大使级会谈的经过以及中美秘密接触和相互传递口信的情况。针对即将开始的与美国特使的预备性会谈，报告提出，在双边关系及相关的台湾、印度支那问题上中国应当掌握八项原则：

一、美国的一切武装力量和专用军事设施，应限期从中国的台湾省和台湾海峡地区撤走。这是恢复中美两国关系的关键问题。这一条如果不能事先有原则商定，尼克松的访问就有可能推迟。

二、台湾是中国领土，解放台湾是中国内政，外人不容干预。要严防日本在台湾的活动。

三、我力争和平解放台湾，对台工作要认真进行。

四、坚决反对进行“两个中国”或“一中一台”的活动。美国必须承认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府。

五、如前三条尚未实现，中美不便建交，可在双方首都建立联络机构。

六、我不主动提联合国问题，如美方提到联合国问题，我可明确告以我决不接受“两个中国”或“一中一台”的安排。

七、我不主动提中美贸易问题，如美方提及此事，在美军从台湾撤走的原则确定后，可进行商谈。

八、中国政府主张美国武装力量应从印度支那三国、朝鲜、日本和东南亚各国撤走，以保证远东和平。

报告还对党内国内可能出现的对中美会谈的疑虑作出了针对性的回答，例如关于美国国内的革命形势问题、支持印度支那人民抗美斗争问题以及美国可能玩弄欺诈的问题等等。[69]

6月4日晚，中共中央工作会议在北京召开。来自中央党政军各部门以及各省市自治区的主要负责人共225人参加了会议。会议首先由周恩来宣读并逐段解释政治局作出的《关于中美会谈的报告》，然后结合毛泽东同斯诺的谈话以及其他材料进行了学习和讨论。期间还听取了有关部门负责人作的外交和国际形势的报告。最后，周恩来作了总结性讲话，就这次会议的意义、国际形势、尼克松的问题、台湾问题、各国的反映、做好工作等七方面的问题作了长篇发言。这次会议实际上是中国最高领导层召开的一次动员会，要在思想上统一全党全国的认识，以迎接即将到来的中美关系的突破。

在尼克松和基辛格发出口信的两个星期后，1971年6月2日晚，当时尼克松正在白宫会见外宾，基辛格急急忙忙地跑来，交给他两页打字纸，说，这是刚由巴基斯坦外交邮袋带来的，是巴基斯坦驻美大使希拉利赶着送过来的。基辛格太激动了，当时手都在发抖。

这便是他们正在焦急等待的周恩来发给尼克松的回信，信是用第三人称写的：

周恩来总理认真地研究了尼克松总统于4月29日、5月17日和5月22日的三次口信，并且十分高兴地将尼克松总统准备接受他的建议访问北京同中华人民共和国的诸位领导人举行直接交谈一事报告了毛泽东主席。毛泽东主席表示欢迎尼克松总统的访问，并且期待着这一天的到来，好与总统阁下进行直接交谈，自由地提出各自关心的主要问题。不言而喻，首先要解决中美之间的关键问题，也就是从台湾和台湾海峡撤走美国一切武装力量的具体办法问题。

周恩来总理欢迎基辛格博士作为与中国高级官员举行一次秘密的预备性会议的美方代表，提前来华为尼克松总统的访问北京做准备工作并进行必要的安排。

……周恩来总理热烈期待基辛格博士不久前来北京的会晤。[70]

这是一个让人期待已久的信息，它标志着中美两国领导人两年以来精心浇灌的和解之花终于吐出了花蕾。这时候，不管是久经政坛的尼克松，还是经纶满腹的基辛格，都无法抑制内心巨大的喜悦和自得。“这是第二次世界大战结束以来美国总统所收到的最重要的信件”，基辛格不无夸大地评价道。尼克松则对基辛格说：“亨利，我知道你像我一样，晚饭后从不喝酒，并且时间很晚了。但是我认为这次我们应该破一下例……”他从私人小厨房里拿出一瓶从未打开过的陈年白兰地酒，举杯道：“让我们为今后的世世代代干杯，他们可能会由于我们所采取的行动而有了更好的机会过上和平的生活。”[71]

基辛格的秘密访问最终被确定在1971年的7月9日至11日。“发信号的时期正在告一段落，下一步就是谈判了”，基辛格在回忆录中精辟地概括了当时的情形。1971年7月1日清晨，基辛格带着一群助手登上飞机，开始了他自称为“一生中最重要不过的一次旅行”——事实上这的确是这位传奇式外交家一生中最富传奇色彩、也是最为辉煌的时刻。[72]

按照公开宣布的说法，基辛格这次是到亚洲各国进行一次“了解情况的访问”。在历时12天的行程当中，先访问越南南方、泰国、印度，然后访问巴基斯坦，最后飞赴法国巴黎与越南北方的谈判代表会谈。然而，这次出访的真正目的地却是秘而不宣的——北京。为了效仿古代旅行家马可·波罗对中国的历史性访问，这次行动取了一个有趣的名称：“波罗一号”。

基辛格出发后，尼克松7月6日在美国中西部的堪萨斯城对新闻界发表讲话，再次有意识地谈到了中国问题。他称赞中国人民是“富有创造性的、勤劳的，是世界上最有才能的民族之一”，表示“美国政府必须首先采取步骤来结束大陆中国与世隔绝的状态”；并且指出，世界上发生了“非常重大的变化”，出现了美国、西欧、日本、苏联和中国“五大力量中心”。它们之间的关系将决定世界的前途。[73]这个讲话是要为即将由基辛格揭开的中美关系的改善提供说明和注解，但是它在西方并没有立即引起政界和新闻界的注意。不过，在北京，它得到了应有的关注和重视。

7月8日，基辛格抵达巴基斯坦首都伊斯兰堡。这时，一出外交史上的杰作在各方的配合下开场了。在当天下午的招待宴会上，基辛格宣称身体欠佳、肚子疼，巴基斯坦总统叶海亚·汗当即盛情邀请客人到远在山区的总统别墅进行休养——当然，谢绝一切新闻记者的打扰。这样，基辛格，这位叱咤风云的人物就暂时从摄像机和闪光灯面前消失了。而在同一时刻，4位来自北京的中国外交官已经悄悄地来到了伊斯兰堡，一架专用的巴基斯坦国际航空公司的波音707客机也已经在机场整装待发。

7月9日凌晨4时，天还未亮，巴基斯坦外交部的几辆轿车就将基辛格一行人送上了飞机。为了掩人耳目，基辛格还特意戴了一副墨镜。进入机舱后，专程前来迎接的外交部西欧美大司司长章文晋等4位中国外交官上前表示了欢迎。4时30分，飞机起航，在飞越了白雪皑皑的喜马拉雅山脉后进入中国国境。北京时间中午12时15分，飞机在北京南苑机场降落，中共中央副主席叶剑英率领黄华、熊向晖、韩叙、冀朝铸等在机场迎接。然后，他们乘坐汽车穿过天安门广场抵达钓鱼台国宾馆。为了保密，一路上汽车的窗户都用帷布紧紧遮蔽着。

下午4时，周恩来来到基辛格下榻的钓鱼台五号楼，双方开始了第一次会谈。基辛格首先说明他这次访问的两个任务，一是商谈尼克松访华的日期及准备工作；二是为尼克松进行预备性会谈。关于台湾问题，他表示：美国将在结束印度支那战争后撤走三分之二的驻台美军，并逐步减少剩下的军事力量，美台《共同防御条约》可留待历史去解决；美国承认台湾是中国的一部分，不支持台湾独立，不支持“两个中国”或“一中一台”，但希望台湾问题能得到和平的解决；美国不再指责和孤立中国，将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。他还谈到了日本、美苏关系、越南战争、南亚次大陆形势等问题。

1971年7月9日，周恩来总理接见基辛格

周恩来指出：中美双方有不同的看法，但这种分歧并不妨碍我们两个在太平洋两岸的国家寻求阁下所说的平等友好相处的途径；中美两国人民是愿意友好的，并且过去是友好的，将来也会友好的。周恩来着重阐述了中国在台湾问题上的立场，阐明台湾历来是中国的领土，解放台湾是中国的内政，美军必须限期撤走，美台《共同防御条约》是无效的。周恩来还谈到了尼克松刚刚在堪萨斯城发表的演讲，但表示不同意将中国列入“超级大国”的行列。

第二天上午，基辛格一行人在黄华的陪同下参观了故宫博物院。中午，在人民大会堂进行第二次会谈。周恩来说：“你们要争取中美之间的和平，争取远东的和平，世界的和平。现在和平根本谈不上，战争一直没有停。客观世界的发展是大动乱。我们始终是积极防御，准备大乱，准备美国、苏联等国瓜分中国。准备苏联占黄河以北、美国占黄河以南，同时向我们进攻。这样我们可以更好地动员、教育下一代。”基辛格说：“请你们放心，美国要同中国来往，决不会对中国进攻。美国同自己的盟国和对手决不会进行勾结针对中国。中国对付美国的军队可以向北开、摆在别的地方。”[74]在这次会谈中，双方商定尼克松在1972年春天访问中国，还决定在巴黎建立今后互相联络的渠道。

这样基辛格此行的主要任务可以说基本上完成了，剩下的事情是就这次访问起草一份公告。正是这份公告引起了中美双方的争议。中国方面认为，关于尼克松的访问，公告在文字上应当体现出美国方面首先表示出访问的愿望，然后中国接受这个愿望。而美国方面认为，是中国先提出了访问的邀请，然后美国接受邀请。换句话说，中美双方都不愿意表现出自己是主动的，这也的确反映了当时中美双方的政治处境。毛泽东指示说：尼克松来访，谁也不主动，双方都主动。最后，周恩来妙笔生花，提笔在尼克松希望访华的句子前加上“获悉”两个字，圆满地解决了问题。基辛格看到草稿后又惊又喜，欣然在尼克松接受邀请这个句子中加了一个修饰词“愉快地”。

7月11日下午，基辛格一行带着此次秘密访问的圆满成果以及中国方面赠送的各种礼物飞回巴基斯坦。同时他们按照预先商量好的密码向尼克松发出了一个代表成功的信号——“Eureka”（希腊语“我发现了”）。这次神秘的“波罗一号”行动成功得如此圆满，竟然没有一丝风声被外界察觉。7月15日下午，中美两国政府同时向外界宣布了基辛格访华的消息和《公告》。为了创造新闻轰动效应，在事先严格保密的情况下，尼克松亲自在电台发表讲话，宣布基辛格对中国的秘密访问以及他个人将访问中国的消息，发表了《公告》：“获悉，尼克松总统曾经表示希望访问中华人民共和国，周恩来总理代表中华人民共和国政府邀请尼克松总统于1972年5月以前的适当时间访问中国。尼克松总统愉快地接受了这一邀请。”[75]

顿时，举世为之震惊。国际社会和美国国内普遍对这个重大突破表示了积极的、赞赏的态度。当然这中间也夹杂着若干“失意者”愤懑的抱怨。在美国所谓的“越顶外交”所造成的“尼克松冲击”（Nixon Shock）下，日本政坛发生大地震，顽固坚持反华政策的极右翼佐藤内阁陷入摇摇欲坠的危机之中。台湾当局在震惊之余，十分苦恼地指责尼克松进行了“不光彩的交易”，背叛了美国在亚洲“最坚定的反共盟友”。“副总统”严家淦发表声明，对尼克松将访问大陆“深感诧异”，要求他取消此行。台湾当局驻美“大使”沈剑虹向记者表示，他“感到相当的震惊和无法相信”，并向华盛顿提出“强烈的抗议”。[76]

苏联的反应比较值得玩味。他们先是对此作出一副若无其事的样子，塔斯社报道了中美双方的公告，但故意删去了尼克松将访华的内容。接着连续9天，苏联各种新闻媒体都保持沉默，这在世界各国各地都是独一无二的。7月25日，苏联报刊开始了对中国的攻击。此前，苏联摆出一副高姿态，对尼克松拟议访问莫斯科举行美苏最高级会晤一事故意表示冷淡，企图借此来讨价还价。殊不料这倒帮了美国一个忙，解决了中美、美苏这两次最高级会晤孰先孰后的问题。尼克松访问北京的消息一出，苏联再也坐不住了。7月19日，苏联驻美大使探问基辛格：尼克松总统是不是可以先访问莫斯科，再访问北京？这回轮到美国摆高姿态了，基辛格回答说：“最高级会谈将要按照已经宣布的次序举行”——先北京、后莫斯科。[77]

第三节 历史性的握手

1971年10月25日，经过一周的激烈的辩论，第二十六届联合国大会在美国纽约联合国总部的会议大厅里举行表决。电子计票牌首先闪出：59票反对、55票赞成、15票弃权，否决美、日等国提出的“重要问题”提案。顷刻间，整个大厅发出了雷鸣般的掌声。接着，阿尔及利亚、阿尔巴尼亚等23国提出的恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利、并立即把国民党集团从联合国一切机构驱逐出去的提案在大会上进行表决，76票赞成、35票反对、17票弃权，以压倒性多数通过！全场再次爆发出热烈的欢呼声和掌声。

这是联合国自创建以来最令人难忘的历史性时刻之一，经过22年的艰苦努力和斗争，在广大发展中国家的大力支持下，中华人民共和国终于恢复了在联合国的合法权利和席位，联合国也从此结束了将中国人民的合法代表长期排斥在外的历史。这是中国外交所取得的辉煌胜利，也是世界正义力量的胜利。

新中国成立以来，美国费尽心机，蓄意阻挠讨论中国在联合国的席位问题。1961年第十六届联大突破了美国设置的障碍，同意将中国在联合国席位问题提交联大讨论。这反映出中华人民共和国国际地位和影响力的不断提高，以及亚非拉新独立国家在联合国作用的不断加强。为了继续阻挠中国恢复联合国的合法席位，美国采取新的手段，设法使联大通过决议，将中国的代表权问题列入“重要问题”议程。所谓“重要问题”提案，是指新会员国的加入、会员国权利的停止以及会员国的除名等，根据《联合国宪章》规定，“重要问题”需联大以三分之二多数的赞成才能通过。中国恢复联合国席位的问题根本不属于该范畴，美国玩弄这个花招在本质上是对《联合国宪章》的违反，并且是对中国内政的干涉。

60年代，尽管有来自美国的竭力阻挠，在联大支持中国恢复合法席位的国家却不断增加。但是，“重要问题”提案的程序手段还是构成了十分巨大的障碍，美国年复一年地促使联大通过该决议，便使中国恢复联合国席位的表决从简单多数变成了需要三分之二赞成票的绝对多数。在1970年的第二十五届联大上，阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等18国提出的提案以51票赞成、49票反对（包括台湾当局的1票）、25票弃权，首次获得了简单多数。由于受到“重要问题”提案的限制，这个提案因不足三分之二仍然无法得到通过。然而这个结果所传递出的信息却令人鼓舞：中国最终重返联合国的时刻已经为期不远了。

美国政府也无法回避这个现实，随着中美走向缓和的进程，它在中国恢复联合国席位问题上面临的是一个日益尴尬而棘手的局面。尼克松和基辛格心里很明白：“到最后，反正我们无论采取什么立场总归是要失败的，除非我们坚持毫不妥协地同北京为敌的态度”[78]。但是一方面迫于国内亲台势力的压力，另一方面也为了维护所谓的原则立场——实际上就是美国的面子，美国政府还是要想尽一切手段阻止中国恢复在联合国的合法席位、保住台湾当局的位子。这最后一招便是“双重代表权”方案：“美国将支持今年秋天联合国大会上要求使中华人民共和国取得席位的行动。同时美国将反对任何驱逐中华民国的行动，或者以其他方式剥夺它在联合国的代表权的行动。”[79]为了给这个方案造舆论，美国政府官员甚至再度放出“台湾地位未定论”的风声。

这个“双重代表权”方案在实际上是根本行不通的。首先，它不仅遭到来自中国大陆的坚决抵制，也遭到了来自台湾当局的强烈反对。其次，它根本无视国际社会越来越强烈地要求同中国友好的现实。绝大多数支持中国恢复在联合国席位的国家都支持中国的“一个中国”立场，不可能允许在联合国内出现“两个中国”的局面。基辛格实现了对中国访问后，中美关系缓和的公开化则大大加强了这个趋势。第三，它事实上将再度使美国的对华外交陷入进退两难的境地，在联合国内制造“双重代表权”事实上是继续为中美关系的发展制造障碍。因此，甚至连制定这项政策的美国政府官员自己心里也很清楚，这是一项注定要失败的方案。

1971年9月22日，第二十六届联大总务委员会通过一项表决，在议程上将美、日等国提出的“双重代表权”提案置于阿尔及利亚、阿尔巴尼亚等国提出的恢复中国在联合国合法席位、驱逐台湾当局的提案的后面。这就意味着，如果中国恢复联合国合法席位的提案获得通过，那么所谓的“双重代表权”提案就根本不需要进行表决，可谓“胎死腹中”。美国在决战之前又失了“前哨战”，这便导出了本节开头所描述的一幕。

中国在第二十六届联大上取得的恢复联合国合法席位的斗争胜利，对当时的中国领导人来说甚至多少有些意外，毛泽东也说他对这个胜利是“没有想到”的[80]。因而，这个“突如其来”的结果让当时正在为准备尼克松的访问而奔忙的基辛格感到几分尴尬也在情理之中。当联大正在为中国的代表权问题进行激烈斗争的时候，1971年10月20至26日，基辛格再度飞赴北京就尼克松访问及联合公报等问题同中国方面会谈。虽然这一次他不必为保密问题而提心吊胆，但是要跨越意识形态、社会制度等方面巨大的鸿沟，与中国就一系列国际国内问题达成协议，确实不是一项轻而易举的任务。

基辛格一行人刚下飞机就感到被中国方面来了一个“下马威”，从机场到下榻的宾馆，沿途都刷着“打倒美帝国主义及其走狗”之类的标语；甚至在他们的房间里也放着英文的宣传手册，封面上就印着这条口号。虽然周总理立即纠正了这些做法，并且向客人作了解释，但是这的确向基辛格反映出中美关系的现状以及他将面临的艰巨使命。

在短短的6天时间里，基辛格与周恩来进行了10次会谈，历时23小时40分。关于尼克松访问的日期、行程、会谈方式、通讯联络、安全保卫以及新闻采访等技术性问题，虽然有很多麻烦，但很快得到了解决。最为关键的也是最为困难的，是标志这次访问成败的联合公报问题。

基辛格集中了美国政府的中国问题专家，草拟出一份公报初稿。为了突出总统访问的成就，这份初稿竭尽全力地要把中美之间的分歧含糊过去，同时用一系列外交辞令凸显所谓的共同点。毛泽东和周恩来立即表示，不能同意发表这样一篇掩盖分歧、伪装一致的公报。周恩来指出，“中美在意识形态、社会制度和国际重大问题上存在严重分歧，20多年的隔阂不可能消失于一旦，如果在此情况下双方签署那种不说真话、也不打算遵守的陈词滥调式的文件，那是不可取的。掩盖分歧的做法会给两国人民和全世界一些幻想，也将会使他们失望，反而不利于两国关系”[81]。他提出，联合公报可以采取“各说各的”原则，“明确写出双方的分歧，同时也写出双方的共同点，以便共同遵循”。[82]

中国方面拿出的公报草稿开始时让基辛格大吃了一惊。它十分明确地阐述了中国政府对双边及国际一系列问题的观点与立场，然后，留下了几页空白由美国方面阐述他们的观点。显然，这将是一份充满着观点对立和分歧的形式奇特的联合公报。作为一位专门研究过外交史的哈佛大学博士、饱经国际政坛风云的外交家，基辛格也感到这是一份“前所未有”的公报草案。但他很快就理解了这种做法的高超之处，并不得不对这种做法体现出的智慧深表敬佩：“这种别出心裁的方式也许能解决我们的难题。阐明分歧会使盟国和朋友们放心，说明他们的利益受到了保护。如果我们能形成某种共同的立场，那么就显得很突出，表明这是坚持原则的领导人可靠的信念。我们可以避免那老一套的解释，而这往往是那种典型公报的祸根。而且在公报发表之后，我们不至于冒出现矛盾和恶意的风险，每一方也不会把那些模棱两可的词句解释得对自己有利。”[83]

公报的基本框架确定以后，在公报的内容和文字上的起草工作依然进行得十分艰苦。对这样一份将奠定未来中美关系基础的历史性文件，其中一字一句的表述都需要经过反复斟酌。周恩来在会谈中指出：“既要进入一个新的时代，就要改变一些关系，否则就无改革可言。掌舵者应善于迎潮水而上，不然有可能被潮水淹没。只有掌握时代精神，才能改进世界情况。”[84]本着这样的精神，中国接受美国的要求，对草稿中某些过于僵硬和尖锐的语句进行了删改。在最为困难的台湾问题上，基辛格经过反复考虑，以一段巧妙的文字表明了美国的立场，即“美国认识到，在台湾海峡两边的中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议”。这个提法得到了周恩来的赞同和欣赏。

由于双方遵循务实、合作精神的指导，基辛格第二次北京之行虽然颇费了一番心机，还是取得了圆满的成果。除了个别段落的内容和文字尚存争议外，中美联合公报的结构和内容大体上都得到了商定，从而为尼克松的访问扫清了道路。在公报的形式和内容上，双方共同创造的这种独特的做法也是永载外交史册的一项创举。在送别客人的时候，周恩来第一次用英文对基辛格说了一句话：“欢迎你很快回来共享会谈的愉快。”显示出中国领导人对尼克松访问的期待和信心。

根据基辛格秘密访华时达成的协议，1971年7月，美国驻法国大使馆武官弗农·沃尔特斯（Vernon A.Walters）与中国驻法国大使黄镇建立了秘密会谈的渠道。利用这条“巴黎渠道”，中美双方进行了45次秘密会谈，基辛格本人也先后三次利用各种掩护参加了会谈。11月，基辛格在纽约会见中国常驻联合国代表黄华，开辟了进行相互接触的又一条“纽约渠道”。通过这些对话渠道，双方就安排尼克松访问、越南战争、美苏关系、中苏局势，尤其是当时发生在南亚次大陆的印巴战争等一系列双边和国际问题广泛沟通信息、协调立场并且达成谅解和协议。[85]

1972年2月，周恩来总理会见为尼克松总统打前站的黑格将军

为了进一步给尼克松总统的访问作准备，1972年1月3日至9日，美国国家安全事务副助理亚历山大·黑格准将（Alexander M.Haig）率领先遣组一行18人来到中国。黑格向周恩来转达了尼克松的几则口信，并且就联合公报的修改问题同姬鹏飞举行了会谈，双方还就国际和双边的问题交换了意见。黑格此行另一项重要任务是就尼克松访问的技术性问题同中国进行协商，为此双方分成各个小组进行专题会谈。

这期间发生了一个小插曲。美国方面希望尼克松总统的这次访问能够通过电视向美国观众进行报道，但是当时中国不具备卫星转播的设备和能力。因此美国方面提出，鉴于租用卫星的费用比较昂贵，他们会提供所需的通讯卫星，中国只需要在地面接收站的建设方面提供协助。听到汇报后，周恩来总理当即对具体负责这项工作的同志提出了批评：这不是花多少钱的问题，而是涉及我国主权的问题，不能有丝毫含糊。他要求转告美国谈判代表：第一，请他负责为中国政府租用一颗通讯卫星，租用期是北京时间1972年2月21日上午1时至2月28日24时；第二，在租用期间，这颗卫星的所有权属于中国政府，美国方面必须事先向中国政府申请使用权，中国将予同意，并且向使用者收取使用费；第三，租用费和使用费都要合理，请他提出具体的数字，中国将通过其他途径了解国际上一般的价格，不做冤大头。这三点意见体现了周恩来融合原则性与灵活性于一体的高超的外交艺术，美国代表对此也深表钦佩。[86]

美国政府在为尼克松访华进行多方面的准备工作。1972年2月9日，尼克松在新的外交政策年度报告中指出，美国对中国的政策是“寻求能开始减少美中分歧的途径”，“改善两国之间的关系”[87]。2月14日，美国宣布进一步放宽对华贸易出口限制，所有可向苏联和东欧地区出售的商品都可以向中国出口，从而使中美贸易达到了与美苏贸易相同的待遇。尼克松本人更是既兴奋又紧张不安，他大量阅读关于中国的资料，听取专家的介绍和建议，甚至练习如何使用筷子。在动身之前，他还邀请法国大作家和哲学家马尔罗到白宫，征询他对中国以及中国领导人的看法。[88]

在周恩来的亲自领导下，迎接尼克松访问的准备工作也在中国各地紧张、周密、有序地展开。2月7、8日，周恩来召集北京、上海、浙江党政军及有关方面负责人开会，就接待尼克松的安全保卫、宣传教育、新闻报道、安排接待等各项工作进行研究和部署，提出接待工作的总方针是：“不冷不热，不卑不亢，待之以礼，不强加于人。”[89]他还要求有关人员学外语，50岁以上的自愿学，50岁以下的要强制学。为确保万无一失，他还布置尼克松在华所乘中方专机的机组人员进行试航飞行。毛泽东也怀着同样兴奋的心情为他同尼克松的会见作准备，专门做了新鞋、新衣服，理发、刮脸。尽管不久前他刚刚生了一场大病，一直卧床休息，却始终惦记着尼克松抵达的时间和活动的安排。[90]

经过25年冰封的隔绝，经过历时3年不懈的外交努力，中美两国人民期待已久的时刻终于到来。1972年2月21日，美国总统尼克松偕夫人、国务卿罗杰斯、国家安全事务顾问基辛格等飞越大洋，开始了对中华人民共和国的访问。这是一次历史性的访问，是有史以来第一位在任美国总统对中国的访问，也是有史以来美国总统第一次对一个还没有正式外交关系的国家进行访问。在尼克松出发前，白宫举行了空前盛大的送行仪式，包括副总统、全体内阁成员、国会两院领袖在内的8000多人出席了仪式。在仪仗队的鼓乐声中，尼克松发表了谨慎而充满希望的演说：

我们并不幻想中华人民共和国同美利坚合众国之间20年的敌对情绪将会由于我们到那里进行一周的会谈而完全消除。……当我们瞻望将来的时候，我们必须认识到中华人民共和国政府同美国政府之间存在的巨大分歧。将来我们之间仍将存在分歧。但是我们必须做的事情是寻求某种办法我们能够有分歧而不至于成为战争中的敌人。[91]

尼克松一行于北京时间上午9时飞抵上海，然后在乔冠华等的陪同下飞赴北京。11时30分，美国总统专机缓缓地滑入首都机场停机坪。舱门打开，尼克松偕夫人沿着舷梯走下，在离地面还有几步远的地方他就伸出了手，快步迎向走上前来的周恩来总理……这是尼克松精心设计的一个场景，为了弥补18年前日内瓦会议上杜勒斯下令美国代表团不同中国代表握手的失礼。为了突出视觉效果，他还反复叮嘱随行人员不要在他下飞机时紧跟在后面，并且专门安排一名警卫把住舱门。

1972年2月21日，周恩来总理在北京机场迎接美国总统尼克松

在热烈的掌声中，尼克松的手与周恩来的手握在了一起。尼克松在日记中记录了这个时刻：“当我们的手相握时，一个时代结束了，另一个时代开始了。”[92]军乐队奏起中美两国国歌，周恩来陪同尼克松检阅三军仪仗队。然后两人登上同一辆红旗轿车，前往钓鱼台国宾馆。在汽车启动的时候，周恩来意味深长地对尼克松说：“你的手伸过世界最辽阔的海洋来和我握手——25年没有交往了呵！”[93]

尼克松和这些美国客人们注意到，在机场并没有出现他们以为会出现的鲜花、彩带、人山人海的欢迎场面，轿车驶过的街道和天安门广场也是冷冷清清，这不由得使他们感到有点失望。这种“不冷不热，不卑不亢”的接待规格是中国国内政治气氛所决定的，这同时也恰如其分地反映出中美两国间存在巨大差异的现实。不过，美国客人的这点小小的失望很快就被一个令人振奋的消息驱走了。下午2时左右，在尼克松刚刚收拾停当，正准备洗澡时，周恩来赶到宾馆通知说，毛泽东主席想很快会见尼克松总统。

40分钟后，尼克松和基辛格走进了毛泽东堆满着书籍的大书房。“他伸出手来，我也伸出手去，他握住我的手约一分钟之久”，尼克松记录下了这个“动人的时刻”[94]。他不知道，此刻80岁高龄的毛泽东病体未愈，医护人员正藏在附近的房间随时准备救护，他看到的依然是一个思维敏捷、充满着智慧与幽默的伟大领袖。寒暄之后，毛泽东风趣地说：“昨天你在飞机上给我们出了一个难题，说是我们几个要吹的问题限于哲学方面。”[95]在众人的笑声当中，毛泽东的这句话奠定了他与尼克松会谈的基调，同时也指明了中美关系未来的发展所应着眼的基础——从“哲学”的高度、从着眼于长远的宏观的战略高度来看待和发展中美两国的关系。

1972年2月21日，周恩来总理在北京机场迎接美国总统尼克松

毛泽东妙趣横生、寓意深刻的谈吐牢牢把握住了这次会谈的主题。“我们共同的老朋友，就是说蒋介石委员长，他不赞成（尼克松的访问）”，毛泽东挥了挥手，“其实我们跟他做朋友的时间比你跟他做朋友的时间长得多。”[96]轻描淡写之中，他巧妙地把台湾问题放在一个次要的地位，同时也向尼克松表明台湾问题是中国人自己的问题，中国人最终会找到解决办法的[97]。“讲老实话，这个民主党如果再上台，我们也不能不同它打交道”[98]。接着，毛泽东用这句话表明了一个态度，中美关系应当超越于美国国内的党派政治之上，这样才能立足于长远。谈到大选的话题，毛泽东说：“我的问题是哲学问题，就是说，你当选，我是投了一票的”，“我喜欢右派，比较高兴这些右派当政。”戏语之中，他肯定了尼克松不“夸夸其谈”，能从现实形势出发改变对华政策的行动，同时也肯定了尼克松这些“右派”对苏联的强硬态度。基辛格接着这个话题插了一句：“总统先生，我觉得左边的人是亲苏的，他们不鼓励我们向人民共和国这边移动，而且批评你这样做。”[99]毛泽东肯定了基辛格的这个分析，显示出他对苏联侵略和扩张威胁的关切。

1972年2月21日，毛泽东在书房接见尼克松一行

尼克松在讲话中表示希望同主席和总理讨论一些国际和双边关系中的具体问题。他说：“主席先生，我意识到在一段时间里，我对人民共和国的立场是主席和总理完全不赞同的。对世界新形势的认识把我们带到了一起，我们（美国）还认识到，重要的不是一个国家的国内政治哲学，而是它对外部世界以及对我们（美国）的政策。”[100]

毛泽东接着尼克松的话题对中美两国关系的历史和现实作了一段概括性的阐述。首先，他指出：“来自美国方面的侵略，或者来自中国方面的侵略，这个问题比较小，也可以说不是大问题，因为现在不存在我们两个国家互相打仗的问题。”接着，他用他特有的语汇回顾了中美关系发展的历程：“可是我们两家也怪得很，过去二十二年总是谈不拢，现在的来往从打乒乓球算起只有十个月，如果从你们在华沙提出建议时算起来有两年多了。我们办事也有官僚主义。你们要搞人员来往这些事，要搞点小生意，我们就死也不肯。十几年，说是不解决大问题，小问题不干，包括我在内。后来发现还是你们对，所以就打乒乓球……从杜鲁门到约翰逊，我们是都不那么高兴的。这个中间有八年是共和党的总统，那个时候你们也没有想通。”[101]

谈话的最后，毛泽东说：“我跟早几天去世的记者斯诺说过，我们谈得成也行，谈不成也行，何必那么僵着呢？一定要谈成？……人们会说话的。一次没谈成，无非是我们的路子走错了。那我们第二次又谈成了，你怎么办啊？”[102]这两句话包含着十分深邃的内涵：首先，毛泽东肯定了中美在现阶段取得的战略性突破；其次，毛泽东对尼克松依然坚持的在台湾等问题上的旧立场表示了不满；第三，他也表示了对中美解决现有问题，最终实现友好的信心。简简单单的两句话充分“体现出毛泽东鲜明的立场和超人的智慧”。[103]

下午3时50分，毛泽东结束了与尼克松的首次会见。在将近80分钟的会谈中，毛泽东超凡的魅力给客人们留下了难以磨灭的印象。基辛格在回忆录中用了整整两页的篇幅记述他对毛泽东的印象：“或许除了戴高乐以外，我从来没有遇见过一个人像他具有如此高度集中的、不加掩饰的意志力。”他承认，在面对毛泽东的时候，他感觉到了一种类似年轻人听“摇滚乐”时感觉到的“颤流”——“力量、权力和意志的颤流”[104]。与毛泽东的会谈是尼克松一生中最为珍贵的精神财富之一。在后来的岁月中，他似乎从未停息过与毛泽东在哲学领域的对话，直到生命的最后一刻。

当晚7时，周恩来在人民大会堂设宴，欢迎尼克松。当尼克松夫妇走进宴会厅时，军乐队奏起了美国民歌《美丽的阿美利加》的旋律。这是尼克松本人十分喜爱的一首歌曲，他曾经选用该曲子在就任总统的仪式上演奏。周恩来得悉后便点了这首曲子作为宴会的开始曲，并亲自指导乐队的排练。优美的旋律一下子就拉近了客人与主人之间的距离。周恩来首先致祝酒词，他说：“美国人民是伟大的人民。中国人民是伟大的人民。我们两国人民一向是友好的。由于大家都知道的原因，两国人民之间的往来中断了20多年。现在，经过中美双方的共同努力，友好往来的大门终于打开了”；他希望在和平共处五项原则的基础上，“通过双方坦率地交换意见，弄清楚彼此之间的分歧，努力寻找共同点，使我们两国的关系能够有一个新的开始”。[105]尼克松在致答词时指出中美两国间存在着巨大的分歧，“但是，虽然我们不能弥合我们之间的鸿沟，我们却能够设法搭一座桥，以便我们能够越过它进入会谈”；他号召中美两国“一起开始一次长征”，并且引用毛泽东的诗句“多少事，从来急，天地转，光阴迫。一万年太久，只争朝夕”来描述他改善中美关系的急迫心情。[106]

1972年2月21日，周恩来举行国宴招待尼克松一行

尼克松对中国的历史性访问当然不仅仅是参观游览、招待酒会和礼节性的会谈，他是带着一长串问题的清单来到北京的。在这个清单里，既包括着双方密切关注的台湾、越南问题，对双边关系未来的规划，还包括着他架构亚洲和世界和平结构的期望[107]。在为期一周的访问中，尼克松同周恩来进行了5次会谈。在台湾问题上，尼克松重申了美国的承诺，即美国承认只有一个中国，台湾是中国的一部分；美国不再说“台湾地位未定”，也不支持“台湾独立”；美国将谋求实现与中国关系正常化，并在4年内逐步从台湾撤军。但是他仍然强调目前还不能丢弃台湾，不能承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，希望中国保证用和平方式解决台湾问题。周恩来指出：“还是那句老话，不愿意丢掉‘老朋友’，其实老朋友已经丢了一大堆了”；“你们希望和平解放台湾”，“我们只能说争取和平解放台湾。为什么说‘争取’呢？因为这是两方面的事。我们要和平解放，蒋介石不干怎么办？”[108]周恩来还指出：在台湾问题上，“我们已经等了20多年我可以在这里十分坦率地说我们还可以再等上几年。”[109]

双方还就苏联、日本、印度支那半岛、南亚次大陆等一系列国际和双边关系问题“广泛、认真、坦率”地交换了意见。在越南战争问题上，周恩来批驳了尼克松担心美国退出会造成的所谓“力量真空”，认为“美国撤出越早越好，越迟就越被动”。[110]对美苏的核军备竞赛，周恩来说：“下个世纪会批评为什么用那么多的人力、物力、财力搞核武器。我们希望你们达成协议，减少核军备。”[111]

在周恩来同尼克松会谈的同时，中美还在其他层次上展开了谈判。姬鹏飞外长与罗杰斯国务卿之间就关系正常化、互设联系机构、开展科教文体人员交流以及互通贸易等问题进行了5轮会谈。不久，双方即在北京和华盛顿互设联络处。

在外交部副部长乔冠华同美国国家安全事务助理基辛格之间，围绕着联合公报的最后定稿问题，进行了十分紧张和艰苦的谈判。争论的焦点集中在双方关于台湾问题的措辞上。乔冠华代表中方指出：第一，既然美方承认，台湾海峡两边所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分，那么解决台湾问题就应该是中国的内政。美方提出“关心”它的和平解决，中国只能说希望并且争取用和平的方式解决，中国不能承诺只用和平方式解决台湾问题；第二，台湾本来就是中国领土，驻扎在台湾的美国军队当然应该全部撤离。美方只承诺“随着该地区紧张局势的缓和”逐步减少美国在台军事力量和设施，这不符合双方的声明。第三，既然美方承认台湾问题是中国内部的问题，美国在台的驻军当然应该全部撤走。中方的措辞是“逐步减少直至全部撤出”，美方只讲“逐步削减”是不能接受的[112]。经过几昼夜连续的紧张谈判和修改，双方相互作出让步，终于在访问结束的前一天，2月27日凌晨2时完成了联合公报的定稿。

除北京之外，尼克松还访问了杭州和上海。参观游览了故宫、长城、颐和园、西湖等风景名胜，出席了在上海举办的工业展览会，还观看了文艺体育演出。其中，杭州西湖秀丽的湖光山色给尼克松夫妇留下了难忘的印象。

1972年2月26日，周恩来、尼克松等在去杭州的飞机上

2月27日下午，基辛格和乔冠华在上海展览馆宴会厅举行记者招待会，就中美《联合公报》（又称《上海公报》）发表讲话，立即引起了全世界的瞩目和强烈反响。《公报》列举了双方在重大国际问题上的不同观点和看法，承认“中美两国的社会制度和对外政策有着本质的区别”。但是《公报》强调指出，双方同意在和平共处五项原则的基础上处理国与国之间的关系和国际争端。因而，《公报》声明：

——中美两国关系走向正常化是符合所有国家的利益的；

——双方都希望减少国际军事冲突的危险；

——任何一方都不应该在亚洲—太平洋地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力；

——任何一方都不准备代表第三方进行谈判，也不准备同对方达成针对其他国家的协议或谅解。

双方都认为，任何大国与另一大国进行勾结反对其他国家，或者大国在世界上划分利益范围，那都是违背世界各国人民利益的。

关于台湾问题，中国方面在《公报》中重申自己立场：

台湾是阻碍中美两国关系正常化的关键问题；中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；台湾是中国的一个省，早已归还祖国；解放台湾是中国内政，别国无权干涉；全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”或鼓吹“台湾地位未定”的活动。

美国方面则声明：

美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对中国人民自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤走全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间。它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。

《公报》还声明，两国同意扩大人民的联系和交流、逐步发展贸易、保持接触、交换意见并就关系正常化问题进行具体磋商。[113]

至此，尼克松总统这次对中国的访问可以说取得了圆满的成功。在当晚中国方面为尼克松总统举行的告别宴会上，主宾举杯同庆、开怀畅饮，充满了喜庆的气氛。尼克松在即席讲话中表示：“我们要建造一座跨越一万六千英里和二十二年敌对情绪的桥梁，可以说，公报是搭起了这座通向未来的桥梁”，“我们访问中国的这一周，是改变世界的一周。”

2月28日上午，尼克松结束了在中国一周的历史性访问，乘专机返回美国，周恩来总理到机场为他送行。同日，中美《联合公报》（《上海公报》）正式发表，标志着中美关系从此揭开了新的一页。

从1950年中美两国先后卷入朝鲜战争，到尼克松访华，中美两国处于隔绝和对抗之中达22年之久。中美两国的历史学家提出了一个共同的问题：中美两国的对抗是必然要发生的吗?它是由双方的误解和错误的决策引起的，还是形势使然?确实，中美双方都存在没有及时捕捉到对方信息的情况，都有误解对方信息的情况，但这些只是历史发展中的偶然因素。在当时冷战的大背景下，中美两国决策者的回旋余地都是很小的。正是从这一角度出发，我们说朝鲜战争的爆发不是中美两国走向对抗的根本原因，而是为两国对抗格局的形成提供了一个契机。

中美两国在朝鲜兵戎相见确实是两国关系中的大不幸。在整个冷战中，美苏双方的战略重点都在欧洲，可是亚洲冷战的烈度却比欧洲更大。在这里，不仅有冷战，而且有两次热战。朝鲜战争对中美关系的影响也不完全是负面的。中美两国都从战争中吸取了教训，即中美不能再战。在朝鲜战争中，中美两国军队的物质条件相差甚大，但美国并没有在战争中取得优势地位，美国确实领教了中国领导人的意志、决心，动员群众支持战争的能力，指挥战争的高超艺术，领教了中国军队的战斗力和顽强的战斗精神，体会到中国人民是不可侮的。中国军队向来是用劣势装备打败敌人的，抗日战争和解放战争都是“小米加步枪”打败飞机加大炮。通过朝鲜战争，中国方面也认识到，在现代战争中，武器、装备和技术对于决定战争的胜负具有更大的作用。朝鲜战争使中美双方认识到，对抗给双方带来的代价有多大，而要压倒对方又有多么难。正因为有了这种教训，双方在两次台湾海峡危机中都在谨慎地避免直接的军事冲突，使这两次危机都有惊无险。即便在印度支那战争中，中国也避免了像卷入朝鲜战争那样派志愿军大规模出征，美国也不敢大举入侵越南北方。印度支那战争更进一步加深了朝鲜战争的教训：中美不可以再战。正是出于这种认识，两国在对抗和隔绝的年代，从1954年到1971年，仍然举行了130多次大使级会谈，虽然没有解决多少具体问题，毕竟保持了一个对话的渠道，有时也能进一步探明对方政策的底里。

美国对中国的全面遏制政策是随着朝鲜战争的爆发而展开的，却没有随着朝鲜战争的结束而结束。反之，由于朝鲜战争，美国决策者认定中国共产主义比苏联共产主义更危险，更富“侵略性”，并把遏制中国的“扩张”确定为它在亚洲太平洋地区的战略目标。美国在寻求与苏联缓和关系的同时，对中国的遏制却有增无减。在20世纪50和60年代的大部分时间，中美关系可以基本上概括为美国的遏制与中国的反遏制。

中美两国走向和解的过程印证了中国一句古话，“不打不相识”。当着两国在印度支那尖锐对立的时候，走向和解的因素也在逐渐孕育成熟。我们今天回过头来研究这段历史时，我们禁不住要对中美两国领导人的战略远见和政治智慧表示钦佩。在两国领导人作出这一决定时，他们面前的障碍层层叠叠，他们需要跨越的鸿沟就像太平洋那样宽。多年来的敌意和误解，社会制度和意识形态方面的巨大差异，国内政治的制约，何况中国正处在史无前例的“文化大革命”之中，所有这些都使这一决定对当时绝大多数中国人来说成为一种真正的“震惊”（shock），以致中国政府必须专门发一个文件来向全党和全国人民进行解释。

中美两国走向和解的过程又一次表明，在决定国家关系的众多因素中，国家利益是高于一切的，是长远地起根本作用的因素。但国际关系是十分复杂的，尤其像中美这样两个大国的关系，要真正认识国家利益就不是一件容易的事。这需要高瞻远瞩，需要从纷繁复杂的现象之中抓住本质，在美国方面还需要超越党派利益的局限。而在确认了国家利益后，要据此作出决断，采取行动，又需要大智大勇，需要把握时机，精心设计。当时中美两国的领导人做到了这些，造福了后世，也给外交史留下了丰富的遗产。

[1] 这个指示是针对1968年1月5日苏军在七里沁岛挑起的流血事件，于1月24日作出的。边防部队根据指示秘密作好了反击斗争的准备，但由于苏军收敛了挑衅行动，反击计划没有实施。参见徐焰：《1969年中苏边界的武装冲突》，载《中共党史研究资料》1994年第5期；杨奎松：《从珍宝岛事件到缓和对美关系》，载《中共党史研究资料》1997年第12期。

[2] 参见李丹慧：《1969年中苏边界冲突：缘起和结果》，载《当代中国史研究》1996年第3期，第48页。

[3] 参见王永钦：《1966—1976年中美苏关系纪事》，载《当代中国史研究》1997年第4期，第119页；毛泽东要求陈毅等四位老帅研究国际问题最早是在1969年2月19日提出来的。

[4] 吴旭君：《毛泽东的心事》，中央文献研究室编：《缅怀毛泽东（下）》，中央文献出版社1993年版，第644—645页。

[5] 《人民日报》1969年4月28日。

[6] 熊向晖：《历史的注脚》，中共中央党校出版社1995年版，第177页。

[7] 亨利·基辛格著，陈瑶华等译：《白宫岁月》，第1册，世界知识出版社1980年版，第226页。

[8] 关于美国对华政策调整的舆论准备，参见本书第七章第三节。

[9] Foreign Affair,Vol.46,October 1967,p.121.

[10] 见《人民日报》1969年1月28日。根据毛泽东的指示，《人民日报》全文刊载了这篇演说。

[11] Richard H.Solomon, U.S-PRC Negotiations,1967—1984: An Annotated Chronology,Report of RAND to State Department（December 1985）,p.8.

[12] 《白宫岁月》，第1册，第235—237页。

[13] 参见王永钦：《1966—1976年中美苏关系纪事》，《当代中国史研究》1997年第4期，第121页。

[14] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第539页。

[15] 《白宫岁月》，第1册，第238页。

[16] Elliot L.Richardson: “The Foreign Policy of the Nixon Administration: Its Aims and Strategy”,The U.S.Department.of State Bulletin, Vol.LX1,No.1578（September 22,1969）,p.260.

[17] 熊向晖：《历史的注脚》，第189、196—197页。

[18] 《白宫岁月》，第1册，第243页。

[19] U.S-PRC Negotiations,1967—1984: An Annotated Chronology, p.9.

[20] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第334页。

[21] 同上。

[22] 同上书，第336—337页。

[23] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第334页。

[24] 中华人民共和国外交部外交史编辑室编，裴坚章主编：《研究周恩来——外交思想与实践》，世界知识出版社1989年版，第15页。

[25] 《白宫岁月》，第1册，第246页。

[26] 参见王永钦：《1966—1976年中美苏关系纪事》，《当代中国史研究》1997年第4期，第126页。

[27] 《白宫岁月》，第1册，第249—251页。

[28] U.S-PRC Negotiations,1967—1984: An Annotated Chronology,p.9.

[29] 参见《当代中国史研究》1997年第4期，第126页。

[30] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下册，第341页；《当代中国史研究》1997年第4期，第126页。

[31] See James Mann,About Face:A History of America’s Curious Relationship with China,from Nixon to ClintonNew York: Alfred A.Knopf,Inc,1999,pp.23—24.

[32] 韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1990年版，第219页。

[33] Richard M.Nixon,“First Annual Report to the Congress on U.S.Foreign Policy for the 1970’s”,February 18,1970,Public Papers of the Presidents of the United States,Richard Nixon,1970.（Washington,D.C.GPO） p.181.

[34] 《人民日报》，1970年5月19日。

[35] 《毛泽东外交文选》，第584—586页。

[36] See About Face,p.24.

[37] 亨利·基辛格著，吴继淦等译：《白宫岁月》，第2册，世界知识出版社1980年版，第348页。

[38] 《白宫岁月》，第2册，第348页。

[39] 《毛泽东外交文选》，第584页。

[40] 参见李长久、施鲁佳编：《中美关系二百年》，新华出版社1984年版，第214—215页。

[41] 理查德·尼克松著，裘克安等译：《尼克松回忆录》，中册，商务印书馆1979年版，第230页。

[42] 《尼克松回忆录》，中册，第230页。

[43] 宋之光等：《缅怀我们的好领导》，姚仲明等编：《将军、外交家、艺术家——黄镇纪念文集》，解放军出版社1992年版，第431页。

[44] 《毛泽东外交文选》，第592—594页。斯诺关于这次谈话的公开报道发表在1971年4月的美国《生活》杂志上，但是有材料说尼克松在谈话的几天后就获悉了谈话的内容。

[45] 《人民日报》1970年12月25日。

[46] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，第571页。

[47] 同上书，第572—573页。

[48] 《白宫岁月》，第2册，第355页。

[49] 《白宫岁月》，第2册，第356页；另参见王永钦：《1966—1976年中美苏关系纪事》，《当代中国史研究》1997年第5期，第116页。

[50] Richard M.Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970’s: Building for Peace.A Report to the Congress, February 25,1971,pp.107—109.

[51] 参见《当代中国史研究》1997年第5期，第117页。

[52] U.S-PRC Negotiations,1967—1984: An Annotated Chronology,p.13.

[53] 钱江：《“乒乓外交”幕后》，东方出版社1997年版，第128页。

[54] 《“乒乓外交”幕后》，第159页。

[55] 《“乒乓外交”幕后》，第170—171页。

[56] 同上书，第172页。

[57] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第449页。

[58] 《“乒乓外交”幕后》，第207—208页。

[59] 美联社华盛顿1971年4月7日电。

[60] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第451—452页。

[61] 《白宫岁月》，第2册，第367—368页。

[62] 参见《“乒乓外交”幕后》，第246页。

[63] 《尼克松回忆录》，中册，第234页。

[64] 《白宫岁月》，第2册，第373页。

[65] 《当代中国史研究》1997年第5期，第118页。

[66] 同上。

[67] 《中美关系二百年》，第219—220页。

[68] 《白宫岁月》，第2册，第385—386页；《当代中国史研究》1997年第5期，第119页。

[69] 陈东林、杜蒲编：《中华人民共和国实录》，第3卷，吉林人民出版社1994年版，第713页。

[70] 《白宫岁月》，第2册，第388—389页；另见《尼克松回忆录》，中册，第238页。

[71] 《尼克松回忆录》，中册，第238页。

[72] 《白宫岁月》，第2册，第396页。

[73] 冬梅编：《中美关系资料选编（1971.7─1981.7）》，时事出版社1982年版，第75—80页。

[74] 《中华人民共和国实录》，第3卷，第723—724页。

[75] 《人民日报》1971年7月16日。

[76] 美联社洛杉矶1971年7月15日电。

[77] 亨利·基辛格著，杨静予等译：《白宫岁月》，第3册，世界知识出版社1980年版，第46页。

[78] 《白宫岁月》，第3册，第54—55页。

[79] 《中美关系资料选编（1971.7─1981.7）》，第83页。

[80] 参见熊向晖：《毛泽东“没有想到”的胜利——回忆我国恢复在联合国席位的过程》，《百年潮》1997年第1、2期。

[81] 《研究周恩来——外交思想与实践》，第208页。

[82] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第490页。

[83] 《白宫岁月》，第3册，第66页。

[84] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第490页。

[85] 关于“巴黎渠道”的情况，参见弗农·沃尔特斯著，朱洲等译：《秘密使命》，世界知识出版社1980年版；关于“纽约渠道”，参见William Burr ed.,The Kissinger Transcripts:The Top Secret Talks with Beijing and Moscow（New York: The New Press,1998）,pp.48—57.

[86] 参见《跨越鸿沟：1969—1979年中美关系的演变》，第160—161页。

[87] Richard M.Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970’s: The Emerging Structure of Peace,A Report to the Congress,February 9,1972,pp.26—37.

[88] 《尼克松回忆录》，中册，第244—247页。

[89] 《周恩来年谱（1949—1976）》，下卷，第511页。

[90] 何迪：《毛泽东的美国观》，《环球同此凉热——一代领袖们的国际战略思想》，第254页。

[91] 转引自《中美关系二百年》，第230页。

[92] 《尼克松回忆录》，中册，第248页。

[93] 魏文：《尼克松首次访华二三事》，《瞭望》1992年第2期，第4页。

[94] 《尼克松回忆录》,中册，第249页。

[95] 熊向晖：《试析1972年毛泽东同尼克松的谈话》，载《党的文献》1996年第3期，第84页。关于毛泽东同尼克松这次谈话的内容目前尚无完整的中文材料公布，可以参考的有：《毛泽东外交文选》，第595—596页；熊向晖的《试析1972年毛泽东同尼克松的谈话》一文部分引用了中方谈话记录的原文，并且对有关材料进行分析和鉴别，故本书的引语主要以此文为准；《尼克松回忆录》，中册，第249—253页，《白宫岁月》，第4册，第13—18页中也有所记载；The Kissinger Transcripts,pp.59—65公布了从档案中解密的英文谈话记录全文。

[96] 《党的文献》1996年第3期，第87页。

[97] 参见基辛格著，范益世等译：《白宫岁月》，第4册，世界知识出版社1980年版，第17页。

[98] 《党的文献》1996年第3期，第88页。

[99] The Kissinger Transcripts,p.61.

[100] Ibid.,p.64.

[101] 《毛泽东外交文选》，第595—596页。

[102] 《党的文献》1996年第3期，第94、95页。

[103] 同上书，第95页。

[104] 《白宫岁月》，第4册，第13—14页。

[105] 《人民日报》1971年2月22日。

[106] 同上。

[107] About Face,pp.13—14.

[108] 魏史言：《尼克松访华》，《新中国外交风云》，第3辑，世界知识出版社1994年，第90页。

[109] The Kissinger Transcripts,p.66.

[110] 《研究周恩来——外交思想与实践》，第207页。

[111] 《新中国外交风云》，第3辑，第90页。

[112] 参见《新中国外交风云》，第3辑，第94—95页；The Kissinger Transcripts,pp.66—68.

[113] 《人民日报》1972年2月28日。

附录一 英汉译名对照表

艾奇逊 Acheson,Dean

奥尔德里奇 Aldrich,Winshrop W.

艾利森 Allison John

阿诺德 Arnold,John K.,Jr.

艾德里 Attlee,Clement R.

奥斯汀 Austin,Warren R.

培根，鲁思 Bacon,Ruth E.

巴杰帕伊 Bajpai,Girjia

鲍尔 Ball,George W.

鲍大可 Barnett,Doak

比姆 Beam,Jacob D.

贝克 Becker,Loftus E.

贝文 Bevin,Ernest

皮杜尔 Bidault,Georges

波伦，查尔斯 Bohlen,Charles

邦斯尔 Bonsal,Philip W.

鲍尔斯 Bowles,Chester

布莱德雷 Bradley,Omar N.

布鲁斯 Bruce,David K.

布鲁克 Brucker,Wilber M.

邦迪，麦克乔治 Bundy,McGeorge

邦迪 Bundy,William P.

勃克 Burke,Arleigh A.

巴特沃斯 Butterworth,W.Walton

贾德干 Cadogan,Alexander

加蒙，斯凯勒 Cammonn,Schuyler

蔡斯，威廉 Chase,William C.

肖维尔 Chauvel,Jean

克拉克 Clark,Edwin

克利福德 Clifford,Clark

克莱因 Cline,Ray S.

高立夫 Clough,Ralph

柯乐博 Clubb,O.Edmond

柯林斯 Collins,J.Lawton

库珀 Cooper,John

柯迪埃 Cordier,Andew W.

科恩，格伦 Cowan,Glem

克莱奇 Craigie,Lawrence

柯特勒 Cutler,Robert

戴维斯 Davis,John P.,Jr.

戴高乐，夏尔 De Gaulle,Charles

德克斯特 Dexter,John

多兰，布鲁克 Dolan,Brooke

多诺万，霍华德 Donovan,Howard

道格拉斯 Douglas,Louis

唐奈 Downey,John T.

庄莱德 Drumright,Everett F.

杜勒斯，艾伦 Dulles,Allen

杜勒斯 Dulles,John F.

德怀特 Dwight,William

艾登 Eden,Anthony

艾森豪威尔 Eisenhower,Dwight D.

厄利，波尔 Ely,Paul

恩特扎姆 Entezam,Nasrolla

费正清 Fairbank,John King

费克特勒，威廉 Fechteler,William M.

费克图 Fectau,Richard G.

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富布赖特，威廉 Fulbright,William J.

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葛罗斯 Gross,Ernest A.

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哈马舍尔德 Hammarskjold,Dag

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哈里森，拉福德 Harrison,Rufford

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哈林顿 Harrington,Philip

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赫尔姆斯，杰西 Helms,Jesse

亨德森 Henderson,Loy W.

赫脱 Herter,Christian A.

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希尔斯曼 Hilsman,Roger

霍治 Hodes,Henry

胡佛 Hoover,Herbert

豪 Howe,Fisher

休斯 Hughes,Ernest John

亨弗利 Humphrey,George M.

汉弗莱，赫伯特 Humphrey,Herbert

赫尔莱 Hurleigh,Robert

捷布 Jebb,H.M.Gladwyn

詹金斯 Jenkins,Alfred le Sense

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约翰逊，路易斯 Johnson,Louis A.

约翰逊，林登 Johnson,Lyndon B.

约翰逊，罗伯特 Johnson,Robert

琼斯，杰弗逊 Jones,Jefferson

琼斯 Jones,Jenkin

乔埃 Joy,Charles Turner

周以德 Judd,Walter

卡里加尔维 Kalijarvi,Thorsten V.

卡代 Katay,Don Sasorith

凯利 Kelly,David

凯南，乔治 Kennan,George F.

肯尼迪 Kennedy,John F.

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贡勒 Kong Le

科普 Koop,Theodore

科特拉瓦拉 Kotelawala,John

拉尚布勒 La Chambre,Guy

莱西，小杰姆斯 Lacy,James,Jr.

拉尼埃 Laniel,Joseph

兰斯戴尔 Lansdale,Edward G.

赖伊 Lie,Trygve

林德 Linder,Harold F.

李普曼 Lippman,Walter

劳埃德 Lloyd,Jahn Selwyn

洛奇，卡博特 Lodge,Cabot

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卢斯 Luce,Henry

麦克阿瑟二世 MacArthur,Douglas,Ⅱ

麦克布赖特 MacBright,Robery H.

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麦克米伦 Macmillan,Harold

梅金斯 Makins,Roger

马利克 Malik,Charles

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墨菲，罗伯特 Murphy,Robert

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尼茨 Nitz,Paul H.

尼克松，理查德 Nixon,Richard M.

瑙尔汀 Nolting,Frederick

奥丹尼尔 O’Danidl,John

欧念儒 O’Neill,Con

潘尼迦 Panikkar,K.M.

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帕森斯 Parsons,Graham J.

佩查拉 Phetsarath

弗莱格 Phleger,Heman

鲍威尔，约翰 Powell,John

鲍威尔，塞尔维 Powell,Sylvia

克沃尔斯 Quarls,Donald

雷德福，阿瑟 Radford,Arthur W.

劳 Rau,Benegal N.

雷伯恩 Ragburn,Sam

理查森，艾略特 Richardson,Elliot,L.

黎吉生 Richardson,Hugh E.

李奇微 Ridgway,Matthew B.

饶伯森 Robertson,Walter

罗杰斯，威廉 Rogers,William

罗慕洛 Romulo,Carlos P.

罗斯 Ross,John C.

罗斯托 Rostow,Walt W.

腊斯克 Rusk,Dean

斯卡拉宾诺 Scalapino,Robert A.

小施莱辛格Schlesinger,Arthur M.,Jr.

舒曼 Schuman,Robert

西博尔德 Sebald,William

谢伟思 Service,John S.

谢尔曼 Sherman,Forrestal P.

史密斯，杰拉德 Smith,Gerald C.

史密斯，沃尔特 Smith,Walter Bedell

斯姆特 Smoot,Roland N.

斯诺，埃德加 Snow,Edgar

石博思 Sprouse,Philip D.

斯蒂尔 Steel,Johannes

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斯廷霍文，格雷汉姆Steenhoven,Graham B.

史蒂文斯 Stevens,Edmund

史蒂文森 Stevenson,Adlai

斯托塞尔 Stoessel,Water J.,Jr.

斯特拉特迈耶 Stratemeyer,George

斯特朗，安娜·路易斯Strong,Anna Louis

斯特朗，罗伯特 Strong,Robert C.

司徒雷登 Stuart,John Leighton

斯汤普 Stump,Felix B.

苏兹贝格 Sulzberger,Cyrus L.

塔夫脱 Taft,Robert A.

塔斯卡 Tasca,Henry J.

泰勒 Taylor,Maxwell D.

托马斯 Thomas,James C.

汤普森 Thompson,Lewelyn

汤姆逊 Thomson,James C.,Jr.

托尔斯泰，伊利亚 Tolstoy,Ilia

杜威廉 Trevelyan,Humphrey

特文宁 Twining,Nathan F.

范宣德 Vincent,John C.

维泰利 Viteri-Lafronte,Homero

伏西斯 Voorhees,Tracy

华理柱，詹姆斯 Walsh,James

华德 Ward,Angus I.

威斯特摩兰Westmoreland,William C.

怀特 White,Lincoln

白修德 White,Theodore

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中文

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英文

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附录三 大事记

1949

10月1日中华人民共和国成立。

3日杜鲁门指示美国国务院不要承认新中国。

12日艾奇逊提出承认新中国的三个条件：有效控制它声称治理的领土；承认其国际义务；得到人民的拥护。

1950

1月5日杜鲁门就台湾问题发表正式声明，称美国对台湾和中国其他领土没有掠夺性意向，美国目前无意在台湾获取特别权益和特权，或建立军事基地，美国也无意使用武装力量干涉现在局势。

8日周恩来致电联大主席罗慕洛和秘书长赖依及安理会各国代表团，要求将国民党代表从联合国开除出去。

10日苏联代表马立克在安理会提出支持中国政府电文的提案。在美国操纵下，提案被否决。

12日艾奇逊在全国新闻俱乐部发表长篇演讲，表示美国在西太平洋必须守住的一条环形防卫带是：阿留申群岛—冲绳—菲律宾一线，从而把台湾和南朝鲜排除在美国承担军事义务的范围之外。

2月14日《中苏友好互助同盟条约》及有关协定签字。

4月美国NSC 68号文件出台，美国的遏制政策发展成全球干涉主义和黩武主义。

5月20日麦克阿瑟在给陆军部的备忘录中称，台湾在共产党手中如同一艘不沉的航空母舰和潜水艇补给船，鼓吹积极援助台湾的蒋政权。

6月25日朝鲜战争爆发。

27日杜鲁门宣布美国海空军向南朝鲜军队提供全面援助，派第七舰队进驻台湾海峡。

9月15日美军在仁川登陆。

27日参谋长联席会议对麦克阿瑟下达了“越过三八线”，“粉碎北朝鲜武装力量”的命令。

10月19日“联合国军”占领平壤。中国人民志愿军开赴朝鲜前线，协同朝鲜人民军抗击美国侵略者。

11月6日志愿军与美军的第一次战役结束，把美军和南朝鲜军队从鸭绿江边打退到了清川江以南。

11月25—12月25日中朝军队进行第二次战役，收复三八线以北全部土地。

11月28日中国政府特别代表伍修权在联合国发表控诉美国武装侵略台湾的演说。

12月2日美国商务部宣布，自12月3日起对中国大陆、香港、澳门的出口实行全面的许可证制度。

4日中国政府决定，自即日起停止对美、日、加、菲律宾等国的结汇输出。

16日美国政府宣布，冻结中国在美一切资产，并禁止在美国注册的船只驶往中国口岸。

28日中国政府宣布，清查和管制中华人民共和国境内的一切美国公私财产，冻结一切美国公私存款。

12月31日中朝军队发起第三次战役。

1951

1月4日中朝军队占领汉城。

3月18日美国和南朝鲜军队重新控制汉城。

4月11日杜鲁门免除麦克阿瑟各项指挥权，派李奇微接替他的职务。

4月21日美国国防部任命蔡斯为驻台军事顾问团团长。

22日美国军事顾问团首批成员抵达台湾。

5月23日中央人民政府和西藏地方政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》。

6月2日金日成访问北京，与中国领导人就谈判解决朝鲜战争问题进行商谈。

6月23日苏联驻联合国代表马立克在联大提出朝鲜停战谈判建议。

7月1日金日成、彭德怀联名复函李奇微，同意进行谈判。

10日朝鲜停战谈判在开城正式开始。

26日双方就谈判议程达成协议，同意依次讨论下列问题：确定军事分界线并建立非军事区；实现停火与休战的具体安排，包括监督停火机构的组成、权力职司、关于战俘的安排。

9月8日美国等国与日本在旧金山签订片面的《和平条约》，日本与美国同时还签订了《安全保障条约》。

9月18日周恩来外长发表声明，指出旧金山和约没有中华人民共和国参加，因而是非法的、无效的。

11月27日朝鲜停战谈判的双方就军事分界线问题达成初步协议：以双方现有实际接触线为军事分界线，双方各由此线后撤2公里建立军事停战期间的非军事区。

12月12日双方开始了关于战俘问题长达一年半的谈判。

1952

4月28日非法的日台“和约”签署。

5月5日周恩来外长发表声明，坚决反对日台所订“和约”。

8月5日非法的日台“和约”正式生效。

1953

2月2日艾森豪威尔在首次国情咨文中下令解除台湾海峡的“中立化”状态，不再使用第七舰队来“屏障共产党中国”。

2月5日第七舰队中止在台湾海峡进行“中立巡逻”。

7月27日《朝鲜停战协定》正式签字，历时三年多的朝鲜战争结束。

8月8日美国与南朝鲜签订《共同防御条约》，条约规定美国无限期驻军南朝鲜。

12月18日台湾当局正式向美国政府提交台方拟定的共同防御条约草案。

1954

4月26日至6月15日讨论朝鲜问题的日内瓦会议举行，主要由于美国阻挠，会议没有达成和平统一朝鲜的协议。

5月8日日内瓦会议开始讨论印度支那问题，中、苏、英、法、美、越南民主共和国、越南国、老挝王国、柬埔寨王国代表参加会议。

5月27日参加日内瓦会议的中国代表团表示，中国愿意就美国被押人员问题与美国代表团直接接触。

6月5日中美两国首次举行会谈，中方代表是王炳南，美方代表是驻捷克斯洛伐克大使约翰逊。

7月21日日内瓦会议举行最后一次会议，会议通过了《最后宣言》，达成了在越南、老挝、柬埔寨停止敌对行动的三个协定，印度支那问题实现和平解决。

23日《人民日报》发表题为《一定要解放台湾》的社论。

29日中美领事级接触在日内瓦开始。

9月3日中国人民解放军驻福建前线部队向金门进行惩罚性炮击，第一次台湾海峡危机爆发。

6日至8日美、英、法、澳、新、菲、泰、巴基斯坦八国代表举行会议，缔结了《东南亚集体防务条约》。

11月23日中国最高人民法院对驾机入侵中国的美国飞行员阿诺德等人判处徒刑。

12月2日美台《共同防御条约》签订。条约将“防御”的范围限制在台湾和澎湖，并实际上限制了国民党军队向大陆发动进攻的自由。

8日周恩来外长代表中国政府发表长篇声明，严正指出，这个条约是“一个露骨的侵略条约”，“是非法的，无效的”。

1955

1月5日联合国秘书长哈马舍尔德抵京就美国被俘人员与中方会谈。

1月18日中国人民解放军陆海空三军攻克了浙江沿海的一江山岛。

25日和28日美国国会众参两院分别通过所谓《福摩萨决议案》，授权总统“在他认为必要时迅速和有效地”为保卫台湾和澎湖列岛及“密切相关的地点”使用美国武装力量。

2月12日至14日中国人民解放军占领了上下大陈岛。到2月25日，浙东海面岛屿全部解放。

4月18日至24日亚非29国代表在印度尼西亚万隆举行会议。周恩来外长在书面发言中阐述了和平共处五项原则，中国立场在会上得到广泛理解和支持。

4月23日周恩来在万隆会议上发表69字声明：“中国人民同美国人民是友好的。中国人民不要同美国打仗。中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论和缓远东紧张局势的问题，特别是和缓台湾地区的紧张局势问题。”

26日杜勒斯在记者招待会上回答同中国谈判问题时，表示不排斥谈判，但必须是在有条件的情况下进行。

7月25日中美公布将于8月1日在日内瓦举行大使级会谈的新闻公报。

8月1日中美大使级会谈在日内瓦举行，中方代表是驻波兰大使王炳南，美方代表是驻捷克斯洛伐克大使约翰逊。

9月10日经过14次会谈，双方达成《关于平民回国问题的协议的声明》。

1956

8月6日中国政府向美国15个重要新闻机构发电，邀请他们派记者来华作一个月的访问。

7日美国国务院发表新闻公报，表示不会发给前往中国的护照。

9月22日王炳南提出促进中美两国人民来往和文化交流的协议声明。

1957

8月22日美国国务院宣布允许24名美国记者访华，但不打算给中方以互惠签证。

9月12日王炳南在会谈中提出，新闻采访必须以平等互惠为基础，遭约翰逊拒绝。

12月12日约翰逊在中美大使级第73次会谈上宣布即将离任，由其副手马丁接任。

1958

6月30日中国政府发表声明，要求美国在15日内派出大使，恢复会谈。

7月17日美国宣布驻波兰大使比姆被任命为谈判代表。

8月23日福建前线部队向金门、马祖进行惩罚性炮击，第二次台湾海峡危机爆发。

9月15日中美大使级第74次会谈在波兰首都华沙举行，中方代表是驻波兰大使王炳南，美方是驻波兰大使比姆。

10月6日彭德怀国防部长发表《告台湾同胞书》，指出“世界上只有一个中国，没有两个中国”，台湾问题应由国共两党“举行谈判，实行和平解决”。

10月21—23日美国国务卿杜勒斯访问台湾，美台达成联合公报，声称金门、马祖与台湾、澎湖的防卫有密切关系，蒋实际表示放弃武力进攻大陆。

1959

3月13日毛泽东会见美国记者安娜·路易斯·斯特朗时表示，他希望“到密西西比河去游泳”。

4月23日美国国务院声明，对33名美国新闻记者去中国访问的许可延长一年，并考虑给予中国记者签证。

9月15—27日赫鲁晓夫访美，和艾森豪威尔举行戴维营会谈。

9月30—10月4日赫鲁晓夫访问中国，参加中国国庆庆典，并与中国领导人举行会谈。

9月受美国参议院外交关系委员会委托的康仑有限公司完成了《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》（后简称《康仑报告》），就对华政策提出新建议。

1960

2月23日在中美大使级第96次会议上，比姆重申1959年4月23日国务院声明，王炳南坚持只有签订一个正式协议，才能进行记者交换。

4月美国《外交》发表了民主党政策委员会主席、前参议员，后来在肯尼迪政府中担任副国务卿的切斯特·鲍尔斯的《重新思考中国问题》。

6月17日中国人民解放军福建前线司令部发表《告台、澎、金、马军民同胞书》。

6月17日、19日为抗议艾森豪威尔访问台湾，解放军于17、19日炮击金门等岛。

8月30日周恩来会见美国记者斯诺时指出，企图绕过台湾问题来缓和中美关系是行不通的，至于所谓的“中台国”则是根本不能接受的。

1961

1月肯尼迪入主白宫。

5月16日关于老挝问题扩大的日内瓦会议召开，中、美、英、法、老、柬、越南北南双方等十四国代表参加会议，陈毅外交部长率领中国代表团出席。

6月3—4日肯尼迪同赫鲁晓夫在维也纳会谈。

9月21日联合国大会指导委员会通过表决，同意将中国代表权问题列入联大讨论的议程。

12月1日美国提出阻挠中国恢复在联合国合法席位的所谓“重要问题案”。

12月15日联合国大会以61票对34票、7票弃权，表决通过了美国牵头的“五国提案”，将中国恢复在联合国的席位列为“重要问题案”。

11月28日中美大使级第107次会谈后，比姆离任，由新任大使卡伯特接任。

年底凯南主持的由美国国务院政策设计室完成《中苏分歧与美国的政策》报告。

1963

8月29日毛泽东发表《反对美国—吴庭艳集团侵略越南南方和屠杀越南南方人民的声明》。

11月22日肯尼迪遇刺身亡。

1964

3月5日美国参议院外交委员会主席富布赖特在参议院发表题为《旧神话与新现实》的讲话，抨击美国对外政策僵化，认为美国对华政策应该具有灵活性，以适应变化了的现实。

4月8日中美大使级第120次会谈后，王炳南离任回国，由新任大使王国权接任。

8月2日美国驱逐舰因在东京湾（即北部湾）蓄意挑衅而遭到北越鱼雷快艇的袭击，即所谓东京湾事件。

8月5日美国飞机轰炸越南北方。

8月6日中国政府声明，美国借口“东京湾事件”发动对越南民主共和国的武装侵略，中国人民决不会坐视不管。

7日美国国会参众两院以压倒多数通过了《东京湾决议》，赞成和支持总统“采取一切必要步骤，包括使用武装部队，援助《东南亚集体防务条约》的成员国和保护国。”

1965

3月2日美军开始对北越实施代号为“雷鸣行动”的持续的大规模轰炸。

25日《人民日报》发表社论，严正声明，中国将履行自己的国际主义义务，给南越人民以一切必要的物质支援。

3月8日美国地面部队在岘港登陆，对越南南方的“特种战争”升级为“局部战争”。

3月12日中国政府发表声明，支持越南人民和印度支那人民，把反对美国侵略者的斗争进行到底。

4月2日周恩来总理对即将访美的巴基斯坦总理阿尤布·汗说明了中国政府的三点方针：中国不会主动挑起对美战争；中国人说话是算数的；中国已经做了准备。

5月16日毛泽东在湖南长沙会见胡志明，毛泽东保证，7亿中国人民是越南人民的坚强后盾，辽阔的中国领土是越南的可靠后方。

6月起中国人民解放军支援部队开始进入越南。

12月16日中美大使级第128次会谈上，美方代表改为驻波兰大使格罗诺斯基，美方提出记者和医生互访建议，遭中方拒绝。

1966

3月16日美国务卿腊斯克在众议院外委会作证时，将保持华沙会谈视为美国对华政策的要点之一。

3月富布赖特主持了为时三周的对华政策听证会，就对华政策进行辩论。听证会期间，198位专家发表公开声明，呼吁美国政府面对亚洲的现实，采取灵活的对华政策，与中国建立联系。

1967

10月尼克松在《外交》双月刊上发表《越南战争以后的亚洲》一文，暗示美国对华政策需要调整。

1968

1月8日第134次会谈后，中美华沙接触中断。

11月27日《人民日报》发表声明，就恢复中美大使级会谈提出原则。

1969

1月28日《人民日报》全文刊登了尼克松总统的就职演说，演说含蓄地表达了缓和对华关系的主张。

2月毛泽东指示让陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英四位元帅研究国际问题。

7月21日美国宣布放宽中美人员来往和贸易限制，允许记者、国会议员等六种人访华。

25日尼克松在关岛提出越南战争“越南化”和撤军计划的“尼克松主义”。

14日尼克松在国家安全委员会会议上指出，苏联是更具有侵略性的一方，听任中国在一场战争中被摧毁不符合美国利益。

6月—10月陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英四位元帅经过多次讨论，提交两份报告，并且以口头方式提出了对国际形势的新看法：中苏矛盾大于中美矛盾，美苏矛盾大于中苏矛盾，中国外交有广阔的回旋余地。

10月10日基辛格会见巴基斯坦客人，告知美国将停止两艘驱逐舰在台湾海峡的例行巡逻活动，并希望通过巴方转达美方缓和中美关系的意图。

11月19日美国作家白修德通过罗马尼亚向中国递交了一封信件，暗示美国将从台湾撤军。

12月3日美国驻波兰大使斯托塞尔在华沙向中国外交人员转达尼克松改善中美关系的信息。

7日经政治局讨论决定，中国释放了因游艇失事漂入中国领海的两名美国公民。

19日美国政府宣布进一步放宽对华贸易限制。

12月11日美国驻波兰大使斯托塞尔通知中国代办雷阳，准备恢复华沙会谈。

1970

1月20日第135次会谈在华沙举行，中断近两年的华沙会谈恢复。

2月20日第136次会谈举行，这也是中美大使级会谈的最后一次。

2月尼克松在向国会提交的年度外交报告中，以“空前求实的精神”谈到了中国问题。

4月29日美国入侵柬埔寨。

5月20日毛泽东发表《全世界人民团结起来，打败美国侵略者及其走狗》的声明。

6月15日美国驻法大使馆武官沃尔特斯奉命与中国外交官接触，打开中美会谈的渠道。

7月10日中国提前释放了美国间谍华理柱。

24日尼克松亲自批准通用汽车公司向中国出口汽车零件的申请，并公开加以宣布。

10月1日埃德加·斯诺在天安门城楼观看国庆大游行，出现在毛泽东的身边。

10月初尼克松接受《时代》周刊采访，表达了访问中国的意愿。

11月14日周恩来通过巴基斯坦总统叶海亚·汗传递口信，表示欢迎美国总统派特使到北京商谈。

12月18日毛泽东接见斯诺，进行了长时间的谈话，表达了欢迎尼克松来华访问的意思。

25日《人民日报》头版头条发表了毛泽东与斯诺在天安门城楼上的合影。

1971

2月25日尼克松在年度外交政策报告中表示“准备与北京对话”。

3月15日美国国务院宣布取消持美国护照到中国大陆旅行的一切限制。

4月6日毛泽东决定邀请美国乒乓球队访华。

14日周恩来会见来华访问的美国乒乓球队全体成员。尼克松宣布同中国缓和的“五个步骤”。

27日尼克松收到周恩来的口信，原则上同意接待美国总统特使和总统本人访问中国。

5月17日周恩来收到尼克松的答复，明确提出访问中国的事项，并委派基辛格到北京做准备。

26—29日中共中央政治局召开会议讨论中美关系。

6月2日尼克松收到周恩来通过巴基斯坦渠道发出的信件，表示“热烈期待”基辛格博士访问北京。

6月4日中共中央召开工作会议，传达了政治局作出的《关于中美会谈的报告》。

7月6日尼克松在堪萨斯城发表“五大力量中心”的演说。

7月9—11日基辛格秘密访问北京，同周恩来举行会谈。

7月15日中美两国政府同时发表了基辛格访华的消息和《公报》。

10月25日联合国大会以压倒多数通过恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并立即把国民党集团从联合国一切机构驱逐出去的提案。

20—26日基辛格再度访问北京，讨论尼克松总统访华和联合公报等问题。

1972

1月3—9日美国国家安全事务副助理黑格将军访问中国，为尼克松的访问做准备。

2月14日美国宣布进一步放宽对华贸易出口限制。

21—28日尼克松访问中国，同毛泽东、周恩来举行会谈，并发表了中美《上海公报》。

附录四 图片目录

1.美军在朝鲜半岛登陆

2.美军在仁川登陆

3.美军在仁川登陆

4.战争中的朝鲜难民

5.中国人民志愿军跨过鸭绿江

6.1950年10月15日，杜鲁门在威克岛会见麦克阿瑟

7.美军飞机轰炸朝鲜的工业目标

8.朝鲜战争中的美国参谋长联席会议主席布莱德雷、空军参谋长范登堡、陆军参谋长柯林斯、海军作战部长谢尔曼（从左至右）

9.朝鲜战争时期的美国国防部部长马歇尔和国务卿艾奇逊

10.三八线上的志愿军战士

11.进行坑道战的志愿军战士

12.1952年12月，当选总统艾森豪威尔（左一）在朝鲜视察

13.1953年7月27日，中国人民志愿军司令员彭德怀在《朝鲜停战协定》上签字

14.金日成首相在《朝鲜停战协定》上签字

15.“联合国军”司令克拉克将军在《朝鲜停战协定》上签字

16.1952年4月，中国代表团出席莫斯科国际经济会议

17.中国代表团团长南汉宸在莫斯科国际经济会议上发言

18.日内瓦会议期间的艾森豪威尔和杜勒斯

19.日内瓦会议期间的美国副国务卿史密斯、法国外长皮杜尔、英国首相艾登（从左至右）

20.1950年7月31日，麦克阿瑟访问台湾

21.1953年，美国国务卿杜勒斯会见蒋经国和顾维钧

22.1954年，福建前线部队炮击金门

23.1965年1月9日，毛泽东与来访的斯诺谈国际问题

24.1971年7月9日，周恩来总理接见基辛格

25.1972年2月，周恩来总理会见为尼克松总统打前站的黑格将军

26.1972年2月21日，周恩来总理在北京机场迎接美国总统尼克松

27.1972年2月21日，周恩来总理在北京机场迎接美国总统尼克松

28.1972年2月21日，毛泽东在书房接见尼克松一行

29.1972年2月21日，周恩来举行国宴招待尼克松一行

30.1972年2月26日，周恩来、尼克松等在去杭州的飞机上

下卷

第一章 停滞不前

第一节 尼克松政府时期

美国总统尼克松1972年2月对中国的访问和中美《上海公报》的发表，打破了中美关系中的坚冰，开始了中美关系正常化的进程。此后，两国之间各方面的交往都迅速增加。

尼克松访华期间，中美双方商定，“巴黎秘密渠道”改为公开渠道，由美国驻法大使沃森和中国驻法大使黄镇建立联系，办公地点为双方使馆办公楼。1972年3月13日，沃森首次正式拜会中国大使馆。中国使馆敞开大门，欢迎各国记者采访。两位大使会晤结束后，沃森告诉记者：“我们进行了非常友好和热烈的讨论，我们希望这是许多次讨论的开端。”[1]

通过中美两国驻法大使的安排，4月中旬到5月初，美国参议院民主党领袖迈克·曼斯菲尔德和共和党领袖休·斯科特率团访华，6月众议院民主党领袖黑尔·博名斯和共和党领袖杰拉尔德·福特率团访华。这些美国国会议员第一次踏上隔绝20余年的中国土地，真是见所未见，闻所未闻。曼斯菲尔德5月11日在参议院所作的访华报告中兴奋地指出：“百闻不如一见。过去25年来，美国人民没有看到中国多少东西，而那‘百闻’的东西所常常包含的巨大歪曲逐渐变成了美中两国间20年来的隔离局面，这是美国历史上最不幸的篇章之一”，尼克松总统对中国的访问是早就应该采取的步骤。“我当时就赞同他的这一行动。在结束这次旅行的时候，我比以往任何时候都更加相信，这是正确的行动。”斯科特在同日所作的访华报告中说：中国“非侵略性的记载是良好的”，他希望：“两国之间将进行更多的和频繁的接触，其中包括我在参议院的同行们的访问。”[2]5月20日，他还表示已宣布退出院外援华集团，因为中国人“不是一个侵略的民族”。[3]5—6月间，应中国人民对外友协的邀请，美国哈佛大学教授、费正清东亚研究中心主任费正清访问了中国，这是这位多年来积极主张改善中美关系的美国中国学泰斗从1946年离开中国后难得的旧地重游。美国科学家协会代表团团员杰里米·斯通博士、麦罗姆·科恩博士，美国《纽约时报》联合主编哈里森·索尔兹伯里，《圣路易斯邮报》记者理查德·达德曼等也在6月间访问了中国。

1972年4月12日至29日，中国乒乓球代表团对美国进行了18天访问，从美国的东海岸到西海岸，代表团受到美国各界人民的热烈欢迎。4月18日，尼克松总统在白宫玫瑰园接见了代表团。他在讲话中热情赞扬中美两国人民的友谊说：“我们知道在你们访美期间，你们将受到热烈的欢迎。我们也知道，在你们比赛的过程中有赢者也有输者。但是这里有一个最大的赢者，它比谁赢乒乓球赛更为重要。这个最大的赢者……就是美中两国人民之间的友谊。”[4]

两国之间的文化、科技、经济等各方面交往也迅速增加，作为中美两国人民友谊的象征，1972年4月间中国政府赠送两只大熊猫给美国，美国则回赠了一对麝牛。在尼克松访华前夕，1972年2月14日，美国政府宣布进一步放宽对华出口控制，对华出口商品清单上新增商品包括机车、建筑设备、工业化工产品、内燃机和碾压机等；中国享受美国对苏联和大多数东欧国家出口的同等待遇；在巴黎统筹委员会成员国内，美国控制的公司对华出口战略物资时，只要得到所在国的许可证即可出口，无需再向美国政府申请特别许可证；在海外的美国控制的公司对华出口外国技术也无需先得到美国财政部的许可。在《上海公报》中，中美双方一致认为平等互利的经济关系是符合两国人民的利益的，从而结束了两国贸易中断的历史。1972年春季，中国政府首次邀请42名美国商人参加这年的广州春季出口商品交易会，参加秋季广交会的美商倍增，达100多人。两国的贸易开始迅速发展。根据美方的统计，1971年美国从中国进口490万美元，出口更是微乎其微；而1972年美国从中国进口额达3230万美元，对华出口为6020万美元。美国商界开始显示对华贸易的兴趣，一些美商表示，美国政府先前采取的对华禁运政策“很不明智”。[5]为了增加两国间的接触，尼克松总统于11月22日宣布，取消对美国船只和飞机前往中国大陆的禁令，任何美国商船只要得到中国的许可，即可前往中国港口。[6]7月29日，美联社和新华社、中国新闻图片社达成一项交换新闻和图片的协议。这是22年来中美两国第一次建立正式的新闻和图片交换渠道。协定规定双方可以用无线电和邮递办法进行交换，还同意尽量向对方提供特殊新闻的要求；双方可以改写它们收到的新闻，但不能改变原意。

尼克松1972年访华时曾承诺，如果大选获胜，他将在第2届总统任期内实现中美关系正常化。1973年尼克松连任总统。2月15日至19日，继续担任他的国家安全事务助理的基辛格第5次来华访问。毛泽东主席与他进行了谈话，周恩来总理同他举行了多次会谈。此时，印度支那半岛的紧张状态终于缓和下来，美国与越南于1月27日正式签署了《关于在越南结束战争、恢复和平的协定》和附属议定书。这对中美关系正常化是一个有利因素。周恩来与基辛格会谈中双方首先回顾了尼克松总统访问中国一年以来双边关系的恢复和发展，重申了《上海公报》的各项原则及两国为实现关系正常化所承担的义务。谈话中的主要议题是两个：台湾问题及美苏关系。基辛格说，美方设想在尼克松第2任期的头两年削减美国在台军事力量（当时有9000人），在后两年“准备以类似日本的方式实现中美关系完全正常化”。所谓“日本方式”，就是同中国建交，同台湾保持民间往来。关于美苏关系，周恩来单刀直入地提出：如今越南战争已经结束，美国是准备对苏联扩张主义进行针锋相对的斗争，还是有意安抚苏联，企图“把苏联这股祸水东引”？中方希望美国与其盟国紧密合作，在世界各地抵御苏联的扩张，防止苏联在中东、海湾、南亚和印度洋填补真空的图谋。基辛格回答说，美国对苏联动机不抱幻想，希望中国方面不要因为美国有时需要作一些策略上的调整而产生误解。基辛格保证让中国方面充分了解美国的政策，并保证决不缔结任何可能用来针对中国的协定。他说，美国对苏联的政策比中国的复杂，不仅仅是与苏联对抗。美国在与苏联谈判一些协定，但当美国的利益受到损害时，这不会成为美国行动的制约因素。如果苏联倾向于走更富于威胁性的道路，那美国将采取有力行动以保障自己的利益不受损害。会谈中涉及的另一问题是柬埔寨问题。周恩来批评美国支持朗诺，批评美国对红色高棉的轰炸，建议美国与西哈努克亲王进行谈判。基辛格辩解说，推翻西哈努克的政变不是美国中央情报局策划的，但在美国承认柬埔寨政府的情况下，美国不可能直接与西哈努克谈判。如果柬埔寨实现了停火，越南军队撤走了，美国将参与政治解决，西哈努克可以在其中起很重要的作用。周恩来表示中国仍然希望东南亚沿着和平、中立的道路发展，而柬埔寨是一个典型的和平与中立的国家。基辛格表示完全同意这一目标。[7]

2月17日，毛泽东在中南海引人注目地会见了基辛格。他用一句简洁的话概括了对中美关系的看法，说：“以前的仇人，现在我们的关系是叫做什么friendship（友谊）”。这是中国领导人第一次用“友谊”来形容中美关系。即使这不是对中美关系当时状况的准确描述，起码表明了中国领导人的一种意向。毛泽东告诫美国和其他西方国家应当抵制“祸水东引”的诱惑，反对西方把苏联引向东方，主要针对中国。他提出了一条线的战略构想，说要搞一条线，就是纬度，美国、日本、中国、巴基斯坦、伊朗、土耳其、欧洲，这一条线上的地区和国家联合抗苏反霸，并说苏联的目的是要占领欧亚两大洲。基辛格表示，美国有非常相似的想法，现在美国派到伊朗去的人要关注土耳其、伊朗、巴基斯坦和海湾的事态。毛泽东接着说，美国的许多事情我们不大懂，你们的国内事情和外交我们都有许多不大懂。基辛格说，由于美国的国内政治状况，美国的行为方式不如中国直截了当。但在涉及我们根本目标的问题上，我们将果断行事而不顾忌公众舆论。因此当产生了真正的危险，（苏联）霸权主义的意图变得更加积极，我们将在任何地方坚决予以抵抗。这是我们的利益所在，而不是对任何人的善意。如果苏联进攻中国，我们肯定要出于我们自己的原因反对他们。基辛格还郑重地表示，中美之间了解对方的意图确实是重要的，美国决不会明知故犯地在进攻中国问题上与苏联进行合作。[8]毛泽东和基辛格的谈话持续了近两个小时，表明中国领导人对加速中美关系正常化进程的迫切心情。

次日，周恩来又与基辛格商讨了两国互设联络处的细节及其他问题。2月22日，双方发表了会谈公报，重申了《上海公报》的各项原则和为实现关系正常化所共同承担的义务。双方一致认为，现在是加速两国关系正常化的适当时机。为了便利这一过程并改善联络，经商定，每一方将在不久的将来在对方首都设立联络处。[9]基辛格在3月2日给尼克松关于这次访华的汇报中说，他与中国领导人的谈话是“最自由的和最冷静的，他受到的接待是他历次访华中最周到的”，虽然他对中国领导人的年迈和中国国内政治状况不无担心，对毛、周以后的中国不无忧虑，但他认为只要华盛顿谨慎地处理与中国的关系，“它将继续向我们支付红利：缓和亚洲的紧张状态，促进与莫斯科的关系，以及从整体上建立起一个和平的架构”。[10]由于越南战争已告一段落，为了表示友好，中国方面同意在越南释放美国战俘的时限内，释放两名在越战中入侵中国领空而被俘的美国飞行员。此外，1952年11月29日驾间谍飞机入侵中国东北境内的美国中央情报局间谍约翰·唐纳，原于1954年11月被判无期徒刑，1971年12月13日改判有期徒刑5年，1973年3月12日唐纳获释回国。[11]

基辛格访华后，中美双方立即着手筹建联络处。1973年3月15日，尼克松在记者招待会上宣布5月1日左右在北京设立联络处，并任命布鲁斯为联络处主任，联络处将由二三十人组成，其中10名专家，其余为辅助人员。布鲁斯是老资格外交官，时年75岁，曾任驻英、德、法等国大使，是美越巴黎谈判的主要参加者之一。尼克松在阐述选择布鲁斯的理由时，除了赞扬他的外交经验外，还说，他身为民主党人，却没有党派成见，既能为共和党也能为民主党政府服务。驻华代表团正需要由这样的超党派的外交家来率领，以便不论是民主党人还是共和党人任总统，都能把现在开始的对华政策继续下去。[12]

中国方面在3月29日宣布，将由驻法大使黄镇出任驻美联络处主任，外交部礼宾司司长韩叙任副主任。联络处的筹建工作进展顺利，5月1日双方联络处正式开始工作。基辛格认为，双方联络处“除了名义不是，实际是两国的大使馆”，双方人员都享有外交豁免权，向本国政府发送密码电讯，签发签证，处理文化与商务交往中的问题。布鲁斯手下集中了一批中国问题专家，布鲁斯认为这是“他曾经领导的外交使团中最有才干的一个”。基辛格在1973年3月对布鲁斯说，他的工作的效果取决于中国方面“从一开始”就理解“你是总统的人”，基辛格安排中央情报局的人来管理联络处与华盛顿之间的通讯，而不让国务院插手其间。[13]同时，美国一些大银行和公司在美国政府赞助下成立了美中贸易全国委员会，以促进和便利美中贸易。该委员会成立后立即主动通过中国驻美联络处，同中国国际贸易促进会取得了联系，对推动两国商界的互访和两国经贸关系的发展发挥了积极的作用。

中美两国互设联络处是中美关系正常化进程中十分重要的一个步骤。在从1973年到1978年这近6年的时间里，联络处担当了大使馆的大部分职能，它对中美两国保持经常性的交流渠道，对促进两国的人员往来和各方面的合作，对扩大中国在美国的影响，争取美国各界对两国关系正常化的支持，都起了十分积极的作用。在中国仍处于“文化大革命”当中，美国因为“水门事件”出现国内政治方面的巨大困难的时候，联络处为维护中美关系继续发展的势头作出了重要贡献。没有联络处，中美关系在这几年当中是有可能不进则退的。

1973年5月3日，尼克松在致国会的第4个外交政策报告中的第一部分“建立新的关系”中，以显著地位和相当篇幅阐述了对华政策。他在论证中美和解的重要性时说：“把8亿人民排除在外，我们就没有可能建立一个全球的和平结构”；“国际环境变得多极化了”，无论是在美国的盟友中还是在社会主义阵营里都有独立的声音，美国的外交要适应这种新情况；“一个和平的、独立的、克制的中国符合美国的利益”；“两国之间有许多潜在的领域可以使两国人民的生活变得更加丰富”；“长远来说两国之间似乎没有重大的利害冲突”，等等。在讲到中美关系的未来时，尼克松一方面表示决心继续已经开始的进程，“精心寻求与中华人民共和国进一步改善关系”，同时也说：

当然，我们不抱幻想，以为双边关系的发展是不受任何干扰的。将来仍继续需要小心谨慎及互相信任，因为尽管我们已弥合了巨大分歧，但20年来方方面面的敌视不可能在两年之内一笔勾销。无论怎样，我们的意识形态和历史观将继续存在深刻的分歧，这些分歧反过来会转化成一些具体问题上的互相对立的政策，需要双方继续互相克制和顺应。从更长远的观点来看，世界环境不可避免的变化将继续注入新的因素来考验我们的关系。[14]

尼克松这里所说的“世界环境的变化”中一个重要因素就是美苏关系的变化。美国在寻求与中国建立正常关系的同时，也在寻求与苏联的缓和，而且美国常常把美中关系置于从属于美苏关系的地位，一旦美苏缓和取得势头，中美关系就进展缓慢，甚至出现停滞局面。但美国决策者还是表示重视中美关系。1973年5月5日，基辛格在白宫会见中国联络处副主任韩叙，向他通报了他最近访问苏联准备美苏首脑会谈的情况。其中提到一个情节：一天，勃列日涅夫请基辛格打猎。在野餐时，勃列日涅夫问基辛格：“你们把中国当盟友吗？”基辛格答称：“不，我们不把他们当盟友，我们把他们当朋友。”勃列日涅夫说：“你们可以有各种各样的朋友，但我们［美苏］应当是伙伴”，他说，我们有共同的责任防止中国成为一个核大国。基辛格回答说，我并不认为有这种责任。后来，苏联驻美大使多勃雷宁再次向基辛格指出，勃列日涅夫希望基辛格理解，打猎时的谈话是认真的，而不是客套性的交谈。多勃雷宁并问，在美中两国间有没有一项正式的协议。基辛格答称没有。基辛格对韩叙表示，他希望美苏首脑会晤后不久，于8月再次访华，他也非常欢迎中国总理访问美国。基辛格再次表示，“美国与苏联做的一切都准备与中国做，但反过来则不是，美国也许准备与中国做一些不准备与苏联做的事情”。[15]

1973年9月，基辛格取代罗杰斯担任国务卿。11月10日至14日，基辛格第6次访华，也是他担任国务卿后首次访华。据美方资料，基辛格原拟在8月访华。但由于美苏搞缓和引起中国反感，中方在确定基辛格访华日期时一再拖延，以致使基辛格及其手下班子感到烦恼。[16]自然他们也不认为中美关系逆转了，因为7月17日毛泽东还接见了访华的美籍华裔物理学家杨振宁，周恩来设宴招待了他。江青还陪布鲁斯一起观看了一场篮球比赛，这些都表明中美关系还在继续发展。

基辛格在与周恩来的数次会晤中简单介绍了夏天美苏首脑会晤的情况，包括勃列日涅夫一再建议美苏联手摧毁中国核力量以及美国拒绝该建议的情况，基辛格在会谈中提出的建议之一是中美两国签订类似美苏《关于防止核战争协定》的关于意外核战争的协定，其基本义务是，如果一方发生事故，实施了核攻击，立即就通知对方。周恩来认为，鉴于协议的性质，如果中美之间签订类似协议，将产生重大的国际影响，因为中国是说话算数的。中国对此要作进一步研究。[17]

11月12日，基辛格与毛泽东进行了为时长达近3小时的会晤。毛泽东首先表示了对“水门事件”的关切，对这样的“屁事”搞得美国国内不安感到不满。基辛格保证这与外交政策无关。谈话的主题仍然是反对苏联扩张主义。基辛格说，苏联总喜欢制造一种印象，似乎美苏两国有一个主宰世界的统治计划，这不是事实，美国没有那么蠢。毛泽东强调，苏联虽然表面强大，但摊子铺得太大，对手太多，实际力不从心。它不得不对付太平洋，它不得不提防日本和中国，又必须注视南亚和中东，还在欧洲面临另一条防线。他们总共只有几百万军队，防守都不够，更不要说进攻了。苏联目前还无法进攻中国，除非美国让它进来，把中东和欧洲拱手相让，使他们可把部队调到东边来。基辛格保证说，美国决不会这样做。他表示同意毛泽东的意见，如果欧洲、日本、美国都联合起来，苏联进攻中国的可能性就小了，谁也不会再受到苏联的攻击。毛泽东指出，苏联在外蒙古驻军，中国牵制了一部分苏联部队，这对美国在欧洲和中东的处境是有利的。关于台湾问题，毛泽东说，只有美国与台湾断交，中美两国才能解决建交的问题，这就是中日建交的方式。台湾问题相当复杂，我们何必着急呢？那只是个1000多万人口的岛屿，我看解决台湾问题用不着100年。基辛格说，美国愿意与中国建交，困难是不能立即与台湾断交，原因很多，主要是国内形势的关系。我们希望到1976年，或在1976年完成关系正常化的进程。谈话已经进行了2小时45分钟，毛泽东还谈兴正浓，最后周恩来只好打断说，今晚还有欢迎基辛格的宴会。基辛格后来认为，让各国使节在宴会上久久地等候，是要让他们向本国外交部发去报告，毛泽东把美国人、把中美关系看得多重。[18]

11月14日，中美双方发表关于基辛格访华的公报，公报突出了反霸和“一个中国”的内容，并称：“双方一致认为，在目前情况下特别重要的是，在具有权威的级别上保持经常接触，就共同关心的问题交换意见，并在不代表第三方谈判的情况下进行具体磋商”。[19]这里所谓的第三方，显然是指台湾。

尽管中美双方都有加速中美关系正常化进程的愿望，但1973至1974年正常化的实际进展却是迟缓的。这里主要有三方面的原因。

第一，美国在解决台湾问题上总是脚踩两只船，不肯丢弃所谓“老朋友”。台湾问题一直是阻挠中美关系正常化的关键问题。从50年代中美大使级会谈以来，美国一直要求中国政府承诺放弃对台湾使用武力。美国还坚持，“任何要求美国政府放弃它对台湾的安全承诺的想法都是不能被接受和根本不能被谈判的”。“任何关于台湾的最终解决办法，不管是什么情况，都必须得到台湾政府和人民的同意”。尼克松在1972年2月访问中国之前，在对国会的年度外交政策报告中又向国会保证：“我们与中华人民共和国的对话不会牺牲我们朋友的利益”，对台湾，“美国将保持我们的友谊，我们的外交纽带，信守我们的防御承诺”。一句话，美国不会抛弃“老朋友”。[20]尼克松离开北京几天之后，3月3日，助理国务卿马歇尔·格林即奉命飞抵台湾，向台湾当局送上尼克松的亲笔信，向蒋介石保证，“忠实地履行我们对台湾问题所有承诺和义务是美国政策的基石”。3月6日，尼克松接见台湾“大使”沈剑虹，表示“美国决心遵守对中华民国的承诺”。他还说：“《上海公报》不是一项条约，仅是一项共同声明，双方就各项问题表示本方的立场，并未试图达成协议。”美国政府对台湾的一贯立场是，这个问题应用和平手段解决，美国无意干涉，也不会敦促任何一方进行谈判或提供建议，美国不愿介入此事。他要求台湾不要再怀疑美国信守对台湾的承诺的决心。谈话的第二天，沈剑虹立即飞回台湾向蒋介石汇报。[21]据统计，从1972年2月尼克松访华到他1974年8月辞去总统职务为止，尼克松政府在不同场合保证美国继续履行其对台湾的安全义务共达52次之多。[22]1972年11月，美国售台2艘新式潜艇，这是核潜艇出现之前最新式的潜艇，近百名台湾海军官兵在美国接受了操作使用潜艇的训练。1973年，美国对台湾的军援进一步加强。2月21日，当时基辛格正在北京访问，美台签署了一项协议，台湾可以根据美国诺思罗普公司的特许在台湾装配F-5-E型喷气战斗机，台湾空军由此可获得大约350架左右的先进战斗机。包括尾翼在内的零件在台湾制造，主要部件在美国制造后运往台湾装配。25日，美国国务卿罗杰斯即在华盛顿向新闻界声明，尽管《上海公报》提到，一旦紧张局势趋于缓和，将减少驻台美军，但“这个时机尚未到来，目前考虑这件事，未免为时过早”。其实，从1972年以来，美国所做的是不断加强台湾军事力量。1973年4月18日，台湾海军又得到3艘美国驱逐舰，分别命名为“建阳”、“莱阳”、“辽阳”号。[23]

针对美国在台湾问题上的犹豫摇摆，邓小平在基辛格1973年11月访华前在10月13日会见日本众议院外务委员会访华议员团时指出，如果美国不断绝与台湾的外交关系并承认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，那么中美关系就不可能在现有基础上向前发展，表示了他对中美关系现状的不满。这一谈话给美国驻华联络处留下了深刻的印象。[24]布鲁斯给基辛格发去电报，提醒他台湾问题可能成为他即将进行的访问的一个议题。但美国既然没有在这一问题上作出决定，基辛格在访问中实际上回避了这一问题。

不仅如此，1974年2月，美国政府又宣布任命前驻老挝、泰国大使安克志为驻台湾“大使”。中国政府对此极为不满，认为这说明美国仍要把美台外交关系维持下去。[25]1974年，福特政府又允许台湾在美国开设两个新领事馆，使台湾在美外交领事机构数目多达15个，大大超过美国的一些盟国，为台湾当局进一步影响美国公众舆论提供了便利。[26]1974年4月，邓小平副总理到美国出席第6届联大特别会议。4月14日，邓小平会见基辛格，谈到中美关系正常化问题。基辛格推托说，美国在继续减少在台湾的存在，也正在研究如何实现“一个中国”的设想，但尚未想出办法。邓小平软中带硬地表示，中国希望这个问题能较快地解决，但也不着急。1974年，中国官员直接或间接地一再告诉华盛顿，中美两国间贸易及各方面交流的任何突破都取决于美国与台湾断交，与中华人民共和国建交。[27]

第二，美国在寻求中美关系正常化的同时，也在寻求与苏联缓和关系，而且美国政策的重心常常在两者之间摇摆。冷战时期国际形势的基本特点是美苏争霸。尼克松虽然提出了“五极格局”的设想，但西欧没有形成一个整体，日本只是经济上发展，其政治影响力和军事实力仍然有限，中国的综合国力还不强，其影响也主要限于本地区内，因此西欧、日本、中国“三极”基本只是潜在的力量，现实生活中的两极仍然是美国与苏联。60年代末美苏在战略核武器力量方面的变化促使美国寻求与中国的和解以制衡苏联，在美国的全球战略中，对华政策仍然是从属于对苏政策的。同时，美苏关系也受到中美关系的影响。如美苏从1969年11月以后断断续续地进行限制战略武器谈判，到1971年3月开始在维也纳的第4次谈判却面临重大分歧。美国希望同时限制进攻性武器和防御性武器。苏联只愿讨论限制进攻性武器。1971年4月中美之间开展了乒乓外交，5月苏联的态度就发生变化，同意同时谈判限制进攻性和防御性武器。正如有的美国学者所说：“三角外交已开始付出红利，苏联因担心美国与中共过分亲善，愿意在《反弹道导弹条约》的坚定立场上让步。”[28]

01972年5月下旬，尼克松在访问中国后3个月即访问苏联，美苏两国领导人达成了《限制反弹道导弹防卫系统条约》和《关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》，双方冻结了各自可以拥有的洲际弹道导弹和潜艇发射导弹的数目。尼克松认为，“这是有史以来第一次对最现代化、最具杀伤性的武器规定实际的限制”。勃列日涅夫还表示，愿意派高级官员去越南促使越南与美国达成停战协定。首脑会晤还达成了其他文化、商务、科技协定，两国还签署了指导美苏关系的12项基本原则的文件。尼克松对美苏首脑会晤甚为满意，向勃列日涅夫口头保证：“我向你保证，无论在私下和公开场合，我都不会采取针对苏联利益的步骤。”[29]从此，开始了美苏关系缓和的时期。相形之下，这种缓和比中美关系正常化的进程具有更实际的内容，对美国具有更现实的战略意义。1973年6月中下旬，勃列日涅夫回访美国，美苏达成《关于防止核战争协定》和《关于进一步限制战略武器谈判的基本原则》的文件。

中国领导人对美苏首脑会谈和签署的文件表示担心。6月25日，周恩来在事先没有通知的情况下召见布鲁斯。周恩来与他进行了一个半小时的谈话。周说，既然只有两个大国签署了防止核战争协定，其他国家对这两个大国是否要主宰世界就有严重的怀疑。条约可能给世界一个印象，似乎有可能缓和紧张局势，但那是一种虚假的安全感。周恩来重复了1972年2月毛泽东对基辛格说过的话：美国可能踩着中国的肩膀去接近苏联。如果中苏之间爆发战争，美国一开始可能会不介入，但向苏联提供军事物资；过了一段时间，等中国把苏联拖得疲惫不堪了，美国会从后方向苏联发起攻击。周恩来强调，他只是重复毛主席说过的话。而中国是有准备的。中国不是悲观，但必须现实。会见之后，布鲁斯立即向基辛格作了汇报。28日，基辛格指示布鲁斯让周恩来放心，“一旦发生周恩来所假想的情况［中苏之间发生战争］，美国无论如何都不会援助苏联，而且可能终止［与苏联的］所有经济项目”。7月6日，基辛格又接见中国驻美联络处主任黄镇，向他正式通报了首脑会谈的情况，勃列日涅夫正式提出美苏联手制止中国发展核武器的要求，提出美苏之间交换中国军事情报的建议，遭美方拒绝。勃列日涅夫说，苏联估计中美关系会得到改善，对此也不反对，但如果两国间有什么军事协定，那就会产生最为严重的后果，并导致苏联采取激烈的措施。基辛格重申了以前的保证：“美国无意支持强者反对弱者”，“美国必须尽其所能阻止对中国的进攻”。基辛格还极秘密地告诉黄镇，他已经成立了一个小组，研究一旦苏联进攻中国，美国可以采取什么措施。[30]1974年6月底7月初，尼克松再次访苏，与苏联签订了《限制地下核武器试验条约》、《关于限制反弹道导弹系统条约议定书》等文件。7月2日他在苏联的广播电视讲话中说：“在过去两年中，我们两国关系的性质发生了急剧的变化。在经历了长时期的对抗之后，我们向着一个谈判的时代前进，现在我们正学习进行合作。”[31]尼克松辞职后，继任总统福特于1974年11月赴海参崴，与勃列日涅夫举行“工作会谈”，并发表了《关于进攻性战略武器的联合声明》。[32]从60年代末以来中美苏三边关系的总情况是：美苏争霸促使了中美和解，中美和解又反过来促使了美苏关系的缓和，而美苏缓和则使中美和解的紧迫性对于美国来说相对减弱，因而迟缓了中美关系正常化的进程。

第三，“水门事件”的影响。在1972年大选年中，尼克松竞选班子“争取总统连任委员会”的人员以及中央情报局的人员潜入民主党全国委员会所在的华盛顿水门饭店，偷拍了民主党的秘密文件，并安装窃听器，以刺探民主党的竞选策略等秘密。结果5人在案发现场被捕。为了防止事态扩大，经尼克松同意，共和党人开始销毁罪证，编造洗刷“水门事件”的各种不实之词，力图把“水门事件”限制在小范围内。这一策略起先取得成功，尼克松在11月的大选中大获胜利。但民主党人岂肯罢休，1973年4月起，《华盛顿邮报》不断揭示出新材料，证明白宫人员与“水门事件”有牵连。尼克松欲盖弥彰。到1973年，民主党人加倍努力，发誓要弹劾尼克松。基辛格在1973年9月就任国务卿时在国会作证已经指出，“现在美国被投入又一场苦难的经历之中”，会导致信仰危机，“这也不可避免地在我们的国际关系中表现出来”。[33]在1974年3月15日的记者招待会上，尼克松第一次承认事态的严重性，意识到“水门事件”已经成为继越南战争后又一严重问题。不久，“水门事件”“几乎占据了政府的全部精力”，到4月中旬，尼克松深深感觉到“整个事态已经完全失去控制”。[34]由于案情的不断发展，共和党人对尼克松的支持不断下降，到后来没有一个国会议员敢于明显地站在总统一边。到1974年7月底8月初，“水门事件”的来龙去脉已经真相大白，尼克松也已经山穷水尽，面临着不是辞职就是被弹劾的选择。在1973、1974两年中，掩盖真相、保住总统地位花去了尼克松的许多精力，他显然已经失去了往日在对外政策方面的魄力，在这种时候要他在中美关系正常化方面再采取重大举措自然是不可能了。

中美关系正常化进程迟缓的原因并非全部来自美方。中国的“文化大革命”正在如火如荼地进行，极“左”思潮继续在各个领域猖獗。林彪自我爆炸后，周恩来力挽狂澜，不失时机地在内政、外交各个领域纠正极“左”思潮，引起江青反革命集团的嫉恨，也引起毛泽东的不满，他把周恩来纠“左”的努力看成是“回潮”，是“怀疑和否定文化大革命”。1973年11月基辛格再次来访，周恩来、叶剑英与之进行会谈。会谈后，毛泽东偏听偏信，认为周、叶对美右倾投降。盛怒之下，他指示召开政治局扩大会议，进行讨论、批评。他让一些非政治局成员的极“左”派参加11月的政治局会议，为他们对周恩来的批判和攻击提供方便。[35]1974年的批林批孔运动，使一度有所收敛的极“左”思潮再度泛滥，周恩来主管的外交成了江青一伙攻击的重要领域。他们挖空心思制造事端来给周恩来施加压力，臭名昭著的“蜗牛事件”和“风庆轮事件”就是两个突出事例。他们把“崇洋媚外”、“洋奴哲学”、“卖国主义”等一顶顶政治帽子扣在周恩来等人身上，使中国的外交环境再次恶化，中国对美政策的回旋余地也就变得很小了。[36]

1974年8月8日晚9时，尼克松在白宫举行最后一次记者招待会，宣布辞去总统职务，次日生效。福特继任总统后赦免了尼克松，“水门事件”遂告终结。“水门事件”本来是美国的一场党派斗争，尼克松的反对者出于各种不同的原因聚集起来，使出浑身解数要达到他们的目的。有的美国学者指出，尼克松的反对者中“不是没有公正的、崇尚法律的人”，但是大部分人基本上出于三种动机：第一，仅仅就是为了参与这场把“老滑头”搞掉的斗争，从中得到愉悦；第二，要看到尼克松及其同伙罚当其罪；第三，要使他们自己青史留名。“水门事件”的律师和调查者中真正寻求正义的人微乎其微。[37]“水门事件”虽然使尼克松不光彩地下台，但他在使美国的外交政策适应风云变幻的国际关系中所显示的战略眼光和远见卓识并未因此而黯然失色。[38]50年代，当他任艾森豪威尔政府的副总统时，他是美国政界最反共的右翼的代表人物之一，也是对中国的遏制政策的起劲鼓吹者。但到60年代中后期，他审时度势，确信打开与中国的关系势在必行；又由于他一贯以“反共”著称，也就敢于当机立断，而不怕有“绥靖”中国之嫌。他在访问中国时曾表示，在第二任期实现中美关系正常化。以他的胆识和魄力，他是有可能兑现诺言的。尼克松因“水门事件”而辞职，在很大程度上影响了中美关系正常化的进程，这是美国国内政治制约中美关系的一个显著事例。

第二节 福特政府时期

1974年8月9日，杰拉尔德·福特继任总统。“水门事件”给予美国政治及社会的影响是深远的，共和党政府已经因为此事而元气大伤。美国侵越战争的失败和“水门事件”同时发生。前者作为行政当局外交决策失误的重大例证，后者作为它在国内政治中滥用权力的严重事件，都大大削弱了总统的权力。福特在宣誓就任总统时一开始就说：“我是在美国人从未经历过的异乎寻常的情况下就任总统的。这是使我们的心灵遭受创痛的历史性时刻。”[39]可以说，福特政府本身是一个过渡性的政府，从一开始就背着重建政府信任的沉重包袱，处于软弱、不利的地位。对于中美关系正常化这样在美国国内政治中尚有争议的问题，福特是难以有所作为的。福特本人并不精通外交与安全事务，缺乏直接从事国际事务的经验。国会中反对中美关系正常化的势力还很大。而他更担心的是共和党内保守派的反对。加利福尼亚州州长、共和党保守派里根极力试图要取得共和党的总统候选人的资格，他坚定地支持美国继续与台湾保持外交关系，反对尼克松为与中国和解“牺牲”台湾。[40]这种情况对福特来说无疑是巨大的挑战。

福特接任总统后做的第一件事就是要基辛格继续留任，并决定让基辛格担任国家安全事务助理兼国务卿的职务。基辛格立即给总统写了一个备忘录，题为“对中华人民共和国的承诺”。备忘录讲到了台湾问题、苏联问题、南亚问题、东南亚问题、贸易与其他双边关系问题等。备忘录指出，《上海公报》确定了中美关系的基本原则，并说，

在这些公开和其他私下的声明的基础上，美国承诺在本届政府内，即在1976年实现与中华人民共和国关系的完全正常化。我们同意采取进一步的措施“来确认一个中国”的原则。

——我们声明，我们反对任何两个中国的政策，我们反对任何使台湾趋向独立的事态发展，我们反对任何第三国（如日本或苏联）干涉台湾或企图进入台湾的图谋。

——美国将支持台湾问题的任何和平的解决办法。我们反对台湾的任何针对大陆的军事行动。

——在1974年我们正在实质性地削减美国在台湾的军事力量。我们向中华人民共和国表示，我们打算在本届政府末期从台湾撤出军事存在，结束与台湾的军事供应关系。

在讲到苏联问题时，备忘录写道，

——美国将细心地保持让中国领导人知晓我们与苏联的一切重要的谈判和协议。我们将不与苏联签订任何秘密协议。我们将事先告知中国领导人重要的谈判，如果他们有什么评论，美国准备最认真地听取他们的意见。

——美国将特别保持中华人民共和国知晓有关限制战略武器会谈的进展和战略方面的事态发展。

——美国愿意与中华人民共和国达成任何与苏联达成的协议（关于军控、贸易等问题）。

——美国将绝不会与苏联达成任何针对中国或中国利益的协议，或任何旨在孤立中国的协议。我们决不会以任何方式与莫斯科合谋对付北京。美国也不会与苏联达成任何可以被苏联用来进行反对中国的宣传的协议。[41]

基辛格的备忘录的目的显然是为了让新总统了解美国在中美关系问题上对中国的承诺，以便保持与前任政府政策延续性。尼克松的辞职是由美国国内政治斗争的原因所引起的。福特与尼克松在政见方面，尤其在对外政策方面本没有什么分歧。新总统上任后采取了一系列行动来表示，他将继续前任的政策。1974年8月10日，美国驻华联络处主任布鲁斯向乔冠华副外长递交了福特总统给毛泽东主席的信。信中写道，

我作为美国总统所采取的首要措施之一就是确认一般说来美国的外交政策，特别是美国对中华人民共和国政策的延续性。

我的政府将采取与尼克松政府相同的对待国际形势的基本方针……我们与中华人民共和国的关系是美国外交政策的一个基本要素。我们继续把一个强大的、独立的中国看作是符合我们利益的。这些观点在美国有坚实的两党基础，就我本人而言，我自己对贵国的访问加强了我的这些看法。我已经要求基辛格国务卿留任。我对他表示完全的信任和支持。我已经指示他继续让贵国政府完全了解一切与中国利益有关的主要问题。

关于我们的双边关系，我完全认同并打算履行尼克松总统所做出、基辛格国务卿所确认的承诺。我们将恪守在几个场合向您和周恩来总理表达的、在《上海公报》中得到体现的我们对台湾的政策……

在我的总统任期中没有比加速实现我们两个国家在分隔了20年后发起的正常化过程更为重要的事了。我期待着与您共同工作，以确保我们开始的工作将得以持久。[42]

基辛格给周恩来的信则是通过中国驻美联络处转交的。信中说，

福特总统要求我继续担任国务卿。我期待着与您和您的政府密切合作，就像我们在过去几年中所做的一样。

如同总统在给毛主席的信中所说的那样，他准备保持在尼克松总统政府任内形成的对外政策的主潮流。这包括在国际事务中起强大的作用以及富有活力地寻求我们在中美关系中的进程。总统完全了解我们的战略估计和我们对中华人民共和国的政策。

美国最近的困难不应该使这个国家的基本力量和意志黯然失色……我相信，在未来的岁月里，对我们外交政策两党一致的支持，包括对我们与中华人民共和国关系的支持，将能得到更生动的体现。我们将显示目标的坚定性和政策的延续性。

我无须赘述，本届政府将继续与中华人民共和国关系正常化的承诺。我个人也没有比这更高的目标了。[43]

在公开场合，新总统也作出了类似的表示。8月12日，福特在致国会的第一次内外政策报告中谈到对华政策时说：“对于中华人民共和国……我保证继续信守《上海公报》的原则。在这些原则上建立起来的新关系已经表明，它是符合双方的重要的、客观的利益的，而且已经成为世界局势的一个持久特征。”[44]应当说，在尼克松—福特任期内，国会中一些有远见的政治家，如参院民主党（多数党）领袖曼斯菲尔德，与行政当局在实现中美关系正常化方面没有多少政见分歧。[45]10月11日，众议院通过一项法案，决定废除1955年的《福摩萨决议案》中有关保护台湾地区的一节。[46]28日，福特总统签署了这一法案。但真的要将中美关系向前推进，并实现突破，正如上面分析的那样，本届政府还有许多客观和主观的局限而难以当其重任。

1974年11月下旬，福特总统派国务卿基辛格再次访华。这是基辛格第7次访问中国。当时周恩来总理生病住院，由邓小平副总理同基辛格进行会谈。基辛格提出，美国在台湾问题上的处境与日本不同，与其他所有与中国建交的国家不同：一是美国同台湾订有“共同防御条约”，二是美国国内存在一股相当大的亲台势力。由于美中双方的合作，美国得以谨慎地、逐步地把这些亲台分子中立起来，但是必须记住，防止使美中关系成为美国极端的争议是符合美中双方的利益的。因此，（1）美国愿意按“日本方式”解决中美关系正常化问题，但要在台湾设“联络处”；（2）美国将在1977年撤完驻台全部美军，但还没有找到妥善解决美台“共同防御条约”问题的方案，希望中国声明和平解放台湾，以便美国考虑放弃美台“防御关系”。显然，美国政府在台湾问题上的态度不是前进了，而是倒退了。邓小平当即指出：从本质上说，这不是“日本方式”，而是“一中一台”方式。在建交问题上无非是一个“倒联络处”的方案，中国不能接受；至于美台“共同防御条约”，根据《联合公报》的原则必须加以废除；在美国同台湾断交、废约、撤军后，台湾问题应由中国人自己去解决，那是中国的内政，用什么方式解决也是中国人自己的事。邓小平最后说，看来，解决问题的时机尚不成熟，看来你们仍然需要台湾。[47]

11月25日，周恩来在医院会见了基辛格一行，时间仅半小时。谈话仅限于一些礼节性的不重要的内容。每当基辛格要提出严肃话题时，周恩来就改谈其他话题，说是医生不准他讨论这种问题。基辛格在回忆录中说：“从来没有人解释过为什么政治问题会比闲聊更有损于他的健康。这是一次令人痛苦的会晤——很可能对我们两人都是如此。”[48]正如有的学者所说：此时的周恩来其实是处在一种双重的折磨之中，一方面他承受着病痛的煎熬，一方面批林批孔运动好似悬在他头上的一柄利剑，他在外交事务上的发言权明显减少，他不得不谨小慎微。[49]中美双方谈定，福特总统将于1975年访华。基辛格这次访华没有得到毛泽东的接见，而在此期间毛泽东曾接见过一些外宾，有的地位还低于基辛格。这与一年前他访华时毛泽东与之畅谈3小时的情景形成鲜明对照，反映出中方对中美关系停滞不前的不满。[50]

尽管福特总统和基辛格国务卿都保证，促进中美关系正常化是他们的外交的首要工作，但实际上1974至1975年间中美关系正常化没有多大进展。这一点美国政界有识之士也感觉到了。美国参议院多数党（民主党）领袖曼斯菲尔德在1975年2月访华后向参议院汇报说：“在对待亚洲局势问题的一个基本现实方面，我们落在一百个国家的后头。我们仍然同一种正在迅速成为历史的过去保持着联系，而这种过去同美国当代的需要几乎是毫不相干的。”他认为，“美国必须面对这样一个事实：我们不能两者兼得。我们不能在加强和台湾自封的中国政府的联系的同时，指望和中华人民共和国开展新的关系。《上海公报》是作为一项过渡性的安排而设计出来的；它并没有说我们的对华政策可以一直是双重性的、爱恶并存的。”[51]反之，主要由于美国没有严格遵守《上海公报》的原则，也由于中国极“左”思潮的再度泛滥，双方之间产生了一系列不愉快事件。

1974年，美国驻台“大使”马康卫离任，安克志继任“大使”职。这表示美国将继续与台湾保持外交关系，自然引起中国政府的不满，并受到中国报刊的公开批评。

1975年3月又发生了取消中国艺术团访美演出的事件。根据中美原先商定的计划，中国人民对外友好协会原定派出中国艺术团赴美访问演出，由美中关系全国委员会负责接待。中国艺术团事先进行了积极准备，并将演出节目单、预备曲目及剧照等陆续提供给美方，预定于3月29日启程赴美。但是就在中国艺术团行将启程前夕，美国国务院竟无理要求中国方面取消艺术团预备曲目中的一首歌曲——《台湾同胞——我的骨肉兄弟》。毋庸讳言，中国艺术团列入这首歌曲确实具有重申一个中国原则的政治含义，但台湾问题是中国内政，中方当然不会接受美方的无理要求。于是，3月27日，美中关系全国委员会宣布无限期推迟中国艺术团赴美访问演出。美国国务院发言人也就此向记者发表了谈话。对此，中国对外友协和外交部发言人于4月2日发表谈话，严正表示，“解放台湾、统一祖国是中国人民的内政，别国无权干涉……美国政府在《上海公报》中同意只有一个中国，而台湾是中国的一部分。美方如果不是从《上海公报》后退，就没有理由反对中国艺术团把这首歌列为预备曲目。”中方不拿原则做交易，遂同意无限期推迟中国艺术团访美。[52]

4月5日，蒋介石病逝。当天，福特总统发表声明，对蒋的去世“深表悲痛”，并称：“蒋总统是一个具有坚定正直的品质、巨大的勇气和深切的政治信念的人”，等等。[53]福特的这番讲话自然被看作是美国要继续保持与台湾关系的一种政治表态。美国政府原拟派农业部长巴茨率团赴台参加蒋的葬礼。但台湾方面坚决反对，认为级别太低。美国一些亲台议员也竭力鼓噪，如参议员高华德威胁说，如派巴茨赴台，他将不参加美国代表团，而要以个人身份赴台奔丧。[54]在台湾和国会亲台势力的双重压力下，福特总统作出妥协，派副总统洛克菲勒率团赴台。这是一个重大的政治妥协，自70年代初美国谋求打开中美关系以来，美国还没有派遣这样高级别的官员访台。这成为美国继续重视对台关系、不会“牺牲”台湾利益的一种象征。[55]

福特总统还一再在记者招待会上重申美台关系的重要性。4月16日，他说：“我们现在与中华民国有着极好的关系。我们现在和将来当然都会关注中华民国的安全与稳定”。5月6日，他又把重申对台湾的承诺“作为美国在太平洋地区的目标之一”，在这次讲话中甚至没有提到中美关系。[56]福特总统发出的信息及时为台湾当局获悉并受到重视。台湾当局发言人满意地表示，这种及时的“保证‘证明’美国并未忽视这个地区的重要性”。[57]

9月间，中美之间又发生了关于美国市长代表团访华的纠葛。根据中美双方原先的商定，美国市长代表团拟于9月来华访问，由中国人民外交学会接待。美方在代表团成员中包括了波多黎各圣胡安市市长。波多黎各并不是美国的领土，关于波多黎各的去向在美国和波多黎各都是一个有争议的问题。圣胡安市市长赞成波多黎各成为美国的一个州，如果中国方面接受圣胡安市市长参加美国市长代表团，也就意味着中国对波多黎各的地位表了态。这显然使中方感到为难。于是中方提出，由于波多黎各的特殊情况，圣胡安市市长参加该代表团是不适宜的，希望美方更换人选。但美方却拒绝考虑中方的合理要求，9月8日，美方发表公报指责中方把美国市长代表团访华与波多黎各的地位问题联系起来，把政治因素引入了双边交流，并且片面地取消了这一访问。9月16日，中国人民外交学会发表评论，反驳了美方的公报，指出，在国与国之间进行人员交流，一方提出的人选理应征得对方同意，如果认为对方必须接受一方提出的人选，那是强加于人。“在中美两个主权国家之间坚持这种主张，显然是不适宜的，不符合《上海公报》的精神”。评论进一步说：“姑且不论美国市长代表团访华本身就是一项具有政治意义的行动，把波多黎各圣胡安市市长列入代表团名单，挑起这场争论的，不是别人，恰恰是美方自己。”[58]

1975年是西藏自治区成立10周年，中美之间还因为美国政府纵容和支持西藏逃亡分子在美活动发生了纠纷。达赖流亡集团为了寻求国际支持，在西方世界大肆活动，美国是他们活动的重点。他们在纽约成立了“西藏办事处”，并且根据美国“外国代表机构管理法”进行了登记，同时其“新闻公报”也在美国司法部注了册。1974年7月30日，中国驻美联络处曾就此向美国国务院提出交涉，指出这是不能容忍的，要求美方就此作出解释，并取缔该“办事处”。美方借口要进行调查，未予明确答复。1975年8月8日，中国驻美联络处获悉达赖集团的一个歌舞团要到美国访问演出，又就此事向美方提出交涉，重申要求美方取缔该“办事处”，并采取措施制止该歌舞团访美。9月24日，美国国务院却答复说，达赖流亡集团的活动符合美国宪法和法律。10月8日，中国联络处再次向美国务院申明立场，要求美方重新考虑对达赖流亡集团在美活动的做法，遭美方拒绝。10月13日，中国外交部新闻司发言人发表谈话，对美国政府公然违反《上海公报》的原则，露骨干涉中国内政的做法予以谴责，并警告说，任何外国势力妄图利用达赖流亡集团来达到自己不可告人的目的，都是注定要失败的。[59]

1975年至1976年间，中美两国贸易往来也受到挫折。据美方的统计数字，1971年的双边进出口额是500万美元，1972年上升至9590万美元，1973、1974年剧增为8.05亿和9.338亿美元，但1975年和1976年则回落到4.62亿和3.36亿美元。而美台贸易则继续大幅度攀升，由1971年的16.1亿美元增至1976年的48亿美元。[60]

1975年间中美之间比较重要的一次文化交流，是中国出土文物在美国长达8个月的展览。展览自1974年12月中旬开始，至1975年8月28日闭幕，从首都华盛顿，到中部地区的堪萨斯城，到西海岸的旧金山市，受到美国各界人民的热烈欢迎，可谓盛况空前。展览总共接待参观者180万人，超过了在美国举办的任何一次外国展览。福特总统的夫人、基辛格、众议院议长艾伯特、联邦政府一些部长和许多国会议员、州长、市长出席了展览会在各地的开幕式，或参观了展览。中国悠久的历史和灿烂的文化给参观者留下了深刻的印象。这次展览的成功增进了美国人民对中国的了解，对于塑造美国人民心目中良好的中国形象起了积极作用。

1975年中美关系正常化进程陷入停滞的主要原因在于，福特政府出于国内政治的原因不敢也不可能在这方面采取果断的举动。以高华德参议员为首的共和党右翼，包括参议员瑟蒙德和赫尔姆斯，不满福特总统比较温和的政策，威胁要支持加州州长里根作为1976年总统大选共和党候选人。他们尤其对中美关系正常化可能损害台湾利益表示反对。里根在1975年6月的第一次外交政策演说中批评对中国的缓和政策，并称，他同意高华德的主张，如果福特要访问北京，就该同样访问台北。10月，在基辛格访问北京前夕，高华德强烈要求总统“把美国对中国的兴趣……从共产主义转到远东的自由”，强烈要求他取消访华，而以访问台湾取而代之。在福特踏上访华之途的当天，里根又撰文对此提出批评，称美国不能牺牲与台湾的外交关系而去与“红色中国”实现关系正常化。在来自本党右翼的这种压力之下，福特确实难以有所作为。尽管基辛格几次提醒福特，尼克松总统原本准备在他的第二任期实现中美关系正常化，福特都表示现在实现中美关系正常化时机尚不成熟，断绝与台湾的关系政治代价太大。[61]

尽管如此，美国从台湾撤军仍在继续。1973年9月美国政府宣布，它将撤走C-130运输机和大约3000名空降部队士兵。这是《上海公报》发表以来美国第一次从台湾撤军。1974年5月，美国政府又宣布从台湾撤走空军战斗部队，到1975年6月，美国驻台所有空军战斗机撤退完毕，1600名美军也定于6月离开，使驻台美军减至2800人。美国的策略是：逐步撤走驻台美军，同时又将先进武器售予台湾，使台湾自身的武装力量不断增强。在从台湾撤军的同时，美国向台湾出售了2艘卸去武装的潜艇、直升机、F-104战斗机及C-123飞机。[62]

1975年6月上旬，美国驻华联络处主任乔治·布什针对下半年福特总统预定的对中国的访问，就台湾问题提出建议。他写道：

台湾问题因为牵涉到国内政治，所以眼下不必急着考虑。担心的是您的中国之行已日趋临近，这个问题可能会发生戏剧性的变化。您的个人利益要求您从纯粹的政治立场严肃考虑一下可能发生的任何事情……我强烈提出以下建议：

（1）进行一次深入的民意测验，了解公众对台湾问题的各种解决方案的态度……应深入了解保守派和自由派的观点，探究对不同解决方案的不同看法。显然，这一民意测验应该非常秘密地进行，并且是由其他人委托进行的。

（2）深入研究美国的保守派在这个问题上说过什么并且可能说什么。同样要深入研究主要的民主党人在这一问题上始终在说什么……

（3）要考虑如何防止这一事件成为您的对手攻击您的主要武器，不论他们是共和党人还是民主党人。对中国的访问没有达成关于台湾问题的最终解决办法，某些人会试图将它描绘成一次外交上的失败和解决困难问题的一个无能表现。其他人，特别是右翼人士，将会很快批评访问本身，而且会因此防备心很重，立即会指责任何一点让步是出卖台湾。

布什在这封信中还讲到，当时许多美国的新闻记者对福特总统在这次访问中解决台湾问题抱有很大的期望。他建议总统马上采取措施，打消人民的这种想法，让人民的期望现实一点，不要认为不解决台湾问题是一个外交的大失败。[63]由此可见，他几乎完全是从美国国内政治的角度来考虑台湾问题的。由此也可以看出，在大选即将来临的情况下，台湾问题具有多大的敏感性。

基辛格作为对华关系正常化的决策者之一，仍然希望，即便在福特总统任内未能实现对华关系正常化，也要在这一方面取得一些看得见、摸得着的成果。他希望在福特总统预定于1975年11月访华时双方能发表第二个公报，而在他10月访华时能把公报谈成。这年夏季，他向黄镇建议，是否可能就走向正常化宣布一些“半路措施”，中国方面继续拒绝这类措施。9月28日，当基辛格在参加联大期间在纽约会见中国外长乔冠华时，他坦率地告诉乔，美国国内政治使美国不可能在福特总统访华期间实现中美关系正常化。乔冠华回答说，我们理解你们的问题，我们方面没有问题。[64]

为了给福特总统访华作作备，基辛格于10月19日至23日第8次访问中国。这次访问的特点是，双方自始至终都在论战之中。基辛格带来了一份福特总统访华的联合公报稿，公报稿中以空洞的辞藻表示中美关系正常化取得了进展，但美方却没有什么实际的承诺。中方当然不能接受这种掩饰分歧、给人假象的公报。中方在会谈中一再提到尼克松所作的在他的第二任期实现中美关系正常化的承诺。邓小平在会谈中强烈要求基辛格停止小修小补，要抓住中美关系正常化的全球战略意义。他还拒绝了基辛格提出的一些关于航空、商务和航海问题的事务性协定，认为在两国正式建交之前两国间没有可能达成这类协定。中方甚至怀疑，既然不能在实现正常化方面取得突破，福特总统是否有必要访问中国。[65]

中方直到基辛格一行即将离开中国的前一天晚上才讨论美方提出的公报草案。双方进行了激烈的唇枪舌战。乔冠华完全拒绝美方的草案，而提出了一个与《上海公报》相似的、阐明中美双方在全球争端、苏联和台湾问题上不同立场的公报草案，并用“天下大乱、形势大好”来描述当时的革命形势。草案也完全排除了在实现中美关系正常化方面的任何不完全措施的可能。基辛格拒绝了这一草案。中方回答说，中方可以同意没有公报的首脑会谈。基辛格坚持首脑会谈必须有公报。及至凌晨，双方不欢而散，基辛格空手回到华盛顿。唯一可以使基辛格稍感欣慰的是，毛泽东在21日接见了基辛格一行。

毛泽东批评美国政策说，苏联是美国的政策重点，美国、苏联、欧洲、日本、中国，中国是老五。你们是踩着我们的肩膀到莫斯科去的，现在这些肩膀没有用了，我们是老五，是小拇指。对此，基辛格提出异议，他不认为苏联是美国的政策重点，而是一大威胁。毛泽东认为，欧洲在对待苏联方面太软了，太分散了，基辛格表示赞同，说美国希望有一个联合的强大的欧洲。他还保证说，不管在世界上任何地方发生了苏联的进攻，美国都会很快卷入。毛泽东对美国国防部长施莱辛格访问日本而未来中国表示遗憾，希望他在福特总统行将访华时一起来华，或者以后再邀请他来访，并表示要请他去访问东北、内蒙和新疆，要让苏联人看看。毛泽东再次对“水门事件”这样结局表示不满，要基辛格向尼克松问好。[66]

11月6日，布什在给基辛格的一个报告中汇报了与中方一起准备总统访问的情况，说，他最近与乔冠华外长的会见是冷冰冰的，在谈正事前没有简短的开场白，没有寒暄。中方不同意美方的公报草案，他们不再说，“我们还有时间”，而表示“你们欠着我们一笔账”。根据这种情况，在福特总统访问时，中方“可能在私下和公开的场合使用一些相当不令人愉快的言辞”。布什认为，一旦出现这种情况，则总统将在国内政治中付出代价，而且此次访问对推动中美关系估计作用不大，他建议推迟访问。如果总统仍然进行这次访问，那么他在公开和私下场合都要毫不含混地留下一种印象，即“杰拉德·福特是一个坦率直言、蔑视过分夸张的宣传的人，是一个根据我们自己对是非和利益的判断来决定政策的人。所有的人都应该知道，总统是一个体面的人，但如有需要，他对苏联人和中国人会像钉子一样地强硬”。[67]

既然福特总统的访问预期不会有多少成果，美方于是立即着手调整计划，把福特访华安排在访问韩国之后、访问菲律宾之前，作为对东亚国家一系列访问中的一个环节，以此降低他访华的意义，并缩短访华时间。尽管如此，基辛格还是没有放弃希望，直到最后一刻都在劝说总统要实现中美关系正常化。但福特的回答是，来自里根和共和党右翼的关于共和党总统候选人提名的压力，使得他根本不可能实现中美关系正常化。基辛格又通过驻华联络处主任布什与中国领导人谈判，希望能达成一项临时性的联合声明，遭中方拒绝。于是，基辛格发动国务院官员群策群力想主意，采取什么办法能使总统访华显得是成功的，而不是失败的。[68]基辛格看来是多虑了。不管是否能有实质性成功，一个国家元首（更不要说是美国总统）来华访问自然是会受到应有礼遇的，何况中方了解福特在大选即将到来时面临的处境，更不会难为福特。中方更不愿意看到由于这次访问出现问题而使中美关系倒退。看到基辛格和美方先遣人员如此紧张，中方向美方保证，福特总统将受到礼遇和尊重，中方不会在接待中给他难堪。

福特总统于12月1日到4日访问中国。他在访华的头一天就会见了毛泽东主席。他以为这只是礼节性的会见，但基辛格对他说：这是“你此行的中心环节，是中美关系在继续发展的公开表示”。会谈涉及广泛的国际问题，从中东到日本，从北约到安哥拉。毛泽东说，我们没有冲突，并将中苏谈判与中美谈判进行比较，表示中国的对外政策没有发生根本变化。但当福特建议中美两国进行合作反对莫斯科时，毛泽东拒绝了，说，这不过说说而已，在中美关系正常化之前，在明后两年，我们两国之间不会有什么大事情。[69]

1975年12月，福特总统访华

福特总统与邓小平副总理进行了会谈。他接受布什的建议，在会谈中直话直说，以此显示他“抵抗扩张主义”的决心。他说，美国的政策与慕尼黑毫无关系，美苏缓和是避免核战争所必要的。讲到中美关系，福特对中国在台湾问题上的耐心表示感谢，并保证美国将实行“日本模式”，他同时说，“这需要时间”，在他的下一任期他将会处于更有利的地位与中国建交。邓小平批评了美国对达赖流亡集团的支持。他还再次提出了美国向中国出售1000万次/秒的高倍电子计算机的问题。从1973年起，中国就向美国表示了有兴趣购买与军事用途有关的高技术，包括卫星摄像、雷达、通讯设备以及军用直升机和运输机。美国中央情报局和国防部分别对美中军事关系的前景和潜在的利益进行了研究，结果，在中国所提的要求中，只有CYBER172型计算机一项得到许可。1974年，美国政府开始对数据控制公司向中国出售该类计算机进行评估。基辛格和福特都表示可以予以批准。基辛格补充说，由于美国拒绝向苏联出售一些型号的计算机，所以最好由中方首先提出需要什么样的计算机，美方将会寻找优质的适当型号，然后与厂商接洽，以便保持对苏联同样的原则。他还特别表示，他提出上述做法是要批准转让，而不是拒绝转让。[70]

在12月1日邓小平副总理的欢迎宴会和4日福特总统的告别宴会上，双方又阐述了对双边关系和国际问题的基本立场。福特总统一再表示：“我保证致力于那些最初步骤中所确定的目标和原则，特别是两国关系正常化”，“我们的关系虽然还没有正常化，但却是良好的；我们的关系将逐渐得到改善……美国保证致力于在《上海公报》的基础上完成美国同中华人民共和国的关系正常化”。在讲到国际形势时，福特重申了《上海公报》中关于中美双方“同意不对别人称霸，并且根本反对别人把霸权强加给世界任何地方的努力”，对霸权主义进行了温和的批评，同时强调，为了建立一个“大家都享有和平、正义和繁荣的国际秩序”，“既要求有坚定的原则性，又要求有适应具体情况的策略”，“要有避免不必要的冲突的审慎态度”，为美国寻求与苏联的缓和进行了温和的辩护。邓小平在祝酒词中回顾了《上海公报》签订以来双边关系的发展，肯定“总的来说，两国人民之间的来往和友谊有了增进，两国关系有所改善”，并肯定《上海公报》“是中美关系的基础”，肯定福特总统的访问“有助于增进相互了解，有利于促进中美双方朝着《上海公报》指明的方向和目标作出努力”。在讲到国际形势时，邓小平突出了对霸权主义的抨击，指出，“对于世界霸权的争夺愈演愈烈”，“缓和的辞藻掩盖不住战争威胁日益增长的严酷现实”，对美国寻求与苏联缓和的政策进行了尖锐的、但还是有礼貌的批评。[71]

福特总统的访问虽然没有取得多少实质性的成果，[72]但在尼克松先前作出的承诺不能兑现的情况下，在中美关系正常化进程经历了两年的僵持，而且在即将到来的大选年中也不可能有突破的情况下，福特总统通过亲自说明美国的国内情况和对外政策，求得了中国领导人对美方不能践诺的谅解；他通过作出新的承诺及确认《上海公报》的原则，基本上维持了中美关系的稳定，避免了在大选年中中美关系的滑坡。[73]

1975年12月，布什被任命为中央情报局局长。中国领导人对布什担任新职务的决定很理解。他离开中国之前，邓小平亲自为他设宴饯行，并赞扬他为改善中美关系所作的努力。邓小平欢迎他以后再来中国，无论是作为中央情报局局长还是作为旅游者。邓小平的善意使布什深为感动。[74]

1976年是中华人民共和国历史上天翻地覆、悲壮动荡的一年。共和国的开国领导人周恩来、朱德、毛泽东相继离世，巨星陨落，大地悲恸。“四人帮”被粉碎，延续了10年、给国家和人民带来重大劫难的“文化大革命”终于结束。共和国的政治舞台上演出了一幕幕惊心动魄的政治活剧。这一年是美国的大选年。可以说，这一年两国都集中精力于本国的内政。

1976年4月，华国锋成为中国的新总理。新领导人在忙于国内政治的同时也关注中美关系的发展。6月上旬，华国锋接见两个多月前上任的美国驻华联络处新主任盖茨，这是美国驻华联络处主任第一次单独受到中国领导人的接见，也是华国锋单独接见的两个美国人之一（另一个是尼克松）。华国锋表示他赞成他的前任周恩来建立起来的政策。[75]

随着大选的临近，台湾问题的压力对共和、民主两党的候选人都增大了。共和党政治家要求保障台湾的安全，共和党代表大会实际上采取的是两个中国的政策，声称：“美国不应采取任何行动牺牲台湾的自由和独立”。民主党候选人也面临着压力，佐治亚州州长吉米·卡特声称，中国方面如不担保，台湾“将不会受到军事进攻和统治”，中美关系正常化便是不可能的。[76]

这种情况自然引起中方的关切。8月中旬，黄镇见基辛格，表示，由于美国的入侵，才产生了台湾问题，因此美国欠中国一笔债。美国必须与台湾断交、撤军、废约，在这一点上没有回旋的余地。解放台湾的方式和时间纯属中国内政，不是可以讨论的。美国方面一些官方和非官方的表态说，只有中方考虑美国对台湾的关切，中美关系才能发展，这是对中国的威胁，是不能接受的。基辛格解释说，美中关系的基础是《上海公报》，而不是哪个政党的代表大会，他要求中国不要把共和党代表大会上的立场或个别美国国会议员的表态看作美国政府的政策。大选年不是商谈两国关系正常化协议的好时间，美方将在大选后不久在《上海公报》的基础上继续这个进程，以完成正常化。为了表示对美苏缓和政策的不满，中国政府于1976年9月邀请基辛格的政敌、前国防部长施莱辛格访问中国，基辛格对此甚感恼怒，认为这是中国对美国政府、也是对他本人的“有预谋的故意做给人看的侮辱”。[77]

但基辛格没有生气多久。10月上旬，在中国政治舞台上一度横行霸道的“四人帮”被粉碎了。助理国务卿恒安石10月13日给基辛格的报告说，中国极“左”分子的被清除，“从美国观点来看，其净结果是有利的”。[78]

中美关系的停滞不前引起美国有识之士的担忧和关注。1976年11月，美国哲学学会举行了一次小型研讨会。哈佛大学费正清东亚研究中心主任费正清、前美国驻北平总领事柯乐博、哈佛大学教授入江昭等在会上发表了论文。费正清在论文中从历史的角度深入地分析了美中关系正常化的主要障碍台湾问题，指出了台湾问题久拖不决的危险性，认为这是一个“定时炸弹”，其中包含了又一次美中冲突的可能性。他在敦促加速美中关系正常化的步骤时说，

有些美国人喜欢这样假设，既然我们与中国的双方都已经打了这么多的交道，我们就让事情这样随波逐流吧。这些人疏忽了一个事实：我们现今的对华政策是建筑在正常化的理念上的，这意味着我们要撤销对中华民国的外交承认。我们应该认识到，中华人民共和国1973年同意在华盛顿设立联络处，这至少是对我们作出的一个半路让步……这种破格现在已经是第4年了。这种状况持续得越久，北京对于我们对它在我们首都的这种二等地位的无动于衷就会感到屈辱和生气……1972年的《上海公报》可能会产生问题，北京与华盛顿的和解会倒退。但我们希望不是这样。[79]

另一位著名中国学家鲍大可在1977年出版了《对华政策：老问题与新挑战》和《中国与东亚各大国》两本书来系统地阐述他的观点。他肯定：“在最近几年扩大和改善美中关系是必要的、如愿的和可行的，这是美国总体外交政策的一个主要目标。”但他警告说，美中关系仍然是“有限的”、“脆弱的”，最终是否能够实现全面建交还有待观察，并无成功的把握。如果美中关系不能取得进一步的进展，结果就只能倒退。其结果，“不仅美中之间现存的有限关系会恶化，亚洲其他地区的不安和紧张也将增加……在东亚建立稳定均势的困难几乎肯定会增加”。针对美国一些人脚踩两只船的幻想，他明白地告诫说，

从1971年以来，华盛顿可以成功追求两个中国的政策的基础已经不复存在……现在需要做的是，美国以一种新的和坚定的眼光来看待中国，并决定，对于既要解决短期内与北京关系正常化的问题，又要为长远的美中关系和东亚地区力量比较稳定的均衡奠定基础来说，什么才是理想的行动方针。

对于一些人试图以“倒联络处”来解决中美建交后台湾地位问题的设想，他认为这是根本行不通的。他建议美国应该按照中国所要求的那样，以“日本方式”来处理与台湾的关系。但他也指出，美台关系与日台关系不同，美国对台湾的安全负有义务，在美中关系正常化时，美国应坚持以和平方式解决台湾问题的立场。[80]

[1] 七十年代月刊编印：《中美关系文件汇编（1940—1976）》，香港1977年版，第334页。

[2] 七十年代月刊编印：《中美关系文件汇编（1940—1976）》，第334—340、342—345页。

[3] 李长久、施鲁佳编：《中美关系二百年》，新华出版社1984年版，第234页。

[4] Public Papers of the Presidents of the United States:Richard Nixon（hereafter cited as Public Papers:Nixon），1972(Washington，D.C.:Government Printing Office，1974)，pp.547—548.

[5] Public Papers:Nixon，1973，p.362；沈觉人主编：《当代中国对外贸易》，当代中国出版社1992年版，第390—391页。

[6] 《中美关系二百年》，第236页。

[7] 韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1990年版，第225页；William Burr，ed.，Kissinger Transcripts.The Top Secret Talks with Beijing and Moscow (New York:the New Press，1998)，pp.105—106，111—113.

[8] Kissinger Transcripts ，pp.87，89，94，100;宫力：《跨越鸿沟——1969—1979年中美关系的演变》，河南人民出版社1992年版，第201页。

[9] 据有的美国学者研究，关于互设联络处的主意首先是由美方提出来的。在基辛格1971年10月访华时已经提出了这一设想，但遭到中方拒绝。在1972年2月尼克松访华时中方未置可否。1972年6月美国众议院两党领袖率领的代表团再次向中国政府提出此事，并表示这不会为美台关系提供先例。及至1973年2月基辛格访华，双方才在此问题上达成一致。见Robert Ross，Negotiating Cooperation.The United States and China，1969—1989(Stanford University Press，1995)，pp.50—51.

[10] Kissinger Transcripts，pp.83—85.

[11] 他们于1973年3月15日由深圳出境。见《中美关系文件汇编（1940—1976）》，第349页。

[12] Public Papers：Nixon，1973，pp.202—203.

[13] Kissinger Transcripts，p.85，pp.124—125；Nelsen D.Lankford，The Last American Aristocrat.The Biography of Ambassador David K.E.Bruce(Boston & New York:Little，Brown and Company，1996)，p.374.

[14] Public Papers：Nixon，1973，pp.358—364.

[15] Kissinger Transcripts ，pp.131—133.

[16] Ibid.，pp.147—154.

[17] Ibid.，pp.169—171，203—205，210—212.

[18] Kissinger Transcripts，pp.181—186；The Last American Aristocrat，pp.380—381;《跨越鸿沟》，第219—220页。

[19] 《新华月报》1973年11期，第45—46页。

[20] “The Annul Report to the Congress on the United States Foreign Policy”，Public Papers：Nixon，1972，p.219.

[21] 沈剑虹：《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，台北1982年版，第9—10、95—98页。

[22] 郝雨凡：《美国对华政策内幕》，台海出版社1998年版，第136—137页。

[23] 陈志奇：《美国对华政策三十年》，第344—346页。

[24] From David Bruce to Kissinger，October 23，1973，Priscilla Roberts，ed.，Window on the Forbidden City:The Beijing Diaries of David Bruce，1973—1974(Center of Asian Studies，The University of Hong Kong，2001)，pp.319—320.

[25] Kissinger Transcripts，pp.267—268，287.

[26] 台湾在美外交领事机构分布在：亚特兰大、堪萨斯、波特兰、波士顿、加利西哥（加利福尼亚州）、芝加哥、檀香山、休斯敦、洛杉矶、纽约、旧金山、西雅图、美属萨摩亚、关岛、华盛顿。相比之下，美国的其他盟国在美领事馆的数目是：以色列9个，法国10个，联邦德国12个，日本12个。关于台湾处心积虑破坏中美关系正常化的情况，见《美国对华政策内幕》第143—149页。

[27] Kissinger Transcripts，pp.284，268；《当代中国外交》，第225页。

[28] John G.Stressinger，Henry Kissinger ，p.86.

[29] Public Papers：Nixon，1973，p.613；The Memoirs of Richard Nixon，Vol.2(New York:The Warner Books，1978)，pp.97—100.

[30] From David Bruce to Henry Kissinger，June 26，1973.RG 59，Entry 5027，Box 328，National Archives；Kissinger Transcripts，pp.136—137，143—144；The Beijing Diaries of David Bruce ，1973—1974，pp.143—146，152.

[31] Public Papers：Nixon ，1974，p.559.

[32] 有关福特政府期间美苏关系的状况及缓和的衰落，参见资中筠：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》，世界知识出版社1994年版，第十章。

[33] Negotiating Cooperation ，p.57.

[34] Public Papers:Nixon ，1974，pp.783，815，823.

[35] 贾思楠：《毛泽东人际交往实录，1915—1976》，江苏文艺出版社1989年版，第310—311页。

[36] 宫力在《跨越鸿沟》中对有关的历史情况有精彩的叙述，见该书第252—261页。

[37] Leonard Garment，Crazy Rhythm (Random House，1997)，pp.262—263.

[38] 资中筠在其主编的《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》一书中对尼克松的外交作了恰如其分的评估，指出“尼克松时代将作为战后美国对外关系的分水岭而载入史册”。见该书第717—718页。

[39] Public Papers of the Presidents of the United States:Gerald Ford (hereafter cited as Public Papers:Ford)，1974(GPO，1975)，p.1.

[40] Nancy Bernkopf Tucker，ed.，China Confidential.American Diplomats and Sino-American Relations，1945—1996(New York:Columbia University Press，2001)，p.282.

[41] “Commitments to the People’s Republic of China”，Memorandum from Kissinger to the President.RG 59，PPS Files，Box 371，National Archives.

[42] Gerald Ford to Mao Zedong，August 9，1974.RG 59，PPS Files，Box 376，National Archives.

[43] Henry Kissinger to Chou Enlai，August 9，1974.RG 59，PPS Files，Box 376，National Archives.

[44] Public Papers：Ford ，1974，p.12.

[45] 1974年12月中旬，曼斯菲尔德再次访华。周恩来在医院会见他时表示，不要对尼克松不遗余力地攻击，肯定尼克松是“改善中美关系的开拓者之一”。曼斯菲尔德说，他一直认为，尼克松外交政策上唯一的真正光明之点在于他打开了中美两国之间关闭已久的大门，他所做的最好一次演说就是他1971年宣布他将于1972年5月访华的那次5分钟的演说。见《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，世界知识出版社1993年版，第706页。

[46] 关于《福摩萨决议案》，参见《中美关系史（1949—1972）》，第185页。

[47] 《当代中国外交》，第226页；Kissinger Transcripts，pp.288，294—297.

[48] 基辛格：《动乱年代》，第2册，第337页。

[49] 《跨越鸿沟》，第260页。

[50] Kissinger Transcripts ，p.299.

[51] 《跨越鸿沟》，第269页；《参考消息》1975年2月21日、5月4日。

[52] 《新华月报》1975年第4期。

[53] Public Papers：Ford，1975，Vol.Ⅰ，p.440.

[54] 沈剑虹：《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第162—163页。

[55] 福特在4月16日的记者招待会上正是这样解释的，他说：“我们确实重视美国与中华民国之间的这种关系……派遣洛克菲勒副总统去台湾就清楚表明，我们认为我们与中华民国的关系对我们是非常非常重要的事情。”见Public Papers：Ford，1975，Vol.Ⅰ，p.188.

[56] Public Papers：Ford ，1975，Vol.Ⅰ，pp.499，645.

[57] 《跨越鸿沟》，第272页；《参考消息》1975年9月10日。基辛格在1975年7月6日与他的助手讨论对华政策时说，“出于政治原因美国不可能在1976年前实现［对华关系］正常化。如果有哪一件事会招致保守派对福特的反应，那就是这事。”Kissinger Transcripts ，p.372，377.

[58] 《跨越鸿沟》，第273页；《人民日报》1975年9月16日。

[59] 《新华月报》1975年第10期。

[60] Jaw-ling Joanne Chang，United States-China Normalization.An Evaluation of Foreign Policy Decision Making（Baltimore，1986），pp.36—38.

[61] Negotiating Cooperation，pp.80—81.

[62] Negotiating Cooperation，p.80；United States-China Normalization，p.38.

[63] George Bush，All the Best.My life in Letters and Other Writings (New York:A Touchstone Book Publisher by Simon and Schuster，1999），pp.226—227.

[64] Negotiating Cooperation ，pp.80—81.

[65] 参加此次访华的美国国务院政策规划司官员洛德回忆说，这是他从1971年到1976年历次对中国访问中最不愉快、最冷淡的一次访问。中方在接待、会议和公开场合都十分冷淡。China Confidential ，p.304.

[66] Kissinger Transcripts ，pp.373，391—400；Negotiating Cooperation ，pp.82—83.施莱辛格国防部长因批评美苏搞缓和的战略取向，与基辛格及福特总统产生政见分歧，于11月被解除职务，由拉姆斯菲尔德接任。

[67] All the Best.My life in Letters and Other Writings ，pp.237—238.

[68] Negotiating Cooperation ，pp.83—84.

[69] Kissinger Transcripts ，p.402.

[70] Kissinger Transcripts ，pp.409—410；Negotiating Cooperation，pp.89—90.1976年10月12日，福特总统不顾能源部的反对，批准了根据国务院、国防部和商务部的建议向中国转让两台数据控制公司的CYBER计算机，名义上是为了中国钻探石油和天然气用的，但这两台计算机同样可用于导弹试验和设计核武器。基辛格及其助手认为出售计算机对于显示美国“继续对改善关系感兴趣”是必要的，这也是对五角大楼对与中国进行军事合作的一种认可。

[71] 《新华月报》1975年第12期；Public Papers:Ford，1975，Vol.Ⅱ，pp.1932—1938.

[72] 大概是由于这个原因，以后福特总统对这次访问很少提起，基辛格在他写的两部回忆录中也没有提到这次中国之行。见约翰·霍尔德里奇著，杨立义等译：《1945年以来美中外交关系正常化》，上海译文出版社1997年版，第207页。

[73] 美国学者欧森柏评述福特访华说：当时两国关系更多的是一种想象并不是实质，双方都要保持这样一种想象，希望将来关系能有好转。See Michel Oksenberg，“A Decade of Sino-American Relations”，ForeignAffairs ，Fall 1982，p.180.

[74] 陈永祥主编：《布什与中国》，南京大学出版社2002年版，第83页。

[75] Negotiating Cooperation ，p.87.

[76] Kissinger Transcripts ，p.407；“A Decade of Sino-American Relations”，ForeignAffairs，Fall 1982，p.181.

[77] Kissinger Transcripts ，pp.408—409，415.

[78] Kissinger Transcripts ，p.409.

[79] John K.Fairbank，ed.，Our China Prospects (Philadelphia:The American Philosophical Society，1977)，pp.11—12.

[80] A.Doak Barnett，China Policy.Old Problems and New Challenges (Washington，D.C.:The Brookings Institution，1977)，pp.13，16—17，23—27.

第二章 走向正常化

第一节 卡特政府举棋不定

1977年1月，吉米·卡特入主白宫，成为美国第39任总统。在美国历史上民主党总统以威尔逊为代表，外交中带有比较多的理想主义色彩。卡特执政时期，战后30年美国内外政策的失误和由此造成的后遗症集中表现出来：越战失败，水门事件，物价膨胀，经济不景气，美国社会产生了对美国政治体制和价值观念的信仰危机，在国际上，美国的“天定命运”被其他国家否定，美国政府需要树立起新的道义形象。卡特上任后，决意恢复人们对美国基本的政治制度和美国人历来引以为自豪的价值观念的信仰。[1]与此相应的是，他在外交中对人权问题情有独钟，希望在“人权”和“民主”的传统上动员美国人民的支持，“增强美国意识形态对世界的影响”，同时也向所有盟国和友邦保证，美国将信守条约承诺；他还希望以人权作为武器，在意识形态上战胜苏联，扩大苏联与东欧国家的矛盾，为他的“世界秩序战略”服务。[2]

在卡特政府的外交日程上，有一大堆既紧迫又棘手的问题，诸如美苏关于限制战略武器第二阶段会谈，中东形势，非洲事态，巴拿马运河区问题，[3]等等，与这些问题相比，中美关系正常化似乎不是特别紧迫的事。在总统的国家安全班子1977年1月第一次开会讨论最紧迫的问题时，甚至没有提到对华政策。[4]

卡特总统与柴泽民大使

在美国历史上，有一些总统本人就是很了解国际事务，很有战略眼光，在外交上敢作敢为的，早一点的如威尔逊、罗斯福，晚一点的如肯尼迪、尼克松。有一些总统本人入主白宫前主要关注的是国内问题，甚至本州问题，对国际事务所知不多，如杜鲁门、约翰逊、福特。卡特也属于后一类总统。作为佐治亚州的州长，他在政务中难得接触到中美关系。这样，他在外交方面，包括在处理对华政策方面，就非常依仗国务卿万斯和国家安全事务助理布热津斯基，他们的主张也就对总统产生极大的影响。

在国际事务和外交政策方面，万斯和布热津斯基在某些问题上，如在人权外交、中东问题方面，持相似的立场；在另一些问题上则有不同的主张。他们最主要的分歧表现在对美苏缓和以及对中美关系正常化的看法。万斯认为，“讲到经济发展与战略实力，中国还不是一个主要的战略强国”，而美苏缓和关系到美国外交的全局，“一个稳定的美苏关系将有助于创造有利于实现美国其他外交政策目标的国际环境”，它“对于保持我们欧洲盟国的信心也是重要的”。当时美苏关系的突出问题是要推进在1976年停滞不前的第二阶段限制战略武器会谈，这是美国外交的“中心环节”，抓住这个环节既可以稳定美苏关系，又可以发展更加广泛的双边合作。中美关系正常化是符合美国利益的，但鉴于“苏联对中国过于担心，美国与北京的任何战略合作都可能在美苏关系中引起严重反映”，因此正常化必须以不损害美苏缓和为前提。[5]

布热津斯基认为，要改善美国的战略地位，对苏关系是重要的，但不能过于强调，以免产生对美苏伙伴关系的过于热切的期望，导致别国对美苏主宰世界的担心；或产生对美苏冲突的歇斯底里般的担心。不能把苏联当作美国利益的焦点而牺牲了其他的全球事务。他也不认为缓和是战争之外的唯一选择。缓和的关系就其本身来说是一种复杂的关系，“缓和不可避免地既包括合作又包括竞争，因此它必须既是全面的又是互惠的”，而且缓和必须既能避免战争，又能成为和平变化的工具。苏联的利益在于把缓和加以局限，使之成为单方面的行为。他“越来越关注苏联日益增长的军事实力的长远政治涵义，担心苏联将会继续运用其实力或者在第三世界挑起纷争，或者将其意图在一些政治竞争中强加给美国”。苏联已经把缓和当成了“推动世界革命进程”的工具。他和一些学者及战略家认为，中苏分裂是冷战时期最富有长远战略意义的事件。既然共产主义世界已经成为多中心的，美国也要实行多中心的政策，“要更多地注意中国，因为中美关系对美苏关系产生直接影响”，要利用中苏分裂使苏联的战略计划更加复杂化，“如果苏联多担心一点我们的对华政策，我们就可以少担心一点对苏政策”。[6]在卡特政府中，国防部长布朗与布热津斯基看法相近。他倾向于从中苏竞争的角度去看待中美关系。

卡特本人“相信与苏联的缓和”，他认为“这表示在走向和平”，并称，由于美苏缓和，“同苏联发生冲突的危险已不那么尖锐”。[7]而且在1977年他受到万斯的影响较多，所以在1977年卡特政府在中美关系正常化方面仍然踌躇不前。由于缓和的衰落，并受布热津斯基的影响越来越多，卡特总统直到1978年才真正“打定主意”要实现中美关系正常化。当然，卡特也不是完全不注意中美关系。早在1976年底，大选获胜后不久，卡特就专门把基辛格请到佐治亚州他的家乡，向后者询问了许多关于中国的问题，以及他多次访华后形成的对中国的印象。1977年2月初，他邀请中国驻美联络处主任黄镇去白宫，黄镇在谈话中强调了苏联的威胁；关于中美关系正常化问题，黄镇说，中国是有耐心的，但一旦美国准备“兑现数年前达成的协定”，中国就愿意尽快实现正常化。卡特说，美国政府的高级官员已经访问中国多次，美国欢迎中国领导人访问美国。黄镇的回答一如从前：“只要台湾的‘大使’还在华盛顿，这种访问就是不可能的。”[8]1977年4月，一个美国国会议员代表团去中国访问，卡特派其次子齐普·卡特随团前往，并给中国领导人华国锋带来一封亲笔信，信中表示，增强中美两国的交往和贸易是符合中美两国和全世界的最大利益的，希望最终能遵循《上海公报》实现两国关系正常化。[9]

5月22日，卡特在圣母大学作外交政策演讲，这是卡特上任后第一次全面地阐述新政府的外交政策。他在演讲中共讲了美国外交的五大问题：人权，加强与盟国的关系，美苏关系，核不扩散，南非危机。在第四个问题中他提到了对华政策。可见对华政策在美国外交中的地位了。演讲中的提法是布热津斯基建议的：

我们与中华人民共和国关系正常化方面取得进展是重要的。我们把美中关系看作是我们全球政策的一个中心环节……我们希望能找到一种公式来克服那些把两国分开的困难。[10]

卡特还任命刚退休的美国汽车工会主席伍德科克为美国驻华联络处主任。伍德科克年长、富有经验，而且很强硬。早在60年代，肯尼迪总统就想让他出任驻外大使，他没有接受。这次他同意了。他与卡特总统私交甚厚，在卡特竞选时，伍德科克利用汽车工会为卡特助选，保证了卡特在密歇根州和其他一些州大获全胜。卡特对他颇为感激。大选之后，伍德科克的名字出现在许多政府官员候选人的名单上，但他选择了出任驻华联络处主任。他在年轻时从爱德加·斯诺报道中国的作品中了解了中国，并且一直保持着对中国的浓厚兴趣。尼克松访问中国，打开了中美关系，他是国内最早出来支持尼克松的人之一。[11]7月中旬伍德科克正式走马上任。以后的事态发展表明，他将在中美建交过程中起到十分重要的作用。

密歇根大学教授、著名中国学家欧森柏被卡特政府延聘入国家安全委员会负责亚太事务。欧森柏上任之初，就仔细阅读了前两届政府关于中美关系的档案，其中福特总统访华的材料是他从福特总统的家里取回来的。尼克松、基辛格和福特关于实现美中关系正常化的承诺清清楚楚地记录在案。欧森柏于是整理了一个备忘录，建议总统授权国务卿，一有机会就重申尼克松—福特的承诺，这就是：

（1）美国承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分；

（2）美国不支持台湾独立运动；

（3）在美国撤离台湾时不让日本取而代之；

（4）美国支持任何和平解决台湾形势的办法，美国将不在台湾反对中华人民共和国的军事行动中支持台湾；

（5）美国将寻求正常化并力求实现。

布热津斯基对备忘录作了修改，呈递给总统。卡特圈了同意。备忘录到了国务院，万斯怒不可遏。他警告布热津斯基，以后在向总统递交有关外交政策备忘录时，事先要通过他。最后，万斯拒绝了备忘录的建议，认为向中国人作出保证为时尚早，国务院还没有做好准备。他要求撤销备忘录，结果备忘录的所有文本均被销毁。[12]

早在1976年12月，万斯组织了一批中国问题专家仔细研究自尼克松基辛格打开中美关系以来的所有文件，包括他们与中国领导人会谈的记录，分析中美关系正常化的政治、法律和战略方面的问题，并设计一个一旦不能实现正常化保持现状的方案。1977年4月15日，万斯在给总统的备忘录中写道：

必须让中国人懂得，我们并不把对华关系仅仅看作是一个方面的关系（即针对苏联），我们是在双边和国际关系的主要争议问题的大框架中来看待中美关系的。关于正常化本身，我并不认为我们应当如此急迫地去建立与北京的外交关系，以至损害台湾人民的福利与安全。我们也不要人为地去设定最后期限。[13]

一方面，中美关系要服从美苏关系，中美关系正常化也就只能降到次要地位；一方面又要时时记得“不损害”台湾的利益，没有决心排除正常化的主要障碍。1977年卡特政府的对华政策就是这样举棋不定的。

布热津斯基4月30日提交给总统的对外政策备忘录表达了不同的看法。备忘录是他邀请哈佛大学教授亨廷顿与他一起准备的，其目的是要向总统阐明美国的战略重点，比较具体地提出实现这些目标的步骤，甚至日期。布热津斯基向总统建议，美国的政策应当是“建设性的全球接触政策”。备忘录列出了十大政策目标，其中第五点是实现美中关系正常化，“因为美中关系是我们全球政策的一个中心的稳定因素，是和平的基石”。备忘录建议，美中两国在1977年开始谈判，在1979年前完成正常化，1979年邀请中国领导人访美，签订两国贸易与文化协定，并为两国长远的合作关系奠定基础。备忘录也提出“要与台湾保持充分的安全、经济和文化关系”。总统认为这是一个非常有用的文件。实际上，以后几年中美关系的发展大体上就是按照这个日程表进行的。[14]

6月，一个由国务院负责远东事务的助理国务卿霍尔布鲁克牵头的部际联合小组准备的第24号《总统参考备忘录》完成了。备忘录回顾了70年代以来对华政策的辩论，断定实现中美关系正常化有一定的紧迫性，美国应当满足中国提出的三项条件；但美国也可以就每一项条件提出交换条件。6月底，万斯主持会议审议第24号《总统参考备忘录》，并为他行将进行的访华作准备。当时卡特总统所寻求的交换条件是：第一，正常化不妨碍美国向台湾出售武器；第二，美国与台湾的非官方关系将不受损害；第三，在实现正常化时美国可以单方面发表声明，表示美国对和平解决台湾问题的关切。[15]第24号《总统参考备忘录》没有设定一个时间表，也没有提出具体的行动计划，所以基本上仍然是一个意向性的文件。布热津斯基在会上力主在此次访问中实现中美关系正常化，减弱与台湾的关系，并向中国政府表明，“美国非常严肃地对待中美两国的政治和战略关系”。但是大多数与会者持有异议，认为美国在对华关系正常化方面不能走得这么快，布热津斯基比较孤立。

第24号《总统参考备忘录》第三项涉及对中国的技术转让。在该文件的拟定过程中，布热津斯基与万斯已经发生了交锋。布热津斯基主张向中国转让技术，他认为这一发展与中国的战略关系的步骤将会使苏联在处理有关美国的利益方面不致胆大妄为。国防部长布朗支持这种主张。万斯则向总统称，发展与中国的战略关系是“相当危险的”，因为“再没有别的什么”被苏联人看作是“更富有敌对意义”的了。它将使苏联重新评估削减美苏紧张状态到底有多少用处。他进而说，只要向中国转让可用于防卫的技术的风声走漏出去，就会对美苏关系产生影响。结果万斯的主张占了上风，第24号《总统参考备忘录》第三稿建议，在转让与军事有关的设备和技术方面，美国应当继续做到对苏联和中国不偏不倚，“一碗水”端平。经过一系列的官僚政治运作，这一稿有意透露给了新闻界。[16]

万斯访华前，布热津斯基再次向总统提交备忘录，阐明中美关系的国际背景及美国应采取的政策，并建议立即试探国防部长布朗访华的可能性，以便一旦万斯访华不能在外交领域取得显著进展，两国尚可保持在战略领域的对话。他还具体建议成立一个以总统科学技术顾问普雷斯为首的临时委员会来审议一些对华出口许可证问题。卡特在备忘录上写了许多批语，然后退还给布热津斯基。他对布热津斯基的建议多表赞许。但他也写道：在实现两国关系正常化方面要谨慎，我们“不要像尼克松、基辛格那样去舔他们的屁股，而要小心避免与国内支持我们的力量对立起来”。[17]

但到7月下旬，卡特总统在对华政策方面又有了比较积极的主张。7月30日，他在白宫内阁会议室专门召集了一次会议，由万斯、布热津斯基、布朗、霍尔布鲁克、欧森柏等参加，会议讨论了中美关系正常化的战略涵义和对国内政治的影响，为万斯即将访华作准备。万斯的意见是，对华关系正常化要等到与苏联的谈判走上轨道后再去进行。这时，副总统蒙代尔提醒说，历史上民主党曾被指责为“丢失了中国”，如果现在让中国再重新回到苏联轨道，那么，民主党又将重新面临一代人的责难。最后，卡特的总结几乎出乎每个与会者的意料，他对万斯说，在北京“把一切都摊开来吧”，“我从来没有从因循拖延中得到什么。把我们的立场全部讲清楚”。他表示愿意实现正常化，并准备面对国内那些指责他放弃台湾的批评。但他在台湾问题上也需要一些政治上的掩饰，需要对和平解决台湾问题的某种承诺，美国在与台湾脱离防御条约关系之后也将向台湾出售武器。他让万斯准备一份公报草案，如果中方接受即可发表。8月初，卡特总统批准了万斯拟就的公报稿。[18]

正当万斯要离开华盛顿前往北京时，极右的参议员高华德发表了一份公开声明，其中称，当八亿中国人在“没有基本人权”的状况下生活时，美国与台湾断交将“使美国蒙受耻辱”，果真卡特总统断绝与台湾的防御条约关系，他将要冒“遭到弹劾的”风险。[19]行政当局对华政策本来不高的热情又被当头浇了一盆冷水。其时，关于巴拿马运河区的条约经过6个月的紧张谈判行将签订并提交国会，国会中自然又有一场舌战。卡特和万斯都认为，这种时候提出中美关系正常化的问题只会得罪像高华德这样的右派议员，从而减少国会对条约的支持，而当时每一个国会议员的支持都是重要的。于是卡特对正常化的热情又消减了。万斯本来满足于中美关系的现状，不急于实现对华关系正常化，这时他的理由似乎更充分了。而他根本不想讨论其他的问题，如对华技术转让、发展科技交流等。[20]万斯的访问也就成了一次试探性行动，美国政府内很少有人期望，万斯访华将在某一方面推进中美关系。不仅如此，他又在美国向中国提出的条件中加了一条：美国应当要求，在正常化后派政府官员到驻台湾的非官方机构中代表美国。[21]

8月22日，万斯国务卿抵达北京。中国共产党第11届代表大会刚刚闭幕，华国锋在会上当选为中共中央主席。华国锋在大会的政治报告中谈到中美关系时将中国政府的立场公之于众：要实现中美关系正常化，美国必须同台湾断绝关系，撤退驻台一切武装力量，废除同台湾的防御条约。[22]

23日，万斯与中国外交部长黄华会谈。万斯说，只要双方能寻求一个基础，不致危害中国人自己和平解决台湾问题的前景，总统就准备实现美中关系正常化。《上海公报》承认只有一个中国，据此，我们准备承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，美台防御条约即将“终止”，届时，美国将从台湾撤走其全部军事力量和设施，但美国政府人员必须根据非官方的安排留在台湾，他们不具有外交人员的性质，也没有国旗和政府印鉴等大使馆的特征或权利。他还说，美国政府将在适当时候发表声明，重申美国关心并有兴趣使中国人自己和平解决台湾问题，希望中国政府不要发表反对美国声明的声明，不要强调武力解决台湾问题。[23]万斯的这个方案与中国的原则立场相距甚远。黄华重申了中国关于建交的三项条件，表示不能接受万斯的方案。

与黄华会谈结束后，万斯与美方人员出来在钓鱼台国宾馆院子里散步。他们在一座小桥边收住脚步。万斯说，看来中方不接受我们关于双方都要表现出灵活性的信号，在这种情况下，他决定在第二天与邓小平的会谈中不再出示他事先拟好的公报草稿。[24]

次日，邓小平会见万斯。万斯重复了头一天的表示，称在中美关系正常化后美国也要在台湾保留领事馆或联络处。邓小平打断他的话说，这是从《上海公报》和美国领导人以前所阐述的立场后退。他念了一段他与基辛格会谈的记录，基辛格表示，美国对中国欠了债，美国将依中国的条件实现两国关系正常化。邓小平还提到，1975年12月福特总统访华时曾表示，大选之后他将处于更有利的地位按照日本方式实现两国关系正常化。而万斯所说的美国政府人员在非正式安排下留在台湾，是没有标志和大门上没有国旗的大使馆。这只会制造两个中国，或一中一台的假象。这是完全不能接受的。邓小平阐明中国的立场说，如果要解决，干干脆脆就是三条：废约、撤军、断交；为了照顾现实，中国还可以允许保持美台间非官方的民间往来；至于台湾同中国大陆统一的问题，还是让中国人自己来解决，中国人是有能力解决这个问题的，奉劝美国朋友不必为此替中国担忧。[25]

邓小平和黄华都如此清楚地表明了中国的原则立场，但是有的美国记者却对这次访问作了不实的报道。《波士顿先驱美国人报》登载的一篇文章说，白宫相信，中国领导人在万斯访华时在正常化的条件方面表现了比较有灵活性的立场，这次访问在两国关系正常化方面取得了“进展”，卡特总统赞扬万斯朝这个方向走出了“重要的一步”，万斯与中国领导人所讨论的条件将使台湾人“在自由中生活”，暗示美台关系不是正常化的障碍。难以确定这篇文章究竟是因为消息来源的错误还是出自记者的不实报道，但有一点是肯定的，美国政府误读了中方的意图。卡特总统在8月26日的记者招待会上说，万斯发回来的报告“非常令人鼓舞”。27日，他还不辞劳苦，异乎寻常地到安德鲁斯空军基地去迎接访问归来的万斯，称颂他的访问是“十分成功的”。国务卿无功得奖，难怪受宠若惊。[26]

中国方面对于这种不实之词作出了反应。9月6日，邓小平在接见美联社董事会代表团时，明确否认关于万斯访华使中美关系取得进展的报道，直截了当地指出，美方所称中国在台湾问题上表现了灵活性，立场有了松动的说法是不符合事实的，万斯访华是中美关系中的一个退步，万斯从他前任的立场后退了。10日，邓小平在接见日本议员访华团时再次指出了这一点，并警告说，美国在玩弄中国、台湾两张牌，这是中国不能容忍的。9月27日，邓小平会见美国前驻华联络处主任乔治·布什及其一行。他在谈话中批评了西欧与美国的绥靖主义倾向，讲到中美关系时，他说，

中美关系正常化，这个步伐可以快一点。我们总是说，美国政府、国会和政治家要从长远角度、政治观点来看中美关系，不要搞外交手段。中美两国有许多共同点，所以我们要加强来往。台湾问题的重点还是政治。我理所当然地希望台湾问题早一点解决。对解决台湾问题的条件，我们没有任何松动的余地，在这样的问题上不能有别的考虑。[27]

邓小平的谈话既表达了加速中美关系正常化的愿望，又表明，在台湾问题上没有妥协的余地。这是向美方发出的又一个明确的信息。

万斯访华之后，美国政府忙于关于与巴拿马的条约及其他事务，又把中美关系搁在了一边。伍德科克于9月下旬回美国伴随万斯出席联合国各国外长会议，他和国务卿一起在纽约会见中国外交部长黄华。万斯说，邓小平9月的上述表态使美国了解了中国的立场，美国政府将作出回应，但尚未准备就绪，待伍德科克返回北京时将向中国政府提出。[28]这次会见表明，美国政府重新考虑了对华政策，纠正了对中国立场的误解。

数日后，万斯召集下属商议新的对华政策。伍德科克在会上说，要与中国人谈判一项不对台湾使用武力的保证是不可能的，中国人把台湾问题看作是中国的内政，是中国的主权问题，怎么能要求中国不收复自己的领土呢？这就好像要求林肯向英国人保证，不对邦联使用武力一样。但是为了保障台湾人的安全，总统也有权做一切保卫台湾免遭入侵的事情，包括向台湾出售武器。总统可以保留这个权力，而不必在谈判桌上讨论。霍尔布鲁克半认真半开玩笑地把它称作“伍德科克方式”。万斯没有表态。会议结束时，万斯告诉伍德科克，将在下星期一，10月3日给他新的指示。[29]

此后，伍德科克几次催问国务院，回答都是：尚未准备就绪。10月14日，伍德科克又见到国务卿。万斯还是说，给他发新指示没有问题。伍德科克继续等待，但直到11月，新指示仍然没有发出。最后，霍尔布鲁克觉得还不如让伍德科克回北京任所去等待新指示。但伍德科克不是职业外交官，他不受国务院的气，也敢于对国务院说“不”。他倔强地表示，没有新指示他就不回北京，如果国务院给不出新指示，他就直接去找总统。国务院之所以一再拖延，是因为对到底是指示伍德科克开始与中国就建交进行新的谈判还是仅仅拖延时间拿不定主意。最后，由于伍德科克的坚持，他总算得到了国务卿的一纸文件。指示说，伍德科克可以告诉中国领导人，卡特政府已经了解了福特政府在台湾问题上的承诺，美国不再寻求在两国关系正常化后在台湾保留官方存在；伍德科克将作为美国政府的主要谈判代表，但暂勿开始谈判。伍德科克对这个指示是不满意的，但也只好如此。显然，中美关系正常化仍然不是美国政府的当务之急。[30]

1977年下半年，中国政府仍在采取种种措施促进中美关系，至少使中美关系保持势头。中国恢复了向美国购买小麦。中国政府接受美国能源部的邀请，派出一个政府代表团访美，这是中国第一次派出政府代表团，打破了先前坚持的在两国关系正常化之前不派官方团体的规矩。中国政府还以中国外交学会的名义分别邀请参议员杰克逊、肯尼迪、克兰斯顿访华，他们均受到异常友好的接待。在中国领导人与他们的谈话中突出了和平解决台湾问题的主题。前驻华联络处主任布什也应邀访华。布什在从驻华联络处主任职位离任后，担任中央情报局局长一年。一行中包括前中情局高级官员李洁明和布什的好友贝克。他们在北京受到邓小平的接见和其他礼遇，并访问了西藏，成为二十几年来第一批访问西藏的西方人之一。10月，李先念副总理在接见美国《华尔街日报》记者时说，美国或其他国家在对华关系正常化后仍向台湾出售武器是干涉中国内政，如果美国发表声明，说台湾问题必须和平解决，那我们也要发表声明，是用和平方式还是用武力解决台湾问题，外国无权干涉。[31]

布热津斯基对卡特政府在对华关系上停滞不前甚为不满。他要欧森柏向黄镇传话，希望中国政府邀请他访华。11月3日，黄镇在离任前去白宫出席副总统蒙代尔为他举行的送行午宴。在宴会上，当着万斯的面，黄镇宣布，中国政府非常欢迎布热津斯基访华，他现在就向布热津斯基发出邀请。这一突如其来的消息使在场的国务院官员不胜诧异。万斯脸如死灰，霍尔布鲁克目瞪口呆。因为这有可能意味着，对华政策以后就不再归国务院管了。国务院官员背后骂布热津斯基是“卑鄙小人”，是“掉价的基辛格”，背着国务院搞小动作。[32]在归途中，霍尔布鲁克在汽车上就打电话问欧森柏，这是不是他搞的鬼？万斯也打电话给布热津斯基，激动地说，这将使我们谈判努力受到损害。[33]欧森柏担心的是，布热津斯基是否得到了总统足够的支持。此后数月，布热津斯基利用每天一早向总统简报国家安全问题的机会，逐渐以他的想法影响总统，最后终于使卡特在对华关系正常化问题上下定了决心。

第二节 实现正常化

进入1978年，美苏关系由于一系列原因而恶化。首先，被万斯作为美苏缓和中心环节的第二阶段限制战略武器会谈迟迟没有取得预期的进展。在尼克松和福特政府时期，两国已经签署了一系列协定，但由于在苏联逆火式轰炸机和美国巡航导弹是否应列入战略武器运载工具最高限额之内等许多问题上存在分歧，谈判陷入旷日持久的讨价还价之中。[34]其次，苏联乘着美国热衷于搞缓和的机会，不遗余力地在第三世界进行扩张，威胁美国利益。1976年，苏联借助古巴军队操纵安哥拉内政得手。1977年，埃塞俄比亚和索马里政府发生了政治转向，本来亲西方的埃塞俄比亚倒向了苏联，而本来接受苏联援助的索马里于1977年11月废除了索苏友好合作条约，倒向了美国。两国本来在欧加登问题上存在边界争端，苏联支持埃塞俄比亚反对索马里，直至出钱出枪支持埃对索作战，利用古巴人打非洲人，利用非洲人打非洲人，并派遣大批顾问前往非洲之角，及至1978年3月，在这一地区有800至1000名苏联顾问，有11000名古巴军人。[35]苏联还迫使索马里于1978年3月从欧加登地区撤军。苏联之所以重视非洲之角，是由于那里有通红海的出海口，“在亚丁湾和印度洋有一流的港口”，“连接石油生产国同美洲欧洲极为重要的海上交通线就经过这里，西欧进口的原料有70％是通过这些航道运输的”。[36]从此，苏联在埃塞俄比亚建立了阵地。苏联在1977年春干涉扎伊尔受挫，但它并不甘心，在1978年5月又派遣雇佣军从安哥拉入侵扎伊尔南部沙巴地区。苏联还在南也门扩展影响及军事存在，对美国在中东的地位造成潜在威胁。第三，美国对苏联搞人权外交，支持苏联著名的“持不同政见者”物理学家萨哈罗夫，引起了苏联的强烈不满。

对于第二阶段限制战略武器会谈与苏联在第三世界的扩张两者之间有没有联系，如何看待非洲之角的问题，布热津斯基与万斯存在不同看法。布热津斯基认为，苏联、古巴在非洲的所作所为很难仅仅解释为地区问题，如果苏联“擅自利用地区冲突为更广泛的国际目标服务”，那么两者之间就有了联系。而万斯却断定，非洲之角的问题基本是地区纠纷，两者之间没有联系，“说两者之间有联系是错误的，而这一点非常重要”，这样说将破坏美苏之间的气氛，而如果两国不能就第二阶段限制战略武器会谈达成条约，那将是卡特政府第一任期的一个缺憾。[37]

布热津斯基在1978年头几个月给总统的一些报告中指出，“美国的战略态势在恶化”，美苏关系中存在着严重的危险。非洲之角的事态表明，苏联有能力将其意志强加给第三世界，这将使那些受苏联指使的国家更具侵略性，而造成这种状况的原因之一是美国不能很好地利用美国在美苏中这个三角关系中相对有利的地位。苏联对缓和的态度是有选择的：在一些事务性方面苏联是同意缓和的，但它不准备在政治性问题上与美国搞缓和，“实际上，苏联在实行有选择的缓和方面已经取得了显著的成功”，它善于利用第三世界的动乱尽可能增大我们的困难，尽可能促进它自己的利益。现在“必须使苏联人明白，如果要使缓和持久，那就必须是全面的和互惠的……我们对于某一特定冲突的有限行动必须要表现出我们的决心，我们更广泛的反应必须使苏联在更广的范围内来掂量”他们行动的后果。[38]

卡特总统显然也不能对第三世界所发生的种种事态安之若素。也是在布热津斯基的影响下，他对苏联的扩张逐渐表现出强硬的态度。1978年3月17日，卡特总统在北卡罗来纳州威克佛莱斯特大学的讲演中抨击苏联“继续增强其军事实力并使之现代化，超过了防御所需要的水平”，并在投放其力量和代理人的力量方面“不加节制”，表现了“干涉地区冲突的不祥倾向”，如现今在非洲所做的那样。为此，美国必须保持相应的实力，使苏联“永远不能运用其核力量来对我们或我们的朋友实行威胁、胁迫或讹诈”。这篇演讲是卡特政府将实行更加强硬的对苏政策的一个信号。两个多月后，卡特总统在安那波利斯海军学院又专门作了关于对苏关系的演讲，他说：

缓和对苏联来说似乎意味着为谋求政治利益和增长各方面的影响继续进行侵略斗争。苏联显然把军事实力和军事援助视为扩张其在国外影响的最佳途径……要么对抗，要么合作，苏联任便选择。美国对这两种可能都有足够的准备。[39]

这是卡特入主白宫以来从未有过的最带火药味的讲话。自然，这些演讲都是国家安全委员会官员起草，而非国务院人员执笔的。美苏缓和的挫折使美国改善对华关系的势头大大增加。

早在1977年11月初，中国政府就向布热津斯基发出了访华邀请。但卡特总统当时在对华关系方面还没有拿定主意，他一时对是否应当让布热津斯基访华不置可否。万斯竭力反对布热津斯基访华。他担心布热津斯基访华会促进中美合作以对抗苏联，即便布热津斯基作为反苏强硬派的名声就会造成中美加强战略关系的印象，从而对美苏第二阶段限制战略武器会谈产生负面影响，损害两个超级大国的缓和。万斯还担心，布热津斯基会离开既定政策，而执行他自己的政策，以加速中美关系正常化。从部门关系来说，万斯担心从此以后美国对华政策就会转归国家安全委员会主管，而国务院则会大权旁落。他认为美国政府只有两个外交政策的发言人：总统和国务卿。他也怕布热津斯基在进行正常化时不同国会充分商量。万斯赞成副总统蒙代尔访华，因为蒙代尔不主管对华政策，不会对他构成挑战。[40]

从2月初起，布热津斯基开始正式向总统提出他访华的事。他提出，如果他去访问远东，包括日本、韩国、中国，对于恢复那里的均势将是有益的。但卡特没有立即答复。2月27日，布热津斯基又在给总统的一个备忘录中写道，考虑到最近非洲之角的事态，需要向苏联发出一个敏感的信息，对他的远东之行作出决定的时机已经成熟。卡特仍然迟迟未作答复，而万斯则毫不掩饰地表示“强烈反对”。他当面对布热津斯基说，像布热津斯基这样接近总统的人不该去中国，这会产生太多的两国关系即将正常化的暗示。为了让总统批准他访华，布热津斯基在政府中寻找同盟者。蒙代尔和国防部长布朗支持他访华。蒙代尔希望卡特政府取得又一个外交上的成功，布朗则是从战略观点出发支持对华关系正常化。蒙代尔和布朗都帮着布热津斯基说话，弄得卡特都有些烦了。他在3月12日说，他在考虑此事，他没有忘记此事，他倾向于遣使访华，但既然万斯有如此强烈的反对意见，他也要慎重考虑。直到3月中旬，卡特才作出决定，“还是布热津斯基去中国最好”。[41]由此可见，是否派布热津斯基访华在当时就是一个对美苏关系和中美关系具有重要影响的决定，是经过再三斟酌才作出的。这个决定与卡特总统对美国战略地位的认识，与中国关系正常化的决心密切相关。当然，卡特总统犹豫的另一个原因是参议院对关于巴拿马收回运河主权的美巴条约的批准在即，他要尽量避免一切可能的不利因素。3月16日，第一个美巴条约在参院获得通过；翌日，美方通知中方，布热津斯基接受邀请。4月18日，第二个条约获得批准，美国政府正式决定了布热津斯基的访华日期。[42]4月26日，白宫宣布，布热津斯基定于5月20日访华。台湾“大使”沈剑虹立即要求见国务院官员和欧森柏，希望美国考虑改变日期，因为这一天正是台湾新“总统”蒋经国就职典礼的日子。国务院官员对这种巧合表示遗憾，欧森柏则只是冷冷地说了句：“无法改变”，连句道歉的话都没有。沈剑虹又要求约见布热津斯基，也遭到拒绝。[43]

另一位积极推进中美关系的美方官员是美国驻华联络处主任伍德科克。他对万斯国务卿的访华和卡特政府在对华关系正常化方面的踌躇不定深感不满。他对联络处的同事说，他要回国去向总统“下战表”。1978年1月31日，伍德科克回到华盛顿。他随即应邀在华盛顿举行的全美汽车工会的代表大会上发表演讲。他说，美国过去的对华政策一直是以台湾代表全中国，这“显然是荒谬可笑的”。美国这样做就是在30年后还在参与中国的内战。自从6年前尼克松打开“中国的大门”后，其他别的国家都已经走过了这个大门，包括美国的所有盟国。美国应该“有勇气采取明显的步骤”，“正常的美中关系对这个世界的和平是绝对必须的，我对此深信不疑”。伍德科克不是职业外交官，他说得那么明确、坦率，而没有使用外交辞令。传媒对伍德科克的演讲反应极为热烈，当晚所有的电视台对此都作了报道，翌日各大报纸都在头版发表了伍德科克的讲话。国务院对这个讲话十分恼火。第二天伍德科克即被召去国务院。万斯满脸阴沉。他说，不是他对讲话本身有什么意见，但这个时机实在不好。总统正在为国会批准美巴条约而进行殊死斗争，伍德科克的讲话可能给了反对派又一个把柄。然后国务院公开订正说，伍德科克的讲话事先没有请示国务院，只是他个人的意见，不代表政府的立场。伍德科克要见总统，国务院甚至不给他安排。自然这也难不倒他。2月7日，伍德科克去了白宫。他原以为会受到总统的责备。不料，总统对他的讲话表示赞许。卡特说，“我已阅读了报上报道的你有关中国谈话的全部内容，我赞同你的意见。”伍德科克还与卡特讨论了正常化的可能途径，并与布热津斯基进行了长时间的商量。[44]

国防部长布朗也赞成加强与中国的关系。他在2月下旬关于美国国防的年度报告中对与中国的有效关系给予相当重视，说：“这不仅因为中国是对付苏联的战略砝码，而且这样的关系将能增强中华人民共和国对地区安全的兴趣。”[45]

从国会也传来要求加速中美关系正常化的呼声。1月29日，访华归来的参议员爱德华·肯尼迪在电视讲话中敦促实现正常化。他认为中国是这个“独特的历史时期”亚洲和平的关键。另一位访华归来的参议员克兰斯顿也认为，“承认共产党中国的时间已经到了”。[46]

进入1978年，中苏关系非但没有得到改善，反而更加恶化了。苏联开始沿中苏边境部署最先进的武器，包括先进的战斗机和可进行空袭的直升机、SS-20中程导弹。4月，苏共总书记勃列日涅夫和国防部长乌斯基诺夫到中苏边境视察，并在离中苏边境25公里的哈巴罗夫斯克观看了模拟中苏边境冲突的演习，同时，苏联海空军还在东北亚地区进行了大型联合演习。5月上旬，苏联还派飞机侵入黑龙江省，派军舰入侵中国水域，派边防巡逻兵登上中国江岸，打伤中国居民。中国国防部长徐向前在为纪念八一建军节而写的文章中抨击苏联的扩军备战说：“整个欧洲，非洲，亚洲，它都想拿到手”。苏联“在中苏边境和蒙古境内陈兵百万，部署进攻性战略武器，并大大加强太平洋舰队的实力，频繁地举行以进攻我国为背景的军事演习……不久前，勃列日涅夫还亲自出马，窜到西伯利亚和远东地区活动，为其军队打气，进行战争鼓噪”。[47]

中国同样对苏联对第三世界的政策抱有严重担心。更使中国担心的是苏联在印度支那的扩张。1977年5月，越南加入了经互会下设的经济机构国际银行和由苏联发起成立的国际投资银行。苏联加速向越南提供工业产品和大量贷款。苏越之间的军事合作关系也在进一步增强。1977年3月和5月，越南国防部长武元甲访问了莫斯科。7月，苏联的一个军事代表团访问了岘港和金兰湾。从1975年越南统一后，越南当局就迫不及待地加紧推行其“印度支那联邦”的计划。1977年6月，越共总书记黎笋和越南总理范文同访问老挝，与老挝签订了一项防务条约，实际上控制了老挝。同时，越南企图迫使柬埔寨就范，遭柬埔寨强烈反对。越南遂不断在柬越边境进行挑衅，到1977年底，竟公然大规模入侵柬埔寨。

在苏越关系增强的同时，中越关系迅速恶化。1977年初，越南政府为了“净化边境地区”，开始有计划地驱赶很早以前从中国迁居越南的边境地区居民，随后，逐步发展到大批驱赶各地的华侨。6月，李先念在范文同访华时拒绝了他要中国增加援助的无理要求，批评了越南的边界政策和对华侨的政策，并警告说，越南对苏政策的倾向使中国感到不安。11月黎笋访华，他不仅未能弥合双方的分歧，反而使双方的裂痕暴露无遗。到1978年5月下旬，总共有7万多名华侨被驱赶回国。他们在出境前所有财产都被搜刮掠夺一空，景况十分凄惨。越南当局甚至在华侨回国途中开枪扫射。在胡志明市等地还发生了大批逮捕、打死和打伤华侨的事件。越南大规模的排华反华更恶化了中越关系，使中国西南边境的安全受到严重威胁。所有这些事态也促使中国要加快中美关系正常化的步伐。

中国即将开始大规模的现代化建设是中美关系正常化动力的另一来源。中国在结束了十年动乱之后，重提现代化的目标，2月召开的全国人民代表大会显著地把“建设社会主义的现代化强国”作为会议的主题，并提出“高速发展社会主义经济，归根到底具有决定性的意义”。[48]这预示着中国准备大量引进国外的先进技术和设备，大量吸引投资。美国作为最大的发达国家，显然是中国在引进技术、吸引投资方面需要首先加以考虑的。而中国这样一个潜在的巨大市场，对美国企业界自然具有巨大的吸引力。没有正常的外交关系，成为中美两国间发展经贸关系的巨大障碍。因为中国当然是优先同已建交的国家发展贸易关系。中日关系正常化的第一年，两国的贸易额增长了63%，而且一直保持着迅速增长的势头。1978年2月，中日签订了长达8年的贸易协定。4月，中国和欧洲共同体签订了第一个贸易协定，双方保证增加贸易，并互相给予最惠国待遇。这对美国企业界是个很大的刺激。据统计，1978年上半年，欧共体对中国出口比美国多3倍。[49]

1978年春，中美关系在酝酿着突破。中美双方都在作出努力。布热津斯基与中国驻美联络处代主任韩叙经常会见，向韩叙阐明卡特政府的战略思考，并恢复基辛格时期的经常性的对话协商。从1978年1月起，美国政府考虑进一步放宽对中国的出口限制，并向欧洲盟国表示，对中国的武器出口主要由它们各自考虑决定。1978年初，英法积极打算向中国出售武器，但因要通过巴黎统筹委员会，而且西方各国的武器中常有美国制造的部件，有美国的技术，所以各国都要征求美国的意见。1977年，卡特总统曾再次重申了不向中国出售武器的禁令。1978年，万斯仍然坚持在军售和技术转让方面要对苏联和中国“一碗水端平”，但布热津斯基和布朗赞成放宽对中国的限制。在1月的一次会上，卡特总统说，虽然我们不想影响法国的决定，当如果他们这样做了，我们不会感到关切。卡特政府这种对盟国向中国出售武器的“不闻不问”政策遭到苏联的反对。[50]在日本首相访问美国时，卡特总统对正在谈判中的中日和平条约表示赞许。[51]中国方面先后邀请了参议员杰克逊及由众议员亨利·罗伊斯和参议员劳埃德·本特森率领的美国国会议员代表团访华，他们分别受到了邓小平和副总理耿飙的接见。中国政府还邀请了一些美国工商界人士访华，如芝加哥第一国民银行行长罗伯特·艾博特，福特汽车公司董事长亨利·福特三世。邓小平还会见了由合众国际社社长兼总经理罗德里克·比顿为团长的合众国际社访华团。每有美国国会议员、商界人士和新闻界人士访华，伍德科克就不遗余力地向他们就中美关系正常化的必要性进行游说。同时中国对扩大中美贸易表现出强烈兴趣，年初中国政府的一个官方代表团来到美国访问。而以前的中国代表团都不具有官方身份。中国在4月购买了美国谷物，这是自1975年取消购买谷物以来第一次采购。

卡特总统批准布热津斯基访华后，美国政府立即着手进行准备。万斯、布朗、蒙代尔，甚至卡特本人都参与了准备工作。5月10日，万斯就布热津斯基访华和中美关系正常化向卡特递交备忘录。经过多次会议，决定布热津斯基访华将就广泛的政治和战略问题与中国进行对话，并把两国关系朝着正常化推进。5月12日，卡特在与布热津斯基的谈话中说，他打算迅速实现正常化，如果布热津斯基发现正常化的机会，就应该抓住。但中方应该答应美方的两个基本条件：当美方公开声明相信台湾问题将得到和平解决时，中方不要批驳；在两国关系正常化后美国可继续向台湾出售武器。于是在欧森柏的帮助下，布热津斯基草拟了总统对他访华的指示。卡特和布热津斯基多次讨论中美关系方方面面的问题，估计美国的亚洲盟国对中美关系正常化可能作出的反应。他们相信，日本、韩国、菲律宾等都会欢迎由于美中改善关系而引起的西太平洋的政治和军事稳定。16日，卡特召集布热津斯基、万斯、布朗、蒙代尔等开会，讨论布热津斯基访华。会议决定，如果中国合作，将在今年内实现正常化，在11月中期选举后采取行动。与会者同意，与中国改善关系会有助于与苏联就限制战略武器会谈达成协定。[52]卡特修改了布热津斯基草拟的指示，并于5月17日批准。指示的主要内容有两点。第一，美中关系的战略意义。指示说：

我们把对华关系看作是美国全球政策的中心环节。美中两国具有一些共同的利益，有着平行的长远的战略关注。其中最主要的是，我们都反对任何大国的全球或地区霸权。这就是你的访问不是策略性的理由所在。这是我们与中国的合作关系的战略利益的表现，这种利益既是基本的，又是长远的。

指示要求布热津斯基向中国领导人说明，美国对于苏联的军备扩张，对于苏联利用代理人进行的扩张将予以坚决的回击。第二，中美关系正常化问题。指示要求布热津斯基毫不含混地告诉中国领导人，“美国决心已下”，准备通过积极的谈判来排除正常化的种种障碍。1978年，美国准备进一步减少在台湾的军事存在，进一步扩大通过商业途径向中国转让技术的机会，加强两国的接触，邀请中国贸易和军事代表团访美。更重要的是，指示授权布热津斯基告诉中国方面，美国接受中方提出的三项条件：与台湾废约、撤军、断交，并重申尼克松和福特政府作出的五点声明。在实现正常化时，美国将单方面发表声明，要求台湾问题和平解决，希望中方不要发表声明公开批驳；正常化后，美国还要继续向台湾出售用于防御目的的军事装备。[53]

万斯不能阻止布热津斯基访华，又另出一个主意。他建议，卡特在布热津斯基访问北京时，邀请苏联外长葛罗米柯访问美国，并到白宫作客。这回轮到布热津斯基出来反对了。他说，不但中国人会对这种做法持有异议，而且美国国内也会普遍认为这是美国政府内部发生重大分裂的进一步表示。最后，卡特总统接受了布热津斯基的意见，将葛罗米柯的访问推迟到布热津斯基访华结束之后。[54]

布热津斯基一行10人于5月20日到达北京。黄华外长与之举行了会谈，邓小平副总理与之进行了实质性谈话，华国锋主席会见了布热津斯基。在与黄华外长的会谈中，他一开始就说：

我一开始就想向你表示我们推进正常化进程的决心。我可以代表卡特总统说，美国在这个问题上已经下定决心。

在同一次会谈中，他又重复了这个意思。他介绍了美国对广泛的国际问题的看法，突出了反对苏联霸权主义的主题。他说，我们时代的一个中心特征是苏联崛起为全球大国，他总结了苏联为攫取战略优势的所作所为：在西欧取得政治上的优势，使中东激进化，在南亚制造动乱，向印度洋进行渗透，以及包围中国。讲到中美关系，他认为《上海公报》是两国关系的起点，他重申以前两届政府声明的五点基本原则，他说：

卡特总统认为，中国在维持世界均势中发挥着中心作用，一个强大的独立的中国，同邻国和平相处的中国，在一个多元化的世界中，将是和平的力量，将对解决世界的问题起建设性的作用。

他表示，美国准备修改巴黎统筹委员会的程序，以便于向中国转让技术。他还向黄华提出了许多具体建议，诸如美中两国进行内阁级的互访，互相派遣贸易和军事代表团，中国在中东和平中发挥更大作用，中国通过秘密渠道与以色列接触，中美两国在阿富汗、巴基斯坦和南亚事务中加强合作，共同努力制止越南扩张主义，等等。[55]

5月21日邓小平与布热津斯基举行了小范围的会见，中方参加者只有黄华和驻美联络处主任柴泽民，美方参加的只有伍德科克和欧森柏。[56]布热津斯基说：

在这个小范围保密的情况下私下里说，总统准备在实际可行的情况下尽快解决这个问题。我们无意人为地拖延……总统准备在国内承担解决两国之间的突出问题的政治责任。他承认这是我们的责任，而不是你们的问题。在我们两国关系中，我们将遵循《上海公报》，遵循只有一个中国、解决台湾问题是你们自己的事这个原则。

布热津斯基接着说，美国还有一些国内问题和历史遗留问题需要解决，这些问题复杂、棘手，而且带有感情色彩，因此美国必须找到一种方式来表达对和平解决台湾问题的期望。他再次重申美国接受中国提出的三个条件，并重申前任政府的五点声明，表示，在建交之后，在台湾不会有美国的领事馆。他还说，在建交时，美国需要发表单方面的声明，期望台湾问题得到和平解决，希望不会明显遭到中国方面的批驳。布热津斯基一再表示，“卡特总统已经下定决心”，并建议双方从6月开始进行高度机密的谈判。邓小平立即接受了这一建议。[57]他说：

很高兴听到卡特总统的这个口信。在这个问题上，双方的观点都是明确的，问题就是下决心。如果卡特总统是下了这个决心，事情就好办。我们双方随时可以签订关系正常化的文件。过去我们也说过，对自己国家统一的问题我们怎么能不关心，不急于解决呢？我们很希望能早日解决这个问题。在这个问题上，我们历来阐明的就是三项条件，即断交、撤军、废约。这三项条件都涉及台湾问题。我们不能有别的考虑，因为这涉及到主权问题。关系正常化问题对两国来说，是一个带根本性的问题。当然我们历来说，我们之间的关系还有其他方面，主要是国际问题，在这方面我们有许多合作的余地。有许多问题我们可以共同探讨，不少问题我们的看法是一致的。关于两国关系正常化问题，你们要表示你们的希望，这可以；但我们也要表示我们的立场，即中国人民在什么时候、用什么方式解放台湾，是中国人自己的事。[58]

在邓小平设宴招待布热津斯基时，布热津斯基说，待邓小平访问美国时，他希望能在华盛顿他的家中回请邓小平，邓小平愉快地接受了邀请。

5月22日，中共中央主席、国务院总理华国锋会见布热津斯基一行。这是事先没有列入计划的临时安排，表明中国方面对布热津斯基访华的重视。在会见中，布热津斯基转交了卡特总统的两件礼物：美国宇航员带上月球去过的一面中华人民共和国国旗和月球上取回来的一块石头。卡特在一张便条上亲笔写道：

华主席，送给你和中国人民一块月亮上的石头，象征我们对于美好未来的共同追求。吉米·卡特。

布热津斯基在23日告别宴会的致辞中说，他与中国领导人的会谈是有用的、重要的、建设性的，“它将有利于按《上海公报》的精神实现我们两国关系的正常化”，“我们的共同看法超过我们的分歧”，他对北京的访问表明，中美两国“各自的行动可以在我们有共同关切的许多领域互相支持”。他表示要把他的结论告诉卡特总统，这就是：“我们两国势必为了我们双方的利益和全世界人类的利益而相互接近。”[59]

除了布热津斯基与中国领导人的会谈外，布热津斯基的随行人员也与中国的相应官员分别进行了会谈。第一位访问中国的美国国防部官员、负责国际安全的助理国防部长帮办阿布拉莫维茨向中方负责官员介绍了一般军事情报的状况，尤其是中苏边界苏军的部署状况，甚至提供了一些苏军设置的照片；霍尔布鲁克就扩大文化和经济合作与中方官员进行了磋商；国家安全委员会内素以主张实行强硬路线著称的官员亨廷顿，向中方官员介绍了《总统参考备忘录》第十号的内容和美苏关系的状况；国家安全委员会负责科技事务的主任和空间与防御科学副顾问休伯曼，也与中国同行探讨了互相交换情报，包括搜集苏联情报的问题。休伯曼是在卡特总统的指示下随团来访的，其目的就是为了让莫斯科和北京都知道，美国已准备放宽对中国的技术转让。[60]

5月23日，布热津斯基圆满结束对中国为期3天的访问，接着对日本进行访问。在东京，他除了简报他的北京之行外，还把中国的一个信息传达给日本政府：中国希望早日缔结《中日和平友好条约》。条约的谈判已进行了4年，迟迟不能签字的原因是，日本担心条约中反对任何国家在本地区建立霸权的条款会得罪苏联。布热津斯基关于卡特总统已下定决心实现两国关系正常化的通报给福田赳夫首相壮了胆。3个月后，中日签署了《和平友好条约》。[61]

布热津斯基的访问在中美关系正常化进程中具有重要意义。从1973年以来，在尼克松、福特政府时期，中美关系正常化停滞不前。1976年，卡特政府也还举棋不定。如今，在经过5年的踌躇不前之后，布热津斯基的访问给正常化进程注入了新的动力，正常化由此进入了实施阶段，而布热津斯基的访问已经为正常化的谈判打下了一个好的基础。这次访问的另一意义是，由于双方领导人坦率地就全球和地区问题广泛交换意见，并取得诸多共识，两国领导人之间初步建立起了一种互相信任的关系，这种互信关系对于双方在一些棘手问题上求得互相谅解，达成妥协方案是尤其重要的。[62]

布热津斯基访华在国际上引起强烈反响。法国《世界报》称这次访问是“中美关系中的决定性里程碑”。《法兰克福镜报》指出，“中国领导人像接待基辛格那样接待布热津斯基，布热津斯基可以把此视为个人的成功。”而塔斯社则报道说，布热津斯基“比任何美国官员”更需要让中国反对苏联。[63]

布热津斯基访华前，台湾驻美“大使”沈剑虹曾造访霍尔布鲁克和欧森柏，提醒他们，当初基辛格每次访华，回来之后必定接见他，向他通报情况，他希望这次布热津斯基访问归来也能这样。霍尔布鲁克和欧森柏都答应了。但布热津斯基回国后却避而不见沈剑虹。

万斯虽不乐意布热津斯基访华，但国务院毕竟不想让他完全掌握美国对华政策的决定权。而且既然对华关系正常化是总统的决定，国务院也要进行配合。此前，万斯已经向总统呈递备忘录，建议在12月中旬公开宣布美中建交，并建议邀请中国领导人访问华盛顿以庆祝两国建交。这样，与苏联签订限制战略武器的条约将与美中关系正常化同时发生，而国会对正常化的运作可稍早于批准美苏条约。接下来，就又要准备大选了。布热津斯基对万斯的备忘录表示同意。而在布热津斯基访华之前，对华关系正常化与限制战略武器的条约两者孰先孰后并没有作出决定。6月20日，总统召开只有布热津斯基、万斯、白宫办公厅主任乔丹参加的会议，讨论对华关系正常化问题。布热津斯基在一张纸上匆匆作了记录：

美中：

（1）必须十分机密。

（2）中国急于改善关系，在布访问前做到了我们想要的一切。

（3）暂定12月15日。但只能让很少的人知道。我们的公开立场是：我们确实想改善关系，并使之正常化。

（4）在国会中，中国问题应置于批准限制战略武器条约之前。

（5）（与台湾）残留关系：是否要扩大选择，而不仅仅是私人组织？贸易代表团？出售军火代表团？由万斯作出法律评估。

（6）由伍德科克进行谈判。欧森柏与霍尔布鲁克负责此事……

（7）伍德科克采取行动。建议每十天谈一次。议程可为：a.陈述立场；b.和平解决（台湾问题）；c.美台贸易；d.公报与方式。

（8）下周初提出陈述立场的指示草案。

（9）伍德科克探索到期一年前通知中华民国的可能性，作为摆脱困境的办法。[64]

卡特在一个备忘录上批示：我不相信（1）国会（2）白宫（3）国务院（4）国防部能保守秘密。关于伍德科克与中方谈判的情况只能让少数几个人知道。所以与伍德科克往返的函电都是通过国家安全委员会而不是通过国务院的。[65]

这就是说，美国在接受中国的三项条件的同时也提出了三项条件：第一，美台“共同防御条约”在正常化后还将有效一年，然后终止；第二，美国在正常化时将发表希望台湾问题和平解决的单方面声明，中国方面不予驳斥；第三，在美台“共同防御条约”终止后，美国将继续向台湾出售有限的防御性武器。[66]

布热津斯基访华回国后，伍德科克立即准备与中国外交部长黄华进行谈判。美国政府给伍德科克的指示是：首先，与中方共同商讨如何进行正常化谈判的种种细节；接着就两国政府双边协定的方方面面进行磋商；然后就两国关系可能影响的复杂问题尽可能取得一致；最后解决导致建交的最后的争议问题。伍德科克应当每两周与黄华会谈一次，并对突出问题分别进行讨论，而不是一下子把美国的立场都摆到桌面上。7月14日，中方提出，美方首先把所有主要的问题作一个介绍。但美方没有这样做。从7月到9月中旬，基本上还是各说各的，双方没有接触到建交中的实质问题。也许是美国方面故意拖延谈判，因为反正在11月国会中期选举之前是不可能采取行动的。

与此同时，布热津斯基在华盛顿与中国驻美联络处代主任韩叙及新主任柴泽民经常会见。布热津斯基主要向他们介绍国际形势，美苏限制战略武器谈判的情况，苏联在非洲的扩张，埃及和以色列会谈的情况，以及美国的外交政策。当然他们也谈到正常化问题。布热津斯基认为柴泽民是一个“非常能干、前后一贯和效率很高的谈判者”。柴泽民一开始就告诉布热津斯基，根据当前的国际形势，越早实现关系正常化越好。[67]

中美之间的第三个接触渠道是中国驻美联络处与国务院的正常外交往来。中国对美国售台武器的抗议都是通过这个渠道提出的，而在另外两个渠道则在进行正常化的谈判。[68]

布热津斯基还在继续落实他访华的成果，促成总统科学顾问、科技政策办公室主任普雷斯和能源部长施莱辛格访华。普雷斯原定于7月下旬访苏。布热津斯基征得中方同意，安排他在7月上旬访华。在建交之前，普雷斯是美中学术交流委员会的负责人。他认定，中美两国官方的广泛的学术交流是符合美国的国家利益的，在访华之前他已经在为这种交流项目进行准备。[69]普雷斯率领了一个由15人组成的代表团于7月6日到10日访华，代表团包括了美国科技界一些著名领导人、美国一些政府部门负责科技的部长助理。这是当时美国政府派往国外的阵容最强大的一个科技代表团。代表团与中国国家科委主任方毅就科技交流举行了会谈，探讨了两国在农业、医药、生物科学、能源、气象学、海洋学、勘探自然资源及空间科学等方面进行合作的可能性。邓小平会见了代表团，对代表团访华作了充分肯定，指出，中美两国进行科学技术交流具有重要意义，中国要学习包括美国在内的各国的先进科学技术。[70]普雷斯访华归来后即着手扩展两国的科技交流，中美关系又有了新的推动。[71]10月24日至11月5日，美国能源部长施莱辛格率美国能源代表团访华。余秋里副总理与代表团就扩大两国能源方面的合作进行了会谈，李先念副总理和华国锋总理会见了代表团。[72]这两次访问既有实际的成果，又对正在进行中的建交谈判起了促进作用。

对华关系正常化要处理的最主要的问题是台湾问题。布热津斯基访问归来后，卡特就指示国家情报委员会和中央情报局与有关政府部门配合，撰写了两份报告：中美关系正常化对美台关系的影响、关于美国售台武器问题。这两份报告成为后来美国政府在与中国谈判正常化过程中的依据之一。[73]

这时，越南又成为干扰中美关系的因素。1978年年中，越南主动表示对改善美越关系感兴趣。9月，越南还放弃了对美国的战争赔偿要求作为两国关系正常化的前提。万斯和霍尔布鲁克提议把美越关系提上日程。布热津斯基对此表示强烈反对。他认为，越南是苏联在亚洲的代理人，美中两国的建交谈判正处在十分敏感的阶段，中越关系又在不断恶化，这时提出越南问题显然不合时宜，中国政府必定认为这是“亲苏反华”的举动。

卡特本人却还拿不定主意。9月初他告诉布热津斯基：“对与越南的外交关系我们要斟酌利弊，也许可着眼于同时承认中国和越南。”9月28日，布热津斯基再次向总统表示反对提出美越关系正常化问题，认为这会损害美中关系正常化的努力。卡特在一份简报上写道：“请先告诉我中国人的反应。”由于卡特本人一度犹豫，国务院就更加起劲。霍尔布鲁克要求越南方面先表现出灵活态度，然后美国作出相应姿态。在9月27日纽约与越南外交官的会见中，他原则上同意了两国关系正常化，如果越南放弃以赔偿或美国的财政援助作为先决条件的话。10月，两国开始就正常化的具体问题进行谈判，诸如两国冻结的财产、互设使馆等。但由华侨危机和边界冲突引起的中越关系恶化在继续发展，越南针对柬埔寨的入侵准备也在加速进行。9月，苏联向越南转让了大量军事装备，在柬东部的柬越边界出现了一支反政府武装，力量迅速壮大。10月初，当黄华在纽约会见万斯时，他坦率表示，当着苏联正要在越南建立军事基地时，美国与越南关系正常化要三思而行。10月11日在白宫与布热津斯基和伍德科克商讨中美关系的一次会上，卡特决定推迟美越关系正常化。11月4日，苏越签订友好合作条约，两国实际结成军事同盟，越南即将对柬埔寨进行的侵略得到苏联的公开支持。美越建交也就无从谈起了。[74]

9月中旬，卡特在戴维营调处埃以冲突成功。这是卡特政府的一大外交成就。深受鼓舞的卡特总统决意在对华关系正常化方面也加快步伐。这时，正值中国驻美联络处主任柴泽民赴华盛顿履新不久。9月17日，卡特乘着接见他的机会说，中国领导人应该了解一件事，没有一个美国总统能实现对华关系正常化而不对台湾的安全作出承诺，正常化后美国继续向台湾出售有限的防御性军事设施是至关重要的。[75]

10月初，黄华到纽约参加联合国大会。2日，黄华会见万斯。他坦率地告诉万斯，中国政府对于两国关系正常化以后美国还要同台湾保持安全关系是完全不能接受的。中国不能同意在美台“共同防御条约”废止以后美国还要向台湾出售武器。如果美国政府坚持这一条件，那就会危及正常化谈判，中方可能撤出谈判。[76]由于售台武器问题，中美建交谈判一度陷入僵局。

10月11日，卡特召见回国述职的伍德科克，布热津斯基在场。卡特要求对与中国的谈判作出评估，看是否能实现预定的1979年1月1日建交的目标。伍德科克认为这是可能的，他进而认为，美国公众舆论将支持与中国建交，国会也将认同。[77]他建议不要再在谈判中讨论对台军售问题，而直接向中方提出公报稿。布热津斯基、欧森柏也都赞成这种做法。布热津斯基提出把建交日期定为1979年1月15日，以示美方准备迅速实现正常化。但卡特总统却怕夜长梦多，把日期提前到1月1日。[78]他希望在圣诞节前能向美国人民宣布三项重大成就：戴维营埃以会谈的成功，美中关系正常化，与苏联限制战略武器会谈达成协定。[79]

中国方面这时也希望尽快实现中美关系正常化。中越两国就华侨问题的谈判破裂，越南的排华愈演愈烈；越南还不断在中越边界挑起纠纷，制造事端，中国愈来愈感到来自南方的挑衅，感到苏联对中国南北夹攻的威胁。越南对柬埔寨的入侵如箭在弦。中国正在考虑对越南进行有限的惩罚性打击。在国内，邓小平在党内的地位不断巩固，实践是检验真理的唯一标准的大讨论使邓小平重新提出的实事求是的原则深入人心，邓小平正在筹划实行改革开放政策的宏图大略。11月10日至12月15日，中共中央在北京召开工作会议，讨论党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的问题，为随后举行的党的十一届三中全会进行准备。在这种情况下，中国需要一个稳定的外交大局，而首先就要稳定中美关系。在海峡两岸关系方面，中国政府也正在酝酿对台湾发出新的信息。中美关系的正常化对海峡两岸关系无疑将是一个推动。在这种情况下，邓小平利用各种渠道来推动中美关系正常化的进程。

10月下旬，邓小平访问日本，并出席《中日和平友好条约》批准书互换仪式。他在10月25日的记者招待会上说，中美关系正常化是大势所趋。我们向美国指出了实现正常化的条件，就是美国同台湾的关系实现三条：废约、撤军、断交。这方面我们要等候美国的考虑。[80]11月5日至14日，邓小平访问了东南亚数国。14日，在同缅甸总统吴奈温会谈时，他指出，在解决台湾问题时，我们会尊重台湾的现实。比如，台湾的某些制度可以不动，美日在台湾的投资可以不动，那边的生活方式可以不动。但是要统一。[81]可见在中美关系正常化之前，他已经在酝酿“一国两制”的理论了。11月18日，邓小平在会见日本议员代表团时说，他期待着恢复与美国的关系，当时机成熟时，这只要“两秒钟”就够了，然后他就可以去访问美国。欧森柏听到这一消息时正在密歇根州的安阿伯。他立即奔向最近的电话，用临时编的暗号把消息告诉了布热津斯基，后者随即向总统作了汇报。[82]11月26日，邓小平在会见日本公明党访华代表团时又说，访日是我多年的愿望，不过，还有一个愿望就是到华盛顿去。中美关系正常化了，华国锋主席忙，不能访美的时候，我可以访美。完成了这件事，就可以去见马克思了。他又说，中美关系正常化取决于卡特总统的政治决断。美国也有院外集团，像日本的台湾帮一样。但是，在发表《上海公报》时，院外集团也没有办法了。我说过，缔结《中日和平友好条约》只要一秒钟就能完成。中美关系即使加一倍，两秒钟就能完成。要像中日两国领导人那样，站在更高的角度来观察世界形势，处理问题，作为政治问题来对待，就容易达成协议。前提确定了，细节问题就好商量了。[83]27日，邓小平会见美国专栏作家罗伯特·诺瓦克。在谈到中美关系时他说：

如果站得高一点看，不管中国政治家或美国政治家，都认为两国关系早点实现正常化好，越早越好。如果说中日和平友好条约的签订，首先是亚洲、太平洋地区和平、安全和稳定的因素的话，我想中美关系正常化，对全球的和平、安全和稳定比中日条约的意义更大。[84]

28日，他在会见美国友好人士斯蒂尔时说：

现在中美关系的焦点恐怕不是三个条件问题。美国方面要中国承担不使用武力解放台湾的义务，这不行。在实现关系正常化上，我们最大的让步就是允许采取日本方式，美国可在台湾继续投资，继续保持它的经济利益。我们多次讲过，台湾归还中国，实现祖国统一，在这个前提下，我们将尊重台湾的现实来解决台湾问题。台湾的社会制度同我们现在的社会制度当然不同，在解决台湾问题时，会照顾这个特殊问题。[85]

邓小平一次一次地通过各种渠道发出信息，既坚持了中国的原则立场，又表现了极大的灵活性，大大地推动了谈判的进程。

12月2日，伍德科克把美方草拟的建交公报交给黄华。4日，他又告诉黄华，美国将在发表建交公报时通知台湾当局终止美台“共同防御条约”。这时，由于黄华有病，由韩念龙代部长进行谈判。在12月上旬的一次谈判中，韩念龙提出了中方的公报稿。中方也把1月1日定作建交的日期。韩念龙还表示，在美方发表期望台湾问题和平解决的声明时，中方可以不公开批驳，但将阐述自己的立场。他还告知伍德科克，邓小平将于12月13日会见他。[86]

得知这一消息，美方决定加快谈判的步伐。卡特、万斯和布热津斯基一起研究了中方的公报草稿，提出了美方的修改意见。卡特还要布热津斯基通过柴泽民明白无误地向邓小平发出访美邀请。布热津斯基于11日会见柴泽民，强调要作出决断，要抓住这难得的机会。他说，“现在我想像朋友一样对你说”，美苏关于限制战略武器会谈的所有重要问题都已解决，很快就能达成协定，勃列日涅夫很可能在1月访问华盛顿。如果两国能迅速实现正常化，美国就可以立即向华国锋或邓小平发出邀请，中国领导人就可以在1979年1月访问华盛顿。他希望邓小平能在勃列日涅夫之前访问美国。布热津斯基早些时候已经告诉柴泽民，如果中美两国不能迅速建交，那就得等到1979年很迟的时候，因为国会中的议程安排得很满。柴泽民立即把这次谈话内容向国内作了汇报。[87]

12日，邓小平在人民大会堂会见伍德科克和他的副手芮效俭。这是邓小平第一次会见伍德科克。伍德科克向邓小平呈上美方修改后的公报稿，并告知邓，为了避免国会中的争议，美国准备根据美台“共同防御条约”第十条，在条约到期前一年通知对方终止条约。邓小平问：这就是说，在一年里条约仍然有效。那么美国是否同意，在这一年里在对台军售方面不向台湾作出“新的承诺”？已经达成交易的武器仍可继续交付，但不能再有新的交易。他要求，对台军售就此终止。接着他还就此问题作了进一步的阐述。伍德科克静静地听着，答应把邓小平的要求向华盛顿汇报。[88]

华盛顿与北京有13个小时的时差，伍德科克正好利用这个时差来向华盛顿汇报。读过伍德科克的报告后，布热津斯基立即约见柴泽民，建议12月15日（星期五）晚9时（华盛顿时间，北京时间16日上午10时）为双方发表建交公报的日期，邓小平访美将定在1979年1月下旬。因为卡特担心，消息可能事先泄露出去。[89]关于售台武器问题，布热津斯基认为中美领导人之间存在误解。美国答应的是在1979年内美国不与台湾作新的军售交易，但1979年以后，美国仍将继续向台湾出售武器。而中国领导人要求的是美国从此终止对台军售。考虑到这个问题的敏感性，美国可以不作公开声明。但在记者招待会上肯定会有人提出此事。布热津斯基拟出的回答是：在正常化谈判中，“美国清楚表明，它将继续与台湾的贸易，包括在防御条约终止后出售有限的经过选择的防御性武器，但以不损害该地区的和平的前景为原则。中国方面不赞成美国在此事上的立场，但这不影响双方同意关系正常化”。[90]

12月14日，伍德科克两次会见邓小平，一次为向他通报，卡特总统希望在12月15日宣布中美建交的消息；一次为斟酌公报内容。邓小平有些困惑不解，美国还没有对他不就对台军售向台湾作出“新的承诺”作出回答，就要急急忙忙确定发表公报的时间，为什么要这样匆忙？伍德科克解释说，总统担心走漏风声，他希望他是第一个把两国建交的消息告诉美国人民的人。伍德科克还说，可能总统会向全国发表电视广播讲话宣布这一消息。邓小平接受了美方的建议，并接受了卡特总统对他发出的访美邀请。[91]

其时，万斯正在中东访问。卡特总统打电话到耶路撒冷，告诉他，中美关系正常化的谈判进展顺利，再过48小时他就要宣布两国建交的消息了。万斯颇感震惊。在他去中东之前曾经说好，如果中美建交谈判顺利，就在1979年1月1日发布消息，也就是说，在他与葛罗米柯在日内瓦的会谈一星期之后；他将要与苏联外长谈定限制战略武器条约的最后细节。他希望能像原来商定的那样推迟宣布中美关系正常化的消息，否则苏联方面一定会感到意外和沮丧。但卡特没有改变主意。[92]

柴泽民大使与万斯国务卿、布热津斯基国家安全事务助理、蒙代尔副总统（右起）

12月14日（华盛顿时间），柴泽民去白宫见布热津斯基，讨论正常化后两国的互访安排。柴泽民说，看来一切都很顺利，尤其是美国同意终止对台军售之后。布热津斯基反驳说，不是这么回事。是在1979年这一年中美国不再向台湾出售新的武器，此后，美国将恢复向台湾出售有限的防御性武器。柴泽民不胜诧异，这显然与他原来所理解的不同。布热津斯基感到问题的严重性。原来在这个最敏感的售台武器问题上，双方并没有取得一致，甚至还存在着误解。会见柴泽民后，布热津斯基立即致电伍德科克询问，中方是否了解，从1980年起，美国将恢复对台湾出售武器。伍德科克和芮效俭报告说，他们阅读了所有的谈判记录，关于这一点曾“含蓄”地提到。但白宫仍不放心。卡特总统指示布热津斯基，除非中方了解，他可以向国会保证，在正常化后美国对台湾的安全援助仍将继续，中美关系正常化是不可能的。自然，售台武器是有限的，是防御性的，但美国总统要保留这个权利。

布热津斯基即刻致电伍德科克，要他紧急求见邓小平，向他说明，在正常化后美国要保留向台湾出售防御性武器的权利。这时，离预定发表公报的时间只剩下10几个小时了。12月15日下午4时左右，伍德科克和芮效俭怀着忐忑不安的心情来到人民大会堂。当他们说明来意后，邓小平怒不可遏，他说，我们绝对不能同意，我们坚决反对，这是不可能的，不能允许的。邓小平说完后，伍德科克说道，正常化是至关重要的，正常化后一切都会发生变化。在过渡时期，不但中美关系会发生变化，而且海峡两岸关系也会发生变化。最后，邓小平说，中美建交后，希望美国慎重处理同台湾的关系，不要影响中国争取以最合理的方法和平解决台湾问题；如果美国继续向台湾出售武器，从长远讲，将会对中国以和平的方式解决台湾回归祖国的问题设置障碍；在实现中国和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起反的作用。邓小平决定，先与美国建交，美国对台军售问题建交之后接着谈。他说，他保留继续讨论这个问题的权利。伍德科克无权表示同意，但表示他将立即向华盛顿如实汇报。[93]

这时，中共中央工作会议刚刚结束，两天前，邓小平在会上作了著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告。这个报告成为改革开放新时期的号角，成为即将召开的具有重大历史意义的中共中央第十一届三中全会的主题。正是在这样一个历史性的关键时刻，邓小平在国内政策上作出具有重大历史意义的决策的同时，也在外交政策方面作出了重要的抉择。

当布热津斯基15日一早（华盛顿时间）到办公室时，伍德科克的电报已经放在他的桌上了。他立即接受了这种新的安排，并去向卡特报告。8时45分，布热津斯基约见柴泽民，向他说明了最新的事态，但解释说，美国不可能将对台军售保守秘密，这是不现实的。国会中会吵吵嚷嚷，台湾也会将它公开。但他又保证，美国不会主动公布对台军售的消息。“如果被问到”，美国政府会说，美台“共同防御条约”终止后，美国仍将向台湾有选择地出售防御性武器，但以不损害该地区的和平的前景为原则。“如果被问到”，美国政府将表示，中国政府反对这种军售，但双方同意关系实现正常化。布热津斯基要柴泽民立即向邓小平汇报。[94]

15日晚，伍德科克和芮效俭几乎度过了一个不眠之夜。在整个联络处，只有他们两人知道即将发生的事情，这是对联络处美方工作人员都严格保密的。他们还在等待华盛顿的一个电文，华盛顿将把即将作出的声明通知他们。凌晨2点多时（北京时间），华盛顿的电文到了。芮效俭立即将它送往中国政府外交部。16日是星期六，伍德科克没有让联络处工作人员休息，相反，他召集了全体美方工作人员（约30人）会议，向他们宣布了即将发生的事情。工作人员的惊喜是可想而知的。然后，他们都留在会议室，等待着那一重要时刻的到来，从短波收音机里收听卡特总统的广播讲话。采访芮效俭。

1978年12月16日上午10时（华盛顿时间15日晚9时），中共中央主席兼国务院总理华国锋和美国总统卡特在各自国家首都同时宣读了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》。公报说，两国商定自1979年1月1日起互相承认并建立外交关系，并将于1979年3月1日互派大使并建立大使馆。美国承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。公报还说，美国政府“承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。

同时，中美两国政府分别发表声明。美国政府的声明说：

1979年1月1日，美利坚合众国将通知台湾，结束外交关系，美国和“中华民国”之间的共同防御条约也将按照条约的规定予以终止。美国还声明，在4个月内从台湾撤出美方余留的军事人员。

今后，美国人民和台湾人民将在没有官方政府代表机构，也没有外交关系的情况下保持商务、文化和其他关系。

本政府将寻求调整我们的法律和规章，以便在正常化以后的新情况下得以（与台湾）保持商务、文化和其他非政府的关系。

美国深信，台湾人民将有一个和平与繁荣的未来。美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平地加以解决。[95]

中国政府的声明指出：“解决台湾归回祖国、完成国家统一的方式，这完全是中国的内政。”声明还表示，应美国政府的邀请，邓小平副总理将于1979年1月对美国进行正式访问。当记者问到“是否允许美国继续向台湾提供用于防务目的的军事设备”时，华国锋说：

美方在谈判中曾提到在正常化后美方将继续有限度地向台湾出售防御性的武器。对此，我们是坚决不能同意的。在谈判中，中国多次地明确表明了我们的态度。我们认为，在两国关系正常化后，美方继续向台湾出售武器，这不符合两国关系正常化的原则，不利于和平解决台湾问题，对亚太地区的安全和稳定也将产生不利的影响。这就是说，我们之间有不同的观点，有分歧，但我们还是达成了公报。[96]

当华国锋总理在人大会堂举行记者招待会时，邓小平在后台坐镇。邓小平是中美建交这精彩一幕中国方面的总导演，这样说是恰如其分的。

卡特总统在对全国的电视讲话中说：“中国作为一个占全球1/4人口的、富有才能的人民组成的国家，在世界事务发挥了重要作用——这种作用在今后的年代中只会变得越来越重要。”中美关系正常化不仅“符合美中两国人民的长远利益，而且我相信，也符合世界各国人民的长远利益”。但他同时也说：“我们继续对和平解决台湾问题感兴趣。我特别注意我国与人民共和国关系的正常化不要损害台湾人民的福利。”接着，卡特又在白宫举行记者招待会。他高度评价了尼克松和福特总统为中美关系正常化所作的努力，也赞扬了伍德科克的杰出工作。他说：“我们从中所能得到的最大好处之一是，我们既能同台湾，同台湾人民继续保持牢固的贸易和文化联系，又能同中华人民共和国的几乎10亿人民发展新的繁荣的贸易关系。”[97]

中美两国实现关系正常化是中国外交史上的大事，也是中美关系史上的大事。从1949年以来，中美两国有过热战，又有过冷战，有过长期的对抗和隔绝，两国都为此付出了极大的代价。中美建交结束了两国关系长期的不正常状态，使两国关系进入了一个新的历史阶段，为两国经济、文化、科技、军事等各方面的交往开辟了广阔的前景。中美建交是中美两国领导人高瞻远瞩的战略眼光、杰出卓越的政治智慧的结晶。这一由毛泽东主席、周恩来总理和尼克松总统开始的过程，经过8年艰辛努力现在结出了硕果。[98]中美关系正常化也是国际关系中的大事。它有利于亚洲和太平洋地区的和平和稳定，有利于全世界的和平和稳定。它有利于中国在国际舞台上发挥更积极的作用，为通过和平协商的方法解决国际争端树立了一个榜样。

中美关系正常化对于两岸关系也是一个促进。虽然美国售台武器的问题还没有解决，但台湾当局在国际上更加孤立，从而迫使台湾当局必须面对新的形势。1979年1月1日，人大常委会委员长叶剑英发表了《告台湾同胞书》，既坚持了决心使台湾回归祖国、实现祖国统一的原则立场，又表明了和平解决这一历史遗留问题的灵活态度。1月2日，邓小平在接见美国众议院银行、财政和城市事务代表团时谈到：我们尊重台湾的现实，允许美国、日本在内的各国同台湾继续保持民间商务、投资等关系。但“中华民国”的旗子要降下来才行。我们不能允许有什么“两个中国”。在谈到反对中美建交的美国参议员高华德时，邓小平诚恳地说，如果他来，我们会高兴地会见他，并从从容容地进行讨论，不会吵架。5日，邓小平在会见27位美国来访的记者时再次全面阐明了中国政府关于台湾的政策。他说：

在双方达成建交协议的时候，卡特总统曾经表示一种愿望，希望能够用和平方式解决台湾问题。我们注意到这个愿望，但是我们同时也表示这是中国的内政问题。我们当然力求用和平方式来解决台湾回归祖国的问题，但是究竟可不可能，这是一个很复杂的问题。在这个问题上，我们不能承担这么一个义务：除了和平方式以外不能用其他方式来实现统一祖国的愿望。我们不能把自己的手捆起来。如果我们把自己的手捆起来，反而会妨碍和平解决台湾这个良好的愿望。至于时间表，中国是有耐心的。[99]

邓小平代表中国政府的这些讲话及此后的另一些表态，平心静气地摆事实、讲道理，合乎情理，顺乎民心，在国际上赢得了广泛的好评。

第三节 “与台湾关系法”的出台

中美关系正常化是历史的必然，是两国关系发展水到渠成的结果。但最后的谈判确实又有相当的戏剧性。卡特政府既瞒着国会，更对盟国和台湾保密，在某种程度上甚至瞒着国务院。除了直接进行谈判的伍德科克和芮效俭，只有总统、布热津斯基、欧森柏等少数几个人知道谈判最后几天的进展情况，知道中美双方将于何时宣布建交的消息。[100]12月15日，在中美建交的消息公布之前数小时，白宫和国务院忙着与有关方面打招呼。卡特总统本人给日本首相和一些盟国领导人打了电话，还告诉了尼克松和福特。尼克松极为兴奋。

12月15日晚（北京时间），美国驻台湾“大使”安克志接到国务院通知，要他在“大使馆”等待消息。午夜时分，他收到了中美建交公报和美国政府声明的传真，国务院并指示他在建交公报发表之前两小时通知蒋经国。他强烈要求立即通知蒋经国。国务院同意了，但不准蒋经国在公报正式公布之前公开这个消息，而只能让极少数他的亲信知道。凌晨2时许，安克志驱车直奔蒋的官邸。2时30分，安克志向蒋通报了中美即将建交的消息，蒋经国极为震惊。安克志走后，他立即召集“行政院长”孙运璇、“外交部长”沈昌焕及其他数名高级官员紧急磋商。8时，国民党中央委员会召开紧急会议。10时，也就是在中美建交公报正式公布之时，蒋经国发表声明，呼吁台湾人“共渡此一难关”。但他的声明中没有使用“抗议”一类字眼，显然还是要为美台断交之后的关系留有余地。[101]台湾“外长”沈昌焕立即“引咎辞职”。消息传出，台湾发生了抗议示威游行，人群聚集在美国“大使馆”、美军俱乐部和“大使”官邸前，向美国政府表示抗议，有人还焚烧了美国国旗和汽车。

12月18日，沈剑虹去国务院见霍尔布鲁克。他质问说，美国政府以前一再保证，美国在作出最后决定之前将同台湾商量，美国为什么违反诺言？霍尔布鲁克只是解释说，伍德科克在北京的谈判进行得太快，来不及与台湾方面商量。沈剑虹后来回忆录说：“我甚至没有看到霍尔布鲁克脸上有一丝一毫的遗憾的表示”。霍尔布鲁克至少告诉他，副国务卿克里斯托弗将于27日至29日访问台北，商谈1979年以后的美台新关系。

在华盛顿，台湾驻美“大使馆”立即进行各种“善后”工作。按照国际惯例，在一个国家政权更迭时，新的大使馆理所当然继承以前大使馆的一切财产。为了不让中华人民共和国即将建立的大使馆取得台湾“大使馆”在华盛顿的财产，台湾当局决定转移这些财产。12月18日，沈剑虹邀集了一些律师和大使馆的朋友会商，最后决定把所有财产，包括双橡树的“大使”官邸、马萨诸塞大街上的“大使馆”等，都转移给一个叫做“自由中国之友协会”的组织，亲台的高华德参议员和科克兰律师是这个组织的两主席。22日，转移财产的文件递交到了哥伦比亚特区政府。29日，沈剑虹无可奈何地离华盛顿回台湾。[102]12月31日，台湾驻美“大使馆”降旗，台湾“外交部”宣布同美国断交，美国与台湾的官方关系由此正式结束。一些台湾驻美“使馆”人员起劲到各地组织反对美国政府的示威，其中有一人被美国政府宣布为不受欢迎的人而被驱逐出境。[103]

12月27日，克里斯托弗一行抵台北。美国代表团在机场遭到显然受到政府鼓动的游行者的袭击，他们包围车队，投掷鸡蛋、西红柿、烂泥，有人甚至爬到汽车上进行威胁。克里斯托弗与安克志均略受玻璃碎片割伤。美国国务院对此提出强烈抗议，霍尔布鲁克破例出席当天例行的记者招待会，要台湾当局对美国代表团安全“负完全责任”。28日晨，蒋经国接见美国代表团，对机场示威事件表示遗憾，并保证代表团在台期间的安全。[104]

28日，美台双方开始谈判，双方立场严重对立。克里斯托弗提出美国的四点立场：第一，美国政府拟维持除“共同防御条约”之外的所有其他条约，卡特总统将在年底颁发行政命令通知联邦政府各机构，继续履行这些条约和协定；[105]第二，美台双边关系维持至1979年2月底；第三，美国拟依据其国内法律设立一新机构处理双边的新关系；第三，建议成立一工作小组，研究未来新机构和其他安排。在为时一天半的谈判中，台湾立场集中在要求美方承认台湾当局在台、澎、金、马地区的“法理”与“事实”的存在及法律地位。美方自然不能同意这一要求，指出，美国业已承认中华人民共和国为中国唯一合法政府，对台湾任何方式的承认都是违反卡特总统的政策的。29日，蒋经国再次接见代表团，他提出台湾方面的五项原则：第一，美国应对伤害台湾后果负责；第二，继续承认台湾的“法律地位和国际人格”；第三，重申对台湾安全的保证；第四，继续向台湾提供防卫性武器；第五，双方互设“政府间之代表机构”。这次谈判达成的唯一协议是，双方各成立一个工作小组，在华盛顿继续谈判。[106]

12月30日，即在美台断交的前一天，卡特总统发布行政命令，其中说：“政府各部门和机构在解释所有美国的法律、规定或命令中，提到任何其他国家、政府和类似实体的条款以及应用这些法律、规定或命令时，应把台湾包括在内”；将有一个法人形式的非官方机构来代表美国人民的利益，这一机构的名称不久将公布；美国和台湾之间的现有的国际协议和安排继续有效，从1979年1月1日起，将由各部门和机构根据它们的条款并通过这一机构加以实施和执行；他将要求国会制定有关美国人民同台湾人民之间的关系的法律。[107]这个行政命令本身是自相矛盾的。一方面，它只承认美国人民与台湾人民之间的民间关系，这是对蒋经国提出的互设“政府间代表机构”的反驳；另一方面，命令又把台湾当作类似国家的政治实体看待。

从1979年1月到2月26日，美台之间在华盛顿举行了3个回合共17次正式会谈。台方的主要谈判代表是“外交部”政务次长杨西昆，美方的主要谈判代表是负责东亚事务的助理国务卿帮办沙利文。双方的主要分歧仍在于：台方坚持未来双方关系必须具有“官方的性质”，必须是政府与政府间的交往，拒绝以双方的非官方机构来处理未来关系。美方坚持中美建交公报的立场，美台关系必须建立在非官方、非政府的基础之上。具体说来，就是双方未来新机构的性质、名称、有关人员的特权、是否享有外交豁免权等问题。台方建议新机构名称中应带有“代表团”（Mission）或“局”（Bureau）一类字样，遭美方拒绝。1月10日，美方通知台方，美国未来在台湾的非官方机构名称为American Institute in Taiwan。美国起先将其译为“美洲在台湾协会”。后经台湾方面一再交涉，遂将译名改为“美国在台湾协会”。该协会总部设在华盛顿，它与国务院有契约关系，国务院向它布置任务，同时提供相应的经费。美国政府各部门与台湾当局的交涉均经由这一机构实施，其性质是非营利的民间组织。美国政府要求台湾当局成立相应机构。[108]

按照美国在台协会的注册文件，该协会的宗旨在于“从事慈善、教育及科学活动，并推广此类活动”。这些活动包括四个方面：第一，“使美国人民及台湾人民在没有正式代表或外交关系的情况下，维持商业、文化或其他关系”；第二，“代表美国及其人民进行及执行对台湾人民的计划、交易及其他关系的利益”；第三，“使国际协定及安排在符合上述第一、二项的情况下执行”；第四，“代表美国人民履行原由政府履行的职责”。[109]可见，美国在台湾协会履行的是大使馆的部分职责。

在华盛顿的谈判中，台湾方面起先坚持蒋经国上述五项原则，力图使未来的机构具有官方或准官方的性质，它们起先想用“中华民国在美国协会”这样的名称，遭美方拒绝。美国反对使用任何带有“中国”、“中国的”、“中华民国”这一类字眼，甚至反对使用“台湾”一词，因为这可能产生“一中一台”的问题。双方反复辩驳，谈判一度僵持。在几个星期的僵局之后，美国向台湾方面发出最后通牒，要求台湾方面2月10日前设立非政府机构，否则就完全断绝与台湾的关系。[110]沙利文在参议院外委会作证时也说，如果美台双方迟迟未能就继续维持非官方关系达成协议，美国准备2月10日至15日间撤退原驻台北使馆人员，并在3月1日终止所有使领馆业务。美方并将此紧急计划通知了杨西昆。[111]这时，美方谈判者之一、中美建交前任国务院“中华民国科”科长的费浩伟私下建议台湾方面使用“北美事务协会或委员会”一类名称。台湾于是提出以“北美事务协调办事处”(Coordination Office of North American Affairs)作为台湾驻美机构名称。美方不同意在名称中使用Office一词。2月7日，台湾当局终于同意在行政院内设立北美事务协调委员会（Coordination Council of North American Affairs）作为美国在台湾协会之对等机构。关于双方机构的“官方性质”，最后同意，美方把它解释成完全是民间的，但台湾要怎样解释美国就睁一眼，闭一眼。[112]

2月15日，台湾当局正式宣布北美事务协调委员会成立。蒋经国发表谈话解释这一决定，他说：“为了重建中美两国间的新关系，我国已决定设立新的机构……由于现实的需要，我们不得不以‘打落牙齿和血吞’的坚忍勇敢，来处理当前变局”。蒋经国这里说的倒是实话。20多年来，台湾当局的存在本身都有赖于美国的支持和扶植，台湾经济的发展又有赖于美国的援助和对美经贸关系，台湾有求于美国之处甚多；台湾也可以和美国讨价还价，但最后还是要听美国的。[113]新闻局在宣布这一消息时还强调，美台关系“具官方性质”，美国国务院对此未予反驳。当然，在谈判过程中，美方也不是没有作出一点让步。比如，台湾在美国原有“大使馆”1处，“总领馆”或“领事馆”14处，谈判开始时，美方仅同意台湾在美国4个地方设立机构，经双方多次交涉，美方才同意增至8处。[114]

对卡特政府来说，比调整与台湾关系更难的是处理与国会的关系。与一个国家建交或断交是行政当局权力范围之内的事。中美关系正常化不必经国会批准。但在此问题上，在三件事情上国会手中握有大权。第一，美国驻外大使必须经参议院听证确认，美国首任驻华大使当然也不例外。卡特总统已任命伍德科克为首任大使，伍德科克的听证会将是参议员们发表意见的一个好机会。不仅如此，参议员们还有权推迟听证会，或者不批准对他的任命，那就会使刚刚建立的中美关系陷入危机。第二，美国政府在发表建交公报的同时发表的声明中已经说到，美国政府将调整法律与规定，以便在没有政府代表和外交关系的情况下，保持与台湾人民的商务、文化及其他非政府关系。行政当局将要提出的新的法律和将要成立的机构必须经由国会认可。第三，中美建交后，自然会达成一系列的条约和协定，用来推进两国之间的经济、文化和其他双边关系，行政当局将要求国会批准这些条约和协定，尤其是对中国的[115]这就给了国会许多可以就对华关系发表种种意见，甚至作出决定的机会。

1978年5月布热津斯基访华后，美国参议院预感到中美关系的发展势头，为了防止行政当局不与国会商议就在对华政策方面采取什么步骤，参议院于7月提出了《国际安全援助法》修正案，或曰《多尔—斯通修正案》。该修正案要求，“影响（美台）共同防御条约继续有效的任何政策改变都须事先经过参议院与行政当局的磋商”。该修正案以94票对0票获得通过，并于9月26日由卡特总统签署成为法律。此后不久，高华德与24名议员又提出一项议案，要求总统未经与参议院商量并征得参议院同意，不得单方面采取任何行动废止和影响美台之间和其他防御条约。[116]中美关系正常化谈判在最后阶段进展迅速，绝大多数国会议员虽对此都多少有思想准备，但建交消息对他们仍然显得突然。当时国会已经休会，议员们都已回到各自家乡，准备过圣诞节了。12月15日当天，白宫打电话到一些议员家乡，请他们赶回华盛顿，卡特才将数小时后他将发表中美建交公报的消息告诉他们，而绝大多数议员则是同一般公众一起在电视上和广播中才得知这一消息的。

在美国国会中，真正反对中美建交的议员是少数，绝大多数议员都认为，自从尼克松1972年访华后中美关系正常化就是美国对华政策的目标。但不少议员对卡特政府的一些做法感到不满。连一些民主党议员，如参议院外交委员会亚太小组主席格伦也说，在卡特总统上电视前一小时才通知几个议员这种做法，似乎称不上磋商。众议院外事委员会主席扎布罗基和该委员会亚太事务小组主席沃尔夫在12月19日还致函卡特总统，在支持对华关系正常化的同时，对他不履行《多尔—斯通修正案》表示强烈不满。信中说，“毫无疑问，把如此重要的决定在公开宣布之前不到三小时才通知（国会）是怎么也算不上磋商的”。至于那些本来十分亲台的议员，更是起劲地反对正常化，尤其是废止美台“共同防御条约”。高华德称，在终止美台条约问题上，“总统不仅违反了法律，而且他藐视宪法，公然对抗国会”，因为国会本来已经通过了修正案，美国与台湾的条约有任何改变都要事先与国会磋商。[117]

12月22日，高华德和其他25名参众议员对卡特总统和万斯国务卿提出起诉。他们指控卡特和万斯违反法律，藐视成规，在结束与台湾的条约时没有给国会以投票表决的机会。高华德指出：“正如总统本人不能废除一项法律一样，他也不能废除条约，条约本身也是法律。他应该征求国会，至少是参议院的同意才能废除它。”白宫的辩护律师的立场是：首先，总统废止条约的权力来自宪法规定的总统权威和责任——处理国家的外交和执行法律，总统是美国联邦政府在国际关系中的唯一代表；其次，在制定条约时参议院有权提供建议，予以认可，但条约一经制定，实施条约的条款，包括与条约有效期有关的条款的问题就是宪法赋予总统的职权了，因此，卡特总统有权废止美台“共同防御条约”；再次，该条约规定，任一缔约方须在条约终止前一年通知对方，其中并没有提到参议院和国会，没有提到在通知对方时要征得立法部门的同意。因此这个条约的终止是完全按照条约规定行事的。白宫还从美国一些法律权威所写的法律论著中引经据典，总的意思是说，参议院的权力是批准条约，而无权对总统实施条约说三道四；总统有权终止条约，事先就终止条约通知国会不是总统的宪法义务。白宫还援引了美国历史上12起由总统废止条约的先例，说明这在历史上是有先例可循的。[118]1979年底，最高法院驳回了高华德等的诉状，这场闹剧才算收场。

总之，在中美建交的联合公报宣布后，美国政府采取了三管齐下的措施善后与台湾的关系。第一，除了美台“共同防御条约”从1980年1月1日起将予以终止外，继续执行美台之间的其余59个条约和协定；第二，国务院的律师会同其他政府部门的法律顾问立即着手就调整美国与台湾的关系拟订一项新的法案；第三，成立了美国在台湾协会，并于1月16日将其作为一个民间团体在哥伦比亚特区予以注册。协会的总部将设在华盛顿，在台北设主要办事处，在高雄设分部。

1月26日，国务院向国会提交了一份《台湾授权法案》，法案共分三部分。第一部分规定，“美国的任何法律、规定和命令中凡涉及外国（foreign country），国（nation），国家（state），政府（government），或类似实体者……应包括台湾的人民在内”。这就是说，美国的法律和条约像以前一样继续适用于在台湾的人民。为了避免“两个中国”和“一中一台”之嫌，法案中在提到台湾时，没有再用“政府”或“当局”的称呼，也不用“台湾人民”（people of Taiwan），而是坚持使用“在台湾的人民”（people on Taiwan）。“台湾将保留这种资格，它可以参加在其他情况下需要得到承认或保持外交关系才能参加的计划。”美国各政府部门将通过非官方团体“美国在台湾协会”来实施同“在台湾的人民”的各种项目、交易和其他关系。第二部分规定了美国政府部门与美国在台湾协会之间的关系，诸如政府部门可向协会出售、出租或出借资产，可接受协会服务，可允许本部门的雇员离开本部门在一定时期内到协会工作，协会享有免税待遇等等。第三部分规定由国务卿向协会拨款。总的说来，法案主要是关于美国在台湾协会的技术性的规定，完全没有涉及台湾的安全问题。[119]

这一提案与一些国会议员的想法大相径庭。他们倾向于通过立法来修改卡特政府的对华政策，尤其是加强对台湾的关注。针对这种情绪，卡特总统在1979年1月26日的记者招待会上说，国务院提交给国会的这个法案为保持美国与“在台湾的人民”的贸易和文化关系提供了一个“良好的基础”。他估计到国会议员对这个法案可能的不满，预先警告说：对于国会提出的任何与中美建交公报相矛盾或违反建交公报的立法他都不能批准。[120]卡特的这一警告使一些议员反感。行政当局还示意，国会应该在3月1日之前完成关于台湾的立法，否则美台关系的继续就没有法律基础了。这就是说，留给国会的时间只有一个月稍多。这更使一些国会议员感到恼火。用扎布罗基的话说，他们是在行政当局强加给他们的最后期限的“枪口下”工作的。[121]一些议员与政府的对立情绪十分强烈。

1979年1月15日，美国第96届国会开幕。在头几天里，参众两院就提出了十几个与台湾有关的议案，旨在保留和挽救美国与台湾的外交和防务关系。例如，民主党参议员理查德·斯通和共和党参议员罗伯特·多尔的议案要求给予台湾驻华盛顿的联络机构的人员以外交特权和豁免权，并防止台湾被从国际机构中驱逐出去。民主党参议员迪康西尼等的议案要求政府承诺，“如果台湾政府和人民遭到中华人民共和国的侵略，美国将防卫和保卫台湾”。丹佛斯等十六个议员的议案要求“表达美国对于台湾人民安全的持续关切”，并提出一旦发生对台湾武力攻击时美国应终止与中国的外交与商业关系，向台湾提供防卫所需的军事援助，向联合国安理会提起“中国侵略台湾案”，并采取其他措施。但也不是所有议案都是反对行政部门的，肯尼迪与克兰斯顿和其他25个议员的议案就与政府的立场接近。他们要求，确认美国继续对和平解决台湾问题感兴趣；继续向台湾出售防御性武器；如发生对台湾的和平、繁荣和福祉的威胁时行政部门要及时与国会商量。[122]

2月5、 6、 7、 8、 21、 22日，参议院外交委员会对国务院提交的《台湾授权法案》举行听证会。委员会15名成员中，民主党9人，共和党6人，一般说来，这个比例有利于通过一项与行政部门意见比较一致的立法。外委会主席是爱达荷州民主党资深参议员丘奇。他与卡特虽同属一党，但两人却又是政治竞争者，1976年，丘奇曾在总统提名中击败卡特，也被认为是1980年可能再次角逐民主党总统提名的人选。外委会另一资深成员为纽约州共和党人贾维茨，他在国会中颇有影响，在共和党内口碑颇佳，对台湾安全问题很感兴趣，曾两次访问台湾，对台湾的“经济奇迹”有深刻印象。在听证会中作证的各方面证人共25名，包括国会中的亲台的极右派共和党参议员高华德、多尔、赫尔姆斯，自由派议员肯尼迪和克兰斯顿，中间派议员迪康西尼、丹佛斯；行政官员中有：国防部长布朗，副国务卿克里斯托弗，国务院法律顾问韩塞尔，负责行政事务的助理国务卿汤姆斯，美国驻台末任大使安克志；学者中有：极亲台的乔治城大学战略与国际中心教授克莱因[123]，与台湾颇有瓜葛的宾夕法尼亚州立大学政治学教授张旭成（华裔）[124]，斯坦福大学国际法教授李浩(华裔)，极亲台的南卡罗来纳大学教授沃克，著名中国学家、布鲁金斯学会研究员鲍大可，史瓦斯摩学院政治学教授李侃如，加州大学伯克利分校政治学教授斯卡拉皮诺，退休外交官、威尔逊国际学者中心的高立夫（曾任国务院中国科科长，1961至1965年任美国驻台使团副团长）；工商界人士有：台北美侨商会会长派克，美台经济协会会长、前财政部长大卫·肯尼迪，还有已退休的曾于1974至1977年任美军协防台湾司令的海军中将斯奈德。另外，参谋长联席会议主席琼斯、助理国务卿帮办沙利文、助理国防部部长帮办阿马科斯特等也在秘密听证会中提供了证词。

2月5日参议院外委会的听证会是中美建交公报发表以后国会的第一次听证会。会议由外委会主席丘奇主持。会场座无虚席，各报社和电台均派人出席，美国三大电视网派出了摄像人员和记者，公共电视网还实况转播了整个过程。这与平常有的听证会冷冷清清，甚至证人数目超过旁听者的情况大不相同。

丘奇的开幕词语调是温和的。他肯定中美关系正常化是“期待已久的事”，受到了从新西兰到日本的美国所有的朋友和盟友的欢迎。他同时也提出，行政当局提交的法案“令人遗憾地不够全面”，“美国必须重视台湾人民的安全和福祉”，尤其要考虑美台“共同防御条约”终止（1980年1月1日）以后的情况，以与中美建交公报相一致的方式向台湾提供防御性武器；必须采取必要的步骤来促使美台贸易的继续增长，保证台湾继续得到美国的贷款和吸引美国的投资。[125]在听证会中，证人们主要就以下五个问题上进行了热烈的争论。

第一，中美建交和终止美台“共同防御条约”。绝大多数证人虽然对卡特政府事先未与国会充分磋商表示不满，但对两国关系正常化没有表示异议。也有少数证人对正常化本身进行了猛烈攻击，克莱因是其中的代表。他称《台湾授权法案》是“由中国共产党人烤制的幸运甜饼”，“是对国会的直接怠慢”；指责卡特的“新的对华政策是把一个友好国家出卖给它的死敌，是极不道德的。这种行为将损害美国作为一个盟国在全世界的信誉”。“卡特总统没有法律上的理由仅仅因为决定承认中华人民共和国而与中华民国断交”，因为“事实上有两个中国和两个中国政府，这种状况已经存在30年了”。高华德仍然抓住卡特终止美台“共同防御条约”一事大做文章，他提出，应该由参议院2/3票来决定是否终止或继续一项美国与外国的条约。多尔赞同高华德的意见，认为“任何影响美台“共同防御条约”有效性的政策改变都应该事先与国会磋商”，他认为台湾有资格继续得到美国的外交承认。[126]

但丘奇反驳说，美国的开国之父们提出了要由参议院2/3来批准一项条约，但他从未看到在他们的著作中写着，废止一项条约也要进行表决，并要2/3票通过。参议院司法委员会主席肯尼迪也反驳说，他仔细地研究了宪法和历史案件，他“个人确信，总统完全有权采取措施实现与北京关系的正常化，包括终止与台湾的防御条约”。他称赞总统与中国关系正常化的决定是“好的法律，好的政策”。克兰斯顿也认为，高华德的议案是“宪法上无效，政治上不明智，实际上没有必要的”。[127]

第二，中美建交与亚太安全。共和党参议员查尔斯·裴西说，近年来，美国的安全与地区的安全常常因为美国的敌人在世界各地制造混乱而受到损害，比如在伊朗、南非等。他担心，同样的情况可能因为中美关系正常化而发生在台湾海峡地区。有的参议员则用更激烈的言辞攻击正常化危害了地区安全和美国的安全。贾维茨、多尔和丹佛斯说，从日本、韩国、台湾到菲律宾的美国在西太平洋的防御圈“对于和平和美国的安全至关重要”，“不仅美国，而且日本、韩国和菲律宾都与美台“共同防御条约”息息相关”，美国与这些国家的防御条约“是互相补充的，缺了一个，就像三脚架少了一条腿，这对另外两条腿的影响是不可避免的”，“台湾的安全对美国在西太平洋的安全利益是至关重要的”。他们要求参议院从整体安全的涵义来考察废止美台防御条约的问题。[128]

但许多证人持完全相反的观点，认为中美关系正常化有利于地区稳定和和平，有利于美国的安全利益。国防部长布朗说，由于中苏分裂导致的“中国政策取向的改变影响并改善了美国的安全环境”，“中美两国有互相平行的重要利益，使两国可以对许多全球性的争端保持互相一致的立场，这对我们国家安全的许多方面产生影响”。为了发展与美国的关系，“中国在许多方面寻求更温和的政策”，如支持一个强大的北约，支持美国与日本保持防卫关系，积极鼓励东盟内聚力的增长，防止朝鲜半岛重新发生战争，等等，这些都“有助于进一步缓和地区的紧张局势”。副国务卿克里斯托弗作证说，中美关系正常化“将在亚洲导致更健全、更稳定的互相依赖的国际关系体系，这对地区的安全是有利的”。负责东亚和西太平洋事务的助理国防部长帮办阿马科斯特认为，中美关系的改善及其他因素使这一地区的紧张状态降低，因而也减少了对美国军事上的要求，美国已经没有必要再在台湾保持军事存在，美国根据变化了的情况作出相应的军事调整是恰当的。参谋长联席会议主席琼斯也确认：“总的说来，只要在以后我们对台湾采取正确的做法，这（中美关系正常化）对于美国和西太平洋人民的安全是有益无害的。”[129]

第三，台湾的安全。中美关系正常化是否对台湾的未来安全造成了威胁，这是一些议员最关心的问题，也是听证会上翻来覆去争论最多的问题。不少参议员和证人都表示，与中国关于正常化的谈判的一个重大失误是，没有从中国得到不对台湾使用武力的保证；中美建交公报的主要缺陷是没有提到台湾的安全问题，仅仅美国单方面声明“美国继续关心台湾问题的和平解决”远不足以支持台湾的安全和美国本身的安全利益。贾维茨称，美国必须“非常强硬、非常明确”地向中国指出，“美国不能容忍对台湾使用武力，或相当于对台湾使用武力的行为，如抵制、封锁或其他巧妙的行为”。高华德提出，“整个问题是我们是否允许这个国家被用军事手段加以消灭？这不会很快发生，但最后，他们能做到。可以通过条约来做到，可以通过抵制来做到，甚至可以通过立法反对与台湾进行贸易的国家来做到。”他要求明确解决这一问题，在《台湾授权法案》中加入“对台湾安全的强烈承诺”，表明美国将反对“共产党中国对台湾政府与人民的侵略”的立场。多尔、迪康西尼也称，“美国国会必须清楚表明不能容忍对台湾使用武力的决心”，美国应向台湾承诺，“在它遇到武力侵略时，美国将保障它的安全”。张旭成建议，“国会通过相关的决议，保证美国将采取适当的措施保卫台湾反对威胁”，以替代刚刚宣布终止的防御条约的功能。[130]

同样有许多议员和证人持相反的观点。布朗指出，新的中美关系对中国有一个“附带的刺激，那就是对台湾问题采取了更克制的态度”，中国政府军事上的关注在别的地方，而不是在台湾；就实力而言，中国现在不能用军事手段取得台湾，在可以预见的将来也不能。克里斯托弗指出，美国政府并不认为台湾的安全受到了威胁，理由是：（1）在谈判过程中，美国已经把美国期待台湾问题和平解决的意向表示得十分清楚，邓小平也发表了许多与此有关的声明。（2）中国“四化”建设的宏伟纲领成功与否在很大程度上取决于美国和其他工业化国家的关系，中国如对台湾使用武力，必然破坏与这些国家的关系，导致放弃现代化计划。这种政策的逆转是“很不可能的”。（3）台湾在军事上是强大的，而且美国还在继续向台湾有选择地提供防御性武器。中国政府“既没有能力也没有意图入侵台湾”。格伦参议员同意这种看法，认为中国政府不会因进攻台湾而危及它与美国的新的关系，即使中国政府现在着手准备，在以后5到10年内它也没有可能进攻台湾。裴西参议员也相信，中国“不会在我们这一辈子采取任何公开的军事行动”。克兰斯顿参议员指出，中国不作出放弃对台湾使用武力的承诺“主要是出于国家尊严和主权，而不是说，使用武力是一种可行的选择”。许多证人都持类似的观点。如鲍大可认为，“直接的军事入侵在最近这些年内不是一种现实的可能性”，“北京必须估计对台湾使用武力的更广泛的国际影响”。由于对军事行动的种种制约因素，“北京将感到必须继续表现出耐心，并尝试通过用政治上的吸引力来实现和平统一，或微妙地使用压力，或两者并用”。高立夫说，“对美和对日关系与北京越来越利害相关，北京将越来越不愿意因为进攻台湾而损害了这些资产”。李侃如分析了影响中国政府对台湾政策的三个因素：中国的现代化计划、中苏争端、美国关于继续向台湾出售有选择的防御性武器的承诺。他认为，由于这些因素，中国政府“从中美关系正常化以来对台湾采取了极为和解的路线”，“中国未来对台政策的最可能的前景是，随着时间的推移，对相对强大和繁荣的台湾采取具有灵活性的政策……从而使统一变得远不如现在这样具有威胁性”。[131]

第四，未来美台关系。其中三个问题尤其引起重视。（1）高华德等议员和一些证人批评《台湾授权法案》中只提美国与台湾之间的“民间关系”，而不提“政府关系”，他们要求所有在提到“在台湾的人民”的地方都加上“政府”。多尔认为，如果能够保留美国与台湾之间的“某种政府关系，即使不是完全的政府关系，也比匆忙设立什么协会要好”。[132]（2）高华德、 斯通等议员要求给予台湾在美代表人员以外交特权和豁免权。克里斯托弗和国务院法律顾问韩塞尔反驳说，由于美台之间不再具有正式的外交关系，给予外交特权和豁免权不符合国际惯例，不符合中美关系正常化的概念。但美国将给予“功能性特权”，如免除关税和所得税，保障他们的通讯，包括使用信差和邮袋不受侵犯，办公地点不受侵犯等。克兰斯顿议员也指出，只有我们正式给予外交承认的国家的外交使团的人员才能享有外交特权和豁免权，给予台湾代表这种权利是与美台之间的民间关系不相称的。高华德主张用“倒联络处”的办法，说，既然在正式承认北京之前可以用联络处的办法，现在对台湾为什么就不可以使用这种办法？克里斯托弗解释说，过去使用联络处的办法是准备通过这种办法让中美关系发展成完全的外交关系，因此这种办法对台湾显然是不适用的。[133]（3）许多议员和一些工商界人士关心，在美国与台湾断交之后美台之间的商业关系能否得到保证。美台之间的贸易占了台湾对外贸易的几乎1/3，台湾出口的40%；美国对台投资占了台湾外资的30%，台湾是美国银行的第三大主顾。他们担心，在美国在台湾协会的模式下，各种商业交涉会不会受到影响。国务院向他们保证，在新的民间关系的模式下美台之间的贸易将继续增长，进出口银行仍然可以为对台湾的出口作担保，美台之间的商业纠纷仍然既可以在美国受理，也可以在台湾受理，美国商人与台湾私营企业及政府开设的公司之间的协议不会受到影响，而且美国政府人员与台湾当局之间的非官方协定也是可能的。克里斯托弗举例说，在日本、澳大利亚、加拿大与中国关系正常化之后，台湾与这些国家的贸易分别增长了5倍甚至更多，他相信，美台之间的贸易关系在民间安排的状况下也会继续增长。安克志也证明，台湾经济没有因中美关系正常化而遭遇危机。[134]

第五，美国对两岸关系的政策。迪康西尼参议员认为：“当前世界政治的现实将导致两个中国的发展，就像我们看到的两个德国、两个朝鲜一样……美国不应该以其行动帮助北京的共产党政权吸纳亲西方的台湾政府。”赫尔姆斯质问克里斯托弗：“和平统一是不是政府的理想目标？”克里斯托弗说，美国在这个问题上持中立立场。如果有这样的统一，那就应该是和平的；“重要的是，这必须是和平的，而不是破坏地区稳定的。但我们的立场并不是鼓励在台湾的人民去做什么违背他们意愿的事。”他还对中国政府鼓励海峡两岸亲人团聚、促进两岸贸易关系的发展等措施表示赞许。[135]

众议院外事委员会也于2月14日至15日举行了听证会，克里斯托弗只是照读了他在参议院的证词。安克志、美台商会主席大卫·肯尼迪、克莱因等仍被请来作证。但众议院的听证会既无电视媒体的报道，也没有多少听众，远没有参议院听证会那样风光。辩论的问题与参议院中辩论的问题大同小异。

在参议院外委会的听证会期间，丘奇与贾维茨已经在着手对《台湾授权法案》进行修改。贾维茨提出的修正案把美台“共同防御条约”中的所说的“每一缔约国承认对在西太平洋区域内任一缔约国领土上之武装攻击，即将危及其本身之和平与安全”改换成：对台湾的攻击是“对台湾人民及美国在西太平洋之和平与安全之共同危害”；修正案还提出美国应采取行动来保卫在该地区的利益。[136]丘奇将这个修正案交给克里斯托弗，后者觉得措辞太强硬了。外委会成员意见也有分歧：不少议员与克里斯托弗有同感；个别人，如赫尔姆斯，则嫌用语还不够强硬。行政部门加强了对国会的游说。克里斯托弗与国会保持经常的联系，万斯国务卿也向丘奇和贾维茨表示不能接受这一修改。卡特总统还亲自出马。2月8日，他邀请丘奇到白宫共进午餐，并告知，如果修改后的条文违反了既定政策，他将予以否决。午餐后，丘奇撤回了对这个修正案的支持，并称，这是匆匆拟就的暂时性提议。

显然是为了呼应国会关于对台湾安全的承诺，卡特在2月9日的记者招待会上说：

如果灾难真的发生在中国和其他任何国家……我们将重新评估我们与它们的关系。但这是总统经常性的责任。我们已经保护了我们在一个积极而有建设性的基础上继续保持与台湾的贸易、文化、防御关系的能力，如果我们觉得台湾面临不必要的危险，没有任何东西可以阻止国会和总统采取行动，我们可以在台湾和中国大陆之间部署太平洋舰队，而且也没有任何东西可以防止未来国会和总统决定参战，如果他们选择这样做来保卫台湾人民，或这个世界上其他一些我们有义务保卫的国家和人民的话。所以我们仍然有绝对的灵活性来处理各种可能发生的事情。[137]

这是一个不寻常的声明，是卡特总统关于对华政策所发表的言论中措辞最强硬的一次。卡特以为这样的声明可以表示他在台湾问题上是不妥协的，殊不知他说走了火。作为总统，把应对未来的虚拟的可能性和困难所采取的措施说得那么具体、那么言之凿凿，实在是很不妥当的。显然，他说完之后自己也觉得不妥，3天后，2月12日，在另一次记者招待会上他又作了“纠偏性”的表态，他说，

我不会接受国会的任何决议或对立法的修正，如果它们与我们对中国政府所作的承诺相抵触的话，而这些承诺是我们与中国的新的正常的关系的基础。我认为，任何决议或修正案，如果走得这么远，以至向台湾提供防卫承诺，都是不能被接受的。[138]

参议院外委会还于2月8日下午举行了伍德科克出任首任驻华大使的听证会，并迅速通过了任命案。但丘奇也采纳了赫尔姆斯的建议，要求参议院多数党领袖暂缓全院表决任命案，而等待外委会完成关于台湾法案的工作。因为伍德科克应于3月1日赴任，暂缓表决自然是对行政当局的又一牵制。

其时，丘奇与贾维茨几经商讨，对议案进行了修改，成为《丘奇—贾维茨修正案》。该议案对行政当局的提案进行了实质性的修改，将美国对台政策概括为：

（1）同台湾人民保持广泛、密切和友好的商务、文化关系；（2）表明美国同中华人民共和国建立外交关系是基于这样的期望，即任何有关台湾的前途的决定都将通过和平的方式；（3）认为以非和平方式来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平与安全的威胁，并为美国严重关切之事；（4）向台湾人民提供防御性武器。[139]这一修正案被外委会所采纳，国务院负责与国会联络的助理国务卿贝奈特也表示可以容忍这一议案。经过一段时间的准备，法案文字修订会议于2月21日举行。[140]

3月7日至13日，参议院全体会议辩论“与台湾关系法”草案，中心议题仍然是台湾安全和美国对台湾安全的承诺。其间，共和党参议员查尔斯·裴西提出的两项修正案引起轩然大波。在第一项修正案中，他认为《丘奇—贾维茨修正案》中所说“为美国严重关切之事”还不能恰当表达美国的政策和美国人民的意愿，因为这个说法用过多次，美国对苏联统治东欧表示了严重关切，美国对苏联出兵阿富汗也表示了严重关切，但是美国做了什么呢？于是他提出把“为美国严重关切之事”改成：“美国的政策把以任何非和平的方式解决台湾问题的努力视为对西太平洋和美国安全的严重威胁”。他还说，这还不是最强硬的措辞，他没有提“就是美国的安全利益”，因为美国不是没有台湾就不能生存，但美国的安全利益会因此受到重大影响。在第二项修正案中，他要求在总统应将对台湾安全和美国利益的威胁通知国会之后加上：“就有关适当行动与国会磋商”一类词语。这一修正案在外委会中引起热烈争论。丘奇表示他愿意接受第二项，但反对第一项。理由是，其一，不能把“严重关切”一词孤立起来，《丘奇—贾维茨修正案》中不仅说了“严重关切”，而且还有它的整个上下文，还有其他提法，诸如“美中建交是基于台湾问题将通过和平方式予以解决这样的期望”，这就是说，如果采用非和平的方式，那么中国从建交中得到的好处就会统统付诸东流；其二，修正案中已经说了，非和平的方式是“对西太平洋地区的和平和安全的威胁”，这个提法已经够重了，如果美国的安全不是与西太平洋的安全息息相关，那么美国就不会在过去25年中卷入那里的两次战争；其三，修正案已经规定了要向台湾提供防御性武器，对台湾的安全作了承诺，裴西的提案是多此一举。[141]

这时，卡特总统再次会见丘奇，对裴西议案措辞表示关切。[142]卡特在赴中东访问前，又指派曾任参议员的副总统蒙代尔出面向参议员进行游说。蒙代尔、克里斯托弗和白宫专门负责国会游说工作的官员弗兰克·穆尔等四出奔走，上下游说于参众两院之间。最后，裴西议案在外委会以4票对10票未获通过，在参院全体表决时又以42票对50票被否决。3月13日，参议院“与台湾关系法”草案文本以90票对6票在全体会议获得通过。

众议院3月8日和13日举行全体会议对草案文本进行辩论。3月13日，草案以345票对55票获得通过。

两院在辩论过程中都对草案文本作了若干修改，但提交给总统的必须是两院一致的文本。为此由参众议员各8名组成了共同磋商委员会。3月19至20日，委员会协商通过了一致的文本。4月10日经卡特总统签字，“与台湾关系法”正式成立。卡特在签署时发表的讲话中说，

这项法令是与我们在与中华人民共和国关系正常化时所取得的谅解相一致的……我期待着在今后数年中深化和扩大美中关系，以造福于我们两国人民和世界和平。[143]

国会两院最后通过的“与台湾关系法”与行政当局最初提交给国会的《台湾授权法案》在内容上有着实质性差别。《台湾授权法案》主要是关于处理美国在台湾协会与美国政府部门的关系及关于协会运作的技术性规定，而“与台湾关系法”除保留原法案的技术性规定外，还增添了许多政治性、政策性的内容，从而改变了原法案的性质。该法共18条，其中最关键的是：

（1）关于美国对台湾安全的承诺。该法第2条说：

——美国决定同中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望。

——认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平和安全的威胁，并为美国严重关切之事。

——向台湾提供防御性武器。

——使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。

该法第3条又规定：

——美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。

——总统和国会完全根据他们对台湾的需要的判断并依照法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量。对台湾防御需要作出的这类决定，应包括美国军事当局为了向总统和国会提出建议所作出的估计。

——总统将对台湾人民的安全或社会、经济制度的任何威胁，并由此而产生的对美国利益所造成的任何危险迅速通知国会。总统和国会应依照宪法程序决定美国应付任何这类危险的适当行动。[144]

台湾问题最终如何解决，这完全是中国的内政，而该法却把完全涉及中国内政的问题作为美国国内法阐述的主题，这就粗暴地践踏了中国的主权，干涉了中国的内政。这两条实际上规定了美国对台湾的安全承担义务，当然，这种义务不像将予以终止的美台“共同防御条约”那么明确，人们也可以作不同的解释，将来的政府在执行这些条款时也可以有所选择，这是用心良苦的模棱两可。[145]

（2）关于台湾的国际地位。该法第4条“法律的适用或国际协定”中规定：

——不存在外交关系或承认不影响美国法律对台湾的适用……凡当美国法律提及或涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体时，上述各词含义中应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾。

——国会批准美国同到1979年1月1日止被它承认为中华民国的台湾治理当局所签订的并在1978年12月31日有效的一切条约和其他国际协定（包括多边公约）依然继续有效，除非和直到按照法律予以终止。

——本法的任何内容不得解释为支持把台湾从任何国际金融机构或任何其他国际组织中排斥或驱逐出去的依据。

这就是说，美国实际上仍然把台湾看作“国家”，把台湾当局看作“政府”，这同中美《建交公报》的精神是不相容的。[146]

此外，该法还规定，众议院外交事务委员会和参议院外交关系委员会以及国会其他有关委员会应监督该法的执行情况，美国在台湾协会的工作程序，并向各自的议员汇报它们监督的情况。这就更赋予美国在台湾协会以某种官方性质。

中国政府密切关注着“与台湾关系法”的立法过程。在正常化谈判中双方达成的最后谅解是，两国实现正常化，把美国售台武器问题先挂起来，建交以后继续谈判。而现在，美国国会却要单方面地来解决这个问题，这显然与建交谈判中双方的谅解不符。对于这样一个严重损害中美关系正常化的基础、违反建交公报的法律，中国政府当然表示十分关切。在国会辩论“与台湾关系法”期间，1979年3月3日，中国驻美大使柴泽民奉命向美国国务卿万斯转达口信说：美国政府和国会制定什么法律是美国的内政，中国不予干涉，但对涉及中国领土台湾的任何立法，中国方面理所当然地表示关注；美台未来关系的安排应该根据中美两国建交时双方同意的原则来处理，不允许单方面违反或破坏这些原则，中国方面不能同意任何干涉中国内政，使美台关系带有官方性质以及变相地保留美台“共同防御条约”的立法条款。万斯国务卿表示美国政府将影响国会，但不能控制它。[147]

3月16日，黄华外长约见伍德科克大使，代表中国政府向美国政府声明：美国国会参众两院通过的关于美台关系的立法议案，在一系列问题上违反两国建交时双方同意的原则以及美方的承诺，实质上是企图在某种程度上保持美蒋“共同防御条约”，继续干涉中国内政，使美台未来关系具有官方性质。对此，中国政府当然不能同意。如果这个议案得以按照目前的措辞获得最后通过，并经签署生效，对中美两国刚建立起来的新关系是很有害的。黄华外长要求美国政府运用自己的影响和职权，确保在处理美台关系的立法调整上不出现任何违反两国建交协议的事情。[148]

美国不顾中方一再表示的严正立场，仍然成立了“与台湾关系法”，对此中方十分气愤。4月19日，邓小平在会见以丘奇为首的参议院外委会访华团时指出：“中美两国关系正常化的政治基础就是只有一个中国，现在这个基础受到了干扰；中国对美国国会通过的“与台湾关系法”是不满意的，这个法案最本质的一个问题，就是实际上不承认只有一个中国；卡特总统表示他在执行这个法案时要遵守中美建交协议，中国正在看美国以后所采取的行动。”[149]4月28日，中国外交部照会美国政府，指出“与台湾关系法”的许多条款都违反了中美建交协议，给两国关系造成了损害。中国政府决不同意美国继续向台湾出售武器，中国反对“两个中国”、“一中一台”的立场是坚定不移的。[150]面对中国政府的一再抗议，美国政府于7月6日复照说，美国将遵守两国建交时达成的各项谅解，“国会最后通过的美台关系法并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律。”[151]

“与台湾关系法”的出台是中美关系正常化过程中的一个强烈的不和谐音，它与中美关系的发展格格不入。它埋下了以后中美关系中的许多矛盾和摩擦的祸根，成为中美两国进一步发展关系的主要制约和严重障碍。

根据“与台湾关系法”，美国设立了美国在台协会，作为与台湾交往的一个经常性渠道。[152]但实际上美国政府以及台湾当局都是把它视作美国政府的一部分。该协会理事主席和驻台北办事处主任等人选都是在行政机构和国会头面人物经过反复商量后确定的，有时这种磋商可以长达一年多。[153]“与台湾关系法”不可能对所有具体问题作出规定。国务院对于如何具体体现“非官方关系”有一个“指导”方针，如高层官员不互访，不在国务院和白宫接待台湾来访官员，等等。这些规定一直延续到1994年克林顿政府进行审议才有所改动。[154]

第四节 新的起点

1979年1月1日是中美正式建交的日子。这天上午，邓小平致电卡特总统，热烈祝贺两国建交。下午，他在全国政协举行的座谈讨论《全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》的会议上作了一个讲话。他说：

今天是1979年元旦，这是个不平凡的日子。说它不平凡，不同于过去的元旦，有三个特点：第一，是我们全国工作的着重点转移到四个现代化建设上来了；第二，中美关系实现了正常化；第三，把台湾回归祖国、完成祖国统一的大业提到具体的日程上来了。因此，今年这个元旦是值得特别高兴的日子。[155]

在这里，邓小平把中美建交与全国工作重点的转移、祖国统一大业相提并论，足见他对中美建交的重视。晚上，他出席了美国驻华联络处主任伍德科克为中美建交举行的招待会。在祝酒时，他特别强调：“随着时间的推移，中美建交对于发展两国关系和维护世界和平的深远影响，必将越来越充分地显示出来。”[156]

中美关系正常化是中美关系史上的划时代事件。1979年两国间的经济和文化关系迅速发展，军事关系开始建立起来，不同层次的互访十分频繁，两国关系恰似开了闸门的江水，一泻千里，势不可挡，证明两国关系正常化确实是大势所趋，人心所向。在所有这些事件中，最为突出、最为重要的、在人民共和国外交史上占有显著地位的是邓小平副总理对美国的正式访问。

根据中美建交谈判中达成的协议，为了进一步巩固中美关系正常化的成果，增进两国人民和政府间的互相信任和了解，邓小平副总理一行应卡特总统的邀请，于1979年1月28日开始对美国进行为期8天的访问。在中美建交之前，尼克松总统和福特总统都已经访问过中国，所以邓小平副总理的访问也可以看作是对他们访问的一种回访。这是中华人民共和国成立以来中国政府高级领导人的首次访美。虽然从名义上邓小平只是副总理，但美国政府和人民，以及国际上都非常清楚，邓小平是中国改革开放的总设计师，是中国“拿大主意”的人。[157]因此美国政府并没有把他当作一般的副总理，而是把他当作中国最高的决策者、中国政府和人民的真正代表，按照最高的规格，给予热情、隆重、周到的接待。随同邓小平出访的有国务院副总理方毅、外交部长黄华、中国驻美大使柴泽民、外交部副部长章文晋等。当邓小平一行在当地时间28日下午抵达美国华盛顿安德鲁斯空军基地时，美国副总统蒙代尔、国务卿万斯等前往欢迎。这一天，宾夕法尼亚大街上同时飘扬着中美两国的国旗，这也是破天荒的事情。

29日上午，卡特总统在白宫举行正式仪式欢迎邓小平副总理，并鸣礼炮19响。29日上下午和30日上午，邓小平副总理与卡特总统共进行了3次会谈。会谈是“极其有益的和建设性的”。美方参加会谈的有：蒙代尔、万斯、布热津斯基、伍德科克、霍尔布鲁克、欧森柏。中美两国领导人就国际形势和双边关系问题广泛地交换了意见。邓小平指出，今天的世界很不安宁，存在着战争的危险，主要来自苏联。第三和第二世界应联合起来反对霸权主义。这一反霸统一战线，坦率地讲是包括美国在内的。对付苏联称霸世界，美国理所当然是一个主要力量，但在相当时间内，美国在尽自己的责任方面有某些不足。苏联在世界各地扩张，特别是利用古巴在非洲扩张，支持越南侵柬，没有受到应有的遏制和惩罚。结果，世界形势可以说一年比一年紧张。苏联终究是要发动战争的。如果我们工作做得好，可能推迟战争爆发；如果无所作为，形势会更加复杂。我们希望同美国从各自的角度出发，做各自的工作。卡特同意邓小平的看法，说从东南亚到印度洋到非洲，许多地区的形势不稳，苏联的军事力量在迅速增长，这些都是国际形势中的不利因素。他赞成美中加强合作，在一些麻烦的地区协调行动。他强调美国及其北约盟国的力量正在加强，苏联面临很多困难，在国际上更加孤立。中美双方还讨论了南亚、中东、印支、朝鲜等问题。邓小平希望，美国扎扎实实地援助巴基斯坦，以免巴感到孤立，转向依靠苏联；在中东帮助萨达特，对以色列施加恰当的压力，以免苏联钻空子，使阿尔及利亚、叙利亚、伊拉克更加靠近苏联；在韩国撤出全部美军，为恢复朝鲜南北谈判创造条件。对于美苏限制战略武器会谈，邓小平说，我们不反对美苏签订这种协议，但我们认为它管不住苏联，约束不住苏联的扩张政策。重要的是要做扎扎实实的工作，这就是说，中、美、日、西欧以及第三世界要联合起来，破坏苏联的战略计划。[158]

在29日下午的小范围的会谈中，中美两国领导人就苏联支持下越南侵略柬埔寨问题交换了意见。邓小平说，这是一个严重问题，是苏联战略部署的一部分。苏联在这一带的做法犹如一个哑铃，一头通过越南搞印支联邦，推行亚安体系；一头是通过控制阿富汗、伊朗、印度、南下波斯湾；连接两者的是马六甲海峡，苏联也正设法加以控制。这样，苏联在西太平洋和印度洋的扩张就将连成一体。对苏联的这种战略部署，如不加以破坏，就会造成更大的麻烦。越南建立印支联邦的野心由来已久。从战略全局考虑，有必要对越南的这种狂妄野心给以教训。只要步骤适当并有限度，我们估计，苏联将难以作出很大的反应。就是从最坏的方面考虑，中国也顶得住。邓小平是“以一种严肃的、非常特别的平静的、坚定的和强硬的方式”阐述中国的立场的。卡特总统说，这是一个重大问题，他要和他的助手们商量后才能给以答复。现在越南因为侵略柬埔寨在国际社会越来越孤立。不要因为中国军队向河内进军而在国际上唤起对越南的同情。邓小平还说，如果对越南不加以束缚，他们会变本加厉。中国将采取有限行动，然后撤回军队。他以1962年中印边界的军事冲突为例说，越南人必须得到同样的惩罚。[159]

翌日上午，卡特总统与邓小平在白宫椭圆形办公室单独见面，只有译员在场，讨论“教训越南”的问题。卡特总统拿出他亲自草拟的一个便条，表示他对这一问题的意见。它“语调温和，内容清楚，强调了克制态度的重要性，指出了国际上可能的负面效应”。邓小平对卡特的评论表示感谢。同时重申，中国必须给越南一个教训，中国完全有能力这样做，而且行动持续的时间不会长，就是10到20天。他估计到国际上对这次行动会有不同意见，但到最后，多数意见会赞成中国的行动。卡特说，美国不是怕苏联，美国是希望把苏联和越南孤立起来，不要因为采取军事行动而使它们赢得更多的国际支持。邓小平表示中国将对此问题作进一步考虑，但卡特得到的印象是：“决定已经作出，越南将受到惩罚。”鉴于这种情况，在邓小平访问期间，布热津斯基已经拟定了美国对中国行将对越南采取军事行动的反应：美国将同时批评中国的军事行动和越南对柬埔寨的侵略，并同时要求中国从越南、越南从柬埔寨撤兵。布热津斯基认为，采取这样的态度既可以避免国内和世界舆论的压力，又可以把美国的立场表达出来。[160]

两国领导人还着重讨论了台湾问题和中美关系。邓小平说，中国是愿意用和平方式解决台湾问题的，但我们不会把手捆起来，因为那样反而不利于台湾问题的和平解决。他还指出，美国可以为中国和平解决台湾问题作出贡献，而不要做不利于台湾问题和平解决的事。不要让台湾当局感到，有人在继续向他们出售武器，他们就可以有恃无恐。他坚决反对向台湾出售武器，希望美国政府在这方面要绝对谨慎。[161]

会谈以后，卡特总统在回答记者询问时说：“我们的讨论是深入、坦率，诚恳、亲切而和谐的，极其有益和有建设性的”。[162]布热津斯基评论说，讨论是“非常坦率的，其方式是朋友之间、甚至盟国之间所特有的，而不是4个星期前还没有外交关系的国家之间的方式”。在正式会谈结束时，布热津斯基感到深受鼓舞，因为“加强两国关系的基础已经奠定了”。[163]

29日晚，卡特总统在白宫举行盛大国宴，欢迎邓小平副总理。宴会厅里装饰着特地从卡特的故乡佐治亚州运来的各种颜色的山茶花，表现出主人对此次宴会的格外重视。[164]中国中央电视台和美国3家全国性的电视网转播了这次“全世界多数人今晚所注视的筵席”。卡特在欢迎词中热情洋溢地说：中美建交“不是为了短期的利益。我们对一个多样化的和独立的国家组成的世界共同体负有长期义务。我们相信，一个强大而稳固的中国将在这个共同体中起一种合作的作用。我们的新关系特别能对亚洲和太平洋地区的和平与稳定作出贡献”。邓小平在答辞中宣告：“中美关系史上一个新的时代开始了。”他说：“我们两国社会制度不同，意识形态不同。但是，两国政府都意识到，两国人民的利益和世界和平的利益要求我们从国际形势的全局，用长远的战略观点来看待两国关系。”邓小平在致辞中突出了反对霸权主义的主题，他说，双方在建交公报中“庄严地作出承诺，任何一方都不应当谋求霸权，并且反对任何其他国家和国家集团建立这种霸权的努力。这一承诺既约束了我们自己，也使我们对世界的和平和稳定增添了责任感。我们相信，中国人民同美国人民的友好合作，不仅有利于两国的发展，也必将成为维护世界和平和促进人类进步的强大因素”。[165]

在华盛顿期间，邓小平还出席了美国美中关系全国委员会等六团体举行的招待会，并作了重要讲话。他还与美国新闻工作者共进午餐，并接受了美国三大电视网和公共广播公司的采访，他还走访了国会，会见了多数党领袖博德和少数党领袖欧尼尔，与国会议员共进午餐。

在邓小平访问华盛顿期间，两国政府签订了一系列协定：

方毅副总理和美国能源部长施莱辛格签订了高能物理协定，为期5年。

黄华外长和万斯国务卿签订了关于建立领事关系和互设总领馆的协定。

邓小平和卡特亲自签订了两国科技合作协定。根据协定，中美两国将在平等、互利和互惠的基础上，在农业、能源、空间、卫生、环境、地学、工程和科学技术的其他领域及其管理、教育和人员交流等方面进行合作。双方鼓励中美两国政府机构、大学以及其他组织和机构之间的联系和合作，并提供便利。两国成立科技合作联合委员会，每年轮流在对方开会一次。协定为期5年。

方毅还同美国科学和技术政策局局长普雷斯交换了文件，确定双方在农业、教育和空间技术领域内所达成的谅解，将此作为履行刚签订的科技合作协定的具体协议的一部分。

邓小平和卡特还亲自签订了两国文化合作协定。[166]

除了华盛顿，邓小平还访问了亚特兰大、休斯敦、西雅图。邓小平一行所到之处，受到美国各界的热烈欢迎。在亚特兰大，来自美国17个州的州长参加了佐治亚州州长巴斯比举行的欢迎邓小平副总理的宴会。邓小平与美国各界人士进行了广泛的接触，他一再表示，希望中美两国人民能千秋万代地友好下去，能在维护和平和发展经济这两个方面进行合作。在谈到两国的贸易前景时，他说，中美贸易不是几百万美元，而是几十亿美元，甚至几百亿美元。[167]后来的事实完全证实了邓小平的预言。他还反复强调，中美关系的发展一定会对太平洋地区以及世界的局势产生深远的积极影响。

邓小平副总理对美国的访问是中美关系史上空前的大事。这次访问与中美建交公报一起，开创了中美关系史的新纪元，使中美关系在正常化之后立即有了强劲的发展势头。访问大大增进了两国政界和人民之间的了解，美国人民从邓小平身上看到了一个新的改革开放的中国的形象，这对几年前还处于“文革”动乱之中的中国在国际上确立它的新形象是非常重要的。[168]用布热津斯基的话说，这次访问“从原先所设想的仅是礼仪性的外交访问，变成为一次具有全球地缘政治意义的高峰会谈”。[169]

在邓小平访美期间双方已经商定，美国财政部长布卢门撒尔和商务部长克雷普斯即将访华。正待布卢门撒尔要访华时，中国边防部队从2月17日起在中国广西的龙州、靖西和云南的河口、金平地区奋起自卫还击，对越南在中越边境用以对中国实行挑衅的军事据点实施粉碎性打击。尽管美国对此有所准备，但事到临头对中美关系还是一个严峻考验。在中越边界战争爆发之后，卡特立即召开国家安全委员会会议进行讨论。会议同意布热津斯基先前设想的方案，即同时要求中国从越南、越南从柬埔寨撤兵。会议还决定致函苏联，要求苏联不要采取任何可能使形势变得更加严重的步骤，尤其是军事部署和其他的军事行动。布热津斯基还特地建议加上一句话：美国也准备保持同样的克制，言外之意是：如果苏联不保持克制，美国也会采取相应步骤。起先，国务院对这样的对策并无不同意见。但当国际上对中越边界战争越来越关注时，国务院的态度发生了变化，提出要取消布卢门撒尔预定的对中国的访问，因为以前美国曾因苏联的类似行动取消过美国内阁级官员的访苏。布热津斯基提出，中越之间的危机不应影响美国与中、苏两国的关系，而如果取消布卢门撒尔的访问，那就必然对刚刚正常化的中美关系造成影响。霍尔布鲁克也同意这一主张。而且英国工业大臣也没有因此而取消对中国的访问。万斯孤掌难鸣。卡特总统在布热津斯基的报告上批道：“布卢门撒尔应该去。”布卢门撒尔于2月24日至3月4日如期访华。苏联远东军区于3月中旬进行了大规模的演习，但这给人的印象也只是虚张声势而已。事后，布热津斯基写道：“由于卡特总统的坚定，新的中美关系经受住了炮火的考验。”[170]布卢门撒尔到中国后，对中国对越南所采取的军事行动提出了批评。布热津斯基不知道这是布卢门撒尔自作主张，还是根据国务院的指示。他与卡特商量后急电布卢门撒尔，他在公开场合的讲话应当专讲两国的经贸关系，不要涉及其他。[171]

中越边界打响后，勃列日涅夫打电话给卡特，气势汹汹地责问：邓小平访美两星期之后中国就向苏联的一个盟国发起了军事进攻，这难道是偶然的巧合？但卡特决定不对苏联特别道歉。2月27日，他对苏联驻美大使多勃雷宁说，美国与中国之间没有秘密协定，美国事先并不知道中国要进攻越南。他要求中国在进攻后尽快撤军，并指出，超级大国应该保持克制。[172]

除了财政部长布卢门撒尔访华，在1979年和1980年中访问中国的美国内阁级官员有：商务部长克雷普斯（1979年5月6日到15日），美国总统贸易谈判代表施特劳斯（5月26日至6月2日），卫生、教育和福利部长卡利法诺（6月21日至30日），副总统蒙代尔（8月25至31日），国防部长布朗（1980年1月5日至13日），美国贸易谈判特别代表艾斯丘（10月17至22日），劳工部长马歇尔（12月15日至19日）等。

在这两年中访问美国的中国高级官员有：副总理康世恩（1979年5月28日至6月12日），财政部长张劲夫（7月10日至24日），农业部长霍士廉（7月21日至8月3日），外贸部长李强（10月22日至11月1日），国家经委主任袁宝华（11月5日至12月7日），林业部长罗玉川（1980年4月24至5月18日），中国人民银行行长李葆华（4月28日至5月28日），中国人民解放军副总参谋长刘华清（5月5日至6月18日），副总理兼军委秘书长耿飙（5月25至6月6日），教育部部长蒋南翔（6月4日至20日），农业部部长霍士廉（7月5日至8月5日），邮电部部长王子纲（10月2日至9日），五机部部长张珍（11月21日至12月16日）等。

此外，还有多位美国的州长和市长、美国参众两院的议员访问了中国。

两国之间频繁的互访在各个方面推动了刚刚正常化的两国关系的发展。在这两年中，以下三个方面是比较突出的问题：关于偿还双方被冻结的资产问题，关于中国的最惠国待遇问题，关于军事合作和交流问题。

关于偿还双方被冻结的资产问题。朝鲜战争爆发后，1950年12月，美中两国政府先后冻结了对方在本国的财产。[173]1973年，两国开始讨论关于偿还资产的问题，但由于两国没有外交关系，实际上难以达成协议。实现关系正常化之后，解决这一问题就成了当务之急。当财政部长布卢门撒尔访华时，他和中国财政部长张劲夫进行了讨论，并基本达成协议。在5月商务部长克雷普斯访华时，双方达成了最后的协议，解决了这一历史遗留下来的问题。美国解冻了中国的所有财产，总额是8050万美元，中国也同意支付8050万美元，大约是美国财务要求总额1.97亿美元的41%。用副国务卿克里斯托弗的话说，这一协议的达成“排除了美中两国经济和商业关系发展的一个主要障碍”。[174]

1979年9月9日，中国政府授权中国银行负责收回被美政府冻结的资产。10月1日，中国政府支付了首批3000万美元，余下的5050万美元将分五期支付，到1984年10月1日付清。1980年1月30日，美国财政部宣布，从1月31日午夜11时59分起，对中华人民共和国在美国被冻结的8050万美元资产予以解冻。

关于中国的最惠国待遇问题。中国是否享有最惠国待遇是中美之间能否顺利发展经济贸易关系的关键。在两国关系正常化之前，两国的贸易额很小，最惠国待遇问题并不突出。在正常化之后，如果中国仍不享有最惠国待遇，那么过高的关税就会成为贸易关系发展的重大障碍。

中美建交以后，美国政府内部在这一问题上的分歧突显出来。国务院仍追求对苏联和中国的对等政策，认为在最惠国待遇方面应该对中苏“一碗水端平”，也不与中苏两国发展军事关系。布热津斯基和布朗并不反对对等政策或平衡政策，但认为，中国与苏联相比较弱，而且中国对美国在某些方面有所帮助，如果机械地采取“一碗水端平”的政策，实际上是对较强者有利的政策。因此这种平衡政策要把中苏两国之间的差距计算在内。这种关于平衡政策的争论首先在最惠国待遇问题上表现出来。1979年3月，万斯和布卢门撒尔提出，可以同时向中国和苏联提供最惠国待遇。布热津斯基担心，由于关于限制战略武器会谈正处于微妙阶段，在伊朗的动乱中苏联反对美国，苏联还支持越南在东南亚的行动，参议院会否决对苏联的最惠国待遇，这样可能同时使中国不能享有最惠国待遇。蒙代尔在月底的一次会上提出了苏联关于移民和人权的问题，从而使苏联的最惠国待遇告吹。卡特政府决定结束这种平衡政策，向中国提供最惠国待遇，而不等待苏美关系的发展。5月14日，在商务部长克雷普斯访华期间，两国草签了贸易协定，协定规定，为了使两国贸易建立在非歧视性的基础上，缔约双方相互给予最惠国待遇，并采取一切措施，促进两国贸易持续和长期的发展。[175]7月7日，对外贸易部长李强和美国大使伍德科克代表两国政府签订了为期3年的中美贸易协定，协定规定，双方将在关税和手续税费方面互享最惠国待遇，向对方的贸易公司和商号等商贸组织提供最惠国待遇，相互对等地保护专利、商标和版权，允许建立在本国内的对方金融机构，根据最惠国待遇的原则开展业务，等等。[176]这一贸易协定对于中美经贸关系的发展无疑将起到重要的作用。

这一协定必须经国会批准才能生效。何时提交国会，仍然有个时机的选择问题。当时参议院中正在辩论美苏关于限制战略武器协定的问题。国务院中的苏联问题专家主张，在美苏关系稳定下来，走上正轨之前，暂缓向国会提交中美贸易协定，以免美苏中三角关系失调。他们认为，美国已经漫不经心地介入了中苏争端，并倒向了中国一边，美国不断向中国倾斜正是导致苏联以机会主义的态度对待美国的一个主要原因。而美国政府中另一些官员则提出，把中苏两国的最惠国待遇捆在一起，简直就是以苏联的固执来惩罚中国。[177]卡特总统在6、7月间也还没有打定主意。最后，卡特总统支持了蒙代尔和布热津斯基等的主张，在诸如出口控制、进出口银行贷款、最惠国待遇等一系列双边关系的问题上，把中苏两国清楚地分开。在7月27日的总统早餐会上，卡特第一次明确地表示，一俟参议院中关于限制战略武器协定的问题有所进展，就向国会提出对华最惠国待遇问题。这是卡特第一次表示要把中苏两国的最惠国待遇问题分开。有了总统这句话，蒙代尔更加努力工作，迫使万斯答应，在年底以前将对华最惠国待遇问题提交国会，宣布中国为“友好国家”，从而可以使中国免除限制共产党国家的某些约束，并为中国经济发展使用专项信贷。8月3日的总统早餐会上，卡特确认了这些决定。[178]蒙代尔副总统8月访华时告诉中国领导人，美国将放弃在诸多经济问题上在中苏之间寻求“平衡的政策”。[179]他在北京大学的演讲中指出，美国正在采取重要步骤来推进两国之间的经济关系。他列举了4项：第一，卡特总统决定在今年年底以前把中美贸易协定提交给国会审议，其中规定向中国提供最惠国待遇。[180]第二，两国将签订一项发展中国水电事业的协定，美国将以补偿贸易的方式帮助中国发展水电事业。第三，美国准备让进出口银行在今后5年内按个案处理的办法向中国提供总额20亿美元的贷款。如中国建设速度需要，还可增加。第四，卡特政府将在今年内寻求国会授权他通过提供私人海外投资公司的担保和保险的办法，鼓励美国企业界向中国投资。[181]由于中美两国的共同努力，在蒙代尔访华期间两国之间又达成了一批协议，“从而基本上完成了双方在1979年1月安排的议程，而这些议程双方原先估计也许要18个月才能实现”。[182]

10月23日，卡特总统将中美贸易协定和中国享有最惠国待遇的公告正式提交国会。卡特总统在致参众两院领袖的信中说：“这个协定的缔结是我们为使两国关系为两国提供更大经济利益所采取的最重要的步骤。它也将进一步推动我们两国关系的全面发展。”[183]11月15日，克里斯托弗在参议院财政委员会国际贸易小组作证时说：“仅仅外交承认不会自动保证正常和互利关系的发展”，通过向中国提供最惠国待遇，通过这个贸易协定，将能排除两国关系中的障碍，并为贸易创造刺激，这对巩固两国之间的纽带将发挥巨大的作用。如果没有非歧视性的待遇，中美贸易就会萎缩。由于美苏之间早在1972年就签订了贸易协定，而行政当局一直没有提交给国会，美国对苏联和中国的平衡政策又被提了出来。克里斯托弗解释说，美国愿意发展与中苏两国的经济关系，但这并不是说，美国对其中一方采取的措施必须取决于同时对另一方采取相同的措施。美苏贸易协定何时提交国会取决于美苏关系的具体状况，而不取决于美中关系。[184]1月24日，美国国会参众两院分别以74对8票和294对88票通过了这个协定。1980年2月1日，中美两国在北京互换照会，两国贸易协定开始生效。2月14日，柴泽民大使在纽约的一次中美贸易关系研讨会上在谈到美国在华投资时引用谷牧副总理的话说：“我国将充分保证美国合营者的合法权益；他们在我国投资所得的收益，将不会低于在其他国家投资的收益，我们还将创造良好的条件，使他们的经营管理经验和技术专长得到充分的发挥。”[185]7月31日，美参众两院批准私人投资公司在中国开展业务的计划。8月8日，卡特签署了上述法案和一项总统决定，认为海外投资公司的上述计划是符合美国利益的。[186]

两国贸易协定的通过和美国给予中国最惠国待遇是中美关系史上的大事。诚然，反对苏联的威胁是中美两国关系解冻、接近、直至关系正常化的一个很重要的基础，是中美两国共同战略利益之所在，但实际上，中美关系正常化还有另一个重要的基础，那就是在经济上两国互有需要。近一百年来，美国商界有三次对中国市场表现了特别的兴趣。第一次是19世纪末海约翰国务卿提出“门户开放”政策的时候。但当时，美国实际上没有能力与英国（在长江流域）和日本（在东北）竞争，美国的商业利益相对而言仍然是比较弱小的。第二次是第二次世界大战以后，有的国家（如英、法）的势力大大削弱了，有的国家（如德、日）势力可以说消失殆尽，只有美国通过战时结盟与中国建立了真正的特殊关系。美国商界以为美国在中国发展商业利益的机会真的来了，因此迫不及待在1946年11月迫使国民政府签订了中美商约。殊不知，国民政府没过几年就寿终正寝，美国商界的中国市场梦也随之破灭了，商约只是在台湾继续执行。第三次就是在中美关系正常化之后。中国的改革开放和中美关系正常化同时发生，使美国商界感到，中国这个一直被美国商界认为是潜在的巨大市场，现在正在变成实实在在的市场。就在1978年12月16日，即两国领导人宣布正常化后的第二天，《旧金山考察记事报》的一条标题把中国形容为“（美国）商界的一颗巨大多汁的新梅”。文章援引美中贸易全国委员会主席菲利普斯的话说，与中国的商业纽带的潜力似乎是“无可限量的”。[187]但如果中美两国的经贸关系不能建筑在协定基础上，不能制度化、正常化，尤其是如果中美两国间的贸易不能在最惠国待遇的基础上进行，那么两国之间的经贸关系就没有可能得到任何长足发展。而中国要搞现代化建设，要向全世界开放，没有美国这个最大的发达国家是不可想象的。所以两国的贸易协定完全反映了两国发展经贸关系的需要，符合两国人民的利益。

经贸关系的发展对中美关系的全局具有重要意义。在中美关系刚刚正常化时，两国关系有两条最主要的纽带：战略和经济。在此后的岁月中，由于国际关系的变化和其他因素的制约，战略这个纽带难以继续加强，在冷战结束之后，这个纽带在一个时期中是大大地削弱了。但经过两国关系10年的发展，两国的经贸关系已经大大加强，两国之间在经济上的相互依赖已经造成了谁也离不开谁的状况，因此即使中美关系在1989年以后一次又一次地受到强烈的冲击，一次又一次地大起大落，但两国关系仍然能顽强地恢复过来，应该说在很大程度上就是因为有经贸关系这个纽带在起作用。助理国务卿霍尔布鲁克在1980年6月4日在美中贸易全国委员会的讲话中指出：“虽然战略因素仍然是两国关系的核心考虑，但是70年代初那个有名的三边外交的框架已经不足以解释对华关系了。美国广泛的利益已经参与其中，如同盟友和朋友的利益参与这个世界上诸多大国中心越来越复杂的互动一样。”[188]

关于军事合作和交流问题。主要出于反对苏联霸权主义的共同需要，中美两国都感到有必要发展两国之间的军事交流和接触。在福特政府时期，双方都已经谨慎地就此作了试探。1978年，布热津斯基和布朗都感觉到，中美两国间在防务方面的某种合作是可取的，两国应朝这个方向发展。这年，负责国际安全的助理国防部长帮办阿布拉莫维茨和国家安全委员会负责科技事务的主任和空间与防御科学副顾问休伯曼随同布热津斯基访华，是双方在向建立正式的军事交流关系发展的一个试探。此后不久，总统的科学技术顾问普雷斯率领一个科技代表团到达北京，代表团成员包括了一些美国敏感的军事高科技机构的代表，包括美国宇航项目的负责人。[189]1979年1月，卡特总统亲自参与了推进中美战略关系。他在瓜得罗普与英、德、法等国领导人会晤时表示，如果西方盟国在向中国出售武器问题上采取更宽松的态度，美国不会感到不快。在邓小平访美期间，卡特授权布热津斯基开始与中国进行某种“特别谈判”。布热津斯基一直主持其事，直到这年年底中美达成非正式协定。[190]

在美国政府内部关于是否发展与中国的军事关系一直是有争论的。邓小平访美以后，这种争论更趋激烈。但苏联在阿富汗卷入的加深、对波斯湾潜在的威胁、在南也门势力的增长、伊朗危机及苏联利用伊朗危机反对美国，以及苏联使用原先美国在越南建造的海空军设施，等等，都使布热津斯基和布朗越来越感觉到推进与中国的战略关系的必要性。4月下旬，在每周一次的三人午餐会上，布热津斯基和布朗终于在这一方面对万斯占了上风。接着，美国告诉英国政府，美国对英国向中国出售武器没有异议，并让他们不要把事情提交给巴黎统筹委员会，以免麻烦。同时，布热津斯基向总统提交了一份备忘录，建议在高层次上作出美国愿意进行中美安全合作的表示。卡特接受了这一建议，5月3日，他与中国大使柴泽民作了一次长谈，向中国方面提出了若干建议，从而使两国的军事合作跨过了门槛。翌日，卡特将这次谈话内容向布朗作了介绍，并称：“让苏联人认为美中正孕育着军事关系不是件坏事。”[191]

7月11日，布热津斯基在给万斯和布朗的备忘录中写道：“总统从戴维营送来的便条表示同意这样一种观点，我们应该向我们自己和苏联指出，我们可能别无选择，不得不反击他们（苏联）的行动（古巴在第三世界的行动，在南也门建立军火库，古巴在中美洲潜在的军事可能性的增加）。”[192]此后不久，布热津斯基、布朗和万斯同意向中国提供民用的先进成像系统，配有先进的导航仪器的喷气飞机。

8月下旬蒙代尔副总统访问中国。他于27日在北京大学发表了热情洋溢的演说。他说：

就中美关系而言，这意味着我们尊重伟大的中国人民对两国关系所作的特殊贡献。尽管我们两国的制度有时产生深刻的分歧，我们决心同你们一道发展我们在战略和双边关系方面的许多平行利益。因此，任何国家如果想要在世界事务中削弱或孤立你们，它的立场就同美国的利益相对立。惟其如此，美国实现了与贵国关系的正常化，惟其如此，我们必须努力扩大和加强我们的新的友好关系。[193]

这样，蒙代尔就向全世界宣告，中国是美国的友好国家，中美两国将发展战略关系，反对中国就是反对美国。在此以前，在此以后，从来没有一位美国领导人作过这样明确无误的宣示。蒙代尔的访华是继邓小平访美之后中美关系中的又一件大事，它为中美关系的进一步发展注入了新的强大的推动力。

为了推进中美两国的战略关系，布热津斯基提出了布朗访华的建议，得到蒙代尔的赞同和卡特的首肯。在蒙代尔访华期间，他向中方提出了这一问题，中方立即作出回应，向布朗发出了访华邀请。此事在美国政府中再次引起争议。万斯认为这样的访问是不合时宜的。布热津斯基向总统指出，这事必须尽快决定，否则就会作为政府内部不和的又一例子泄露出去。在9月14日的早餐会上，卡特决定在一两个星期内需要宣布布朗访华的消息。布朗本人愿意10月中旬访华。万斯立即表示反对，认为美国仍然必须使对华和对苏关系保持平衡，布朗的访问是对苏联不必要的刺激。9月18日，万斯又向卡特提出一个很长的备忘录，指出，美国不应发展与中国的军事关系，因为这可能导致最后与中国达成一项协定。“这种政策将意味着美国最终放弃改善美苏关系的希望。这不但将加剧美苏之间的紧张状态，而且会使欧洲盟国和日本预感到美国政策的变化。”布热津斯基和布朗也向总统提出了备忘录。布朗指出，由于当前美苏关系中的困难，他的访华正当其时。布朗还说，美国原已邀请了苏联国防部长乌斯基诺夫访美，但遭苏联拒绝。布热津斯基要求总统批准布朗访华，并由万斯出面事先告诉苏联，这次访问的实质将由苏联的行为来决定。19日，卡特总统正式批准布朗访华。[194]

决定布朗访华以后，访问的具体内容仍然是美国政府内部辩论的内容。12月9日，万斯向总统提交备忘录称，他不再提倡“机械的一碗水端平的政策”，但是美中战略关系方面必须非常缓慢地发展，因为这种关系与其说会使苏联采取温和的行动，不如说会引起苏联的“恐惧和非理性”的反应。他反对向中国出口可用于军事目的的技术，以免产生破坏稳定的后果。

布朗看了这个备忘录之后于13日也提出了一个备忘录，提出了一系列放宽对华技术转让控制的具体建议。他说，虽然“目前”还不宜向中国出售武器，但也不应当事先排除这种可能性。不管怎样，美国应当作出看得见摸得着的表示，美国是在向着一个“强大的安全的友好的中国”的目标前进。19日，卡特在布热津斯基草拟的备忘录上签字并转发给了万斯和布朗。卡特批准，在布朗访华之前，万斯应当采取措施放宽有关中国的规定。他授权布朗与中国进行广泛的战略磋商。

1979年12月29日，苏联公然入侵了阿富汗。多勃雷宁大使向美国政府保证，此事三四个星期就会过去，苏联并不认为此事会严重影响美苏关系。但其实不然。美国作出了迅速反应：参议院推迟批准限制战略武器条约，停止向苏联出售粮食，抵制莫斯科奥林匹克运动会，在波斯湾采取新的安全政策。此事也大大加速了中美两国发展战略关系的步伐。布热津斯基敦促总统在布朗访华期间解禁原先不许向中国出口的部分军事装备。于是就在布朗访华前夕，国务院解禁了近30种军事设备，允许向中国出口，包括防空雷达、无线电通讯设备、对流层通讯设备、运输直升机、卡车、电子干扰设备，等等。[195]

1980年1月5日至13日，布朗率代表团访华。这是美国国防部长第一次访问中华人民共和国。在布朗离华盛顿的当天，卡特总统指示布朗告诉中方，美国准备考虑以个案处理的方式向中国出售非杀伤性武器。[196]徐向前副总理兼国防部长在1月6日欢迎布朗的宴会上说，这次访问

使我们两国国防方面的高级领导人第一次有机会相互结识并且就各自关心的国家安全问题交换意见。这对增进我们两国关系的发展，加强我们两国在维护世界和平和安全方面的合作，将会是很有益的。

徐向前谴责了苏联入侵阿富汗的野蛮行径，指出：“苏联的侵略与扩张是使世界和平和各国独立、安全受到严重威胁的根源。一切主持正义的国家和人民都要联合起来，采取切实有效的措施，为反对霸权主义、维护世界和平而奋斗不懈。”[197]布朗在致答词中说：

现在美国认识到了一个安全、强大、和平和友好的中国与美国利害攸关……我们已开始意识到两国的防务机构之间进行接触的益处。我将准备讨论安排这种专业性的接触和交流……所有这些方面的合作对双方是有益的，无害于第三者。但它将提醒其他人，假如他们对美中两国的共同利益进行威胁，我们能在防务和外交方面以相互补充的行动作出回答。这将提醒他们，美国和中华人民共和国打算继续保持强大和稳固，并捍卫我们各自的重大利益。[198]

这是继蒙代尔副总统访华后，美国政府又一次毫不含糊地向全世界宣布中美两国的战略关系。两者的区别在于，前者的宣示比较原则，后者的表示更加具体，说明中美两国正在进行防务方面的“专业性”的交流和合作，正在做一些“扎扎实实的工作”，并表示两国将联合起来保卫它们的共同利益。这对苏联自然是一种实实在在的威慑。

华国锋总理、邓小平副总理兼总参谋长分别会见了布朗。邓小平在1月8日会见布朗时说，苏联的战略重点虽是在西方，但它现在同亚洲、太平洋的战略连在一起了，变化就在这里。去年访美时，我向卡特总统强调，从东面算起，日本、中国、欧洲、美国联合起来才能对付这样一个局势，当然也包括这一条线上的第三世界国家联合起来。我在华盛顿访问时也多次说，我们不反对谈判，也不反对签订这样那样的协议，但这样做约束不了苏联霸权主义。“中美两国应该做一些扎扎实实的工作，来维护世界和平和对抗苏联霸权主义。”[199]

耿飙副总理兼军委秘书长与布朗于1月7日进行了会谈。双方广泛地讨论了国际形势，尤其是就苏联入侵阿富汗给本地区形势带来的严重影响以及两国应作出的适当反应进行了长时间的讨论，双方还探讨了鼓励和扩大两国防务机构接触的途径。1月9日，布朗部长在记者招待会上说，美中双方的会谈是坦率和富有成果的，两国之间有共同战略目标的领域越来越多。会谈增进了双方对南亚地区形势看法的相互了解，并为今后的合作找到了道路。在同日的告别宴会上，他进一步表示，通过会谈，“我发现我们对世界战略形势的估计是相似的”，两国的“战略利益是相吻合的”，会谈“有助于保证我们并行不悖的行动将会得到相互的加强”，“我们扩大了两国防务机构之间的来往计划”。徐向前副总理在宴会上说：“两国负责国防事务的领导人进行的会谈和建立的联系，在当前形势下，更显示出其特殊的意义。它不仅反映了我们两国关系的新发展，而且对维护亚洲和世界和平将发生不可忽视的影响。”[200]总之，布朗部长的访问是一次十分成功的访问，是举世瞩目的一次访问。中美建交一年来，两国在政治、经济、文化、科技等领域的交往都取得了可观的进展，现在两国又扩展了防务领域的交往。中美关系得到了全面的发展。

布朗访华后不久，美国国防部在1月24日发表声明称，布朗在访华期间表示，美国准备向中国转让美国不会向苏联出售的民用技术，美国准备以个案处理的原则向中国出售一些经过选择的军民两用的辅助性设备，如卡车、通讯设施、一些型号的预警雷达等。3月，国务院在《军品管制简讯》第81期上宣布了六大类可向中国出售的辅助性军事设备。4月1日，助理国务卿霍尔布鲁克在众议院外交事务委员会一个小组作证时说，美国的安全不仅取决于美国本身的力量，“而且取决于全球力量的均衡，而中国在其中起着重要作用。一个强大、安全和友好的中国与美国利害相关”。因为美中两国不再认为对方是对手，不再需要互相防范，美国就可以把资源集中用于应付真正的挑战。他还说，美国向中国出售的，必须不是战场上使用的武器和弹药，必须不是可用于化学、放射、生物、核子和导弹项目的物品和技术，必须是美国准备向所有朋友出售的。美国军火管理局在审查每一项出口时，将谨慎地考虑美国的安全、盟国的安全、每一项技术的可能的最终用途、它在中国当前军事状态下的适用性。而且中方应向美方保证，不将美国转让的设施和技术再转让给第三者。美国对这些设备零部件的供应可以使美国有效地监督中美之间协议的执行。[201]

5月25日，中国人民解放军副总参谋长刘华清应布朗的邀请访问美国。为购买有关设备，刘华清一行对国际商业机器公司、通用汽车公司、西屋汽车公司、哈尼威尔等大公司进行了实地考察。5月25日至6月6日，耿飚副总理兼国防部长访问美国。他会见了卡特总统、蒙代尔副总统，并同布朗、布热津斯基和新任国务卿马斯基[202]就双方关心的国际问题和双边问题进行了会谈。布朗5月29日说，他和耿飙一致同意，他们之间的会谈“极为成功”，他们对地缘战略形势的估计有着类似的看法。双方拟订了进一步加强两国军方联系的计划，美国同意向中国出口某些具有民用和军用双重价值的技术，并愿意对能向中国出口的某些军事装备提供技术和价格资料。[203]

布朗访华后不久，4月，美国商务部把对中国的出口控制从“Y”类（对华沙条约国集团）放宽到“P”类（对新国家集团），这样，包括运输机、远程通讯设备、军用直升机等就都可以向中国出口了。耿飙访美以后，五角大楼正式宣布，决定向中国出售战术性防空雷达、运输用直升机、试验喷气机引擎用的压力功能转换器、大型拖车、早期预警雷达天线、雷达干扰装置、对流层通讯器材、战术无线电装备运输机等9项军事装备。[204]7月，商务部又一次放宽对中国的出口限制。9月，负责国防研究和工程的助理国防部长佩里率领的一个五角大楼的高级代表团访问中国，代表团的任务是对中国的军事技术和设施进行具体的调查，与中国官员共同探讨中国吸收先进军事技术的可能性。这时已有400项非杀伤性武器的军事高技术获准向中国出口。佩里回国后提交了一份24页的报告，其中说：“我们应当在军民两用技术的转让方面加快行动，而且应对哪一层次的技术可以向中国转让制定出一个指导方针。”报告还探讨了向中国提供反坦克导弹、地对空导弹和先进的喷气式飞机的可能性。[205]

尽管中美两国的战略关系有了初步发展，但美方一再表示，两国是朋友而非盟友的关系。助理国务卿霍尔布鲁克将这一点说得很明确。他说：

我们两国的观点和政策可能时不时地会是平行的，但几乎不可能是相同的。两国的社会建筑在完全不同的哲学理念之上，两国的价值观念和机制在许多方面都不一样。除非出现对我们两国共同利益的直接攻击，我们将是朋友，而非盟友。[206]

总之，在中美关系正常化之后的头两年中，两国各方面的关系都得到了巨大发展。两国政府之间先后达成的条约和协定就有27项之多（中国政府部门与美国公司或两国公司之间达成的协议不计在内）：

1979年1月 科技合作协定

文化协定

高能物理合作协议

关于建立领事关系和互设总领事馆的协议

5月 解决资产要求的协议

举办贸易展览会的协议

科技管理及科技情报合作议定书

大气技术合作议定书

海洋和渔业科技合作议定书

计量和标准合作议定书

邮电业务谅解备忘录

6月 医药卫生科技合作议定书

教育交流计划谅解备忘录

7月 贸易协定

8月 扩大文化交流协议

水力发电和有关水资源利用的议定书

1980年1月 中美科技合作联合委员会第一次会议报告

科技合作议定书

地震研究科学技术合作议定书

地学科学技术合作议定书

农业年度合作计划议定书

中国科学院和美国科学院谅解备忘录

中国科学院和美国国家宇航局关于在中国建

立陆地资源卫星地面站的谅解备忘录

2月 环境保护科技合作议定书

3月 水力发电和有关水资源利用合作议定书附件

8月 民航协定

海运协定

纺织品协定

领事条约

9月 民航运输协定（草签）

10月 粮食贸易协议

美国海外私人投资公司在中国开展业务协议

（草签）

这些协定的签订具有重要意义。它使中美两国关系得到了全面的发展，使两国关系建立在制度化、规范化的基础之上，而不再是正常化之前少数人之间的有限行动。正如霍尔布鲁克所说：“美国广泛的利益已参与其中，未来的政府即使要扭转潮流也将是困难的。”[207]民航协定结束了中美两国之间30多年来没有例行的定期直达航班的历史；海运协定使两国船只可以在对方港口停靠，进一步增加了两国的商业机会。所有这些协定，像千丝万缕的纽带，把中美两国连接在一起，使两国关系不仅成为政府与政府之间的关系，不仅是一种官方的关系，而且成为两国各行各业之间的关系，成为两个社会之间的关系。这不但大大有利于两国人民之间增进了解，而且使两国之间相互依赖的程度越来越加深，从而提高了中美关系抵御风浪的能力。

两国的教育交流也迅速发展。1978年7月，当美国总统科学顾问普雷斯来华访问时，他试探性地提出，中国可以派50名学生去美国。但中方的回答却是，中国打算派500名，而且由中国政府自己负担学生的费用。10月，两国草签了《教育交流谅解备忘录》，此项协议后来纳入了1979年1月签订的《科技合作协定》。这项计划很快就开花结果。1979年中国向美国派出了1330名学生和访问学者，1980年则派出了4324名，到1983年已猛增到19000名。[208]许多美国大学开始同中国的相应学府建立交流计划。中国派往美国和其他国家的留学生和访问学者，成为中国学习国外先进科学技术的排头兵，同时，他们也为提高所在国的教育和学术水平作出了一定贡献。1981年12月，美国教育测试局作出在中国进行托福考试（TOEFL）和毕业成绩考试（GRE）的安排，从而为评估中国学者和学生的申请建立了正常的机制。[209]两国的文化交流也得到长足的发展。中国平均每半年都有25个文化和体育的代表团访美，美国也有许多音乐体育团体访华。[210]

不但在中央和联邦政府的层面上，而且在地方政府和机构的层面上，两国关系也得到了迅速的发展。到1980年底，15个中国省市与美国相应的州市建立了交流计划，16家美国新闻机构在北京设立了办事处，80家美国公司在中国开设了代表处。[211]正如霍尔布鲁克所说，从1979年1月1日以来“两国关系发展的速度令全世界震惊”。[212]

中美关系的迅速发展也大大改变了中国在美国人心目中的形象。1980年年中的一次民意调查显示，2/3的被调查者对中国抱有好感，与1977年的调查结果大不相同。[213]

[1] 卡特总统将自己的回忆录取名为《保持信仰》，就是一个很好的说明。

[2] 布热津斯基在回忆录中写道：“通过强调人权美国可以再一次使自己成为人类希望和未来潮流的载体”。See Zbigiew Brzrezinski，Power and Principle.Memoirs of the National Security Adviser，1977—1981(New York:Farrar.Stratus.Giroux，1983)，p.3.

[3] 根据1903年美国与巴拿马签订的条约，美国廉价购得了单独开凿运河区及对运河和运河区“永久使用、占领和控制”的权利。巴拿马人民对此甚为不满，进行了长期的收回运河区主权的斗争。从约翰逊政府开始，美国开始谨慎地考虑这一问题。在1976年大选中，巴拿马运河区问题是一个重要的争议。如何解决这个问题关系美国的切身利益，引起美国全国的关注。

[4] Negotiating Cooperation ，p.104；Power and Principle ，pp.51—52.

[5] Cyrus Vance，Hard Choices.Critical Views in American Foreign Policy (New York:Simon and Schuster，1983)，pp.44，76—78.

[6] Power and Principle，pp.3，7，147—149，200；Patrick Tyler，A Great Wall.Six Presidents and China (New York:A Century Foundation Book，1999)，pp.233—234.着重号是原有的。用国务院负责东亚事务的助理国务卿霍尔布鲁克的话说，万斯和布热津斯基的世界观相差太大。

[7] Public Papers of the Presidents of the United States:Jimmy Carter (hereafter cited as Public Papers:Carter)，1977，Vol.Ⅰ，pp.956—957，959.

[8] Jimmy Carter，Keeping Faith.Memoirs of A President(London and Toronto:William Collins Sons and Co Ltd，1992)，pp.188—189.

[9] Public Papers:Carter，1977，Vol.Ⅰ，p.702.

[10] Public Papers:Carter，1977，Vol.Ⅰ，p.961.

[11] A Great Wall，pp.239—240.

[12] Power and Principle ，p.198；A Great Wall ，pp.237—239.欧森柏好赖为卡特总统图书馆抢救了一个文本。

[13] Hard Choices，p.76.

[14] Power and Principle，pp.53—56.

[15] Harry Harding，A Fragile Relationship（Washington，D.C.:The Brookings Institution，1992），pp.70—73；Michel Oksenberg，“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.182.

[16] Negotiating Cooperation ，pp.116—117；《美国对华政策内幕（1949—1998）》，第180页。

[17] Power and Principle ，pp.199—200.卡特对基辛格与中国领导人的私下会见中的表现甚为不满，他还对基辛格在这些会谈中数落曼斯菲尔德甚至万斯等民主党人感到恼怒。See A Great Wall ，p.237.

[18] Michel Oksenberg，“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.182；A Great Wall ，p.242；Hard Choices ，pp.77—79.

[19] A Great Wall，pp.242—243.

[20] Negotiating Cooperation ，p.107.

[21] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.182.

[22] 《新华月报》1977年第8期。

[23] 《当代中国外交》，第27页；Hard Choices ，pp.81—82.

[24] 伍德科克早就料到，万斯不会在与中国领导人的会谈中提出他草拟的公报稿。因为万斯的先遣组人员给他带来了霍尔布鲁克的便条，其中说：“与我们的期望相反，万斯将向中方提出的建议包括了在正常化之后美国在台湾岛的官方存在要继续下去的内容。”看到这一便条后，伍德科克心里全明白了，卡特还没有下定决心。A Great Wall，p.245.

[25] 《当代中国外交》，第227—228页；Hard Choices ，p.82；A Great Wall，p.245.

[26] Negotiating Cooperation ，p.110；Public Papers：Carter，1977，Vol.Ⅱ，pp.1516，1520.这种误读是由于万斯作了不实的报告引起的，还是有别的原因，有待考证。

[27] 外交部档案馆编：《伟人的足迹——邓小平外交活动大事记》，世界知识出版社1998年版，第158页。

[28] Negotiating Cooperation，pp.111—112；A Great Wall，p.246.

[29] A Great Wall，pp.246—247.

[30] Negotiating Cooperation，p.112.伍德科克返回北京任所后于11月14日向黄华叙述了新指示的内容。这个新指示当然也没有对两国关系的正常化进程起什么推动作用。

[31] 参见《跨越鸿沟》，第298页。

[32] A Great Wall ，p.250.

[33] Power and Principle ，p.203.

[34] 参见《战后美国外交史》，第782—787页。

[35] 《新华月报》1978年第3期。

[36] 《红旗》杂志1978年第4期。

[37] Power and Principle，pp.185—186.

[38] Power and Principle，pp.186—188.

[39] Public Papers:Carter，1978，Vol.Ⅰ，pp.531—533，1054—1057.

[40] Power and Principle ，pp.203—204；Hard Choices，p.114；Negotiating Cooperation ，pp.113—114.

[41] Power and Principle ，pp.204—206；Jim Mann，About Face.A History of America’s Curious Relationship with China，From Nixon to Clinton (New York:Alfred A.Knopf，1999)，p.85.

[42] 参见《战后美国外交史》，第806页；“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.184.

[43] James C.H.Shen，The U.S.and Free China.How the U.S.Sold Out Its Ally(Washington，D.C.：Acropolis Books Ltd，1983)，p.217.

[44] A Great Wall，pp.249—251；The U.S.And Free China ，pp.223—224.

[45] The U.S.And Free China，pp.223—224.

[46] The U.S.And Free China，pp.223—224.

[47] 《红旗》杂志1978年第8期。

[48] 《新华月报》1978年第3期。

[49] 宫力：《峰谷间的震荡——1979年以来的中美关系》，中国青年出版社1996年版，第6—7页。

[50] See Hard Choices，p.114，120.

[51] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.184.

[52] Keeping Faith，p.194—195.

[53] Power and Principle ，pp.207—209，Appendix I.关于“五点声明”，见本书第38页。

[54] Power and Principle ，p.208.

[55] 《当代中国外交》，第228页；Power and Principle，pp.211—212 ；About Face，pp.88—89.

[56] 负责东亚事务的助理国务卿霍尔布鲁克因为不能参加这次会见而大为不满，但布热津斯基有总统给他的指令：与邓的会谈应是小范围的、秘密的，霍尔布鲁克也无可奈何。See Power and Principle ，p.213；About Face，p.87.

[57] Power and Principle ，pp.211—218；About Face，p.88—89 .在布热津斯基的回忆录中提到，他对邓小平说：“甚至在正常化之后，‘在历史性的过渡阶段’，我们还将继续保持美国对台湾安全的承诺。”Power and principle，p.214.但卡特总统给他的指示并没有要他向中方提出售台武器的问题，当时在场的人或读过这次谈话记录的其他人也不认可他在回忆录中的说法。他在给卡特总统的汇报中也说，“我们没有直接谈到售台武器问题”。See A Great Wall ，pp.254—255.

[58] 中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社1998年版，第65页。

[59] 《新华月报》1978年第5期。

[60] Power and Principle，p.209；Negotiating Cooperation ，p.131；About Face，p.87.其中之一是红外线大地测量扫描仪，这在以前是不许可向中国出口的。布热津斯基还告诉中方，虽然美国还不能向中国出口武器，但美国不反对欧洲盟国出售武器。据称，布热津斯基问中方，中国需要什么武器装备，中方提供了一个包括47项的清单。然后布热津斯基把单子转交给欧洲盟国，并对他们说，我们现在不能卖，你们斟酌吧。See About Face，p.86.

[61] 《美国对华政策内幕》，第223—224页。

[62] 布热津斯基回国向卡特汇报他的访华情况时，卡特看出，“他被中国人慑服了”，以致调侃他说：“他被诱惑了”。Keeping Faith，p.196.

[63] Power and Principle ，p.219.

[64] Power and Principle，p.224.

[65] About Face ，pp.89—90.

[66] Keeping Faith，p.197.

[67] Power and Principle ，pp.226—227.

[68] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.184.

[69] Ibid.

[70] 《新华月报》1978年第7期。代表团也转达了美国愿将多种受到限制的技术转让给中国的意图，这些技术将不向苏联出售，包括上面提到的陆空红外线扫描设备，这套设备在1977年万斯访华时没有获准出口。Negotiating Cooperation ，pp.130—131.

[71] 欧森柏认为，卡特政府与其前任的一个区别是，在尼克松和福特时期，科学文化交流只是处于次要的、从属的地位，而卡特总统及其下属认为，与中国的科学交流可以用作重要的政策工具，这是卡特对华政策的一个重要组成部分。“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.184.

[72] 《新华月报》1978年第10期。

[73] 采访美国前情报官员。

[74] Power and Principle ，p.228；Negotiating Cooperation ，p.127；About Face ，p.90.

[75] Power and Principle ，p.229；A Great Wall ，p.257.

[76] A Great Wall ，p.257.

[77] A Great Wall ，p.258.

[78] Power and Principle，p.229；A Great Wall ，p.258.据布热津斯基称，后来他在1981年访华时，中国政府的高级官员告诉他，正是公报上所建议的时间使中国政府最终对卡特政府认真对待两国关系正常化不再怀疑了。

[79] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.184.

[80] 《伟人的足迹——邓小平外交活动大事记》，第188页。

[81] 《邓小平思想年谱》，第91页。

[82] A Great Wall，p.260；Keeping Faith ，pp.197—198.

[83] 参见《跨越鸿沟》，第315页。

[84] 《邓小平思想年谱》，第95页。

[85] 同上书，第97页。

[86] A Great Wall，p.261；Keeping Faith ，p.198.

[87] Power and Principle，p.230；Keeping Faith ，p.198；Negotiating Cooperation，p.136；A Great Wall，p.261.由于中美关系正常化，勃列日涅夫后来没有接受访问美国的邀请。

[88] A Great Wall ，pp.262—263.美台“共同防御条约”第十条称：本条约无限期有效。缔约一方得于废约之通知送达缔约国另一方一年后予以终止。见梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，时事出版社1996年版，第318页。

[89] 这是卡特总统和布热津斯基作出的决定，副国务卿克里斯托弗只是在当天下午挺晚的时候才知道，霍尔布鲁克只是在当天晚上才知道。Keeping Faith，p.199；Hard Choices ，pp.109—110；A Great Wall，p.265.

[90] Power and Principle，p.231；Keeping Faith，p.199.后来国防部长布朗在参议院作证时解释说，美国之所以答应在1979年之内不向台湾出售武器，是因为，第一，美国政府不想造成一种印象，即美国以向台湾出售新的武器来抵消美中关系正常化，何况美国已经批准了在1979财年向台湾出售大宗武器，台湾并非急需达成新的武器交易；第二，美国将在1979年为售台武器制定一个新的法律基础和新的军售程序。见Taiwan.Hearings before the Committee on Foreign Relations.United States Senate.Ninety-Six Congress，First Session.February 5，6，7，8，21，22，1979(Washington，D.C.，1979)(hereafter as Senate Hearings on Taiwan)，p.163.

[91] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.188；A Great Wall，p.267.

[92] Hard Choices，pp.109—110.

[93] 《当代中国外交》，第230页；A Great Wall，pp.268—269；“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.184；采访芮效俭。

[94] A Great Wall ，p.270.

[95] 《人民日报》1978年2月17日；U.S.Department of Sate Bulletin ，Vol.79，No.2072(January 1979)，pp.25—26.

[96] 《人民日报》1978年12月17日。

[97] Public Paper：Carter ，1978，Ⅱ，pp.2265—2268.

[98] 美中关系正常化是卡特政府的一大外交建树。另一外交成就是调处埃及以色列和谈成功。这从亚特兰大的卡特总统博物馆的陈列中可以明显看出。卡特在他的回忆录中生动记述了在公报公布前后的一两天之内，他是多么兴奋，以致像孩子一样同布热津斯基开玩笑。

[99] 《人民日报》1979年1月6日。

[100] 芮效俭讲到，本来他12月下旬有一次出行，但伍德科克不想让他离开，因为谈判正在紧张关头。所以他只好取消旅行，但他又不能告诉他妻子取消旅行的真正原因。只是在12月16日清晨，他才将即将发生的事情告诉妻子。采访芮效俭。

[101] 李大维：《台湾关系法立法过程——美国总统与国会间之制衡》，台北洞察出版社1988年版，第276—277页。

[102] The U.S.and Free China ，pp.254，248；《台湾关系法立法过程》，第23—24页。

[103] Ramon，H.Myers，ed.，A Unique Relationship.The United States and the Republic of China Under the Taiwan Relations Act (Stanford University:Hoover Institution Press，1989)，p.31.

[104] 采访李柏思。

[105] 除美台“共同防御条约”外，当时美国与台湾还有59项各种经济、贸易和文化协定。

[106] 《美国对华政策三十年》，第463—464页；《台湾关系法立法过程》，第26—29页；The U.S.and Free China ，pp.255—259.

[107] American Foreign Policy.Current Documents ，1977—1980，pp.973—974.

[108] 《美台关系重要资料选编》，第153页；《台湾关系法立法过程》，第30页；A Unique Relationship ，pp.32—33.

[109] 《美国对华政策三十年》，第481页。

[110] Chiu Hungdah，The Taiwan Relations Act and Sino-American Relations (School of Law，University of Maryland，1990)，p.14.

[111] 《台湾关系法立法过程》，第30页。

[112] 费浩伟曾向杨西昆建议，美国当然要把美台之间的新关系解释为完全是非官方的，但美国要做的只是在国会的立法中不明确地写出其官方性质，美国没有可能阻止台湾对新的美台关系做别的解释。杨西昆对此自然心领神会。See The Taiwan Relations Act and Sino-American Relations，p.14.

[113] 从1952年到1968年，美国给台湾的经济援助就达15亿美元。更不要说军事援助了。A Unique Relationship，pp.2，33；《美国对华政策三十年》，第489页。

[114] 转引自《台湾关系法立法过程》，第31—33页。后增加到10处，见A Unique Relationship ，p.14。

[115] 最惠国待遇每年都须经国会审议。最惠国待遇问题来自美国《1974年贸易法》第402节的规定，即《杰克逊—瓦尼克修正案》。该修正案是冷战的产物，它规定，“非市场经济的国家”在满足有关自由移民的条件后，在美国可以享受最惠国待遇。总统需要在每年的最惠国待遇到期前60天向国会提出给予延长最惠国待遇的要求。参众任何一院可以简单多数否决总统决定。总统有权否决两院决定。但如果两院以2/3多数推翻总统决定，则对该国的最惠国待遇不得延长。这个修正案本来是针对苏联在犹太人移民问题上的立场的。中国不存在移民问题。但如果美国给中国的贸易待遇优于苏联，“那么美国对两个共产党大国的关系就不均衡了”。因此对华最惠国待遇也需要总统每年提出，国会每年审议。See Keeping Faith ，p.202.

[116] Michael S.Frost，Taiwan’s Security and United States Policy:Executive and Congressional Strategy in 1978—1979(School of Law，University of Maryland，1982)，p.25.

[117] 《台湾关系法立法过程》，第74—77页；The U.S.and Free China ，pp.226—227；Stephen P.Gilbert and William M.Carpenter，eds.，America and Island China.A Documentary History (Lanham and New York:University Press of America，1989)，pp.206—207；Hard Choices ，pp.118—119.

[118] See The U.S.and Free China ，pp.252—253；U.S.Department of State Bulletin，Vol.79，No.2023(February，1979)，pp.25—26.

[119] Senate Hearings on Taiwan ，p.163；America and Island China ，pp.211—213；The U.S.and Free China ，pp.267—268.

[120] Public Papers：Carter，1979(1980)，Vol.Ⅰ，p.170.

[121] Robert Sutter，“The TRA and the United States’ China Policy”，A Unique Relationship ，p.57.

[122] Senate Hearings on Taiwan ，pp.399，293，422，373.

[123] 此人1958至1962年任美国中央情报局台北站站长，后任中情局副局长和国务院政策规划司司长，1974年离开政府后任乔治城大学战略与国际研究中心亚洲项目主任，是蒋经国的私人朋友。

[124] 此人后来追随民进党，在2000年陈水扁从选举中胜出后成为民进党立法委员。

[125] Senate Hearings on Taiwan ，pp.209—210.

[126] Ibid.，pp.579—580，364，403.

[127] Senate Hearings on Taiwan ，pp.365，373，390，378.

[128] Ibid.，pp.71—72，388，405—406，421.

[129] Senate Hearings on Taiwan ，pp.35—38，43，72，668，740.

[130] Ibid.，pp.23，29，50，293，360，399，416，421—422，433，469.

[131] Senate Hearings on Taiwan ，pp.35—38，47，59，24，73，377，601，439，457.

[132] Ibid.，pp.293，398.

[133] Senate Hearings on Taiwan ，pp.290，293，56，377，362.

[134] Ibid.，pp.71—76，126.

[135] Senate Hearings on Taiwan ，pp.416，64.

[136] Congressional Quarterly Almanac :1979，p.105;《台湾关系法立法过程》，第125页。

[137] Public Papers：Carter ，1979(1980)，Vol.Ⅰ，p.243.

[138] Public Papers：Carter ，1979(1980)，Vol.Ⅰ，p.257.

[139] Congressional Quarterly Almanac ：1979，p.105.

[140] 《台湾关系法立法过程》，第128—130页。

[141] Senate Hearings on Taiwan ，pp.775—779.

[142] 卡特在3月7日的日记中写道：“指示万斯在关于台湾的立法上采取坚定立场，如果国会的修改违反了我对中华人民共和国的承诺……我只好否决这项立法。那样，任何以有效的方式与台湾打交道就都成为非法的了。”See Keeping Faith ，pp.210—211.

[143] Public Papers：Carter ，1979(1980)，Vol.Ⅰ，pp.640—641.

[144] American Foreign Policy.Current Documents，1977—1980，pp.989—994.中文译文见《美台关系重要资料选编》第167—169页。

[145] 美国在台湾协会前理事主席卜睿哲在解释这种法律上的模棱两可时说，第一，我们当时拟订这项法律时，不可能知道10年、20年后台湾海峡地区会发生什么事情，所以我们不可能把将来的选择规定得太具体；第二，不能事先束缚未来总统的手脚，他应该有权根据当时的事态作出决定；第三，法律上的模棱两可将由政治上的决定来加以解决，也就是说，将取决于当时的国际形势和地区形势，美国的公众舆论和国会的态度，以及行政当局的判断。采访卜睿哲。

傅立民认为，“与台湾关系法”实际上是违反宪法的，1979年的国会怎么能够决定此后直到永远的美国对台湾的政策呢？根据宪法，外交政策的决定权是属于总统的。但这个问题从来没有人提出来过。采访傅立民。

[146] 参见刘丰名：《现代国际法纲要》，群众出版社1982年版，第8页。

[147] 《当代中国外交》，第232页。

[148] 《人民日报》1979年3月23日。

[149] 田增佩主编：《改革开放以来的中国外交》，世界知识出版社1993年10月版，第386页。

[150] 刘连第、汪大为编著：《中美关系的轨迹——建交以来大事纵览》，时事出版社1995年版，第9页。

[151] 《改革开放以来的中国外交》，第386—387页。

[152] 美国在台协会不是美国与台湾交往的唯一渠道，各个政府部门，甚至国防部的低级官员，都在与台湾直接交往。在一些社会交往的场合，如美台商贸理事会会议，就不一定有美国在台协会人员在场。另外，低层的官员也可以直接接触。但如果是政策层面（助理部长帮办）以上的接触，一般有在台协会人员参与。采访卜睿哲。

[153] 如现任美国在台协会驻台北办事处主任包道格的任命就是经过了一年多的反复讨论才确定下来的。

[154] 见本书第307页。

[155] 《邓小平文选》，第2卷,第154页。

[156] 《人民日报》1979年1月2日。

[157] 美国人称他作“后座驾驶员”（back-seat driver）。

[158] Keeping Faith ，pp.204—206.

[159] Keeping Faith，pp.204—206；《峰谷间的震荡》，第 25页。在与卡特总统的正式会谈之前，邓小平于28晚到布热津斯基家中做客。席间邓小平谈到，他想与卡特总统私下谈谈越南问题。布热津斯基从邓小平的语调中感觉到，他一定有什么重大的事情要对卡特总统讲。29日晨，布热津斯基在向总统的例行汇报中提到了这一情况，他说，鉴于中国已经表态不会对越南侵略柬埔寨坐视不管，建议在总统欢迎宴会的祝酒词和记者招待会上的讲话中去掉“新的中美关系不是针对第三方”这类表示。Power and Principle，pp.406，409.

[160] Keeping Faith，pp.208—209；Power and Principle，pp.410—411.

[161] 《当代中国外交》，第231页；A Great Wall，p.277.

[162] 《峰谷间的震荡》，第18—19页；《新华月报》1979年第2期。

[163] Power and Principle，pp.406—407.

[164] 布热津斯基认为这是卡特政府任期四年中最高雅的一次宴会。Power and Principle，p.407.

[165] 《新华月报》1979年第2期；U.S.Department of State Bulletin，Vol.79，No.2024(March 1979)，pp.1—6.

[166] 以上协定和文件的英文本，见U.S.Department of State Bulletin，Vol.79，No.2024(March 1979)，pp.6—11.

[167] 《新华月报》1979年第2期。

[168] 卡特总统在1979年1月29日的日记中写道：“邓给我留下了很好的印象。他个子不高，强硬、明智、坦率、有勇气、有个性、自信、友善，跟他会谈是一种乐趣。”他认为，接待邓小平访美是他总统任期中的令人愉快的经历之一。Keeping Faith ，p.202.

[169] Power and Principle，p.458.

[170] Power and Principle ，pp.412—413.

[171] Power and Principle ，p.414.中美关系正常化是1979年1月1日实现的，但美国大使馆正式设立的日子是3月1日，因为伍德科克大使的任命需要得到参议院的批准。在此以前，美国驻华联络处继续工作。采访芮效俭。

[172] A Great Wall ，p.279；多勃雷宁：《信赖——多勃雷宁回忆录》，世界知识出版社1997年版，第479—480页。

[173] 见《中美关系史（1949—1972）》，第73—74页。

[174] U.S.Department of State Bulletin，Vol.79，No.2029(August 1979)，pp.40—41；Vol.80，No.2034(January 1980)，p.9；Fragile Relationship ，pp.139—140.在美国的这些财务要求中，个人财产1450万，教会和其他非营利机构 5830万，商号财产1.241亿。American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1002.

[175] 《人民日报》1979年5月12日。

[176] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980.pp.994—997.

[177] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.109.

[178] Power and Principle ，p.418.

[179] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.109.

[180] 这一条提前在10月就实现了。Power and Principle，p.418.

[181] 《新华月报》1979年第8期。

[182] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs，Fall 1982，p.190.

[183] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980.p.999.

[184] U.S.Department of State Bulletin，Vol.80，No.2034(January 1980)，p.9.

[185] 《人民日报》1980年2月16日。

[186] 《中美关系的轨迹》，第27页。

[187] A Fragile Relationship ，p.127.

[188] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1008.

[189] Negotiating Cooperation ，p.146.

[190] Power and Principle ，pp.419—420.

[191] Power and Principle，p.420.

[192] Power and Principle ，p.421.

[193] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980.p.999.

[194] Power and Principle，p.423.

[195] About Face，pp.110—111；Power and Principle，p.424。后来多勃雷宁大使在回忆录中写道，阿富汗战争“是苏美关系决定性的转折点。正是这个转折点才把尼克松和福特执政时期的缓和10年转到里根执政时的对抗年月”。“我经历了许多次美国的反苏运动，但这次运动的强烈和规模程度我以前从未遇到。”见《信赖》，第507—509页。

[196] “A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.190.

[197] 《人民日报》1980年1月7日。

[198] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.1001.中译文参见《新华月报》1980年第1期。欧森柏指出，这是第一次美方的反苏调门高过中方。见“A Decade of Sino-American Relations”，Foreign Affairs ，Fall 1982，p.190.

[199] 《新华月报》1980年第1期；并见《峰谷间的震荡》，第48页。

[200] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.1002；《新华月报》1980年第1期。

[201] American Foreign Policy.Current Documents.，pp.1002，1004—1005.

[202] 万斯因与卡特政见不合，于1980年4月28日辞去国务卿职务。

[203] 《新华月报》1980年第5期。

[204] 中美关系报告编辑小组主编：《中美关系报告（1979—1980）》，台北美国文化研究所1980年，第4页。

[205] Power and Principle，p.424；About Face，pp.110—111.

[206] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1008.

[207] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1006.

[208] Negotiating Cooperation ，p.159.

[209] A Fragile Relationship ，p.127.

[210] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.1016.

[211] A Fragile Relationship ，p.127.

[212] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.1005.

[213] Ibid.

第三章 《八·一七公报》产生前后

第一节 大选年的风波

1980年是美国大选年。每逢大选年，美国党派斗争就更形激烈。在40年代末50年代初，对华政策曾是两党政策斗争的一个焦点。共和党攻击民主党杜鲁门政府对中国共产党人“手软”，猖獗一时的“麦卡锡主义”就曾拿对华政策大做文章。在中美正式建交，而美国又与台湾保持着非官方关系的情况下，美国对华政策呈现出比以往更加复杂的情形。美国对华政策又将要一次一次地经受大选政治的考验。

“与台湾关系法”并不能使一些保守的亲台议员满足。他们警惕地注视着，行政当局会不会再牺牲台湾的利益来对中国表示友好。1979年8月蒙代尔副总统访华时，他在广州讲到，美国政府可能终止5个与台湾的商业协定，而代之以非官方的安排。国会立即作出反应，批评行政当局背弃以前所说的在美台断交后除了“共同防御条约”以外其余所有的美台之间的条约、协定将继续有效的承诺。为了回应国会的批评，行政当局担保说，政府“没有一项改变或结束现在与台湾所有的条约和协定的政策”，政府将“根据情况的要求……并以个案处理的原则”，处理每一项协定，并保证“就此事与国会保持密切的合作”。助理国务卿霍尔布鲁克在1980年6月11日在众议院外交事务委员会作证时又保证说，行政当局“没有一项改变或终止美台之间所有的条约和协定的政策。每一项协定将斟酌利弊，并以个案处理的方式来加以考虑”。[1]

卡特政府遵照在建交谈判中的承诺，在1979年没有向台湾出售新的武器。但1979年7月，国防部告诉国会，正有价值2.4亿美元的武器，主要是飞机和导弹，在向台湾交付。1979年美国对台交付的武器（包括通过政府渠道和商业渠道的）共达近8亿美元。[2]但1980年一开始，新的军售也就开始了。1月3日，美国国务院发言人在记者招待会上宣布，美国政府将向台湾出售2.8亿美元的武器，包括一些型号的防空导弹、反坦克导弹以及电子识别和控制系统。当然，台湾所要求的比这些多得多，包括了高性能的FX系列战斗机等。[3]卡特政府提前一天将这一消息通知了国会，这又引起议员们的不满。有些亲台议员则认为，政府藐视了“与台湾关系法”给予国会的权利，即由行政当局和国会共同决定该向台湾出售什么武器。行政当局认为“与台湾关系法”没有这样要求政府，政府的做法符合一切出售武器的法律依据。行政当局和国会几乎争论了半年，6月上旬，参议院外交关系委员会的7名成员致函卡特总统，要求政府同意美国公司开始与台湾商谈向台湾出售FX系列战斗机的问题。几天后，政府同意了这一要求。[4]

台湾问题由于选举政治而变得更加复杂。共和党总统候选人里根多年来一直是共和党保守派的领袖，他和高华德一直是台湾在美国政界的最热情的支持者。在1976年他争取共和党候选人提名时，就以反对美中关系正常化作为他的政纲之一。他很少出国旅行，但他在1978年4月准备竞选时却把台湾之行当作一次重要的访问。他在台湾会见了当局领导人，包括蒋经国。他在台北的一次午餐会上说：“我很难相信，任何信仰个人自由和自决的敏感的美国人会对他的政府放弃一个盟友无动于衷。”他对美国切断与台湾的外交关系极为不满，认为美国领导人，尤其是民主党人，忽视和放弃了太多的美国盟友，而他们乃是美国安全之所系。在1980年竞选初期，里根比任何候选人都更使劲攻击卡特的对华政策，并称：“如果当选，我比世界上任何事情都更想发出的一个信息是，不会再有台湾，不会再有越南，美国政府不会再出卖朋友和盟友了。”他在几次讲话中都提到，如果他当选，他将支持重建与台湾的“官方关系”，他还继续称台湾为“中华民国”。[5]到5月，里根稍微改变了一点调子，他说，如果他当选，就会把“非官方的”美国在台湾协会改为“官方性质的联络处”，他将使美台之间的关系回到政府与政府之间的关系。[6]此外，里根也不同意卡特所宣布的向台湾出售经过选择的有限的防御性武器的立场，他认为美国应该能够向台湾出售台湾所需要的所有武器。[7]

中国政府表示了反对美国继续向台湾出售武器的严正立场。1月5日《人民日报》载文指出，这一行动是在终止美台官方一切关系，美台“共同防御条约”已于1980年1月1日废除的情况下采取的，中国政府反对美国政府的这一立场。中国政府尤其反对一些国会议员提出的向台湾出售FX系列战斗机，因为这些战斗机将加强台湾的进攻性能力，可以有效覆盖大陆的沿海地区。中国政府警告说，此事果真发生，中国政府将作出反应，将两国关系从大使级降为代办级。[8]

中国政府密切注视着美国大选中出现的种种可能导致中美关系倒退的言论和行动。6月14日，《人民日报》发表《倒车开不得》的社论，对上述里根的讲话提出严厉批评，指出：“如果按照里根声称的政策，美国和台湾建立‘官方关系’，这就意味着中美两国关系正常化的原则基础被彻底破坏，中美关系将倒退到两国人民都不愿看到的状态。至于那种主张恢复美国在台湾驻军、恢复美台‘共同防御条约’的荒谬言论，那更是对中国内政明目张胆的干涉。”[9]

美国国会中的有识之士同样反对在中美关系上走回头路。参议院民主党领袖伯德6月14日在记者招待会上说，改变美中实现正常化的方针“将是我们要仔细考虑的一个非常、非常严重的问题”。7月8日，伯德在访华期间在北京的记者招待会上说，经过3届总统确定下来的加强美中友好合作关系的进程不可改变，要使时钟倒转是办不到的。[10]当记者问到美国向台湾出售FX战斗机的问题时，伯德说，美国还没有作出向台湾出售这种战斗机的决定，事实上，连将来是否制造这种战斗机，还没有作出决定。即使有朝一日美国总统向国会提出这样的建议，国会不仅有责任研究这一建议，而且有权否决任何这样的交易。伯德表示，他要把中国方面对此事的关注转达给总统和国会。他在回国后向国会提出的一份访华报告中也说：“此刻采取任何倒退的步骤都是大错特错的。”[11]

1980年5—6月间，美国参众两院举行“与台湾关系法”在立法后第一年中的执行情况听证会。6月11日，助理国务卿霍尔布鲁克在众议院外事委员会作证。他说，“与台湾关系法”这样的立法在美国外交中是前所未有的，这是一种“独一无二的关系”，是一种“全新的基础”。根据国家审计署官员的独立观察，美台之间的“非官方系统运转非常之好”，“美国在台湾协会在过去一年中被证明是有效率的”，甚至台湾当局也认为，在美台断交之后“美国与台湾人民之间的实质性关系没有受到损害”，而且“台湾海峡的紧张程度是三十年来最低的”。[12]

里根的对外政策首席顾问理查德·艾伦一再为里根的对华政策言论辩解。他在6月20日说，里根认为美中存在着共同利益，不想采取将会损害美中关系的行动。但他想研究一下使同台湾的关系具有一种官方性质的可能性。这与重建关系不同，与两个中国的政策也有些不同。7月10日和15日，他又两次辩解说，如果里根当选，他不会改变目前的美中关系和美台关系，将加深同中国的关系，但同时也将关心台湾的安全。[13]在里根的共和党总统候选人的身份确定以后，艾伦更感到，如果里根要想在大选中获胜，必须向共和党的主流靠拢，而不能再走极端了。因为里根发表的言论已经被认为离开了从尼克松到卡特两党在对华政策上的共识。8月初，艾伦建议里根要与他最初发表的关于对华政策的极端的竞选言论拉开距离，并派布什访华，向中国领导人进行解释。由于布什曾任驻华联络处主任，与中国领导人有着良好的关系，他相信布什之行将能消除里根那些言论的负面影响。里根要布什向北京转达他的强硬的信息：他不会为了得到新朋友而丢弃老朋友，他可以放弃与台湾重建外交关系的主张，但他将显示美国对台湾的友谊。[14]

就在布什启程前往中国之前，8月16日在洛杉矶的一次记者招待会上有记者问到，共和党是否还倾向于与台湾建立政府与政府之间的关系。布什没有回答这个问题，而让里根回答。里根说，他将与北京保持完全的外交关系，同时，将把与台湾的“非官方的”美国在台湾协会变为美国政府的运作，他将在台湾建立官方的联络处，虽然这并不意味着外交承认。布什站在那里一言不发。记者招待会结束后，布什立即要曾在驻华联络处工作过的前中央情报局官员李洁明给华盛顿中国大使馆打电话，希望中国政府不要批评里根的这番言论，他希望中国政府睁一眼，闭一眼，否则就会给他的中国之行蒙上阴影。

但对里根的这种言论中国政府是不能置若罔闻的。就在布什到达北京的前一天，8月19日，《人民日报》发表题为《不要错打算盘》的评论员文章，指出，里根在5—6月间发表了关于美台关系的许多言论，后来，他的外交政策顾问公开声明，里根没有提出过“要开倒车或承认台湾之类的建议”，还说，如里根当选总统，“我们与中国目前的关系状况不会有任何变化”。但里根在8月16日的讲话中“力图使人们相信，同台湾建立‘官方关系’是可以与‘继续保持与中华人民共和国的友好关系’并行不悖的。这完全是欺人之谈……在中美建交后的今天，如果美国同台湾恢复所谓‘官方关系’，实际上就是使早已破产的制造‘两个中国’的图谋复活，这就根本破坏了中美关系正常化的原则基础，必然要影响到中美两国关系的正常化，这是显而易见的”。文章批评里根“不识时务”，“干涉中国内政”，“而且也将损害美国本身利益”。文章最后警告说：“历史已经证明，搞‘两个中国’是决计不能得逞的，今天谁要想使时针倒转，都将证明是错打了算盘。”[15]

8月20日至23日，布什和里根的两位对外政策顾问艾伦和李洁明访问中国。21日，黄华会见了布什一行。黄华指出，“任何从中美关系现状倒退的言行，都将损害建立中美关系的政治基础，损害中美两国人民的根本利益”。布什说，“我们同现政府一样，怀有强烈愿望加强并继续改善同中国的关系”，里根既不打算重建与台湾的外交关系，也不想承认两个中国政府。22日，邓小平会见了布什一行。布什向邓小平保证，里根将继续改善与中国的关系，他没有想在台湾问题上倒转时针。他又解释说，里根对台湾的老朋友怀有强烈的感情。艾伦觉得布什说得还不够清楚，又插话说，中国政府要习惯于美国在其朋友圈子中给台湾一个较高的地位。邓小平对里根在竞选中的言论给予了严厉的批评，说：

我们对里根先生在最近一个时期发表的一些政见和共和党的执政纲领感到不安。不管你们哪个党执政，都涉及到中美关系是停滞、前进还是后退这样一个根本性的问题。我们历来阐述的观点是，中美关系是全球战略的一个组成部分，这是一个关键性的问题，其他问题不能代替。

他请布什向里根转达中国政府的四点正式立场：

（1）中国政府希望中美关系发展，不应该停滞，更不应该后退。任何从中美建交公报后退的言论和行动，中国政府都坚决反对。（2）不管美国1980年大选后哪一个党执政，中国政府评价和判断美国政府的战略决策和对外政策都将把对中国的政策视为最重要的标志之一，因为这是一个全球战略的问题，不是一个局部性的问题。（3）如果共和党竞选纲领中对中国政策部分（其中包括对台湾的政策）和里根先生最近发表的有关言论真的付诸实施的话，这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能。（4）如果以为中国有求于美国，以致一旦美国共和党竞选纲领中的对华政策和里根先生发表的有关言论成为美国政府政策付诸实行，中国也只好吞下，别无选择，那完全是妄想。这不只是对共和党执政而言，即使民主党这样搞，也一样。因为这是一个很严肃的问题，所以，我把话说清楚，把这几点写成文字交给你，请转告里根先生。[16]

邓小平的这番话把中国政府的立场表达得十分清楚，既表明了中国政府重视中美关系，又表明中国绝对不会拿原则作交换，美国方面是不应该有任何误解的。他处理问题的方式（把主张写下来交给布什）也表明了他对事件的极端重视。有的美国学者把这次会见称作是“一次紧张得令人眩晕、冷若冰霜的会见”。[17]

在布什一行回国途中，艾伦和李洁明为里根起草了一项声明，其中表示，他不打算颠覆或与中国重新谈判美国承认中国的条件。他们希望台湾问题不要成为秋季选举中的关键问题。但里根拒绝作出这样的声明。布什私下劝说里根，艾伦也与里根进行单独交谈，警告他，在大选中要让台湾问题消失。于是里根自己起草了一项声明。

8月25日，里根和布什在洛杉矶举行记者招待会，里根宣读了一项对华关系五项原则的声明。他一方面表示，“美中关系无论对中国的利益还是对美国的利益来说，都是重要的”，美国“将同该地区的所有国家合作和磋商，共同坚决对付威胁该地区和平与稳定的侵略和谋求霸权的行径”；另一方面又表示，美台关系将依照“与台湾关系法”得到发展，“不允许任何外国在我们保护美国利益和执行我国法律时进行干涉”。他还说：

虽然我觉得［中美关系］正常化本身是一个合理的政策选择，但正常化的一个条件应当是保留在台湾的联络处，其地位等同于我们早先在北京建立的联络处。我不想像卡特那样假装，我们现在与台湾的关系是非官方的……不允许我们的代表以公平和有尊严的方式会见台湾的官员是荒谬的，也不是“与台湾关系法”所要求的。[18]

在布什访问之后里根又一次作出这样的表态，这不能不令中国政府愤慨。中国立即对里根的这个新的讲话作出反应。8月28日，《人民日报》评论员文章的标题就点了里根的大名：《里根想把中美关系引向哪里》。文章指出，“与台湾关系法”是美国的国内立法，不能作为处理中美关系的法律基础；而里根的主张，“已经比“与台湾关系法”走得更远。里根坚持要恢复美国同台湾的‘官方关系’。允许台湾‘官员’可以在美国政府机构内同美国当局进行官方接触。这决不是什么‘语义学’的问题，而是公开鼓吹搞‘两个中国’。里根的错误主张如果付诸实施，必然导致中美关系的大倒退”。同日，李先念副总理在北京发表谈话指出，里根最近发表的关于美台关系的言论违背中美建交公报的精神，鼓吹搞“两个中国”或“一个半中国”，是中国政府和人民绝对不能接受的。他还指出，中国同美国发展关系，不仅仅是从中国的利益出发，而且是从中美两国人民的共同利益和全球战略出发的。他强调，处理中美关系必须以中美建交公报为依据，而不应该以所谓“与台湾关系法”为依据。他希望中美关系不要停滞，更不要倒退，而应该继续发展。[19]

里根在对华政策上的不负责任的言论也引起卡特政府的不安。8月25日当天，蒙代尔发表讲话，反对在对华政策上倒拨时针。驻华大使伍德科克则一直忧心忡忡地注视着里根在对华政策上的言论。8月26日，他在北京举行的记者招待会上指出：“与中国关系的正常化是3届政府，包括民主党和共和党政府所追求的目标。这种关系现在在顺利发展，并且是互利的。损害这种精心缔造的关系是在一个危险的时刻严重削弱美国的国际地位。”[20]8月26日，美国国务院发言人在新闻发布会上重申，美国承认中华人民共和国政府是“中国唯一合法政府”，美国同台湾之间的关系是“非官方的、非政府的”关系。他指责里根的建议将使目前已存在的关系复杂化。[21]面对国内和中国的一片反对声浪，里根尽管打心眼里对台湾情有独钟，也不得不暂时有所收敛。

但卡特政府在大选年中也在台湾问题上向保守势力作了让步，除了上述售台武器之外，台湾的北美事务协调委员会人员享受外交豁免权问题又是一例。10月2日，美国在台湾协会与台湾的北美事务协调委员会签署了一项协议，其中规定，双方派驻对方的机构和人员享受外交特权和豁免权。本来这两个机构是非官方机构，授予外交豁免权是政府行为，这两个机构是没有权力签订这样的协议的，签订这样的协议本身就已经超越了它们各自的权限。再者，这两个机构和人员是处理商务、文化等非官方事务的，他们不是外交人员，当然也就不享受外交豁免权。在“与台湾关系法”的制定过程中，关于双方人员享受的特权问题在国会中曾引起辩论。起先国务院提出的《台湾授权法案》没有明确规定双方机构和人员享有何种豁免权的问题。在参议院外交委员会的辩论过程中，议员们对这个问题持有不同意见。[22]最后在“与台湾关系法”中也只是含混地规定：“在台湾给予协会及其有关人员类似的特权与豁免时，兹授权总统对台湾机构及其有关人员给予为有效执行其职务所必须的特权与豁免。”[23]现在这个协定的签订实际上使这两个机构的人员享受了外交人员所享受的待遇，使这两个机构带有了某种官方色彩。难怪台湾当局欣喜地宣传说，这项协议规定双方人员享受的特权，“相当于一般外交人员所享受的范围”，在非官方机构之间作出这样的安排，“在国际上也绝无仅有”。当新华社记者询问此事时，美国国务院官员回答说，美国政府“很清楚这是一项什么样的协议”，它“对此没有表示反对”。[24]

一个中国的原则，美国同台湾只有民间的商务和文化关系，而没有外交关系，这是中美建交时两国达成的共识，是中美关系正常化的基础。对于这样一个得到美国政府认可的、破坏中美建交的基础的协定，中国政府当然不能置若罔闻。中国外交部美大司司长韩叙和中国驻美大使馆公使林兆南曾分别就此在北京和华盛顿向美方提出交涉。但美国国务院发言人却说，这是一件“小事”，并不违背中美建交公报精神，表示“拒绝”中国方面的“指责”。10月9日，《人民日报》以“不明智的行动”为题发表评论员文章，谴责美国政府这种违背公认的国际法准则和违反中美建交公报的协议，指出，中国人民对中美两国的友好关系是重视的，但是，中国人民决不会牺牲原则，容忍美国任何方面搞“两个中国”的活动。目前美国政府支持使美台关系具有官方性质的这种做法，背弃了自己承诺的义务，违反了中美建交的基本原则。这种不明智的行动已经使中国人民的感情受到伤害，无疑将会给中美两国关系的继续发展产生不利影响。[25]10月15日，外交部副部长章文晋约见美国大使伍德科克，就美国政府支持美国和台湾的两个非官方机构签订互给对方以外交特权与豁免权协议一事，向美方正式提交了抗议照会。

第二节 对台军售再起波澜

1980年11月，里根在大选中获胜。里根在竞选中曾发表了许多有损中美关系的言论，但中国领导人知道，在美国竞选中候选人所发表的言论，主要是出于攻击对手，制造轰动效应，争取选票的目的。及至当政，他们必须面对现实，竞选中的言论不一定就是他们实际的政策。11月15日，邓小平在接见美国有影响的《基督教科学箴言报》的总编辑厄尔·费尔时指出：

中美关系是共和党执政时尼克松先生开始恢复接触的，又是共和党福特总统发展的，后来民主党卡特总统又发展了这些关系。我多次听到，发展中美关系是美国两党的政策。希望里根执政后不要使这种关系停滞，更不要倒退，需要继续发展两国的关系，这是全球战略所要求的……中国虽仍然是个穷国，但从战略上来讲，还不是一个微不足道的国家。

他还说：“我们与台湾关系法是不满意的。真正造成中美关系危机的是与台湾关系法。一句话，我们希望中美关系要发展，不要停滞，倒退。”对里根进行好言规劝。[26]

11月下旬，里根的亚洲政策顾问、前中央情报局台北站站长克莱因到亚洲访问。26日，克莱因在新加坡发表肆意干涉中国内政的言论，批评卡特政府对中国施压不够，要求中国宣布“对台湾不使用武力的政策”，要求中国“恢复文明的行为准则”。29日至30日，克莱因到台湾访问，会见了蒋经国及“行政院长”孙运璇等高级官员，并向记者发表谈话称，“里根政府已保证充分地、公正地实施”“与台湾关系法”，而在保持同北京的关系方面将是“谨慎的”。[27]

里根政府部分官员合影前排左一是国务卿黑格，左四为国防部长温伯格

克莱因的谈话引起中国方面的关切。29日，新华社发表题为《堂堂美国战略家竟弄不清谁干涉了谁的内政》的记者述评，对克莱因的言论予以逐条驳斥。12月1日，里根过渡班子的发言人布雷迪发表谈话说，克莱因对亚洲的访问只是“一次私人访问”，他的讲话不代表里根本人，不代表里根的过渡班子。[28]

里根在竞选期间发表的对华政策的言论以及他的顾问们的意见使中国领导人感到，刚刚正常化的中美关系正面临着考验。中国决策者十分重视中美关系，但也决不会在涉及国家主权和领土完整的台湾问题上作出无原则的让步。1月4日，邓小平乘接见美国参议院共和党副领袖史蒂文斯和共和党少数民族委员会主席陈香梅的机会，就中美关系发表了重要谈话。他以他特有的坦率，批评了有些美国人持有的四种错误观点：第一，认为中国很弱很穷，装备落后，所以中国是无足轻重的；第二，中国有求于美国，而美国无求于中国；第三，如果美国对苏联采取强硬政策，像台湾这样的问题，中国可以吞下去；第四，中国信奉的意识形态旨在摧毁美国这样的国家。他特别强调了台湾问题对中美关系的重要性，指出：

由于台湾问题迫使中美关系倒退的话，中国不会吞下去。中国肯定要作出相应的反应。我们说中美关系停滞不好，倒退更不好，但是一旦发生某种事情迫使我们的关系倒退的话，我们也只能正视现实。至于倒退到什么程度，那要看导致倒退的来势如何。这种话说多了并不好，但要明确一点，即在台湾问题上如果需要中美关系倒退的话，中国只能面对现实，不会像美国有些人所说的那样，中国出于反对苏联的战略会把台湾问题吞下去，这不可能。

最后，邓小平又真诚地希望：“中美关系不但不要停滞，而且要发展。我们对竞选期间和总统就任以前的言论是注意的，但我们可以对这些言论作某种理解。我们重视的是美国新政府上任后采取的行动。”[29]

在这次会见之后，史蒂文斯在北京举行记者招待会，表示美国愿意在《上海公报》和建交公报的基础上发展同中国的关系。他预料美国对华政策不会有什么基本的变化，希望不要发生使中美关系复杂化的任何事情，“希望两国之间的关系将进一步改善”。[30]为了使邓小平会见史蒂文斯的谈话的精神广为人知，《半月谈》杂志在第3期以《驳美国某些人士的几种谬论》为题，发表评论员文章，把邓小平的很多原话都透露出来，这也是非同寻常的。

里根入主白宫后，从1981年到1982年年中，美国对华政策是共和党保守派与温和派、白宫与国务院、最后是里根本人与国务卿黑格的主要争议。

里根把对抗苏联作为美国外交政策的首要目标，正是从这个角度出发，他选择了黑格作为国务卿。黑格是军人出身，曾任北约盟军司令，属于主张对苏联实行强硬路线的鹰派。在尼克松政府任内，他是基辛格手下国家安全委员会的重要官员，参与了中美关系正常化的进程。1972年2月尼克松访华前，黑格曾率领先遣队来华，事先把整个的访问演练了一遍。

里根与黑格

黑格认为，60年代以来，苏联“加速了他们力量投放能力的发展和对我们的全球性挑战的能力”，而美国的“外交、国防和经济政策的凝聚力却分裂了”。“当我们在国内辩论军事实力是否有用的时候，我们眼睁睁地看着苏联充满活力的军事现代化计划的实施，而不采取任何补偿性措施。我们没有进行有效的竞争，任随军事平衡向有利于苏联的一边倾斜。”“美国对自己的信心动摇了，美国领导人踌躇不前。在我们的战略利益遭到威胁时，美国似乎不能或不愿意采取行动。”[31]国防部长温伯格认为，由于美国军事力量的削弱，“西方盟友和世界各地对美国的信心降低了。对于美国不能有效和迅速地作出反应这种看法鼓励了苏联人及受苏联人教唆的对世界各地的动荡的充分地利用”。[32]这种对美苏力量对比的看法和对抗苏联的战略目标是里根政府的一个共识。里根政府对形势的反应是：大量增加防务预算，极力开发新的武器系统，以便使美国在战略和常规力量方面重新取得对苏联的优势。

但在遏制苏联问题上，美国政府内部也有分歧。黑格认为，里根的崛起表示美国开始摆脱越战综合症的阴影和美国人自信的恢复。苏联对阿富汗的入侵，苏联支持下古巴对非洲的干涉，苏联支持下越南对柬埔寨的占领，这些新的事态发展使美国的政治气候清醒了，美国总统已经有可能在地缘政治方面采取新的强有力的行动。而要这样做，发展与中国的战略关系是至关重要的。他急切地希望把卡特时期建立起来的美中两国的战略关系发展成一种“战略联系”。[33]他并非不了解台湾。早在50年代，他就对台湾的军事状况作过调查，对台湾军队的装备之差、士气之低落留有深刻印象，他认为蒋介石早已输定。他和基辛格一样，认为美国的战略利益在大陆，而不在台湾。有的美国记者写道，里根没有立即意识到，他所挑选的这位国务卿比别人都更强烈地相信，“中国是美国遏制苏联的全球战略的关键，与中国的某种形式的结盟是战略的必须”。而里根则把他个人对台湾的感情和美国的战略利益混淆起来，在中美关系方面常常发出不合时宜的言论。里根政府中的一些成员，如国家安全事务助理艾伦、白宫办公厅副主任迪弗等与里根本人的看法大致相同。艾伦赞成向台湾出售先进的战斗机，对美台关系给予更多的外交重视。财政部长里甘、总统法律顾问米斯也都持亲台观点。[34]因此，在此后的数年中，美国政府内部在对华政策上的分歧乃是不可避免的。[35]

除了战略观点上的差异，以黑格为首的国务院与白宫之间也存在着某种竞争的关系。在里根入主白宫之初，黑格曾建议，里根每周有一个时间与他单独讨论外交问题。但这一建议没有下文。其实，每当黑格到白宫去见里根，那间椭圆形办公室里便挤满了人，副总统布什、艾伦、米斯和白宫办公厅主任贝克和副主任迪弗个个都得在场，每人都唯恐自己那部分官僚机构的利益受到损害。[36]

1981年1月10日，黑格在参议院外交委员会为审议他的任命而举行的听证会上一再强调中美关系的战略重要性，他说：

我认为极为重要的是，我们认识到，这个问题从根本上说是一个战略问题。同中华人民共和国实现关系正常化的根本动机是建立一种战略关系……我觉得从战略意义上说，在我们与中华人民共和国之间有一种一致性和共同利益。我认为继续从尼克松时期开始、福特时期得到推进、卡特政府进一步推进了的中美关系正常化进程是符合我们的利益的。

他还认为中国“在本地区起着某种稳定作用”。当被问到“与台湾关系法”时，他意识到里根本人对台湾的态度，谨慎地回答说，他将与当选总统详细讨论这个问题，才能就此发表意见。但他又说，“我们要把这个问题作为我们议程中的重要问题全盘地加以研究”，因为这个问题对于美国同中华人民共和国的关系具有“长期的重要性”。[37]几天之后，当选总统里根却又发表了与此不同的言论。在提前出版的1月19日这一期的《美国新闻与世界报道》上刊载了里根与该杂志记者的一篇谈话，里根一方面说，应保持和发展与中国的关系，同时又说，“不应该抛弃台湾——一个长期的朋友和盟友”。[38]

是否邀请台湾代表出席里根的就职仪式成为中国政府与里根政府之间在台湾问题上的第一次较量。里根应于1981年1月20日宣誓就职。此前有消息报道，台湾当局的高级领导人和民间人士，包括国民党中央委员会秘书长蒋彦士、台湾省“省主席”林洋港，已经受到美国“官方”出席就职典礼的邀请，且已于1月11日启程赴美。美国政府邀请台湾官方人士出席就职典礼，是违背中美建交公报、恢复美台“官方关系”的一个重要步骤。中国政府向美方表示坚决反对。在里根政府内，这一邀请得到艾伦的支持，而遭到黑格的反对。1月19日，美国国务院发言人宣布：“作为中国的大使，柴泽民阁下已经受到美国官方的邀请，代表中国出席新总统的就职典礼。除柴大使的夫人外，没有其他中国人受到官方的邀请出席典礼。”他还说，“任何来自台湾的人士出席典礼将只能作为个人参加，没有任何官方或代表的资格。”[39]结果，林洋港“因有要事”取消了华盛顿之行，蒋彦士也“因患重感冒住院治疗”，而未出席里根的就职典礼。此后，黑格提醒艾伦和白宫的其他助手，行政当局在实行与台湾的契约方面必须准确，这是一个可能毁坏对华关系的问题。[40]但艾伦和白宫的其他助手却对黑格的警告不以为然。事后，助理国务卿霍尔德里奇专程到医院探望蒋彦士，祝他“早日康复”。迪弗和艾伦分别在白宫会见了蒋彦士，表示里根政府已经推翻了卡特时期不准在白宫会见台湾官方人士的政策。黑格坚决反对这种做法。他特地起草了一些规则，禁止在白宫会见台湾官方人士。[41]

中国更关心的是美国向台湾出售武器的问题。1月中旬，荷兰政府不顾中国政府的多次警告，决定批准向台湾出售潜艇。中国政府决定将中荷外交关系降为代办级。《人民日报》评论员的文章指出：“我们决不容忍任何国家搞‘两个中国’或‘一中一台’的阴谋，也决不容忍任何同中国正式建交的国家向台湾出售武器。我国政府在台湾问题上的立场是坚定不移的，任何人以为中国政府和中国人民会拿原则做交易，那就大错特错了。”[42]此后，中国官员经常提及此事，美国官员认为这是对美国的警告。[43]

黑格一再向总统强调适当处理对华关系的重要性。他说，卡特政府冻结了美台关系，但现在台湾方面感到美台关系气氛友好了，他们想多见美国官员，这对他们是一种象征性的成果。但这是不能被允许的，“去掉美台非官方关系这一层掩饰可能严重地、甚至是无可挽回地恶化我们的对华关系”。邓小平对此表示关注，并且提到了中美关系破裂的可能性。中国人是认真的，他们直言不讳，而不是虚声恫吓。他还对台湾要求购买F-16战斗机等先进武器表示异议。他认为这些会成为爆炸性的问题。里根静静地听着，没有作声。但黑格深信，新政府必须承认对华关系是当前最重要的战略问题之一，必须继续作出努力，使脆弱的中美关系得到加强，沿着正常化的道路继续前进。[44]为此，新政府采取了以下几项措施。

首先，国务院发言人对美国对华政策作了两次表态。2月6日，美国国务院发言人戴斯在每日新闻发布会上说：“1979年1月1日关于（两国关系）正常化的联合公报取代了上海公报，它是我们与中国关系的基础。这一公报包括了美国的庄严责任，我们当然要遵守它。”[45]其次，国务卿黑格于2月20日会见柴泽民大使，就世界局势交换了意见，并讨论了在建交公报的原则基础上促进两国关系的步骤。“谈话是在非常友好的气氛中进行的”。谈话预定半个小时，结果却进行了一小时十分钟。[46]第三，3月2日，里根总统致函赵紫阳总理，感谢对他就任总统的祝贺，并表示他将致力于在中美建交公报的基础上加强两国之间的战略关系，以及两国人民传统的友好和互利的文化和经济关系。在美中贸易全国委员会代表团访华前夕，里根于3月18日致函代表团，表示美国政府愿意“同美中贸易全国委员会一道工作，为改善同中华人民共和国贸易发展的前景而努力，以便使美国人能够在那个重要的市场上进行竞争”。3月19日，里根总统在白宫会见柴泽民大使，表示要在两年前中美关系正常化公报的基础上发展两国关系。美国报刊形容此次会见是“亲切的友好的”。[47]同时，里根又让即将去中国访问的前总统福特给邓小平带来口信，给赵紫阳带来一封信，进一步向中国领导人作出保证。第四，把美国对华政策说得更清楚的是黑格对记者的谈话。

3月5日，美国《时代》周刊记者采访黑格。在谈到美国对华政策时，黑格援引里根1980年8月25日的声明说：里根“设想我们将继续努力实现同中华人民共和国关系正常化。这是一个基本的战略现实，也是战略上的必须。这对保持国际局势的稳定和维护世界和平具有压倒一切的重要性。他还设想要遵守与北京签订的正常化协议有关的公报。他也设想基于遵守“与台湾关系法”保持与台湾人民的非官方关系。我们不认为这两者——建交公报和“与台湾关系法”——是互相排斥的。”这段话有几点值得注意。第一，里根1980年8月25日的声明是一个自相矛盾、漏洞百出、很不像样的声明，曾经受到中国方面的严厉批评。作为国务卿，黑格当然不能否定或指责里根的声明，但他要用“各取所需”的办法来重新解读这个声明，那就是把他自己的观点装进总统声明的框架之中。第二，谈话强调了中美关系的战略重要性，这是黑格的一贯观点，是黑格对华政策的基点。第三，作为国务卿，他当然也要维护“与台湾关系法”，但他强调的是与台湾人民之间的非官方关系。第四，当记者问到向台湾出售战斗机是否是迫在眉睫的问题，他是否说过要向台湾出售时，他连声说：“不，不。我没有说任何这类话。实际上，我非常用心地避免说任何这类话。”[48]这篇采访刊登在3月16日出版的《时代》周刊上。在此之前，3月9日的《华盛顿邮报》报道说，台湾当局希望从美国购买F-16喷气战斗机。在当天的国务院的新闻发布会上，戴斯说，美国政府没有从台湾收到这样的要求，也不期待收到这样的要求。

除了作出口头的承诺外，黑格认为要做些实实在在的事来促进中美关系。黑格建议，把中国的贸易地位改为“友好的非盟国”一类，如南斯拉夫。这样就有可能向中国转让某些先进技术，包括军民两用技术，并允许中国通过商业途径向美国购买防御性武器。当然，中国购买武器的申请将由政府和国会一起根据个案处理的原则逐项审定，如同对待美国的其他友好国家一样。6月初，黑格的建议得到国家安全委员会的批准，并且很快被报界透露出来。在此以前，当国防部长温伯格4月初访问欧洲时已经透露，如果苏联干涉波兰，美国将可能向中国出售武器。表示里根政府可能在这个问题上比卡特政府走得更远。[49]

与此同时，美国政府别的部门以及国会还在发出与国务院不同的信息。4月28日，美国财政部长里甘在参议院拨款委员会一个小组作证时竟公然违背中美建交公报基本原则，表示支持台湾“作为一个单独的国家”重新加入世界银行。5月12日，总统顾问米斯在外国记者中心宣称，美国将全面执行“与台湾关系法”的条款，包括在政府机构接待台湾在美机构的“官方来访者”和向台湾出售武器。5月19日，美国众议院外委会亚太小组就“与台湾关系法”的执行情况举行一系列听证会。该小组所邀请的证人一个比一个起劲地鼓吹美国与台湾发展“官方关系”，“在高一级的水平上建立一个正式的、有连续性的机构”，把“台湾的军事安全保持在令人满意的水平上”。[50]国务院还听到传闻，艾伦通过“后门”向台湾领导人表示，他可以保证台湾将得到新的战斗机，里根也赞成此事。艾伦还故意以这样那样的方式向报界泄露一些消息，似乎台湾很有可能得到FX战斗机。[51]中美关系又到了一个是停滞不前、甚至倒退，还是继续前进的重要关头。

为了解决中美关系中出现的危机，两国政府商定，黑格于6月中旬访华。里根指示黑格告诉中国领导人：首先，美国将遵循一项全面的政策，以对抗苏联及其代理人的扩张，并强调美国在亚洲存在的永久性质；其次，将中国视为友好的非盟国的决定强调了中美关系的新概念的基础，这种关系是以两国的战略联系和两国在亚洲和世界其他部分的共同目标为基础的。此外，黑格还受命在台湾问题上寻求一种临时的解决方案，包括非官方关系和售台武器。6月4日国家安全委员会会后里根签署的指示还提到，关于美国向中国出售武器的新政策在今后数月中尚需保守秘密，而在预定8月中国人民解放军副总参谋长刘华清访美时，美国将把向中国出售防御性武器的政策公之于众。[52]也是在6月，里根还就向中国转让技术作出指示：为了“支持一个安全的、友好的、现代化的中国”，美国将向中国转让设备和技术，其技术含量两倍于苏联在入侵阿富汗之前所能得到的技术。[53]

黑格希望，一旦中国政府从美国购买武器，它对美国向台湾出售武器就较能容忍。实际上，中国政府并不急于向美国购买武器。在英、法急于向中国出售武器时，中国并没有采购多少它们的武器。一段时间来，中国政府警惕地注视着美国对台军售的情况。在1979年美国暂停向台湾出售武器一年之后，美国的武器装备又源源不断地流向台湾。1980财政年度，美国对外军事销售系统与台湾签订的新协议的销售额稍有下降，但随着商业销售的增加，美国售台武器的实际数量在增加。从里根就职以来中国政府更加担心，美国是在进一步搞双轨政策：向中国出售一些辅助性军事设备，同时把向台湾的军售升级。中国政府是决不能同意这样一种交易的。因此，在黑格访华前夕，6月10日，外交部发言人发表谈话，再次重申反对美国向台湾出售武器的立场。他说：“我们已多次声明，我们宁可不要美国的武器，也绝不同意美继续干涉我内政，售武器给台湾。如美竟然不顾我一再坚决反对，继续卖武器给台湾，我势必作出强烈反应。”[54]

6月14日至16日，黑格国务卿访问中国。这是里根入主白宫以来中美两国之间的首次高层会晤。访问期间，黑格和副总理兼外长黄华举行了会谈。国务院总理赵紫阳、国务院副总理兼国防部长耿飙、国务院副总理薄一波分别会见了黑格，黑格向赵紫阳转交了里根的信件，并代表美国总统邀请他在他方便的时候访问美国。赵紫阳愉快地接受了邀请，同时代表中国政府邀请里根访华。邓小平会见了黑格，并就双边关系和共同关心的国际问题进行了深入的探讨。

黄华在欢迎黑格的宴会上对里根总统多次表示要尊重两国建交公报的原则并重视在这个基础上发展两国关系的言论表示赞赏。这是中国方面第一次作出这样的表示。他说，我们重视中美之间的战略关系。尽管双方的政策和观点有不少分歧，但同时双方也有许多共同和相近的观点。只要双方都从战略全局着眼，确信加强彼此合作是有利于世界和平与稳定，符合两国人民利益的，同时又能审慎而恰当地处理分歧问题，困难是能够克服的。黑格在祝酒词中强调，4届美国总统都对发展和扩大同中国政府的友好关系予以最高的重视。美国总统已经承担了不断加强两国关系的义务。[55]

1981年6月，黄华外长与黑格国务卿

黄华在会谈中指出，中美建交时，中国声明反对美国继续向台湾提供武器，中国原希望经过一段时间后这个问题能够得到解决，但迄今为止，美国方面没有采取任何积极的步骤；中国同意美国在中美建交后同台湾保持民间往来，但美国向台湾出售武器决不是一般商品交易，也不是民间往来，美国这样做，同公认的国际关系准则是不相容的。黄华还将美国向台湾出售武器与美国在南北战争时反对英国向南方出售武器相比拟。黑格表示，他认识到中国对这个问题的敏感性，美国将非常谨慎和克制地对待这一问题，里根政府不急于向台湾出售先进战斗机，但他仍坚持美国“在可预见的将来仍要向台湾提供一些经过仔细选择的、性能适度的防御性武器”。[56]

邓小平也着重与黑格谈了售台武器问题。他说：

摆在我们面前最敏感的问题还是美国向台湾出售武器。现在台湾海峡形势很平静，有什么必要不断向台湾出售武器?这样的问题涉及到中国最大的政策之一，就是要统一祖国，使台湾回归祖国。我们真心诚意地希望我们两国的关系不但不要停止在现阶段的水平上，而且要发展，这对全球战略有益。

他表示，中国政府是有耐心的，但耐心是有限度的。如果美国走得太远，中美关系可能踏步不前，甚至可能倒退。[57]黑格的助手认为，邓小平说的“太远”是指向台湾出售FX战斗机。[58]同日，黑格在北京举行记者招待会，宣布他这次对中国的访问“富有成果，很有意义，非常成功”。他说，美国和中国虽然不是盟国，但双方有许多共同的利益。美国政府将通过立法程序修改把中国同苏联归于一类的法律，还将修订外贸管制措施以扩大对华贸易。他还列举了这次访问在双边关系方面取得的具体成果：以中国副总理薄一波和美国财政部长里甘为首的中美经济混合委员会将举行第二次会议；中美两国将成立商业贸易联合委员会，两国防务机构的交流将继续发展，中国人民解放军副总参谋长刘华清将于当年8月率领代表团访美。[59]

黑格在访华的最后一天举行记者招待会，会上记者一再追问向中国出售武器的问题。黑格起初闪烁其词，但他的助手已经事先把这个消息泄露给了随行的《纽约时报》和《华盛顿邮报》的记者。黑格最后肯定了这种政策变化。消息不胫而走，日本人感到突然，台湾当局表示强烈反对。随行的李洁明（时任国家安全事务助理艾伦的助手）和助理国防部长阿米蒂奇匆忙回到使馆，通过不会被国务院发觉的安全途径，分别向艾伦和温伯格报告了黑格违反总统的指示。艾伦和温伯格又向总统作了报告。[60]于是就在16日这天，里根在记者招待会上一方面表示，美国一直希望同中华人民共和国改善关系，使中国得到某些技术和防御性武器就是“改善美中关系的进程中的一个正常步骤”；另一方面，他又说：“我对台湾的感情没有改变。我们有一项法案，一项法律，叫做“与台湾关系法”。它规定了向台湾出售防御性装备以及我们相互关系中的其他事项，我打算执行“与台湾关系法”。”[61]黑格事先不知道总统会在这时反驳他，他对里根此时强调“与台湾关系法”表示困惑不解，“总统感到，我在执行他的指示时在对华政策方面跑到他前面去了”。[62]

里根选择他的国务卿还在中国访问的时候发表这样的言论，自然也引起中国方面的不满。中国政府认为这是他有意强调“与台湾关系法”的特殊意义。中国立即对此作出反应。本来预定由黄华外长去为黑格送行，结果第二天改由章文晋副外长代替。6月19日，新华社记者发表述评说：“美国朝野至今还有一种议论，认为中国是讲大局的，为了战略全局的需要，为了发展中美关系，中国会吞下美国向台湾出售武器的苦丸。这显然是一种被颠倒了的逻辑。本来，美国方面如果认真地从战略大局出发，把发展中美关系当作一件大事，就应该把美台关系限于中美建交公报的原则范围以内，当机立断地停止向台湾出售武器。而他们却把事情颠倒了过来。”评论希望，黑格访华时达成的一致和进展，能够经得住今后行动的检验。[63]

黑格回国以后即着手制定一项表明台湾不需要FX战斗机的政策决定。黑格支持参谋长联席会议办公室组织一项各部门的联合分析，以便得出台湾不需要FX战斗机的结论，同时继续在现有的技术水平上向台湾出售武器。他也希望美国政府能向中国政府提出一个比较有吸引力的购买武器清单。[64]6月28日，他在接见记者时对所谓苏联称美国向中国出售武器是“冒险的、十分危险的”行为时表示：他不认为“美国与10亿人民的关系要取决于苏联的否决”，“我们所做的实际上是把中国置于如同南斯拉夫那样的友好的非盟国的类型”。[65]

美国国会、政府和舆论界在对华政策上继续发出混乱的、自相矛盾的声音。

6月20日，以斯蒂芬·索拉兹为主席的众院外委会亚太小组委员会在举行了一系列听证会后致函里根总统，要求不向台湾出售先进战斗机。信中说：“我们得出的结论是，在当前，向台湾出售FX或其他任何先进战斗机都是错误的”，这种行动将“损害旨在对抗苏联扩张主义的美中关系”，他希望“小组委员会在这些关键问题上所作出的完全一致的两党结论，将在行政当局作最后决定时起重大作用”。[66]但也是在6月下旬、7月上旬，美国国会的数十名亲台议员，如高华德、麦克卢尔、赫尔姆斯等曾致函里根总统，表示支持向台湾出售FX战斗机。[67]所有这些，都引起中国政府的高度关注。

美国行政当局也不是只有一种声音。6月21日，“国务院一位资深官员”表示，“完全没有紧迫性”作出向台湾出售先进战斗机的决定，但他同时说，台湾对美国政策具有战略的重要性，它“是一条至关重要的海上运输线上的一艘相当坚不可摧的航空母舰”。[68]7月6日，总统副新闻秘书斯皮克斯既表示美国不打算改变与台湾的“非官方关系的性质”，又说：“自从今年1月20日以来，（美国政府）同台湾政府、台湾代表有过许多非官方的接触。我们正在比上届政府频繁得多的基础上继续这种接触。如我所说，这种接触比上届政府期间更加频繁，也许更加融洽。”新华社对此的评论一针见血地指出，既然是两个“政府”间的接触，怎么又是“非官方”的关系；难道“政府”不是“官方”，“政府”间的关系是“非官方”关系？[69]而7月16日，负责东亚事务的助理国务卿霍尔德里奇在众院外委会作证时回顾了中美关系正常化以来双边关系的迅速发展，叙述了美国政府正在采取的放松对中国的贸易控制，包括军火出口控制和经济援助政策的措施，强调了这些措施的“政治意义”。然后他说：

我们不认为与中国的密切关系是针对第三国的利益的。相反，我们认为这是一个历史性的机遇去发展与一个国家的友好的建设性的关系，这个国家将是在亚太地区和欧亚大陆占据战略地位的未来的世界大国。我们的长远目标是通过发展美中关系极大地增进该地区的稳定……但这决不意味着我们忽视台湾。我们要继续发展与台湾人民的非官方关系的实质性内容。国务卿在此行中告诉中方，我们将如正常化以来所做的那样，继续在联合公报的基础上来处理这种关系。如同我们一直阐明的那样，我们自己的法律为这种关系继续奠定了基础。显然，我们（美中之间）在台湾问题上有些分歧，当然包括出售防御性武器问题。我们听取了中方的观点，也表达了我们自己的看法。我想，通过这些会晤使双方对台湾问题对对方的敏感性有了更大的了解。[70]

霍尔德里奇这番话是经过审慎措辞的，他甚至没有直接提到“与台湾关系法”。黑格的访华确实增进了双方对对方立场的了解，但问题并没有解决。7月22日，参议院举行关于任命恒安石为驻华大使的听证会。恒安石说，美国政府把中国看作是一个友好的国家，改善两国关系是合乎逻辑的结果，如果他被任命为驻华大使，他将尽最大努力来促进两国关系；大陆和台湾的统一问题要由中国人自己去解决，美国不应插手。[71]

中国方面继续利用一切机会表明自己的立场，阐述台湾问题，尤其是武器售台问题对于中美关系的极端重要性。8月下旬，前总统卡特访问中国。中国领导人，尤其是邓小平，在会见卡特时，都强调了中国在台湾问题上的一贯立场，表示：“真诚希望中美关系不要停滞，要继续发展下去。”卡特在访问结束时说，中国领导人给了我一个清晰的信息，如何处理台湾问题将决定中美关系的未来。他说：“他们提出这一问题的力度使我感到惊讶并得到深刻印象。我见到的所有中国领导人都以各自独特的方式向我阐明这一问题的重要性，这不是一种威胁，而是一种坚定的声明，这一问题对中国人民具有深远的重要性。”[72]

8月26日，新华社记者发表题为“休想以美国之法管中国之事”的述评，指名道姓地抨击众院外委会主席扎布洛基在台湾发表的鼓吹“两个中国”的言论。8月20日至22日，扎布洛基率领众议院访问团抵台湾作了3天访问。他们与台湾当局讨论了售台武器、台湾防御能力以及“与台湾关系法”的执行情况等问题。扎布洛基一再把中国的领土台湾称为“中华民国”，把台湾当局的官员当作“国家首脑”，左一声“总统”，右一声“院长”，他还信口开河地公然向记者表示，美国政府愿意把先进武器卖给台湾，估计明年年初就将作出向台湾出售FX战斗机的决定。对此，中国方面当然不能保持沉默。新华社的述评指出，扎布洛基的行为是“向台湾当局保证，美国要用武器来支持他们抗拒中国政府在自己的领土上行使统一国家的主权”。[73]

8月底，访华回国的参议院外委会成员格伦向报界表示，中国领导人向他指出，中美关系很可能因为美国向台湾出售武器的问题而倒退。[74]

为了表示反对美国继续向台湾出售武器，尤其是先进战斗机，中国政府推迟了副总参谋长刘华清的访美。刘华清本应于8月访美，与美方具体讨论购买武器问题。在美国广泛认为，刘华清是否访美、何时访美，取决于美国关于向台湾出售FX战斗机的决定。在此事明朗化之前，中方不会重新确定刘访美日期；美国果真作出向台湾出售这种战斗机的决定，中方可能会无限期地推迟这次访问。[75]7月18日，邓小平在接见香港《明报》社长查良镛时表示，虽然中国希望与美国发展战略合作，但如果美国迫使中国按照美国的意愿办事，中国已经做好了让中美关系倒退的准备。这篇采访直到8月25日才发表，显然中国政府在等待事态的发展。[76]

中国政府在反对美国向台湾出售武器的同时，在和平解决台湾回归祖国方面又采取了一项重要步骤。9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话，进一步阐明了台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针，建议举行国共两党对等谈判，实行第三次国共合作，共同完成祖国统一大业。九条方针的提出体现了中国政府和人民力争以和平方式实现统一祖国大业的诚意，在国际上引起了积极的反响。一些美籍华人学者和实业家热情赞扬这个谈话，认为这是“历史性的重大行动”。美国参议员杰克逊称谈话是“良好的第一步”，将有助于稳定太平洋地区的局势，并加强美中两国日益密切的关系。[77]台湾海峡地区局势的进一步缓和又一次剥夺了美国向台湾出售先进武器的借口。

为了表示对里根政府的不满，中国政府在1981年的下半年邀请了众多的前政府官员访华：布热津斯基（7月），前总统卡特（8月），前助理国务卿、现莱曼兄弟库恩洛布股份有限公司高级顾问霍尔布鲁克（5月、8月、11月），前能源部长、现莱曼兄弟库恩洛布股份有限公司高级顾问施莱辛格（8月），前国防部长、现约翰斯·霍普金斯大学国际战略和国际问题研究所高级研究员布朗（10月），前副总统蒙代尔（11月）等。中国政府一再表示希望，中美关系能克服困难，进一步向前发展。这些前政府官员也表达了类似的想法。蒙代尔在11月22日离开中国前的记者招待会上说，中美两国“在战略上的观点是一致的。继续扩大我们之间的关系，对我们双方、对全世界，都是有利的”。他还说：“中国关于统一祖国的九点建议是非常积极的。美国不应该向台湾出售先进的战斗机等军事设备，以免影响中国人民实现国家的统一。”[78]

由美国向台湾出售武器问题引起的中美之间的争执使两国政府认识到，中美关系到了其“漫长和曲折的道路上的又一个紧要关头”。如果售台武器问题不能得到妥善解决，中美关系不但不能继续发展，还会停止，甚至倒退，从而使两国的眼前和长远利益受到损害。两国政府决定把中美关系正常化过程中遗留下来的这一问题提上日程。黑格国务卿遂向里根建议，暂缓就售台新的武器作出决定。[79]

随着对台军售成为中美关系中的突出问题，美国国内也在此问题上展开了一场辩论。主张向台湾出售FX战斗机的人认为：在中美关系正常化时，美国有负于台湾，现在美国该做些事来进行补偿，出售FX战斗机正是支持台湾当局的士气的一种好办法；虽然台海地区现在局势缓和，但说不定哪一天又紧张起来，而且FX战斗机从出售到编入战斗序列也需要一段时间，大陆在飞机数量上占有优势，台湾只好在质量上占优势；由于中美两国关系在安全和经济方面的重要性，即使美国向台湾出售FX战斗机，中国领导人未必会采取激烈措施使中美关系像中国现在宣称的那样倒退，中国也许只是抗议一阵罢了；如果不向台湾出售FX战斗机，那里根政府就会得罪它的许多支持者，尤其是国会中的支持者，付出国内政治方面的代价。[80]

美国政界和学术界的许多有识之士反对向台湾出售FX战斗机，他们认为这样做是没有必要的。台湾海峡地区的局势是1949年以来最缓和的；中国正在集中力量进行现代化建设，1981年的国防预算削减了20％，许多军工厂也改为生产军民两用产品，因此中国不会在可预见的将来对台湾造成军事威胁；台湾现有的F-5-E战斗机已经比大陆的飞机先进，大陆不大可能在近期内拥有比F-5-E更先进的飞机；台湾当局购买FX战斗机主要不是为了军事上的需要，而是政治上的需要，即表示美国支持台湾，并企图给中美关系制造新的麻烦，美国不能上台湾这个当；美国向台湾出售FX战斗机还可能对中国的内政产生影响，中国当前的领导人可能招致国内反对者的指责，他们可能批评中国现行的对美政策，对台湾比较和解的政策，甚至批评中国的国内政策，中国领导人可能对现行政策进行重新评估；中国政府已经清楚表示，如果美国向台湾出售FX战斗机，中国将被迫作出强硬的反应，“中国人说话是算话的”，在中苏关系和中国与荷兰的关系中已经验证了，中国的警告必须认真对待；里根政府向台湾出售或不出售FX战斗机都是要付出政治代价的，但前者的代价远比后者严重，因为现在在美国已经建立起了广泛的对发展中美关系的支持，不仅是一些重要的利益集团，如农场主、粮食和棉花出口商、一些主要的企业集团，而且公众也支持发展中美关系，中美关系的倒退会使公众感到惊讶，甚至震惊，公众会责备决策者不能预见和避免这种状况，甚至认为这是美国外交政策的挫折。布热津斯基发表讲话说，现在在台湾海峡并不存在任何冲突加剧的危险，因此也就没有必要向台湾出售先进飞机。卡特政府时期的助理国务卿霍尔布鲁克撰文说，如果存侥幸心理，以为北京的警告只是虚声恫吓，从而拿10年来的战略利益去赌博，向台湾出售它并不需要的飞机，那将是愚蠢的。美中贸易全国委员会主席菲利浦斯写道，“几乎可以肯定”，美中关系将倒退到1979年的状况，“这将不可避免地给贸易和重要的战略关系带来各种消极的影响”。布鲁金斯研究所的著名中国学家鲍大可指出，这种影响将不限于两国关系，“甚至其最初的冲击波将引起广泛的国际反应，特别是美国那些亲密的盟国会对美国处理复杂微妙的外交政策问题的能力提出疑问”。杰克逊参议员也警告说：美国政府所奉行的任何将导致改变同中国的战略关系的政策，都是在玩火，也是不符合美国自身利益的。[81]

第三节 《八·一七公报》的产生

1981年10月21日，在墨西哥坎昆出席合作与发展会议的中国国务院总理赵紫阳会晤美国总统里根，讨论了美国向台湾出售武器的问题。10月23日，在里根离开坎昆后，黄华外长与黑格进行会谈。黄华正式提出，中美两国立即开始就美国停止武器售台的具体日期进行谈判。如果美国拒绝，那中美关系只好降格，中国政府将从美国召回大使。黄华要求黑格在一星期内作出答复，因为他将在坎昆会议后访问美国，并向里根总统提出同样要求。坎昆会议后，黄华副总理兼外长于10月28日至30日访问美国，继续就这一问题与美方进行磋商。中方向美方指出，中国历来反对任何外国向台湾出售武器，因为这干涉了中国内政；在叶剑英委员长上述9月30日的谈话之后，外国继续卖武器给台湾就更没有必要、更没有道理了，这只能增加中国用和平方式解决台湾问题的困难。中方要求美方明确承诺：第一，在规定的期限内，出售给台湾的武器在性能和数量方面不超过卡特政府时期的水平；第二，在规定的同样期限内，出售给台湾的武器将逐年减少，以至最后完全停止；第三，在中美双方就此进行谈判期间，美国不向台湾出售武器，否则将严重影响中美关系，美方“将承担起后果”。但美方却表示：它并不坚持要无限期地向台湾出售武器，但不能接受在规定的期限内停止向台湾出售武器的要求；在中国实现统一之前，美国将继续执行“谨慎、克制、有选择地向台湾出售武器的政策”；美国预期此后售台武器的性能和数量都不超过卡特政府时期的水平，对台湾飞机的更换也将如此处理。美方还表示愿意继续与中国政府进行会谈，在此期间美方将谨慎行事，但“它仍要做它必须做的事”。黑格还说，认为美国在搞“两个中国”是“一种误解”，“这肯定不是事实”。两国外长达成协议，由中国副外长章文晋和美国驻华大使在北京就美国售台武器问题进一步举行谈判。[82]

在美国国务院，中国处处长罗普向黑格指出，在卡特政府的最后一年售台武器数额特别巨大，达8.35亿元，现实地说，里根政府期间不会再超过这个水平。只要中国同意对台湾实行和平政策，逐步减少售台武器是可行的。他和副处长霍尔福德为总统起草了一份授权国务院与中国进行谈判的备忘录，并称，叶剑英的九条为进行这种谈判提供了很好的理由。黑格同意了这个备忘录，并于12月初送往白宫，建议总统签署。里根随即签署了这项命令。[83]

在美国政府内部，以黑格为首的国务院一直是对华政策的主导力量，但它也受到以艾伦为首的国家安全委员会的牵制。艾伦是坚决主张改善美台关系的，他力主向台湾出售先进战斗机，但他却无力在政府内部组织起赞成这样做的一个统一战线，到1981年底，国家安全委员会甚至不能收到驻华使馆的有线通信，黑格完全控制了对华政策。这不能不使艾伦大失所望。1981年11月，艾伦卷入了一个丑闻，这迫使他于11月19日请假离职，1982年初正式离开白宫，他的职务由克拉克接替。克拉克是里根的密友，但对外交政策却是门外汉，对美中关系尤其生疏。艾伦的离职减少了白宫对国务院的牵制，这是美国政府内部发生的有利于与中国达成新协议的变化。[84]

波兰的危机是促使里根政府与中国谈判第三个公报的另一原因。[85]为了应付苏联在东欧的挑战，美国不能损害美中之间的战略关系。

12月4日起，恒安石大使先后与章文晋、韩叙副外长在北京就美国售台武器问题进行谈判。美方同意此后售台武器在性能上和数量上将不超过中美建交以来的水平，但拒绝承诺到一定期限完全停止售台武器，只表示将逐步减少，最终解决这一困难问题。它仍坚持要把美国减少售台武器及最终解决这一问题与中国和平解决台湾问题直接联系起来。中方反复强调，美国售台武器是中美之间的争端，是美国干涉中国内政；中国向美国提出的要求是一个主权国家最起码的要求，即在两国关系中切实遵守互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则；考虑到美国售台武器问题是一个历史遗留下来的问题，只要美国表示出切实尊重中国主权的决心，中国可以再给美国一些时间来彻底解决这一问题；中国和平解决台湾问题是自己的内政，美国硬要把它作为解决售台武器问题的前提，实际上是一方面继续以向台湾出售武器来阻挠解决台湾问题，另一方面又反过来以台湾问题得不到解决为借口，继续向台湾出售武器。[86]

正当中美两国就美国售台武器问题进行紧张谈判之际，里根政府于12月11日非正式通知国会，打算向台湾出售一批武器零件。传媒披露了这一消息。12月16日，柴泽民大使在华盛顿新闻俱乐部发表讲话，指出：叶剑英委员长提出尽快结束分裂、实现祖国统一的九点建议后，台湾海峡出现了缓和气氛，在这种情况下，“任何外国向台湾出售武器，不仅是损害中国的主权，干涉中国的内政，而且是破坏我们用和平方式统一祖国的努力，从而可能使已经缓和的台湾海峡局势重新紧张起来，这必然会导致双方关系的倒退，这是不符合中美两国人民的根本利益的”。[87]12月28日，国务院发言人费舍在新闻发布会上证实说，美国可能从明年2—3月开始向台湾交付这些零件。他拒绝说明这些零件的用途和确切数目，只说，数额超过2500万美元。提前于1981年12月底出版的1982年1月4日的《新闻周刊》报道说，里根政府已经就售台武器作出了第一项决定，提交国会批准的这笔交易的数额为9700万美元。这一消息立即使刚刚开始的谈判陷入僵局。中国政府提出了强烈抗议，要求美国对此加以澄清。12月31日《人民日报》发表的评论员文章义正词严地写道：

中国在台湾问题上要求于美国的，是切实尊重中国的主权和领土完整，不干涉中国的内政。这是一个主权国家最起码的要求……美国继续向台湾出售武器，坚持侵犯中国的主权，阻挠中国的和平统一，人们完全有理由质问：美国对中国领土台湾究竟抱有什么样的意图？美国这样无视国际关系准则，这样侵犯别国的主权，干涉别国的内政，叫不叫霸权主义？

早在1981年11月中旬，国防部的分析报告指出，在台湾服役多年的F-104战斗机仍然是有效的战斗截击机，加上F-5-E机，足够对付大陆针对台湾的空中袭击力量。在今后10年中，大陆也“不可能获得更多的先进武器来提高它成功地进攻台湾的能力”，因此美国不必向台湾出售FX战斗机。12月，国防部已经建议，不向台湾出售FX战斗机，而继续与台湾共同生产F-5-E战斗机。在中美谈判陷入僵局后，1月6日，黑格要求罗普迅速起草一项供总统使用的备忘录，就是否应该向台湾出售卡特拒绝向台湾出售的较先进的单引擎F-5-G战斗机，还是与台湾继续合作生产F-5-E战斗机作出评估。次日，黑格将备忘录送进白宫，但里根还没有作出最后决定。同时，黑格要求助理国务卿霍尔德里奇立即准备去中国访问。

1月10日，星期日晚间，霍尔德里奇一行7人匆匆赶到北京。当霍尔德里奇对欢迎他的中国官员解释说，他现在还不知道此行的目的，但明天他将向中国政府外交部官员说明一切时，中国官员不能不感到困惑不解。直到北京的星期一一早，黑格的指示才发到了使馆。指示说，里根决定不向台湾出售FX战斗机，而只是与台湾继续联合生产F-5-E，里根同意与中国政府谈判向台湾出售武器的限制。[88]在反复考虑了6个月之后，里根终于决定，不能因为向台湾出售先进战斗机而使中美关系倒退，这个代价太大了，虽然他一心想帮助他的“老朋友”，他还是不能冒这个险，尤其是当着苏联的坦克在威胁波兰和整个东欧的时候更是如此。

1月11日，在华盛顿，国务院代理发言人容安澜正式宣布了这一决定。由于北京与华盛顿的时差，助理国务卿霍尔德里奇在此之前已经向中国政府通知了这一决定，并告知中方，美国将继续与台湾合作生产F-5-E战斗机。章文晋副外长对美台继续联合生产F-5-E战斗机表示强烈不满，说，黄华外长曾要求在中美两国商谈美国售台武器期间不向台湾出售武器，如果宣布与台湾继续联合生产F-5-E战斗机可能导致中美关系的破裂。这时已经是北京的午夜，快到容安澜发布新闻的时候了。霍尔德里奇匆匆赶回恒安石大使的官邸，闯进他的卧室，要通了国务院的电话，告诉对方，容安澜的新闻发布的重点是不向台湾出售FX战斗机，而不是继续联合生产F-5-E，台湾的需要可以通过继续提供F-5-E来予以满足，但数量、时间及其他细节都还没有确定。容安澜正是照这个调子发布了消息。[89]

次日，霍尔德里奇与章文晋继续会谈。章文晋提出了中美继续谈判的三个条件，即美国公开声明：第一，美国在1981年12月恢复向台湾供应的飞机零件中不包括武器；第二，向台湾供应的这批飞机零件在赵紫阳和里根在坎昆会晤之前就开始了；第三，在中美双方讨论售台武器问题这几个月中，美国不再向台湾提供新的武器。美方同意作出这些表示，但要求由美方自己选择表态的时间和方式。[90]美国政府的这一决定和霍尔德里奇的访问使谈判转危为安。

霍尔德里奇离华后，章文晋与恒安石继续谈判，但进展缓慢。美国要把售台武器问题与中国不使用武力解决台湾问题联系起来，中国对此坚决反对，因为如何解决台湾问题纯属中国内政，应由中国人自己决定。[91]2月5日，当《纽约时报》记者问到中美关系的现状时，黑格说：

我们的首要原则是，承认我们高度重视与中国的良好关系。这是我们的政策……我们已经采取了一系列重要的步骤来推进与中华人民共和国的关系。无须讳言，自本届政府当政以来，我们也不得不面对在向台湾出售武器问题上同北京一直存在的分歧……我们正在与北京进行极其微妙的讨论……坦率地说，我不能预测会谈的结果。[92]

针对谈判的胶着状态和黑格的言论，为了再一次表明中国的严正立场，邓小平采取了异乎寻常的举措。2月中旬，他接受了《瞭望》周刊的采访，邓小平直率地表示，中国“没有回旋的余地”，“实在不行，关系就倒退吧！”“那有什么了不起？”“我看中华民族还是存在的。”他警告说：“现在我们等着瞧。我们对可能发生的任何情况都已经做好了准备。”新华社评论员3月2日的文章进一步强调了邓小平的观点说：“如果真的出现中美关系的倒退，中国不仅能够照旧活下去、活得好，而且中国将继续奉行近几年提出的一系列方针、政策。中国对国际问题的观点，反对霸权主义的方针不会变，对外开放的政策以及其他政策，也不会变。”

但里根政府在谈判中仍然受到国内反对派的严重掣肘。国会和社会上的保守派反对可能削弱台湾地位的与中国的一切妥协。有的报刊文章暗示，里根在这一问题上让自由派和官僚机构“挟持”，从他在竞选中的许诺后退了。共和党参议员瑟蒙德和其他25名参议员扬言要致函里根，敦促他向台湾出售先进战斗机。高华德撰文说，“越来越多的证据说明，我们不打算遵守我们（对台湾）的承诺，（他）对此感到极端不安”，他打算为此诉诸公众舆论。其实，里根本人在此问题上也犹豫不决。4月初，他打算致函邓小平，向中国领导人解释，美国不能放弃老朋友，如果中国愿意与美国在售台武器问题上达成协议，这很好，不然，也没有什么大不了。他决定向台湾出售武器零配件，而不顾中国反应如何。黑格对他的这种态度深感不安。他向里根进言道：如果里根在中美关系方面踌躇不前，民主党将会抓住这一问题使之成为1982年中期选举中的重大争议。如果美国拒绝在台湾问题上与中国达成妥协，其结果很可能成为1949年“丢失中国”以来最严重的外交灾难，共和党将为此付出重大的政治代价。黑格还暗示，如果中美关系发生倒退，他将辞职。[93]

4月13日，美国政府正式通知国会，将向台湾出售价值6000万美元的与军事有关的零配件。国务院发言人容安澜在新闻发布会上说：“这笔一揽子交易是一项长期供应安排的一部分，发端的日期可以追溯到去年夏天。其中不包含任何武器。”国防部发言人在公告中说，这笔交易所包含的是“台湾为维护其从美国购买的飞机所需要的零件”。在此之前，4月7日，容安澜已经在记者招待会上宣读了一项书面声明，其内容就是章文晋所提的要求。[94]中国对美国向台湾出售武器零件的反应是取消预定的国防部长温伯格的访问。4月14日，中国外交部发言人发表声明强烈抗议美国向台湾出售与军事有关的零配件。4月16日，《人民日报》发表评论员文章，指出：

鉴于美方作出了这三点具有约束性的解释和保证，中国方面才从大局考虑，采取下不为例、以观后效的态度。当然，中国反对美国向台湾出售武器问题所持的一贯立场决无改变。如果美方背弃对中方所作的三点保证，它必须承担一切后果。

现在中美关系仍然处于严重关头，美国向台湾出售武器的问题，并未得到解决。中美关系可能倒退的危机依然存在。

总之，整个春天，中美关系仍然处于剑拔弩张的极度紧张状态，稍一不慎，就有倒退的危险。3月间，霍尔德里奇甚至怀疑起来，两国是否还有必要继续谈判。为此，他以个人身份会见了中国驻美大使馆政务参赞冀朝铸。冀朝铸鼓励霍尔德里奇为达成协议继续努力。[95]

在黑格的极力敦促下，4月5日，里根致函邓小平和赵紫阳，建议让布什副总统在预定的大洋洲和东亚之行中顺道访华，与中国领导人讨论武器售台问题。5月3日，当布什一行已经到新西兰时，收到了中方同意他访华的信息。同日，里根在给胡耀邦总书记的信中写道：

我们的政策将继续建立在只有一个中国的原则之上。我们将不允许让美国人民与在台湾的中国人民之间的非官方关系削弱我们对这一原则的承诺。[96]

5月5日，布什副总统一行到达杭州。按照原定计划，布什与赵紫阳和黄华举行了会谈。但这次访问的重头戏是5月8日与邓小平的会见。会见开始时，邓小平对布什说：“你是比较了解中国的。你作为中国的老朋友，我们衷心欢迎你。我们希望通过你这次到北京来，能够把两国之间存在的一些阴影、一些云雾一扫而光。”布什说：“我们感到美中两国关系是非常重要的……我希望在我离开贵国时，我们双方能够更深入地理解这种关系的根本性质。”邓小平以其特有的坦率开门见山地说：

中美之间的中心问题是美国向台湾出售武器问题，它是检验中美关系稳固性的准则。这个问题解决好了，才可建立相互信任的关系。两国关系只有在相互信任的基础上，才能发展。“与台湾关系法”是发展中美关系中的一个关键问题。里根政府多次声称，只有一个中国，美国尊重中国的主权，但这要在实际行动上表现出来，首先是在售台武器问题上表现出来，因为这不仅牵扯十亿人民的感情，而且是侵犯中国主权、阻挠中国和平统一的问题。美国领导人要承诺，在一定时期内逐步减少，直到完全终止向台湾出售武器。至于承诺的方式，可以商量，公报的措词可以研究。但我们一定要达成谅解或协议，内部一定要肯定这一点……虽然我们制订了一系列具体方针，力争用和平方式实现台湾回归祖国，但我们不能承担不使用武力的义务。如果美国政府无限期地、长期向台湾出售武器，实际上是给台湾提供保护伞。[97]

布什访华时带来了一份新的公报稿，这是国务院官员起草、里根在克拉克的帮助下亲自修改的。在邓小平会见布什两小时后，中方立即提出了对案。美方认为，中美谈判取得突破的条件开始具备了。[98]从此，谈判的气氛得到改善。

黑格认为必须抓住布什访华所造成的势头，把谈判推向前进。同时，由于在对华政策上的分歧，黑格与里根的关系也越来越不融洽。黑格知道，他已经没有多少资本了，他也要抓住这最后的机会推进谈判。他向里根建议，美国的目标应该是，保持与中国的战略关系，维护美国的荣誉，并通过对台军售来保证台湾人民的福祉，军售的减少是与中国和平统一台湾的立场相挂钩的。美国的一切政策都要从这些原则出发。总统要让中方了解，他不可能走得比这更远，不可能设定终止武器售台的日期。与中国达成的任何谅解都必须是公开的，秘密协议在国会和公众面前将不堪一击。[99]

黑格与里根的关系已经走到了尽头。他在辞职之前，6月29日，向总统表示，如果因为美国售台武器问题导致中美关系的重大危机，那么他本人将带头公开批评里根的外交政策。[100]

尽管中美之间已经原则同意达成协议，拟订公报仍然是一个艰难的过程。当时双方的主要分歧在于：中方要求美方确定对台军售的最后期限，美国坚持不答应；美方要求把减少对台军售与中方和平解决台湾问题的承诺联系起来，中方不能同意。关于第一点，后来中方退而求其次，要求美国承诺“分阶段逐步终止”对台军售，这个建议也没有为美国所接受。美方谈判人员坚持认为，美国在任何情况下都不能使用任何暗示终止售台武器的语言。

柴泽民大使及夫人李友锋与布什副总统夫妇合影

美国与台湾合作生产F-5-E战斗机的合同即将期满，白宫必须在8月20日前向国会通报其继续与台湾联合生产的意图，在此之前，中美两国必须就美国对台军售达成一项协议，否则，中美两国也就可能永远达不成一项协议，而且中国政府势必对美台联合生产战机作出强烈反应，霍尔德里奇担心将会出现中国的“爆炸”。[101]7月13日，恒安石向邓小平递交了里根的一封信以及美方的公报草案。里根在信中表示，美国不谋求、也不会无限期向台湾出售武器，美国预期在一段时间内逐步减少售台武器，以便导致这个问题的最终解决。5天后，中国方面放弃了要求美国设定售台武器最后期限的条件，同意逐步减少售台武器作为条件。[102]

与此同时，各个方面都在继续向里根政府施加压力。国会内的亲台议员密切注视着谈判的进展情况，并经常抨击政府屈服于中国的压力。参议院外委会成员格伦当着霍尔德里奇的面指责政府没有遵守“与台湾关系法”的条文和精神，他还一再向新闻界发表讲话。7月28日，里根召开了一个秘密的短会，向亲台议员通报情况。他说，国务院已经给中国政府去信，表明美国向台湾出售的武器将不会在数量和性能上予以增加，他还表示“不抛弃我们在台湾的老朋友”。[103]同日，他在记者招待会上表示，愿意继续发展由尼克松总统开始的对华关系，同时又称：“我们将不放弃在台湾的长时期的朋友和盟友。我将执行“与台湾关系法”的规定。”[104]

台湾方面对谈判自然格外关注，而且由于亲台议员的泄露，他们对谈判情况也颇为了解。7月14日，台湾北美事务协调委员会间接与霍尔德里奇接触，希望以下列6点作为继续保持美台关系的保证。这六点是：美国

（1）不同意设定终止对台军售的日期；

（2）不同意在对台军售前事先与中国政府商量；

（3）不充当台湾与大陆之间的调停人；

（4）不同意修改“与台湾关系法”；

（5）不改变对台湾主权的立场；

（6）不对台湾施加压力，促其与大陆进行谈判。[105]

霍尔德里奇及其部下进行研究后，建议同意台湾要求。白宫对此无异议。7月下旬，里根政府将此通知了国会。

中美双方经过反复磋商，于8月15日终于达成了协议，并定于17日发布公报。公报共9条。在第5条中，美国重申了“无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国内政，也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”。公报的核心的内容是第6条：

美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。在作这样的声明时，美国承认中国关于彻底解决这一问题的一贯立场。[106]

在这里，美国政府作出了三项承诺：即“不超过”、“逐步减少”、“最后的解决”。虽然美国没有同意设定一个终止武器售台的最后期限，但这三项承诺毕竟也是重要的进展，也是对美台关系的一个约束。

在公报正式公布前，邓小平接见恒安石，就公报中的一些规定进一步阐明了中国政府的立场，他请恒安石向里根转达：

（1）中美《八·一七公报》已达成正式协议，期待美方切实履行其承诺和保证；公报中说，美国“向台湾出售的武器在性能上和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平”，这一规定在原则上是很清楚的，中国不希望看到由于玩弄数字或借口生产上的原因而引起新的争执；公报中说，“经过一段时间导致最后的解决”，这个“一段时间”的含义很清楚，即是有限的，不应推到遥远的将来，至于“最后的解决”，其含义也只能是最终停止售台武器，而不应作任何别的解释。逐步减少当然不是一年减少一美元。

（2）台湾回归祖国的问题完全是中国的内政，中国在公报中重申了争取和平解决台湾问题的政策。这决不意味着中国向美国或任何人作出什么承诺，当然也不允许曲解为美国停止售台武器要以台湾问题的和平解决为前提，希望双方不要在这个问题上有任何误解。

（3）中方重视中美关系，愿为两国关系的健康发展同美方一起努力。但无可讳言，在中美关系上始终存在着一片乌云，这就是美国单方面制定的、严重违背中美建交公报原则的“与台湾关系法”。这个法即便未被修改，美国总统在执行该法时也有很大的机动权限，希望美国能正视这个问题。[107]

8月17日，里根总统发表声明，称“公报中所阐明的政策同“与台湾关系法”是完全一致的，军售将根据“与台湾关系法”得以继续，并且完全指望，中国政府对解决台湾问题的立场将继续是和平的”，并称，“我们对台湾问题的任何解决都是和平的有着持久的利益和关注”。[108]

8月17、18日，霍尔德里奇分别在参众两院外委会回答议员们的质疑，解释公报。如往常一样，国会中对公报有种种不同看法。格伦称，公报“损害了“与台湾关系法”的内容”，因为两年前政府的代表对国会说，美国准备无限期地向台湾出售武器，而公报的规定给售台武器加上了许多限制，这是“同“与台湾关系法”的精神和目标相抵触的”。这些正是在起草“与台湾关系法”时中国想要强加的条件，当时美国抵制了，而现在政府却答应了。他要求总统“原原本本地履行“与台湾关系法””。普雷斯勒参议员说，美国有“与台湾关系法”就够了，不应在中国的威胁下作出这种“违反美国法律”的改变。早川参议员认为，“公报中有足够的模棱两可之处，没有人应该感到被冒犯了。”众议院外委会主席扎布洛基称，公报的谈判和起草就违反了“与台湾关系法”的精神，因为该法规定，只有总统和国会有权确定该向台湾出售什么武器，中国对此是没有否决权的，而这次谈判却“实际上是中国在支配我们”，公报是“美国外交的新偏离”。[109]

面对一些国会议员的质疑，霍尔德里奇回顾中美关系正常化的历程说，在中美两国的战略和经济关系得到发展的同时，美国与台湾的商业和文化关系得到了增强，美国也没有损害台湾的安全利益，实际上“台湾从来没有像现在这样安全和繁荣”。美国政府与中国进行关于公报的谈判仍然抱着这样一种希望：既要使中美关系继续得到发展，又不要牺牲了关于台湾安全的原则，这就是“与台湾关系法”中规定的为保持台湾足够的防御能力而向台湾出售武器的承诺。他向国会解释美国作出的承诺时说，美国在公报第六段中作出的承诺“是以公报第五段中中国关于寻求台湾问题解决的基本的和平政策的声明为基础的，这是一个新的形势，中国第一次这样阐明对台湾的和平政策”。[110]可见，公报刚刚达成，中美双方对公报就有不同的解读。

里根本来是很不愿意达成这样一份公报的。公报发表后，他口授了一份备忘录，其中说，只要中国大陆与台湾之间的军事力量的平衡能得以维持，美国就将限制其对台军售；如果中国将其军事力量升级，美国也将帮助台湾使之与这种改善相匹配。[111]这样，里根实际上就把刚刚达成的协议的实质性内容掏空了。这份备忘录被锁在国家安全委员会的保险柜里。以后，凡是产生对台军售方面的问题，人们就取出这份备忘录，看看里根当初是出于什么考虑与中国达成公报的。与此相应的是，美国政府一些人士不断发表曲解公报文字和精神的言论。10月6日，里根在回答部分共和党议员候选人关于美台关系的问题时，把中国和平解决台湾问题作为美国减少乃至最后停止向台湾出售武器的先决条件。他一方面表示美国将“诚恳地和真心实意地尽我们的最大努力来改善同大陆上的中华人民共和国的关系”，同时又强调美国对台湾的政策“没有改变”，“我们的台湾朋友将继续得到他们为自卫所需要的一切”。[112]

台湾当局反对公报是可以想见的。8月17日当天，台湾“外交部”发表声明，指称美国政府犯了“一项严重之错误”，并将美国向台湾作出的6项保证公之于众。[113]

《八·一七公报》使中美双方在解决建交时遗留下来的美国售台武器问题方面，迈出了重要的一步，指明了前进的方向。如果美国方面切实遵照这个公报执行，后来中美两国间的许多摩擦本来是可以避免的。但后来的事实表明，美国并没有严格履行公报，甚至不时有严重违反公报的情况。中国方面为此不得不进行持续不断的交涉和严正的斗争。

即便公报没有解决美国对台军售问题，公报起码表明，中美双方都不愿意让这个问题破坏整个中美关系，不愿意让这个问题阻碍中美关系中其他方面关系和交往的发展，都希望把它放在整个中美关系的大框架之中来加以解决，而随着中美关系中其他方面的发展，两国的纽带也就越来越紧密、越来越强固，从而又会给台湾问题的解决提供较好的环境和条件。

[1] Robert Sutter，“The Taiwan Relations Act and the United States’ China Policy”，in Raymond H.Myers，ed.，A Unique Relationship，pp.60—61；American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1012.

[2] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.1011.

[3] Implementation of the Taiwan Relations Act：Hearings Before the Subcommittee on Asian and Pacific Affairs，Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，96th Congress，22nd，Session，，1980，pp.4—5，28—29.

[4] Robert Sutter，“The Taiwan Relations Act and the United States’ China Policy”，Raymond H.Myers，ed.：A Unique Relationship ，p.62.事后，一些国会议员的助手也说，国会议员们在要求行政当局与国会商讨售台武器问题上确实做得过分了。FX系列战斗机是指美国两种型号的先进战斗机：通用动力公司生产的F-16战斗机和诺思罗普生产的F-5-G。台湾最想要的是F-16／79，这是F-16的新型号。当时台湾空军的主力是F-5-E（见本书第9页），而F-5-G是F-5-E的改进型号。此事由一名亲台湾的参议员首先向报界作了透露，并在6月14日见诸《华盛顿邮报》。

[5] About Face，p.115—116；A Great Wall ，p.290.

[6] A Fragile Relationship ，p.109.

[7] See “Replies by the Secretary of State Vance to Questions Asked at a Television Interview”，December 17，1978，American Foreign Policy ，1977—1980，p.972；采访傅立民。

[8] A.Doak Barnett，The FX Decision.“Another Crucial Moment” in U.S.-China-Taiwan Relations（The Brookings Institution，1981），p.1.

[9] 《新华月报》1980年第6期。

[10] 《中美关系的轨迹》，第25—26页。

[11] 《人民日报》1980年7月9日；The FX Decision，p.13.

[12] American Foreign Policy.Current Documents.1977—1980，p.1012.

[13] 《中美关系的轨迹》，第25—26页。

[14] A Great Wall，pp.290—291.

[15] The FX Decision ，p.13；A Great Wall ，p.291；《新华月报》1980年第8期。

[16] 《邓小平思想年谱》，第166—167页。

[17] A Great Wall ，pp.292—293；About Face ，p.117.

[18] 《美台关系重要资料选编》，第193—197页；A Great Wall ，pp.290—291；Alexander M.Haig，Jr，Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy（New York：Macmillan Publishing Company，1984），p.199.

[19] 《人民日报》1980年8月29日。

[20] 《中美关系的轨迹》，第28—29页；A Great Wall ，pp.290—291。

[21] 《中美关系的轨迹》，第29页。

[22] 见本书第73页。

[23] American Foreign Policy.Current Documents .1977—1980，p.992；《中美关系的轨迹》，第548页。

[24] 《新华月报》1980年第10期。

[25] 《人民日报》1980年10月9日。

[26] 《人民日报》1980年11月24日。

[27] 《中美关系二百年》，第273—274页。

[28] 同上。

[29] 《发展中美关系的原则立场》，《邓小平文选》，第2卷第375—378页。

[30] 《人民日报》1981年1月5日。

[31] U.S.Department of State Bulletin，Vol.81，No.2053（September，1981），p.16；No.2050（June，1981），p.5.

[32] American Foreign Policy.Current Documents .1981，p.29.

[33] strategic association，这是黑格发明的一个词，因为美国横竖是不可能与一个共产党执政的国家结盟的。见A Great Wall ，p.296.

[34] Negotiating Cooperation ，p.178.

[35] 黑格在回忆录中写道：“在我担任国务卿的18个月之中，中国问题比任何别的事情都更使我相信，我和总统对世界的看法确实不同，我不能同时既为他服务，又忠于我自己的信念。”见Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.195.

[36] A Great Wall ，p.303.

[37] American Foreign Policy.Current Documents.1981，pp.947—948.

[38] 《人民日报》1981年1月17日。

[39] 《人民日报》1981年1月18、21日。

[40] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy，p.200.

[41] A Great Wall ，pp.305—306.

[42] 《人民日报》1981年1月20日。

[43] Negotiating Cooperation ，p.312.

[44] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.200.

[45] American Foreign Policy.Current Documents .1981（1984），pp.947—948.

[46] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.203.

[47] 《人民日报》1981年3月21日；The FX Decision ，p.20，但黑格事后承认，这次谈话并不像他预想的那样成功。他的本意是让柴泽民与里根进行一次轻松的、很小范围的谈话，来寻找双方对世界事务的共同看法和在台湾问题上的共同立场，结果白宫参加的人太多，谈话成了一场作秀。

[48] American Foreign Policy.Current Documents .1981，pp.948—949.

[49] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy，pp.204—205；The FX Decision，pp.20，23.

[50] 《人民日报》1981年5月6、14、25日；The FX Decision ，p.22.

[51] A Great Wall ，p.308.

[52] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，pp.205—206；John H.Holdridge，Crossing the Divide.An Inside Account of the Normalization of U.S.-China Relations（New York：Rowman and Littlefield publishers，Inc.1997），pp.203—206；A Great Wall ，p.300；About Face ，p.120.

[53] American Foreign Policy.Current Documents .1983（1985），p.1005.

[54] 《人民日报》1981年6月11日。

[55] 《人民日报》1981年6月15日。

[56] 《当代中国外交》，第236页；Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.216.

[57] 《邓小平思想年谱》，第191—192页；Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.207.

[58] A Great Wall ，p.300.

[59] 《人民日报》1981年6月17日。

[60] A Great Wall ，p.301；About Face，p.121.

[61] American Foreign Policy.Current Documents .1981，p.956.

[62] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，pp.207—208。里根在谈到他与黑格在台湾问题上的分歧时说：“我认为台湾是忠诚的、民主的、长期的盟友，我们对它应当无条件地予以支持。黑格与国务院一些人则急于改善与中华人民共和国的关系，他们迫使我从对台湾的保证后退。我感到我们对台湾人民有一个承诺，谁也不能阻止我们去实现这种承诺。”Ronald Reagan，An American Life（New York：Simon and Schuster，1990），p.361.

[63] 《人民日报》1981年6月19日。

[64] Negotiating Cooperation ，p.183.

[65] American Foreign Policy.Current Documents .1981，pp.957—958.

[66] 《人民日报》1981年6月22日。

[67] 《中美关系的轨迹》，第51、53页；《人民日报》1989年8月27日。

[68] The FX Decision ，p.30.

[69] American Foreign Policy.Current Documents.1981，pp.958—959；《人民日报》1981年7月9日。

[70] American Foreign Policy.Current Documents .1981，pp.961—962.7月16日的《人民日报》在报道众院外委会亚太事务小组听证会的消息时报道了这篇证词，用的标题是“美一些议员要求政府在发展美中关系方面少说多做”。

[71] 《人民日报》1981年7月24日。

[72] 《人民日报》1981年8月28日；The FX Decision ，p.33.

[73] 《人民日报》1981年8月27日。

[74] The FX Decision ，p.33.

[75] The FX Decision ，p.34.后来，刘华清的访问没有再提起。为了表明中国对对台军售的原则立场，中国从美国购买的军需控制单上的军需物资由1981年的280万美元下降到1982年的15.1万美元。见Negotiating Cooperation ，p.198。

[76] Negotiating Cooperation ，p.184.

[77] 《人民日报》1981年10月4、5日。

[78] 《人民日报》1981年11月23日。

[79] The FX Decision，p.34；Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.208.

[80] The FX Decision ，pp.34—41.

[81] The FX Decision ，pp.34—41；《人民日报》1981年12月5、18日，1982年1月5、12日。

[82] 《当代中国外交》，第236页；Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，pp.210—211；A Great Wall ，pp.315—316.

[83] 这里的8.35亿美元是1980年的总额加上从1980年到1982年的通货膨胀的因素。A Great Wall ，pp.316—318.

[84] A Great Wall ，p.318.这个丑闻是，一家日本杂志采访了里根夫人，艾伦私自收取了该杂志的1000美元而没有报告。此事也许只是个由头，里根一家也想让艾伦离开白宫。

[85] 波兰团结工会在西方势力尤其是教会势力的支持下从事“要求民主化”的运动，引起国内局势动荡。1980年12月初，苏联封锁了民主德国与波兰的边界以及波苏边界部分地区。美英等国警告苏联不要干涉波兰内政。1981年3月，苏联驻波、捷、匈、民主德国部队频繁进行军事演习，对波兰局势施加压力。3—4月间，里根发表声明并致函勃列日涅夫，警告苏联不要对波兰局势进行军事干涉。东西方关系骤然紧张。里根还宣布1982年1月30日为“声援波兰日”。

[86] 《当代中国外交》，第236—237页。

[87] 《人民日报》1981年12月19日。

[88] Negotiating Cooperation ，pp.186—187；A Great Wall ，pp.320—321.

[89] American Foreign Policy.Current Documents .1982，pp.1025—1026；Negotiating Cooperation ，pp.186—187；A Great Wall ，pp.320—321；John H.Holdridge，Crossing the Divide.And Insider’s Account of the Normalization of U.S.-China Relations（New York：Rowman & Littlefield Publishers，Inc.，1997），pp.219—220.

[90] Crossing the Divide，pp.213，220—221.

[91] Crossing the Divide ，p.222.

[92] American Foreign Policy.Current Documents .1982，p.1026.

[93] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，pp.213—214；A Great Wall ，pp.322—323.

[94] American Foreign Policy.Current Documents .1982，p.1030.

[95] Crossing the Divide ，p.222.

[96] American Foreign Policy.Current Documents .1982，pp.1028，1030.

[97] 《邓小平思想年谱》，第220—221页。据随行的霍尔德里奇回忆，在双方按照惯例互相寒暄后，邓小平建议与布什进行15分钟的个别交谈。于是，邓小平、布什、恒安石以及中方的一名译员走进了一个小会议室。一个小时过去了，他们的个别交谈才结束。霍尔德里奇从未从布什或恒安石那里听说他们到底谈了些什么，但他推测，邓小平和布什之间取得了某种谅解。见 Crossing the Divide ，p.226.

[98] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.213.

[99] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy ，p.214.

[100] A Great Wall ，pp.325.里根承认在一系列外交政策问题上与黑格存在分歧，如对中美洲和古巴的政策，对台湾的政策。但他对黑格辞职的解释是：“实际上，唯一的分歧在于，到底是由我决定政策，还是由国务卿决定政策。”这就是说，主要是权力之争。See An American Life ，pp.361—362.而容安澜对两人的政见分歧的解释是：是将美国的外交政策，包括对华政策建筑在对美国国家利益的清醒估计之上，还是建立在意识形态的基础上。里根对外交问题倾向于非白即黑的处理方式，而不是更微妙的外交手段。采访容安澜。

[101] Negotiating Cooperation ，p.195—196；Crossing the Divide ，pp.230—231.

[102] A Great Wall ，p.325.

[103] Crossing the Divide ，p.233.

[104] American Foreign Policy.Current Documents .1982，p.1038.

[105] 中美关系报告编辑小组主编：《中美关系报告：1981—1983》，台北美国文化研究所1984年，第129页。关于“六项保证”，在文字和措辞上有不同版本，本版本是根据台湾“外交部”发言人发表的声明翻译的。霍尔德里奇对其中第五条的解释是：美国继续承认台湾是中国的一部分，至于统一问题由中国人自己解决，美国只认定用和平手段实现统一。See Crossing the Divide，pp.231—232.

[106] 《人民日报》1982年8月18日；American Foreign Policy.Current Documents.1982，pp.1038—1040.

[107] 《当代中国外交》，第238—239页；A Great Wall ，p.326；采访朱启桢。但美国政府则有自己的打算。美国对台军售1980年为5.98亿美元，美国政府认为，计算军售价格要把美元贬值、通货膨胀的因素考虑在内，1980年的5.98亿美元相当于1982年的8.35亿美元。依照负责政治事务的副国务卿伊格尔伯格的设计，如果美国售台武器以8.35亿作为基数，每年减少2000万元，加上通货膨胀的因素，美国对台军售可以维持40年甚至更多。见 A Great Wall ，p.332.

[108] U.S.Department of State Bulletin ，Vol.82，No.2067，p.21.

[109] American Foreign Policy.Current Documents .1982，pp.1042—1052.

[110] U.S.Department of State Bulletin ，Vol.82，No.2067，pp.19—21；American Foreign Policy.Current Documents .1982，pp.1042—1051.

[111] About Face，p.127.

[112] Public Papers of the Presidents of the United States.Ronald Reagan.（hereafter cited as Public Papers：Reagan），1982.Vol.Ⅰ，p.1274.

[113] 中美关系报告编辑小组主编：《中美关系报告：1981—1983》，台北美国文化研究所1984年，第100页。

第四章 稳定大局

第一节 中国重申独立自主的外交政策

从1972年尼克松访华到1982年关于美国售台武器的公报的签订，中国与美国打了10年交道，也积累了许多经验。在苏联力图寻求全球扩张的情况下，中美两国有着共同的战略利益；在中美关系正常化之后，两国经济、文化、科技及其他各方面的交流也有着广阔的发展前景。但10年的经验也使中国决策者清醒地意识到，中美关系的发展受到多方面因素的制约。除了两国的社会制度和意识形态的不同，台湾问题是进一步发展中美关系的主要障碍。台湾与美国的关系年深日久，美国国内，尤其在国会中存在着强大的亲台势力。主要由于台湾问题，中美关系的正常化是那么艰难，用了近7年的时间。甚至在建交公报即将发表的时候，美国售台武器问题还可能使谈判功败垂成。两国关系刚刚实现正常化，美国国会就通过了多处违反中美建交公报、严重干涉中国内政的“与台湾关系法”，美国实质上继续把台湾当作一个独立的政治实体来对待。而且一旦成为法律，这种立场就会在相当长的时间内固定下来，而不可能在短时间内发生变化。两国建交未几，美国坚持向台湾出售先进武器问题又把中美关系带到了危险的境地。双方又经过十分艰难的谈判，才达成了《八·一七公报》，使中美关系渡过了又一个危机。但公报并没有最后解决问题，它只是把问题的解决推迟到了不确定的未来，所以中美关系中的这个最大的制约因素仍然存在，中美关系发生又一次危机的潜在可能性仍然存在。在公报达成后，美国右翼顽固势力不断发议论，写文章，重弹“两个中国”的老调，并扬言要在国会搞一个反对联合公报的决议，一再向里根政府施加压力。而国务院竟在给参议院一个小组委员会的信中说，公报“只是总统的一项政策声明”，美国在向台湾出售武器上所作的承诺“不是一项行政协定，并不具有国际法所有的约束力的权利或义务”，倒是联合公报的执行要受“与台湾关系法”的约束。[1]这些情况都引起中国政府的密切注意。[2]

除了台湾问题，10年的交道也使中国领导人看到了美国国内政治对中美关系的严重制约。从一方面来说，发展和改善中美关系是美国两党的共识，中美之间的三个公报分别是在两党执政时签订的。另一方面，对华政策又不止一次成为美国两党斗争的热点，甚至焦点，成为美国党派斗争的“政治足球”。40年代末50年代初关于“谁丢失了中国”的争论是最明显不过的例子。70年代以来的情况也是这样。尼克松打开中美关系受到部分民主党人的攻击，他们抱怨美国对中国作了种种让步，而没有从中国得到相应的回报，所得到的只是发展贸易和文化交流的空洞承诺。有一份报纸竟用了这样的标题：“他们得到了台湾，而我们得到了春卷”。[3]卡特总统实现对华关系正常化遭到共和党右派的攻击，最典型的是里根对卡特的攻击。这种情况也使中国决策者意识到，要建立健康、稳定的中美关系是很不容易的，美国国内和国际上一有风吹草动，就会影响到中美关系。稍后，1983年6月，邓小平在一次接见美籍华人学者时所发表的谈话正表示了中国领导人的这种认识，他说：

美国的当权人士从未放弃搞‘两个中国’或‘一个半中国’。美国把它的制度吹得那么好，可是总统竞选时一个说法，刚上任一个说法，中期选举一个说法，临近下一届大选时又一个说法。美国还说我们的政策不稳定，同美国比起来，我们的政策稳定得多。[4]

从60年代末以来，从毛泽东、周恩来到邓小平，中国领导人以高瞻远瞩的战略远见、卓越的政治智慧和高超的斗争艺术打开与美国的关系，使中国的外交随着国际形势的变化和中国国家目标的变化实现了重大转变。由于苏联扩张主义成为对中国和世界和平的主要威胁，中国在国际上实行反对苏联霸权主义的统一战线的方针，即所谓“一条线”的联美抗苏的国际战略，中国的对美政策强调的是共同反对苏联霸权主义的需要，这种共同的战略需要成为中美关系正常化的战略基础。中国的这个方针不仅维护了中国的国家安全，而且有力地遏制了苏联的扩张，维护了世界和平。中国外交政策和国际战略的适时转变既符合中国的国家利益，也符合世界和平的利益。进入80年代，国际形势又发生一些变化。里根执政后，打出了对内振兴经济、对外重振国威的旗号，增加军费开支，力争夺回美国的军事优势，并加强与盟国的传统关系，实行强硬的对苏政策，加剧了与苏联的争夺，也加剧了国际紧张局势。

另一方面，苏联由于战线过长，力不从心，在阿富汗又陷入泥潭，逐渐失去了战略主动。在这种情况下，苏联的对华政策出现了一些寻求改善苏中关系的积极变化。1982年年初以来，苏联部长会议主席吉洪诺夫和政治局委员契尔年科先后就中苏关系发表讲话，表示苏联“不寻求与中国对抗”，愿意采取“具体步骤”同中国恢复关系。2月1日，苏联在给中国政府的照会中提出再次举行中苏边界会谈。3月24日，勃列日涅夫在塔什干发表讲话，他在继续攻击中国的外交政策的同时，也表示苏联“从未以任何形式支持过‘两个中国的概念’”，“从不认为我们两国间的敌对和疏远状况是正常的现象。我们愿意在不带任何先决条件的情况下就双方可以接受的……改善苏中关系的措施达成协议。这既涉及经济、科学和文化关系，也涉及政治关系”。英国著名的《金融时报》认为勃列日涅夫的讲话是“自中苏两国存在边界争端，特别是1969年中苏边界战争以来最明显的和解姿态”。[5]26日，中国外交部发言人发表谈话，表示坚决拒绝勃列日涅夫对中国外交政策的攻击，并说：“在中苏两国关系和国际事务中，我们重视的是苏联的实际行动。”[6]5月13至21日，苏联外交部远东司司长贾丕才（12月被任命为副外长）访问北京，与中国外交部副部长钱其琛、苏联东欧司司长于洪亮进行了会谈。5月20日，苏联《真理报》发表文章称，苏联任何时候都准备举行边界谈判。8月，于洪亮访问了莫斯科，与苏方商谈了恢复中苏边界谈判的事宜。9月15日，中国外交部发言人表示，一旦一切安排就绪，中苏立即恢复边界谈判。

中美苏关系的这种微妙变化使中国外交有了更大的回旋余地，也使中国决策者能更加充分、更加深远地考虑中国在改革开放和现代化建设新时期的外交方针。显然，原来中国所奉行的“一条线”的方针已经不能适应国际形势的新发展。从1982年起，中国政府更加强调独立自主的外交政策，更加强调发展同第三世界的关系。1982年，中国领导人频频会见第三世界国家领导人，强调与发展中国家之间的合作。2月15日，赵紫阳总理在会见联合国亚太经社执行秘书基勃里亚时强调，“发展中国家的相互合作对推动全球谈判具有重要意义，我们的基点应该放在发展中国家的合作上”。2月24日，赵紫阳在会见摩洛哥首相布阿比德时表示：“中国属于第三世界，是发展中的社会主义国家。我们永远同第三世界国家同呼吸，共命运。”[7]3月18日，赵紫阳在会见上沃尔特外交合作部长蒂安塔尔时又说：“我们要着重发展南南合作，这也是推动南北对话，争取建立新的国际经济秩序的实际行动。”3月25日，邓小平在会见巴西外长格雷斯时强调：“从当前国际形势来看，第三世界国家之间的发展关系和加强合作非常重要。”[8]

同时，中国分析世界形势时，不再强调苏联的扩张，而是恢复了对两霸争夺世界霸权的抨击。4月19日，赵紫阳在为索马里第二副总统库勒米举行的宴会上指出：“在当今的世界上，超级大国争夺霸权的斗争遍及各个角落。事实一再表明，它们要对别国、特别是第三世界国家进行控制、颠覆、剥削和侵略，并使世界和平与安宁受到严重威胁……主要受害者是我们第三世界国家。”同日，赵紫阳在与几内亚比绍国家元首维埃拉的会谈中，将中国的外交政策概括成三句话：加强同第三世界国家的团结合作，反对霸权主义，维护世界和平。他说：“中国奉行独立自主的对外政策，坚决反对霸权主义，认为当今世界紧张动荡的根源是两个超级大国的争夺。”4月25日，黄华外长在欢迎冰岛外长约翰内森时指出，80年代的国际形势不是缓和，而是动荡、紧张。其根源是超级大国争夺世界霸权。反对霸权主义是全世界人民的一项急迫任务。4月29日，赵紫阳在同来访的卢森堡首相维尔纳会谈时指出，“当今世界局势是紧张动荡、复杂多变，其根源在于两霸争夺。”[9]

从反对霸权主义的立场出发，中国领导人进一步阐明，中国不会依附于任何一个大国。邓小平8月2日会见法国外长谢松时说：

我们历来欣赏法国在国际事务中所采取的独立政策。这不是今天说的，毛泽东主席、周恩来总理在世时就是这么评价的。中国也奉行独立政策。

8月21日，邓小平对来访的联合国秘书长德奎利亚尔说：

中国是联合国安全理事会的常任理事国，中国理解自己的责任。有两条大家是信得过的，一条是坚持原则，一条是讲话算数，我们不搞政治游戏，不搞语言游戏，在政治上不爱好打牌。中国的对外政策是一贯的，有三句话，第一句话是反对霸权主义，第二句话是维护世界和平，第三句话是加强同第三世界的团结和合作。[10]

黄华外长在8月20日与德奎利亚尔的会谈中强调了中国外交的总方针，他说，我们外交政策的基本点是团结第三世界国家和人民、联合爱好和平与主持正义的国家和人民，反对霸权主义，维护世界和平，不管这种霸权主义来自何方。中国不会依附任何一个超级大国，中国不会打“美国牌”去对付苏联，不会打“苏联牌”去对付美国，也决不允许任何人玩“中国牌”。这是中国独立自主外交政策的明白、坦率的表述。而在一年前中国强调的仍然是“对付苏联霸权主义的挑战”，“把联合反霸斗争，不断推向前进”。[11]

1982年9月，中国共产党领导人在党的十二大召开前夕向外交部指示，要对美国拉开距离，对苏联松动关系。[12]在十二大上，独立自主的外交政策正式作为中国在改革开放和现代化建设新时期的国际战略为全党所确认。邓小平在9月1日的开幕词中对中国30多年的外交作了十分概括、十分简练的总结，他说：

独立自主，自力更生，无论过去、现在和将来，都是我们的立足点。中国人民珍惜同其他国家和人民的友谊和合作，更加珍惜自己经过长期奋斗而得来的独立自主权利。任何外国不要指望中国做他们的附庸，不要指望中国会吞下损害我国利益的苦果。[13]

鉴于中苏关系仍然处在对抗的状态，这里的“任何外国”显然是指美国。这个说法与邓小平早些时候在中美谈判关于美国武器售台公报时的一再表述是完全一致的，但在党的全国代表大会上加以重申，其意义就不一样了，这就不再是就某个具体事件作出的议论，而是一种带根本性的方针和原则。从中华人民共和国成立以来，独立自主就是中国外交的根本原则。正因为中国坚持了这一原则，当着美国在朝鲜战争以后构筑起遏制中国的半月形防线时，[14]中国以大无畏的精神进行反对美国遏制的斗争；也正是因为中国坚持了独立自主的方针，当着苏联要干涉中国内政，损害中国人民的根本利益时，中国不惜与苏联进行坚决的斗争。但实事求是地说，在冷战的国际大背景下，在两极世界的国际格局下，在中国的国家安全面临着某个大国的严重威胁的情况下，以及在中国外交受到极“左”思潮影响的情况下，中国独立自主的外交方针不可避免地受到干扰和局限。在中国外交中曾经有过以美国划线和以苏联划线的情况，影响了中国与一些国家的关系。进入80年代，对中国安全迫在眉睫的威胁已经不复存在，中国国家生活的各个方面已经或正在回到正常轨道，中国的国际地位明显提高，中国确实已经有可能实行比以前更完全、更不受干扰的独立自主的外交政策了。

在党的十二大上，胡耀邦总书记在政治报告中以“坚持独立自主的对外政策”为题更具体地阐述了中国的外交政策，再次指出：“中国决不依附于任何大国或国家集团，决不屈服于任何大国的压力。中国的对外政策……有长远的、全局的战略依据，决不迁就一时的事变，不受任何人的唆使和挑动。”在讲到世界形势时，他指出，“反对霸权主义、维护世界和平，是今天世界人民最重要的任务”，他强调了要“同霸权主义、扩张主义的一切表现进行坚决的斗争”，并在阐述中东形势时指名道姓地抨击了“美国霸权主义”。这是近几年来在中国领导人的讲话中所没有过的。他还强调了中国外交向第三世界倾斜的观点，说：“社会主义中国属于第三世界……第三世界在战后国际舞台上的崛起是我们时代的头等大事。第三世界改变了联合国仅仅是受某些大国操纵的一架表决机器的情况”，并认为南南合作“有助于冲破现存不平等的国际经济关系和建立国际经济新秩序，具有伟大的战略意义”。在讲到中美关系时，他肯定了中美关系正常化和此后的发展，同时指出：

两国关系中一直存在着阴影。这是因为，美国虽然承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府，只有一个中国，台湾是中国的一部分，但是又通过了一个违反两国建交公报原则的“与台湾关系法”，继续向台湾出售武器，把台湾作为一个独立的政治实体对待……中美两国政府经过将近一年的谈判，不久前发表联合公报，对美国向台湾出售武器问题做出了分步骤直到最后彻底解决的规定。我们希望这些规定将得到切实履行。中美两国关系只有真正遵守互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则，才能继续取得健康的发展。

令人瞩目的是，胡耀邦在报告中对苏联的提议作出了回应。他说：“我们注意到苏联领导人一再表示愿意改善同中国的关系。但是，重要的不是言辞而是行动。如果苏联当局确有诚意改善同中国的关系，并采取实际步骤解除对我国安全的威胁，中苏两国关系就有走向正常化的可能。”[15]这就是说，在中国对美国和苏联的关系中，中国都将坚持原则立场。在中美关系中，最主要的是“一个中国”的立场，在对苏关系中，最主要的是国家安全。自然，就当时的情况来说，中美关系比中苏关系要好得多。但中国将同时寻求继续改善和发展与美国的关系以及与苏联关系的正常化，以便不断改善中国进行现代化建设的国际环境，尤其是周边环境。

1982年12月举行的第5届全国人民代表大会第5次会议总结了新中国成立以来的历史经验和改革开放新时期的特点和任务，对1978年3月通过的宪法进行了修改。在新修改的宪法中对党的十二大确定的外交方针予以确认。宪法修改委员会副主任彭真在修改宪法的报告中再一次强调：

现在的世界处于剧烈的动荡不安中，今后只要世界上还存在着帝国主义、霸权主义，动荡不安的局面就不会终止。在我国外部不论出现什么情况，我们一定要坚持独立自主的政策，如同邓小平同志在中国共产党第十二次全国代表大会上所说：“任何外国不要指望中国会吞下损害我国利益的苦果。”[16]

中国在经过了50年代的联苏反美、70年代的联美反苏之后，在80年代初重申独立自主的外交政策，具有十分重大的意义。只有在这样外交政策指导下，中国才能真正发展同所有国家的友好关系，实现全方位的开放，才能营造对现代化建设最有利的国际环境，尤其是周边环境，才能在国际事务中发挥更大的作用。今后中国对美政策也将依据这种独立自主政策、根据中国人民和世界人民的根本利益来确定。这一独立自主方针的另一重要意义在于，中美关系并不是依赖于第三国，即不是由于，或不仅仅由于共同反对苏联霸权主义的需要而存在、而发展的。在后来冷战结束、美国对华政策出现重大调整的情况下，这种独立自主政策更显出其深远意义。

美国自然密切注视着中国外交方针的这种变化。许多美国官员私下欢迎中苏重开谈判，因为中苏紧张状态的缓和会有助于处理一些重大国际争端，如柬埔寨问题和朝鲜问题。胡耀邦在十二大的报告中提出了中苏关系中的三大障碍：苏联在中苏边境和中蒙边境派驻重兵，支持越南侵占柬埔寨，武装侵占阿富汗。美国决策者认为，中国提出的这些条件，尤其是后两条，也能使美苏关系得到改善。自然，中国恢复对美国霸权主义的批评引起美国决策者的不满。1982年12月，助理国务卿霍尔德里奇在美中关系全国委员会的讲话中说：“总的说来，我们欢迎有助于缓和地区和国际紧张局势的事态发展。我们欢迎苏联真正的、而不仅仅是装装门面的削减威胁邻国的军队。”他还说：“直截了当地说，我们反对中国人把我们称作‘霸权主义者’，希望中国人最好不要把我们与苏联人并提为世界上一切罪恶的渊薮。”美国也还有一种担心，中国可能以牺牲美国利益来寻求与苏联的和解。[17]

第二节 问题成堆

《八·一七公报》的签订使中美关系渡过了一次危机，但中美关系并没有因此而万事大吉。1982年到1983年，中美关系中可以说是麻烦不断。其中有些是与美国对台湾的政策直接有关的，另一些是两国关系其他方面出现的摩擦。

一、关于第二个纺织品贸易协议的谈判

中美第一个纺织品协议是1980年9月签订的。尽管它没有充分反映当时中国对美纺织品出口已达到的水平，但中国仍严格按照协议规定将其对美纺织品出口的增长控制在有限的范围内。但美国政府在协议签署的20个月时间内曾先后4次提出协商要求，扩大中国纺织品向美国出口的限制范围。到1982年8月，美国对中国纺织品的限制品类已由原先规定的8种增加到15种，并有4种正在谈判中。美方曾多次宣布单方面限制，甚至实行卡关，对中国纺织品生产和出口造成损害，也给美国进口商造成严重损失。而美国一些报刊却还在散布，“中国对美纺织品出口增长太快”，扬言要削减对中国纺织品出口的限额水平，扩大限制范围。[18]甚至美国官方也声称，如果达不成协议，美方将要实施单方面限制。实际上，中国对美纺织品输出虽有增长，但在美国进口总额中占的比例还是很小的。根据美国官方统计，1981年美国进口纺织品总额近100亿美元，而从中国进口的仅占5.9亿美元，不到美国总进口的6％。和一些美国纺织品的主要供应国相比，不到它们水平的1／3。再者，在整个中美贸易中，中国处于逆差。1981年的逆差达29亿美元。中美之间包括纤维在内的纺织品贸易中国也处于严重的逆差。

第一个纺织品协议应于1982年年底到期。8月，中美两国在北京开始新的纺织品贸易协议的谈判。在第一轮谈判（8月13日至16日）中，美方代表提出要扩大对中国纺织品出口的限制范围，压低限额水平，取消某些灵活条款，把年增长降到平均不到1％，并要求修改协商条款，使美方拥有任意行动的自由。中方代表团团长李登山在谈判中批驳了美方论点，指出，中国对美纺织品的增长几乎从零开始，1981年中国对美的全部纺织品出口，按中国的统计为4.2亿美元；按美国的统计也不到6亿美元。与一些对美主要供应国相比，差额甚大。而且中国的出口产品中相当大部分是坯布，是供美国印染、服装业做原料用的。中国对美的服装出口只占美国纺织品进口总额的3.1％。同时，中国对美纺织品出口的类别和产品范围也是有限的。1981年中国对美出口只有54个类别，只占美国全部进口类别的一半。因此，说中国对美纺织品出口给美国发展工业生产和就业市场造成了困难，干扰了市场，这是不符合事实的。中方要求，新的协议应当体现中美贸易关系协定的各项原则，给中国纺织品输美一个公平合理的、不受歧视的待遇，中国在纺织品输美的增长率、配额类别等方面的状况应有明显改善。[19]美国要求把中国纺织品输美的增长率限制在1％，中国要求6％，双方立场差距甚大，谈判一开始就陷入僵局。9月27日至10月6日，双方又在华盛顿进行了第二轮谈判，仍未达成协议。以后，双方又举行了两轮谈判，均未取得成果。在第三轮谈判之后，美方不顾中方反对，于12月28日公布了准备对中国纺织品实行单边限制的细节，企图迫使中方作出让步。在1983年1月6日至13日举行的第四轮谈判中，中方作出了很大让步，如同意美方要求将限制范围从原提的21类增加到28类，在限额水平、年增长率等方面也作出了较大让步，但并未得到美方响应。中方又提出在谈判取得正式协议前双方达成一项临时安排，这个建议又遭美方拒绝。[20]

1983年1月13日，美国国务院发言人休斯宣布，由于美中两国第一个纺织品协议于1982年12月31日到期，新的协议谈判至今未达成协议，美国决定对中国纺织品进口实行单方面限制。在这种情况下，中国为了维护自己的利益被迫作出反应。1月19日，中国对外经济贸易部外贸管理局负责人授权正式宣布，鉴于美国决定对32类中国纺织品实行单方面限制，中国决定立即停止批准今年从美国进口棉花、化学纤维和大豆的新合同，并削减从美国进口其他农产品的计划。《人民日报》1983年1月20日。中美之间爆发了建交以来的第一次贸易战。其结果，中美贸易在经过了1978年至1981年的增长之后，1982、1983两年连续下降。[21]

1971—1989年中美贸易（美方统计数字） 单位：百万美元

在中美经贸领域，除了上述争议，1979年美国进出口银行承诺的对华20亿美元贷款也一直没有兑现。直到1983年5月，进出口银行才向中国提供了5700万美元的贷款。美国对华实际投资仍然几乎等于零。

二、关于湖广铁路债券案

湖广铁路是指湖北、湖南两省境内粤汉铁路和湖北省境内川汉铁路。在清政府行将寿终正寝的1911年，英、法、德、美四国银行团经过一再争夺和妥协，于5月达成协议，并在一年后迫使清政府在《湖广铁路借款合同》上签字。在清末，列强在争夺在华势力范围和让与权的争夺中，特别注意争夺铁路借款权，因为铁路借款权带来一连串的特权和利益，争夺铁路成为扩展经济利益和政治势力的重要手段。西方学者也指出，争夺铁路的策略就是争夺在华势力范围的策略……铁路的让与权现在具有国家和政治的性质，它是用以划分［在中国］政治利益区域的。[22]《湖广铁路借款合同》与其他一系列的铁路借款合同一样，也有种种掠夺性的规定。第一，合同规定，借款额为600万英镑，年息5厘，期限40年，95折扣。这样，不算通货膨胀的因素，借款到期后（1951年），债务国需偿还1470多万英镑，而实际得到的借款却是570万英镑，列强财团通过折扣和高额利息就榨取了高额利润。第二，合同还规定，借款除以铁路产业本身及其收入作为担保外，还以湖北湖南两省厘金、湖北省川淮盐局江防经费等项收入作为担保，这样，列强就通过它们把持的海关，控制了两省的财权。合同甚至称，中国政府如要修改海关税则，也要先与银行商明，这真是对中国内政肆无忌惮的干涉。第三，合同原规定将贷款一半存于两家中国银行，但不过3年，四国银行团以中国银行“信用未孚”为借口，拒绝将贷款存于这两家银行，这样，它们一边向债务国收取利息，一边又把贷款放在自己银行，坐吃利息，实行双重剥削。第四，合同规定，各段铁路总工程师分别由四个贷款国国民担任，铁路财务由各银行审核，这样列强就控制了铁路的部分人事和经营权。第五，合同虽然规定所需铁路器材由汉阳铁厂自行制造供用，但又说，倘汉阳铁厂不及按时供应，则由经理人员由外洋购买，从而使债权国又得到了供应铁路器材的特权。这样，债权国的投资者将得到利润，债权国的工厂将得到订货。[23]所有这些规定在清末的众多铁路合同中是相当典型的。十分明显，《湖广铁路借款合同》属于列强强迫清政府签订的不平等条约之列，严重侵犯了见证中国的主权，理所当然属于恶性债务。惟其如此，合同签订之初，就受到中国人民的强烈反对，湖北、湖南、四川各省人民掀起了声势浩大的保路运动，成为清政府覆灭的导火线。

1949年中华人民共和国成立后，中央人民政府即昭告全世界，对旧中国政府订立的一切不平等条约予以废除。根据国际法的基本原则，新政府对于旧政府的权利和义务，不存在“全面继承”的问题，对于像湖广铁路借款这样的恶性债务，任何主权国家都是不予继承的。

以这个合同为根据的债券从1938年起即已停付利息，1951年本金到期时也未付，在市场上早已成为一张废纸。但在美国却有人用微不足道的低价收购这种债券，企图牟取暴利。1979年11月起，美国公民杰克逊竟在美国亚拉巴马州地方法院控告中国，要求偿还债券本利上亿美元。该法院受理此案，荒唐地将中华人民共和国列为“被告”，并于1979年11月13日向中国外长黄华发出传票，要求他于收到传票后20天内提出答辩，否则作“缺席判决”。中国外交部拒绝接受传票，将其退回。

这个法院的做法是违反国际法的。按照国际法，主权国家是独立的、平等的，一个国家不受另一国家的法律和法院管辖，这就是所谓“国家主权豁免”的制度。中国政府曾多次照会美国政府，声明中国作为一个主权国家，享有主权豁免，不受外国法院管辖。[24]但美国政府以三权分立、不能干涉司法判决为由，表示无能为力。1982年9月1日，美国亚拉巴马州地方法院对中华人民共和国作出“缺席判决”，要求中国政府偿还原告4100多万美元，并称，如果中国政府对这一判决置之不理，美国法院将依据原告的请求强制执行判决，扣押中国在美国的财产。

1983年2月上旬，美国国务卿舒尔茨访问中国。吴学谦外长在同他会谈时坚决拒绝美国法院的无理判决，并向他提出了一份备忘录，阐明了中国政府对此事的立场。备忘录指出：“中国政府对于历届旧政府的外债，一概不予承认，也不承担偿还的义务……恶债不予继承是国际法久已公认的一项原则”；美国地方法院的判决“完全违反国家主权平等的国际法原则，违反联合国宪章”；“如果美方无视国际法，强制执行上述判决，扣押中国在美国的财产，中国政府保留采取相应措施的权利。”备忘录最后“希望美国政府切实负起责任，严格按照国际法原则行事，采取积极步骤，制止事态发展，妥善处理此案，不使它给中美关系以及两国间正常的经济贸易往来造成损害”。[25]2月5日，邓小平会见舒尔茨，就中美关系中的一系列问题进行了重要谈话。关于湖广铁路债券案，他斩钉截铁地说：

湖广铁路债券问题，我们外长已交一份备忘录给你，这是我们的最后态度，不会有什么改变了。如果中国承认了这件事，就等于承认了你们的治外法权，你们的法庭就要管着我们。中国不受任何外国政府、法庭、议会的干涉，不管后果如何，我们都不能接受。这些问题还是通过外交途径解决为好……如果跟你们一样利用法庭，我们可以举出一百多年来中国被侵略、被奴役的历史，那不是什么都谈不成了？我正式告诉阁下，美国法庭对中国没有用处。[26]

2月10日，美国国务院发表声明，为美国地方法院的无理判决和美国政府的立场进行辩护。声明一方面说，美国法律承认，“在发生公民与政府之间的诉讼时外国享有主权豁免的概念”，但又说，这不是“绝对的”，“可以因为其商业方面的行为对其提出诉讼”。声明还说，国务院“对这起诉讼的是非曲直没有表态”，“从未直接卷入这类案件”，并要求“中国按照美国的司法程序解决这一问题”。[27]国务院一方面推卸责任，一方面还要把美国法律强加给中国，中国政府当然不能接受。

三、胡娜“政治庇护”事件

胡娜是中国青年女子网球选手。1982年7月她随中国网球队到美国旧金山参加国际网球比赛。7月20日，她在一些人的引诱下离队出走，26日，又由别人宣布她要求在美国政治避难。1983年4月4日，美国政府宣布给胡娜“政治庇护”，由此造成中美关系中的又一纠纷。

胡娜出生于四川省的一个体育世家，她是在家庭的鼓励和中国体育部门的长期培养下成长起来的，她处处受到信任、重视和关怀，而从未受过什么“政治迫害”。1979年至1982年3年中，她曾10次出国参加各种比赛，仅美国就去了3次。在国际网球比赛中，她为祖国争得了荣誉，在新兴的中国网坛上胡娜算得上是出类拔萃的。她也因此被选为四川省新长征突击手、四川省劳模、成都市劳模、成都市青联委员。1983年1月31日，中国网球协会在致舒尔茨国务卿的信中还说，如果胡娜回国，仍将选派她出席同年7月在瑞士举行的国际女子网球比赛。

胡娜出走的整个过程是美国一些人与台湾方面相勾结，对胡娜进行诱骗、胁迫的结果。胡娜年轻少识，在美国无亲无故，不通语言，也根本不懂得“政治避难”是怎么回事。在她离队的第二天，就有从台湾来加利福尼亚州的律师刘某出面替她说话。然后，又有人将她藏匿达8个月之久。美国亲台保守势力极力推波助澜，他们利用舆论工具攻击中国政府和中国的社会制度，还领着胡娜到处招摇撞骗，寻求所谓支持。美国政府对此听之任之。就连美国体育界也说，有人做了些不名誉、不道德的事骗走了胡娜。[28]刚刚访华归去的美国众议院议长奥尼尔在4月12日接见记者时也表示，他不同意美国政府给予胡娜政治庇护的决定。他认为这一决定和中国作出的反应使中美关系改善的前景变得暗淡了。美国政府必须把避免两国关系进一步恶化作为当务之急。[29]

中国领导人从维护国家尊严和发展中美关系的大局出发，对此事予以高度关注。早在1982年8月17日邓小平在接见美国大使恒安石时就曾提到胡娜事件，他敦促美国政府从两国关系的大局出发，认真解决这一问题，以堵塞中美关系中的“这些漏洞”。9月8日，他在会见美国前总统尼克松时再次说到：最近我们有个网球队员留在美国，你们美国报纸也说，是美国人做了一些不干不净的手脚把她挖走了。像网球运动员这样的事不解决，我们的日子也能过。但是它向我们提出了一个问题，中国今后还敢派什么人去交流呢？[30]中国政府多次与美方交涉，希望美国政府妥善处理这一问题，以维护中美文化、体育交流和中美关系大局。但美国政府却不顾国际惯例，为迎合亲台右派势力，一意孤行，作出给予胡娜“政治庇护”的决定，给中美关系带来了损害。

在舒尔茨访华时，邓小平于2月5日会见舒尔茨。他就胡娜事件说，为什么我们这么重视？这是个危险的先例，此例一开，就会有连锁反应，最终会形成影响两国关系的重大问题。[31]本来，美国政府可以有三种选择：如果顾全中美关系的大局，就应该送胡娜回国，这是上策；不然就让胡娜留在美国读书，这是中策；给予胡娜政治避难，这是下策。给予政治避难的含义是，如果当事人回国，会受到本国政府的政治迫害。美国政府内部对于究竟如何处理这一问题也有争议。对于国务院这一突出意识形态因素的对中国不友好的决定，连美国大使恒安石也甚感不满。[32]

1983年4月4日，中国驻美大使馆就此向美国政府提出强烈抗议。4月5日，中国外交部新闻司司长齐怀远在新闻发布会上指出，这是美方长期策划、蓄意制造的一起严重政治事件，向美国提出严正交涉。6日晚，齐怀远又在特别新闻发布会上宣布，外交部副部长韩叙当晚9时30分召见美国驻华大使恒安石，向他递交了中国外交部的抗议照会。7日，文化部对外文化联络局局长丁谷约见美国驻华使馆公使衔参赞傅立民，指出，美国的这一行动在政治上是对中国极不友好的，在法理上是站不住脚的，在道义上是应受到谴责的，也从根本上违背了两国政府文化协定所规定的“进一步促进两国人民更广泛的接触以利于巩固和发展两国之间的友好关系”的宗旨，破坏了中美文化交流的正常气氛，在两国文化交流活动中设置了障碍。为此，他代表文化部郑重声明：自即日起中国政府停止执行根据中美文化协定制定的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府1982和1983年文化交流执行计划》中尚未执行的全部项目。[33]同时，中国体育总会决定停止1983年中美体育双边交往，并且不参加1983年在美国举行的10项体育赛事。

中国政府采取上述措施完全是被迫的。但美国政府一些人却说中国“反应过度”，辩白说“美国政府无意制造损害两国关系的事件”，说什么“美国决定给予胡娜政治庇护是一个特定的事件，应该在美中全面关系的范围内来看待这一事件”。[34]其实，恰恰因为美国没有顾全两国全面关系，背离互相尊重、互不干涉内政这样一些基本原则，才一再做出伤害中国人民感情、损害两国关系的举动。4月14日，中国驻旧金山总领事胡定一在记者招待会上表示，美国庇护胡娜是件坏事，如果双方都谨慎地、诚实地行事，双方文化交流计划是可以恢复的。[35]4月15日，舒尔茨国务卿在一次演讲中为胡娜事件辩护说，给予政治庇护不是由国务院或总统作出的决定，而是由移民归化局根据一定的标准作出的一个半司法的决定。他接着说，美国与别的国家不同，美国是一个移民的国家，这就是说，我们对那类问题具有一种本能。这是其他国家的人很难加以理解的。[36]1983年8月28日邓小平在会见美国来访者时再次指出：像胡娜事件，也是观察中美关系的一个角度，这虽是个别问题，但要看得深些，其中有实质性的内容。[37]

四、与台湾有关的问题

《八·一七公报》的签订使中美关系渡过了一次危机，但问题并没有解决。美国国内的保守势力一直吵吵嚷嚷，指责行政当局对中国让步太大，不断对政府施加压力。里根政府为安抚保守势力，也在不断作出曲解公报言辞、违背公报精神的表态。尤其严重的是里根总统1983年2月接见美国《世事》周刊记者的谈话。里根在谈话中一再强调，美国把中国用和平方式解决台湾问题与美国向台湾出售武器“联系在一起”，声称“提到减少武器供应的全部字句都是以在［在和平解决台湾问题］这方面取得进展为条件的”，他进而把公报内容归纳为：“如果有朝一日两方认为它们能够以和平方式合起来成为一个中国，那就没有任何必要向台湾出售武器了。公报就是这个意思。没有更多的意思。”他在谈话中虽也提到要同中国保持“良好的关系”，但更多的是一而再、再而三地强调“恪守”、“履行”“与台湾关系法”，还说，美国不会“随着时间的推移”而“减少向他们［台湾］出售武器”。里根的这番公然违反公报的表态引起中方的强烈不满。2月26日，新华社记者发表述评，指出，里根的谈话“是以美国的“与台湾关系法”作为指导美中关系的原则，而把8月17日中美联合公报的根本原则抛到九霄云外去了”，“这不能不说是美国态度的一个严重倒退”。述评要求美国政府切切实实地做一些有利于促进中美关系而不是损害中美关系的事。[38]

与此同时，美国政府在中国加入亚洲开发银行问题上再次把台湾问题搅和在一起。国务院发言人容安澜3月23日在新闻发布会上说，中华人民共和国有资格成为亚洲开发银行的成员国，但他又称：“驱逐台湾将会对美国继续参加亚洲开发银行和为这一银行提供资金产生严重的影响。”这是明目张胆地主张“一中一台”。美国还以向该行提供的资金作为贯彻这一主张的工具，对亚行进行威胁。29日，中国外交部新闻司司长齐怀远在新闻发布会上说，既然容安澜表示承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，是中国在国际组织中的代表，有资格成为亚洲开发银行的成员国，那么，以任何借口阻挠该行撤销台湾当局的资格是站不住脚的，是法理所不容的。他要求美国不是在口头上而是以实际行动表明，“美国不支持‘两个中国’或‘一中一台’的政策”。[39]

没过3个月，又发生了泛美航空公司重飞台湾航线的问题。根据1980年8月中美两国签订的民航协定和9月签订的民用航空运输协定，中国政府批准泛美航空公司作为美国第一家指定空运企业飞行中国。泛美航空公司在争取开航中国的过程中，曾经向中方作出停飞台北的明确承诺。但泛美航空公司背弃承诺，重飞台湾航线；而美国政府不顾中国政府一再申述的立场，又不接受中方提出的双方主管当局就此进行磋商的建议，认为泛美航空公司申请复航台北航线完全是商业行为，符合中美建交公报，批准泛美航空公司的要求，使之于1983年6月14日开航台北。为此，外交部部长助理朱启桢6月16日约见美国大使馆临时代办傅立民，向他递交了中国外交部的抗议照会。照会驳斥了美方所谓泛美开航台北纯系私人商业行为的说法，指出，国际航空关系，尤其是开辟定期航班，必须经过有关国家政府的批准，绝非一般的商业行为；美国政府批准泛美飞行台湾航线，批准台湾的“中华航空公司”增加在美通航点，也证明“华航”和泛美的这类行为不是一般的商业行为。而美国政府不顾中国的反对，坚持批准泛美飞台，这是明显无视中国主权的表现。同日，中国民航局国际司司长李树藩约见美国大使馆经济参赞卜道维，向他递交了中国民航局的一份函件，表示中国民航局停止给予泛美使用中国航路和机场的权利，要求美国政府另行指定一家不飞台湾的航空公司飞行中国航线，并提议双方航空当局根据中美民用航空运输协定的有关规定，尽早就有关问题进行协商。[40]

台湾设在美国及其他一些国家的代表机构直接受理、颁发前往所谓“中华民国”的签证一事也引起中国方面的关注。台湾当局在一些已同中国建交的国家设立了名目繁多的代表机构，直接受理、颁发签证，还拉拢这些国家也在台湾设立相应的机构，并在台湾直接受理颁发签证。台湾当局力图借此同这些国家建立一种实际上的“官方关系”，破坏这些国家与中华人民共和国的关系。而在这些活动中，美国做得最为过分。6月29日，中国外交部就此事照会了这些国家的驻华代表机构。照会指出，颁发签证属一国政府性职能，是一项官方行为，《维也纳领事关系公约》第二、三、五条对此也有明确规定。中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。中国政府一贯坚决反对任何可能导致出现“两个中国”、“一中一台”，或任何把台湾作为一个单独的政治实体的活动。照会重申：中国政府不仅坚决反对任何国家允许台湾设立，甚至与之互设带有官方性质的代表机构，进行官方性质的来往，也一贯反对任何国家允许台湾当局设立的任何机构行使领事职能或者在台湾设立任何行使领事职能的机构。[41]

里根政府的对华政策造成中美关系的动荡和倒退，遭到美国朝野有识之士的抨击。前总统卡特2月初在同《洛杉矶时报》编辑谈话时，批评里根没有提出一项明确的、清楚的对华政策。他说：“我不知道他的政策是什么。尽管里根总统大大改变了他谴责《上海公报》和说同中国关系正常化是出卖我们在台湾的真正的中国朋友的态度。”他还说，他当年刚刚当选总统而尚未就职时，国务卿基辛格曾向他介绍说：“中国人决不会欺骗你，他们是信守协议的文字和精神的。这是我的经验。在这一点上，我的看法从来没有改变过。”[42]2月28日，美国众议院外委会亚太事务小组举行上海公报签署11周年美中关系听证会。美中友协成员、波士顿东北大学东亚研究所主任霍利·卡特在听证会上说：“现政府既表示愿与中国发展安全和稳定的关系，同时又发表强烈的亲台言论，这些前后矛盾的声明很难为美中关系的发展提供一种不打笔墨官司的气氛。这清楚表明美国在美中关系问题上向中国和世界发出了一贯的双重信息。”美中贸易委员会执行主席、前负责亚太事务的助理国务卿帮办沙利文在一份书面声明中说，如果说11年来获得了什么教训的话，那就是，台湾问题如不谨慎处理，就会破坏美中关系。他强调，台湾这一复杂而敏感的问题必须留待中国人自己去解决。现在是台湾的那些顽固派拒绝同中国政府谈判。3月1日，前国家安全事务助理布热津斯基在纽约举行的一次美国外交政策协会的聚会上指出，里根政府的行动给人的印象是“美国正在背离一个中国的政策”。里根政府的行动给人一种不同于前总统卡特、福特和尼克松的印象，那就是“一般地说并没有采取只承认一个中国的立场，至少是在暗中创造某种使人觉得有两个国家的形式”。他谴责里根政府采取的行动正在破坏美中关系。[43]

第三节 打破僵局

1982年6月，舒尔茨接替黑格出任国务卿。舒尔茨与黑格在对国际形势和中美关系的看法方面有两大不同。首先，他不像黑格那样强调苏联的威胁，突出美国在战略方面的弱点。相反，他突出美国在扭转战略平衡态势方面的成果，并表现出对美国这方面能力的坚定信心。其次，相应的是，他不像黑格那样重视中国的战略价值，也不大重视基辛格战略大三角逻辑的重要性。黑格认为对于美国和西方的战略利益来说，中国“是世界上最重要的国家”[44]舒尔茨也认为，作为联合国安理会常任理事国之一，作为世界上人口最多的国家和潜在的巨大的贸易和投资伙伴，中国具有“地缘战略的重要性”；但他认为，由于美国太重视了美中关系，造成中国不断要求美国作出让步，这是两国关系中的麻烦的主要原因。而他认为，对于美国在亚太地区的利益来说，日本比中国更重要。在他1983年结束东亚之行回国后于3月5日作的一次讲话中，他特别强调了美日之间的伙伴关系。讲到中美关系时，他虽然也说“美中之间更紧密的关系将造福于我们两国人民”，但又说“两国关系中的挫折和问题是不可避免的”，反映了他对中美关系一种比较消极的看法。[45]难怪有的国际问题评论家说：“在过去两年中，里根班子从把北京视为对付莫斯科的主要外交砝码的一个极端，走向了把中国仅仅看作亚洲一个远落后于日本的挣扎中的巨人的另一个极端。”[46]

1983年2月舒尔茨国务卿访华时，中美关系中正有一系列问题需要解决。舒尔茨觉得美国过于担心两国关系滑坡，这给了中国太多的讨价还价的筹码。他在访华前告诉记者，他此行的目的是与中国领导人“交换意见”和进行“对话”，他不想给中国人“带去礼物”，他不会采取重大行动来改善同中国的关系。[47]新任的负责亚太事务的助理国务卿沃尔福威茨[48]给舒尔茨草拟的关于他的中国之行的备忘录说：“你此行的目的是制止［中美关系的］放任自流，使两国关系置于较为稳固的基础之上，恢复中美关系的势头，以便使我们能够逐步地恢复两国关系中变得衰落的那些重要方面，同时在主要的领域，如果不是全部领域，实现稳定的拓展。”[49]这段充满官僚习气的公事公办的文字空洞、模糊，没有为舒尔茨访华提出什么明确的目标和政策。

舒尔茨于2月2日抵达北京。吴学谦外长在欢迎他的宴会上又一次阐明了中国独立自主的外交政策，说：“我们将始终从中国人民和世界人民的根本利益出发，从反对霸权主义，维护世界和平的立场出发，来确定我们对国际事务的方针和政策；并且在和平共处五项原则的基础上，同所有国家保持和发展正常关系。”他进而指出，为了使两国关系今后能健康地发展，无疑需要进一步作出实实在在的努力，消除障碍，驱散阴云。吴学谦和舒尔茨共进行了8个小时的3轮会谈，就中美关系和共同关心的国际问题进行了认真的讨论。在有关双边关系的讨论中，双方谈到了台湾问题、技术转让问题、经济贸易包括中国向美国出口纺织品问题，以及文化和人员交流问题。2月4日赵紫阳会见了舒尔茨。舒尔茨转交了里根总统邀请赵紫阳访问美国的信函，赵紫阳表示感谢，但说，具体时间尚难确定，今后可通过外交途径商定。5日，邓小平会见了舒尔茨，阐明了中国政府在一系列问题上的原则立场。[50]

舒尔茨与中国领导人的会谈，明确地表现了两国观点的分歧，尤其在台湾问题上的分歧。中方指出，要进一步改善两国关系，必须消除障碍，其中最主要的障碍是台湾问题，特别是美国坚持向台湾出售武器的问题。不解决这个问题，中美之间就无法建立相互信任，两国关系也不能健康发展。中方指出，美国官方对《八·一七公报》作了歪曲的解释，美国高级官员还出席台湾当局在美机构举行的所谓“国庆”招待会，[51]美国政府批准台湾北美事务协调委员会在波士顿增设办事处，美国提出的售台武器限额大大超过了美国政府部门自己公布的最高年度额，所有这些都妨碍了中美关系的发展。[52]舒尔茨认为，美国向台湾出售武器是符合美国的“与台湾关系法”的。中国方面认为，“与台湾关系法”是中美关系发展的严重障碍，应予废除。在经济、贸易、文化、技术交流方面，中国领导人指出，美国对中国采取的歧视和限制政策也是不利于两国关系的发展的。[53]舒尔茨的访问没有解决中美关系中的什么问题，但两国领导人也都在努力避免使中美关系走下坡路。尤其舒尔茨国务卿上任未几，双方都还不熟悉，所以这次访问带有某种试探、摸底的性质。正如有的美国作家所评述的，舒尔茨结束访华后有一种如释重负的感觉，因为他作了一次艰难的访问而没有与东道国发生大的冲突。[54]但舒尔茨访华也没有推动中美关系的改善。中国方面对这种状况显然很不满意。

中美关系中出现的这种种麻烦和摩擦，使中美两国的有识之士感到忧虑。1983年3月下旬，美国众议院议长奥尼尔率众议院代表团来华访问。人大常委会副委员长彭真在3月28日会见他时指出，中美两国关系自从70年代以来取得了进展，但还有一些障碍和绊脚石妨碍着两国关系的发展和改善。台湾问题是两国关系的症结所在。他认为，只要美国尊重中国的主权和领土完整，停止干涉中国人民的统一大业，台湾问题就可以迎刃而解。他希望两国立法机构能为去掉两国关系中的赘疣而作出努力。赵紫阳在3月29日会见他时说，我们对中美关系的现状是不满意的。1982年8月17日中美联合公报发表以后以及舒尔茨国务卿访华以后，这种状况并没有得到改善。中国方面这样直率地对国务卿访华提出批评是不多见的。[55]两国关系只能在互相尊重主权，互不干涉内政的基础上才能发展。但他对中美关系的长远发展持乐观态度，认为两国在经济、技术合作方面是互有需要的，两国应该在平等互利的基础上发展贸易、经济合作，这方面有许多事情可做。邓小平在30日会见奥尼尔一行时回顾了中美关系10年来的发展进程后指出：

随着美国政府的更迭，提出新的问题，就是存在着中美是否能建立一个相互信任的关系问题。从全球战略角度来说，中美有广泛的相似的地方，当然这不是说全部。我们两国都需要有一种政策的连续性……希望美国朋友充分理解中国在台湾问题上的立场，充分理解中国人民的感情。坦率地说，“与台湾关系法”还是杜勒斯主义的产物。美国人可能感到这不是一件什么了不起的事情，但是中国人的看法就不同了。在中国人看来，这不是在干涉中国的内政吗？美国的议会通过一个什么法来强加给中国人民，这是什么主义？[56]

他希望美国众议院代表团在消除两国之间的分歧，建立互相信任方面作出努力。

奥尼尔向中国领导人表示，通过访问他对中国方面在台湾问题上的强烈情绪有了更加深刻的了解。回国以后，他将向美国人民说明他这次访问所取得的认识。他和他的同事们将作出努力，以增进中美关系。他在北京接见美国记者时更谈到，美国对华政策“一直是失误”的，现在仍然存在着许多“严重的误解”。“我们现在真正了解了这些问题。我们意识到关系一直在恶化这个事实，我们要改变这种状况。”[57]

这样，在《八·一七公报》签订后的几个月中，中美关系实际处于相当紧张的僵持状态。美国没有同意向台湾出售FX战斗机，公报使中美关系因售台武器问题而发生倒退的危险暂时消除了；虽然美国不打算切切实实地遵守公报，但一时也不会走得离公报太远；台湾问题这个历史遗留下来的问题不可能在短时间内得到解决，但双方也不想因为台湾问题的存在而使两国关系全面冻结。实际上，随着两国关系的建立，随着各方面的联系的不断增强，两国关系中内在的动力就会发挥出来，增强起来。1983年春，双方都在考虑如何打破僵局的问题。

1983年4月7日，章文晋大使递交国书后与里根总统合影中间为章大使夫人张颖

1983年4月7日，章文晋大使与里根总统交谈

5月初，中国驻美大使章文晋拜会布什副总统。他在谈话中表示，台湾问题的解决还需要一些时间，不是几个月，而是长得多。这是历史遗留下来的问题，在最终解决之前还需要一个过渡时期。中国政府对现状是不满意的。但在台湾问题存在的这个长时期内中美两国还是要建立起互相信任，而这样做最好的领域就是技术方面。[58]

中美之间的一系列互访帮助逐步改善了两国关系。5月8日至11日，美国总统科技顾问、白宫科技政策办公室主任乔治·基沃斯率领20名美国政府专家访华，参加中美科技合作联合委员会第3次会议。赵紫阳在11日会见基沃斯一行时坦率地表示了对中美关系的现状的不满。他希望美国政府作出努力减少和消除中美关系中的障碍，使两国关系得到稳定的发展。基沃斯表示，美国政府非常珍视发展中美关系，美国尊重中国的独立自主的外交政策，重视中国在世界上发挥的作用。他认为两国应该合作得更好一些。访问期间，中国国家科委主任方毅与基沃斯代表两国政府签订了运输、航空学、核子学和生物医学4项联合研究合作协定。这些协定使两国科技合作研究项目达到了20个。基沃斯在记者招待会上说，两国联合委员会目前的计划是“世界上最成功的科学和技术合作”。[59]

5月21日至26日，美国商务部长鲍德里奇率领的由33人组成的代表团应邀访华，出席中美商务贸易联合委员会首次会议。会议取得了一系列具体成果，其中包括：第一，双方同意尽快恢复中美关于纺织品协议的第七轮谈判，并希望努力达成协议；第二，中方原则同意尽早与美方商谈工业合作协议，使美国企业能及时作出投标；第三，双方开始谈判一项关于投资的双边协定；第四，中美两国经济、贸易、法律的专家于今明两年内分别在中美两国举行关于经济和贸易法律的研讨会，以加强相互了解，增进经贸合作机会；第五，美国海外私人投资公司将派一个美国工商投资代表团访华。鲍德里奇还表示，虽然里根总统在1981年6月已经明确表示了要采取放宽对华技术限制的政策，但在将政策转变成具体行动时，美方仍有许多困难。现在美国正在迅速改善这个过程。赵紫阳在25日会见鲍德里奇一行时对会议的成果表示欢迎，并说，已经取得的进展同中美两国的潜力相比，还存在着很大的差距，还需要双方共同努力。鲍德里奇转交了里根总统给赵紫阳的信，并称，里根十分重视中美关系，美国政府在对华技术转让问题上花费了大量的时间。他还说，美中两国的经济在许多方面是互为补充的，并表示了进一步发展经贸关系和技术合作的良好愿望。

6月1日，鲍德里奇在全国新闻俱乐部发表演说。讲到中国时他说，举行中美商务贸易联合委员会首次会议的决定本身就表示，尽管两国间存在着政治分歧，但两国政府愿意扩大两国在贸易及其他方面的关系。[60]6月21日，鲍德里奇宣布，美国政府为提高准许向中国出口高技术产品的水平，决定将中国从出口管制条例中的P类国家改为V类。但他同时又指出，尽管中国列入与西欧盟国同类国家，但不一定会享受到同样的待遇。[61]9月27日，鲍德里奇在众议院能源和商业委员会的一个小组作证。他回顾说，在1981年6月里根的有关指示以后[62]，美国有关政府部门认为“两倍”技术很难衡量和掌握。于是，在1983年5月他出访中国之前，里根决定将中国置于与一些友好国家相同的V类，并指示在国家安全委员会之下成立部际执行小组，负责对华技术出口。美国政府已经制定了新的对华技术转让的指导方针，它旨在大量增加对华技术和设备出口，同时对确实敏感的技术和设备仍然实行国家安全控制。美国还将与巴统盟国协调政策。他进一步解释说，在新的指导方针下，对华技术出口分作绿区、中间区和红区三个区域。中国需要的技术75％属于绿区，对于这些技术只需办理例行的批准手续。非常高级的技术属于中间区，需要由国防部和其他部门逐项进行审查。除非这些商品和技术会给美国国家安全带来明显的威胁，美国也会加以批准。只有最先进、最敏感的技术属于红区，对这些技术美国甚至对盟国一般也是保密的。今后一个部际小组将会每季一次审查美国对华新的技术出口政策。[63]里根政府的这项新政策于11月21日生效。在11月中旬举行的众议院外事委员会国际经济政策小组委员会的听证会上，负责贸易管理的代理助理商务部长威廉·阿尔奇说，“新政策是符合我国的安全和对外政策的最高利益的”，它将能“大大增加美国企业参与中国现代化的计划的机会”。[64]

中美双方代表经过12个月的7轮谈判，终于在7月25日达成第二个纺织品贸易协议，以取代1982年底到期的协议。新协议有效期为5年。双方在新协议中都作出了让步。协议规定，两国纺织品贸易的年增长率为3％，高于美国主张的1.5％到2％，而低于中国要求的6％。新协议限制的范围比旧协议更广，从14种扩大为34种。8月16日，里根在戴维营的一次讲话中说，由于新协议的达成，我们的纺织品制造商可以相信，进口的纺织品不会如洪水般涌入美国市场；新协议也意味着农场主有更多的商机。同时它也保证中国可以在美国销售它的商品，这对两国的良好关系具有重要意义。[65]由于这项协议的达成，9月8日，中国宣布取消1月开始实施的对购买美国棉花、大豆和化纤的禁令。新协议的达成消除了中美关系中的一大障碍。[66]9月26日，美国农业部宣布，中国已购买美国小麦20万吨，根据协议，中国将在年底前购买美国600万吨谷物。[67]

关于湖广铁路债券案，中国政府虽然继续坚持主权豁免的主张，但最后于1983年年中同意聘请律师，对联邦地区法院作出的原判提出上诉。在此基础上，美国司法部填写了一份“法庭之友”的简要意见，支持中国政府的立场，即中国政府不应被认为是清朝财政债务的继承人。美国国务院、司法部均派了律师出庭。同年，地区法院重审此案，撤销了原判，并作出新的判决：中国政府无须向美国债券持有者作出偿付。原告不服，上诉到美国第11巡回法院。该巡回法院于1986年7月作出维持原判的判决。原告又于8月上诉到美国最高法院。最高法院于1987年3月9日作出裁定，驳回复审要求，拒绝受理此案。[68]

中美两国的军事交流也以温伯格国防部长的访华为标志而得到恢复。9月下旬温伯格对中国的访问距上次布朗访华3年多了，是里根政府中访问中国的第一位高层军方人士。温伯格认为，在美国公开声明对中国技术转让的政策，从而表明美国把中国同苏联和东欧国家区别开来之后，两国探讨更紧密的军事关系的时机已到。为此，就要让中方知道，美国国防部长乃至总统本人都对美中两国之间未来的军事关系感到兴趣。要传达这种信息的最好办法是个人的访问。温伯格访华的另一目的是为1984年赵紫阳总理访美作准备。[69]

9月22日，温伯格在前往亚洲访问途中在座机上对记者说，中国在经济上和军事上保持独立是非常重要的，有助于遏制苏联侵略，是维护世界稳定和和平的一个重要部分。他表示美国愿为尽量实现中美共同利益而努力，希望有机会继续加强这种关系。[70]

25日，温伯格一行抵北京。张爱萍国防部长在欢迎宴会上说，中国奉行独立自主的外交政策，绝不依附于任何大国或大国集团，也不屈从于外国的压力。他同时表示，愿意在平等互利的基础上同一切对我友好的国家进行真诚而有效的合作，以促进我们国家和军队的发展。温伯格说，美国希望同中国建立确认双方共同利益和两国之间的差异的持久关系。两国在防务、文化、政治和经济领域的接触，都有助于对持久和珍贵的友好关系所必要的相互了解。在26日张爱萍和温伯格的会谈中，温伯格仍然强调了苏联海空军力量的增长，及其在亚洲和太平洋地区使用这种力量的可能性。美国对华技术转让是另一主要问题。中方希望签署一项协定，能使中国直接与美国公司磋商具体的采购事项。而美国希望列出一张中方希望采购的清单，把技术转让建立在政府与政府的基础之上。最后双方同意由两国的参谋人员就具体技术合作进行商谈。[71]

27日，赵紫阳总理在会见温伯格之前接见了美国记者。当问到中国是否有兴趣购买美国武器时，赵紫阳说，如果美国愿意卖，我们又有需要又有能力买的话，也不排除向美国买一点武器的可能性。但在国防现代化问题上，我们主要是靠自力更生。像我们这样一个大国是不能靠购买武器来实现国防现代化的。在回答中国是否有意同美国进行战略合作的问题时，赵紫阳强调说，中国奉行独立自主的外交政策，中国对待每一个国际问题，都根据它的是非曲直来独立地决定自己的立场。在谈到美国对华技术转让问题时，他说，中国一向把技术转让问题不是作为单纯的技术问题而是作为中美双方能否建立起相互信任的问题来看待。他对美国不久前宣布的放宽对中国技术转让限制的决定表示欢迎，同时指出，这个原则还有待于实践和具体化，还要看行动。

赵紫阳在会见温伯格时对近几个月来中美关系的改善表示欢迎。他重申了中国政府对台湾问题的原则立场，希望美国政府尊重中国的主权和中国人民的民族感情，切实履行《八·一七公报》原则，使中美关系能够健康发展。赵紫阳还表示接受里根总统邀请，期待着不久访问美国。28日，邓小平会见温伯格。邓小平指出，3年来，中美关系有一个曲折的过程，但核心问题还是个台湾问题。如果这个问题解决了，中美关系中的主要障碍就排除了，这对亚洲和世界和平都是有利的。

当温伯格在北京访问时，28日，中国外交部发言人和白宫发言人都宣布了赵紫阳总理将于1984年1月访美，里根总统将于1984年4月访华。白宫发言人斯皮克斯在宣布这一消息时说，里根总统相信，“同中华人民共和国建立牢固而持久的关系，是本政府的主要对外政策目标，也是为了世界和平与稳定的利益”。[72]

温伯格在离京前举行记者招待会。他对访问表示满意，并称，虽然双方在一些方面存在不同意见，“在一些最重要的问题上，双方的立场上是接近的，双方重申了这一点”。他认为，双方“在了解彼此的立场方面取得了极大的进展”，两国各种军事专家的互访将发展两国之间的友谊和军事力量之间的合作。[73]

稍后，吴学谦外长于10月11日至14日访问了美国，为赵紫阳总理的访问作准备。吴学谦在访美期间指出，经过两国的共同努力，中美关系最近出现了好转的征兆。两国经济技术合作方面出现了新的积极因素。美国政府决定放宽对中国出口技术的限制，两国政府一致同意把两国贸易协定延长3年，并签订了纺织品协定。核能合作也取得了进展。中国的改革开放政策已写入中国的宪法，成为国策，而绝不是权宜之计，中美经贸科技合作有着广阔的前景。这种合作关系是中美双边关系的重要组成部分，它的发展无疑将对整个中美关系的发展起促进作用。吴学谦在访问期间还着重阐明了中国独立自主的外交政策和中国和平解决台湾问题的方针，要求美国不要阻挠中国的统一大业。[74]11日，美国国务院官员对中国加入国际原子能机构表示高兴，认为这是中国朝着有资格获得美国非军事核技术方向迈出的“重要一步”。《中美关系的轨迹》，第135页。国务院发言人在10月13日的记者招待会上称吴学谦与舒尔茨的会谈是“友好的、坦率的、建设性的”，“非常建设性的”。他还就双方对军民两用技术对华转让、和平利用核能合作和军事技术转让问题的谈判作了简要介绍。[75]

中美关系的改善确实是好事多磨。刚刚有了一些起色，美国国会一些人又提出台湾问题来阻挠这种改善的进程。早在1983年2月，参议员克莱本·佩尔、格伦和肯尼迪等提出了一项所谓《台湾前途决议案》，其中说，国会的意见是：“台湾的前途问题应该和平解决，免除威胁，以台湾人民可以接受的、并与国会所通过的法律和美国与中华人民共和国之间的公报相一致的方式加以解决。”11月9日，参议院外委会举行听证会。在听证会上，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办布朗阐述了美国政府对台湾的政策，认为“与台湾关系法”已经表达了这个决议案的意思，而“免除威胁，以台湾人民可以接受的”方式等措辞，则“可能被认为是在美国对台湾的立场中添加了新的、未加确定的因素”。他认为这个决议与美国的现行政策并不是矛盾的，但这样一种新的阐述是“不必要的，甚至是没有帮助的”，因为这会被认为是对《上海公报》和《建交公报》中的正式规定的某种更改。他还说，近来，中美关系有了相当的改善，两国首脑的互访在即，而通过这个决议将会使中美关系产生新的纠纷。[76]尽管如此，参议院外委会还是于15日通过了这个决议案。

不几天，国会参众两院又分别在11月17、18日通过一项国际金融机构拨款法案，其中有一项修正案称：“台湾即中华民国应继续成为亚洲开发银行的正式成员，并且不论中华人民共和国申请加入该行的问题如何处理，台湾即中华民国在亚洲开发银行中的地位应保持不变。”这两项赤裸裸干涉中国内政的行动不能不引起中国政府和人民的强烈愤慨。当时正在日本访问的胡耀邦总书记25日在日本国会的演说中加强了反对霸权主义的色彩，他说：“我们坚决反对霸权主义。中国人民长期遭受外来欺侮，对霸权主义深恶痛绝……中国人民是有骨气的，我们永远不称霸，也不会屈服于任何霸权主义的压力。”当着中苏之间的副外长级会谈已经举行时，这里的霸权主义显然首先是指美国对中国内政的干涉。在26日的记者招待会上，胡耀邦更清楚地指出：“关于中美领导人互访的事情，前两个月双方达成过协议。但是前一些时候发生了一两件事。我们已表示了抗议。两国领导人互访能否成行，还要看美国政府对中美友好的诚意。”[77]

美国方面立即对胡耀邦的讲话作出反应。28日，白宫发言人在记者招待会上说：“里根政府对中华人民共和国的政策已经清楚地、前后一致地多次予以阐明。我们承认中华人民共和国是中国的唯一合法政府。我们不认为参议院的法案或关于给国际货币基金组织拨款的修正案应当影响赵紫阳总理的访美。里根总统期待着访问中华人民共和国。”30日，里根在签署国际金融机构拨款法案时又发表声明：“修正案中使用的一些术语与美国政府的政策是不相一致的。美国政府承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。我要清楚表明，我签署这一法案并不反映4位总统对中国的政策发生了任何变化，也不应被解释为美国政府的承认政策的改变。”[78]12月1日，舒尔茨又在与记者共进早餐时说，美国政府和总统本人已经阐明了美国对最近事态的立场，这不影响中美两国领导人互访，互访能否进行要由中国来决定。[79]既然美国政府一再作出了这样的保证，中国政府从维护中美关系的大局出发，决定不改变两国首脑互访的决定。12月17日，外交部发言人宣布了赵紫阳出访的日期。

但在这种情况下，中国政府也认为有必要进一步阐明中国的立场。1984年1月3日，赵紫阳在出访之前会见了美国和加拿大记者，阐明了中国的外交政策和对中美关系的看法。他说，中国正在一心一意地进行四化建设，需要长期和平的国际环境。中国外交政策的总方针是：在和平共处五项原则的基础上同一切国家建立和发展友好关系，也希望世界各国友好相处。中国愿意同美国建立稳定、持久的关系。中国虽然反对苏联的霸权主义，但是愿意同它对话，实现两国关系正常化。中国也希望美国同苏联缓和关系。赵紫阳在肯定中美关系五年来有了很大发展的同时指出，中美关系有过曲折和起伏，还有困难和障碍，他希望这些障碍得以排除，使中美关系向前发展。针对里根常常讲到“台湾的老朋友”，赵紫阳指出，朋友与朋友的关系，国家与国家的关系，是两个性质根本不同的问题。一个国家或地区的人民同另一个国家和地区的人民保持友谊是可以理解的。但不能因为这种人民之间的友谊和朋友关系而介入另一个国家的内政，这是不允许的，也是不符合国际关系准则的。他对《八·一七公报》的执行情况表示不满，说：公报发表一年多了，美国售台武器数量未见减少，性能还有提高。中国人民对此是十分不满意的。他希望美国领导人以中美关系的大局为重，不做违反中美之间已经达成的三个公报的原则的事，不干涉、不阻碍中国的和平统一。如果能做到这些，中美关系是可以稳定持久地向前发展的。[80]

1月7日，赵紫阳一行从北京启程。随同出访的有：国务委员兼外交部长吴学谦、国务院副秘书长陈楚、国家计委副主任甘子玉、国家科委副主任赵东宛、对外经贸部副部长贾石等。赵紫阳一行在夏威夷和威廉斯堡作短暂停留，于9日抵达华盛顿。

10日，赵紫阳和里根进行会谈，就双边关系和广泛的国际问题交换了意见。会谈的气氛是友好的、认真的。关于中美双边关系，赵紫阳指出，中美关系能否稳定持久，关键问题是台湾问题。两国关系的根本障碍是“与台湾关系法”，这个障碍不彻底排除，两国在各个领域的合作就不能不受到影响，即使有所发展也是不巩固、不稳定的。如处理不当，甚至可能遭到破坏。这是非常危险的。关于《八·一七公报》，他说，中国人民期待，至迟在1984年将看到美国履行公报的实际行动。里根则说，处理这些分歧的关键是遵守两国达成的三个公报。在这个问题上，目前还存在着分歧，美国希望同中国建立良好的关系，同时又同台湾人民继续保持非官方的关系。美国认真对待对老朋友承担的义务，我们不会回避那种义务，这就是整个问题的主导方面。

赵紫阳针锋相对地指出，里根提到的台湾老朋友，希望指的是台湾人民，而不是台湾当局，是指民间关系，而不是官方关系。中国人一向讲信义，不忘老朋友。但是从来不因朋友关系介入别国内政，也不把朋友关系置于国家关系之上。相信这也符合美国的价值观。要力争用和平方法解决台湾问题，这双方一致。但我们不能对外国承诺不采取其他方式，因为这是我们的内政。但我们确有诚意用和平方式解决台湾和祖国统一问题。我们对美国无其他要求，不要求美国施加压力来促使台湾和我们统一，只希望美国不要干预，对统一造成什么障碍，不要做任何事情助长台湾拒绝会谈的立场。他希望美方严格执行《八·一七公报》。

关于中美经济技术合作，赵紫阳说，中美两国经济、技术合作的潜力很大，但远未发挥出来。中国是一个发展中国家，要搞大规模的经济建设，首先需要搞好交通、能源、水电等基础设施。日本和欧洲都向中国提供长期优惠贷款，但美国还没有。他希望美国改变对中国带歧视性的立法。如美国能解决这个问题，中美贸易、中美技术合作将可以提高到一个新水平。

关于苏联，赵紫阳指出，中国现在也同苏联对话，但看来中苏关系不可能有大的改善。

赵紫阳还表示，中国反对核扩散，不帮助别的国家发展核武器。[81]

10日和11日，赵紫阳还会见了国务卿舒尔茨、财政部长里甘、总统科学顾问基沃斯、商务部长鲍德里奇、国防部长温伯格，同他们就两国间的科技、经贸和军事交流等进行了广泛的讨论。

11日上午，赵紫阳会见了美国参议院多数党（共和党）领袖霍华德·贝克、参议院少数党（民主党）领袖罗伯特·伯德、众议院代议长托马斯·弗利，与他们就中美关系和发展双边的贸易和技术合作问题交换了意见。

同日下午，赵紫阳接受美国五大电视网记者联合采访。他强调，中国奉行独立自主的政策。中国不采取什么等距离政策。对待国际事务，我们的根本原则是根据维护世界和平与国际正义，根据中国人民和世界人民的根本利益，按照问题本身的是非曲直来决定自己的政策。在谈到如何理解中国的内外政策时，他希望美国朋友注意掌握一条原则：中国就是中国。不要拿这一种或那一种模式去看待中国。中国是要搞具有自己特色的社会主义。

同日，赵紫阳在美中贸易全国委员会为他举行的午宴上讲话，介绍了中国的对外经济政策。他说，对外开放是中国的一项基本国策，长期不变。“中国已经开放了的大门永远不会再关上，而且随着中国现代化的逐步实现，中国同外国的经济联系只能越来越向深度和广度发展。”美国这样一个经济大国同中国进行经济交流和合作具有巨大的潜力。他表示，中国在对外经济方面是遵照国际惯例办事的，中国正在尽最大的努力改进对外经济技术合作方面的工作。他同时指出，在今天的世界上，要把经济和政治完全分开是不可能的。中美经济关系的发展可以促进中美政治关系的发展，同样，中美政治关系的挫折也不能不对中美经济关系产生不利的影响。他希望美国经济界人士发挥各自的影响，帮助克服目前中美政治关系中存在的困难。[82]

赵紫阳访美的一个重要目的是扩展中美两国之间的经济技术合作。12日，赵紫阳和里根分别代表两国政府签署了中美工业技术合作协定。这是一项原则性协定，将由中美联合商务贸易委员会负责实施。赵东宛和基沃斯签署了中美科学和技术合作协定，这是1979年签订的科技合作协定的继续，延长期为5年。签署协定前，里根和赵紫阳都发表了讲话。里根说：

通过与赵总理的工作会谈，我比以往任何时候都更加确信良好的美中关系的重要性，比以往任何时候都更加有决心要确保将我们的关系置于一种稳固的持久的基础之上……我们之间达成的协定和谅解使我更加确信：一个现代化的、经济上发展、政治上稳定的中国是符合所有爱好和平人民的最大利益的。

赵紫阳说：

协定的签订象征着我们两国关系中已有成果应当保持，新的领域要开辟。这表明中美关系的发展有广阔的前景。[83]

离开华盛顿后，赵紫阳又访问了旧金山、纽约。[84]

赵紫阳总理在访问中向美国各界广泛介绍了中国的改革开放政策及其所取得的成就，阐述了中国和平统一祖国的政策和对香港的政策，增进了中美两国领导人的相互了解，扩大了两国的经贸合作，达到了预期的目的。

在中美关系得到基本稳定之后，2月22日，邓小平接见了由布热津斯基任高级顾问的美国战略和国际问题研究中心代表团。在谈到台湾问题时，邓小平说：

世界上有许多争端，总要找个解决问题的出路。我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式，来解决这种问题。我们提出的大陆与台湾统一的方式是合情合理的。统一后，台湾仍搞它的资本主义，大陆搞社会主义，但是是一个统一的中国。一个中国，两种制度。香港问题也是这样，一个中国，两种制度。我还设想，有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。这样的问题，要从尊重现实出发，找条新的路子来解决。

在这里，邓小平明确地、深入浅出地向客人阐明了“一国两制”的重要理论，提出了用新的思路解决国际争端的问题，这是对马克思主义的国家观和国际关系理论的重大发展。布热津斯基问邓小平，中国的全球战略是否有些变化。邓小平说，我们对全球战略看法的一些变化，主要来自美国的变化。来自美国的变化中最深刻的是台湾问题，当然不只是台湾问题。他说，“与台湾关系法”对中国人民的伤害是不能低估的。美国应该从韩国、中国台湾、以色列、南非这4艘“航空母舰”的圈子里走出来，否则，美国不可能在全球战略问题上取得主动。在谈到中苏关系时，邓小平说，中苏关系正常化的前提是消除三大障碍。我们坚持这一点。但这不妨碍中苏两大邻国在其他一些问题上改善和发展关系。中苏关系正常化对稳定国际局势是有益处的。[85]

3月中旬，美国财政部长里甘率40人代表团抵达北京，参加中美联合经济委员会第4次会议。赵紫阳会见了代表团，对会议的顺利举行表示高兴。他介绍了中国当前的经济形势和今后的发展趋势，希望美国政府为美国企业家来华投资和开办企业创造更多的有利条件。里甘对中国的经济形势感到鼓舞，他认为中国经济有着非常良好的发展前景。他在回国后给里根的报告中写道，中国肯定是在向着自由企业市场的方向发展。[86]

章文晋大使与前国务卿基辛格交谈

4月26日至5月1日，里根总统应中国政府的邀请，对中国进行了国事访问。随同来访的有：国务卿舒尔茨、总统助理兼白宫办公厅主任贝克、总统国家安全事务助理麦克法兰等。李先念主席主持了隆重的欢迎仪式并设晚宴欢迎里根总统。27日，赵紫阳总理与里根总统进行了两轮会谈。在第一轮会谈中，双方就国际问题友好、认真地交换了意见。在第二轮会谈中，双方着重讨论了双边关系。赵紫阳说，中美关系仍处于幼苗阶段，需要双方精心加以培育。两国之间的三个公报是中美关系的基础。美国政府也承诺要奉行“一个中国”的政策。但是目前美国仍有人在鼓吹“美台关系”升级甚至“台湾独立”。我们要警惕这种动向。他希望美国售台武器不仅应有减少的趋向，而且应有较大幅度的减少，并最终停止向台湾出售武器。里根表示，美国愿意恪守美中之间的三项公报，台湾问题是一个需要由中国自己解决的问题，美国无意进行干涉，但是希望这个问题能够得到和平解决。他说，美国珍惜同中国的关系，两国贸易关系中的有些障碍已经克服，双边贸易应当继续稳步发展。

当天下午，胡耀邦总书记会见了里根总统，主要就国际问题和中国的外交政策交换了意见。胡耀邦说，中国奉行的独立自主的外交政策是长期不变的方针，中国决不依附于任何国家或国家集团。中国坚定地站在第三世界一边。中国希望世界长期和平、稳定，不赞成强权政治。我们现在不搞扩张主义，也要教育子子孙孙永远不搞扩张主义。同日，里根还在人民大会堂向中国经济、科学技术和学术界人士发表了演讲。[87]

27日晚，赵紫阳在人民大会堂举行盛大宴会欢迎里根。他在讲话中表示欢迎美国政府领导人多次承诺恪守中美之间三项公报和严格奉行一个中国的政策，期待这些承诺在行动中得到认真的贯彻，希望经过双方的继续努力，使中美关系在各个领域长期稳步地向前发展。里根在讲话中赞颂了中国正在进行的现代化建设，并说：“一个强大的而致力于和平的中国符合国际安定的最大利益，也符合美国的最大利益。”

28日上午，邓小平在人民大会堂会见里根，双方就国际局势和中美关系深入、坦率地交换了意见。邓小平说：

世界局势不稳定，但争取和平的前景良好。有资格发动世界战争的还是美苏两家。美国应从4个航空母舰的政策中走出来，否则将同世界上十几亿人口结成疙瘩。中美关系前一段吵了一架，近来是好的。但说中美关系已进入“成熟阶段”，这种判断不准确。中美关系的主要障碍还是台湾问题。希望里根总统和美国政府认真考虑中国人民的感情……我们已经做了一切可能做的事情，准备在不放弃主权原则的前提下，允许一个国家有两种制度。海峡两岸可以从逐步增加接触到谈判和平统一。如果美国按照杜勒斯的政策对待台湾，不知哪一天，台湾又成为爆炸性问题。

1984年4月，里根总统访华

在谈到两国经贸往来时，邓小平说，中国的发展就是中美关系的发展。目前中美贸易只有50多亿美元，小得很，只占美国对外贸易的百分之零点几。到本世纪末，中国的总产值翻两番，国民收入达到1万亿美元后，中美贸易额不知要大多少。希望两国领导人、政府成员更多往来，交换意见，解开疙瘩，较快地发展中美交流和中美关系。[88]邓小平当时所谈的中国经济发展和中美贸易的前景现在已经实现。当今天再读到这段文字时，我们一方面感到非常亲切，一方面不由得深深钦佩他的远见卓识和宏伟气魄。

28日，里根在长城饭店举行答谢宴会。30日，中美两国政府签订了5项协定和议定书：关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定，文化协定1984年和1985年执行计划，工业科学技术管理合作议定书，科学技术情报合作议定书，和平利用核能合作协定（草签）。赵紫阳在签字仪式上的讲话中表示欣赏里根在访华期间一再强调的互敬互惠精神。他认为，只要双方都本着这一精神进行协商，中美两国就可以在更多的领域内更好地开展合作。里根在讲话中说：“中国和美国之间正在发展的关系已成为二次大战后的重大外交事件之一。”他希望中美两国人民在进行更多接触的同时，继续加深了解，使这种新的友谊成熟和发展。[89]

30日，里根离北京赴上海访问，并于5月1日回国。5月1日，助理国务卿沃尔福威茨在参院外委会介绍里根的中国之行时说，里根政府认为：“一个强大的、稳定的、经济上发展的、与主要的工业化民主国家不断拓展关系的中国，可以成为维护亚洲和世界和平的不断增长的力量。”总统这次访问的目的“不是要开创一个新的时代或寻求戏剧性的新突破，而是要增强和巩固这种极端重要关系的基础”，是要把中美关系置于“更加稳定和更加全面的基础之上”，以避免使中美关系“从敌视和怀疑的一个极端走向亢奋和感情用事的另一极端”。东亚和东南亚国家对里根的这次访问的反应都是“相当赞赏或十分赞赏的”。[90]《美国新闻与世界报道》5月7日载文道：“经过10年猫捉老鼠的游戏之后，美中两国终于在里根总统对这个共产党大国的5天历史性访问中坐下来认真地讨论事情，并使两国关系走上新的轨道。”[91]

赵紫阳访美和里根访华具有重要意义。中美关系本身的性质决定了这种关系的发展不可能是一帆风顺的。实际上，两国从建交以后，各种分歧、摩擦就没有间断过。但在建交之前，两国关系中究竟会有些什么问题，领导人是不可能完全预测的。通过正常化之后四五年两国关系的实践，双方对这种关系都有了比较清楚的认识，对两国的共同利益和分歧，对两国可以合作的领域，对两国关系中的现有麻烦和潜在问题，以及两国关系的前景，都有了比较现实的看法。两国领导人的互访正是在这样的情况下进行的。在两国关系经过了一连串的波折起伏之后，这次高层互访使两国关系在一段时间内相对稳定下来，为此后数年双边关系的平稳发展奠定了基础。

[1] 《人民日报》1982年9月23日。

[2] 参见本书第196页邓小平接见布热津斯基等的谈话。

[3] A Fragile Relationship ，p.62.

[4] 《中国大陆和台湾和平统一的设想》，《邓小平文选》，第3卷第30页。

[5] 彼得·琼斯、西安·凯维尔著，郭学德等译：《中苏关系内幕纪实》，中国经济出版社1994年版，第292—293页。

[6] 《人民日报》1982年3月27日。

[7] 《人民日报》1982年2月16、25日。

[8] 《人民日报》1982年3月19、26日。

[9] 《人民日报》1982年4月20、25、30日。

[10] 《人民日报》1982年8月21、22日；《邓小平思想年谱》，第229页。

[11] 《人民日报》1981年9月4日。

[12] 参见熊志勇：《美国与中国——迈向新世纪的回顾》，河南人民出版社1995年版，第289页。

[13] 《人民日报》1982年9月2日。

[14] 参见《中美关系史（1949—1972）》，第102页。

[15] 《人民日报》1982年9月8日。

[16] 《人民日报》1982年12月6日。

[17] American Foreign Policy.Current Documents，1982.pp.1056—1057；Fragile Relationship ，pp.123—124.

[18] 由于中国对美纺织品输出起点低，几乎从零开始，因此增长率必然较快。据美方统计，正常化前的1978年只有1.311亿美元，1979年增至2.363亿美元，1980年增至4.246亿美元，1981年增至7.292亿美元。See A Fragile Relationship ，p.365.Table A—3.

[19] 《人民日报》1982年8月12、19日。

[20] 《人民日报》1983年1月14日。

[21] 中方的贸易统计数字见本书第403页。

[22] Nathan Albert Pelcovits，Old China Hands and the Foreign Office（New York，1948），p.234.

[23] 王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第二册，北京三联书店1959年版，第722—736页。

[24] 中国学者关于湖广铁路借款的恶债性质和主权豁免原则的论述，见傅铸：《美国法院对“湖广铁路债券案”的审判严重违反国际法》，《人民日报》1983年2月25日；蓝明良：《国家主权豁免是国际法的一项重要原则》，《光明日报》1983年2月26日；陈体强：《湖广铁路债券案与主权豁免问题》，《世界知识》1983年第6期；刘大群：《湖广铁路借款的恶债性质》，《国际问题研究》1983年第4期。

[25] 《人民日报》1983年2月10日。

[26] 《邓小平思想年谱》，第248页。

[27] 《人民日报》1983年2月13日。

[28] 《人民日报》1983年4月9日。

[29] 《中美关系的轨迹》，第116页。

[30] 参见《峰谷间的震荡》，第116—117页。

[31] 《邓小平思想年谱》，第248页。

[32] A Great Wall ，p.333.

[33] 《人民日报》1983年4月6、7、8日。停止执行的项目是：中国政府文化代表团访美；中美双方各派一个高水平的小型表演艺术团到对方国家进行访问演出；中美双方各在对方国家举办一次高水平的小型艺术展览；中美双方各在本国为对方举办电影周并互派电影工作小组参加电影周活动；美国新闻界代表团访华；“美国之音”专业人员来华进行业务技术交流；“北京电台”台长和“美国之音”台长各率代表团互访；美国类似的外文出版代表团访华。此外还有一个前两年的遗留项目：中国艺术展览赴美展出。

[34] 《人民日报》1983年4月9日。

[35] 《中美关系的轨迹》，第117页。

[36] American Foreign Policy.Current Documents .1983，p.1002.

[37] 参见《峰谷间的震荡》，第119页。事隔20年，当记者在台湾采访胡娜时，她谈起当年赴美国比赛而未随队回国的事件时说，主要是自己太想成为职业网球选手了。在她相继获得全国所有冠军、亚洲冠军，以及世界青少年比赛冠军后，苦于无法再提高。当时中国选手参加国际比赛机会少，成为真正职业网球选手的梦想很遥远。又有台湾的介入。她说：“那时实在太年轻，太单纯，也太不成熟。”见廖翊：《人生，也有第二次发球》，《参考消息》2003年7月22日。

[38] 《人民日报》1983年2月26日。

[39] 《人民日报》1983年3月24、30日。

[40] 《人民日报》1983年6月17日。

[41] 《人民日报》1983年7月6日。

[42] 《人民日报》1983年2月12日。

[43] 《人民日报》1983年3月3日。

[44] Caveat.Realism，Reagan，and Foreign Policy，p.194.

[45] George P.Shultz，Turmoil and Triumph（New York：Charles Scribner’s Son，1993），pp.381—382，386；Negotiating Cooperation ，pp.205—206；A Fragile Relationship ，pp.135—136.舒尔茨在这次讲话中引用了里根在日本首相中曾根1983年1月访问美国时的一段讲话：“没有两个国家比美国和日本更相互依赖了。我们的伙伴关系是至关重要的。为使这种伙伴关系继续富有活力，我们对自己的人民和相互之间都有着强烈的职责。” See Public Papers of the Presidents of the United States：Ronald Reagan（hereafter cited as Public Papers：Reagan），1983，Vol.1，p.19.

[46] A Great Wall ，p.330.

[47] Turmoil and Triumph ，p.386；A Fragile Relationship，p.138；Negotiating Cooperation ，p.216.

[48] 舒尔茨上任后对黑格班子的主要成员进行了清洗，霍尔德里奇被派去印度尼西亚任大使，中国处处长罗普也被赶出了国务院。

[49] A Great Wall ，pp.330—331.

[50] 见上节。

[51] 1982年10月5日，台湾北美事务协调委员会举行“双十国庆”招待会，美国国家安全事务助理克拉克等高级官员应邀出席，并且代表里根总统表示祝贺。与此同时，美国有5个州和9个市宣布10月10日为“中华民国日”，有些州市官员还参加了纪念“双十”的活动。为此，中国驻美大使向美国国务院提出了抗议。见《人民日报》1982年10月23日。

[52] 美国国务院宣布，美国将在1983年向台湾出售近8亿美元武器，在1984年出售7.6亿。

[53] 《人民日报》1983年2月7日。

[54] A Great Wall ，p.332.

[55] 以前的一次是1978年万斯国务卿访华之后，见本书第44页。

[56] 《邓小平思想年谱》，第251页。

[57] 《人民日报》1983年3月29、30、31日，4月1日。

[58] Turmoil and Triumph，p.394.

[59] 《人民日报》1983年5月12日；《中美关系的轨迹》，第119页。

[60] American Foreign Policy.Current Documents.1983，pp.1002—1003；《人民日报》1983年5月26日。

[61] 《中美关系的轨迹》，第124页。在此之前，卡特政府在1980年4月放宽对中国的技术出口限制，将中国从Y类（主要由苏联和东欧国家组成）转入P类。见本书第113页。

[62] 见本书第136页。

[63] American Foreign Policy.Current Documents.1983，p.1005—1007。

[64] 见《人民日报》1983年11月3日。

[65] American Foreign Policy.Current Documents .1983，p.1005.

[66] A Fragile Relationship ，p.142.

[67] 《中美关系的轨迹》，第132页。

[68] A Fragile Relationship，p.142；《峰谷间的震荡》，第161页。

[69] Caspar Weinberger，Fighting for Peace（New York：Warner Books，1990），pp.255—256.

[70] 《中美关系的轨迹》，第131页。

[71] 《人民日报》1983年9月26日；Fighting for Peace，pp.271—272.

[72] 《人民日报》1983年9月28、29日。

[73] American Foreign Policy.Current Documents.1983，pp.1007—1008.

[74] 《人民日报》1983年10月15、16日。

[75] American Foreign Policy.Current Documents .1983，pp.1008—1010.

[76] American Foreign Policy.Current Documents .1983，pp.1010—1011.

[77] American Foreign Policy.Current Documents .1983，p.1012；《人民日报》1983年11月19、20、23、24、26、27日。1982年以来，中苏关系有了一些松动。1982年初，苏联领导人吉洪诺夫、契尔年科以及勃列日涅夫本人都发表了一些愿意改善中苏关系的言论。1982年10月，两国开始副外长级会谈。但由于苏联坚持会谈不涉及第三国利益，与中国关于中苏关系正常化必须排除三大障碍的主张相悖，因此在3年中两国关系没有明显的改善。

[78] American Foreign Policy.Current Documents.1983，pp.1012—1013.

[79] 《中美关系的轨迹》，第140页。

[80] 《人民日报》1984年1月4日。

[81] 参见《峰谷间的震荡》，第141—142页；《人民日报》1984年1月12日；American Foreign Policy.Current Documents.1984，p.684.

[82] 《人民日报》1984年1月12、13日。

[83] American Foreign Policy.Current Documents .1984，pp.672—674；《人民日报》1984年1月14日。

[84] 《人民日报》1984年1月14、15、17、18日。

[85] 《邓小平思想年谱》，第278页；《人民日报》1984年2月23日。

[86] An American Lif e，p.368.

[87] 中方在广播和刊登这篇讲话的中文稿时删去了其中的两部分：一部分是里根抨击苏联扩张的，一部分是讲美国的民主和宗教价值观的。次日，总统的发言人斯皮克斯发表声明，对此表示不满。See American Foreign Policy.Current Documents .1984，p.674.

[88] 《邓小平思想年谱》，第281—282页；参见《峰谷间的震荡》，第151—152页；《人民日报》1984年4月29日。

[89] 《人民日报》1984年5月1日；American Foreign Policy.Current Documents .1984，p.682.

[90] American Foreign Policy.Current Documents .1984，pp.683—686.

[91] Turmoil and Triumph，p.398.

第五章 平稳发展

从1984年中美两国领导人互访到1989年春这五年多，中美关系的发展比较平稳。舒尔茨国务卿在1984年7月18日在火奴鲁鲁外交关系委员会的讲话中指出：“与中国的关系比以往任何时候都牢固和稳定。我们已经摆脱了夸大了的担心和不现实的期望，我们集中关注两国重要的共同利益。”[1]赵紫阳总理在11月12日会见美国参议院的一个代表团时说，在里根总统的第一个任期内，中美关系有所改善，对此我们是满意的。但也有不满意的方面，这就是台湾问题这个障碍还存在。他着重指出：“如果美国政府现在废除“与台湾关系法”还有困难，它至少要做到遵守‘一个中国’的原则，不要做伤害中国人民民族感情的事情；其次是遵守1982年8月17日中美联合公报的规定，在售台武器方面有明显的减少，在质量上不超过过去的水平。”[2]在此后数年中，台湾问题基本稳定，没有出现新的危机；两国关系中虽然仍然有麻烦问题，或者旧的问题解决了，又产生了新的问题，但没有出现可能影响两国关系全局的重大问题；两国高层互访不断，使双边关系保持了不断改善的势头；两国在经贸、文化、科技及军事等方面的交流全面展开，并取得较大发展，推动了中美关系的良性互动，使中美关系内在的潜力逐渐发挥出来。这是中美建交后难得的关系平稳发展的时期。

中美关系的发展主要基于中美两国对关系正常化的重要意义有足够的认识，对美国来说，就是怎样看待中国，看待中国在国际上的地位。如果说从1972年中美两国开始和解到1979年建交，及建交以后的几年，共同对抗苏联霸权主义的战略需要是两国关系发展的主要动力，那么，从1982年中国更加强调独立自主的外交政策以后，这种动力在中美关系中起的作用就在逐渐削弱，而其他方面的推动作用在逐渐增强。美国越来越认识到中国是亚太地区的稳定因素，看到中国在第三世界的作用，看到中国经济发展的潜力，认识到中美关系好则两国双赢，中美关系坏则两国受损。中美关系的未来发展将证明，这种内在动力的变化是中美关系得以克服各种困难和波折，持续向前发展的重要因素。[3]

第一节 频繁的高层互访

中美两国保持了密切的高层接触，在此后数年中最主要的高层互访有：1985年7月李先念国家主席访美，10月布什副总统访华，1987年3月舒尔茨国务卿访华，5月杨尚昆军委副主席访美，以及1989年2月布什总统访华。

章文晋大使与美前总统卡特交谈

章文晋（右）大使夫妇与美前国务卿基辛格（右二）合影

1985年7月21日至31日，李先念国家主席在访问加拿大之后对美国进行正式访问，这是中国国家主席第一次访问美国。随同访问的有副总理李鹏、国务委员姬鹏飞、全国人大常委会委员王兆国、驻美大使韩叙和副外长朱启桢。在李先念访问之前，布什副总统在接受《人民日报》记者书面采访时写道：“在过去一两年中，我们两国的政治、经济和军事领导人进行了高级的非常频繁和富有成果的交往……通过所有这些官方交往，我们得出这样一个重要结论：虽然我们两国的政治制度和社会在某些方面是不同的，但是我们在许多问题上能够有一致看法并进行互利合作。”[4]

7月23日上午，里根总统在白宫南草坪举行盛大欢迎仪式。他在欢迎辞中简述了中美关系各方面的迅速发展后说：“中美两国人民在短短几年之内就奠定了牢固的友好相处的基础，这是很可以引以自豪的。我们的关系日趋成熟，是因为双方的关系不是建立在个人的基础上，也不是从一时的考虑出发的，而是因为双方都认识到双方之间存在着重大的共同利益，认识到友好相处对双方都大有裨益。”李先念在欢迎仪式上指出：“回顾历史，我们就会发现，只有那些符合两国人民利益，促进双方友好关系的正确政策和行动，能够经受时间的考验和显示力量；而那些不符合两国人民的利益的事物，不论如何盘根错节，也难免被历史的浪潮淘洗净尽。”[5]

23日上午，李先念与里根举行会谈。李先念表示希望，在里根的第二任期中中美两国关系能够克服目前存在的某些障碍，加快步伐，取得更多实质性的进展。他向里根简单介绍了“一国两制”的设想，指出，这个解决方案照顾到了各方面的利益，如果能够实现，将会有利于亚洲和世界和平，有利于中美关系。他希望美国政府能在这个问题上采取明确的、积极的态度。他对中美经贸关系总的情况表示满意，同时也对美国国内日益增长的贸易保护主义表示关切。他说，美国对中国的主要出口商品的限制越来越多，长此下去，两国的贸易不能不受影响。他还希望美国在对华技术转让方面加快进度，尽早解决“巴黎统筹委员会”审查这样的问题。下午李先念与舒尔茨就共同关心的国际问题深入地交换了意见。他希望美苏之间在日内瓦的裁军谈判和即将举行的首脑会晤取得有利于世界和平的结果。他还表示，中国继续支持柬埔寨三方爱国力量的抗越斗争，支持三方加强团结，将来抗越斗争胜利后，中国将不支持三方爱国力量中的任何一派掌权，也不赞成排除其中的任何一派。[6]这是中国政府在柬埔寨问题上第一次表明这样的立场。

23日下午，中美两国之间签订了4项协定：李鹏和美国能源部长赫林顿签署了核能合作协定；李鹏和舒尔茨签署教育合作交流议定书；姬鹏飞和美国新闻署署长威克签署文化协定两年执行计划；韩叙和美国负责海洋和国际环境及科学事务的助理国务卿沃尔夫签署渔业协定。

24日，李先念主席出席了美中贸易关系全国委员会和美中关系全国委员会为他举行的盛大午宴，并在宴会上讲话。他重申了中国奉行独立自主的和平外交政策，不同任何大国结盟和建立战略关系；自己不称霸，并坚决反对一切霸权主义；不以社会制度和意识形态的异同来决定国家关系的亲疏，谋求在和平共处五项原则基础上同世界各国发展关系。他还对中国的改革开放政策作了阐述，指出，中国的对外开放政策是面向全世界的，对任何国家都不歧视。同日，李先念还出席了两个华人团体和美中友协举行的招待会。他在讲话中强调，“一个中国，两种制度”的设想也适用于解决台湾回归祖国问题，希望旅美侨胞和华人为增进海峡两岸的沟通发挥更大的作用。[7]

1985年5月22日，韩叙大使递交国书后与里根总统合影中为韩大使夫人葛绮云

25日，李先念到达美国中西部最大的工商业城市芝加哥访问。他在当地举行的欢迎宴会上赞赏芝加哥与中国保持着良好的经济贸易关系，并表示欢迎美国企业家到中国进行更广泛的合作，既欢迎大企业家，也欢迎中小企业家。26日晚，李先念参加了芝加哥总领馆的开馆仪式。27日，李先念一行到洛杉矶访问。他在洛杉矶市市长布雷德利为他举行的欢迎宴会上着重阐述了中国政府对世界人民最关心的两大问题——和平与发展的立场。29日，李先念一行抵达夏威夷。李先念一行在访美期间除了同美国领导人举行会谈，还同美国国会领导人，美国企业、经济、科技各界及华侨和华裔人士进行了广泛的接触，访问取得了圆满的成功。李先念访美时，里根刚刚做完一个肿瘤手术，还在康复期间。他仍按照原定计划亲自接待李先念，表示了对中美关系的重视。

1985年10月13至18日，布什副总统访问中国，这是1975年以来他第四次访华。赵紫阳总理、李鹏副总理分别同布什举行了会谈，胡耀邦总书记、邓小平主任、李先念主席、彭真委员长分别会见了布什。邓小平在会见布什时指出，正在进行的这场改革在某种意义上是一种革命。如果改革成功了，中国就会不仅在本世纪，而且在下个世纪长期、稳定、持续、均衡地发展。在谈到中美关系时，邓小平说，总的看来关系是正常的。两国之间曾有过一些风波，通过协商，彼此取得了一些谅解，问题得到了一定的解决，但还没有完全解决。两国关系中主要的问题还是台湾问题，如果这个问题解决了，中美关系就可以在各个领域顺利地发展。15日，布什在北京举行记者招待会，他说，中国的现代化建设为美国的投资创造了良好的条件，美国企业在这方面可以大有作为。他认为两国近几年来已经建立了牢固的、有着广泛基础的重要关系。布什在北京还参观了中美合资企业北京吉普汽车有限公司。

16日，布什向中国方面通报，巴黎统筹委员会的成员已经同意，在办理对华贸易时将采用新的程序。新的程序一旦实施，有待巴统审批的一多半的项目就可以不经审批了。16日，布什去四川参加成都总领馆开馆典礼，并在四川大学发表演说。他表示，美国同中国在近海投资、煤炭、电讯、交通、核能的合作有良好的前景，并在某些方面已经取得初步成果。双方应作出进一步努力以发展两国的经济联系，美方必须完成技术出口管理的修订工作，以加快审批程序；中方应完善经济立法，更好保护外国投资。[8]

10月19日，布什在结束访华回国途中抵达香港。1984年中英关于香港回归中国的协议达成后，美国各界对香港的未来十分关心。布什在当天举行了记者招待会，并出席了香港工商界和社团领导人举行的午餐会。他在午餐会的致辞中对中英协议表示欢迎，并说：“如果中国继续开放其经济，香港与中国的联系就可能成为美港关系中一个主要力量源泉。”美国是香港最大的外国投资者，美国在香港的业务活动“正在日益加强”。他说，“我带来的信息是，美国对香港的前途充满信心”。[9]

1987年3月1日至6日，舒尔茨国务卿访问中国。他在前往北京的途中于2月28日在香港停留，并同港督进行了会谈。他离港前发表声明说，香港是让能量和人类智慧发挥作用的“典范”，美国是香港最大的出口市场和最大的投资者，香港是美国第十大贸易伙伴，美国与香港经济联系稳固，美国非常重视香港的繁荣稳定。[10]

3月1日，舒尔茨到北京。李先念主席、赵紫阳总理、邓小平主任先后会见了舒尔茨国务卿。李鹏副总理、张爱萍国务委员兼国防部长也分别会见了舒尔茨。吴学谦外长与舒尔茨进行了正式会谈。赵紫阳在会见舒尔茨时指出，回顾《上海公报》发表以来中美关系的发展过程，可以发现，只要双方严格执行两国间的三个联合公报所规定的原则，两国关系的发展就顺利；反之，就会出现困难和挫折。我希望今后中美双方能更严格地遵守三个联合公报，使中美关系得到进一步的发展。舒尔茨表示，美国重视发展对华关系，两国关系的发展对维护亚太地区的稳定和世界和平都是重要的。李先念在会见中说，近几年来，中美两国关系发展比较平稳，但两国关系中的实质性问题——台湾问题还没有完全解决。他希望美国在这方面能有所作为。

当时，中国正在反对资产阶级自由化。胡耀邦总书记因对“学潮”负有一定责任而于1987年1月辞去中共中央总书记职务。这在国际上引起震动，人们对中国是否能坚持改革开放有种种猜疑。邓小平在会见舒尔茨时介绍了中国的国内情况，强调说：

我们这次用很温和的方式来处理这件事。反对资产阶级自由化的问题，我们不搞运动，尽量缩小这个问题的范围，减轻这个问题的性质和分量。有两条要讲一下。第一条，中国只能走社会主义道路。第二条，中国要搞四个现代化建设，没有一个稳定的政治形势不行……只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫穷的问题。所以我们不会容忍有的人反对社会主义。四个现代化，我们要搞五十年至七十年，在整个四个现代化的过程中都存在一个反对资产阶级自由化的问题。我们坚定不移的原则是要有稳定的政治局面，以保证有秩序地进行四个现代化建设……中国不存在完全反对改革的一派。国外有些人过去把我看作是改革派，把别人看作是保守派。我是改革派，不错；如果要说坚持四项基本原则是保守派，我又是保守派。所以，比较正确地说，我是实事求是派。[11]

邓小平的谈话深刻说明了保持国内政治稳定与改革开放之间的关系，是一个重要的政策阐释。它消除了客人对中国是否改变政策的疑虑。3日下午，舒尔茨到大连访问，并在中国工业科技管理大连培训中心以“中国和美国面临着未来的经济挑战”为题发表演讲。他说，中国具有巨大的潜力，能在未来的世界经济中发挥作用。中国的物质和人力资源十分丰富，完全有条件成为世界主要经济强国。中国的经济发展对美国、对亚洲、对世界各国都具有重大的意义。他对中美经济合作充满了信心，表示：“我们相信，进行合作以支持中国的现代化努力，是符合我们两国最大利益的。”经济学家出身的舒尔茨还谈到了中美经济关系中的一些具体问题。5日，舒尔茨到上海访问。他在江泽民市长举行的欢迎晚宴上致辞说，美国将继续信守阐述中美关系基本政策的三个公报的原则，“美国的政策是基于只有一个中国的原则，美国无意执行‘两个中国’或‘一中一台’”。[12]

4月22日，美国助理国务卿西古尔在布鲁金斯学会举办的美中贸易和经济关系展望研讨会上发表讲话。他说：“我们现在与中国的关系可以用‘成熟’一个词来加以概括。在建交8年之后，我们已经习惯了相互用正常的方式来打交道。”中美两国在政治、经济等方面有共同利益。两国之间仍有分歧，“但我们可以在互不辩驳的气氛中来讨论这些分歧，不让它们妨碍了我们寻求改善两国整体关系的途径”。中美关系已经有了一个“极好的开端”，现在是要把它继续推向前进，进入一个“新的更加成熟阶段”。接着，他对中美关系的前景作了全面而扼要的阐述。首先，在政治和战略方面，中美两国的共识是：继续对付苏联在东亚的战略和地缘政治挑战；为此与中国及其他主要的东亚国家保持利益一致；在一个中国的框架内来寻求美国的利益；台湾的未来应由海峡两边的中国人自己来确定，美国的利益仅仅在于台湾问题的和平解决。其次，中国坚持改革、开放和现代化，并且已经取得了令人瞩目的成就。美国欢迎中国的努力，因为“我们相信，在现代化事业上的合作能给我们双方带来利益”。他还表示，美国要致力于创造一种环境，以便由两岸双方逐步实现和平解决。最后他表示相信，“当前中美关系的成熟和稳定将能使我们以建设性的合作的方式来处理以后的问题”。[13]西古尔在这里对中美关系的发展进行了总结，并表现了美国政府希望中美关系稳步前进的愿望。应该说，这时美国政府确实也认识到，中美关系的改善是符合两国的利益的。

5月15日至27日，以中央军委副主席杨尚昆为团长、国务委员方毅为副团长的中国政府代表团访问了美国。代表团成员包括：外交部副部长朱启桢、中国人民解放军副总参谋长徐信、国防科学技术工业委员会主任丁衡高、驻美大使韩叙。16日，杨尚昆一行抵达夏威夷，访问了美军太平洋司令部，参观了珍珠港和“亚利桑那”号纪念馆。17日，杨尚昆一行抵达华盛顿。杨尚昆等与美国总统里根、副总统布什、国务卿舒尔茨、国防部长温伯格和国会议员分别进行了会见和会谈。20日下午，里根在白宫会见中国政府代表团。他表示，美国政府将继续作出努力，使美中关系得到稳定的发展。美国坚持“一个中国”的政策，不支持“两个中国”或“一中一台”的政策。美国要按照历次联合公报的原则，推动两国关系的稳定发展。杨尚昆对1984年赵紫阳和里根互访以来中美关系的发展表示满意。他说，中国正在一心一意地从事现代化建设，希望有一个长期稳定的国际环境。中国希望中美关系继续平稳发展，希望中苏关系逐步得到改善，同时也希望美苏关系缓和、东西欧关系缓和、两大对峙的军事集团关系缓和。裁减军备、消除地区热点，对世界和平至关重要。他还说，中国希望美苏继续对话，达成有利于缓和国际紧张局势而不损害第三国利益的协议。20日上午，杨尚昆等到美国新闻署参加了中美文化交流协定第五个执行计划的签字仪式。21日，杨尚昆一行到达纽约访问。杨尚昆在美中协会和美中关系全国委员会的午宴上、在美国对外关系委员会发表讲话时一再表示，中国改革、开放、搞活经济的政策不会改变，中国独立自主的外交政策不会改变，中国加强和发展同美国关系的愿望不会改变。23日，杨尚昆到美国中部密苏里州的圣路易斯访问，并出席了麦道公司的欢迎晚宴。24日，中国政府代表团参观了内布拉斯加州奥马哈市附近的美国战略空军司令部。25日，杨尚昆一行抵达洛杉矶访问，并到圣迭戈市北岛参观了海军航空站和“突击队员”号航空母舰。27日，朱启桢在接受记者采访时表示，中国政府代表团的访美取得成功。中美双方就共同关心的国际问题和双边问题交换了意见，双方在某些问题上存在着相同或相近的观点，在另一些问题上存在着不同的看法。中国方面强调，台湾问题仍是中美关系的主要障碍，中国的统一有利于中美关系的稳定发展，美国政府在此问题上是可以有所作为的。双方都表示愿意继续保持政治磋商，加强经济、贸易合作，加强文化、科技、教育、军事等领域的往来，并认为发展中美关系的潜力是很大的。双方相信，中美三个公报确定的共同原则将使两国关系在深度和广度上得到进一步的发展。[14]

布什一家

1988年12月15日是中美建交公报发表10周年的日子。中美双方都举行了官方和民间的纪念庆祝活动。12月14日，里根总统在白宫接见中国大使韩叙。里根说，他的三位前任，尽管党派和观点不同，都致力于使美中两国和两国人民更加接近。他对他能继续和扩大这种努力感到满意。他表示相信，美中关系是基于两国之间的三个公报的坚实的基础之上的，两国在今后的岁月将能缔造更加强固的纽带，并建设一个更加安全和繁荣的世界。[15]15日，舒尔茨国务卿举行宴会，庆祝中美建交10周年。他盛赞了中美关系10年来在各个方面的发展后指出：“展望中美关系的未来我感到鼓舞。我们两国的关系在三个公报中有着坚实的基础……美国的政策仍然牢牢地以一个中国的原则为基础。”[16]

李鹏总理和里根总统互致贺电。李鹏在贺电中说，10年的历史证明，尽管中美两国社会制度和意识形态不同，只要双方严格遵守和平共处五项原则，两国关系能够不断克服困难和障碍，健康地向前发展。他希望中美关系今后将能得到“长期、稳定的发展”。里根总统在贺信中说，中美关系在建交后的10年中不断发展并日趋成熟，为今后更加牢固的关系打下了基础。他为任职这8年来美中关系的成绩感到自豪，并希望扩大两国的“友谊和合作”。[17]

1988年,布什赢得美国大选。12月22日，圣诞节前夕，布什一家祖孙三代共18人到中国驻美大使韩叙官邸作客。官邸里花团锦簇，温暖如春。美国待任总统到一个国家的大使馆过圣诞节是前所未有的，这无疑是一种特别的友好表示。双方共叙友情，气氛十分融洽、亲切和热烈。1989年2月16日，布什总统就国际形势、地区冲突和中美关系书面回答新华社记者的问题。他回顾了从他卸任美国驻华联络处主任以来13年中美关系方方面面的发展，对两国关系的未来发展充满了信心。讲到台湾问题时，他说：“美国政府意识到，对中国政府和中国人民来说，台湾是一个重要问题。我们高兴地看到，台湾海峡两岸不断增长的贸易和旅行的机会对紧张气氛的缓和作出了贡献，希望这种倾向将继续下去。美国政府承诺遵守1972、 1979和1982年的三个公报，它们为今后我们两国关系的发展奠定了坚实的基础。”[18]

1988年12月23日，当选总统布什一家在韩叙大使官邸欢度圣诞节

戈尔巴乔夫即将访华的消息宣布以后，[19]布什非常希望能在苏联领袖访问之前访华，使中美关系在中苏关系正常化之前保持发展势头。但在总统就职后不久就出访又与美国的惯例不合，而且也没有访华的特别的理由。1月7日，日本天皇病逝。布什决定参加于2月24日举行的葬礼。这也给了布什到中国进行访问的一次机会。安排国事访问太匆忙了。中美双方很快商定布什进行工作访问。这是布什自1975年以来第五次访华。杨尚昆国家主席、李鹏总理设宴欢迎布什总统，李鹏与布什举行了会谈，邓小平、杨尚昆分别会见了布什。双方对过去10年中美关系的发展总的说来表示满意，中方并希望在布什总统任期内两国关系得到进一步发展。布什一再表示，美国珍惜中美之间已经建立起来的新关系，两国之间的友谊正在继续发展，而且还有巨大的发展潜力。他表示，美国坚决执行“一个中国”的政策，继续遵守三个联合公报的原则。美国公开宣布这一原则，以反对岛内的分裂主义分子。他还说，美国欢迎戈尔巴乔夫访华，欢迎中苏关系的改善，这将有利于世界和平与稳定。中方表示，中苏关系不可能再回到50年代，中国不寻求与苏联结盟，中苏关系的改善不会损害第三国的利益。对戈尔巴乔夫要听其言，观其行。邓小平与布什进行了长谈。他强调了稳定对中国的重要性：

1989年1月，布什宣誓就任总统

中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。中国一定要坚持改革开放，这是解决中国问题的希望。但是要改革，就一定要有稳定的政治环境……如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行。搞西方那一套更不行。如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现“文化大革命”中那样“全面内战”的混乱局面。民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。

鉴于当时正在酝酿之中的北京政治风波，他的讲话可以说是阐明了中国政府处理未来事态的一个根本原则。在讲到中美、中苏关系时，他表示，中国是从自己的根本利益出发来制定国内外政策、作出战略决策的。中国不打什么牌，也不搞权宜之计。中美关系不是战略联盟，但可以以增加信任，减少麻烦的精神来进一步发展中美关系。[20]从而消除了布什对中苏关系正常化的担心。

第二节 军事交流

中美两国间的军事关系主要表现在几个方面：高层互访，功能性合作，军事技术方面的合作等。

一、高层互访

两国军方高层人士的互访是两国军事交流的重要内容。1980年两国国防部长布朗和耿飙实现互访，中国人民解放军副总参谋长刘华清也访问了美国。互访中双方就训练和后勤方面的交流达成了协议，美国也宣布放宽对中国的技术出口限制。1981到1982年间，两国关系由于美国售台武器问题而遇到困难，军方的交流也受到影响。1983年9月温伯格访华具有重要意义。[21]首先，它恢复了由布朗访华开始的中美双方军方的高层对话，增进了双方的了解和信任；其次，它为两国军方关系的拓展建立了一种框架，从此以后，两军各军兵种之间的功能性交流开展起来；第三，访问期间双方讨论了两军进行军事技术合作的问题，为这种合作打下了基础。

温伯格一行还访问了西安、上海，观看了北京卫戍区组织的军事表演，参观了西安附近的飞机发动机工厂和上海附近的东海舰队基地。

作为对温伯格访华的回访，张爱萍于1984年6月访问了美国。这是中华人民共和国的国防部长第一次访问美国。张爱萍与温伯格在上年北京会谈的基础上举行了多次会谈，就加强两国防务、军事技术合作等重要问题达成一致意见。双方的第二次会谈特地在五角大楼的参谋长联席会议作战指挥室举行，而这里连对美国的盟国都没有开放过。张爱萍一行会见了里根总统、舒尔茨国务卿、维西参谋长联席会议主席等。6月12日，也就是张爱萍会见里根总统的当天早上，里根签署了同意中国享受“对外军事销售待遇”的文件，这样中国就可以用现金购买美国的武器了。张爱萍还访问了得克萨斯州、华盛顿州和加利福尼亚州的一些军事基地。张爱萍没有料到的是，温伯格还颇费苦心地安排了抗日战争时期被张爱萍所在的新四军三师营救的美军飞行员与张爱萍见面，张爱萍也出人意料地把被救的5名飞行员在新四军基地活动的照片册送给了温伯格，这样双方从感情上大大地拉近了。[22]6月13日，张爱萍和温伯格签署了两国军事技术合作协议，从而为两国将来的军事交流和合作确定了基本原则。这是两国有史以来第一个军事技术合作的协议。协议中提到的主要是三个项目：生产反坦克导弹以对付中苏边境的大量苏联坦克，大口径炮弹的生产，改造中国原有的歼8歼击机的电子系统。双方还签署了一项和平利用空间技术协议，为后来中国发射“亚洲1号”通讯卫星起到了启动和保障作用。中国军事代表团在美国访问18天，除华盛顿外，还访问了5个州，参观了4个军事基地、1所军事院校和与军工有关的8家大公司。

在两国国防部长互访后，两国军方的各个方面领导人的互访更加频繁。其中包括：

1984年8月，美国海军部长莱曼访华，他同海军司令刘华清、国防部长张爱萍就双边防务问题进行了会谈，赵紫阳总理会见了他。莱曼还到外地参观了中国的海军基地。

11月，由中国海军副参谋长陈裕铭率领的中国海军代表团访美，就中国水面舰队现代化问题对美进行了一个月的考察。

1985年1月中旬，美国参谋长联席会议主席维西上将、美国太平洋司令部司令克劳海军上将访华，这是访问中华人民共和国的最高级别的美国军官。中国人民解放军总参谋长杨得志与维西进行了会谈，张爱萍会见了维西一行。赵紫阳在会见维西时表示，希望在里根总统的第二任期内，美国政府能够采取切实步骤和进一步行动，履行1982年8月17日发表的联合公报，使两国关系获得健康的发展。[23]

1月14日，美国国务院发言人卡布尔说，自温伯格访华以来，美中两国一直在制定一项“进行逐步的有分寸的军事合作计划”。两国一直在讨论加强中国沿海地区防务能力，特别是反潜战能力的办法。15日，美国国防部发言人伯奇在新闻发布会上说，维西访华“表明两国都决心继续发展两国军队之间的关系”，美国“确实继续同中国讨论如何加强中国的防务，特别是在反坦克、防空以及指挥和控制方面讨论如何加强中国的工业基地和设施”。[24]

1月底2月初，美国负责工程的海军部长助理梅尔文·佩斯利访华，讨论向中国海军出售武器和先进防务技术的具体项目问题。

10月初，美国空军参谋长加布里埃尔上将率美国空军代表团访华。加布里埃尔与中国空军司令王海就两国空军的合作进行了会谈。这样，两国的军事交流扩大到了海陆空三军。张爱萍会见了加布里埃尔一行。代表团还访问了上海、西安、杭州、鞍山和天津等地。

11月，海军司令刘华清访美。刘华清与美国海军作战部长沃特金斯进行了会谈，并会见了海军部长莱曼和其他美国国防官员。刘华清一行还参观了佛罗里达、圣迭戈和夏威夷的海军基地。

1986年4月，美国海军作战部长沃特金斯访华，与刘华清继续商谈两国海军的合作。

5月，中国人民解放军总参谋长杨得志访问了美国。这是对维西将军访华的回访，是中国人民解放军总参谋长对美国的第一次访问。陪同访问的有副总参谋长韩怀志等。杨得志和温伯格就国际局势和共同关心问题交换了看法。杨得志还会见了布什副总统。杨得志一行访问了美国著名的西点军校，参观了夏威夷等地的军事设施。

10月，美国国防部长温伯格在3年后重访中国。邓小平、赵紫阳分别会见了温伯格。宾主对中美关系总的发展感到满意。邓小平对温伯格推动两国关系，尤其是两军关系的发展的努力表示赞赏。赵紫阳指出，双方关系还有很大的潜力，希望双方共同努力，使两国的经济、贸易关系和技术转让有更大的发展。温伯格与张爱萍就全球性和地区性问题，以及美向中国转让技术、军售和美舰访华等问题进行了会谈。会谈预定两小时，结果却谈了近四小时。双方都十分坦率，谈得非常成功。温伯格还在国防大学发表了演讲。他是第一个在这里作演讲的美国来访者。10日，温伯格参观了西昌卫星发射中心。这次访问得到邓小平的亲自赞同。邓小平在同温伯格谈话时表示，中国卫星的航天技术总的讲比美国低，他欢迎温伯格到西昌实地考察，鉴别一下究竟如何。温伯格对卫星发射中心发射能力、工作环境、生活条件作了考察。在结束访问时，他告诉记者：“这个中心的确具有发射卫星的能力，而且还有很大潜力。这个中心还在进一步改善设施，以便执行中国自己的空间计划，并发射［外国的］商业卫星。这些给我留下了非常深刻的印象。”[25]

几乎同时，中国人民解放军总后勤部长洪学智率领解放军后勤代表团访问了美国。

温伯格再次访华后，两军高层人士的互访更加频繁。11月美国陆军参谋长维克哈姆访华；1987年3月，美国海军陆战队司令凯利访华；4月，中国人民解放军空军司令王海访美；5月，中央军委副主席杨尚昆访美；6月，美国太平洋司令部司令海斯海军上将对中国进行了10天访问，与中国同行讨论了舰队互访和苏联加强在太平洋军事力量的问题；9月，美国空军部长奥尔德里奇访华，奥尔德里奇还率团访问了西藏。1988年9月，美国新任国防部长卡卢奇访华。邓小平主任和李鹏总理会见了他，秦基伟国防部长与之就国际形势、柬埔寨问题、朝鲜半岛局势等地区问题及中美双边关系问题举行了会谈。卡卢奇的访问使中美两国的军事交往在美国国防系统领导人更换的时刻保持了连续性和发展势头。10月26日，美国海军作战部长特罗斯特来华访问。秦基伟会见了特罗斯特一行，他们还参观了青岛海军基地和中国核潜艇部队。[26]

所有这些高层互访都增进了双方的相互了解，促进了两军在许多具体项目上的合作。1987年3月18日，美众议院军事委员会防务小组举行听证会，国防部负责国际安全事务的国防部长助理阿米蒂奇作证说，美中的防务关系是以高级官员互访对话、军事交流以及技术合作为特点的。这种关系的发展虽然缓慢，但却是稳步的。改善美中关系“符合美国和中国的基本利益，并大大有助于亚太地区和世界的和平与稳定”。海斯上将在作证时说，中国在地区威慑因素，进而在世界威慑因素中起着越来越大的作用。从长远看，中国将继续是东北亚地区的一个稳定因素。[27]

二、功能性合作

随着两国高层互访和交流的开展，两军功能性的合作也逐渐开展起来。双方开展了一些情报交流与合作。早在1980年和1981年，两军之间在训练和后勤方面的交往就已经开始了。但只是在1983年9月温伯格访华以后，这种功能性的交往才实现了机制化。随同温伯格访华的美国陆军训练部副主任里查森将军会见了国防部外事局局长张彤，讨论了1984年开展一系列功能性交往的计划，并达成一致意见。1984年，中国军事训练代表团和后勤代表团分别于4月和5月访问了美国，美军相应代表团于10月和11月访问了中国。每个代表团中都有各军种的代表。1985年8月，美国陆军训练部主办了中国人民解放军军事训练讨论会。1986年1月，中美两军第一次进行了实地接触。第七舰队的一部分在南海举行代号为PASSEX的军事演习时与中国人民解放军的海军舰艇相遇，双方互致问候，表示友好。

1986年9月中国人民解放军空军歌舞团访问了美国。歌舞团在华盛顿的国家剧院举行了演出，然后到各地军事单位举行演出。美国空军管乐队在6月访问了中国。11月5日，美国第七舰队的“里夫斯”号巡洋舰、“奥尔登多夫”号驱逐舰、“伦兹”号护卫舰在太平洋舰队总司令莱昂斯的率领下访问了青岛港。这是美国舰队第一次访问中华人民共和国的港口，也是中美两军第一次大规模的面对面的接触。3000名美国海军将士穿着军服访问了青岛市。访问进行得极为顺利。莱昂斯上将在记者招待会上说，中国的经济发展和军事现代化对全球关系，特别是对亚太地区的关系起着稳定的作用。中美合作是维持稳定的一个关键因素。[28]美国舰队访华后10天，中国人民解放军海军后勤代表团访问了美国。12月1日，美国国防部质量保障代表团访问了中国。同在12月，中国人民解放军医务代表团和第一个空军维修保养代表团访问了美国。

1987年的功能性交流包括美国联合中级管理人员1月访华，美国空军后勤部司令2月访华，由美国陆军部副部长霍林斯率领的美国系统分析小组3月访华，由尚曼中将率领的美国海军训练代表团4月访华。

三、军事技术方面的合作

中美军事关系的另一重要领域是军事技术方面的合作。美国对华军售分属两个领域：军民两用的技术和设备是由商业部颁发许可证的；军用的物品和技术属于对外军售项目，列入国际军火清单控制范围，由国务院颁发许可证。后一类物品可以直接通过商业渠道由中国直接向持有许可证的公司购买，也可以通过对外军售部门办理，建立在政府对政府的基础之上。

中美两国的军事技术转让的准备工作从1979年正常化时即已开始。在正常化之前和正常化之后，美国实际上都鼓励西方盟国向中国出售武器。1980年美国开始向中国转让极少量的民用的先进成像设备和配有先进导航仪器的小型的喷气飞机。在1980年1月布朗访华时告诉中方，美国政府同意向中国转让非杀伤性武器。布朗访华后，国务院宣布了六大类可以向中国出售的辅助性军事设备。4月，美国商务部把对中国的出口控制从Y类（对华沙条约集团国家）放宽到P类（对新国家集团），允许向中国出售辅助性军事设备。[29]但可以出口是一回事，真正的出口又是一回事。1980年美国实际向中国出口的这类设备数量极少。在80年代初中国实际向美国购买的只不过是一些S-70C直升机、舰艇用的LM2500燃油涡轮发动机、海岸防空雷达，以及一些通讯设备。1983年6月21日，美国商务部长鲍德里奇宣布，美国政府为提高准许向中国出口高技术产品的水平，决定将中国从出口管制条例中的P类国家改为V类。但他同时又指出，尽管中国列入与西欧盟国同类国家，不一定会享受到同样的待遇。[30]再次放宽了对中国的出口技术控制。

正如鲍德里奇所说的，中国虽然列入了V类，但实际并没有享受与美国的盟国同等的待遇。1983年9月温伯格访华时双方就军售和技术转让重新进行了讨论。为此，代表团成员中包括了熟悉技术转让程序、对何种技术可以安全地加以转让了解最多的副国防部长帮办魏德。[31]两国的参谋人员连日就两军的技术合作举行了多次长时间的认真商谈。中国着眼于技术转让，以便使中国能得到生产技术和系统，从而生产中国防卫所需的武器系统和军事设备。只有那些中国国防急需而中国一时还不能生产的，中国才希望得到最终成品。中方倾向于达成一个框架，规定何种技术可以向中方转让；美方坚持对技术转让采取逐项审查、个案处理的办法，美国与别的国家的协定大体上也是这样的。中方希望达成一项协定，使他们能直接与美国的厂商打交道，与之谈判转让条件；美方希望通过某种系统或项目进行两国的技术交流，将技术交流建立在政府与政府关系的基础之上。最后，双方同意签署一个会谈纪要，明确记载各自的观点。后来又经过多次磋商，双方终于在1984年3月下旬达成协议，向中国转让火炮、反坦克武器和防空武器。[32]在美国国内，国务院、国防部、参谋长联席会议和各个具体的军事部门还要相互协调立场，并及时向国会进行通报。在讨论过程中，中美双方技术层面的官员又进行了多次互访。最后大致确定，向中国出售的武器和转让的技术属于以下四个方面：反坦克、火炮、防空、地对舰反潜艇战。

1984年6月张爱萍国防部长访美期间，美方答应向中国提供喷气截击机用的先进电子设备和在美国基地为中国培训驾驶员。中方则同意向美国出售一批歼7飞机（仿苏联米格21型飞机），供美军演习使用。美国还原则上同意向中国出售陶式反坦克导弹、霍克防空导弹，以及提供炮兵使用的火箭增程弹、高爆炸药和穿甲弹等的生产技术。8月，美国西科尔斯基飞机公司同中国签订了出售价值1.4亿美元的24架S-70C型直升机合同。[33]1985年下半年，中国方面开始向美方提出在火炮方面的技术转让要求，相当于3000万美元。11月，美中贸易全国委员会组织的由18名美国防工业总经理组成的代表团对中国进行了为期两周的访问，其中包括波音、福特、休斯飞机公司、洛克希德、马丁—玛丽埃塔、罗克尔国际公司等大公司。美中贸易全国委员会执行副主席沙利文说，长期以来，美国政策的一种设想就是，防务关系正常化是整个关系正常化进程的组成部分。他表示，这次访问不是为了出售武器，是为了建立起一个讨论和熟悉情况的进程，这个进程很可能导致将来向中国出售军事装备和建立某种形式的美中合办军工企业。[34]

1985年12月，中国提出了把歼8飞机的控制系统现代化的项目。经通知国会和巴统，美中双方于1986年10月在温伯格再次访问中国期间签订了协议。歼8是中国自行设计和制造的双引擎、三角形机翼的高空拦截机，用于对付苏联轰炸机的威胁。纽约长岛的格拉曼公司得到了这项合同。项目的金额约为5亿美元，预计要6年才能完成。包括机载雷达、导航设备、电脑系统等。在这个项目中没有设计和生产技术的转让，也没有武器出售。为了在双方之间进行协调，中国人民解放军空军在俄亥俄州的赖特—帕特森空军基地派驻了一个五人小组。主管此事的贝克准将在参院外委会作证时说，这一项目在提交巴统和国会之前，国务院和国防部对有关的各个方面进行了彻底研究，认为它与美国的政策目标和转让考虑是完全吻合的。他说：“中国防空能力的这种有限的升级将增强中国保卫领空的能力。而且，由于这个项目能增进中国反对外来威胁的安全，它是符合美国的国家安全利益的。”另外，中美双方还就出售或合作生产陶式反坦克导弹、改进型霍克防空导弹、轻型反潜艇鱼雷等项目进行了具体磋商。[35]

1987年1月，美国国防部发表的一份声明说，美国政府准备向中国出售价值6200万美元的四组跟踪火力炮兵雷达和无线电设备。这套设备能使中国军队从对方炮弹的轨道测出对方炮兵群的位置。中国的军事人员还在俄克拉何马州的塞尔要塞进行操作训练。

在反潜战方面，双方进行了联合生产鱼雷的讨论。美国向中国出售了4枚“马克-46-2”型鱼雷供试验和评测。中国的7名学员在佛罗里达的奥兰多海军武器训练中心接受训练。

1987年10月，由于伊朗形势紧张，美国指控中国向伊朗转让蚕式导弹，暂停了对中国的高技术出口审议。数月过后，审议恢复。1988年3月吴学谦外长访美时，舒尔茨告诉吴学谦，美国已经恢复审议对中国的高技术出口。此后，对华转让军事技术问题又受到美国对中国出口导弹的指控的干扰。在1988年7月舒尔茨访华时，双方就此问题进行了讨论。中国表示，除沙特阿拉伯外，中国没有向其他国家出售导弹。9月，卡卢奇国防部长访华时，双方又讨论了这个问题。邓小平在会见卡卢奇时强调，中国是个守信用的国家，是个负责任的国家。秦基伟国防部长与卡卢奇就国际和地区形势、中美双边关系及出售导弹问题交换了意见。卡卢奇在离京前的记者招待会上说，他和秦基伟一致同意继续发展双边军事关系，加强高层互访、功能性的军事交流和军事合作这三个支柱。记者翻来覆去地追问关于中国出售导弹的情况，追问他是否得到了中国方面有关的保证。他强调说，这不是什么保证的问题，中国有自己的政策，中方深入地阐明了中国的政策，表示在向外国出售武器时“采取慎重和严肃的态度”，将对和平和稳定作出贡献，也不干涉武器购买国的内政。讨论是坦率的，比以前的几次讨论都好，他感到“十分满意”，“完全满意”，他相信中国会以“负责任的方式行事”。他的结论是：现在我们可以不再考虑此事了。在讲到具体的军事合作时，他提到美中两国将在歼8截击机的航空电子设备、弹药改进、雷达系统以及鱼雷等方面进行技术合作。[36]卡卢奇的访问在两位新任国防部长之间建立起了初步的互相信任关系，将5年前开始的两军关系又向前推进了一步。

正是卡卢奇访华期间，美国政府宣布，它将通知国会和盟国，美打算有条件批准使用中国火箭发射美国休斯飞机公司为澳大利亚制造的通讯卫星及一颗名为“亚洲卫星”的卫星。国务院发言人称，颁发卫星出口许可证的条件是，美中双方达成政府间协议，以保证这些卫星技术不被滥用或转作他用。12月22日，中国政府外交部发言人说，中美两国政府最近正式签署了《关于卫星技术安全的协议备忘录》、《关于卫星发射责任的协议备忘录》，并草签了《商业发射服务的国际贸易问题协议备忘录》。1989年1月26日，中美两国政府就中国运载火箭发射美国制造的卫星等事宜正式签署了有关商业发射服务贸易问题的协议备忘录。这样，中美之间就中国发射美国制造的卫星的一切法律事宜均已完成。[37]

[1] U.S.Department of State Bulletin,Vol.84,No.2090(September 1984),p.3.

[2] 《人民日报》1984年11月13日。

[3] 舒尔茨在1985年6月23日为李先念主席举行的午宴上的致辞中说：“今天我们可以指出令人瞩目的事实：两国间广泛的互利利益和合作的前景已经远远超过了当初使我们走到一起的考虑。我们扩大了、拓展了和加深了两国间的纽带这种状况，是甚至我们中间的乐观主义者在10年前也难以预料的。”American Foreign Policy.Current Documents.1985（1986），p.712.

[4] 《人民日报》1985年7月5日。

[5] 《人民日报》1985年7月24日；American Foreign Policy.Current Documents .1985（1986），pp.711—712.

[6] 《人民日报》1985年7月25日。

[7] 《人民日报》1985年7月26日。

[8] 《人民日报》1985年10月16、17日。

[9] 《中美关系的轨迹》，第190—191页。

[10] 同上书，第219页。

[11] 《邓小平思想年谱》，第377页。

[12] U.S.Department of State Bulletin,Vol.87,No.2121(February 1987),pp.6—11.

[13] U.S.Department of State Bulletin,Vol.87,No.2121(February 1987),pp.41—43.

[14] 《人民日报》1987年5月17—29日。

[15] Public Papers:Reagan,1988(1991),p.1624.

[16] American Foreign policy.Current Documents .1988(1989),pp.537—538.

[17] 《人民日报》1988年12月16日。

[18] Public Papers of the Presidents of the United States:George Bush（hereafter cited as Public Papers:Bush）,1989,pp.127—131.

[19] 1985年10月9日，邓小平在会见罗马尼亚总统齐奥塞斯库时，请他给戈尔巴乔夫带个口信：如果苏联同我们达成谅解，越南从柬埔寨撤军，我愿意跟戈尔巴乔夫会见。1986年7月，戈尔巴乔夫在海参崴发表讲话，表示苏联愿意与中国改善关系，准备与中国方面进行认真的谈判以解决边界问题，苏联准备减少在中苏边界的驻军，准备在1989年底以前撤退部分驻阿富汗的军队。1989年1月，越南外交部发表了越柬两国政府联合声明，如果能就柬埔寨问题的政治解决达成协定，越南准备在9月以前撤出全部驻柬军队。2月，苏联外交部长谢瓦尔德纳泽访问中国，双方确定戈尔巴乔夫于5月访华，实现中苏两国关系正常化。

[20] 《邓小平思想年谱》，第420—421页；《人民日报》1989年2月26、 27日、10月29日；George Bush and Brent Scowcroft,A World Transformed (New York:Alfred A.Knopf,1998),pp.91—94.

[21] 参见本书第190页。

[22] 《人民日报》（海外版）2000年6月18日；Fighting for Peace,p.282.温伯格在他的回忆录中写道，去年他去中国访问时，张爱萍的接待十分周到，采取了非常合作的态度。第一次会见时的种种拘束和生硬统统消失了，我们已经成了十分要好的私人朋友。

[23] 《人民日报》1985年1月15日。

[24] 《中美关系的轨迹》，第173页。

[25] 《瞭望》1986年第42期。温伯格在回忆录中写道，在他第二次访问中国时，已经完全没有了第一次那种生硬、犹豫和小心翼翼的感觉。中美两国的军方关系已经达到了极大改善的水平。Fighting for Peace,pp.284，286.

[26] 《中美关系的轨迹》，第261页。

[27] 同上书，第220—221页。

[28] 《中美关系的轨迹》，第212页。

[29] 见本书第113页。

[30] 见本书第187页。

[31] Fighting for Peace,pp.257，263，271；Edward Ross,“U.S.- China Military Relations”,in Joyce K.Kallgren,Noordin Sopiee,and Soedjati Djiwandono,eds,ASEAN and China.An Evolving Relationship (Institute of East Asian Studies,University of California(Berkeley),1988）,pp.89—90.

[32] Fighting for Peace ，pp.271—274,282.

[33] 《美国与中国——迈向新世纪的回顾》，第306页。

[34] 《中美关系的轨迹》，第192页。

[35] 《美国与中国——迈向新世纪的回顾》，第306页。

[36] American Foreign Policy.Current Documents .1988(1989),pp.535—536;《中美关系的轨迹》，第257—258页。

[37] 《中美关系的轨迹》，第258、 266页。

第六章 急风骤雨

第一节 北京政治风波与美国施压

1989年春夏之交，北京和其他一些地方发生了政治风波。在此期间，美国国会和政府不断发表言论进行干涉。4月27日，国务院发言人塔特威勒说：“美国相信和支持和平集会的权利和言论自由，我们希望中国的游行示威如果继续下去仍然是和平的，当局将采取克制的行动。”5月14日，国务卿贝克在接见记者时又表示：“我们支持世界各地的言论自由，我们支持自决，支持言论自由、民主化。”[1]但一些国会议员对这样的表态仍感不足，要求政府作更明确的表示。众议院外委会亚太事务小组主席索拉兹5月21日敦促总统公开与在美国的中国学生和学者会晤来“明确公开地表示”同中国示威者“站在一起”。[2]6月4日，中国政府为了维护社会稳定，对政治风波采取了果断措施。

当时，为了报道中苏最高级会谈，美国的主要电视网和各大报纸已经给在北京的办事处增派了记者，后来，为了报道示威游行，它们又增派了采编人员。美国四大电视网的节目主持人哥伦比亚广播公司的丹·拉瑞、全国广播公司的彼得·杰宁斯、美国广播公司的汤姆·布罗克、有线新闻电视网的伯纳德·肖都到了北京。北京的政治风波立即在美国的大众媒体中占了压倒地位，占用了大量的报纸版面和电视播放时间。每天都有几十篇文章在《纽约时报》、《华盛顿邮报》等主要报纸上占据整版整版的篇幅。据统计，1989年上半年，美国三大商业电视网广播了近600篇有关中国的报道，而1988年全年不到50篇。在报道的高潮，4月中旬到6月中旬，三大电视网晚间新闻节目近1/4是播送有关中国的新闻的。无线电广播节目近一半主要新闻是关于中国的。[3]这些报道或者夸大事实，或者加以歪曲，误导美国公众。一百多年来，美国人，不论是传教士还是外交官，在与中国打交道时总有一种一厢情愿的理想主义。虽然他们认为中国是一个古老的国家，但他们相信美国的影响力，传教士想把中国基督教化，外交官想按照美国的方案来改造中国。中国实行改革开放以后，许多美国人以为经济改革必定导致“自由化”，中国必定走上西方式的民主道路，美国人憧憬了一个多世纪的改变中国的梦想现在就要实现了。美国公众舆论变得对中国很有好感。[4]美国传媒关于学生示威游行的报道更使美国人兴高采烈。现在一夜之间，美国人感到他们的幻想破灭了，他们对中国的看法产生了180度的转变，美国舆论的反应迅速而强烈。

6月3日深夜（美国东部时间），在缅因州肯尼班克港度周末的布什得知了这一消息。他立即打电话给驻华大使李洁明询问情况。李洁明说星期一早上（北京时间）北京的情况是平静的，但他担心美国留学生的安全。布什当即就中国事态发表声明，对使用暴力“深表痛惜”，“敦促以非暴力的方式处理当前的局势”。他同时说，在过去20年中，美中两国通过巨大的努力建成了对双方都有益的建设性关系。他希望这种对两国都如此重要的关系得以继续发展。[5]

6月5日，以共和党极右派参议员赫尔姆斯和民主党众议员索拉兹为代表的国会议员们纷纷打电话到白宫，要求布什断绝与中国的关系，召回大使，断绝与中国的高科技贸易，对中国实行最严厉的制裁。参议员保罗·西蒙要求对所有与中国的非农产品的贸易实行制裁。参议员多数党（民主党）领袖米切尔也要求对中国实行经济制裁。[6]布什不赞成他们的意见，对他们的起哄非常不满。他在6月5日的日记中写道：“赫尔姆斯总是想搞乱这一［中美］关系”，索拉兹则是不分青红皂白反对一切的人。[7]布什了解中国，了解中国这十年来的发展历史，熟悉中国领导人，他知道该怎样与他们打交道，他心里有数，不受那些不负责任、哗众取宠的国会议员的言论的蛊惑。[8]

6月5日晨8点，尼克松打电话到白宫，告诉布什，不要断绝对华关系，要往长远看。从长远看，美中两国要有良好的关系。布什同意尼克松的意见。他认为，如果美国要保持某种影响，要使中国保持克制，要有与中国进行合作的杠杆，那就必须与中国接触。[9]布什同意尼克松的意见。他不打算召回驻华大使，他不想对中国实施全面制裁，不准备割断与中国的商业关系，从而使从1972年以来经过如此艰苦努力才建立起来的关系毁于一旦。他要保持对话渠道畅通。5日下午，布什与国务卿贝克和国家安全事务助理斯考克罗夫特碰头，确定美国对事态的反应。布什对他们说：“我了解中国人。我知道怎么与他们打交道。压力与制裁于事无补。”[10]斯考克罗夫特赞成总统的意见，而贝克则认为，如果总统不对事件进行措辞更强硬的谴责，并采取一些制裁措施，那么国会就会采取主动，通过比布什可能采取的更严厉的制裁措施。布什决定选择中间道路。他说：“关于中国我们要做的是不要把视线从他们（尼克松、基辛格）所做的事情移开，既不把人权的灾难合理化，也要说，我们要在同这些大国打交道的大框架中来对待此事。”这天下午（华盛顿时间），布什发表了第二份声明，对中国的局势进行指责，称“美国不能原谅暴力攻击的行为，不能无视这种行为给美国同中国的关系造成的后果”。他宣布了三项制裁措施：（1）暂停中美间一切军售和商业性武器出口，（2）暂停中美两国间军事领导人的互访，（3）同意重新研究中国留美学生要求延长逗留时间的请求，通过红十字会向在袭击中受伤者提供人道主义医疗援助，重新研究美中关系中的其他问题。但在同一次讲话中，布什又说：“现在不是感情用事的时刻，而要采取理智的、谨慎的行动，既要考虑到我们的长远利益，又要承认中国国内局势的复杂性。”他表示，他不准备实行全面的经济制裁，说：“在商业方面，我不想伤害中国人民。我恰恰认为，正是商业上的接触导致了要求更多的自由。”[11]从此，布什在制裁中国和维护与中国的正常关系之间谨慎地寻求平衡。

6 日，美国司法部长索恩堡根据总统命令指示移民归化局，现在美国的中国公民，只要他们自己愿意留下，就不要强使他们回去。该命令有效期为一年。[12]7日，国务卿贝克致函美国司法部长建议“准许”所有旅美的中华人民共和国公民在其签证到期后继续留在美国，而不改变其身份。7日，中国外交部发言人对布什对中国的局势进行指责表示“极大的遗憾”，希望美国和一切与中国保持友好关系的国家、组织、人士不要以任何方式干涉中国的内部事务，希望美国能以中美关系大局为重，从两国关系的长远利益出发，不要做任何不利于两国关系的事情。同时，美国驻华大使馆还允许方励之夫妇到美国大使馆寻求避难。8日，中国外交部副部长朱启桢约见美国大使李洁明，对此提出严正抗议。[13]中国外交部并通知美方，推迟预定的钱其琛外长6月12日对美国的访问。

美国国会和一些人权组织对布什总统相对而言比较温和的态度大为不满。人权观察组织立即向总统发出一封公开信，敦促他对中国实行全面制裁：召回驻华大使，取消中国的最惠国待遇地位，暂停贸易发展计划和海外私人投资公司项目下的各种商业刺激措施，终止所有军售，禁止向中国进一步转让技术，以及反对国际机构向中国发放贷款。该组织还于6日通过一项决议，要求总统呼吁对中国政府实行国际制裁。这些措施包括：呼吁美国进出口银行和海外私人投资公司审查与中国的贸易情况；强烈要求美国有关当局在办理对中国的出口许可证时考虑中国目前的局势；强烈要求美国之音立即增设华语节目。美国众议院也通过了类似的决议。参议员赫尔姆斯和众议员索拉兹同时在“面对全国”电视栏目中露面，要求对北京政治风波作出更强烈的反应。索拉兹还警告说：“如果总统在这个问题上不采取主动改变美国的政策，国会将代他做。”[14]

针对国会和一些人权组织的要求，布什在8日的记者招待会上说，在美国宣布采取对中国的制裁措施后，许多欧洲国家也都这样做了；如果中国目前的局势得不到改善，美国将在适当时期采取进一步措施。但他同时又说：与中国“保持良好关系是符合美国利益的”，“我想做的是尽我所能保持这种关系，我希望未来的局势能允许我保持这种关系”。[15]同日，贝克在华盛顿全国新闻俱乐部发表讲话，排除了对中国实行全面经济制裁的可能性，并强调中美关系的重要性，他说：“我们认为，保持这种联系是重要的，因为主要是这些联系推动了中华人民共和国的开放。”但同日，美国国防部通知美国格鲁曼飞机公司，下令在该公司工作的40名中国工程技术人员离开，从而中断了改良中国55架歼8型战斗机的5亿美元的合同（关于改良歼8机的项目见本书第222页）。9日，美国科学院院长普赖斯通知中国科学院院长周光召，暂停两国间的科学交流活动。13日，美商业部取消了向中国出售核电厂装置的许可证，这批设备价值5亿美元。[16]

在国会的压力下，国务卿贝克感到，对中国实行新的制裁措施是与中国进行合作必须付出的代价。6月20日，他告诉国会，政府正在考虑新的制裁措施。但他事先并没有与总统进行商量，而他对国会的讲话却使总统非宣布新的制裁措施不可。于是当天晚上，美国政府宣布了新的制裁措施，包括：（1）暂停同中国一切高层（助理国务卿以上）互访，（2）中止海外私人投资公司对在中国经营实业的公司的帮助，（3）表示反对世界银行和亚洲发展银行新的对华贷款事宜，这影响到10亿美元的对华投资。[17]但白宫的声明同时又表示：“中国是一个重要的国家，我们希望继续同它保持卓有成效的关系。”[18]美国政府取消了原定的美国商务部长莫斯巴赫尔和财政部长布雷迪对中国的访问。[19]22日，美波音公司称，根据总统命令，美国政府已经中止了对中国销售4架波音757—200大型喷气客机和6架CH-47“支努干”军用直升机的交易。[20]22日，中国外交部发言人表示，坚决反对美国干涉中国内政，对中国施压，并再次表示希望，美国政府把眼光放远一些，不要做不利于两国关系的事情。她重申，中国的改革开放政策不会改变，中国独立自主的外交政策不会改变。[21]在美国的带动下，西方国家采取相应的步骤对中国实行制裁。在6月末举行的最高级会议上，欧洲共同体采取了一系列措施：推迟了向中国提供经济援助，暂时停止与中国政府官员的接触，不向中国提供新的贷款，以及终止与中国的军事接触等。7月的七国集团会议也采取了类似立场。日本加入了对中国制裁的行列。这样，共有20多个发达国家参与了对中国的制裁。亚洲开发银行和世界银行停止向中国提供新的贷款。[22]

由于发达国家对中国施压，中国的外部环境严重恶化，中美关系也急剧倒退。面对严峻的国际环境，中国采取的方针是稳住阵脚，顶住美国和西方国家的压力，同时坚持改革开放和现代化建设不动摇。邓小平告诫中央领导同志：“中国自己要稳住阵脚，否则，人家就要打我们的主意……要维护我们独立自主、不信邪、不怕鬼的形象。我们决不能示弱。你越怕，越示弱，人家劲头就越大。并不因为你软了人家就对你好一些，反倒是你软了人家看不起你。”[23]由于采取了正确的方针，中国没有在强大的压力下退缩，而是迅速稳定了国内局势，站稳了脚跟。

美国国会继续要求对中国采取更严厉的制裁措施。各种各样的议案接连提出。6月29日，众议院以418对0票通过对中国制裁的修正案，修正案要求把对中国已经实施的制裁用法律形式确定下来；并提出了一些新的制裁措施：把出售武器的禁令扩大到警察装备；暂停实施一项在中国促进美国贸易和投资机会的计划；中止执行核合作协议；反对提高对华技术转让水平；等等。但修正案又说，如果总统能向国会证明中国在人权问题上已有重大改进，这些新的制裁措施可以不予实行。[24]

行政当局反对国会对对华政策的过多干涉，认为这是白宫权限范围内的事，而且布什仍然认为与中国的战略关系对美国来说是重要的。他在6月27日的记者招待会上说：

你看一下世界，你就会懂得太平洋地区的活力。与中国的良好关系是符合美国的国家利益的。现在要得到那种关系是很难了。在当前，因为种种原因，要得到我认为是正常的关系是不可能的。但我将尽力而为找到办法来寻求改善这种关系。

在众议院投票之前布什接受《纽约时报》采访时又说，是“美国总统决定他认为什么是对的和最好的……坐在这间办公室里的人必须考虑许多我当众议员时从不考虑的事”。[25]众议院的修正案通过后，7月13日，负责东亚和太平洋事务的代理助理国务卿威廉姆斯在众议院外事委员会作证时说，总统6月5日和20日宣布采取的措施对中国的事态作出了“坚定的、适度的、经过仔细斟酌的”反应，其目的在于：毫不含混地表明美国支持一个更加开放的中国社会；可以对中国的事态迅即作出反应；有助于增进美国长远的战略和外交利益。这是将美国的战略利益、经济利益和对人权的关注结合成一个整体的政策。强制性的经济制裁会损害美国在中国的长远的经济地位。他还说，行政当局和国会在对中国实行经济制裁方面是否需要进一步的立法的问题上存在分歧：行政当局认为如同众议院通过的那种立法将“严重限制总统根据迅速变化的局势立即作出反应的能力”，导致对中国实行经济制裁，而经济制裁已被一般地证明是无效的，实行制裁的国家却要为此付出很高的代价。[26]显然，布什政府一方面要对中国实行制裁，一方面又不愿意使中美关系倒退太远，以至损害了美国的根本战略和经济利益。但第二天，7月14日，参议院还是通过了由民主党（多数党）领袖米切尔提出的法案。这个法案较之众院的法案稍为缓和，并赋予总统更大的自由权，总统可根据他对国家利益的评估决定取消制裁。白宫于是支持了这个法案。

显然，在北京政治动乱发生后，白宫与国会在对中国实行制裁问题上存在着相当大的分歧。其原因是多方面的，主要有以下两点。首先，国会突出强调美国的价值观念和在人权问题上的主张。正如有的美国学者所说：“天安门危机把人权问题带到中美关系的中心，并把它变为冲突的主题。”[27]白宫在考虑价值观念的同时，还要掂量中美关系对美国的战略重要性和经济利益，不想因为追求美国的价值观而太多地损害美国的现实利益，试图在两者之间寻求一种较为平衡的政策。尤其当时中苏关系刚刚正常化，布什一直关心的是中苏关系正常化不要损害美国的利益。布什1989年2月下旬访问中国的一个重要的目的，是要了解预定的戈尔巴乔夫的访华，了解中国领导人对中苏关系正常化的想法。邓小平和其他中国领导人向他保证，中国不打什么牌，也不搞权宜之计。中国希望同苏联实现关系正常化，也希望美国和苏联改善关系。邓小平还讲了中俄关系和中苏关系的历史，告诉布什，戈尔巴乔夫访华不是共产主义阵营的复活，不是结成一个反对美国的亚洲联盟。布什对这次访问感到十分满意，同时他也决心要以尼克松的传统加强中美两国关系。[28]其次，党派政治的影响。从40年代末以来，美国对华政策就是美国国内政治中的“足球”，就是进行党派斗争的工具。当白宫和国会分属两党时尤其如此。现在在对华制裁的问题上，民主党想要证明，新的共和党总统是软弱的。[29]民主党人尤其历来举着“倡导人权”的旗帜，现在在中国问题上，他们当然也不会轻易放过。70年代末，中美关系正常化是两党争斗的焦点，当时是民主党的政府和共和党控制的国会；现在，当着中美关系面临重新正常化时，它又成为两党争斗的焦点，但现在恰恰相反，是共和党掌管白宫，而民主党主导国会。

为了获得关于中国的第一手资料，并保持与中国领导人的接触，6月8日，布什决定直接给邓小平打电话，这是中美两国领导人之间从来没有过的。但中国驻美使馆经请示国内后，告诉白宫，中国领导人没有与外国领导人通电话的习惯。6月20日，布什亲笔给邓小平写了一封长信,通过韩叙大使转交。他在信一开头就说，他是怀着对邓小平的“极大的尊敬”，“以一个朋友，一个真正的 laopengyou［老朋友］的身份来写这封信的”。他希望邓小平“帮助维持这种我们都认为是非常重要的关系”。他接着写道：

我怀着沉重的心情写这封信。我曾想以直接交流的方式来讨论问题，但很遗憾未能如愿。首先，我是本着真正友好的精神写这封信的，我相信，你能了解，这封信出自一位深信中美两国的友好是符合两国根本利益的人之手。这是我多年来的感受。尽管存在着困难的环境，但今天我比以往有着更强烈的感受。

我只是想使你相信，我们希望这件困难的事情能以这样一种既使你满意、又不违反我们对我们的基本原则的承诺的方式来加以解决。当朋友之间出现困难时，就像现在这样，我们必须找到办法来解决它们。

他希望，除了两国的大使之外，能有“特别的渠道”保持两国交往畅通，还问，中方是否同意接受华盛顿的秘密使者。布什知道这一举动相当冒险，因此只让斯考克罗夫特、贝克和白宫办公厅主任苏努努看过这封信。[30]布什在信中用了“老朋友”三个字的汉语拼音。6月21日，国家安全事务助理斯考克罗夫特亲自把信送到了中国大使馆，交给了韩叙大使，同时表示，布什想以秘密的方式与邓小平直接沟通。韩叙大使表示，他完全可以做到这一点，并非常赞成派遣特使的想法。不到24个小时，邓小平就给布什回了信，其中指出，中美关系目前面临严峻挑战，他对此感到担心，因为这种关系是双方多年共同培养起来的。为了避免中美关系继续下滑，同意布什的建议，在双方绝对保密的情况下，欢迎美国总统特使访华，并愿意亲自同他进行真诚坦率的交谈。布什当即决定派斯考克罗夫特为密使。[31]

布什总统与国家安全事务助理斯考克罗夫特

1972年尼克松访华时，斯考克罗夫特是国家安全事务副助理，基辛格的副手，他参与了尼克松访华的准备工作，1975年又曾随福特总统访华，会见过邓小平。1981年福特作为前总统访华时，斯考克罗夫特又随同前来，再次见到邓小平，邓小平并设宴招待他们两人。所以，斯考克罗夫特是亲身参与了中美关系的解冻和发展过程的，与邓小平也有旧交。贝克国务卿坚持，副国务卿伊格尔伯格应该同行。其实，贝克和伊格尔伯格对这次遣使都不热心，但这是总统的决定。此次出访极为秘密。斯考克罗夫特和贝克没有将这次访问告诉他们最亲近的人，包括负责政治事务的副国务卿基米特。贝克担心电报可能泄露机密，将李洁明大使突然召回华盛顿，不是为了别的，只是为了向他宣布派遣特使的决定。李洁明在国务院和华盛顿也不能堂堂皇皇地出入，以免接触国务院官员和报界。他甚至没有与刚刚被任命为负责东亚事务的助理国务卿所罗门联系。布什要他们向中国领导人说明，他决意维护美中两国的重要的战略关系，但他必须顾及美国人民的情绪。美国对中国的制裁不是永久性的，但现在从政治上来说必须这样做。他希望中国领导人明白中国事态在美国所引起的反应，以及他所承受的政治压力，对事件的参与者宽宏大量，尽快使事态恢复正常。

就在众议院投票表决前一天,6月30日，斯考克罗夫特和伊格尔伯格开始了他们20小时的秘密的北京之行。在飞行日志上，这架飞机的目的地是冲绳。飞机上的美国空军标志被除去，机组人员在抵达北京前换上了便装。7月1日，一架黑色的美国空军C-141运输机降落在北京国际机场。这架飞机从华盛顿郊区的安德鲁斯空军基地直接飞来，在空中加油以节省时间并避开耳目。斯考克罗夫特也不使用美国驻华使馆通讯设备，而是自带两名报务人员。这架飞机外部经过了伪装，涂掉了标记，看起来像一架普通的商用运输飞机。飞机上除了机组人员只有三名乘客：斯考克罗夫特及其执行助理、伊格尔伯格。当他们三人到达北京时，没有一名美国使馆的官员在场：李洁明大使到韩国去探望妻子去了。因此在北京的美国使馆中没有任何人知道这次秘密访问。[32]

7月2日，邓小平会见斯考克罗夫特和伊格尔伯格,李鹏总理、吴学谦外长、钱其琛副外长在座。会见前，邓小平对李鹏等说：“今天只谈原则，不谈具体问题。制裁措施我们不在意，吓不倒我们。”钱其琛说，不久将举行七国首脑会议，不知又会宣布对中国采取什么制裁措施。邓小平语气坚定地说：“不要说七国，70国也没有用。”同时又说，中美关系要搞好，但不能怕，怕是没有用的。中国人应该有中国人的气概和志气。[33]

会见是在人民大会堂福建厅举行的。邓小平说，布什是他的朋友，在过去一些年中他认为布什是可以信赖的，布什不大说什么空话和言不由衷的话。但是，这个问题不是从两个朋友的角度能解决的。布什总统要站在美国的利益上讲话，中国领导人也只能站在中华民族和中国人民的利益的立场上讲话和做出决定。他批评布什对天安门事件的处理，“美国卷得太深了”，现在光靠友谊解决不了什么问题，国会采取的一些措施是可能使两国关系破裂的，他说：

现在中美关系确实处在一个很微妙、甚至可以说相当危险的地步。中国没有触犯美国，任何一个小问题都没有触犯。问题出在美国。美国在很大范围内直接触犯了中国的利益和尊严。我要明确告诉阁下，中国的内政决不允许任何人加以干涉，不管后果如何，中国都不会让步。中国的内政要由中国来管，什么灾难到来，中国都可以承受，决不会让步。中国领导人不会轻率采取和发表处理两国关系的行动和言论，现在不会，今后也不会，但在捍卫中国的独立、主权和国家尊严方面也决不含糊。[34]

斯考克罗夫特说，中国最近的行动也许是中国的内政，但中国要考虑它对美国和对西方世界产生的影响。邓小平毫不客气地说，那我们就要看看美国到底采取什么行动。中国有句俗话：“解铃还需系铃人”。希望美国将来的行动能解开这个铃，希望美国不要火上加油。斯考克罗夫特说，布什总统与美国人民对中国最近发生的事态的感觉是一样的，但他同时对必须维持美中两国关系深信不疑。他希望这样来处理事件，过一段时间两国就能有健康的关系。但这很不容易，而且要付出代价。而且事态的发展也有可能使布什总统不能这样做。中国所做的和中国的行为方式对美国以及西方的舆论将产生巨大的影响。目前美国国会要求布什总统采取更严厉的措施。邓小平神情严峻地表示，任何国家同中国打交道，都应该遵循和平共处五项原则，包括平等互利、互相尊重、互不干涉内政的原则。我们希望中美关系能在遵循和平共处五项原则的基础上继续发展，妥善处理各种问题。否则，关系变化到什么地步，责任不在中国。[35]

这次秘密出使是中美关系处于困难时刻的一次沟通，鉴于当时的实际情况，一次出使是不可能产生戏剧性效果的。7月2日下午，美国特使乘坐的飞机离开北京回国。[36]

1989年8月14日，韩叙大使夫妇与布什总统及夫人合影

斯考克罗夫特一回到美国，立即前往布什在缅因州的别墅汇报情况。根据汇报，7月21日，布什再次致函邓小平。他在信中表示理解中国对外国干涉中国内部事务的想法。他还表示，在最近举行的七国首脑会议上，他和日本首相一起缓和了对中国的批评。他表示他个人致力于美中两国之间的合作，希望中国和美国一起来解开这个铃，恢复中美关系。[37]7月28日，布什再次秘密致函邓小平，通报了不久前在西方七国首脑会议上，美国和日本曾把一些令人激怒的措辞从指责中国的公报中删去。他在信中又为美国干涉中国内政进行辩护，说：“您在接见斯考克罗夫特时提到一句中国的成语：‘解铃还需系铃人’。这正是我们的难题。您认为我们的行动是‘系铃’。而我们认为，正是后来发生的事情才是‘系铃’。”

8月11日，邓小平复信布什总统，首先赞赏他对保持和发展中美关系的重视以及为此作出的努力，然后，就“解铃”、“系铃”的含义做了特别解释，并指出：“美国对华采取的制裁措施还在继续，干涉中国内政的事件仍时有发生。我希望这种情况早日改变，相信布什总统在这方面是可以有所作为的”。[38]

布什致邓小平的信和斯考克罗夫特的访问表明，即使在双方关系最紧张的时刻，两国领导人仍然在努力试图制止中美关系的进一步下滑。7月7日，布什批准对4架波音757大型喷气客机的出口解禁，这笔交易价值1.4亿美元。这种客机的导航系统被认为是一种军民两用技术，这项解禁实际上是对制裁的一个突破。当着国会要求继续加强对中国的制裁时，布什采取的这项解禁虽然只是一项具体的商业销售，但却是重视中美关系的一个具体表示。

1989年7月下旬，关于柬埔寨问题的国际会议在巴黎举行。美方暗示东道国法国将中美两国外长的位子排在一起，使他们在开会期间“有机会彼此能长时间见面”。会议期间，贝克三次会见钱其琛。7月31日，两国外长的会谈长达90分钟，大大超过了预定时间，贝克为此推迟了返回华盛顿的时间。双方就解决柬埔寨问题交换了意见，并对双方的合作表示满意。贝克表示，布什总统十分珍视12年来双方培育起来的中美关系，它“对我们双方来说不但具有经济意义，而且具有政治和战略意义。”但是美国单方面不能做到这一点，美国需要中国的帮助。他希望中国政府了解美国人民对中国事态作出反应的方式。他希望中国不要转向关起大门，变得孤立。他希望双方共同努力，使这种关系得到维持和发展。钱其琛向贝克介绍了中国的国内形势，表示，中国独立自主的和平外交政策不会改变。他强调，中美两国的社会制度、价值观念和背景不同，但在政治和经济上有共同利益，只要双方相互尊重，互不干涉内政，中美关系是能够得到发展的。中国不会屈服于外来的压力，在事态平息下来以后，双方应该对发生的事情有更好的了解。[39]一星期后，美国国务院修改了劝阻美国人去中国旅行的通告，并批准260名外交人员家属返回中国。

正如贝克所表示的，这时在国外普遍有一种担心：中国是否会逆转改革开放的政策，回到改革开放以前的局面。中国领导人在会见外宾时反复阐述中国的政治和经济形势，向他们表示，中国的改革开放政策不会变。8月8日，美国MGM商业公司在天津签署土地划片开发的合同，美国大使李洁明专程赴天津参加仪式。该项土地使用权的出让是平息政治风波后中国同外商签署的最大的一个项目，在国内外都有影响。10日，中共中央政治局常委、书记处书记李瑞环会见了公司总裁马利克波尔和李洁明，对公司的远见表示赞许，对李洁明参加签字仪式表示赞赏。他强调，改革、开放是中国四化建设的需要，也是人民利益的需要。在坚持四项基本原则这个立国之本的前提下，走好改革开放这条强国之路，不是哪个人的愿望，而是历史的必然。只有继续改革开放，中国才能富强。[40]

9月间，邓小平两次会见外宾，阐明他对中国和国际问题的看法。16日，邓小平会见美国哥伦比亚大学教授李政道，斩钉截铁地表示：“中国在十年改革开放中制订的各项方针政策不会改变，十三大制定的路线不能改变，谁改变谁垮台。”他说，

中国不搞社会主义不行，不坚持社会主义不行。我这里主要讲两点。第一，中国目前局势是稳定的。第二，中国人吓不倒。在判断中国局势的时候，这两点是必须看清楚的根本的两点。总之，中国一定要发展，改革开放一定要继续，生产力要以适当的速度持续增长，人民生活要在生产发展基础上一步步改善……搞改革开放有两只手，不要只用一只手，改革是一只手，反对资产阶级自由化也是一只手。有时这只手重些，有时另一只手重些，要根据实际情况。[41]

19日，他会见日中友好议员联盟会长伊东正义和由他率领的访华团，批评了西方七国首脑会议对中国处理北京政治风波的指责，指出，霸权主义和集团政治已经行不通了，会议关于中国的决议是根据一些谎言和歪曲了的事实作出的，是对中国内政的干涉，是中国不能接受的。这样处理问题是太肤浅了。[42]

为了进一步向国内外公开表明中国的政策，9月26日，十三届四中全会上新选举产生的中共中央总书记江泽民和政治局常委李鹏、乔石、姚依林、宋平、李瑞环，在人民大会堂举行中外记者招待会。江泽民和常委们反复表示，十一届三中全会以来党的方针政策，战略目标，都不会改变。改革开放是中国的基本国策，中国将努力改善投资环境，继续欢迎外商来华投资。[43]

9月27日，在纽约参加第44届联合国大会的中国外长钱其琛与美国国务卿贝克再次举行会谈。贝克说，总统和他本人都希望加强美中关系，但如果公众舆论表现出相反态度，他们也就很难这样做了。他建议中方取消戒严，减少反美宣传，以改善中美关系的气氛。钱其琛指出，美国等西方国家对中国的制裁和压力只能伤害中国人民的感情，损害中美关系。中国是不怕压力的。他希望恢复执行中美双边的科技交流协议，恢复世界银行对中国的贷款，履行由中国发射美国制造的卫星的协定。[44]10月2日，钱其琛在纽约美国对外关系委员会发表演讲。他指出，当前中美关系“正处在一个十字路口”，两国关系的恢复和发展“取决于美国政府的政策和行动”。他在讲话中提出了改善中美关系的四点意见。第一，要承认和尊重差异，寻求和发展共同点，中美两国意识形态、社会制度和价值观念的不同不应成为发展国家关系的障碍。第二，不能把另一国的国内政治作为恢复和发展关系的先决条件，中国对纯属自己的国内事务采取何种行动，完全是中国的内政，不容外国干涉。第三，要努力增加相互了解和相互信任，避免以本国习以为常的标准来判断别国的是非，不试图将自己的观点强加于人。第四，处理好台湾问题，美国政府多次声明坚持“一个中国”的政策，对此，中国表示赞赏，希望见诸行动。他还说，只有坚持和平共处五项原则，国家关系才能得到正常健康的发展，持久的世界和平与稳定才有希望。中国主张，在此原则基础上逐步建立起新的国际政治和经济秩序。[45]

第二节 制止关系滑坡

1989年下半年，中美双方在继续作出努力，制止中美关系滑坡。10月，美国前国务卿黑格、前总统尼克松、前国务卿基辛格先后访问了北京。10月3日，李鹏会见了前国务卿、美国环球联合公司董事长黑格。李鹏对黑格说：“你是中国人民的老朋友。我们不会忘记尼克松、基辛格和你等老朋友为中美关系的发展所作出的贡献。”李鹏向黑格介绍了中国的国内情况，双方还在坦率、友好的气氛中，就一些国际问题以及环球联合公司同中国的经济合作交换了意见。[46]

前总统尼克松在中国大使馆的国庆招待会上

10月28日至11月2日，尼克松访问了中国。他在行前曾经和布什总统详细讨论了这次访问，并给邓小平写了信。邓小平表示同意他来访。尼克松在卡特总统的国家安全委员会负责中国事务的官员、知名中国学家欧森柏的陪同下到北京。邓小平、江泽民、杨尚昆、李鹏、李瑞环等中国党和国家领导人会见了尼克松，并与他就中美关系和一些重大的国际问题进行了深入交谈。邓小平在会见尼克松时说，中国同美国应该结束这几个月的过去，开辟未来。他说：

考虑国与国之间的关系主要应该从国家自身的战略利益出发。着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都相互尊重，平等相待……西方一些人要推翻中国的社会主义制度，这只能激起中国人民的反感，使中国人奋发图强。人们支持人权，但不要忘记还有一个国权。谈到人格，但不要忘记还有一个国格。特别是像我们这样第三世界的发展中国家，没有民族自尊心，不珍惜自己民族的独立，国家是立不起来的。

他请尼克松转告布什总统：

结束过去，美国应该采取主动，也只能由美国采取主动……因为强的是美国，弱的是中国，受害的是中国。要中国来乞求，办不到。哪怕拖一百年，中国人也不会乞求取消制裁。如果中国不尊重自己，中国就站不住，国格没有了，关系太大了。中国任何一个领导人在这个问题上犯了错误都会垮台的，中国人民不会原谅的。

他肯定地告诉客人，中国将继续实行改革开放，道理很简单，不搞改革开放就不能继续发展，经济要滑坡，走回头路，人民生活要下降。他也表示对中美关系的恢复和发展是有信心的，因为中美关系有一个好的基础，就是两国在发展经济、维护经济利益方面有相互的作用。他欢迎美国商人继续进行对华商业活动，认为这也是结束过去的一个重要内容。[47]

江泽民在会见尼克松时强调，中国将坚定不移地走适合中国国情、具有中国特色的社会主义道路。中国已经打开的大门不会关上，不会走闭关锁国的道路。杨尚昆在宴请尼克松的祝酒词中表示相信，中美两国之间有着重大的长远的共同利益，两国迟早要走到一起。他欢迎尼克松为改善中美关系所作的努力，并表示将响应美国方面为此而采取的任何积极行动。[48]

尼克松回国以后，布什于11月5日在白宫设宴招待他，并听取汇报。尼克松强调了中国希望美国采取主动，改善中美关系。他还指出，中国政府力图避免指责布什个人的做法说明，中国政府仍愿意与布什打交道。[49]当他建议与中国恢复高层接触时，他获悉，布什即将派斯考克罗夫特访问中国。11月7日，布什总统在白宫的记者招待会上说，尼克松前总统对中国的私人访问是很有益的，他没有带去我的口信，他也没有半官方的使命。他是中国尊敬的老朋友，他是在极端困难的情况下打开中美关系的人，他可以很坦率地与中国领导人交谈。他的访问是非常建设性的。他说，我们有巨大的地缘政治的原因保持同中华人民共和国的关系。我希望能以静悄悄的方式找到或许是双方能够采取的步骤，使这种关系回到更加正常化的方向。而尼克松的访问对此作出了很大的贡献。它至少帮助了我思考问题。[50]

尼克松回国后，就他对中国的访问向国会两党领袖提出一份报告。他首先指出，中美关系处在1972年他访华以来17年中最差的状况，原因之一就是因为中美双方对6月中国发生的事态有着完全不同的看法，这种看法上的差距是不可弥合的。他在报告中提出一个问题：即便冷战结束了，苏联不再是美国的主要威胁，恢复与中国的良好关系对美国是否具有重大的战略利益？他的答案是肯定的，这是因为：第一，中国是一个核大国，没有中国的合作，就不可能有效地实行核不扩散政策；第二，一个强大的中国对于平衡日本和苏联在东亚的力量是至关重要的，把中国作为一张牌是不对的，但也不能让苏联把中国作为一张牌；第三，中国必将成为经济大国，美国不可能把巨大的中国市场留给日本、欧洲等其他工业化国家；第四，美国不能冒在下个世纪使中国成为美国对手的危险；第五，没有地球上1/5人口的合作，不可能解决全球变暖等环境问题。他同时写道，恢复与美国的合作关系也是中国的利益之所在。与西方大国的接触和合作对中国改革的成功是至关重要的。

接着，他就美国可以采取的措施提出了若干建议，包括：取消经济制裁，恢复政府对在华投资者的支持，恢复世界银行和其他国际借贷组织对中国主要项目的支持，恢复两国之间官方的高层接触。他说，孤立现在和将来的中国领导人，使他们对美国产生反感和仇恨，这样做是没有意义和事与愿违的。鉴于当时国会中正在讨论进一步对中国实行制裁的国务院授权法修正案（参众两院先后于11月15、16日通过），尼克松写道，对中国施加进一步的制裁可能使我们感觉好一些，但这将伤害千百万无辜的中国人民。报告最后说，现在不是孤立中国领导人的时候，而是与他们进行建设性对话的时候。[51]

尼克松访华后不久，基辛格又于11月7日至10日访问了中国。刚刚辞去中央军委主席职务的邓小平以及江泽民、杨尚昆、李鹏、荣毅仁、姚依林、李瑞环等党和国家领导人分别会见了基辛格。邓小平与基辛格就当前共同关心的重大问题友好、诚挚地进行了深入的交谈。基辛格也带来了布什总统的口信：布什真诚希望改善两国关系，但在国内强烈的反对面前，他难以这样做，除非他得到明确的信息：中国考虑美国对人权的关注。他同意，“双方都要采取措施使两国关系回到比较顺畅的路上”。[52]邓小平对基辛格说：

中美合作的基础是有的。那种按社会制度决定国与国关系的时代过去了。不同社会制度的国家完全可以和平共处，发展友谊，找到共同的利益。中美之间肯定能够找到共同利益。[53]

钱其琛会见并宴请基辛格。钱其琛称赞了基辛格在中美关系面临困难的严峻时刻，又一次以政治家的勇气和战略家的远见来到中国，他说，回顾历史，中美两国在社会制度和意识形态方面的差别，并没有妨碍两国建立和发展关系。只要双方恪守中美三个联合公报确定的基本原则，这些差别现在和将来也不应成为保持和进一步发展中美关系的障碍。他希望尽快结束中美间这几个月来不愉快的纠葛，共同开辟未来。基辛格在致答词中说，多年来，中美两国尽管有各种分歧，但双方发现彼此间有重要的共同利益。自17年前《上海公报》起草以来，情况一直如此。他说，美国的国家利益要求美国谋求加强同中国的谅解。但一项美国的外交政策要得到美国人民的支持，就必须既反映美国的国家利益，也反映美国的民主价值观。他认为，由于稳定与和平符合两国的共同利益，两国应该共同采取步骤，使双方的关系更顺利地发展。[54]

尼克松和基辛格的访问虽然纯属私人的性质，但由于他们是中国领导人信任的老朋友，可以与中国领导人非常坦率地交换意见；又由于他们了解中美关系的过去，关注其现状，对中美关系有着深刻的理解和真知灼见，在两国关系处于困难关头的特殊时刻，在高层互访暂时冻结的情况下，他们的访问使双方保持了接触的渠道，有助于双方的沟通。

11月15、 16日，美国参众两院先后通过了对中国实施进一步制裁的国务院授权法修正案。该修正案是在参众两院先前于6—7月通过的制裁中国的修正案[55]的基础上，经两院会商委员会修改后分别通过的。修正案不仅支持先前已经采取的制裁措施，而且要求政府中止向贸易发展办公室与中国有关的活动提供资金。该修正案还在意向性声明中称，美国要明确地使其对华政策同西藏的局势相联系，要求总统重新研究中国的最惠国待遇及所有的双边贸易协定，重新研究在高技术出口方面给予中国的待遇。19日，刘华秋副外长约见李洁明大使，就美国国会通过这一法案向美国政府提出强烈抗议。他希望美国政府能从维护中美关系和两国人民根本利益的大局出发，采取有效措施，明确反对国会的这个法案。20、 22日，全国人大外事委员会和全国政协外事委员会相继发表声明，谴责美国国会通过制裁中国的修正案。[56]

修正案在美国国会和行政当局之间引起争论。如果使该项修正案成为法律，那就是使中美关系雪上加霜，两国将变得更加隔膜和敌视，将中美关系的恢复推到遥遥无期的将来。布什总统苦于不知怎样才能恢复中美关系，他当然不想强化对中国的制裁。法案中有一项条款，禁止政府使用美国援助款项支持外国执行与美国法律相违的政策。布什政府提出，该款“将会限制美国外交政策的行动”。众院于是撤销了该项条款。但参院却争议不休而未作决定。21日深夜，布什因这一条款否决了国务院授权法及其修正案，包含在其中的对华制裁修正案也被否决。国会两院已于感恩节（11月23日）前夕休会，要到1990年1月23日复会正式工作。[57]

在国会休会前，11月19、 20日，参众两院还分别通过了《1989年紧急放宽中国移民法案》。该法案最初是由佩洛西在6月21日提出的，故又称“佩洛西议案”。佩洛西是加利福尼亚州初出茅庐的民主党众议员，她1987年才进入国会，当时刚刚在她的第二任期。她在提出这个法案之前，在国会中是默默无闻的。该法案以中国留美人员回国可能受到“政治迫害”为由，决定全部豁免持J-1签证的中国公费留学人员回国工作两年的要求，准许在美国的中国学生的签证延长4年，在这4年中可以申请移民地位或就业签证，并可免受驱逐，允许工作。7月31日，众议院通过了这项议案。参议院对该项议案进行了修正，11月19日、20日，众参两院以压倒多数通过了经参议院修正的议案。法案还得到一些大学校长们的支持。在国会辩论议案时，行政当局已经表示反对，认为这一议案束缚了总统在进行外交事务方面的手脚，会对在美国的中国人给予移民和签证方面的无条件豁免造成不良的先例，中国政府将会作出报复，从而给中美两国间的长远的文化学术交流增加困难。[58]而行政当局采取的措施是准许延长中国学生和学者的签证1年。24日，中国副外长刘华秋约见美国驻华大使馆临时代办贝霖，就这一严重损害两国教育交流、进一步恶化中美关系的行动向美国政府提出严重抗议。他指出，要求公费留学人员学成回国服务符合国际惯例。中美双方曾于1987年6月就此达成明确的谅解。美国国会通过的上述法案不仅直接违反国际惯例，而且严重破坏了中美双边协议。他说，美方多次表示，反对国会通过上述法案。他希望美国政府言行一致，立即采取行动，阻止这一法案成为法律。[59]

11月30日，布什否决了这一法案。他在当天致国会的备忘录中说，他在6月已经采取了类似措施，今天他决定颁布一项行政命令来扩充以前采取的措施，实施议案的内容。这些措施包括全部豁免持J-1签证的中国公费留学人员回国工作两年的要求，直至1994年1月1日；1989年6月5日在美国具有合法移民身份的中国公民继续具有合法身份；1989年6月5日具有合法身份的中国公民有权接受雇佣，等等。布什认为，既然行政命令就可以保护中国留学生，就没有必要成立一项法律。他还说：“在我们与中国的卓有成效的学生与学者交流项目中保持灵活性是重要的……我希望看到这种交流继续下去，因为促进中美两国之间的技术和思想的交流符合美国的利益。”他还表示“相信，正如中国领导人所声明的那样，中国将回到……改革的政策。我还相信，在这种情况下，中国访问者将愿意回到中国，把他们在美国所获得的知识和经验用于帮助中国的改革和现代化”。[60]参议院多数党领导人乔治·米切尔指责布什的否决是“严重的错误”。行政当局动员了一切力量防止国会推翻总统的否决，白宫和国会展开了紧张的角逐。[61]

尼克松和基辛格从中国访问回来后带给白宫的明确信息是：中国方面准备就两国关系中的某些突出问题达成谅解。布什于是打算再派特使访华。12月2—3日，美苏两国首脑在马尔他举行会谈。这为布什向中国派遣特使提供了机会。从1972年以来，美方向中国通报美苏首脑会谈的情况已经成了惯例。布什总统明知，这一措施又会在国内引起争议，遭到民主党人的反对，但他仍认为这样做是必要的。12月9日至10日，斯考克罗夫特和伊格尔伯格再次访问北京。这次访问是公开的。中美双方对访问都十分重视。9日，白宫就斯考克罗夫特一行访华发表声明说：“总统将中国视为世界事务中的一个重要国家。他虽然为今年6月的天安门事件感到遗憾，但中国仍旧是我们周围世界的一部分。总统已经断定，向中国领导人通报同苏联领导人的讨论情况是重要的，是符合美国长远利益的。”因此，总统正在努力使今年6月后变得紧张的两国关系正常化。10日，贝克在美国广播公司就斯考克罗夫特一行访华作电视讲话说，美国对天安门发生的事“仍然感到痛惜”，但从地缘战略角度看，美中关系是非常重要的关系，我们希望尽力找到办法维持这种关系。[62]

斯考克罗夫特一行受到中方的热烈欢迎。他们不仅会见了新任的中国共产党总书记江泽民和总理李鹏等中国领导人，而且还见到了已经在11月初退休的邓小平。邓小平在会见一开始就说：

你这次访问是非常重要的行动。中美两国之间尽管有些纠葛，有这样那样的问题和分歧，但归根到底中美关系是要好起来才行。这是世界和平和稳定的需要。尽快解决6月以来中美之间发生的这些问题，使中美关系得到新的发展，取得新的前进，这是我们共同的愿望。

他还表示，“我已经退休了，本来这样的事情不是我分内的事，但是我的朋友布什总统的特使来，我不见也太不合情理了”。表示了他个人对中美关系的重视和对布什总统的信任。他强调了中国稳定的重要性，指出：“如果中国动乱，问题就大得很了，肯定要影响世界。这不是中国之福，也不是美国之福。”谈到中美关系对世界形势的重要性时，他说：“1972年到现在的17年中，世界局势总的比较稳定，中美关系的发展是形成这样好的局势的一个原因，占的分量不轻。”他还重申：“美国的制度中国不能搬，美国的制度究竟好不好，美国人自己说，我们不干预。两国相处，要彼此尊重对方，尽可能照顾对方，这样来解决纠葛。”最后，他请特使转告布什总统：“在东方的中国有一位退休老人，关心着中美关系的改善和发展。”[63]斯考克罗夫特转达了布什总统对邓小平的问候，并对邓小平星期天抽时间会见客人表示感谢。

江泽民在会见斯考克罗夫特一行时强调，中美两国应该寻求共同点，在和平共处五项原则基础上发展友好合作关系。斯考克罗夫特说，布什总统十分重视美中关系，希望把美中关系置于积极的轨道上，而脱离过去几个月的消极轨道。李鹏在会见时希望中美双方为改善两国关系多做实事，希望他们这次访问成为改善两国关系的开端。

钱其琛与斯考克罗夫特一行举行了会谈，并设宴招待客人。钱其琛在讲话中强调，中美关系几经风雨，仍能向前发展，充分证明它是富有生命力的。尽管两国间存在着一些重要分歧，但这些分歧不能抹杀两国间的重大共同利益。只要双方共同努力，完全可以做到既保持各自的立场而又维护双方的共同利益。为了找到克服目前困难的途径，两国应该加强接触，互相沟通。斯考克罗夫特在祝酒时说：“我们今天来，还为我们的双边关系注入了新的推动力和活力，并寻求双方意见一致的新领域——经济、政治和战略。我们是为减少我们关系中的消极影响而来的。”他强调说：“总统的强烈愿望是这次同中方的会谈取得进展，并为我们所寻求的解决办法打下基础。”他表示，在这次会谈中将寻求勾画出我们有可能达成一致意见的广泛领域，同时也找出那些有分歧的领域，而且双方越早完成这个任务越好。14日，中国外交部发言人在新闻发布会上说，中国对布什总统派斯考克罗夫特将军访华表示赞赏。中国政府十分重视中美关系。斯考克罗夫特将军访华是积极的、建设性的和有益的。它增进了中美之间的相互了解，有助于克服中美关系中的困难，有利于中美关系逐步恢复和发展。中美双方交换意见的结果表明：双方仍然存在一些分歧。但是双方都认为，中美在广泛的领域里存在重大的共同利益。中美关系的改善和发展对维护世界和平与发展具有重要意义。[64]

斯考克罗夫特一行对中国的访问在美国引起新的争议。电视镜头转播了斯考克罗夫特与中国领导人干杯的场面，这一照片刊登在第二天美国的各大报纸上。这尤其使美国一些国会议员感到不快。参议院民主党领袖米切尔指责说，布什“以一种最不恰当、最令人尴尬、最令人遗憾的方式向中国政府屈服”，是“对压制性的共产党政府的令人尴尬的叩头”，是美国发出的“一个错误信号”。众议院民主党领袖格普哈特则称布什最不应该做的事情就是“在我们致力于中国国内自由的问题上摇摆不定”。甚至共和党众议院议长金里奇也公开批评政府的对华政策。舆论界对此的看法也不一致。著名的中国学家欧森柏和鲍大可赞成总统与中国领导人重开对话的决定，认为这是“无畏的领导者之举”。更多的报刊文章批评这次出访，认为政府不必要派遣这样高层的官员前往中国，可以派一些低层的官员去进行试探，看看能做些什么；这违反了布什政府自己宣布的禁令，白宫行动诡秘，让步太多，获益太少。《华盛顿邮报》在一星期之内发表了三篇社论和数篇署名文章批评斯考克罗夫特北京之行。但布什政府坚持认为，斯考克罗夫特的访问并不违反暂停同中国高层互访的禁令，因为它不属于中美官员定期互访的范围。[65]

11日，布什在白宫在对记者谈到斯考克罗夫特一行最近对中国的访问时说：

我不想孤立中国人民，我不想伤害中国人民。我们现在有一些制裁……但我不想看到中国处于被彻底孤立的状况。我不想采取任何伤害中国人民的进一步措施。

布什还对中方在与斯考克罗夫特会谈中表示不向中东出售导弹表示赞赏。[66]

12月18日，斯考克罗夫特和伊格尔伯格6月对中国的秘密访问被CNN泄露出来，这又引起轩然大波，并更成为某些国会议员和传媒攻击布什的把柄。他们把这次访问称作对北京的“匆忙的”“叩头”之旅，是对美国理想的“出卖”。他们攻击总统违反了他自己作出的中断与中国高层互访的禁令，责问：如果这次访问仅仅是向中国表示抗议，为什么要秘密进行？总统到底向谁保密？中国人当然是知道此事的，那么总统为什么要向美国人民保密？国会的民主党领袖们抓住这一机会向布什本人及其政策发起猛烈攻击，甚至威胁要采取新的立法措施来扭转这种妥协的行为。后来担任克林顿政府商业部长的罗纳德·布朗批评说：“布什总统的表现证明，他看不到人的生命、人权和外交政策的联系。”前驻华大使洛德把这次访问称作是对中国领导人的“朝贡”，认为从地缘政治的角度看访问是没有必要的。[67]

当时许多美国政治家、传媒反对布什政府采取措施与中国恢复关系，还有两个根本的理由。第一，1988年至1989年，东欧发生剧变，1989年底，柏林墙倒塌。所有这些事态在华盛顿产生的一个普遍的感觉是，中国的共产主义政权也不会再继续多久。美国中央情报局的估计也是这样。中央情报局局长罗伯特·盖茨在任命他的听证会上说，东欧和苏联共产党政权的寿终正寝促使美国的情报部门去“想……想象不到的事情。显然，我们同样需要考虑中国未来的可能的选择”。一些自以为了解中国的美国人，如前驻华大使洛德1989年秋写道，中国现“政府显然只是过渡性的政权”。他在1990年初在国会作证时说，他估计不出3年，现政府就会被更替。这种看法在当时对华政策的辩论中是有代表性的。[68]第二，戈尔巴乔夫当时正在力图改善对美国的关系，随着美苏紧张状态的缓和，在冷战的长时期中中国曾经起到的对抗苏联的作用对美国来说正在减弱。在这种情况下，许多人认为，过去因为对抗苏联的需要，美国在人权问题上实行“双重标准”，即对苏联的人权状况严格批评，而对中国的人权状况视而不见；现在，随着冷战的结束，这种“双重标准”也该结束了。洛德就是竭力主张这样做的。

在这种情况下，布什政府对中美关系重要性的说法也有所改变。以前美国政府谈论中国的作用是从正面来说的，即中国对遏制苏联扩张何等重要。而现在，当伊格尔伯格在1990年2月国会听证会上解释中国对美国的战略重要性的时候，他特别提到中国对解决“导弹和原子武器的扩散、化学武器的扩散和环境污染”这些国际问题的作用。这就是说，以前人们谈论的是中国能为美国做些什么，而现在是如果中美关系恶化，中国可能对美国造成什么伤害（出口导弹和核技术等）。[69]

在国会和媒体的攻击下，布什政府不得不作出进一步的努力来为自己的政策辩护。12月19日，白宫发言人费茨沃特在记者招待会上解释说，总统的禁令是中断交流，而不是中断接触。在此期间，李洁明大使与中国政府有接触，贝克国务卿与钱其琛外长有接触。美国政府从来没有打算切断接触，而只是切断交流以表示我们的反对。至于秘密，道理很简单，总统不想使之成为一个公开的姿态。而这次秘密访问所要传达的信息是我们如何关注中国的事态，这与总统公开表达的信息、他和国会磋商的事情是一样的，所以没有必要加以公开。当有记者问到第二次访问时，费茨沃特说，第二次访问是要表示，寻求恢复两国关系的可能性的时机已到。21日，在记者招待会上，布什又被问到6月派密使访华的问题。他回答说：作为总统，我感到有责任以我认为合适的方式来实行我国的外交政策。记者追问：这是不是意味着有各种各样的秘密外交使团呢？布什说：不一定有那么多，但在外交政策方面以及政府内部的辩论确实有许多是没有曝光的。如果没有基辛格的秘密访华，也许对华关系永远也不能打开。你们的任务是使尽可能多的事情曝光，而我的任务是以我认为合适的方式实施国家的外交政策。[70]1990年1月7日，斯考克罗夫特和伊格尔伯格向美国广播公司发表谈话说，他们的两次访华“是同中国保持密切关系所必要的”，秘密外交是为实现同中国保持接触的目标，以使两国关系不致失控。他们强调，与中国“建立一种富有成果的关系符合美国的国家利益”。[71]

斯考克罗夫特一行访华前后，中美双方都采取了一系列措施来改善两国关系。

10月，美国允许6月离开美国的中国技术人员和军事官员回到美国，继续中国歼-8战斗机的电子改造项目。12月19日，布什总统决定向中国出口三颗美国休斯公司制造的通讯卫星。中美两国曾于1988年12月就中国发射美国制造的卫星的有关事宜达成协议。[72]这三颗卫星中有两颗是澳大利亚卫星公司订购的，美国政府先前已颁发了许可证。另一颗是中英合资的亚洲卫星公司订购的，出口许可证已在巴统获得通过。但在北京政治风波后，美国政府暂停了许可证的实施和审批。布什现在采取的这一步骤是在对中国的制裁中打开了一个缺口。布什政府同时决定取消一项不准进出口银行向在中国经营商业活动的美国公司提供资助的禁令。布什在同日致参众两院议长的信中说，他是根据美国的国家利益取消这项禁令的。[73]在政府的支持下，进出口银行向对华贸易项目提供了自1989年6月以来的第一笔贷款，金额为975万美元。2月8日，它又宣布向为上海地铁项目提供设备和服务的美国公司提供2310万美元的贷款。[74]1月11日，国务院发言人塔特怀勒宣布，美国将支持世界银行在个案处理的原则基础上向中国发放的“人道主义、人的基本需要类型的贷款”。1990年2月至5月间，美国支持世界银行向中国提供4笔总计4.4亿美元的职业教育、农业开发、地震重建和森林保护项目的贷款。[75]

中国方面同样采取了一些措施。针对美国十分担心的武器扩散问题，12月11日，中国政府外交部公开声明，关于中国向叙利亚出售中程导弹的传闻是完全没有根据的。除了1987年向沙特阿拉伯出售少量导弹外，中国没有向任何中东国家出售过中程导弹，也没有出售计划。[76]北京政治风波后，中国政府驱逐了美国之音在华的两名记者，12月13日，外交部告知美国使馆，中国允许一名美国之音记者来华。[77]中国政府曾于1989年8月通知美方中断富布赖特教育交流计划。现在中国原则上同意恢复这一计划，但限于客座教授和学者互访，而暂不向美国派出攻读学位的留学生。中国还表示重新接受美国和平队人员。鉴于首都和全国局势稳定，社会秩序恢复正常，1990年1月10日，国务院发布命令，自1月11日起解除在北京市部分地区的戒严。美国副总统奎尔表示，取消戒严是“迈出了积极的一步”。11日，布什对记者表示：“我把解除戒严看作是非常积极的步骤……我不想以切断联系来孤立中国，使时针倒转。我欢迎解除戒严，这是一个好的迹象。”[78]同时，中国政府对因北京政治风波而被拘捕的人员进行了比较缓和的处理。

上述佩洛西议案[79]被否决后，国会并不甘心，经过一番准备，1990年1月国会复会后又重新讨论这一议案，试图推翻总统的否决。白宫和国会又展开了一场紧张的角逐。白宫再次组织有关官员，直至总统本人游说国会。前驻华大使洛德在参议院财政委员会作证反对总统的否决。1月24日，众议院投票以390票对25票推翻了总统的否决，再次通过了《1989年紧急放宽中国移民法案》。布什政府知道，要争取众议院的支持是十分困难的，因此他把工作的重点放在参议院。布什政府公布了一个报告，以说明美国政府如何保护中国留学生。国务卿贝克、白宫主管苏努努、运输部长斯基纳、副总统奎尔，乃至布什本人都对国会议员进行游说。尼克松也给国会议员打电话。1月24日，布什会见参议院领袖，向他们列举了中方最近采取的一系列措施，希望参议院全面看待美中关系，认识维持两国关系对美国的重要性。然后，布什在记者招待会上就这一议案说：“我否决这一议案，却可以向［中国］留学生提供更多的保护，同时保持中国学者来美国学习的大门敞开。而佩洛西议案的代价是使明天的中国学者不能得到机会，这一点人们应当非常非常清楚。这一议案完全是多余的，其长远的政策后果是严重的，而国会只能责备它自己。”25日，参议院进行投票表决，虽以62票对37票再次通过佩洛西议案，但未能取得推翻总统否决所需的67票。当天中午，布什在与报纸出版商的午餐会上对这一投票结果表示赞许。[80]布什的否决再次遭到国会广泛的批评。

1989年12月，朱启桢大使递交国书后与布什总统合影

国会未能推翻布什对佩洛西议案的否决后，又于1月30日重新讨论包含有制裁中国条款的《1990和1991财年国务院授权法》，结果获得通过。布什批评该法包含了“不明智地约束总统执行外交政策的权力”的条款，但还是签署了该法。2月2日，刘华秋副外长约见美国大使李洁明，就此向美国政府提出强烈抗议。3日，全国人大外事委员会和全国政协外事委员会就此谴责美国国会某些人粗暴干涉中国内政的行径。

1990年间，两国关系又逐步有所恢复。4月4日，美国驻华大使馆在一项声明中说，美有关方面同中国国家教委就今秋开始的1990年至1991年度的交流计划达成正式协议，从而恢复了富布赖特学者交流计划。13日，美国大使馆发言人说，中美两国一致同意恢复执行向四川省派遣“中美友好志愿者项目”（即美国和平队人员）计划。26日，布什向国会提交的《国家安全战略》报告中谈及对华政策时称，美中关系“对全球和地区具有战略重要性”，美中“保持对话是必要的”。5月1日，中国政府解除了对拉萨的戒严，美国国务院发言人表示欢迎。6月，中美两国经过一段时间的商谈，解决了方励之滞留在美国大使馆长达一年的问题。[81]

1990年7月7日至26日，以上海市长朱镕基为首的中国市长代表团对美国进行了访问。这是美国对中国实行制裁后，中国第一个大型的官方代表团对美国进行的较长时间的访问。访问期间，代表团会见了包括斯考克罗夫特在内的政府高级官员、国会议员和工商界人士。这次访问既表示了中国对外坚持开放的意向，也向美国各界展现了中国著名市长的机智、幽默、开放、通情达理的形象。[82]

1990年8月2日，伊拉克大举入侵科威特并将其占领，不久，又正式宣布将其吞并，由此引发了海湾危机，也为中美关系的改善提供了契机。伊拉克入侵科威特的当天，美国大使李洁明向中国方面介绍了美国的立场，并了解了中方的态度。8月4日至5日，美国助理国务卿所罗门访华，就海湾局势与中方交换意见。布什还不止一次给杨尚昆主席写信，寻求中方合作。贝克国务卿也多次致函和带口信给钱其琛。1990年9月在第四十五届联大期间，贝克和钱其琛进行会晤，他们商讨的主要内容是海湾危机。美方本来想就海湾危机与中方发表一项联合声明，中方考虑当时中美关系的状况，没有同意。11月上旬，钱其琛出访中东，也应美方的要求，在埃及方面的协助下，于6日下午在开罗与贝克再次进行会晤。11月20日，贝克又从法国给钱其琛打电话，谈两件相互关联的事：美国要在安理会搞个事实上是授权动武的决议，并希望钱其琛出席将于11月28日举行的安理会部长级会议，并邀请他会后正式访问华盛顿。他表示，美、英、法、苏和六个非常任理事国表示赞成这样的决议，希望中方也能投赞成票，至少不否决。他还说，如能这样，将为钱其琛访美创造合适时机。并表示，钱对华盛顿的访问将是两国恢复高级互访的良好开端，布什总统可能在11月30日会见钱其琛。11月27日，布什总统又分别给江泽民总书记、杨尚昆主席、李鹏总理写了内容相同的信，意思是，希望中国支持美方提出的决议草案，并说，即将进行的安理会表决以及钱其琛外长对美国的访问，将为实现双边关系的重大进展提供决定性的机会。[83]

11月28日，钱其琛一行抵达纽约。此时已是半夜，来接机的国务院官员说，贝克正在饭店等候。钱其琛等一到华尔道夫饭店，立即与贝克进行会谈。美方仍想劝说中方对安理会建议投赞成票，但中方表示，中方对有关决议不予否决已是最大的照顾了。11月29日，联合国安理会部长级会议进行表决，中国投了弃权票。

朱启桢大使与前总统尼克松合影

当天晚上，贝克宴请安理会常任理事国外长，他通过工作人员告诉中方，由于布什总统忙于处理海湾危机，将不能会见明天去华盛顿访问的钱其琛。美国国务院也如此通知了中国使馆。为了照原来的安排见到布什总统，朱启桢大使星夜驱车从纽约赶回华盛顿，于午夜3时同斯考克罗夫特通了电话。斯考克罗夫特于凌晨6时答复说，欢迎钱其琛按原定时间访问华盛顿，布什总统期待着与钱会晤。随后，钱其琛对美国进行了为期两天的正式访问。30日下午，布什总统在白宫会见钱其琛，并在友好、坦率的气氛中举行了会谈。布什说，美中关系有“许多积极和非常重要的方面”。他表示，他重视美中关系，希望两国关系逐步改善，直至恢复最高级领导人的互访。对于中国投弃权票，虽感到失望，但也要感谢中国在海湾问题上同美国的合作。弃权也使决议生效了，这才是重要的。这次访问实际上打破了1989年6月以来美国终止与中国的高层互访的制裁，具有重要意义。[84]

第三节 最惠国待遇之争

从1990到1992年，布什政府与国会之间最大的争议莫过于对华最惠国待遇之争。正如著名中国学家何汉理所说，在这几年中，最惠国待遇这把“达摩克利斯之剑”一直悬在中美关系的头上。[85]

从中美关系正常化以来，两国的经贸关系得到了迅速发展，这是两国关系的内在动力。从19世纪末以来，美国工商界一直把中国看作潜在的巨大市场。但这个市场却一直没有得到开发。中国工作重心转移、实行改革开放之后，美国实业界感到他们的祖辈所梦寐以求的愿望就要实现，对中国市场表现了极大的热情。[86]在中国方面，中国正聚精会神地进行现代化建设，需要引进外资和外国的先进技术，也需要开拓对外市场。双方互有需要，互补互利，中美贸易和美国对华投资迅速增长。[87]

经过十几年的发展，中美经贸关系已经成为中美关系的重要组成部分，成为中美关系进一步发展的重要基础，而最惠国待遇又是这种关系的基础。在最惠国待遇条件下，中国向美国出口的商品的平均关税是8.4%。而一旦取消这种待遇，中国对美出口商品的平均关税将提高到47.5%。中国对美出口势必锐减。与此直接相关的是中国从美国的进口也将大大下滑。而这又直接影响到美国对华投资，因为在中国的美国工厂生产的商品返销回美国算作是中国对美国的出口，它同样要被征以高额的关税。果真如此，中美经贸关系将严重受挫，整个中美关系将严重倒退。因此对华最惠国待遇也就成了中美关系基础的基础。能否保持它成了中美关系是否有可能恢复并在不久继续发展的一个关键问题。

1980年中国通过中美双边贸易协定第一次取得最惠国待遇地位，卡特总统放弃对中国使用《杰克逊—瓦尼克法案》。但这种放弃的有效期只是一年，所以美国每年都要延长对华最惠国待遇。按照法律，总统最晚需要在6月3日向国会提出关于延长对华最惠国待遇的要求。国会有3个月时间（即到9月3日）进行辩论，是否同意总统的要求。如果国会提出否决，总统可以在半个月内行使否决权。如果国会再次投票，参众两院分别以2/3多数反对总统的否决，则国会得以推翻总统的否决。自从国会1980年第一次批准对华最惠国待遇之后，每年的审议不过是例行公事，几乎没有什么辩论。但北京政治风波以后，情况就大不相同了。在布什于1990年1月否决了佩洛西关于中国留学生问题的议案后，国会迅速转向对华最惠国待遇问题，并且将这一问题作为对行政当局的对华政策施加影响的主要手段。在当时的美国第101届国会（1989—1990）中，435名众议员中有260名为民主党人，175名为共和党人；在100名参议员中，民主党人55名，共和党人45名。民主党在参众两院都是多数党。他们把布什的对华政策当作是党派斗争的有效工具加以利用。在布什执政时期，民主党基本上是美国外交政策的旁观者。他们目睹美国取得了海湾战争的胜利，布什打了很漂亮的一仗。在对华最惠国待遇问题上，他们看到了一个难得的好机会，可以向布什的外交政策挑战，可以使总统处于困境。在1990、 1991和1992年，对华最惠国待遇成为美国行政当局和国会间的主要争议，也是国会内民主、共和两党斗争的焦点。

1990年3月佩洛西向国会议员散发了一封信，要求他们参加一个关于反对布什对华政策的“中国工作小组”，最初加入的有30名民主党人和11名共和党人。在他们的第一次会议上就决定，把对华最惠国待遇问题列在他们议程的首位。5月16日，国会举行了第一次关于中国对华最惠国待遇的听证会。在这次听证会上，一些公司和企业出面作证。美国玩具制造商在会上说，如果不再从中国购买玩具，“1990年的圣诞节肯定是过不成了，1991年的圣诞节也十分可能过不成”。美国小麦种植者协会给国会写道，取消对华最惠国待遇“其代价之高是美国小麦种植者所承担不起的”。5月22日，美国农业部宣布，中国向美国购买40万吨小麦。[88]但总的来说，美国商界还没有作好进行这场斗争的准备，而国会却已经迅速动员起来。

5月24日，布什总统顶住国会压力，宣布延长对华最惠国待遇一年。他说，经过周详考虑后，继续保持中国的这种地位符合美国最大利益，符合中国人民的最大利益。他解释说，最惠国待遇实际是正常贸易待遇；保持中国的这种地位是促进中国经济改革和改善中国人权状况的最好手段；如果取消中国的最惠国待遇地位，中国同样会取消美国的相应地位，从而直接影响美国的对华投资和出口，影响相关领域的就业机会；国际社会，特别是日本和韩国等亚洲国家反对孤立中国，支持美国继续给予中国最惠国待遇。[89]6月6日和21日，助理国务卿所罗门在参议院外委会一小组委员会、副国务卿伊格尔伯格在众议院贸易委员会作证时都表示，总统作出的延长中国的最惠国待遇地位的决定符合美国利益，有利于促进中国的经济改革和谋求扩大美中建设性关系。[90]

1990年秋，伊拉克入侵科威特，海湾危机使中国在国际政治舞台上的地位再次突显出来。布什政府为了赢得中国对以美国为首的西方国家在海湾地区集结兵力的谅解，加强了对华外交。10月16日，在众议院投票表决中国最惠国待遇之前，贝克向议员们表示，中国在海湾危机中起着建设性作用，如果国会通过反对无条件延长中国最惠国待遇的决议，必将损害美国的重要外交利益，布什总统不得不予以否决。[91]10月18日，众议院经过辩论仍然以384票对30票通过参众两院联合决议，不批准布什总统的无条件延长中国最惠国待遇地位的决定，并通过由众议院外事委员会亚洲小组主席索拉兹提出的方案，即有条件地延长中国最惠国待遇一年，并附带了四个修正案。次日，国务院发言人表示强烈反对众议院通过的法案，指出，该项法案如付诸实施，会对美国在中国实行的经济、人权和其他政策利益造成严重损失。参议院多数党主席米切尔借口联邦预算案等立法工作紧张，没有将两院联合决议提交参议院表决，这项议案遂不了了之。[92]实际上，海湾危机才是参议院没有采取立法行动的主要原因。[93]1990年12月19日，总统又采取了两项步骤：批准进出口银行为在华从事贸易的公司提供贷款；批准休斯公司制造的卫星在中国发射。1991年1月，白宫又宣布，对于世界银行向中国提供贷款，将采取个案处理的办法，向基本的人权需要提供贷款。尽管还没有全面恢复对华贷款，但至少已经打开了门缝。

进入1991年，中国最惠国待遇地位的争议再起，而且更加激烈。1992年大选临近，民主党为了改变共和党连续执政12年的局面，要抓住共和党政府的一切弱点加以攻击。除了国内经济状况不佳外，对华政策也是他们可以利用来进行党派斗争的一个重要把柄。因此1991年关于中国的最惠国待遇地位之争具有更浓厚的党派斗争的色彩。美国商界由于种种原因没有积极为中国的最惠国待遇地位进行游说：或者为了使国会支持与墨西哥的自由贸易谈判，或者因为中国迅速增加的贸易顺差。根据美方的统计，美国的对华贸易逆差1989年是34.9亿美元，而到1990年达到104.17亿美元。[94]

4月29日，布什总统表示，同中国保持贸易关系“非常重要，符合美国的利益”。5月8日，中国驻美大使朱启桢在世界新闻协会于华盛顿举行的午餐会上发表演说，阐述中国对中美关系和最惠国待遇的立场。9日，中国政府外交部发言人说，中美相互提供最惠国待遇是中美经贸关系的基础，有利于双方，中方决不接受延长这一待遇的附加条件。

从4月底到5月，国会中提出了形形色色的议案：佩洛西提出关于延长中国最惠国待遇地位附加条件的议案，众议员所罗门提出拒绝延长的议案，参议员赫尔姆斯和米切尔分别提出有条件延长的议案。

美国国会中也不是只有一个声音。参议院财政委员会国际贸易小组委员会主席鲍卡斯（蒙大拿州民主党人）并不支持米切尔的议案。他认为如果行政当局自己已经对中国实行了制裁，就没有必要再在国会通过这样的议案。他虽然也同意把该项议案送往参议院，但他和其他民主党议员没有给予倾向性的推荐。5月21日，他在参议院举行的会议上说，取消对华最惠国待遇是“搬起石头砸自己的脚”，美国必须“采取一种积极的政策来促进中国的变化”。[95]

5月15日，布什宣布他将继续延长中国的最惠国待遇。他在与一些共和党参议员磋商后会见记者时说：

我希望中国的最惠国待遇继续下去，我为此已经打了很有力的一棒。我不想孤立中国。我想起当我在中国担任与大使相当的职务的日子。确实在中国还有一些主要的问题，我们不喜欢他们的制度，但与1975年那个时候相比，情况已经好了不知道多少。[96]

就在布什发表上述讲话的第二天，参议院多数党领袖米切尔5月16日提出的一项议案规定，除非中国满足一系列苛刻的要求，否则将在半年内取消中国的最惠国待遇地位。这些要求包括：释放所有在天安门事件中被拘捕的人，停止“宗教迫害”，停止向美国出口劳改产品，停止向红色高棉提供武器，减少贸易逆差，停止违反人权，停止向中东出口导弹和导弹部件，参加国际反扩散的努力。米切尔说：“延长对华最惠国待遇而不附带苛刻条件只能发出错误的信息……我相信，现在是改变对中国领导人的政策的时候了，是承认总统的政策已经遭到失败的时候了。对于一项失败的政策的回答不应该是原封不动地继续下去。”[97]

这一法案起先在参议院财政委员会得到通过，后来又在参议院获得通过。但国会少数党（共和党）领袖多尔表示，延长对华最惠国待遇是根据事情本身的是非曲直作出的决定，而不是“要在1992年的政治季节中把总统打得鼻青脸肿”。[98]

5月27日，布什总统在耶鲁大学的一次演讲中表示，他将向国会建议无条件地延长对华最惠国待遇，这符合美国对外政策的最大利益。他认为，鼓励中国自由市场力量的最好方式是保持与中国的经济联系不受损害，而经济的增长不可避免地产生要求更大政治自由的压力。他认为：“要推进我们所珍视的理想只有伸出我们的手去，展示我们最好的方面，耐心地坚持我们的价值观，即使要冒遭到拒绝的风险。”[99]

29日，布什将这一决定正式通知国会。同时，他批准了一些对中国的惩罚措施，如对向中国的高技术出口的更严格的限制。[100]反对延长对华最惠国待遇的国会议员则认为，最惠国待遇可以用作促使中国实行政治变革的杠杆。米切尔攻击总统的决定“没有任何道义和逻辑的基础”，国会将推翻这一决定。[101]

在国会5月29日举行的听证会上，前助理国务卿霍尔布鲁克力劝国会不要牺牲美中关系。霍尔布鲁克表示，对华最惠国待遇不应与具体的关于人权的条件相联系，要求中国“在人权方面取得进展”和“履行其国际承诺”这样的比较松散的条件更适宜于促使中国向民主和外向型的改革型的国家发展。[102]

6月4日至7日，布什邀请两党13名参议员到白宫，力劝他们支持无条件延长对华最惠国待遇。参加这次会见的温和的共和党资深参议员卢格说：“总统不是说，‘不，永远不’对延长对华最惠国待遇附加条件，他的立场是，让我们来讨论一下，为什么延长最惠国待遇符合我们自己的利益，我们还能使用哪些其他手段来影响中国。”7日，布什再次表示反对在对华最惠国待遇问题上附加任何条件。6月12日，副国务卿伊格尔伯格在众议院听证会上说：“附带任何确有意义的条件……都会导致断绝我们认为如此重要的关系。”[103]

布鲁金斯学会的汤姆斯·曼指出，白宫和国会在对华最惠国待遇上的争议还牵涉到行政机构和立法机构对各自职能的认可。总统认为这是外交问题，而外交传统是总统的领地，他不愿国会多插手；而国会认为这是贸易问题，“与直接的外交问题相比，国会有各种权力来发挥影响”。而这场辩论的基础是，国会把贸易当作影响外交的首要手段，又把人权问题引入了外交领域。共和党众议员米勒总结当时的形势时说，布什总统越是坚持不能对对华最惠国待遇附加任何条件，国会越是坚持要取消它。“如果总统的立场是，他仅仅接受无条件的延长，对讨论任何刺激或非刺激条件都不感兴趣，那么我想，你会看到国会中要求彻底取消的情绪的继续增长。”[104]

朱启桢大使与前总统卡特夫妇合影

关于中国最惠国待遇的辩论不仅是总统与国会之间的辩论，也是国会中不同意见的一场大争论。参议院外交关系委员会主席克莱本·佩尔说：“如果我认为我们的外交政策是基本一致的，那我会接受总统的立场。但我们为什么要坚持孤立越南和柬埔寨呢？那里的人民也渴望政治和经济的变革。”民主党众议员托里切利说，“冷战要求我们与自己的原则妥协”，但现在在超级大国的关系中美国已经不那么仰仗中国的支持来对抗苏联了，美国可以在中国的人权问题上采取更强硬的立场。

朱启桢大使及夫人王裕德在前总统卡特家作客

不少国会议员还认为，布什总统之所以坚持对华无条件的最惠国待遇，是因为他受制于自己1974年至1975年在中国任职的经验，他相信他最清楚地知道中国对失去最惠国待遇可能作出的反应。索拉兹说：“我的感觉是，如果总统不把他自己当作是日常处理中国问题的官员，他很可能得出不同的结论。”共和党众议员波特认为：“总统局限于他自己的经历，但不幸的是，这是很久以前的经历了……我想他在这一点上盲从了。”但支持总统的议员说，与许多国会议员相比，布什对中美关系的看法更长远，他的视野更广阔，历史经验证明，孤立中国只能导致更多的压制。他们认为布什在海湾战争中赢得的胜利使那些民主党的国会领导人感到挫折，他们就抓住对华最惠国待遇地位问题大做文章，希望赢得一场容易的政治胜利。6月4日，参议院两党领袖讨论这一问题时就表明了这两种不同的立场。多数党领袖米切尔认为对华最惠国待遇“使美国面临一场外交政策中的道德选择”，并指责布什无条件延长是“牺牲美国的价值观”，而少数党领袖多尔则说：“关于我们的对华政策要达到什么目的这一点没有分歧。但一个大大的分歧在于，如何最好地去达到这些我们都一致同意的目的。”[105]在确定对华最惠国待遇地位问题上，众议院筹款委员会和参议院的财政委员会是至关重要的。两院的议案先在这两个委员会通过，然后提交全体大会。参议院财政委员会主席本特森认为在国会通过不附带条件的对华最惠国待遇是不可能的。在听证会上发言的参议员多数对对华最惠国待遇持保留态度，但他们也希望对米切尔的议案进行一些修改。[106]

6月下旬，众议院和参议院先后通过附带条件的对华最惠国待遇议案。6月25日，米切尔与本特森等一起提出了一项经过修正的议案。米切尔表示：“本项立法不是对微观处理美中关系的侵入性的努力。我们看到本届政府的政策对中国政府的政策没有影响力。显然，布什政府的对华政策是失败了。这是完全的失败。”[107]

6月27日，参议院财政委员会讨论多数党领袖米切尔的议案时，白宫游说的作用显示出来。一些共和党议员虽然先前曾表示支持他的议案，但当投票时却没有投赞成票。一些议员说，这一议案将会断送美中关系，使美国对中国失去影响力，放弃中国国内的改革者。多尔说：“这个议案看起来很好，但效果不佳。”米切尔也没有得到所有民主党同仁的支持。鲍卡斯表示，如果行政当局自己就同意对中国实行制裁，国会就没有必要提出附带条件的法案。结果该委员会以11比9的表决结果同意将米切尔的议案送往参议院，但没有同意对该议案予以赞成的推荐。[108]

在对华最惠国待遇问题上党派的分野是相对的，而不是绝对的。不是所有的民主党参议员都支持米切尔的议案，所有共和党参议员都支持布什总统。华盛顿州是与中国贸易额最大的州，1990对华贸易额达到31亿美元。由于中国购买波音飞机，它是向中国出口额最大的州。中国为波音公司生产波音737的尾翼，如果取消对华最惠国待遇，这种尾翼的关税将高达27.5％。该公司更关心的是，中国将可能实行贸易报复，不再购买波音的飞机，那波音可能遭到的损失就是一年上10亿甚至几十亿美元。所以该州的议员应该最有理由支持对华最惠国待遇。但该州的两名参议员在1990年却出现了交叉支持的情况。共和党参议员戈登支持米切尔的议案，而民主党的参议员亚当斯虽然也强烈批评中国的人权状况，但他认为取消最惠国待遇是一种错误的反应，支持了布什总统的决定。1991年的情况也是这样。亚当斯在给华盛顿商界的信中说：“我们必须承认取消最惠国待遇给中国人民的重大的负面影响”。他和布什总统一样也有中国情结。他在卡特政府中担任运输部长，参与了中美关系正常化的进程。后来他在华盛顿州当律师，中国远洋运输公司是他的客户。华盛顿州的商界支持他的选择，但他却受到该州工会组织的压力，而工会组织的支持对他1992年竞选下一届参议员是至关重要的。当地24个工会组织联合会的领导人佩拉佐说，他要向亚当斯解释，这不是在对一些特别的利益集团说话，这是在对全体人民说话。[109]

戈登则直接受到白宫的压力。1990年1月他是投票支持推翻布什总统否决有关中国留学生的议案（即佩洛西议案）的8名共和党参议员之一。[110]在贸易方面，华盛顿州既与中国大陆进行大宗贸易，也与台湾有密切的贸易关系。实际上，1989年，该州与台湾的贸易额达到40亿美元，比与中国大陆的贸易额还大。他在1986年争取连任参议员的竞选失败后，进入一家西雅图的律师事务所，台湾的一家钢铁企业是他的客户。但他不愿意被看作是米切尔和民主党人的盟友，不愿意站在总统的对立面，因此软化了他的立场。他在对华盛顿州商界的讲话中希望总统避免与国会的“否决战”。他希望总统与国会进一步谈判，达成一些比较温和的条件。对于米切尔的议案他明显地表示不满，认为“根本没有成功的可能”。[111]

多数共和党议员虽然不满中国的人权状况，但他们认为米切尔的议案是为了与总统作对。他们希望，或者在该议案提交参议院全体会议审议时对其进行修改，或者通过没有约束力的决议来替代该议案。米切尔的议案不但遭到共和党人的反对，而且也遭到农产品生产州，如肯塔基、蒙大拿、亚拉巴马、新墨西哥、北达科他等州的民主党议员的质疑，他们担心因此而失掉每年上10亿美元的对华出口。上述鲍卡斯参议员就来自蒙大拿州。

在众议院筹款委员会的辩论同样十分激烈。众议员们起先提出了3个议案。后来，委员会主席罗斯腾考夫斯基说服佩洛西、索拉兹和皮斯将他们各自的议案进行修改，合成一个议案。他认为这样的议案比较容易在众议院获得通过。这个议案同意延长对华最惠国待遇一年，但到1992年，如果中国不能在改善人权状况的各个方面取得“重大的全面的进展”，就将取消最惠国待遇。在辩论中，许多共和党人说，委员会不应该通过中国做不到的、过于苛刻的条件，以致迫使布什总统取消对华最惠国待遇。罗斯腾考夫斯基和贸易小组委员会主席、民主党人吉本斯都倾向共和党人的意见。但多数民主党议员却倾向于附加苛刻的条件，一些共和党议员也附和这一意见。结果，提出的条件多达14项，包括：提供天安门事件中被拘捕的人员的名单，释放被拘捕者，停止“强制人工流产”和绝育，不扩散核武器和部件，不阻止台湾加入关贸总协定，不出口劳改产品，遵循中英关于香港的联合声明，在西藏遵守人权，停止宗教迫害，实行出版自由，停止对在美国的中国人的骚扰，允许人权组织访问重犯人，停止刑罚和改善犯人状况。[112]在这样范围广泛的议案通过后，罗斯腾考夫斯基不无感慨地说：“这只能使总统否决的胃口更大，使推翻总统否决的可能更小。”吉本斯评论道：“我看佩罗西议案恰恰成了一辆垃圾车。每个人都把他想要的东西往上扔。”

7月10日，众议院以313票对112票通过佩洛西议案，即HR2212号议案。这一投票结果超过了2/3赞成，也就是说，如果布什总统否决，众议院有足够的票数来推翻总统的否决。共和党领袖米切尔据理力争，说：“取消对华最惠国待遇等于是在惩罚中国领导人之前先对中国人民进行地毯式轰炸。”但许多共和党议员还是投了赞成票。尽管如此，人们对这项议案的最后结果是很清楚的。罗斯腾考夫斯基评述说：“通过一项将遭到否决的议案，而这种否决多半是会成立的，这只是给我们一种空洞的胜利。”就是支持该项议案的一些人对议案本身也持怀疑态度。索拉兹说，他支持该议案表示对北京的不满，但议案的条件是太难满足了。他希望在参众两院磋商联合议案时对条件再加筛选，把不必要的条件去掉。[113]

在参议院，议员们对米切尔议案有不同的意见。有些支持者认为条件还不够强硬，内布拉斯加州的民主党参议员克利要求政府求助盟国孤立中国，即在美国断绝对华最惠国待遇的情况下，这些国家不要乘此机会去获取中国的商机。大多数民主党议员支持这项议案，但也有的坚持自己的立场，如鲍卡斯。他嘲笑一些要求更苛刻的条件的人说：“他们的两难处境是，条件越是苛刻，议案越可能陷入泥潭。”不少共和党人不支持这项议案，但一些保守的共和党议员，北达科他州的赫尔姆斯、密西西比州的洛特、佛罗里达州的康尼·马克、怀俄明州的瓦洛普等，却比许多民主党议员更强烈地反对延长对华最惠国待遇。[114]

6月19日，与中国有重要贸易利益的一些农业州的参议员，如蒙大拿州的鲍卡斯、多尔等15个不支持米切尔的议案的两党议员中间派联盟（其中包括4名民主党人、11名共和党人）致函总统，提出了与总统妥协的条件。他们支持总统的政策，表示取消对华最惠国待遇“是一个错误的办法”，应该使用“聪明的武器”把美国的更强硬的政策集中在某些专门的问题上。但同时要求总统让人们看到“行政当局在采取行动的显著证据”，要求政府在国会议员们普遍关注的人权、贸易赤字、武器扩散、台湾加入关贸总协定等问题上对华采取强硬措施。[115]7月19日，布什复函鲍卡斯，表示白宫正在执行的五项政策是：如果下个月在与中国关于进一步开放中国市场的谈判中没有显著进展，将对中国行使301条款；继续反对世界银行和其他多边国际金融组织对中国的贷款，除非这种贷款用于人道主义目的；海关将严格执法，禁止中国劳改产品的输入；并与其他国家合作，以确保中国遵守核不扩散和其他军控条约；并支持台湾加入关贸总协定。他还说：

我准备对你和你的同事所关注的问题采取措施。我也正在这样做。但是取消对华最惠国待遇或者附加条件，那将对美国的利益带来重大的损害，对我列出的这些主动措施毫无助益。[116]

对白宫宣布的这些措施，鲍卡斯表示支持，他认为总统的政策是“建设性的、鼓励中国实行改革的政策”，而取消对华最惠国待遇是愤怒情绪的“空洞的表示”。但许多民主党议员批评说，白宫的这一声明仅仅是温温乎乎的反应，仅仅是把现在已有的东西又重复说了一遍。[117]

中国政府外交部发言人在7月22日记者招待会上表示，对布什总统7月19日信中坚持无条件延长对华最惠国待遇并重申台湾是中国的一部分的立场表示欢迎。[118]

6—7月间，白宫和米切尔都在为自己争取支持，但米切尔的情况不妙。他赢得了6个共和党议员的支持，却失去了7个民主党议员的票。最后的决战发生在7月23日。这天，参议院以55票对44票通过了米切尔议案，即S1367号议案，但支持票远远少于2/3（67票）。米切尔在投票之后说，胜负并不是一切，“当我采取我的立场时，我不是以胜负作为基础的”。7月24日，白宫发言人菲茨沃特说：“我们对参议院的表决结果非常满意。这个结果显示总统的否决力量。总统说，他将否决这一议案。他将这样做。”[119]参众两院分别通过HR2212和S1367号议案后，两院应该组织会商委员会进行磋商，消除两个议案之间的分歧，把两个议案合成一个，然后送交总统。11月下旬，两院会商委员会通过以HR2112号议案作为联合议案的决定，27日，众议院以409对21票通过这一决定。但米切尔感到如果在参议院再进行一次表决，赞成票也没有增加的迹象。于是参议院没有把两院会商委员会的决定付诸表决。[120]这样，布什政府在1991年对华最惠国待遇之争中又赢得了胜利。

1991年11月15至17日，贝克国务卿访华。江泽民总书记、杨尚昆主席、李鹏总理分别会见了贝克，钱其琛国务委员兼外交部长与他进行了会谈。中方表示，中国将遵守《导弹及其技术控制制度》的准则和参数，将不向叙利亚出售M-9、向巴基斯坦出售M-11导弹；支持朝鲜半岛的非核化；美方表示，美国将取消关于不得向中国出口高速计算机和卫星技术的禁令。中方重申，中国支持《不扩散核武器条约》，中国支持朝鲜半岛非核化。在贸易方面，中方同意派代表团赴美就知识产权问题与美方进行谈判。在人权方面，中方同意与美国负责人权事务的助理国务卿希夫特继续举行对话。1992年2月1日，钱其琛致函贝克，确认中国将遵守《导弹及其技术控制制度》的准则。21日，美国国务院宣布取消1990年6月因中国两家公司出口高技术设备对其施加的制裁。副国务卿伊格尔伯格对取消制裁一事解释说，遵守《导弹及其技术控制制度》是一个重要的步骤，这可能意味着在其他一些同样有争议的领域，如核技术转让、知识产权，取得同样的让步。[121]1992年1月底，李鹏总理去纽约出席联合国安理会首脑会议。在此之前，20名参议员（其中18名民主党人，2名共和党人）和一些众议员写信给布什总统敦促他不要会见李鹏，并称否则会破坏美国已经向中国发出的“有关人权的强硬信息”。1月3日，布什还是在联合国会见了李鹏。这是自1989年6月以来，中美两国领导人的第一次会见。[122]布什的批评者指责说，这是给中国“送了大礼”。米切尔称，这次会晤“突出表明布什对华政策的失败”。[123]

1992年是大选年。国会中的民主党人继续在对华政策上大做文章。加之1991年国会反复折腾最后也没有把议案送交总统，因此1992年国会两院早早就着手准备了。2月25日，参议院对经两院会商委员会通过的HR2112号议案进行投票，结果以59票对39票通过。赞成票比上年略有增加，但离推翻总统否决所需的2/3（67票）还差不少。同日，美中贸易全国委员会发表声明，呼吁总统否决这一议案。3月2日，布什总统对议案予以否决。他在退还议案的信中说:

我们手上握有有效处理这些我们关注的问题的政策工具，而且有现实的成功希望。本届政府在各个不同方面的全面接触政策要求中国领导人负责任地行动，同时对中国的错误行为的后果也不抱任何疑问。

我们的做法是针对我们关注的某一具体领域采取适当的政策工具，以产生所要求的结果。

HR2112号议案严重损伤美国在华的实业利益，惩罚美国工人，减少美国人的就业机会。附带条件的最惠国待遇严重损害中国倾向西方的、正在现代化的分子，削弱香港，增强反对民主和经济改革的力量。[124]

3月11日，众议院以357对61票推翻总统的上述否决。但参议院3月18日的投票结果是60对38票，离所需的否决票尚少7票。总统否决得以成立。在该项投票中，9名共和党参议员反对布什总统，而5名民主党参议员投票支持无条件的对华最惠国待遇。鲍卡斯是其中之一。他认为，单方面取消对华最惠国待遇对美国的伤害远大于中国。尤其是“没有别的国家会援引我们的先例，我们将独自行动”。[125]6月2日，在进行党内提名的总统预选期间，布什总统宣布，他将延长中国的最惠国待遇一年。白宫发言人费茨沃特在宣布这一决定时称：“如果我们希望影响中国，孤立中国就是错误的。”他强调：“维持与中国接触的建设性政策是符合美国利益的。”[126]

国会内的民主党议员主流发誓要以取消中国的最惠国待遇为契机，从总统手中夺回对外交政策的主导权。众议员皮斯和佩洛西又提出了新的议案（HR5318），该议案的条件与上年HR2112议案大致相同，但仅仅针对中国国有企业的出口产品，民营企业、合作企业和合资企业的产品不受影响。皮斯解释说，这样区分是考虑到先前有的众议员的批评，认为取消中国的最惠国待遇可能损害美国的实业利益。但加州的民主党参议员松井批评说，要把哪些是、哪些不是国有企业的产品区别开来不是那么容易的事，更诚实的做法是现在就断绝与中国的贸易关系，当中国行为符合我们需要时再恢复这种关系。“现在我们似乎是想两者兼而得之，”耐克公司的游说人韩森表示，公司仍然反对这项议案。[127]6月29日，皮斯又对这项议案进行了修改，把自动得到最惠国待遇的范围只限于由合资企业生产的产品。7月2日，众议院筹款委员会通过了这项议案。7月21日，众议院以339票对62票通过这项议案。[128]7月30日鲍卡斯和其他9名反对对中国的最惠国待遇附加条件的参议员致函布什总统，信中指出，与中国在人权、武器不扩散和贸易等方面的谈判看来正在取得进展，“但同时也要坦率承认，在有些领域还可以做得更多”。8月4日，参议院财政委员会唱名表决通过对中国的最惠国待遇问题附加条件的议案。该议案与众议院通过的实际相同。少数党领袖多尔等认为对此附加条件与其说是针对中国政府，不如说是为了使布什总统难堪。他说：“这是美国的对华最惠国待遇狩猎季节的开始……是对布什总统的任意射击。”另一名共和党参议员查费说：“我们为什么要再做一次呢？……我们明明知道这是没有什么用的。”米切尔回击说：“这是每年‘对中国季节的道歉’。”[129]9月14日，参议院以唱名投票法通过了众议院提出的HR5318号议案。9月28日，布什总统否决了该议案。他在把议案退还众议院时表示：

取消中国的最惠国待遇或附加条件，其结果使中国的最惠国待遇稍晚取消，不会有利于达到我们的目的。HR5318号议案给我们的双边贸易加上了行不通的限制。遭到惩罚的是包括中国生气勃勃的、以市场为导向的地区和香港，以及那些支持改革和以与外界的接触作为支持的中国人。

美国人也将受到影响。今年我国对中国的出口将达到80亿美元。中国对失去最惠国待遇的报复将使我们失去这个正在增长的市场，以及成千上万美国人的工作。我们将把我们的市场份额让给我们的国外竞争者，他们对对华贸易没有附加任何限制……

我们的政策寻求处理那些对我们具有至关重要的关注的问题，并着眼于那个人口占全人类1/4的国家与我们的关系的未来。最惠国待遇是使我们的影响作用于中国的手段。全面接触是我们所使用的将这种影响转化为积极的变化的过程。我们对华政策中这两个关键成分之间的关系是强有力的东西，缺了其中一个也就使另一个失去效用。我们继续推进我们广泛的政策目标，而不必使美国人受到经济上的困难，因为我们政策中的这两个因素都是齐备的。[130]

9月30日，众议院以345票对74票推翻了总统的否决。但10月1日参议院的投票结果是59票对40票，离推翻否决所需的67票差了8票。布什总统的否决得以成立。

1992年下半年中美关系中的另一件大事是美国向台湾出售150架F-16战斗机。

早在80年代初，台湾就向美国求购先进的战斗机。[131]此后，F-16战斗机一直是台湾每年向美国提出的要求购买的武器清单中的第一个项目。[132]到1992年，美国国防部刻意渲染台湾和大陆之间在空军战斗力方面的失衡。他们认为在过去的10年中台湾失去了150架飞机。美国先前提供给台湾的F-5-E和F-104屡屡失事，以至得了“寡妇制造者”的恶名，飞机总数由500架下降到了350架。而大陆的战斗机却在不断增加，还购买了苏-27喷气战斗机。这样，大陆空军比台湾空军占有了明显的优势。1992年台湾积极进行游说，要求购买F-16战斗机。国民党秘书长宋楚瑜在1月飞到华盛顿，与副总统奎尔共进早餐。这是从1979年美台断交以来双方最高级别官员的会晤。[133]

里根政府时期，美苏激烈竞争，里根发起“战略防御计划”，大搞扩军备战，国防开支一路飙升，财政赤字连年增加。布什当政以来，美苏关系有所缓和，又加上庞大的财政赤字的压力，布什政府不断对国防开支进行削减，战斗机行业是一个典型例子。1987年，美国军用飞机行业向美国军方和国外运交了1199架军用飞机，价值240亿美元。到1989年，美国军用飞机工业只生产了1110架飞机，价值170亿美元。此后，对作战飞机的订货继续下降。在这种情况下，美国的军火商将目光转向国际市场，通过增加对外出口来增加收入。布什政府采取了一系列相应措施来支持美国军火商：指示美国驻外使馆向美国军品生产厂家提供更多帮助，在国务院成立防御贸易中心，建议北约成员和美国的其他盟友之间成立一个防务关贸总协定组织，允许在公开的条件下武器和防御技术的自由贸易。到布什任期的中期，美国陆军和空军首次公开支持出口诸如M-1A1-Abram坦克和F-16隼式战斗机。[134]

在国际军火商对市场的竞争中，台湾是一个令人垂涎的市场。从70年代以来，台湾保持了比较高的经济增长速度，台湾当时有800亿美元的外汇储备，是世界上外汇储备比较充裕的地区之一。而且台湾正在努力得到新式武器。法国的达索公司首先将目光投向了台湾。1991年法国同意向台湾出售16艘护卫舰，价值40亿美元。台湾当局与法国达索公司就开始向该公司购买100架幻影2000-5战斗机开始了谈判，还附带了一项价值达数十亿美元的核电站计划。如果所有这些计划实现，台湾的武器供应就不必再仅仅依靠美国，对美国军火商来说，就会在很大程度上丧失台湾这个市场。[135]

1992年春，布什政府内部一些官员已经提出了向台湾出售F-16战斗机，如国防部长助理、前驻华大使李洁明就提出，应当向台湾出售50架这类飞机，以增强台湾的空中防卫能力。他不断向国防部长切尼和副部长沃尔福威茨进言，结果，切尼领导的国防部到6-7月间已经在悄悄地努力推动F-16战斗机的交易。但到6月，美国政府仍然没有作出决定。国务院通知台湾方面，F-16战斗机仍然是禁止出售的。如果台湾真的需要先进的战斗机，他们可以向法国购买幻影战斗机。[136]

1992年是大选年。在海湾战争之后，布什的支持率极高。1991年3月，他的支持率达到82%。但美国经济正处于衰退之中，到该年12月，他的支持率就下降到50%。到1992年4月，他的支持率进一步下降到39%，而阿肯色州州长、民主党人克林顿的支持率却一路飙升。[137]7月29日，F-16战斗机的制造厂通用动力公司突然宣布，到1994年底，该公司将解雇它在沃思堡的部门的5800名工人。[138]这一消息引来了对政府上述决定的猛烈批评。《基督教科学箴言报》的一篇文章说：法国政府正在积极促成幻影2000-5战斗机的交易，这“完全是由经济利益驱使的。很难理解为什么美国总统愿意以牺牲6000美国人工作的代价来姑息北京的领导人，而法国政府所做的恰好相反”。来自F-16战斗机生产地的得克萨斯州的众议员巴顿（共和党人）和吉林（民主党人）在国会充当了向政府施压的急先锋。7月14日，巴顿收到了通用动力公司首席执行官的紧急请求，希望他帮助扭转10年来限制向台湾出售武器的政策。从7月中旬起，他和其他得克萨斯州的议员就不断向贝克（当时已经改任白宫办公厅主任）、斯考克罗夫特、代理国务卿伊格尔伯格、其他政府官员乃至布什本人进行游说。得克萨斯州的民主党议员则更借此攻击布什“更关心北京的共产党政权，而不关心孤星州工人的工作”。[139]7月30日，布什向得克萨斯广播电台的记者表示，他对是否向台湾出售F-16战斗机正进行“重新思考”。[140]

要求向台湾出售F-16的压力在继续增大。8月，由巴顿和吉林牵头，100名众议员（53名民主党、47名共和党）联名发出致布什的公开信，要求总统向台湾出售F-16战斗机，并警告说，如果美国不出售，台湾不仅会购买法国的战斗机，而且还会购买法国的核电站和铁路技术。接着，54名参议员也联名向布什发出呼吁信，信中说：“向台湾出售F-15、 F-16，还是 F-18并不要紧，问题的关键是台湾购买美国工人生产的美国飞机。”[141]在一次国会听证会上，来自得克萨斯州的民主党参议员本特森说，向台湾出售F-16战斗机是一笔“梦寐以求的交易”，他批评政府拒绝这笔交易是一个“愚蠢的……呆板的政策”。得克萨斯州州长理查德指责政府在国际市场上竞争不力，抱怨说：“我不知道乔治·布什与共产党中国之间有什么交易，但是现在是清醒的时候了。”[142]

在国会的强大的压力下，在竞选形势的压力下，由国务院、国防部牵头又对这一问题进行了一次部际审查。这次审查导致了布什总统改变主意。9月2日，他出席沃思堡的竞选聚会。这次会的大幅标语是“谢谢总统先生，给美国以工作吧”。布什在会上宣布，他将授权向台湾出售在沃思堡生产的F-16战斗机。他说：“这一决定在我们考虑如何赢得国际竞争时，向美国人民发出了一个明确的信号……现在我们得把精力和注意力转向国内，来迎接国内的挑战，保障我们经济基础的安全，保证未来高工资高技术的工作存在于美国国内。能从空中投下导弹的国家，能创造技术奇迹的国家，在新时代经济竞争中能够并将生产世界需要的产品。”他同时说，这并不表明“改变了本政府及以前历届政府的承诺”。[143]在他宣布向台湾出售F-16战斗机后没过几天，白宫又宣布向沙特阿拉伯出售价值90亿美元的F-15战斗机。这两宗交易，一宗是给得克萨斯州的通用动力公司的，一宗是给加利福尼亚州和密苏里州的麦道公司的，这两个州与得克萨斯州一样，在竞选中都是十分重要的州。而这两家公司是互相竞争的军火企业。这两笔交易的总金额为150亿美元，而1991年美国向第三世界出售的军火总共是142亿美元。[144]这样，布什终于作出了卡特、里根所不敢作出的决定，向台湾出售了台湾求购了10年的先进武器。

布什在任副总统期间直接参与了《八·一七公报》的谈判，深知批准向台湾出售F-16战斗机是对该公报的严重违反。他事先要芮效俭大使私下转告中方，他很遗憾作出这一决定，希望中方能够谅解。布什事后对助手说，这是一个棘手的决定，他希望能争取连任成功，向中国人“作出补偿”。在白宫，斯考克罗夫特对中国大使朱启桢说：“这一出售F-16战斗机的决定既不是为了台湾，也不是冲着你们。这样做是因为它的生产线在得克萨斯州，而得州对总统至关重要。”[145]应该说，在《八·一七公报》达成后的数年中，美国基本是遵守公报中的承诺的。1982年的售台武器价值5.25亿美元，1984年为7.07亿美元，然后逐年有所下降，1991年为4.79亿美元。而150架F-16战斗机的价值是58亿美元，超过了1982至1991这10年售台武器的总和。[146]

9月3日，中国外交部副部长刘华秋紧急召见美国驻华大使芮效俭，就美国政府决定售台F-16战斗机一事提出最强烈抗议。同日，外交部发言人说，美向台湾出售F-16战斗机违反了中美《八·一七公报》，中国政府决定不参加联合国五常任理事国中东军控会议。9月7日，负责东亚事务的助理国务卿克拉克来北京就此事进行解释，刘华秋再次表示了中国政府的严正立场。

为了缓和售台F-16战斗机的不良影响，布什政府在任期的最后几个月里，又采取了一些措施来改善中美关系。9月11日，布什宣布取消对中国出售卫星及其部件的限制。12月16日，美国商务部长富兰克林率团访华，与中方举行了中美商业与贸易联合委员会第7次会议，从而恢复了该委员会中断了3年的活动。一名官员说，这次访问的“一个没有说明的目的是向中国发出一个信号：美国希望继续重建与中国强大的商业关系”。富兰克林本人本不愿意在任期的最后几个星期中访问中国，但布什坚持，这次访问是重要的。在他结束6天访问回国的时候，他对批评这次出访的回答是，与中国“接触是继续促使他们进行市场改革的途径，这也是通向民主之路”。[147]23日，布什政府又宣布恢复执行4项军用品协议。国务院发言人鲍彻在宣布这项决定时说，这只是恢复中美之间中断长达3年半的军售协议，美国没有向中国出售新的武器的计划。

从1989年6月到1993年初布什政府结束这3年半时间，是中美关系经受急风暴雨考验的时期。在这一时期，中美关系中有3个主要的角色：中国政府、布什政府、美国国会。中国政府既坚持了维护国家主权，不容外国干涉中国内政的原则立场，又表示高度重视中美关系，努力制止中美关系的滑坡，并采取了一系列灵活的措施来恢复两国关系。由民主党控制的美国国会本来对共和党连续3届执政十分不满，苦于找不到向共和党政府发起进攻的把柄，布什政府的对华政策成为他们手中的有力工具。他们不遗余力地向布什政府施加压力，要求对中国实行严厉的制裁，要求取消中国的最惠国待遇地位，或者对这种地位附加苛刻的条件。他们的主张一旦得逞，那就是中美关系的大倒退，即使两国关系仍然勉强得以维持。如果那样，那么不管接下来的民主党政府，还是共和党政府，中美关系的修复就都是十分困难的事。从40年代末、50年代初关于“谁丢失了中国”的辩论以来，在中美关系中，美国国内政治的因素，党派斗争的因素从来没有像这个时期表现得这样突出和强烈。

布什总统懂得中美关系的战略意义（即使是在东欧发生剧变、苏联解体以后），他比绝大多数美国官员和国会议员都更了解中国。因此虽然他也在北京政治风波以后对中国施加了一些制裁措施，但他拒绝了国会提出的更加严厉的制裁措施，尤其反对把这些制裁措施法律化，因为一旦法律化，主动权就到了国会手中，以后要改变也就成了困难的立法问题；而如果以行政命令来实行制裁，那么总统可以根据形势的发展随时加以改变，取消制裁，主动权仍然掌握在总统手中。他尤其抵制了国会要对中国的最惠国待遇附加条件的压力，因为他知道最惠国待遇对中美关系的重要性，知道一旦附加了条件，就会给中美关系套上枷锁，严重剥夺总统处理对华政策的机动能力，甚至使总统处于极其难堪的境地。实际上我们将看到，后任总统克林顿对中国的最惠国待遇附加了条件，除了别的负面影响外，结果是为难了他自己。当着国会中的压力铺天盖地而来时，布什总统提出了与中国全面接触（comprehensive engagement）的政策。这不仅对当时，而且对今后的中美关系的发展都是极为重要的。当然，布什这样做的出发点和最终目的，都是为了更好地维护美国的利益。

[1] American Foreign Policy.Current Documents.1989(1990),p.516.

[2] A Fragile Relationship,p.230.

[3] A Fragile Relationship,p.240.

[4] 据盖洛普民意调查，在1989年初，70%的美国公众对中国有好感或极有好感。(See Steve M.Teles,“Public Opinion and Interest Group in the Making of U.S.-China Policy”,in Robert Ross,ed,After the Cold War.Domestic Factor and U.S.-China Relations (New York：M.E.Sharpe,1998),p.44.

[5] Public Papers:George Bush,1989,Vol.Ⅰ(1990),p.669.

[6] Robert S.Ross,“The Bush Administration:The Origins of Engagement”,Ramon H.Myers,Michel C.Oksenberg,and David Shambaugh,eds.,Making China Policy.Lessons from the Bush and Clinton Administrations (New York:Rowman & Littlefield Publishers,Inc.,2001),p.30.

[7] 《布什与中国》，第108页。

[8] 布什的国务卿贝克写道，在那些年里，美国对华政策既不是国务院主导，也不是国家安全委员会掌管，而是布什总统自己负责的。他对中国知道得那么多，管得那么细，以致一些美国著名的中国学家提到总统时都把他当成国务院中国处的主管官员。见James A.Baker,Ⅲ,The Politics of Diplomacy.Revolution,War and Peace,1989—1992(New York:G.P.Putman’s Son,1995),p.100.

[9] A World Transformed,pp.89，98.

[10] Herbert S.Parmet,George Bush.The Life of a Lone Star Yankee (New York:A Lisa Drew Book/ Scribner,1997),p.398.

[11] Public Papers:Bush,1989,Vol.Ⅰ(1990),pp.669—670.

[12] American Foreign Policy.Current Documents .1989,p.527.

[13] 《人民日报》1989年6月7、 9日；《中美关系的轨迹》，第277页。

[14] A Fragile Relationship,p.230；《中美关系的轨迹》，第277页。

[15] Public Papers:Bush,1989,Vol.Ⅰ(1990),pp.695—696.

[16] 《中美关系的轨迹》，第278页。

[17] Making China Policy,p.31.当时负责亚太事务的助理国务卿帮办所罗门回忆道，贝克实际上并不想切断所有两国之间的高层联系，他心里想的是即将访华的商业部长莫斯巴赫尔取消他的访问。但宣布的决定却是暂停一切高层访问。总统对此感到极为烦恼。贝克也觉得他把事情办糟了，没有反映总统的真实想法。此后一段时间，贝克没有再积极过问中国的事态，反正“总统本人就是处理日常中国事务的官员”。副国务卿伊格尔伯格成了国务院与白宫在中国事务上的主要联络人。China Confidential,pp.446—447.实际上，布什的后一项决定只是重复世界银行已经作出的决定。在此之前，世界银行董事会已经决定暂时不讨论中国提出的7.65亿美元的贷款申请。《布什与中国》，第111页。

[18] U.S.Department of State Bulletin,Vol.89,No.2149(August 1989),p.77.

[19] A Fragile Relationship,p.226.

[20] 《中美关系的轨迹》，第279页。

[21] 《人民日报》1989年6月23日。

[22] A Fragile Relationship,p.226.

[23] 《邓小平选集》，第3卷第319—320页。

[24] 《中美关系的轨迹》，第280、 282页。

[25] A Fragile Relationship,p.226.

[26] U.S.Department of State Bulletin,Vol.89,No.2151( October 1989),pp.27—28.

[27] Harry Harding,“Breaking the Impasse over Human Rights”,in Ezra F.Vogel,ed.,Living with China.U.S.-China Relations in the Twenty-first Century (New York:W.W.Norton & Company,1997),p.169.

[28] A Great Wall,pp.344—345；并见本书213页。

[29] 参见A Fragile Relationship,p.244.在布什总统任内，国会的参众两院民主党都是多数党，在克林顿政府任内，从1994年11月中期选举以后，国会参众两院的多数党都是共和党。有的美国学者这样总结在这两任政府中白宫与国会的斗争：在布什政府时期，国会以人权问题在对华政策上为难总统；在克林顿任内，国会以台湾问题为难总统。这样说虽不很全面，却是突出了重点。采访卜睿哲。

[30] George Bush,All the Best，My Life In Letters and Other Writings ( New York:A Touchstone Book,1999),pp.428—431.

[31] 钱其琛：《外交十记》，世界知识出版社2003年，第170—171页；A World Transformed,pp.102—103.

[32] A World Transformed,pp.100—111；About Face，p.206；Robert Suettinger,Beyond Tiananmen.The Politics of U.S.-China Relations,1989—2000( Washington,D.C.:The Brookings Institution Press,2003),pp.78—80.

[33] 《外交十记》，第174页。

[34] 《外交十记》，第174页；《邓小平思想年谱》，第433页。

[35] A World Transformed,pp.107—111.

[36] 斯考克罗夫特后来在回忆录中写道：“我很清楚，文化的冲突在我们之间形成了鸿沟。中国人对外国‘干涉’的反感是无所不在的。他们关注的是安全和稳定，而我们感兴趣的是自由和人权。”见A World Transformed,pp.110.

[37] All the Best:My Life in Letter and Other Writings,pp.428—431,435—437.1989年7月14至16日，每年一度的七大国首脑会议在法国巴黎举行。会议在15日发表的政治宣言中，“谴责”中国对北京政治风波的处理是“中国违反人权的暴力镇压”，宣称要采取中止对华高层政治接触及延缓支付世界银行的贷款等制裁措施。

[38] 《外交十记》，第178页。

[39] 《人民日报》1989年8月2日；American Foreign Policy.Current Documents .1989,pp.524—525；Politics of Diplomacy,p.110.

[40] 《人民日报》1989年8月12日。

[41] 《邓小平思想年谱》，第437页。

[42] 《人民日报》1989年9月20日。

[43] 《人民日报》1989年9月27日。

[44] Politics of Diplomacy,pp.111—112.

[45] 《人民日报》1989年10月4日。

[46] 同上。

[47] 《邓小平文选》，第3卷第331—333页；《邓小平思想年谱》，第440页。

[48] 《人民日报》1989年10月29日，11月1、 2日。

[49] 《布什与中国》，第118页。

[50] Public Papers:Bush,1989,Vol.Ⅱ(1990),pp.1473—1474.

[51] “China.Advice from a Former President”,Time,November 20,1989,pp.32—33.

[52] Beyond Tiananmen,p.98.

[53] 《邓小平思想年谱》，第442页。

[54] 《人民日报》1989年11月9、 11日。

[55] 见本书第231—232页。

[56] 《人民日报》1989年11月20、 21、 23日；《中美关系的轨迹》，第292—293页。

[57] 《人民日报》1989年11月25日。

[58] About Face ，pp.212—214.

[59] 《人民日报》1989年11月24—26日。

[60] American Foreign Policy.Current Documents,1989(1990),pp.527—528.

[61] 后续情况见本书第254页。

[62] 《中美关系的轨迹》，第296页。

[63] 《邓小平文选》，第3卷,第350—351页。

[64] 《人民日报》1989年12月10、 11、 15日。

[65] 《中美关系的轨迹》，第296—297页；A Fragile Relationship,p.256；About Face,p.223.

[66] Public Papers:Bush,1989,Vol.Ⅱ(1990),p.1683.

[67] About Face ，p.224.

[68] About Face ，p.229.

[69] About Face ，pp.227—229；A Great Wall,pp.366—368.

[70] American Foreign Policy.Current Documents.1989,pp.528—531.

[71] 《布什与中国》，第121页。

[72] 见本书第224页。

[73] American Foreign Policy.Current Documents .1989,p.530.从此时直到布什任期结束，布什总统一共批准了三次由中国火箭发射9颗美国卫星。但这9颗卫星并非全在布什总统任内发射，如1996年2月15日中国发射失败的劳拉公司的卫星就是布什在1992年9月批准的。布什1989年12月的决定使一些人权观察者大感意外，他们认为这是行政当局制裁政策的大倒退。见Same Bed,Different Dreams,p.92.

[74] 《布什与中国》，第122页。

[75] 《布什与中国》，第122—123页。

[76] 《人民日报》1989年12月12日。

[77] American Foreign Policy.Current Documents .1989,p.529.

[78] 《中美关系的轨迹》，第299页；Public Papers:Bush,1990,Vol.Ⅰ，pp.30—31.

[79] 见本书第246页。

[80] Public Papers:Bush,1990,Vol.Ⅰ(1991)，pp.78—79,102—103.并见A Great Wall,p.366；Making China Policy，p.31；Beyond Tiananmen,p.102.

[81] 北京政治风波后，方励之夫妇躲进美国大使馆。1990年6月，中国政府允许方励之赴美就医，对此，美国表示“欢迎”。

[82] 采访兰普顿。作为美中关系全国委员会主席，兰普顿参与了组织、安排和接待这次访问。

[83] 《外交十记》，第98—99页。

[84] 《外交十记》，第96—107页；《中美关系的轨迹》，第313页。

[85] Lena H.Sun,“20 Years of Changing Sino-US Ties”,Washington Post,February 23,1992,p.A—21.

[86] China Confidential ，pp.327—328.美国前驻华大使恒安石和国务院中国处处长塞耶认为，在尼克松访华和中美关系正常化后，美国人两次表现了异常的热情。

[87] 见本书第171页的表格。

[88] About Face ，pp.231—232.

[89] 《布什与中国》，第125页。

[90] 《中美关系的轨迹》，第306—307页。

[91] 《布什与中国》，第126页。

[92] Congressional Quarterly Weekly Report,June 8，1991，p.1513.

[93] 《布什与中国》，第126页。

[94] Congressional Quarterly Weekly Report,April 27,1991，p.104.

[95] 《中美关系的轨迹》，第320页。

[96] Congressional Quarterly Weekly Report,May 18，1991,p.1260；July 27,p.2056.

[97] Congressional Quarterly Weekly Report,July 27,1991,p.2056.

[98] Congressional Quarterly Almanac，1991，p.122；Congressional Quarterly Weekly Report,May 18,1991,p.1260.

[99] Congressional Quarterly Almanac，1991,p.121；Congressional Quarterly Weekly Report,July 27,1991,p.2056.

[100] Congressional Quarterly Weekly Report,June 20,1991,p.1972.

[101] Ibid,June 8，1991,p.1512；Beyond Tiananmen,p.120.

[102] Ibid,June 1，1991,p.1434.

[103] Congressional Quarterly Weekly Report,June 8,1991,p.1512；June 15，1991,p.1568.

[104] Congressional Quarterly Weekly Report,June 8,1991,p.1513.

[105] Congressional Quarterly Weekly Report,June 8,1991,p.1513—1514.

[106] Congressional Quarterly Weekly Report,June 22，1991，p.1652.

[107] Ibid，July 27，1991，p.2056.

[108] Ibid，June 29,1991,p.1737.

[109] Congressional Quarterly Weekly Report,June 29，1991，pp.1738—1739.

[110] 在投票前，18名共和党参议员曾敦促布什总统签署该议案，后来为了共和党的团结一致，多数改为支持布什总统，仍有8名议员支持该议案。Congressional Quarterly Weekly Report,June 29,1991,p.1739.

[111] Congressional Quarterly Weekly Report,June 29,1991，p.1739.

[112] Congressional Quarterly Weekly Report,June 29，1991，pp.1740—1741.米切尔的议案的条件与此大致相同，减少了一些条件，多了另外一些条件：不向红色高棉提供武器，降低关税，使美国产品得到更大的市场准入，遵守核、化学和生物武器不扩散的限制和控制。关于不出口劳改产品问题，详见本书第481页。

[113] Congressional Quarterly Weekly Report,July 13,1991，p.1880.

[114] Ibid,July 20，1991，p.1971.

[115] Robert Sutter,“The U.S.Congress:Personal,Partisan,Political”,Making China Policy,p.95；《布什与中国》，第129页。

[116] Congressional Quarterly Weekly Report,July 27，1991，p.2056.

[117] Ibid,July 20，1991，p.1972；July 27，1991，p.2054.

[118] 《中美关系的轨迹》，第324页。

[119] Congressional Quarterly Weekly Report,July 27，1991，pp.2055—2056.

[120] Congressional Quarterly Almanac,1992，p.157.

[121] Beyond Tiananmen,pp.130—131；Elaine Sciolino,“US Lifts Its Sanctions on China over High-Technology Transfers”,New York Times,February 22,1992,p.A-1.

[122] John E.Yang,“China’s Li Snubs Bush on Rights；US-Sino Meeting Came Amid Protests”,Washington Post,February 1,1992,p.A-17.

[123] Beyond Tiananmen,p.133；《中美关系的轨迹》，第335页。

[124] Public Papers:Bush,1992,p.363.

[125] Congressional Quarterly Almanac,1992，p.158.

[126] Congressional Quarterly Weekly Report,June 6,1992,p.1594；Don Oberdorfer,“Bush Faces Opposition on Renewal of Trade Benefits for China”,Washington Post,June 3,1992,p.A—20.

[127] Congressional Quarterly Weekly Report,June 6,July 4，1992,pp.1594,1933.

[128] Congressional Quarterly Almanac,1992，p.159.

[129] Congressional Quarterly Weekly Report,August 1992，p.160.

[130] Congressional Quarterly Weekly Report,October 3,1992,p.3094.

[131] 见本书第三章第二节。

[132] About Face ，p.264.

[133] About Face ，pp.264—265.

[134] 张清敏：《布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定》，《美国研究》2000年第4期。

[135] 同上。

[136] A Great Wall ，p.378；About Face,pp.265—266.

[137] Robert Ross,“The Bush Administration:The Origin of Engagement”,Making China Policy,p.33.

[138] About Face,p.266.

[139] Don Oberdorfer,“1982 Arms Policy with China，Victim of Bush Campaign,Texas Lobbying”,Washington Post,September 4,1992,p.A—31。该州州旗为一颗五角星，故又称孤星州。

[140] About Face,p.267.

[141] 张清敏：《布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定》，《美国研究》2000年第4期。

[142] 张清敏：《布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定》，《美国研究》2000年第4期第111页。

[143] 同上文，《美国研究》2000年第4期112页；Don Oberdorfer,“1982 Arms Policy with China，Victim of Bush Campaign,Texas Lobbying”,Washington Post,September 4,1992,p.A—31.

[144] About Face,p.268.

[145] A Great Wall,p.378.

[146] Don Oberdorfer,“1982 Arms Policy with China,Victim of Bush Campaign,Texas Lobbying”,Washington Post,September 4,1992,p.A—31.

[147] Stuart Auerbach,“Franklin Defends Costly Trip to China；U.S.Business Benefits,Commerce Secretary Says”,Washington Post,December 23,1992,p.A—15.

第七章 新的冲击

第一节 从“挂钩”到“脱钩”

1993年1月，在1992年大选中胜出的阿肯色州州长威廉·杰弗逊·克林顿入主白宫。中美关系面临着新的复杂的形势。

1993年6月23日，李道豫大使递交国书后与克林顿总统合影右为李大使夫人叶兆烈

80年代末、90年代初，美国经济处于新的衰退之中。其实在布什总统任期末了，美国经济已经开始回升，但由于经济的滞后效应，当时还没有在人们的收入上表现出来。布什在海湾战争后一度享有极高的支持率（89%），但不久却急剧下降，最后在大选中失利，主要原因是没有对经济问题给予足够的注意。 克林顿看到了选民对经济问题的普遍关注，他在竞选中的座右铭是：“要紧的是经济，傻瓜！”[1]他上任之后首要的关注自然是复兴美国经济。虽然他曾毕业于乔治城大学外交学院，但他毕业以后从未从事过外交，对外交既不擅长，也无兴趣，更不是他关注的重点。 他不像布什总统经常与外交政策班子见面。不久就清楚了，从总统这里是不会有什么主动的动议的，所有的外交决策都得由他的助手来提出。[2]有的学者说，克林顿每星期用于处理外交问题的时间不过几小时。

随着1989年柏林墙的倒塌和1991年苏联的解体，持续了半个多世纪的冷战结束了，世界面临着新的形势，也使美国外交政策面临新的形势。虽然冷战已经持续了约半个世纪，但冷战以这种方式结束还是出乎多数美国官员和学者的意料，使美国感到措手不及。采访某美国国务院官员。克林顿政府作为冷战结束后的第一任美国政府，面临着将美国冷战时期的对外政策向着冷战后的对外政策转变的新形势。美国决策者不可能一下子对美国外交政策进行全面的研究，但有一点是很显然的，推动中美关系解冻和正常化的一个主要的外部动力——共同对抗苏联扩张，现在不复存在了。在许多美国人眼中，中国对美国还有多少战略重要性就成了问题。[3]

在北京政治风波后的几年中，布什政府一方面对中国施加经济制裁，另一方面也为维护中美关系作了很大努力。布什运用他个人的威望奋力抵抗国会的压力，维护中国的最惠国待遇地位，避免了中美关系的大倒退。在1991和1992年的竞选中，美国对华政策成为两党候选人斗争的焦点之一。克林顿的谋士给他支招：对于布什总统这样擅长外交的总统，也要从外交上找到突破口，这个突破口就是对华政策。于是克林顿支持极少数在美国的中国“民运”分子的活动，听取他们的陈述，出席他们的会议，与他们肩并肩地出现在公共场合，让这些“民运”分子为他站台；支持参议院民主党（多数党）领袖米切尔和众议员佩洛西的要求，攻击布什总统“溺爱”中国，表示他要与这种政策划清界限。1992年在纽约举行的民主党全国代表大会上决定，将根据中国包括西藏的人权状况、美国商品在中国市场准入情况和在武器扩散方面的行为，对中国实行有条件的最惠国待遇。[4]10月12日在圣路易斯的电视辩论中，克林顿被问到将如何运用美国的权力对中国施加影响时，克林顿回答说：第一，中美关系是重要的，不应该孤立中国；第二，他表示要对中国持强硬态度，要把中国的人权状况、一个更开放的社会与最惠国待遇挂钩；第三，美国要保卫在中国的经济和民主利益。[5]自然，很难说这是深思熟虑的政策宣示，大选中的许多言辞首先是为了攻击对手，蛊惑人心。但既然话已出口，他在上任之初，自己就首先受到竞选中的诺言的束缚。他要与前任的政策拉开距离，要让选民看到他是怎样兑现诺言的。

竞选获胜以后，克林顿稍微修改了他的言论，但基本调子未变。1992年12月，克林顿作为当选总统在小石城主持一个经济会议。美国一家玩具公司美泰公司的董事长和总经理巴拉德在会上讲到，如果取消对华最惠国待遇，中国制造的玩具的进口关税就将由现行的12%增加到70%，像美泰公司这样的美国玩具公司就将严重受损。不仅玩具，美国鞋业公司从中国采购的鞋占到美国市场上销售的鞋的60%，美国从中国进口的纺织品每年达40亿美元。这些行业也将遭到严重打击。克林顿表示，如果在人权方面“能继续取得进展”，“我不认为我们必须取消最惠国待遇”。他指出，中国已同意禁止劳改产品出口，并向美国产品进一步开放市场。他还说：“我不想因为政治原因或经济原因孤立中国……但我想在天安门事件之后，我们有义务至少必须坚持我们相信的东西”。[6]这样克林顿又重申了他竞选时的言辞。

上任伊始，克林顿在中美关系中要处理的第一个问题是中国的最惠国待遇问题。中国方面注意到克林顿在竞选中的言辞，希望他当政后，认识中美关系的重要性，避免采取伤害中美关系的举动。2月23日，江泽民主席接受《美国新闻与世界报道》总编辑朱克曼一行的采访，5月21日，江泽民又接受美国有线新闻电视公司记者齐迈可的采访。他纵论中美关系及中国的内外政策，强调，发展中美关系一要有长远的眼光，两国不论在双边关系方面，还是在共同关心的国际问题方面都有广泛而重大的共同利益；二要妥善处理分歧，求同存异，中国希望与美国“增加信任，减少麻烦，发展合作，不搞对抗”。他表示，中国一贯重视中美关系，中国政府愿意在3个公报的原则基础上，同克林顿总统领导的美国新政府一起为改善和发展两国关系作出努力。他特别提出，希望美方能很好解决最惠国待遇问题，如果取消，双方都将受到损害。对美方来说，至少损失10多万个就业机会，消费者要多花钱。[7]2月至5月间，美国前国务卿黑格、舒尔茨、基辛格，美国前总统尼克松，美中关系全国委员会代表团等先后来中国访问。美国休斯公司董事长阿姆斯特朗、美国罗克韦尔公司董事长唐纳德·比尔、美国电话电报公司副董事长托巴亚斯、美林集团董事长威廉·施莱尔等美国企业界人士也先后访华。中国领导人江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、钱其琛等一再向他们表示，希望中美双方共同采取积极步骤，推进两国关系的发展。这些都是中国领导人在美国政权交接的时刻向美国新领导人发出的希望推动中美关系改善的强烈信号。5月4日至14日，由中国对外贸易经济合作部副部长佟志广率领的中国高级经济贸易代表团应邀访问美国，该代表团在美国订购了价值20亿美元的飞机、汽车和其他商品。5月12日，美国298家大公司和37个贸易团体共同致函克林顿总统，要求美国政府无条件延长对华最惠国待遇。[8]

克林顿的国务卿克里斯托弗曾任卡特政府的副国务卿,历来关注人权问题。他在参议院确认他的任命的听证会上说，美国需要“重新考虑对华政策”，美国的政策将是“谋求中国出现从共产主义到民主制度的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个伟大的、非常重要的国家内那些力求实现经济和政治自由化的势力”。总统国家安全事务助理莱克本人抱有威尔逊式的理想主义，他倡导扩大民主化，认为民主国家之间不会相互对抗，不会发生战争，他主张进行干预去解救世界上受痛苦和被剥夺的人们。他认为政治权益与经济权益必须得到改善，仅仅做特利沙修女是不够的。他对中美关系甚少了解，从来没有到过中国。[9]制定美国对华政策的重任在很大程度上落到了国务院负责东亚事务的助理国务卿、前驻华大使洛德的身上。

由洛德主要负责处理对华关系，有长处，也有短处。他参与了中美关系解冻的历史过程，70年代他是国家安全事务助理基辛格的助手，1971年就随同基辛格来中国访问；1985年11月至1989年4月又任驻华大使，堪称美国政府最熟悉中美关系的官员之一。但他也有明显的弱点。1989年2月布什总统来访时，他就曾因方励之出席布什总统的告别宴会之事惹起了一场纠纷，使中国政府很不满意。北京政治风波以后，他又在《外交》上发表文章，对中国领导人大加攻击，预料中国的现政权不会持久。[10]随后，他又主张实行有条件的对华最惠国待遇，在1990年他和人权观察组织华盛顿办事处的主任伯克霍尔特向布什总统提出过这样的建议。[11]在3月30日参议院确认他的任命的听证会上他说：“我们将寻求与中国在一系列问题上合作。但我们不能忘记天安门……因此美国需要对北京实行更微妙的政策，直到出现更人道的体制。”“我们需要在双方有重合利益的方面共同工作，在有分歧的方面强硬地讨价还价。”[12]他的话的言外之意是，中国的现政权是不会长久的，这样美国的对华政策也就带有临时性、应付性、随机性，而不是深思熟虑的、经过仔细斟酌的。这样，新政府外交政策班子根据当时国会中的情绪，加上克林顿竞选时的言论，将人权问题置于对华政策的首位，使人权问题成了新一届政府观察中国一切问题的有色眼镜。

洛德上任之后，即向驻华大使芮效俭发去指示说，克林顿政府在对华政策方面拟订了14条原则，包括了范围广泛的人权、贸易、不扩散等等问题，其措辞之严厉一如国会中的调子。要使中美关系走上正轨，中国就必须在所有这些方面满足美国的要求。5月10日至12日，洛德和国家安全委员会负责东亚事务的资深主任怀德曼到中国访问。他们在与副外长刘华秋进行会谈中提出了14点清单，称，如果中国要避免新的制裁，那就要在人权、防扩散、贸易等方面取得“重大的进步”。中国方面对此予以拒绝，并警告洛德说，任何“把自己的意旨强加”给中国的企图都是要落空的。洛德访问受到冷遇，没有一个国家领导人出面接见。洛德访华后到日本，13日，他在东京说，如果中国不履行美国提出的条件，美国就要对中国的最惠国待遇附加条件。[13]5月18日，克里斯托弗在众议院外委会作证时也说，洛德访华没有取得所希望的进展，政府将同国会密切合作，让国会了解与中国的最惠国待遇有关的所有问题。[14]

4月22日，米切尔和佩洛西又提出了与前两年相仿的、有条件地延长中国最惠国待遇的议案。[15]克林顿政府希望以颁布行政命令的方式取代国会立法。4—5月间，政府官员与米切尔和佩洛西等几经商议，米切尔本人至少与洛德商谈4次。既然当时白宫和国会都由民主党掌管，新政府希望改变布什时期白宫和国会对抗的局面。最后双方同意，在行政命令中只提人权问题，贸易和扩散问题将与最惠国待遇问题分开处理。米切尔和佩洛西对这一行政命令表示满意，并认为国会立法已无必要。米切尔说这项行政命令是“公平的、合理的和负责任的”，它将与他们提出的立法达到同样的目的。[16]因为他们信任克林顿总统会实行这项政策。[17]

5月28日，克林顿签署了有条件延长对华最惠国待遇的行政命令。克林顿在签字仪式上说：“这项政策的核心是坚决坚持中国人权状况进步的重要性……我明年是否延长中国的最惠国待遇将取决于中国在改善人权记录方面取得重大的进步。”命令责成国务卿就是否延长1994年7月3日以后的12个月的对华最惠国待遇提出建议。[18]在行政命令中列出了美国在延长对华最惠国待遇时关注的人权问题，包括：遵守世界人权宣言，统计在天安门事件中和民主墙事件中被拘捕者的人数并将其释放，允许国际人权组织访问监狱并善待犯人，保护西藏独特的宗教和文化遗产，允许国际广播和电视进入中国。[19]1994年春，国务卿应当提出报告，中国是否在人权领域的各个方面取得了“全面的重大的进步”，然后决定是否继续延长中国的最惠国待遇。此外，报告还说，关于不扩散问题将通过现有的立法和国际协定进行处理；贸易问题也将分别处理，政府将力争全面贯彻关于市场准入、知识产权和劳改产品的双边协定。[20]

克林顿的行政命令逆转了布什政府前几年坚持的无条件对华最惠国待遇的政策，把最惠国待遇政治化，将对人权问题的所谓“关注”作为是否延长中国最惠国待遇的先决条件，使这个问题凌驾于中美关系其他问题之上，从而也就使美国的对华政策僵硬化，把自己逼到了墙角。这一行政命令对中美关系造成了巨大的伤害，理所当然遭到中国政府强烈反对。

1993年中美关系中还发生了一些别的不愉快的事件，主要是美国国会反对中国申办奥运会以及“银河”号事件。

1993年北京市向国际奥委会提出了申办2000年奥运会的请求。申奥代表了中国广大民众的心愿，是中国人民民族自尊心和自信心的体现，得到了北京以及全国各地广大人民群众的积极响应和支持。这本来与美国毫不相干。但美国的一些人权组织，如“人权观察”，却掀起了一个反对北京申办的运动。它们要求国际奥委会不要批准中国的请求，要求美国公司不要加以支持，如果中国申办成功。更有甚者，有的报刊文章居然恶毒地把北京的申办与1936年纳粹德国举办奥运会相提并论。美国国会一些人更是横加干涉。7—8月间参众两院先后通过决议反对北京申奥。参议院的决议中建议：（1）坚决反对在北京和中国任何地方举办奥运会；（2）敦促国际奥林匹克委员会的美国代表反对北京申奥；（3）参议院派人将其决议转交国际奥林匹克委员会。[21]克林顿政府没有就此事作公开表态，但这种透过人权问题来观察一切的做法是与“挂钩”政策相一致的。既然贸易可以和人权挂钩，为什么举办奥林匹克运动会不可以和人权挂钩呢？国会议员的鼓噪已经足够，用不着行政当局再采取什么措施。实际上克林顿政府是让国会代表美国说话，把表达美国意见的权利给了国会。[22]事后，美国一些有识之士纷纷批评美国国会阻挠北京申办奥运会的行为。美中关系全国委员会主席兰普顿指出：华盛顿本不应该反对北京申办奥运会，不应该努力设法把奥运会的主办权交给别的国家。决策者们本该认识到，中国会尽力保证这次活动举办成功，而这样会激发许多积极的倾向。由于华盛顿选择了指责的做法，因而失去了支持积极变化的机会，并激起了中国老百姓的愤怒情绪。[23]有的美国学者总结说：“这一回杠杆的使用，比任何其他一个事件更使中国的学生、知识分子和普通老百姓相信，美国不仅反对中国政府，而且反对中国。”[24]

“银河”号是中国的一艘远洋货轮。1993年7月，美国根据捕风捉影的消息，指控正在向伊朗运送货物的“银河”号装载有可以用来制造化学武器的硫二甘醇和亚硫酰氯两类化学品，要求“银河”号返回中国。中国方面坚决拒绝美国的无端指责，要求美国停止对正常商业活动的干扰。美国军方下令第7舰队派军舰尾随“银河”号进行跟踪。8月4日，中国政府外交部部长助理秦华孙召见美国大使芮效俭，向他说明，中国政府已经进行了调查，没有发现“银河”号运载有美方所指责的危险化学品。芮效俭向国务院作了汇报，但美国中央情报局只相信自己的“情报”，不相信中国的说明，第7舰队的舰只继续尾随不舍，美国政府坚持要对货轮进行检查。8月7日，秦华孙再次召见芮效俭，就美国无端指责“银河”号装有危险化学品并干扰该船的正常商业活动提出强烈抗议。8月12日，克里斯托弗又表示，“我们必须对货船进行检查”，以确保化学品不会“落到坏人手中”。[25]

8月13日，江泽民主席接见美国众议员阿克曼,席间谈到“银河”号，江泽民说，船上没有危险化学品。但这一消息没有被传达出去。8月18日，芮效俭陪同一个美国国会代表团在人民大会堂受到江泽民主席的接见。江主席在接见中直接向芮效俭提到了“银河”号事件,说，他“个人关注了此事”，船上没有危险化学品。这个讲话表明，事件已经引起了中国最高领导人的注意。芮效俭本能地相信江主席的表态，并致电国务院，既然江主席已经这样表示，美国政府还是低调处理事情为好。但他的意见再次为中央情报局所否决。狂妄自大的中央情报局只相信自己，不信任任何人。[26]

8月底，沙特阿拉伯建议“银河”号在沙特阿拉伯的达曼港停靠。中方同意由中立国进行检查，但不允许一个美国人上船。中央情报局的专家和美国化学武器专家飞往达曼港督察。经过一个星期对船上的所有782个集装箱和船体本身的仔细检查，证明“银河”号确实没有运载这些化学品。9月4日，中、沙特和美方官员共同签署一项证明文件，证实船上没有与化学武器有关的物品。同日，美国国务院官员确认，对中国“银河”号货轮的检查没有发现载有化学武器原料的证据。同日，中国外交部发表声明，强烈谴责美国凭借无中生有的情报向别国施压的霸权主义和强权政治的行径，指出，“银河”号事件给中国在政治上和经济上造成了重大损失，要求美国立即消除其错误所造成的恶劣影响，要求美方向中国公开道歉，赔偿中国所蒙受的一切经济损失。[27]“银河”号事件在中国广大民众中激起义愤，使由于最惠国待遇与人权挂钩造成的中美关系进一步恶化。但美国政府既不道歉，也不赔偿。有的美国官员竟坚持称，“银河”号的化学武器材料是在检查货物前停靠的时候被卸下，或者已被倾倒进海洋。还有的官员甚至说，整个事件都是中国设计的一个圈套，中国向美国提供假情报，美国上了这些假情报的当，从而使美国难堪。[28]这种蛮不讲理，倒打一耙的做法在国际关系中实在是罕见的。

此事在华盛顿也引起反响。莱克、克里斯托弗和国防部长阿斯平对中央情报局因为错误的情报使美国在全世界面前出丑极为恼怒。正在北京访问的前国务卿黑格公开批评克林顿的对华政策。他说：“我们怎么能告诉全世界”必须实行美国的人权标准？“我认为该是实行另外一种方针的时候了。天安门事件已经过去很久了。”美国著名的中国学家李侃如也在《纽约时报》上载文说，“美国该停止”因为天安门事件惩罚中国了，“中国太重要了，不能将天安门事件作为我们政策的轴心”。[29]

美国在“银河”号事件中彻底输了理。针对中美关系不断滑坡的情况，美国决策者开始意识到一味对中国施压的强硬政策是行不通的。情报机构提供的报告说，如果这种势头继续下去，中国军方将得出结论，美国是中国的敌人。

朝鲜半岛局势的发展也使美国感到两国在地区安全问题上的共同利益。从1992年5月起，国际原子能机构对朝鲜的核设施进行了6次检查。调查结果表明，朝鲜的核技术处于初级阶段。但美国对这一结论持怀疑态度，并迫使国际原子能机构于1993年2月25日通过决议，要求朝鲜接受对宁边地区核设施的“特别检查”。美国并要求日本和韩国在朝鲜的核问题解决之前拒绝与朝鲜改善关系。朝鲜作出强烈反应，宣布退出《不扩散核武器条约》。这一决定使国际社会震惊，半岛局势骤然紧张，一时出现了剑拔弩张的对峙局面。在1993年3月白宫的一次会议上，阿斯平提出，只有中国政府对朝鲜有影响力，应该借助这种力量，使朝鲜不要制造紧张局势。但莱克说，在当前这种由于人权和最惠国待遇而两国关系紧张的形势下与中国合作政治上是不可行的。[30]尽管如此，朝鲜半岛事态的发展胜过了这种“政治考虑”，中国的斡旋为缓解朝鲜半岛紧张局势发挥了积极作用。1993年6月上旬，朝美代表在纽约举行会谈。双方发表了朝美关系史上第一个联合声明，保证不使用武力和武力威胁，保证朝鲜半岛的无核化、和平和安全；互相尊重主权，互不干涉内政，支持朝鲜半岛的和平统一。朝鲜则表示暂不退出《不扩散核武器条约》。这次会谈取得的成果大大缓解了东北亚的紧张局势。[31]

在这种情况下，克林顿总统9月在一项对华政策《行动备忘录》上签字，批准了莱克和洛德早些时候开始进行的一次初步的跨部门的对华政策审议。从7月开始，他们考虑要与中国“强化接触”（enhanced engagement）。9月克林顿总统批准了这一政策。这一政策的最主要的内容是加强高层互访：在即将举行的亚太经合组织领导人非正式会议期间与中国国家主席举行会晤，美国农业部长埃斯皮（1993年10月），财政部长本特森（1994年1月）、助理国防部长傅立民（1993年11月）访问中国。9月下旬，莱克向中国大使李道豫说明了美国的这一政策。[32]但是这不是带根本性的政策审议，它的作用极其有限，而且美国高官此后发表的一些言论也使人怀疑，美国的政策到底是什么。

9月20日，克里斯托弗在哥伦比亚大学作了一次外交政策演说。他没有直接提到中国，但在解答问题时他说，美中关系仍然在“试验和观望”的状态，特别是在人权方面。[33]

次日，莱克在约翰斯·霍普金斯大学国际关系高级研究院发表了他的第一个比较系统的外交政策演讲《从遏制到接触》，对美国在后冷战时期的外交政策进行初步阐释。

莱克指出，在苏联解体、冷战结束之后，美国国内对于美国的外交政策，对于美国是否要、为什么要积极地参与世界事务没有共识。他提出，“美国的核心概念是民主和市场经济”。美国的利益和理想迫使美国不仅要参与世界事务，而且要起领导作用。“在冷战时期，我们遏制了对市场经济民主体的威胁；现在，我们应该扩大它的范围，特别是在那些对我们有特别重要性的地方。在遏制主义之后实行的必须是扩展战略，扩展世界上实行市场经济的民主共同体。”这样，莱克就提出了扩展市场经济、扩展民主两个目标。接着，莱克提出了这个战略的四个组成部分：增强主要的市场——民主共同体；确立和巩固新的民主体和市场经济；对与民主和市场经济敌对的国家要反击他们的侵略，并支持自由化；推进人道主义议程。莱克还把没有实行民主制度和市场经济的国家归类为“逆潮流”国家，而中国也被归在这一类当中。他一方面承认，美中关系是“世界上最重要的关系之一，因为中国将日益成为一个世界强国”，美国“谋求同中国建立一种更加强大的、既能反映我们的价值观念、又能反映我们的利益的关系”；同时又认为对中国的有条件的最惠国待遇、对中国出口导弹的制裁和“自由亚洲电台”等都是实现这一目标的手段。[34]可见，莱克基本上只是为现行的政策进行辩护，而没有提出新的政策。而他对中国的归类则非常典型地表明，他对中国有多么隔膜。尽管他说，他无意把中国等同于伊拉克和伊朗，但这一归类本身仍然被广泛解释为是对中国的敌视，至少是极不友好。

9月30日，在纽约参加联合国会议的钱其琛副总理会晤克里斯托弗国务卿。钱其琛说，中美关系对双方都很重要，在国际新旧格局转变的时期，两国领导人更应高瞻远瞩，把握好发展方向。最近美国政府审议了对华政策，表示要改善和发展中美关系，中国对此表示欢迎。克里斯托弗表示，中国是一个大国，美国政府信守两国签署的三个联合公报，目前迫切需要做的是要大力推动双边关系，使其进入顺利发展的轨道。[35]总之，美国在“银河”号事件中碰壁之后，美国多少采取了一些措施，使中美关系有了小幅度的改善。

11月初，助理国防部长傅立民访问了北京,这是自1989年以来美国军方高级领导人第一次访问中国，意味着中美两国间军方交往的恢复。美国国防部的领导人如佩里和傅立民认为，与中国交往不仅可以提供处理一些特殊问题的机会，而且可以增加透明度，建立互信，不致使事态随波逐流地向冲突发展。他们还认为，让中国军官看到美国的军事设施，接触美国的战略，只会增加对美国军队的尊重。他们还认为，把对华最惠国待遇与中国的人权状况挂钩的做法对中国没有吸引力，而美国的军队对中国是有正面吸引力的。政府中也有人认为，要处理不扩散问题，必须与军方打交道。甚至国会中也有议员提出这个问题。众议院军事委员会成员斯克罗德说，开展军事交流“不是为了他们得到好处，而是对我们有好处……我们要知道，他们的枪是朝着哪个方向的”。[36]在傅立民访问期间，双方讨论了地区安全、中国参加联合国维和部队、军转民问题以及不扩散问题。[37]

11月19日，江泽民主席在西雅图参加亚太经合组织领导人非正式会议期间和克林顿总统举行会晤。这是中美两国最高领导人从1989年2月以来的首次会晤。克林顿表示，中国是一个十分重要的国家，有着光明的未来，他对中国的经济成就十分钦佩。同时他也提起了中国的人权问题、两国贸易不平衡问题、不扩散问题等。江泽民强调，中美是在世界上有重要影响的大国，在许多重大问题上有共同利益，中美间增加信任，可以在国际上发挥积极作用。会见时双方都认为，中美关系非常重要，它不仅是双边关系问题，而且应该放在世界范围内来看，着眼于21世纪。克林顿在会晤后的记者招待会上说，这次会晤“非常富有成果。它对中国人民和美国人民来说都是一次重要的会见”，是“一个良好的开端”。他说，谁也不愿孤立一个像中国这样幅员广大、具有巨大的潜力的国家。如果双方共同努力，那就是一支促进国际安全和经济发展的重大力量。美国可以看到中国在地区和全球发挥建设性作用，同时逐步放宽内部限制。他又声称，他制定了人权政策、贸易政策和不扩散政策，他要执行这些政策。20日，他在对西雅图海岸警卫队的讲话中又说：

甚至关于我们的分歧，我们也找到了对话的途径。我和中国主席的会见是天安门的不幸事件之后美国领导人和世界上人口最多的、经济发展速度最快的国家领导人的第一次对话。所以，我们至少开始了关于我们的分歧和我们的共同利益的对话。这是一次不同寻常的会见。[38]

显然，在中美两国领导人的心目中来年的最惠国待遇问题都占据着重要地位。江泽民主席在西雅图期间访问了波音公司，对公司的上千名雇员发表了讲话，号召美国实业界消除中美两国之间的“负面因素和人为的障碍”，显然指的是“挂钩”问题。江主席与波音的执行官们共进晚餐，首席执行官施朗茨说，中国是波音公司的“一个十分重要的持久的市场”。

与此同时，中国政府在北京接待了德国总理科尔和他率领的企业界代表团。科尔出席了中德之间18项、价值20亿美元的合同的签字仪式，包括6架空中客车飞机、铁路车辆、机械工具、能源和通讯设备等。他对记者说，“这个辽阔的国家正在开放”，它的经济增长“将十分自然地对德国作为一个出口国家产生巨大的影响”。正当克林顿到达西雅图的当天，中德签订了20亿美元合同的消息登载在西雅图当地报纸的头版。克林顿政府整个经济班子的人都在那里，包括财政部长本特森、商务部长布朗、贸易谈判代表肯特和国家经济委员会主任鲁宾。对美国来说，信息再清楚不过了：美国的最亲密的盟国不会跟美国一起实行“挂钩”政策。相反，欧洲国家实际上将从中美两国关于人权的争执中获得商业利益。[39]

但克林顿政府对来年中国的最惠国待遇问题采取什么政策却没有主张。在1993年秋冬，洛德召集了多次关于对华政策的会议，但35个与会者却不能达成共识，以致洛德自己也称，他自己也不知道到底应该让白宫采取什么方针。[40]美国驻华大使芮效俭一再向华盛顿请示，美国政府到底要中国采取什么措施去达到所谓“全面的重大的进步”的标准。如果中国采取了这些具体的步骤，美国将做些什么。他向克里斯托弗和洛德建议，必须把条件放到桌上，与中国进行具体的讨价还价。如果中国在人权问题上取得了足够的进步，就要把最惠国待遇与人权脱钩。但他却没有得到国务院的明确指示。

1994年1月1日，《纽约时报》刊登了该报记者1993年12月底在北京采访芮效俭大使的报道。芮效俭表示，中国在改善其公民的生活方面已经取得引人注目的进展，放松了对人民生活中许多方面的控制，明年初美国在审议对华政策时应把这一点考虑进去。如果中国在今后几个月里取得更大的进展，中美对话就可能取代国会每年就最惠国待遇问题进行的辩论。他说：“如果你看从鸦片战争以来的150年，那你就不可避免地得出结论，过去的15年是中国近代史上最好的15年。而在这15年中，最近这两年在经济繁荣、个人选择、得到外部世界信息的可能性、在国内的自由流动和国内状况的稳定方面又是最好的时期。”[41]

芮效俭的谈话与国务院的观点显然不同。克里斯托弗认为中国在人权方面的进步不大，他对芮效俭向报界发表这样的讲话非常生气。负责人权事务的助理国务卿沙特克及其副手私下攻击芮效俭，认为政府不能让一个破坏现行政策的人在北京当大使。负责人权事务的副国务卿塔尔诺夫给芮效俭打电话，向他索要讲稿，国务院要对此进行审查。与此同时，芮效俭收到了来自世界各地——包括克林顿政府官员——的数十个表示祝贺的信息，他们对他表达了比较平衡的观点表示赞赏。[42]国务院对芮效俭的谈话进行了一个多星期的调查，最后，国务院发言人谢利出来搪塞说，大使与国务卿的立场没有什么分歧。但两天以后，克里斯托弗在一次电视讲话中不指名地驳斥了芮效俭的说法，称他不认为中国的经济进步会自然缓解中国的人权问题。[43]

在克林顿政府内对“挂钩”的政策远不是意见一致的。1994年初，克林顿政府内的经济班子几乎要公开出来反对这一政策。不但在内部会议上，有时甚至在公开场合，他们都毫不掩饰对这一政策的不满。财政部长本特森表示：“鼓励市场改革和贸易是促进人权的一种途径”。商务部长布朗在这方面尤其积极，他在公开场合一再讲到，不附加条件的对华最惠国待遇是“一种经济安全”，这对美国的国家安全是至关重要的。[44]

即使在国家安全委员会中也不是没有分歧。国家安全事务副助理伯杰比较同情经济班子的看法，而莱克则是“挂钩”政策的积极倡导者。

根据1993年5月总统的行政命令，来年要由国务卿提出建议，是否继续延长中国的最惠国待遇。这可让国务卿作了难。2月23—24日，克里斯托弗在参众两院外委会作证时继续强调，除非看到中国人权状况出现了“全面的重大的进展”，否则美国不会延长中国的最惠国待遇。[45]2月下旬，克里斯托弗派沙特克去中国为他3月的访问作准备。2月27日，沙特克在北京国贸大饭店咖啡厅约见了刚刚保释出狱的中国的所谓“人权活动分子”魏京生。此后，魏京生立即会见美国记者将此事公之于众。采访芮效俭。这就使中美两国在人权问题上的对抗更加公开化了。3月11日至14日，克里斯托弗访问中国。这大概是从1971年基辛格访华以来中美之间最不愉快的一次高层访问，没有宴会，没有干杯，甚至没有寒暄和友好的客套，连握手也仅仅是敷衍。[46]李鹏总理和江泽民主席会见了克里斯托弗，钱其琛外长与他进行了会谈。钱其琛在记者招待会上总结了会谈的5点具体成果：（1）双方同意继续保持高层来往的势头；（2）美方重申坚决支持中国恢复关贸总协定缔约国的地位；（3）双方同意恢复和发展两军之间的交流；（4）中方同意美方近期派小组来华对越南战争期间三起美军人员失踪案进行实地调查；（5）双方签署了关于执行监狱劳动产品备忘录方面进行合作的声明。克里斯托弗在记者招待会上提到了另外一些问题：如中国提供了美方提出的235件案子的审理情况；双方将开始国际红十字会探视监狱和与个别囚犯的接触；并将就干扰“美国之音”广播问题开始会谈，等。但总的来说，双方都对这次访问感到失望。克里斯托弗访华的本意是要说服中方，离克林顿总统最后决定是否延长对华最惠国待遇还有两个多月时间，中国要抓紧这个时间，在改善人权状况方面多作努力，以达到“全面的重大的进展”，只有这样才能得到下一年度的最惠国待遇。但他的说法遭到中方的严词拒绝。中方称，中国反对把人权和最惠国待遇挂钩，美国总统的行政命令、美国的法律都管不了中国，中国没有执行的义务，中美之间的分歧只能通过平等的磋商和谈判来解决。克里斯托弗在他的归途中已经得出结论，“挂钩”政策走到了尽头。[47]

克里斯托弗的访问清楚表明，对中国的高压政策是行不通的，“挂钩”政策已经失败。基辛格、伊格尔伯格和万斯在对外关系委员会的讲坛上公开表示，克里斯托弗—洛德的政策是失败的。万斯说，美国“不应该让一种利益决定”中美关系。[48]当然也有另一方面的批评：鉴于中国的人权状况没有根本改善，克里斯托弗本来应该取消他的中国之行。[49]

从1990年以后，美国实业界开始为支持中国的最惠国待遇作出努力。这种努力随着中国二次改革开放高潮的兴起而更具规模。从1992年邓小平南方谈话以后，中国掀起了改革开放的新热潮，经济重新以高速度增长，外资来华迅速增加。美国与中国的经济贸易关系以前所未有的势头发展。[50]在这种时候提出有条件的对华最惠国待遇尤其不得人心。1994年中国购买的波音飞机占了当年波音飞机销售的13%。美国的飞机、农产品、通讯器材、能源设备、汽车等产业都在与日本、欧洲国家的激烈竞争世界市场的份额，克林顿政府果真取消对华最惠国待遇，中国显然也就不会再从美国购买这些产品，美国的相关产业将受到沉重的打击，这是美国经济和政府都不能承受的。从1993年“挂钩”政策宣布后，实业界就加强了对国会的游说活动。就在克里斯托弗访问中国期间，美国电话电报公司、通用电器、道·琼斯等大公司的首席执行官们尖锐批评政府的人权政策。1994年3月13日，当克里斯托弗在北京与300家美国公司的主管共进早餐时，这些主管异口同声地抱怨美国政府的政策危及美国在华投资和在中国这个世界上经济增长最快的国家的市场份额，因为如何对待犯人这些事情而结束两国之间十分有利的经贸关系将是一个大倒退，不断增强与外部世界的商业联系是使政府改善对待其公民的态度的最佳途径。[51]3月至5月间，将近800家美国公司和贸易商社致电和致函克林顿，要求把人权与中国的最惠国待遇分开。信中还说，取消中国的最惠国待遇将丧失数十亿美元和十几万个就业机会，“我们依靠您的领导以及中国的合作，来避免这场灾难性的经济冲突”。领导这场游说运动的美国贸易紧急委员会主席、阿博特实验室董事长伯恩汉在给克林顿的信中说：随着“美国在中国的实业存在的增长，也给中国人带来了现实的人权”。美国制造商协会还在82家美国公司中进行了调查，并将报告送进白宫。报告的结论是，美国在中国的实业存在有助于促进中国的人权。[52]5月4日，美中贸易全国委员会会长柯白在参议院外交委员会作证说，他的委员会坚决支持无条件延长中国的最惠国待遇。他说，美中关系会长期存在下去，美国必须与中国全面接触，如中断两国间的经济贸易关系，美国将铸成大错，美国的国家利益将遭到很大损失。[53]自然，另外一些利益集团，如人权组织则在进行另一种游说，即克林顿政府必须坚持它早先所提出的延长对华最惠国待遇的条件。

美国一些著名学者也对“挂钩”的政策提出了批评。老一辈中国学家鲍大可在4月的一次报告中指出，克林顿政府提出的威胁“实际上使整个中美关系成了北京履行美国方面关于人权要求的愿望的人质”。[54]

美国国会的情况也出现了变化。共和党众议员科尔布批评克林顿的政策“是一辆驶向悬崖的火车，而刹车还没有踩上”。他认为，“不去接触世界上第三大经济体绝对是灾难性的”，他质问克里斯托弗是否同意这种说法。[55]众议院外交事务委员会主席李·汉密尔顿撰文号召对美国的国家利益给予更广泛的理解。他指出，对人权至高无上的强调损害了美国寻求其安全利益，“一个团结一致、有效的和满足中国人民需要的中国政府的存在是符合美国利益的”，“美国应该按照中国目前的存在和正在发生的变化来对待中国，而不是按照一些人的想象，或希望它变成的样子来对待它”。“无论美国还是其他国家都不能决定中国的未来，只有中国人自己能决定中国的未来。”因此，人们不禁要怀疑，对中国的最惠国待遇附加的条件是否是达到美国对华政策目标的好办法。他建议美国领导人“超越最惠国待遇”，考虑“采取更好的政策来促进美国的国家利益”。[56]一些深孚众望的民主党和共和党参议员，如鲍卡斯、丹佛斯、布拉德里建议取消制裁，不论中国在人权问题上态度如何。106名众议员，包括议长佛里、少数党领袖米歇尔和少数党督导金里奇都建议克林顿无条件延长中国的最惠国待遇。[57]华盛顿州众议员玛克德莫特在波音公司的游说下，发起了要求延长中国的最惠国待遇的公开信，该信得到160名众议员的签名。正如美国商会副主席沃克曼所说，“在过去12个月当中，贸易政治已经发生了急剧的变化”，大多数议员“已经开始认识到，贸易事关重大……这关系到他们的选民的职业”。[58]

在克林顿政府内部，布朗、本特森和鲁宾明显地与国务院拉开了距离。商务部副部长加顿主张，与中国的经济关系至关重要，美国应该把这种经济考虑更多地注入政策。这种政府内部的分歧在政府外部看来也是十分明显的，不同意国务院意见的人甚至动员从政府外部对政府施加压力，促使政府改变政策。国防部担心丧失与世界上最大的军队的接触。3月以后，政府内部也没有什么人再主张继续实行“挂钩”政策了。国务院需要中国在朝鲜半岛问题上的合作，并寻求中国参加《全面禁止核试验条约》。洛德在一个给国务卿的备忘录中警告说，由于与中国在人权问题上的争议，可能出现与亚洲国家关系中的“不适”，“亚洲人和其他人……批评我们的策略会破坏对该地区的和平和稳定至关重要的关系的稳定”。[59]

克林顿的“挂钩”政策也没有得到美国盟国的响应，有的甚至公开表示反对。在克里斯托弗访问中国前访问澳大利亚时，澳大利亚外长埃文斯在与克里斯托弗的记者招待会上明确表示：“我们支持对中国的无条件的最惠国待遇”。他认为，“在极端的情况下”可以使用制裁的手段，但“最好的办法是通过国际的人权论坛和双边的对话和接触”。他还说：“我们的立场是很坚定和清楚的。我们支持对所有人的最惠国待遇，这不是一种特权，而是贸易的正常基础。”他还敦促美国认真考虑取消中国的最惠国待遇对本地区的影响。[60]

克里斯托弗访问中国回来以后，克林顿政府举行了一系列的会议。政府内部的分歧在这些会议上充分暴露出来。3月22日，克里斯托弗在《华盛顿邮报》上撰文，为政府的对华政策辩护，并列举了他访华的“积极成果”。当天，莱克在白宫西翼的情况室主持有关部长会议。会上以国务院官员为一方，以其他部门官员为一方，观点尖锐分歧。争论的一个问题是谁来主管对华政策。克里斯托弗希望国务院把对华政策牢牢地控制在自己手中，而不想让别的部门自行其是。而财政部和商务部的官员越来越要求在美国的安全利益、人权利益和商业利益之间能有一个更好的平衡，他们批评国务院对政策的把握过于狭窄，过于看重人权问题。实际上，克里斯托弗本人也承认，“挂钩”政策是行不通的。有条件的最惠国待遇政策至此已寿终正寝。但一年前克林顿的行政命令已经把政府自己逼到了墙角，如何自己圆场是一个难题。

4月以后，克林顿政府开始逐渐改变调子，强调与中国保持积极关系的重要性，而不是威胁因为人权问题要对中国实行新的制裁，或者要取消中国的最惠国待遇。5月12日，商务部长布朗在美国制造业协会发表演说指出，中国一年来在人权方面取得“有内容的进展”，并说“期待着可喜的结果”。同日，莱克在接受美国全国广播公司采访时也说，他对延长中国最惠国待遇问题并不悲观。21日，布朗又对记者说，中国应享受最惠国待遇，他相信克林顿总统在6月3日前作出的决定“将是正确的决定”。他说，他懂得美中商务关系的重要性，美国的商业和工业肯定要参与美中合作和交流。如果美国不参与，其他国家会当仁不让。[61]克林顿亲自出马，会见国会中持不同意见的两党议员。米歇尔和佩洛西当然要求对中国进行制裁。而共和党领袖们则要求总统坦率承认错误，实行“脱钩”。克林顿又与前政府官员进行商量。前总统卡特建议他干干脆脆地“脱钩”。各大主要媒体上则充斥着各种文章，有批评克林顿竞选时的承诺的，批评政策进程的，批评有关官员的，自然也有攻击中国的。美国的对华政策又一次到了十字路口。[62]

5月23日下午，克林顿与十几个外交、经济和政治顾问在一起最后商讨对策。克里斯托弗在会上说，中国在劳改产品和自由移民这两方面达到了要求，但在其他方面没有取得“全面的重大进步”。他认为取消中国的最惠国待遇不妥，提议实行有选择的制裁，即对中国部队企业的产品实行制裁。[63]此后几天，政府要员又忙着会见国会议员中的代表人物，如佩洛西和鲍卡斯等。26日，克林顿在记者招待会上说，他收到了克里斯托弗的报告，中国没有在人权问题上取得“重大的全面的进展”，尽管如此，他还是决定继续延长中国的最惠国待遇，他说：

我认为，这一决定将给我们提供最好的机会为在人权方面和我们与中国的其他利益的长期的可持续的发展奠定基础。延长最惠国待遇将避免孤立中国，相反，将使我们与中国接触，不仅是经济的接触，而且是文化的、教育的和其他的，并继续在人权方面进行有进取性的努力。我相信，通过这种方法，中国将在国内和国外都发挥更负责任的作用。

克林顿当然不会承认“挂钩”政策的失败，他为“挂钩”政策辩护说，那个政策在去年是“建设性的”，但是“我们已经到达了这个政策有用性的终点，因此该采取新的途径来达到我们经常性的目标”。他还解释说：

我相信，问题不在于我们是否继续支持中国的人权，而在于我们怎样最好地支持中国的人权，同时推进我们其他十分重要的问题和利益。我相信，我们能通过与中国接触做到这一点。我相信，我所选择的办法给了我们在所有这些方面取得成功的最好机会。我们将有更多的接触。我们将有更多的贸易。我们将有更多的国际合作。我们将在人权问题上有更激烈和经常的对话。我们将会造成一种环境，使中国成为不仅经济发展、而且政治成熟的国家，因而能遵守人权。

我相信，我们将在我们与亚太地区的政策的更广泛的背景下看待我们与中国的关系……我们决意在这一地区保持更积极的作用，无论是在生气勃勃的经济增长方面，还是在安全方面……我相信，我今天采取的促进我们的安全、促进我们的繁荣、促进我们的理想的行动，是重要的和适当的行动。我相信，换句话说，这是美中两国的战略、经济和政治利益，我们坚信，从长远来说，这一决定将被证明是正确的。[64]

“脱钩”的决定受到美国实业界的广泛欢迎。西屋电器公司的董事长和首席执行官约丹“祝贺克林顿总统采取了一项政治上困难的行动”，他同时对总统没有取消天安门事件后美国对中国的制裁措施表示“失望”，因为这些制裁措施是“阻碍对华正常贸易关系的”。他认为：“一个国家在人权问题上的做法的改变需要长期的国内文化价值和法律结构上的变化。贸易制裁对于达到这一目的是过于生硬无效的措施，而却会导致丧失建立长期的实业关系的可能性。”Martin Marietta Overseas Corp董事长本索认为，贸易与人权问题实际上是分不开的，在人民的经济利益得到增进的同时，他们的生活水平提高了，他们的国内权利也得到了提升，“生活水平的改善与自由是一种齐步发展的过程”。[65]

这一决定也在国外赢得了支持。新加坡总理李光耀表示，如果美国取消对华最惠国待遇，中国实行“报复”，那对整个地区都会产生“不稳定”作用，并会使五角大楼的预算得到增加。香港总督彭定康说：“我们从不相信，限制贸易会解决人权问题。开放市场是开放思想的最好途径。”日本首相细川护熙称赞“脱钩”的决定对于亚太地区经济的继续发展是重要举措。澳大利亚外长埃文斯称，改善中国人权的最好途径是“加强和扩大美中之间的接触”。[66]

与此相反，部分国会议员,如米切尔和佩洛西等对这一决定大表反对。佩洛西称，她对克林顿的决定“十分失望”，她表示要继续为制定禁止中国军工企业向美国出口的立法而努力。反应最强烈的是那些人权组织，如“亚洲观察”、“大赦国际”等。它们老调重弹，但措辞更加激烈，什么“出卖”、“叩头”、“投降”、“虎头蛇尾”、“卑躬屈膝”等等全用上了。克林顿竞选时攻击布什“溺爱独裁者”的话被他们重复了无数次。[67]

中国政府对克林顿的决定表示欢迎。江泽民主席在这年8月接见美国商务部长布朗时说：“我们对这一明智的决定表示赞赏”。这为双方加强经贸合作，以及两国关系的改善和发展创造了有利条件，符合两国人民的根本利益。[68]

克林顿宣布“脱钩”政策，改正了先前对华政策中的一项错误，这自然是一个进步。从1993年的“挂钩”到1994年的“脱钩”，说明了许多问题。第一，它表明，以一味施加压力的办法、对抗性的办法作为达到美国对华政策目标的手段是行不通的。北京政治风波以后，国会中一些人不断对行政当局施压，要求或者取消对华最惠国待遇，或者实行有条件的最惠国待遇，布什顶住了这种压力，而1993年克林顿却实行了这种政策。但一年的事实充分表明，这不是解决问题的办法，中国政府决不会在原则问题上让步，决不会屈服于外来的压力。“脱钩”政策实际上意味着，北京政治风波后中美关系中以中国最惠国待遇争端为主要特征的危机阶段结束了，中美关系开始了一个新的时期。第二，把人权问题作为中美关系中的首要问题，使之处于凌驾地位，这种做法不符合中美关系的利益，也不符合美国的利益，在实践中是肯定要碰壁的。北京政治风波以后的几年中，人权问题在中美关系中空前突出。在一些国会议员看来，中国依照他们的条件改善人权状况成了发展中美关系的先决条件。而那些人权利益集团则是攻其一点，不及其余。克林顿总统上任以后，受到他在竞选中的言论的束缚，他的外交决策班子也突出人权问题，遂实行了“挂钩”政策。但把人权问题作为观察中国问题和中美关系唯一出发点的做法必然扭曲中美关系，使政策走到邪路上去。中美关系有许多方面，其中的某一个方面都不能替代别的方面，或遮盖别的方面。它们是互相联系的，但不能以偏概全。第三，它表明，经济贸易关系在中美关系中的地位是越来越重要了，越来越多的人意识到两国间的经贸关系是对两国互利的，不能使这种关系受到损害，任何要使经贸关系开倒车的做法都不会成功。从1994年以后，虽然对华最惠国待遇问题仍然是国会每年辩论的问题，但每年的延长已经是不成问题了，人权问题再也不在中美关系中占据首要地位了。克林顿在“脱钩”时作了艰难的决定，但此后，他再也用不着像布什总统那样来否决国会的决定了。可以说，“挂钩”政策的破产说明，在美国已经初步形成一种共识：损毁中美两国之间的经济关系对美国国家利益绝无好处，威胁要损毁这种关系不是现实的选择，是注定要失败的，以后一年一度的对华最惠国待遇的投票也证明了这一点。[69]布朗1994年8月访华时在北京对中国美国商会说：“商业外交就是把贸易和投资关注置于更广泛的对话的中心，并以此为出发点扩展我们在许多方面的关系。”[70]这话是颇有道理的。

第二节 台海风云（上）

从70年代末以来，海峡两岸关系克服重重阻力，经过十几年的曲折发展，到90年代初，无论在人员往来、经贸关系、文化科学交往等方面都取得了长足的进展。到1993年，大陆已经成为台湾最重要的市场之一。两岸贸易当年达到138亿美元，占台湾当年外贸的8.4%，其中台湾对大陆的出口127亿美元。从1988年以后，台湾对大陆的出口每年以30%的速度递增，而对美国和日本的出口增长分别是0.4%和5.9%。根据美国在台协会估计，1993年台湾对大陆的出口占了台湾全年出口的21.7%，而1987年它对大陆的出口仅占全年出口的7.7%。台湾对大陆的投资也迅速增长。到1993年底，官方统计的数字为60亿美元，实际数字可能超过100亿美元。台湾对大陆的投资仅次于香港，多于美国和日本。[71]两岸关系的这种发展要求两岸开辟正式的协商机制，以讨论各种相关的问题。正是在这种背景下，1991年3月，台湾方面成立了台湾海峡交流基金会（简称“海基会”），著名的国民党人、企业家辜振甫出任会长。12月，大陆海峡两岸关系协会（简称“海协会”）成立，由上海市前市长汪道涵出任会长。经过双方的共同努力，汪道涵和辜振甫于1993年4月下旬在新加坡成功地举行了会谈。会议产生了《“汪辜会谈”共同协议》等4项文件，从此打开了两会协商的管道，在海峡关系的发展中“迈出了历史性的重要一步”。[72]但由于台独势力的阻挠等原因，在此后一年中，两会协商进展甚微。

1993年8月中国政府发表了《台湾问题与中国的统一》的白皮书。白皮书共分5部分：台湾是中国不可分割的一部分，台湾问题的由来，中国政府解决台湾问题的基本方针，台湾海峡两岸关系的发展及其阻力，国际事务中涉及台湾的几个问题。白皮书系统阐述了中国政府解决台湾问题的“和平统一，一国两制”的基本方针，强调指出：“中国的统一是中华民族的根本利益所在。中国实现统一后，两岸可携手合作，互补互助，发展经济，共同振兴中华。原来一直困扰台湾的各种问题，都将在一个中国的架构下得到合理解决。”[73]但台湾大陆事务委员会却于1993年9月声明说，只有“中国问题”，没有“台湾问题”，没有对白皮书作出积极回应。

克林顿大选成功使台湾感到发展美台关系有了新的希望。1992年12月中旬，台湾“副外长”陈锡藩表示，克林顿总统曾4次访问台湾，对台湾有感性了解。他希望新总统采取两方面措施改善美台关系：（1）取消卡特政府时期作出的有关行政指示，即禁止助理国务卿和部长助理以上官员访问台湾，禁止台湾官员访问国务院；（2）对北美事务协调委员会和美国在台协会重新命名。[74]

克林顿在竞选期间没有过多谈及台湾问题。他表示支持“与台湾关系法”，也对布什总统决定向台湾出售F-16战斗机表示赞同。助理国务卿洛德在参议院外交委员会确认对他的任命的听证会上表示要“继续以中美之间的三个公报为指导”，大陆和台湾要“由它们自己来决定未来关系，我们所坚持的仅仅是，这个过程必须是和平的。我们将继续遵守我们的承诺，不对‘一个中国’的原则提出异议，同时继续在“与台湾关系法”的基础上建设我们与台湾的非官方关系”。[75]这似乎表明，克林顿政府不准备对台湾政策作大的改变。

同时，美国政府也理解台湾问题的敏感性。美国本拟邀请台湾“总统”李登辉出席11月中旬在西雅图举行的亚太经合组织领导人非正式会议，遭到中国政府强烈反对。经过一番激烈的外交交涉达成谅解：李登辉“谢绝”克林顿的邀请，而派遣台湾的经济计划发展委员会主席肖万长作为他的私人代表出席会议。[76]在这个会议后的记者招待会上，当克林顿被问及台湾问题时，他说：“美国关于一个中国的政策对美国来说是正确的政策。它不排除我们遵循“与台湾关系法”。它也不排除我们与台湾保持强有力的经济关系……所以我对我们现在的处境感到满意。我不认为那是会使我们绊倒的我们与中国关系中的障碍。”[77]这再次表明，克林顿政府并没有准备对1979年以来的对台湾政策作任何大的改变。

改变对台政策的压力来自国会。1993年，新一届国会伊始，一些参议员和众议员就纷纷提出各种有关台湾的议案。2月，众议员克莱因提出一项议案，要求与包括台湾在内的太平洋圈国家建立自由贸易区。3月，参议员李伯曼提出一项议案，支持在联合国和其他国际组织中有台湾的代表。众议员所罗门、参议员达马托、西蒙等也提出了类似的议案。9月参议员佩尔提出一项议案，要求与台湾之间进行高层政府官员互访。而更有影响的是参议员穆考斯基提出的对“与台湾关系法”的修正案。7月5日，参议院外交委员会以20对0票通过这一议案，议案称，“与台湾关系法”第三节甲、乙两款的规定“取代了”（supersede）1982年8月17日中美联合公报中有关的规定。[78]

克林顿政府尤其是国务院起先力图阻止该修正案的通过，国务院官员警告说，美国对华政策不应当改变，政府在实行政策过程中需要灵活性，即使现在，台湾也得到了很好的对待。如果通过这一修正案，中美关系将会倒退20年。1994年3月8日，代理国务卿塔尔博特致函参议院外交委员会主席佩尔，敦促委员会取消该修正案，认为这一修正案“会严重破坏在过去14年中我们在台湾海峡地区帮助创造的和平和稳定的基础”。

但参议院还是同意了外交委员会的提议，将这一条列入了《1994—1995财年国务院授权法》。可是众议院通过的《授权法》中没有这一条。随后，参众两院讨论《授权法》中的分歧。在众议院外交事务委员会主席李·汉密尔顿的干预下，会商委员会于4月19日达成妥协：将参议院《授权法》中的有关条文，改为国会对《授权法》的声明。国务院还与国会就措辞进行了交涉。国务院不赞成“取代”这个词，认为使用这个词实际意味着8月17日公报失效。经过一再讨价还价，结果使用了“优先于”（take primacy）这个词。4月30日，克林顿总统签署了国会两院28日通过的《1994—1995财年对外关系授权法》。《授权法》附有国会的一则声明：““与台湾关系法”的第三节优于政府的政策声明，包括公报、规定、指令以及基于上述声明制定的政策”。《授权法》还主张美内阁级官员访台，并要求总统在美国作为成员国的多边国际组织中“支持台湾”。《授权法》还要求总统大幅度提升美台关系，并要求国务院允许在台湾出生的美国公民以“台湾”而不是以“中国”作为他们的出生地。[79]

5月5日，中国外交部副部长田曾佩召见美国大使芮效俭，就《授权法》中的这一声明和其他反华条款提出强烈抗议。田曾佩指出，《授权法》的反华条款公开践踏了中美两国政府的《八·一七公报》，是对中美关系基础的严重破坏，违背了美国政府关于奉行“一个中国”政策的承诺。5月16日，国务院官员重申，《授权法》中关于台湾的声明是没有约束力的，它不会改变美国对台湾的政策和做法。[80]

几乎与此同时，还发生了台湾领导人李登辉到南美访问在美国过境的问题。从1994年起，李登辉发起了“度假外交”。2月间，他访问了印尼、菲律宾、泰国等东南亚国家。5月，李登辉又要去南美访问，并参加曼德拉就任南非总统的就职仪式。台湾方面起先要求，李登辉要在夏威夷过一夜，打一场高尔夫球。中国驻美大使李道豫警告说，如果李登辉踏上美国土地，就会引起“严重后果”。助理国务卿帮办汤姆森认为李道豫的警告是认真的。加之当时中美两国间的最惠国待遇之争正在火头上，朝鲜半岛局势又十分紧张，美国威胁要让联合国通过对朝鲜的制裁，朝鲜表示决不屈服，要斗争到底。在朝鲜问题上，美国需要中国的支持。在这种情况下，国务院不想再让李登辉过境问题给中美关系增加麻烦，决定不让李登辉的飞机在火奴鲁鲁降落。台湾表示强烈反对。结果达成妥协，美国同意李登辉的飞机降落在夏威夷加油，但在加油时，李登辉只能去美国空军基地候机厅，而不能离开候机厅。

台湾驻美代表丁懋时到夏威夷给李登辉打前站，认为给李登辉准备的招待会从保卫到设备都很蹩脚。丁懋时向飞机上的李登辉报告了情况。结果当飞机在希克哈姆空军基地降落时，李登辉拒绝走下飞机，而是美国在台协会理事主席白乐崎登上飞机去向他问候。李登辉怒气冲冲地对白乐崎表示，台湾再不能忍受这种低人一等的待遇，台湾现在是民主社会了，它的领导人要对民众负责。台湾方面则发表声明，指责美国国务院不让李登辉下飞机。尽管洛德一再向记者和国会议员解释，但一些国会议员仍然就此事对国务院进行猛烈抨击。6月，两名亲台的参议员穆考斯基和汉克·布朗还致函李登辉，邀请他访问美国。[81]

与此同时，克林顿政府对台湾政策的审议出台。这次审议是从中美两国建交15年以来第一次“系统的”对台政策审议。克林顿政府认为，对台湾的政策“要恰如其分地反映台湾的经济发展和民主化运动”。[82]同时，对台政策的审议也是对国会和一些利益集团要求的反应。在70—80年代，一些国会议员常常把台湾的国民党政权与菲律宾的马科斯、韩国的全斗焕政权相提并论，进行批评，尤其是1984年在加州发生了行刺作家江南的事件之后更是如此。国会中还成立了倡导台湾民主委员会。及至90年代初，在许多国会议员看来，台湾已经是“正在蓬勃发展中的民主社会”。[83]台湾又是美国第六大贸易伙伴，美国1993年对台湾的出口为160亿美元，超过对中国大陆出口的2倍。[84]冷战结束后，各国的商界都在竞争市场，欧洲国家纷纷派遣负责官员去台湾，推销欧洲的产品。美国企业界担心，美国可能因为政治上的原因而失去台湾的市场。美国的军工企业更是急切希望，F-16战斗机的销售会给他们打开更多的武器售台机会。商界希望政府打破对发展美台关系的政治上的限制。[85]为了不要与处理穆考斯基修正案及对华最惠国待遇问题纠缠在一起，对台政策审议结果直到1994年9月才正式出台，具体内容是：

——台湾驻美代表处由原来的“北美事务协调委员会”改名为“台北经济文化代表处”（在华盛顿），设在美国别处的称为“台北经济文化处”。

——台湾代表得以在美国政府机关会见美国相同层级的官员，国务院、白宫和白宫西翼除外；建立次内阁级的经济官员对话处理重要的双边经济问题。

——可以不定期地举行内阁一级的会议处理经济和技术问题；允许美国经济和功能机构的内阁一级官员访问台湾；允许台湾的“总统”、“副总统”、“行政院长”、“行政院副院长”在美国作过境停留，但时间不得过长，也不允许他们在美国作私人访问。

——虽然美国不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织，但支持在这些国际组织中“让台湾的声音能被听到”，并支持台湾加入并非以主权国家为先决条件的国际组织，如世界贸易组织。[86]

9月7日，助理国务卿洛德在国务院的一次新闻发布会上宣布了这些调整。他同时说，美国对台政策的调整没有改变美国对中国的基本立场，即只有“一个中国”的政策。他说：“14年来，美国奉行的一个中国的政策，对海峡两岸以及整个地区的和平、稳定与经济发展是有益的。我们与中华人民共和国的三个公报和“与台湾关系法”继续是这种政策的核心，本政府打算加以保持。”美国同台湾当局进行较高级别的接触，是为了解决实际问题和做生意，“任何人都不应认为是官方关系”。美国的高级领导人，或者没有担任经济、商业或技术方面的部长职务的高级官员，将不访问台湾。同样，美国将不允许台湾高级领导人（“一般是指行政院长、总统、行政院副院长和副总统”）访问美国，但允许他们必要时路过美国，但必须是“真正地出于过境的目的”。在9月27日参议院外交关系委员会的听证会上，他向参议员们再次作了说明。[87]

9月10日，刘华秋副外长约见美国驻华大使芮效俭，奉命就美国政府提升美台关系提出强烈抗议。他再次强调了台湾问题的重要性，指出：“台湾问题如处理不当，中美关系不仅要停滞，而且会倒退。我们要求美国政府严肃地、认真地对待台湾问题，切不可存在任何幻想，更不要错误地认为，美国延长最惠国待遇之后就可以在台湾问题上为所欲为，中国就会吞下这一苦果。”[88]

一些国会议员远远不满足于上述调整，他们批评这次调整具有“化妆品的性质”。西蒙参议员称这次调整是“微小的改善”，“我们仍然冷淡台湾”。布朗参议员说：“政府对待我们在太平洋最密切的民主盟友甚至比对待北朝鲜、古巴和利比亚更糟……我们的政策甚至不承认台湾是一个政治实体。”众议员托里切利批评政府在寻求与台湾进行贸易的同时“忽视了台湾走向民主化的重大进展。我们已经从使用贸易的杠杆影响中国的行为这样一个念头后退，现在，我们又从更好地对待台湾可以对中国的行为施加压力的念头后退了。”穆考斯基称：“政府应当采取更大胆和更有实质性的步骤来承认美国与台湾之间的比较成熟的关系。”[89]

台湾希望得到的远不止这些。10月6日，台湾的“总统”李登辉公开评论说：“如此微小的调整，是无法摆正美在亚太地区应有的角色。”他还公开表示，希望克林顿到台湾访问，并期待他“明天能跨出一大步”。[90]

1995年1月30日，江泽民发表了《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的重要讲话。讲话进一步发展了邓小平“和平统一，一国两制”的伟大构想，是中国共产党第三代领导核心关于国家统一问题的一个纲领性文件。讲话提出了八项主张，强调“在一个中国的前提下，什么都可以谈”；“努力实现和平统一，中国人不打中国人。我们不承诺放弃使用武力，决不是针对台湾同胞，而是针对外国势力干涉中国统一和搞‘台湾独立’的图谋的”。讲话在海内外引起巨大反响。4月8日，李登辉就此作出六点回应，强调“两岸分治的现实”，但迫于当时的整个气氛，他的语气还显得比较缓和。[91]其实，老谋深算的李登辉正在策划破坏两岸关系的新的更大的举动。

冷战结束后，台湾当局利用形势的变化，凭借其经济实力，大大加强了在美国的游说活动。台湾当局重金聘用美国专业游说团体和政治顾问，竭尽全力争取国会议员；联络各州政府、州议员、有影响的前政府官员、商会负责人、学术界代表人物，和其他各界头面人物加强联系，邀请他们访问台湾；利用经贸活动，争取对台湾的支持；赞助美国文化事业和美国思想库，尤其是美国对中国的研究；发展与美国舆论界的关系，等等。[92]这些活动中最臭名昭著的是卡西迪公关公司的活动。

其时，李登辉正在为他1996年的竞选作准备。他认为，进一步获得美国的支持是他竞选中一张十分有用的牌。1994年初，他成立了“台湾综合研究院”，院长由国民党党营事业管理委员会主委刘泰英兼任。国民党党产到底有多少，没有一个确切的数字，有一种说法是30亿美元，也有媒体报道是2900亿元新台币。[93]1994年夏天，“台湾研究院”与华盛顿的一家叫作“卡西迪”的公关公司签订了为期3年的450万美元的合同。卡西迪公关公司自称：“从1975年以来就为广泛的、各种不同基础的顾客提供积极的富有进取性的政府关系。……根据顾客的特殊需要发展战略和行动计划。从一开始，公司就帮助顾客在与国会、白宫和行政部门以及联邦和独立的机构的关系方面追求他们的特殊利益。”这家公司还十分自豪地宣称：“许多别的公司的本事是‘关注和跟踪’联邦立法，本公司的令人羡慕的记录是超越那种水平的工作。本公司的力量在于，我们的专业经验和专长在于预计立法和确立规则的状况，从而可以帮助我们的顾客影响决策过程……我们关于政府运作的知识和可以接触决策者的能力使我们的顾客的利益得到保证。”至于公司的成员那就更加令人肃然起敬：“公司向客户提供一支两党的队伍，包括前国会议员、政府高级官员和领导人、军方和私人企业。”[94]可见，这是一家旨在影响“联邦、州和地方的决策和立法过程”的公司。公司的自我介绍口气很大，它的能耐也确实不小。它不辱使命，卖力地向国会游说，争取对台湾更大的支持。由于该公司的卓有成效的活动，1997年7月1日，台湾当局与该公司签订了新的合同，每年向该公司支付活动费用190万美元。[95]

在1994年的中期选举中，共和党大获全胜，自二战结束以来第一次成为参众两院的多数党，顽固的冷战斗士、参议员赫尔姆斯成为参议院外交关系委员会主席，人权意识极端强烈的吉尔曼成了众议院国际关系委员会主席。[96]一批与前20年中美关系没有任何联系，甚至连基本情况都不甚了了的新议员来到华盛顿，他们在外交问题上，尤其在中美关系方面没有多少主见，便常常为赫尔姆斯、吉尔曼等人的意见所左右，成为国会中的随大流者。从40年代末以来，共和党右派就是美国国会中支持台湾的主要势力，在共和党控制的第104届国会（1995—1996年）中，对台湾的支持比前一届国会有明显的加强。1995年初，众议院议长金里奇在一次会见台湾的一个代表团后表示，他对台湾的“总统”访问美国和台湾重新加入联合国予以支持。他说：“坦率地说，台湾应该得到尊重。这是它理应得到的。”[97]1月12日，众议院国际关系委员会举行听证会，吉尔曼和前国务卿贝克都表示支持李登辉访问美国，对共和党保守派颇有影响的思想库传统基金会建议允许李登辉访美，将此作为加强美台关系的一个步骤。[98]

李登辉是美国康奈尔大学的校友，他1955年在该校获得农业经济博士学位。1994年，一群自称“李登辉之友”的人向该校捐献了250万美元，设立了李登辉国际研究教授职位。[99]从1995年初起，台湾官员就在寻求李登辉重访康奈尔大学的机会。但当时国务院的立场是明确的：不同意向李登辉发放签证。洛德在1994年9月在参议院外交关系委员会作证时表示，政府现行的台湾政策“使政府强烈反对国会试图为台湾领导人访美采取立法手段”。[100]1995年2月15日，克里斯托弗在国会作证时被问到，政府是否允许李登辉访问美国。他说：允许这样做“与我们（指美国与台湾）之间关系的非官方性质是不一致的”。[101]

但台湾当局却并不罢休。他们绕开政府，通过种种手段，包括所雇用的卡西迪公关公司在国会大肆活动。1995年2月，洛德在众议院国际关系委员会亚太小组作证。有两个情况是十分突出，甚至是史无前例的：第一，委员会的每一个成员都出席了，甚至有的非成员也出席了；第二，每一个发言的人只谈一个话题：为什么要给李登辉发签证。有的议员问：“李登辉是个民主主义者，是美国的朋友。让他来到底会有什么恶果呢？”[102]

1995年3月初，参众两院的主要成员同时提出了两项内容相同的“国会意向”决议案，其中说，台湾是美国的第六大贸易伙伴，它从美国的进口相当于中国大陆的两倍；它是世界上第二大外汇储备拥有者；“台湾是正在发展中的民主的模范”，而“支持外国的民主和人权符合美国的利益”；因此美国总统应该立即表明，欢迎李登辉的私人访问，参加康奈尔大学的校友聚会。赫尔姆斯对中国政府的抗议表示怀疑。他在3月15日给总统的信中写道：“我难以想象，如果允许台湾总统访问美国，我们与红色中国的关系就会停止了”。[103]

1995年4月17日，中国外交部长钱其琛在纽约联合国会议期间会见克里斯托弗。后者向中国外长保证，李访美不符合美台间非官方关系的性质，美国政府将不向李登辉发放签证。但克里斯托弗同时表示，这是很难的，国会中要求给李登辉发放签证的压力在不断增长。[104]

5月2日，众议院对上述决议案进行表决，结果以360对0票通过。一星期后，5月9日，参议院以96对1票通过了类似的决议案。自然，这两项决议是没有约束力的国会意向。但一些国会议员指出，如果行政当局忽视他们的决议，他们将采取立法行动。这些国会议员大多对中美关系的发展历史不甚了了，大多不知道中美之间的三个公报为何物。[105]国务院仍然坚持原先的立场。11日，国务院发言人约翰·奥塔说，如果允许李登辉访美，“那会对美外交政策造成严重后果”。因为李以“总统”头衔来访，不管是否称这一访问是私人访问，“都将不可避免地被中国视为背离美台关系的非官方性质”，从而引起与中国的重大争执。12日，国务院发言人戴维·约翰逊在新闻发布会上重申，李登辉访问不合适，也不可能，建议改为途经美国。[106]当时，国务院确实在想方设法地避免李登辉访问这种局面的出现。他们甚至建议李登辉访问火奴鲁鲁，他不但可以打高尔夫球，而且可以进行私人的学术交流。但是，白宫已经有了自己的想法，在这一问题的决策中，国务院已经被边缘化了。

克林顿总统在任阿肯色州州长时曾经四次访问台湾。他是从美国的价值观来看待这次访问，而不是从中美关系的角度来对待此事的。他强烈主张，李登辉有权访问母校。他同意在完全是私人性质和非政治性的基础上向李登辉发放签证，李登辉将不会见任何政府官员，直接去伊萨卡（康奈尔大学所在地），然后直接回去。[107]他懂得台湾在美国的势力，包括国会中台湾的支持者的势力，和那些游说者的力量。如果坚持不给李登辉发放签证，政府就将与国会处于对立地位，国会可能采取立法行动，那样政府就会显得更加难堪。同时，一些亲台的议员也在积极向克林顿进行游说。5月中旬，穆考斯基、西蒙、罗布等亲台的议员说服了克林顿给李登辉发放签证。5月17日，当他与克里斯托弗、国防部长佩里共进早餐时，三人达成一致意见：给李登辉发放签证，同时尽量缩小此事对中美关系的伤害。[108]

当然，在国务院和国家安全委员会中仍然有人强烈主张拒绝李登辉的请求。国务院政策规划司司长斯坦伯格及其副手容安澜向克里斯托弗提出，应该拒绝李登辉的请求，因为这对中美关系的潜在破坏太大。国家安全事务副助理伯杰持相同的意见。但克里斯托弗和莱克拒绝了他们的意见说，不同意李登辉访美的后果可能更严重。[109]当时，洛德正在东亚访问。这就是说，国务院一些官员一直在抵制李登辉的访问，但高层决心已下。

5月19日，美方通知台湾当局，李登辉可以访问美国。但国务院官员同时告知“台北经济文化代表处”的代表鲁肇忠，李登辉的访问纯粹是私人性质的，他不能举行记者招待会，或进行其他的政治活动，在机场不能有挥舞旗帜的欢迎，他在康奈尔大学的讲话也是非政治性的，美国政府官员将不去会见他。他可以在洛杉矶停留一夜，然后飞抵远离纽约市区的锡拉丘兹机场。鲁肇忠点头称是。[110]李登辉得到访美签证显然鼓舞了台湾当局。在李登辉动身前往美国之前，台湾当局就宣布准备花10亿美元来使台湾加入联合国。[111]

5月20日，莱克和副国务卿塔尔诺夫约见中国大使李道豫，向他通报了李登辉即将访美的消息。他们说，李登辉的访问纯属私人性质，并不意味着中美关系有什么改变。李道豫对美国政府的决定表示强烈抗议。

5月22日，国务院宣布，克林顿总统已决定批准李登辉赴美作“私人访问”。国务院声明中说：“李此行的目的很明确，即作为康奈尔大学尊贵的校友参加校友会。”他“将以严格的私人身份访美，不从事任何官方活动”。声明还辩解说：“允许李登辉私人访问的决定并不反映美国与台湾的关系在基本性质方面发生了变化，我们将继续维持与台湾的非官方的经济与文化关系。”[112]但在1994年审议对台湾政策时美国政府明白表示不允许台湾高级领导人访问美国。刚过半年多，美国政府就允许李登辉访美，这实际上是对台湾的政策再次作了调整，使美台关系又一次升格。在同日举行的记者招待会上，穆考斯基、西蒙、罗布等3位参议员把美国政府的这一决定称作是“民主的胜利”，并称，台湾朝着民主原则和政治多元化取得的进展是这次突破的主要原因。西蒙还说，美国从政治上孤立台湾的政策是“20年的老政策了，是生硬的、僵硬的和不现实的”，他呼吁美国要实行一种新的对台湾政策，“一种不是基于权力、不是基于数量而是基于人权的政策”。美国的政策不应该受中国的支配。[113]

5月23日，中国政府外交部就此发表声明，向美国政府提出强烈抗议。声明表示，允许李访美是美国政府违反中美三个联合公报根本原则，损害中国主权和破坏中国和平统一大业，明目张胆地制造“两个中国”的极为严重的行动。同日，钱其琛副总理兼外长就此事召见美驻华大使芮效俭，向美提出严重抗议。23日和24日，全国人大和全国政协外事委员会先后发表声明，谴责美国政府允许李登辉访美。26日，中国外交部发言人进一步宣布，中国政府决定推迟国务委员兼国防部长迟浩田原定于当年6月对美国的访问，国务委员李贵鲜和空军司令于振武已分别中止对美的访问。28日，外交部发言人又宣布，中国政府决定推迟原定6月举行的中美关于“导弹及其技术控制制度”与核能合作的专家级会谈，并推迟美国军控和裁军署署长及负责政治、军事事务的助理国务卿帮办来华访问。

6月7日至11日，李登辉在台“副外长”陈锡藩等人陪同下，动身对美国进行访问。康奈尔大学校长罗兹透露，国务院对李登辉访问该大学提出的指导原则是，此行完全是“私人的，非官方的，不得悬挂国旗，播放国歌”。8日，穆考斯基、达马托等三名参议员赶到纽约锡拉丘兹机场欢迎李登辉，并送给他参议院以97比1票通过的允许李访美的决议的复印件。9日，李登辉在康奈尔大学欧林讲座发表了题为“民之所欲，长在我心”的演讲，宣传台湾的“经济奇迹”、“政治奇迹”，声称不应低估“台湾经验在国际上的重大意义”，还大言不惭地表示要“帮助中国大陆经济自由化和政治民主化”；他表示要“向‘不可能的事物挑战’”，“打破外交上的孤立”，希望此行为美台合作开创新机会。李登辉在讲话中多次使用了“中华民国”的说法，他的讲话是高度政治性的。[114]事先，台湾官员应国务院的要求承诺，李的访问是纯粹私人性的，是低姿态的，他的讲话只是对他在康奈尔的生活的回忆和关于台湾的经济改革。因此，国务院官员有一种被欺骗的感觉。国务院官员对李登辉访美中的种种细节都表示不满，一再与台湾讨价还价：李登辉之行应该带多少新闻记者，带多少保安人员，带多少官员，飞机在哪里停，可以见什么层级的官员，什么地方可以出现台湾的“国旗”。这是因为国务院和台湾当局的出发点是根本不同的：华盛顿希望表明，这是一次私人访问，并希望尽可能少地损害中美关系；而台湾恰恰要借此表明，这次访问并不纯粹是私人性质的，李登辉在美国受到足够的“尊重”。洛德从此以后拒绝再见鲁肇忠。[115]

1995年6月，克林顿总统在白宫约见李道豫大使商谈要事

6月7日，克里斯托弗致函钱其琛外长，信中称，在美国国会参众两院以绝对多数通过决议的情况下，“总统的考虑是采取先发制人的行动，以防止通过可能会使美台关系看起来具有官方性质的约束力的立法”。这自然只是强辩之词。他并表示，李的访问是“纯粹的私人访问”，行政部门的任何官员都不会与李会见。李也不得从事任何有官方性质的活动。[116]6月8日，克林顿总统在白宫紧急约见李道豫大使。克林顿重申，李登辉访美“是私人的非官方的访问”，表示他重视中美关系，“在许多问题上需要（中国）更广泛的参与”。他也重申美执行一个中国政策，而不是“两个中国”或“一中一台”政策。李道豫指出，李登辉访美破坏了中美关系的基础。李道豫大使当场表示，不能接受美方的解释。[117]此次约见还违反惯例，特意安排了记者到现场照相，以烘托气氛。6月16日，李道豫奉命正式通知美国政府，由于美国允许李登辉访美，造成了恶劣的后果，他奉召回国述职。[118]同日，美国大使芮效俭在华任期已满，离任回国。[119]他已被任命为驻印尼大使。这样，在1995年的夏天，有三个月时间在中美两国的首都没有对方国家的大使，这是从1979年两国正式建交以来所没有过的。同日，美国国务院发言人伯恩斯称，美国对中国政府召回大使“深表遗憾”，希望这只是暂时的。他还说，美国将“继续寻求同强大、稳定和开放的中国保持建设性关系”，美国政府不打算对最近中美关系的消极变化作出过分反应，并希望中国政府“同美合作进一步推进两国建立建设性关系”。[120]

在李登辉访问之后，美国国务院与台湾取得了新的谅解：他们要求台湾方面，如果有什么抱怨和要求，直接向政府提出，而不要把注意力集中在国会身上，利用国会来向政府施压，把政府击败。政府不想再一次处于尴尬的地位。克林顿政府同意，国家安全事务副助理和台湾的“国安会顾问”可以在纽约举行会晤，商谈共同关心的问题。[121]

同时，美国政府也希望修复与中国的关系。7月28日，克里斯托弗在启程前往亚洲参加东盟地区论坛前，在华盛顿全国新闻俱乐部发表题为“为实现一个和平与繁荣的亚太地区的美国战略”的讲话。谈到美中关系时，他强调了美中关系对美国亚太战略的重要性，强调了要从长远利益来考虑对中国的政策。他说,美国一直没有，现在也没有谋求改变长期奉行的“一个中国”的政策……这是一项符合我们大家的最大利益的政策……从1972年以来，“一个中国”的政策就是我们接触的基础。我们前后一贯地遵循在1972年的《上海公报》、1979年的建交公报和1982年关于转让武器的公报中所确立的基本原则，根据这些文件，我们承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。我们承认中国的立场，只有一个中国，台湾是中国的一部分。我们重申，我们无意倡导或支持“两个中国”或“一中一台”的政策。

他还表示，“一个强大、稳定、开放和繁荣的中国可以成为美国的重要伙伴，并成为对国际社会负责任的可靠的领导者”。[122]克里斯托弗尽管在讲话中也提到了中美之间的分歧问题，如人权问题和不扩散问题，并具体提到了吴宏达的问题，[123]但他认为，两国之间的分歧“是接触中的分歧，而不是遏制或孤立。无论美国还是中国，都没有奢侈到可以舍弃自己处理两国之间的分歧的责任。”他的这番讲话是克林顿执政以来美国政府关于中国的一项最正面、最积极的政策宣示，表明美国政府愿意修复受到损害的双边关系，从而为他与国务院副总理钱其琛即将在文莱举行的会晤铺平了道路。[124]

在克里斯托弗赴文莱东盟地区论坛外长会议之前，国务院与国家安全委员会的官员共同准备了一份材料，以表明李登辉的访问并不意味着美国政策的改变。材料提出了四项标准：类似的访问将是私人性质的，包括健康和家庭的考虑；它们将严格地是非官方的；所有的申请将按照个案处理的原则进行；国务院也预计这样的访问将是“极少的”。[125]

8月1日，中美两国外长乘在文莱举行东盟地区论坛外长会议的机会举行会晤。钱其琛说，这次会晤是在中美关系面临严重困难的时刻进行的，中国希望双方保持一种正常和良好的关系，但关系的发展是有原则的，这就是三个公报确定的原则，其核心问题就是台湾问题。李登辉访美给中美关系造成了恶果。他同时对克里斯托弗在7月27日的讲话中重申“一个中国”的政策表示肯定，但指出，除了言论必须要有行动。克里斯托弗重申了他在7月27日讲话中阐述的对台湾政策，并表示将不与台湾发生官方关系，或支持台湾在任何国际组织中发挥官方的作用。克里斯托弗在会见中转交了克林顿总统给江泽民主席的一封信。克林顿在信中保证，美国将反对和抵制台湾争取独立的努力，将不支持“两个中国”，或一个中国与一个分离的台湾，将不支持台湾加入联合国。克林顿还表示欢迎江泽民主席访问美国。克里斯托弗除了反复辩解外，还提出，美国非常希望与中国建立平等伙伴关系；克林顿总统授权他告诉中方，愿意邀请江主席“在不久的将来访问华盛顿”，但未说明访问的具体时间和方式。[126]克里斯托弗还表示希望恢复暂时中断的两国之间在不扩散、军控、地区安全等方面的对话，希望派副国务卿塔尔诺夫去北京继续这种努力。钱其琛欢迎塔尔诺夫去中国访问。会见的第二天，克里斯托弗致电克林顿汇报说：

会见的调子是好的，……我们正在重新获得两国关系中失去的势头。我的感觉是，在翻车以后，我们双方正在挣扎着把车厢一节一节地回复到铁轨上，但这显然需要时间和努力……两国关系正处在修复之中，低潮似乎已经过去，除非出现新的挑衅……在文莱的会晤提醒我们，这个地区的其他国家是多么指望美国处理好与中国的关系。[127]

克里斯托弗的感觉显然没有错。两国外长的会晤和克林顿给江泽民的信是中美关系中的重要事件，由于给李登辉发放访美签证而跌入低谷的中美关系在双方努力下开始恢复。

8月底，塔尔诺夫访华，与中国外交部副部长李肇星举行会谈。塔尔诺夫在访问结束时告诉记者，他在会谈中一再强调，美国“远不是要孤立中国，我们希望在一系列广泛的领域与中国接触，希望中国与我们及国际社会建立建设性的关系”。根据克林顿总统的授权，塔尔诺夫通报了美方今后对台湾当局领导人访问将采取的若干限制措施，其内容为：首先，今后这类访问必须是私人的、非官方的，只能为个人目的，不能具有政治性和政治目的；其次，这类访问不仅要避免实质性的官方性质，也要避免可能被人认为是具有政治象征意义的礼节性和标志性；第三，这类访问将是很少的，而且要“个案处理”。[128]

不久，中国大使李道豫返回华盛顿任所。9月下旬，中国政府认可尚慕杰为新任驻华大使。国防部长迟浩田也准备派代表出席9月在珍珠港举行的纪念活动。两国关系逐渐得到恢复。

这年10月下旬，联合国预定举行纪念第二次世界大战胜利50周年活动，各国领导人将汇聚纽约。上述克林顿的信邀请江泽民主席出席此次纪念活动时访问美国。中美双方就此进行了商讨。美方表示，美国还没有为中国领导人的正式国事访问作好准备。[129]结果,国事访问被推迟，而改为两国领导人在纽约举行会晤。

10月24日，江泽民主席和克林顿总统在纽约林肯中心举行了两小时的正式会晤。两国领导人认为，两国之间存在着广泛、重要的共同利益，建立健康、稳定的中美关系符合两国的利益，1994年雅加达会晤以来两国关系经历的困难和动荡不符合双方的根本利益。江泽民强调，中美关系应结束起伏不定、麻烦不断的恶性循环，进入一种稳定发展的良性循环，为此，双方要从四个方面作出共同努力：第一，从战略高度、从世界全局和21世纪的角度对待中美关系，排除阻力和干扰；第二，坚持中美三个联合公报；第三，相互尊重，求同存异，平等相待；第四，十分谨慎地处理台湾问题。克林顿总统表示，“一个强大、稳定、繁荣、开放的中国符合美国的利益”，对中国进行孤立、对抗、遏制都不是选择，同中国进行建设性接触，与中国发展建设性伙伴关系，才是唯一的选择。在台湾问题上，克林顿再次表示，不支持台湾独立，不支持台湾加入联合国。关于台湾领导人访问美国的问题，克林顿重申，这种访问是“非官方的、是私人的、次数极少的”，而且要个案处理。双方拟在环境保护、重大国际问题和地区问题（打击跨国犯罪，打击贩毒，国际执法合作，环保、能源和可持续发展等领域）、经贸合作、两国军事交往问题等领域加强对话和磋商。克林顿表示，美国支持中国加入世界贸易组织，“希望看到中国成为世贸组织的一个主要的、经济不断增长的成员，但中国要提出商业上可以接受的建议”。双方一致认为，这次正式会晤是坦诚的、友好的、积极的和有益的，有助于推动两国关系的发展。会后克林顿总统说，基于这次会晤，他相信：“我们已经开始了一个进程，这个进程将导致一系列对话，从而可以帮助改善与中国全面接触的机会。”他感到，中美两国之间“可以建立一个广泛的框架并举行诚挚的对话，我们可以更加有效地处理那些分歧”。

中美双方对此次会晤都表示满意。亲自参加了这次会晤的洛德会后会见记者时称，“可以说，他们不仅规划了对两国关系的战略观点，并且建立了一些新的议事日程”。双方领导人除了将经常会面外，还将探索建立更直接的联系，如热线电话和其他通讯方式。当有记者问：“这是一次解决问题的会晤吗？”洛德说：“我更愿意强调的是——这决不是要贬低这次会晤的意义——这是一次恢复势头、恢复对话和交流的会晤，以便我们能够解决问题。我认为，在会晤中所已经达成的是中美两国互相对对方、对地区、对全球的稳定和繁荣，以及对我们两国人民的福利的重要性的战略认识。”[130]10月24日，钱其琛外长在接见记者时表示，两国领导人正式会晤是积极的、有益的，对今后发展中美关系以及如何处理双方的分歧和问题取得了一些共识。中美作为大国，不管建立或发展什么样的关系，都必然具有战略意义，无论从政治角度，还是从经济合作方面讲都是如此。[131]

作为江主席的陪同人员，李道豫大使前往纽约，参加了中美首脑会晤后留在了美国。此后，中美间的高层互访和政治磋商逐步恢复，围绕着李登辉访美问题与美国进行的斗争基本告一段落。[132]

第三节 台海风云（下）

从1995年到1996年春，台湾当局举行了多次军事演习。1995年5—6月间，台湾举行了“平实6号”、“先锋”、“昆仑2号”和“同心7号”4次不同规模的演习。1996年1月底举行了“鱼鲨行动”反潜作战演习，2月初，又在屏东县举行了实弹演习。此后不久，又在花莲外海进行了反潜和防空演习。[133]为了震慑台独势力，中国人民解放军在7月和8月在台湾岛以北东海水域进行了两次导弹演习。1995年12月19日，美国航空母舰“尼米兹”号驶经台湾海峡。当美国官方在事情过后6个星期披露此事时，他们解释说，这是由于气象原因所致；这个决定是由太平洋司令部作出的，没有请示华盛顿。不管怎样，这是从1979年中美关系正常化以来美国航母第一次驶经台湾海峡。1月30日，中国政府外交部发言人在新闻发布会上表示，虽然台湾海峡是国际水域，外国船只可以在这里“无害通行”，但鉴于台湾海峡的紧张形势，中国对美国航母通过这一敏感海峡“表示高度关注”。中国政府希望台湾海峡地区保持稳定，反对任何外国干涉。

在中国人民解放军在1995年7月和8月的军事演习后，美国国会要求克林顿根据“与台湾关系法”向国会报告所发生的事态。克林顿致函国会说：中国的军事演习只是要“向台湾和美国发出一种政治信息，而不是准备立即对台湾采取军事行动”，因此他不必向国会作出报告。尽管如此，国会中的压力还是不断增加。1996年1月31日，国会中已经提出要通过决议，要求总统谴责中国对台湾的“军事恐吓”，并要求总统向国会报告美国如何保卫台湾免遭中国大陆的导弹袭击。众议院共和党政策委员会通过一项文件，批评政府的模糊政策，指责政府“为中国对台湾的恃强凌弱开了绿灯”。参议院外交关系委员会东亚和太平洋小组在主席共和党人汤姆斯的主持下决定从2月7日起举行关于台湾问题的听证会。[134]

在国会这一听证会前，政府已经有机会表达对此事的关切。2月6日，有记者问国防部长佩里，如果台湾遭到攻击，美国将作何反应。佩里援引“与台湾关系法”说，这将是美国政府“严重关切之事”。他说，他不认为有“迫在眉睫的危险”，但他对中国的军事调动表示“关切”。[135]

1996年3月5日，中国新华社受权宣布，中国人民解放军将于3月8—15日在东海南海的确定海域进行导弹发射训练。当日，美国国务院会见李道豫大使，表示对此事的严重关注，国务院并通过美国驻华大使馆向中国政府提出了正式抗议。白宫新闻秘书麦柯里称，导弹发射训练“不是消除两岸分歧的最佳办法，无助于维护地区稳定，是挑衅性行动”。6日，麦柯里又说：“总统强烈地感到，美国必须尽可能地制止台湾海峡紧张局势的加剧”。美国国务院发言人伯恩斯则说，“如果试验出现失误，那将引发某些后果”。[136]

8日，人民解放军向台湾的两个主要海港基隆东北21海里和高雄西南30海里海面进行了导弹演习，3发东风-15短程导弹射向该两地区。3月15日，又一发东风-15导弹射向台湾西南海域。前后4发导弹全部命中目标。3月12日至20日，人民解放军在福建沿海进行了海空实弹演习。3月18日至25日，中国人民解放军在台湾海峡进行了海陆空联合演习。

3月9日，星期六，中央情报局局长德奇、参谋长联席会议主席沙里卡什维利、国务院的克里斯托弗与洛德、国家安全委员会的莱克与伯杰聚集在五角大楼国防部长佩里的办公室。与会者认为，中国的导弹演习是对美国信誉的挑战，如果美国不作出一定的反应，世界上对美国是否坚持台湾问题和平解决就会产生怀疑，美国必须显示它的台湾政策背后的军事决心；不仅如此，美国如不作出反应，东亚国家将会怀疑，美国还是不是东亚的积极角色，美国还是否打算履行它与东亚国家的安全承诺。他们认定，美国对中国的导弹演习必须以展示武力来进行回答，在国外，这可以使台湾和美国在亚洲的盟友放心，以示美国是靠得住的伙伴；在国内，这也是对国会的一个表态。与会者的共识是，一定要做些事情，但又不要使形势更加恶化。国务院提出，要派一个航空母舰编队去，但佩里认为一个不够，要派两个。他说，派两个航母编队是一个信号，表明“西太平洋的安全和稳定是美国的利益所在，我们有强大的军事力量在那里实现我们的利益”。但这一内阁级会议决定不将航母编队派到台湾海峡，而是在近处的公海进行观察。佩里解释这次行动的目的说：“北京应当知道，而这也将提醒他们，虽然他们是一个军事大国，但在西太平洋最强大的、首要的军事大国是美国。”[137]这天下午，上述人员向总统作了汇报，克林顿认可了他们的主张。

10日，星期天，克里斯托弗在全国广播公司“面对媒体”栏目中接受电视记者采访时宣布，以“独立”号航空母舰为首的特混舰队将在几天内驶向台湾附近海域，以在必要时“处于能提供帮助的位置”。他还警告说，如果中国试图以武力解决台湾问题，“对美国来说将是一个严重问题”，中国将面临“确实严重的后果”。他还说：“我们已经向中国人清楚表明，如果他们试图通过武力而不是和平手段来解决这一问题，那对我们将是一个严重的事情。我们已经尽可能清楚地向他们表明了，因为我们不希望他们方面作出任何错误估计。”他同时又说，美国政府仍然决心执行与中国领导层接触的政策。但他没有提到“尼米兹”号航空母舰。同日，莱克重复了有关“严重后果”的警告。11日，美国国务院宣布、并得到国防部证实，克林顿总统命令“尼米兹”号航空母舰特混舰队从海湾地区驶往台湾附近水域，并同“独立”号航母汇合。这两个航空母舰战斗群由13艘战舰和150架飞机组成。这是美国自70年代初越南战争结束以来在东亚地区最大的一次军事集结。也是在3月11日，正在智利访问的佩里在解释美国派出两个航母编队时说：“我们不相信中国打算进攻台湾。我们不认为在那里会发生军事冲突。但是，我们把增加在那里的海军存在作为一种……预防措施。”[138]次日，国防部又宣布，派往台湾附近水域的美国航母编队将滞留在台湾西北水域，而“邦克山”号巡洋舰将滞留在台湾以南地区。国防部发言人称：这些调动是为了“确信，中国人对我们在这一地区的利益不会作出任何错误的估计，并向我们在这一地区的朋友再次表明，保持这一地区的和平和稳定是我们的利益所在”。[139]洛德在这天晚上对有线新闻电视公司记者说，美国在那里的海军集结是“为了向我们在那个地区的朋友表示，那里的稳定与和平和我们休戚相关”。他还说：“我们没有处在战争边缘。”[140]

3月11日，伯杰与塔尔诺夫前往纽约，在一家饭店秘密会见台湾“国安会秘书长”丁懋时。他们向丁懋时解释美国派遣两个航母编队的意图和目的，要求台湾当局不要误解这一行动，不要乘此机会采取挑衅性行动。这种行为有可能把美国拖入一场冲突，这对台湾的安全也没有好处。他们指出，台湾的民主化加强了美台关系。但中美关系对美国来说是重要的，需要谨慎地加以经营。稳定的中美关系比本地区的紧张状态更符合台湾的利益。丁懋时向伯杰与塔尔诺夫表示，台湾非常感谢美国的支持，无意挑衅北京，并将与美国完全合作来缓和地区的紧张局势。美台双方都表示要对这次会见保密。此次会见7个星期后才被台湾媒体所披露。[141]这次会见甚至没有告知美国在台协会和台北驻美代表处。

3月11日，钱其琛外长在全国人大会议期间的记者招待会上针对美国派航母驶近台湾海域的问题说，只要外国势力不支持、不纵容台湾岛内一些人搞独立、分裂，就不用担心海峡两岸的形势紧张；反之就会出现紧张，这对美国未必有什么好处。如果有人叫嚷要让美第7舰队介入两岸事务，甚至提出要“保卫台湾”，那就是非常荒唐的事。[142]

美国国会对中国导弹演习作出了强烈的反应。3月上旬，由40名共和党众议员组成的政策委员会已经发表了一项声明，对克林顿政府对如果台湾遭到攻击，美国是否保卫台湾这一问题持模糊态度予以反驳。声明说，美国应该承诺“保卫台湾”，并阻遏中国“对台湾的入侵、进攻或封锁”。[143]一些国会议员要求向台湾出售更先进的武器，支持台湾加入联合国，在台湾3月23日领导人选举后向台湾的领导人发出访美邀请。[144]

3月14日，洛德在众议院国际关系委员会东亚和太平洋小组委员会就台湾海峡危机作证。他说，中国政府的军事演习和导弹演习“是为了给台湾当局发出一种要遏制在中国看来是旨在建立一个独立的台湾的努力的信息”，而不是“直接针对台湾的军事行动”，中国政府没有放弃和平解决台湾问题的基本政策。但他说：“虽然中国和台湾都不希望军事冲突，但在双方都有一种误解和强烈的感情的危险，这可能导致紧张局势的升级，甚至不可意料的冲突。”洛德还表示：

李道豫大使与前总统布什

在敦促北京保持克制的同时，我们同样向台湾领导人清楚地表示，保持克制是符合他们的利益的。我们反对任何一方的挑衅。我们强烈敦促双方恢复高层对话……我们同样告诉台湾当局，我们期待他们不采取任何可能会使各方的利益都冒风险的行动。[145]

洛德的证言部分是为了回答一些议员的责难。但他显然没有能说服国会议员。3月19日，众议院以369对14票通过第148号非约束性的决议，批评克林顿政府对台湾海峡事态的“模棱两可”态度，敦促美国政府协助“保卫”台湾，“使之免遭中华人民共和国的入侵、导弹袭击或者封锁”。21日，参议院以97对0票通过决议，要求克林顿政府“鉴于不断加剧的军事威胁”，重新研究“使台湾保持充分自卫能力”所需的防御物资和服务，并与国会协商，一旦演习变成真正的威胁如何应对的问题。但议案也要求台湾继续保证和平解决两岸关系问题。[146]中国政府对这种干涉中国内政的行径表示了强烈抗议。

3月15日，中国方面在完成预定的演习之后决定结束在台湾海峡地区的导弹演习。白宫发言人麦柯里称，“中国今天决定结束在台湾岛海域发射训练意义重大”。17日，李鹏总理在会见采访两会的记者时说，台湾问题纯属中国内政，任何外国势力都不得以任何形式加以干涉。如果有人想在台海炫耀武力，不仅于事无补，而且只会使问题更加复杂化。他强调改善和发展中美关系是中国政府的一贯主张。但中国绝不能接受一个国家把自己的意志强加于另一国家的做法。[147]20日，新华社宣布，中国人民解放军在东海和南海进行的海空实弹演习已经结束。25日，新华社宣布，中国人民解放军在台湾海峡进行的陆海空联合演习已经结束。同日，中国外交部发言人在接见外国记者时表示，谈判的大门仍然敞开着。在中国结束演习数日后，“独立”号航母返回了它在冲绳的基地，“尼米兹”号返回了华盛顿州不来梅顿基地。[148]美国并向台湾方面施加压力，促其取消了原定在4月举行的马祖地区的射击演习和5月举行的“汉光12号”三军实兵对抗演习。[149]此后，台湾海峡形势迅速缓和下来。

这一次台湾海峡事件与1954年的第一次台海危机、1958年的第二次台海危机既有相同之处，也有显著的不同。主要的相同之处在于，从中国政府方面说，都是为了重申一个中国的原则，重申中国政府和人民捍卫国家主权、捍卫领土完整的决心和能力。最主要的不同在于，在第一次台海危机时，中国人民解放军解放了浙江沿海的岛屿；在第二次台海危机中，一开始给人的印象是中国政府准备解放台湾了。在这次事件中，中国政府一开始就把目的说得很明白：为了反对李登辉等一小撮人的台独倾向，没有作出任何要对台湾动武的表示，美国和台湾当局也不认为这是军事冲突的前奏。[150]因此就事件的性质来说，它显然不如前两次台海危机那么严重。但此次事件对美国政策却有着深远、复杂的影响。

首先，台湾海峡事件对克林顿政府和国会都有一种强烈的镇定作用，使美国决策者认识到，必须严肃认真地对待中国及中美关系的重要性，认识到必须稳定中美关系，并且采取行动来缓和台湾海峡地区的紧张局势。克林顿政府开始认真地思考和调整中美关系，从而使冷战结束后一直波动不已的中美关系初步得到稳定。中美关系再也不能像过去那样是一个互相竞争的不同利益的不完整的混合体，它应当有一种结构，有轻重缓急。[151]从1993年克林顿入主白宫后，中美关系由于最惠国待遇问题、“银河”号事件、美国国会反对北京申办2000年奥运会、人权问题和台湾问题等，一直处在持续的紧张状态，可以说一波未平，一波又起，真是令人应接不暇。台海事件十分突出地暴露了这种摇摆不定、前后不一的政策的危害，一些学者和前政府官员纷纷指出了这一点。基辛格写道：“美国对此负有重大责任……正是由于政府未能提出一项前后一致的战略才使得它的摇摆不定的政策在中国失去了信誉，在国内妨碍了一致意见的形成。”[152]黑格也认为，美国的对华政策非常混乱，“造成美中关系空前紧张的原因是，美国政策鼠目寸光，缺乏战略性。政府总是按照利益集团的步子跳舞，无法制定统一的对华政策”。1996年1月起，由莱克主持、国务院和国防部等部门参加，克林顿政府进行了一次对华政策检讨，于4月中旬基本形成一致。1996年5月13日，国防部长佩里在哈佛大学肯尼迪政治学院阐述预防性防御的观念的演说中说：“中国是一个世界大国，我们与它有重要的共同利益，也有强烈的分歧……我们相信，事关战略意图时，接触几乎总是比漠视要好。”他强调了两国军方实行接触的重要性。[153]16日，克林顿总统在对美国亚太裔名人聚会的讲话中发出了明确的信息。他说：

我希望改善与中国的关系。我承认一个中国的政策。我同样承认，这个政策的一个重要组成部分是有关各方作出的这样一个承诺：中国与台湾之间的分歧将以和平的和合法的方式予以解决。

我希望我们两个国家间增进了解。我意识到，我们哪个国家也不是十全十美的，而且我们对将来会是什么样都有很大的发言权，因此我们必须努力工作以求相互了解，并合作共事。这就是为什么我要致力于保证延长中国的最惠国待遇，为什么我要建立一种更好的关系。[154]

第二天，5月17日，克里斯托弗国务卿在对外交政策委员会、美中关系全国委员会、亚洲协会的一次聚会上讲话，系统阐述对华政策，这是克林顿当政三年多以来政府高官第一次专门系统阐述对华政策。他一开头就说：

毫无疑问，与中国的关系对我们来说是至关重要的。中国的未来对于亚太地区乃至全世界的安全和繁荣将产生深远的影响……美国与中国有着许多共同的利益，只有当两个国家以建设性的、公开的方式对待对方时才能服务于这些利益。通过使中国更深地融入国际体系，我们就能确保中国发展成国际社会一个强大的和负责任的成员，这将增进我们的以及中国自身的利益。

他指出，从朝鲜半岛到南中国海，“中国将在决定亚洲是安定还是对抗中起到举足轻重的作用。中国迅速发展的经济对于亚洲的继续繁荣，以及我们自己的繁荣将越来越起到关键的作用”。他承认，在一些重要的问题上，两国之间存在着深刻的分歧，但他强调：“我们必须着眼于长远，并通过接触，而不是对抗来寻求解决我们的分歧。”他以中美关系正常化见证人的身份叙述了“一个中国”政策的来由，并说，这个政策对于中国大陆、台湾和美国有着“持久的价值”，三方有共同的责任来维护它。当然，他也强调，中国大陆与台湾之间的问题必须用和平的方式予以解决。他希望中美两国领导人定期互访，希望两国内阁一级的官员定期磋商，讨论双边关系中从贸易到人权的各种问题。[155]

克里斯托弗的这一讲话是克林顿政府对华政策的一个转折点。它表明，经过3年多的犹豫、彷徨和反复，克林顿政府已经对中美关系的重要性取得了一个初步的共识，已经下了决心要改善中美关系，如同1978年夏卡特总统下了决心要实现中美关系正常化一样。此后，中美两国间的往来密切起来。7月6日至10日，总统国家安全事务助理莱克访华。江泽民主席、李鹏总理分别会见了莱克。莱克还会见了国防部长迟浩田、外交部长钱其琛，并与国务院外办主任刘华秋就中美关系和共同关心的国际问题和地区问题进行了广泛、深入的会谈。双方认为，应该用战略的眼光和长远的观点来看待和处理中美关系；双方还就高层互访、各个级别的对话、双边贸易、《全面禁止核试验条约》等问题进行了深入的磋商。莱克在离京前于10日在北京的记者招待会上说，他此行为两国高级领导人的互访奠定了基础；双方建立起一种“共同期望的纽带，旨在如何协调长远利益，如何为今后达成协议创造条件”。[156]莱克访华的重要意义在于恢复了中美两国间的战略对话。从1989年以来，中美关系中充斥着各种各样的具体问题，两国不断为解决这些问题进行交涉，中美关系被零碎化了，相互之间没有战略对话。现在，两国间的这种对话恢复了。[157]中美关系重又被两国领导人置于地区和全球的背景之中，两国间的短期利益重又和长远利益结合起来，从而使两国关系在此后数年中能够经得起风浪。

莱克访华之后，中美关系出现了持续改善的势头，两国之间的高层互访不断，那势头宛如中美关系刚刚正常化后的1979年和1980年。这些互访中包括国防部长迟浩田（1996年12月5—18日）、副总参谋长隗福临（1997年2月）、副总理兼外长钱其琛（1997年4月28—30日）、外办主任刘华秋（1996年12月16—19日，1997年10月8—10日）访美；国务卿克里斯托弗（1996年11月19—21日）、国务卿奥尔布赖特（1997年2月24—25日）、副总统戈尔（1997年3月24—28日）、众议院议长金里奇（1997年3月）、参谋长联席会议主席沙里卡什维利（1997年5月）、总统国家安全事务助理伯杰（1997年8月10—13日）、财政部长鲁宾（1997年9月25—26日）、商务部长戴利（10月8—9日）访华。台海事件后，访问中国的美国参众议员剧增。曾任参议员的美国驻华大使尚慕杰也竭力推动国会议员访华。1996年有39名议员访华，而在1997年1—2月间，有20％的议员（近100名）访问了中国，包括众议院议长金里奇。[158]两军交往也得以恢复，1997年3月，中国人民解放军导弹驱逐舰“哈尔滨”号、“南昌”号和“珠海”号先后访问了珍珠港和圣迭戈港。美国海军将领高度评价这次访问，称访问开创了两国海军之间的一个“和平与合作的新时期”。[159]5月1日，中美两国又就香港回归以后美国军舰继续在香港停泊达成协议。

其次，美国意识到台湾问题的敏感性，美国对台湾问题采取了更加谨慎的态度，在此后数年中采取了极力维持现状的政策。上文已经提到3月11日伯杰与塔尔诺夫与丁懋时的会见。美国政府此后反复强调，反对海峡两岸中任何一方单独改变现状。克里斯托弗在上述5月17日的讲话中就说：“台湾在谋求在国际上发挥作用时，它应该以与一个中国政策相一致的方式追求其目标”，“避免挑衅性行动，避免采取可能改变现状或会给和平解决悬而未决的问题造成威胁的单方面行动，是至关重要的”。[160]美国政府官员在私下也清楚地告诉台湾官员：不要以为你们有一张空白支票，不论你们做什么我们都会支持。[161]台湾的“务实”外交不能突破“一个中国”的框架，不能谋求单方面改变两岸关系现状，这就是美国向台湾发出的明确信息。前国防部长助理傅立民在台海事件当中就写道：“克林顿政府必须铸造一个前后一贯的对华政策，并说服国会不要破坏它。我们必须提醒台湾，它没有一张用美国人的血来填写的空白支票。”[162]

在台湾领导人过境签证问题上，克林顿政府采取了更加谨慎的态度。1997年1月，台湾的“副总统”连战要求过境签证，国务院要求他不在美国从事任何公开的活动。当他的发言人在洛杉矶机场举行记者招待会后，国务院要求他缩短在美国逗留的时间。1997年9月当李登辉再次要求过境签证时，国务院同意他在夏威夷过境，但不许他会见任何夏威夷州的官员。1996年3月末，当台湾官员到华盛顿商谈军售时，克林顿政府没有同意新的军售。[163]

为了维持台湾海峡现状，降低海峡地区的紧张状态，避免使台湾问题再次成为中美关系中的爆炸性问题，美国改变了过去对台湾海峡现状的观望态度，多次敦促台湾方面尽快与大陆恢复对话。先是一些美国学者提出了美国“有限介入”的设想。包括前国防部长助理、哈佛大学教授约瑟夫·奈、密歇根大学教授李侃如、乔治·华盛顿大学教授何汉理等都提出过类似设想。他们提议，大陆与台湾签订为期50年的协定，大陆保证不进攻台湾，台湾保证不独立，美国为协定作保。他们的说法稍有不同，有的用“中程协议”，有的用“临时措施”，有的用“中程安排”，但都是把大陆和台湾之间的这类过渡性安排作为避免军事冲突、保证台海地区和平和稳定的一种措施。1999年3月23日，助理国务卿罗思也提出了类似构想。但台湾方面对这些提议表示反感。他们认为美国方面这样做是违反了1982年7月美国向台湾作出的6项保证。[164]

第三，美国政府感觉到，在台湾海峡地区仍有爆发军事冲突的可能性，因而加强了与台湾军方的关系。从1979年以后，台湾海峡地区局势趋向缓和，虽然美国的军方也设想过战争的可能性，但一般认为，那不是现实的可能性，除了一些应急措施没有更多的准备。而此次台海事件后，美国政府把台海地区爆发军事冲突的可能性列入了他们的考虑之中。[165]有的学者写道：“1996年春的对峙，暴露了美国在能力与策划方面的不足。首先是情报方面，尽管前几年已经出现一连串能说明问题的信号，但直到军事威胁直逼美国，美国未曾察觉或认真应对。随着危机发展，清楚可见美国对于两岸情况的了解和美国监视两岸军事部署的能力有很大的差距。最后，美国还缺乏作战计划。台湾与美国之间有某种非正式的接触，但是从未讨论过彼此联络的方法与联合作战等问题。3月危机令美国如梦初醒，开始重新思索所有这些问题。”[166]从此，美国军方不事声张地加强了与台湾军方的关系，包括武器销售；在美国的国防大学和军事院校中培养越来越多、级别越来越高的台湾军事人员，台湾军事人员还在美国各大思想库和一些大学进修，[167]课程包括区域和国家安全、全球趋势分析、军事理论等；太平洋司令部与台湾军方共享情报，美国军方向台湾提供各种建议和指导，包括对台湾军事演习的建议。随着90年代中期F-16战斗机开始交付，美国发起了一个“软件计划”，即帮助改造台湾军队，使其从人员编制、作战思想、训练、后勤给养、维修保养等等方面都能适应新的更加先进的武器。[168]美军还派出专家组到台湾，对台湾的陆、海、空军分别进行军力评估。从1997年起，美台之间还发起了所谓第二管道“蒙特利尔〔加州〕会谈”，美国方面以助理国防部长帮办为首（当时是坎贝尔，后来是他的继任者史密斯和布鲁克斯），参加人员包括国防部、参谋长联席会议、国务院、国家安全委员会、中央情报局等部门的有关人员，台湾方面由“副参谋总长”为首。这种会议每年举行两次，一次在年底或年初，一次在6—7月份。对有关军事问题进行广泛的讨论，成为美台之间就军事问题进行沟通的一个正式机制。会谈的情况则绝对保密，连无孔不入的美国报界也不能窥其一斑，因此详情不为外人所知。[169]

台海事件对美台关系还有另一方面的影响。在给李登辉访美发放签证的问题上，实际上是白宫否决了原先国务院的主张，国务院对此当然不满。原来国务院通知台湾方面，李登辉的讲话必须是非政治性的，台湾方面也作了相应的保证。结果李登辉的讲话是高度政治性的，国务院颇有上当受骗的感觉，并且产生了对李登辉本人的不信任感。台湾利用国会与行政当局的矛盾，通过游说国会来向行政当局施加压力，这种做法又在行政当局中，尤其是在国家安全委员会和国务院中引起反弹。此后他们对台湾方面的要求采取了更不情愿的态度。[170]用一些台湾学者的话说，李登辉访美后，台湾当局与克林顿政府“渐行渐远”。

台海事件对美国政府与国会的关系也产生了影响。尽管克林顿政府此后加强了与台湾的军事关系，国会还是不满足，觉得政府“太胆小”。有人认为，在对华政策上，政府与国会的距离越来越远，在对华政策上的意见一致越来越弱，因此国会觉得要在对华政策上发挥更大的作用。[171]此后，国会更关注售台武器问题，并一再要求修改“与台湾关系法”，直至1999年提出《加强台湾安全法案》。

第四，台海事件对日美安保同盟的“再定义”也有一定影响。日本担心，一旦台海局势紧张，日本的海上生命线将受到严重影响。3月7日，日本首相桥本龙太郎就对记者说，他已经命令进行调查，中国的演习“是否会对〔亚洲的〕海上运输线产生负面影响”。他抱怨日本的船只和飞机被迫改道，表示他的政府“对形势表示极大的关注”。[172]毫无疑问，台海事件不是美日安保条约再定义的主要原因。冷战结束15年了，美日同盟先前针对苏联的作用已经不复存在，而两国80年代的贸易战愈演愈烈，两国都有抱怨，商业利益的竞争削弱了两国之间的政治和安全利益；加之冲绳出现的反美浪潮；朝鲜半岛的局势，等等原因，美日两国迫切感到需要调整美日同盟，使之适应新的局势。Face Off，p.134；China Confidential，p.490.从1995年夏以来，美日就开始酝酿修改《美日安全保障条约》。1996年4月，克林顿总统访问了日本，美日两国签署《美日安全保障联合宣言》，决定把美日防卫合作的范围从日本本土扩大到远东地区。但在《美日安全保障条约》的修改过程中，台湾海峡也一直是美日双方都关注的一个问题。从1995年夏到1996年夏的一年中，美日双方的领导人、高级官员、军方人士以及学术界、舆论界人士关于冷战后美日安全的言论几乎都要涉及台湾局势。[173]1996年7月日本发表年度《防卫白皮书》，其中讲到中国时说：中国“持续推进核力量、海上和空中力量的现代化，扩大……海上活动，在台湾周围进行军事演习引起紧张局势；所有这些都表明，我们需要密切注视……北京的行为”。[174]1997年6月和9月，《美日防卫合作指针》中期报告和最终报告相继公布，美日同盟新框架基本形成。新指针使安保条约从专守防卫扩大为应对“周边事态”，美日对于“周边事态”都采取了一种模糊的表态，既不明说台湾海峡包括在内，也不明说将其排除在外。用有的美国前官员的说法，因为新指针确实可能用于台湾海峡地区，但这样明说又显得带有挑衅性了。[175]

总之，由于台湾当局的“政治挑衅”引发的1995—1996年台海事件的影响是多方面的、深远的。从根子上说，这是中美关系正常化后美国政府实行对中国大陆和台湾的“双轨政策”的结果，即与中国政府发展官方的关系（当然不止官方关系），同时又与台湾发展所谓“实质性关系”，包括经贸、文化、人员往来，以及售台武器。在美国决策者看来，这种脚踩两只船的政策也许是最符合美国利益的，但它却为中国的最后统一制造了严重障碍，尤其是美国向台湾出售武器不断升级的趋势。美国的这种政策为中美关系带来了无穷的后患。

第四节 美国对华政策大辩论

80年代末90年代初，国际形势发生了天翻地覆的变化，东欧剧变，柏林墙倒塌，德国统一，接着，有70余年历史的苏联解体，延续了近半个世纪的冷战结束。冷战结束给国际格局带来了深刻变化。美国成为唯一的超级大国，美国与中国共同对付苏联威胁的战略基础消失，冷战期间美国两党在对华政策上的共识不复存在，美国如何看待中国，美国对华政策如何调整，这些成为美国政界和学术界争论不休的问题。

90年代初，美国有一些政治家和学者认为，“中国处在疆土分裂、政治崩溃或民主革命的边缘”，中国将步苏联的后尘。既然对于中国的未来抱有这样悲观的看法，他们对中美关系自然更没有信心。正如一名参议员所说：“冷战已经结束，当我们翻开中国牌时，却发现只是一张‘小二’。”[176]

但中国的发展却出乎一些美国人的意料。遵照邓小平“冷静观察，站稳脚跟，沉着应付，韬光养晦，决不当头，有所作为”等一系列重要指示，中国经受住了东欧剧变、苏联解体带来的巨大冲击波，并且坚持改革开放不动摇。尤其在1992年初邓小平南方讲话以后，中国出现了改革开放的新高潮，经济持续增长，中美之间的经贸关系也迅速发展。在这种情况下，“中国威胁论”又逐渐在美国流行起来。尤其在1995—1996年台海事件之后，这种论调在美国军界迅速蔓延。从1996年年中起，中美关系逐步改善，两国之间高层互访不断,并商定了江泽民主席在1997年秋访问美国。这种政策变化显然是美国国内一部分人不愿意看到的。尤其是民主党在1994年中期选举中受挫后，在1996年大选中调整政策，获得胜利，克林顿连选连任成功。共和党咽不下这口气，发誓与民主党政府作对。[177]于是对华政策便成为一个方便的借口，一股反华逆流在1996—1997年间应运而生。

1997年2月，几乎同时发生了两件事：一是所谓“政治献金案”，一是《即将到来的美中冲突》的出版。2月13日的《华盛顿邮报》首先刊登了在1996年大选中所谓中国卷入了对民主党“政治献金”的文章。此后，美国各大媒体反复进行炒作。[178]他们捕风捉影，千方百计地发掘涉案人物与中国政府的关系，有的媒体说，在1996年对民主党全国委员会的非法捐款中，至少有7人是中国官员或前政府官员。有的则称，根据美国联邦调查局的电子监听，发现中国驻美大使馆参与策划捐款。共和党乘此时机，对民主党和克林顿政府进行攻击，指责中国政府企图收买和拉拢克林顿政府，赢得对中国优惠的贸易政策，并在其他方面更好地对待中国。

也是在2月，由两名前驻中国记者理查德·伯恩斯坦、罗斯·芒罗合写的《即将到来的美中冲突》出版了。此书是“中国威胁论”的集大成者。该书断言：“在过去10年中，中国为自己确立了与美国利益直接相悖的目标，其中最重要的一个目标是取代美国成为亚洲的首要大国，减少美国的影响……中国的目标是取得某种霸权”，“作为这样一支力量的中国将势必不再是美国的战略友邦，而成为它的长期的敌人”。[179]鼓吹“中国威胁论”由此达到一个新的高潮，美国对华政策的辩论也随之激烈起来。

这场辩论主要围绕着这样三个问题进行：中国的经济实力和军事力量是否构成对美国的威胁，中国的战略意图和发展方向是否必然与美国利益发生冲突，美国对中国应该采取什么政策，是接触还是遏制。因此，持不同意见的两派可以大致概括为“接触派”和“遏制派”（或“中国威胁论者”），或合作派和对抗派。[180]

一、关于中国的经济实力和中美贸易

“中国威胁论”的一个重要论据是夸大中国的经济实力，制造“经济威胁论”。1993年春，国际货币基金组织使用购买力平价法估计各国的经济实力，结果是：美国1992年国内生产总值占世界生产总值的22.5%，其次是日本，占7%；中国排在第三，占6%。这样的计算方法比中国公布的数字大了4倍，中国超过了德国成为世界第三经济强国。这一评估引起了美国的注意。1993年5月31日的《新闻》周刊根据购买力平价理论认定，按照中国现在的发展速度和经济潜力，中国经济将在2010年超过日本（43000亿美元），2020年超过美国（118000亿美元），而成为世界第一经济大国。因此中国应当被视为发达国家。[181]伯恩斯坦和罗斯·芒罗断言，中国的幅员、人口、资源和优越的地理位置等因素将使中国在下个世纪初的某个时候“肯定会成为世界上力量最强大的国家，其力量大大超过它的任何一个邻国，而且在绝对意义上——尽管不是在人均意义上——也会超过美国和日本”，这将“促使它朝着更加咄咄逼人、更加无视国际舆论的方向前进。”[182]

与之对立的看法认为，传统的汇率和购买力平价法都不能真实地反映中国的经济水平，购买力平价法明显地夸大了中国的经济实力。中国的经济发展将面临许多困难，受到很多限制，诸如过重的人口负担，资源不足，教育水平低下等。1997年12月美国太平洋国际政策理事会和兰德公司亚太政策中心联合发表了由著名中国问题专家欧森柏、史文和林奇合著的小册子《未来的中国》。这是70余位美国学者、实业家、新闻工作者、前政府官员、前外交官在一年中进行了多次讨论的一份总结报告。讨论的参加者包括著名中国学家斯卡拉皮诺、傅立民、李侃如、何汉理、波拉克等。该报告不赞同认为中国必然崛起或中国即将垮台的看法，而是“强调中国未来的不确定性、开放性和复杂性”。中国正在从农业国变为工业经济和城市社会，从计划经济变为市场经济，中等收入阶层正在发展，同时也有领导的继承问题。中国又是这样一个幅员辽阔、情况多样复杂、变化迅速的国家，中国在发展中有许多问题。“中国的经济有可能继续迅速增长，但也有一些重要的弱点。中国的市场既是巨大的机遇，也有相当的风险。”[183]

“中国威胁论”者还在中美贸易逆差问题上大做文章。根据美国的统计，1997年美国对华贸易逆差为497亿美元，仅次于对日逆差。但随着中国经济的发展，这一趋势有继续发展的可能，美国对华贸易逆差将超过对日逆差（当时是590亿美元）。“中国威胁论”者认为，中国利用它“在损害美国利益的情况下积累起来的巨额贸易顺差”建立了世界上最多的外汇储备，“这是未来经济实力和政治实力的源泉”；“它用数十亿美元从俄罗斯和西欧购买最先进的武器系统”，这有损美国的战略和地缘政治利益。因此美国必须通过取消中国单方面的贸易壁垒来增加美国出口以降低逆差。他们甚至主张中止中国的最惠国待遇，通过提高中国货物的关税来减少逆差。[184]

“接触派”的看法是：美国对华贸易逆差被夸大了（一种说法是夸大了25%）；而且更主要的是，这种逆差对美国的国内经济和劳动力市场影响很小，因为美国本来已经不再生产中国对美出口的大部分产品，如纺织品、鞋类、玩具、低价的电器产品等。20多年前，当日本占领美国市场时，美国就把这些产业转移到了日本。当日本的劳动力成本提高时，台湾、韩国和香港的这类产品统治了美国市场。现在，这些国家和地区的劳动力成本提高了，中国的产品也就取而代之。从1988年以来，美国对中国、香港、台湾和韩国的贸易赤字没有大幅度增长。因此对华贸易逆差更多地反映了中美两国不同的经济结构，而不是中国在贸易中的不公平做法。“美中双边贸易的平衡状况更多地反映了市场行为，而不是人为的操作。”同时，他们认为，美国与中国都从双边贸易中获益匪浅。消除美中贸易中的障碍总的来说是符合美国的利益，而不是损害美国的战略利益的。[185]他们还指出，保持与中国的经济联系是向中国施加政治影响的途径之一，它将帮助创造一个生气勃勃的中等收入阶级，这将是中国最终走上民主化道路的最好希望之所在。[186]

二、关于中国的军事力量

“中国威胁论”者认为，冷战结束之后，大多数国家都大大削减了军费，中国的国际环境是第二次世界大战以来最安全的。但中国的军费在1989年后却迅速增加；而且中国的实际军费远远高出官方公布的数字；中国从国外购买先进武器，继续进行核试验，努力使自己的国防现代化；并向一些发展中国家出售导弹，从而破坏了地区和世界的稳定，危害美国的利益。

伯恩斯坦和芒罗写道：中国的军费“其实应为官方数字的10至20倍”，“中国用于军事现代化计划上的钱究竟有多少？最保守的估计是把公布的数字乘以3……我们把它乘以10，也就是说，中国每年的实际防务开支在870亿美元左右，这就差不多为美国军费的1／3了。不仅如此，中国1996年的数字比1995年高11.3%，1995年比1994年高14.6%。即使扣除通货膨胀因素，这个增幅也是很高的”。[187]除了政府拨款外，西方学者还大大夸大了军队经营的企业和公司的收入。他们认为，军队利用经营商业活动获得军事现代化所需的外汇。中国军工企业联合体在1996年所得利润和利息总额已经大大超过了500亿元人民币，即60多亿美元。[188]而且90年代每年以20%的速度增加。伯恩斯坦和芒罗更夸张地说，单是北方工业公司一家1994年的利润总额就是310亿美元。[189]中国军事力量的发展势头对美国构成威胁。

“接触派”认为，上述说法是站不住脚的。首先，西方比较一致的看法是，中国的军费是每年80亿美元到200亿美元之间，而决不像伯恩斯坦和芒罗估计的那么多。有学者指出，根据大多数人的估计，包括预算外资金，中国军队的经费按绝对值或人均比例来算，仍然大大低于美国、俄罗斯或日本。如果扣除通货膨胀的因素和按它在国家预算总额中所占的比例来看，中国的防务预算从80年代初到90年代中期实际上可能下降了。[190]其次，非政府拨款部分更是明显地被夸大了。与80年代相比，中国的武器出口额和军工企业的利润在90年代都大大降低了。中国在90年代前期武器出口每年大约为12亿美元，而在80年代末最高为31亿美元。而中国军工企业每年的利润大致为12亿到18亿美元，远远低于“中国威胁论”者所宣称的50亿至200亿美元。[191]接触派还认为，中国在军事上不可能对美国提出挑战，中国的国防现代化没有构成对美国的威胁。首先，中国的武器和军事装备仍然大大落后于美国。中国“在军事上是落后的”，经济的发展为国防现代化提供了力量，“但这种力量并不是没有限度的”。“中国在军事上甚至不如新加坡和马来西亚这样的国家”。[192]中国还没有建立世界级别的科研和基础设施，在21世纪前期，中国在这方面仍将落后于其他工业化国家，特别是美国。其次，中国缺乏大规模的军事投放能力。美国太平洋司令部司令普理赫上将认为，中国需要15至20年才会具备在该地区投放强大军事力量的能力。国防部长科恩也指出，美国在战争的每一方面都享有优势，中国虽然在努力追赶，但美国也没有闲着。与其说中国在技术和军事能力方面在赶上美国，不如说这方面的差距在继续拉大。[193]沈大伟认为，在估计中国军事实力时要采取清醒的现实主义态度，幻想中国善良和夸大中国威胁的忧虑都会歪曲现实和破坏局势的稳定。他指出：“如今在对中国现代化做出估计时欺骗多于现实，‘中国威胁论’既不准确，也是不负责任的。中国的军队现在和在可以预见的将来都不具备直接对美国的国家安全构成挑战的能力。”[194]

关于中国的军事现代化，兰德公司的中国问题专家史文在国会作证时指出，过去5至10年中中国在这方面取得了初步的成就，但这并不意味着中国已经“在质量方面取得了长足进展，或者从长远来说防务开支的迅速增加和技术改善将加快速度或保持在高标准上”。中国人民解放军在一系列关键的方面，诸如力量结构、行动方针、组织及人员组成等方面，都比现代的水平要落后15至20年。他指出，中国的军事现代化将受到许多因素的制约，如经济与军事的发展两者孰轻孰重，种种经济、技术和组织方面的制约，其他国家的行为。[195]

中国的所谓“武器出口”问题是遏制派经常大做文章的。极右的家庭问题研究会的鲍威6月26日在《华尔街日报》上载文污蔑中国说：“中国把伊朗、伊拉克这样的渣滓国家当作是‘最佳的’的贸易伙伴。它们在包括毒气在内的化学武器和核材料方面进行着大宗交易。”这种论调遭到接触派的驳斥。早在1995年中，约瑟夫·奈就撰文说：“中国在过去几年中在防止大规模杀伤性武器的扩散方面取得了重要的进展。”[196]波士顿大学教授陆伯彬（罗伯特·罗斯）在研究了中国冷战结束后武器包括导弹出口的情况和中国的军控和防扩散政策后指出：“中国的武器扩散政策基本上是符合国际军控协议的……中国的政策总的说来是支持全球防扩散体制的发展的。中国在不断参加国际军控协议”。同时，他对美国的军控政策进行了反思，指出：“美国要避免这样一种傲慢，某一种行为方式对任何别的国家都是错误的，而对美国来说却是正确的，因为美国的动机是纯洁的……其实对于许多国家来说，美国随意出口的F-16战斗机较之中国的M-11导弹更具有威胁性和毁灭性。很难说，美国的军品出口比中国的出口要较少‘破坏稳定’。”关于1996年向巴基斯坦出口环形磁铁的事件，他认为这不是中央政府的行为，而是由于中国的政治和经济非集权化引起的。[197]史文和江忆恩指出，中国正在迅速和更多地参加到军备控制体制中来，这主要是由于国际环境的变化，并出于实力的考虑，同时也“希望保持一个爱好和平、不具有威胁性的非西方世界中发展中国家领导者的国际形象”。[198]

三、中国的发展方向和战略意图

“遏制派”对中国的发展方向和战略意图作出了耸人听闻的预测，认为“中国将来究竟成为一个什么样的国家，这是无法预言的……但是，中国十分可能——我们要说是最有可能——成为某种社团主义的、军事化的和民族主义的国家，一个与墨索里尼或佛朗哥的法西斯主义有些相似的国家……看来，中国确实是在朝着20世纪初的法西斯主义所具有的一些重要特征的方向前进”。他们进而断言：“中国的目标是取代美国成为亚洲最有影响的力量”，“中国在许多方面都是美国的对手，是独裁国家，是新兴的超级大国，它的利益与美国的利益相悖”。[199]曾在里根政府中担任助理国务卿的约翰斯·霍普金斯大学的保罗·沃尔福威茨甚至断言，中国在二三十年内可能像纳粹德国那样对西方民主国家构成咄咄逼人的威胁。[200]

上述看法受到“接触派”学者的批评。哈佛大学费正清东亚研究中心主任傅高义指出，《冲突》的结论是建立在对事实缺乏分析的基础之上的，是一种错误的导向。该书作者说，不出20年中国将把美国利益赶出亚洲，这种警告是很危险的，很具有破坏性的。[201]乔治·华盛顿大学埃利奥特国际关系学院院长何汉理指出：《冲突》的作者“对中国国际意图的描述十分肤浅，所依据的几乎全是中国官员和知识分子几年来的著述，而不是决定北京行为的那种较深层、较长期的社会、经济和政治力量”，这本书与80年代的《即将到来的美日战争》一样目光短浅。[202]

在地区和全球事务中，中国究竟是有助于稳定的因素，还是破坏稳定的因素，是双方辩论的一个问题。接触派学者列举了中国改革开放以来的种种事实，说明中国是有利于地区和全球稳定的因素，而不是相反。美国资深的中国问题专家鲍大可在1996年7月访华后撰写的报告中批驳了中国一旦强大就会扩张的论调。他说：“形成一项长远的对华政策，需要美国国内对中国上升到一个大国地位所提出的挑战加深理解。在这个发展阶段上，中国的主要关注点放在保持经济增长和国内政治稳定上……由于中国的日益增强的国际角色，将它融入国际社会并给予它合法的权益，使它帮助维持全球和平、稳定和繁荣，具有紧迫的意义。”[203]欧森柏等指出，一些战略家没有注意到，“主要由于中国参与了地区事务，才使东亚地区自70年代中期以来出现了前所未有的和平与稳定”。[204]陆伯彬写道：“中国的外交政策最引人注目的是它力图促进地区稳定的倾向。从中国对俄罗斯、朝鲜和韩国、泰国、缅甸以及印支国家、中亚国家和南亚国家的政策来看，中国强调的是采取合作措施以巩固现有的关系，而不是采取强力措施来促使建立新的关系格局”，美国“应该利用这种状况使中国更关注地区的稳定，并使它更致力于全球的稳定”。[205]“如果我们公正地评价问题，那就能清楚地得出两个确实的结论：中国不是一个‘胡作非为’的国家，在一系列关系到美国重要利益的问题上美国政策在影响中国行为方面已经取得了重要成果。”[206]

中国是联合国的5个常任理事国之一，中国在联合国的表现可以集中反映中国对现存国际秩序的态度。金淳基考察了中国在联合国中的参与过程，指出：从80年代初以来，中国不断加强同国际社会的合作，极大地扩大和加深了中国参与联合国体系的范围。中国已经成为体制的维护者。“中国事实上参与了联合国的冲突管理过程。没有中国的建设性参与，就无法解决和减轻国际上，尤其是在亚太地区的军事、社会、人口和环境冲突。”欧森柏也强调，“中国没有打算把联合国变为外交冲突的场所”。《中国参与世界》，第23、47、85页。

四、对中国采取遏制还是接触政策

1997年6月，华盛顿的安全政策研究中心在发表的声明中说：“在许多关键的方面中国所造成的威胁的性质都比冷战最激烈的时期苏联的威胁要广泛得多，要复杂得多。”[207]这是遏制论者的一种代表性论调。他们认为，接触政策是幼稚的一厢情愿，是绥靖的现代模式。他们认为，互相依赖不足以规范中国的行为，更加传统的强权和压力的方式是牵制和遏制中国所必需的。[208]

中止对华最惠国待遇是遏制派提出的对中国实行遏制的一个重要手段。曾在里根政府的国家安全委员会任职的罗伯特·卡根在新右派喉舌《旗帜周刊》上载文道：“政治改革并非必然跟随经济改革而发生”。他主张中止对华最惠国待遇作为迫使中国实行民主化的手段，因为“与中国无限制的贸易只能帮助中国的独裁政权争取时间，并推迟作出最艰难的决定（指民主化）”。他认为必须把对美国重要的事情（指人权）与对中国重要的事情（指最惠国待遇）联系起来。如果美国确实以取消对华最惠国待遇进行威胁，中国政府就会释放持不同政见者，从而鼓励更多的不同政见。否则，“我们的外交政策就只是基于一种希望，希望中国行为端正，不要惹起麻烦。而中国人把这种政策看作是免费搭车”。他们认为克林顿政府的接触政策“是危险地幼稚的”，“是对北京的叩头”。[209]

遏制派还提出以军事手段实行遏制。他们断言应加强美国的军事力量，保持美国在亚洲的军事存在，在中国周围部署反弹道导弹系统，并巩固美国在亚洲的联盟和准联盟，以遏制中国势力的扩张，否则，亚洲将会沦于中国的政治、经济和军事的支配之下，美国的安全就只好依赖和讨好中国的“专制的领导集团”。彼得·罗德曼主张，为了对付中国的挑战，美国要保持在这个地区的联盟和其他纽带以便加强抗衡力量——如美日、美韩、美澳新条约、东南亚国家联盟和台湾——并增强地区均势。[210]

值得注意的是，虽然有的论者严厉攻击中国，指责克林顿的对华政策，但他们也认为接触政策是唯一的选择。普林斯顿大学国际安全项目主任阿龙·弗里德伯格在《旗帜周刊》上发表《破碎的接触》一文，诋毁接触政策，警告说，与中国保持广泛的经济关系可能创造一个强大的、国际社会中行为更恶劣的成员，而不是更负责任的成员。但他却又说：“接触政策可能最终失败这一事实并不意味着，需要立即放弃这一政策。现在就对中国采取一种更对抗性的态势将是代价高昂和具有高度潜在风险的。”因此有的学者将遏制论者的主张称作“更多是出气，而不是政策”。[211]

针对遏制派的论调，接触派提出，现在还没有理由把中国当作敌人来进行遏制，一定要这样做，那将是“自我实现的预言”。早在1995年中，当时任助理国防部长的约瑟夫·奈就写道，没有理由相信，中国在将来一定会成为敌人。如果把中国当作敌人，对中国采取遏制政策，那么“敌意将成为自我实现的预言……接触政策是要好得多的对待正在崛起的中国的政策。”[212]从此以后，对中国的遏制政策是一种自我实现的预言的说法就广泛流传开来。欧森柏等也认为：“中国正处在大国兴起的早期，现在还有时间来建造一个由中国参加的安全体制，它能够最大限度地化解未来美中冲突……现在把中国称作敌人还为时过早。”[213]

接触派认为，遏制政策既不符合美国利益，也不会得到其他有关国家的认同，因此不是一项现实的政策。布热津斯基指出：“组织一个旨在遏制中国上升为全球性大国的联盟会产生消极的后果。那样做只会确保一个在地区内有影响的中国变得敌对。同时，任何这种努力都会使美日关系趋于紧张，因为大多数日本人可能会反对这样一个联盟。”[214]李侃如指出：“遏制的战略将是政策的一个大失败。它将分裂亚洲……很少国家会完全认同这一立场，使这一地区繁荣、安全和和平的前景变得渺茫。”[215]沈大伟指出：“遏制不是一种可行的选择。亚洲、欧洲以及北美国家不可能结成一个实行这种政策的联盟。日本、东南亚国家联盟和欧盟已经明白表示，它们对遏制中国不感兴趣。这样，遏制中国就是一架不能启动的机器。即便美国想这样做，它也不可能有效地予以实行。即便能实行，它也要花费不可计量的资源。共产党在中国掌权以后，西方在20年内企图遏制中国。但这个政策惨遭失败。1971年尼克松放弃遏制政策以后，美国和西方七国与中国接触。这使中国和世界都得到了实质性的好处。与中国接触和打开中国的政策被证实是能稳定亚洲安全的政策，而遏制和孤立中国的政策则效果相反。回到那个在1/4世纪前放弃的失败了的政策，将是莽撞的、危险的和道德上不负责任的做法。”[216]

接触派学者都强调中国和中美关系对美国的重要性。1996年秋，由前国防部长施莱辛格率领的包括四星将军和知名学者的美中关系全国委员会访问团（包括兰普顿、史文等中国问题专家）访问了中国大陆、台湾和香港。他们的结论是：“没有一种双边关系比中美两国之间的关系对两国更为重要。”[217]1997年出版的《与中国共处：21世纪的美中关系》可以说是接触派观点的一个汇总。这是由美国人大会负责撰写和出版的。傅高义在前言中指出：“与中国的关系对21世纪美国对外政策的利益至关重要。从长远来看，海地、索马里、波黑甚至中东和俄罗斯的重要性，较之中国都可能相形见绌。在今后的年代里，中国可能会成为与美国并驾齐驱的大国。”[218]

接触派进而认为，一个强大的中国是符合美国利益的，而一个虚弱的中国是不符合美国利益的。资深参议员纳恩指出：“中国在国际事务中的作用是我们这个时代的一个重要的事态发展……一个繁荣、稳定、统一的并受到高效率和人道管理的中国大陆是符合美国的利益的。一个强大、安全并领导有方的中国有助于全球经济增长和维持亚太地区的和平与稳定，而一个虚弱或被孤立的中国肯定会对该地区的和平与繁荣造成威胁。”[219]美国著名经济学家、哈佛大学教授帕金斯指出：“中国变得富强是符合美国利益的，如果这种富强是通过中国融入国际经济（与政治）体系实现的话。看着中国置身于这种体系之外变为一个强国，这不符合美国的利益，美国可能也无法阻止中国以自己选择的方式变成一个强国。”[220]李侃如把一个“安全、有凝聚力、实行改革、现代化、稳定、对外部世界开放和能有效处理自己问题的”中国的前景和与此相反的前景进行对比，指出，果真中国出现政治上的解体，那将会导致大规模的流血、饥荒和难民，中国的核和军事工业也将成为武器扩散的大问题。“因此，虽然一个强大的中国会对美国的耐心、技巧和利益提出挑战，一个失败的中国将会产生更不受欢迎的问题。”[221]

接触派并不否认美中之间的分歧，但认为这些分歧是可以得到管理的，美中之间必然发生冲突的看法是站不住脚的。“在美中之间没有不可管理的冲突……在经济和安全关系方面，冲突的利益是可以通过谈判得到互相满意的结果的。”虽然冷战的结束削弱了它们的战略关系，但是，“一根支柱的消失并不意味着所有其他的支柱都不再存在。合作仍然是重要的。美国与中国之间的对抗关系只有在一种情况下才是不可避免的，那就是其中一方坚持要这样做。考虑到对整个东亚可能产生的后果，如果美国人坚持要这样做将是灾难性的”。[222]

五、如何实行接触政策

关于如何实行与中国接触的政策，接触派的主张可以归纳为以下几点：

第一，强调把中国融入全球体系的极端重要性。他们认为，中国的崛起势必对美国和国际体系形成挑战，要避免使这种挑战成为冲突，使中国融入国际体系是至关重要的。李侃如早在1995年就写道：“美国外交上最重要的挑战之一就是试图把中国融入亚洲和全球政治体系。”[223]约瑟夫·奈也说：“对于美国来说，没有什么事比把一个崛起的中国融入全球体系，使之成为负责任的一员更为重要的了。”[224]兰普顿认为，美国在中美关系中的主要目标，应是避免出现第二次冷战，维护地区稳定，并从经济合作和其他合作中得到最大限度的好处。“只有通过与北京建立和保持富有成效的双边关系，通过让中国尽早和全面参与管理世界的主要机构和国际准则，才能圆满地实现这些目标。”[225]

接触派论述了接触政策与“使中国融入国际体系”之间的关系，认为，接触是一个过程、一种途径，通过它可以达到使中国融入一个现存的以规则为基础的、机制化的、规范化的国际体系。因此，“接触是手段，融入才是目的”。实行接触政策的好处在于，“它为把中国融入以规则为基础的体制提供了最好的机会，同时又能保持推进双边利益的渠道畅通……它还能为影响中国社会内部的演变朝着更自由和更公开的方向发展提供一个最巨大的杠杆”。[226]

接触派还指出，既要使中国遵守现存的规范，也要使中国参与制定规则。“美国的政策应是接纳中国加入各多边机构。北京要遵守国际社会的规则，但也要参与制定规则。中国按照这样的条件加入国际社会，同时在别国照顾中国利益而中国也照顾别国利益的基础上，解决中国的成员国资格问题，是符合美国及其盟国的利益的。”[227]也就是说，“融入”的过程也是中国与其他国家利益调适的过程。

接触派承认，中国实行改革开放以来积极努力地融入国际社会，这已经使中国和国际社会产生了良性互动，继续这个进程既是可行的，又是对各方面都有益的。玛格丽特·皮尔逊指出，中国近年来融入国际经济的速度之快，范围之广，程度之深，不能不令人惊叹。早期的一些可引发冲突的因素都已不复存在，这是15年前所无法预想的。从维护国际体制的角度来看，虽然有人曾担心像中国这样的新兴大国，其迅速崛起势必带来局势的动荡，但这种担心看来是多余的。著名经济学家、布鲁金斯学会研究员罗迪也认为：“中国自70年代末开始经济改革以来，已成为国际经济体系日益重要的参与者，尤其是跟其他经济转型国家比较而言，更是如此。”“中国在参与国际金融市场的过程中，越来越向国际金融体系的惯例靠近。更为重要的是，中国参与国际金融市场已开始对其国内金融市场产生深远影响。”[228]

他们还认为：“现在适逢将中国纳入各种国际体制的绝好机会。中国加入后将减少它在行为上的随意性。随着相互依存度的日渐加深……中国在外部影响下将变得更加开放。”“在解决诸如环境恶化、贩毒、非法移民等由于相互依存而加剧的问题上，同中国合作是十分重要的。”[229]

第二，强调与中国达成战略谅解的重要性。美中关系全国委员会的报告呼吁两国之间“达成战略谅解”。《未来的中国》也强调了美中之间达成战略谅解的必要性。其中说，虽然现在还不能肯定，中国最终一定会成为一个地区大国还是全球军事大国，但是“美国不能忽视或否定中国成为军事竞争者、甚至敌对竞争者的可能性。明智的做法是设想中国在经济和军事上将继续增长，但不一定变成敌对的……美国需要作出外交努力与中国在亚洲和全球安全环境的紧要方面取得持续的战略谅解”。报告强调互相作出妥协的必要性，中国的邻国和国际社会要欢迎中国到他们中间来，中国要把它的崛起与美、日利益相协调，美、日也要学会与中国的利益相协调。[230]史文和江忆恩也认为：“美国需要把它希望中国在未来发挥的战略作用更好地告诉中国，中国也要把它在近期和长期所关心的战略问题告诉美国。方法是通过牢固的定期的双边对话，在两国之间对安全和军备控制的各方面问题达到相互理解。”双方应该“通过一种长期的、机构上的和人员的鼓励措施，涵盖双方的整个军事机关，以建立起一个更加稳定、合作的军队之间的关系”。他们还认为，美国方面需要更多地反省自己在很多军备控制协议、承诺和规范上行动的一致性。[231]

第三，增进相互信任的关系。接触派看到，以往中美关系的历史证明，两国之间还非常缺乏互信，而互信对于一种稳定、健康的中美关系是十分重要的。美国人大会的报告指出：“我们在同中国打交道时，最优先考虑的问题是建立一种全面增进相互信任的新关系，这种关系应建立在冷战后的一种新道理的基础上，即用促进共同利益的务实方式来携手解决全球、地区及双边问题……如果美国首先将注意力集中在彼此利益相一致的领域建立起合作关系，那么我们或许就能减少猜疑，增进彼此间的信任”。[232]

第四，打破两国在人权问题上的僵局。自1989年以来，人权问题在中美关系中占据了突出的地位。在克林顿第一任期中，人权问题一度成为美国政府的首要关注目标，成了美国一些人观察中国问题的透镜，造成了中美关系中动荡不定的局面。李侃如认为，美国固然需要在国际上坚持民主和人权，但是在对中国的双边政策方面这些问题远不应该占据如克林顿第一任期中所占据的这样中心的位置。美国要意识到，自己在向中国施加影响方面的手段是有限的，中国不是海地，它的人口比海地要多300倍。[233]何汉理认为中美两国必须打破在人权问题上的僵局。他建议美国应当对人权采用一种更全面的定义，除了政治自由与公民自由外，还应包含社会权利与经济权利；并应对民主问题有一个长远的观点；两国应当找出在人权问题上存在着共同基础的领域，共同努力促进各自国家的人权，并制定一些原则来处理人权问题上不可避免的分歧。[234]

第五，给予中国永久性最惠国待遇。接触派强调两国经贸关系对中美关系的重要性，但一年一度的对华最惠国待遇的审议给中美关系带来了不确定、不稳定因素。纳恩建议：“美国总统应当设法使立法机构给予中国永久性最惠国待遇。目前实行的一年一度的审议做法有损中美关系，并给美国在中国开业的公司带来不确定因素。”“美国应迅速取消天安门事件后对中国实施的经济制裁，因为这些制裁措施产生了相反的效果，或者使美国公司承受不必要的负担。”[235]

第六，减少对华政策中的感情因素，实行一项长远的、理性的对华政策。他们指出，冷战结束后美国对华政策之所以摇摆不定，一个重要原因就是政策中的感情因素太多。美国应当减少政策中的感情因素，发展出对中国的一项长远而具体的战略。美国对于中国的任何领导人都要予以尊重，不要把中国的内部事务当作美国外交的首要问题。[236]

也有的美国学者提出，把对华政策分作接触或遏制是“一种错误的两分法”。罗伯特·萨特和詹姆斯·普里斯特指出，“在中国保护和促进美国的利益，需要一种超越接触的战略和超越对话的策略”。把接触政策“界定为遏制的对立面，这是一种错误的两分法。从长远来看，成功的和持续有效的战略，应该是将外交和威慑两种因素结合起来”；“威慑必须是美对华政策战略不可少的组成部分。在亚洲，保持和加强美国同日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的双边同盟关系，是美国威慑战略的基点”……如果外交手段不奏效，当中国做出有违于美国利益的事时，就可用目标明确的制裁措施对付中国。[237]

美国对华政策的大辩论从冷战结束以来一直在进行，1997年后也没有结束。但1997年上半年的反华逆流来势特别凶猛。这股逆流有这样一些特点。第一，它具有跨党派的特点，即共和党的保守派（以参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯为代表）与民主党的自由派（以民主党众议员格普哈特为代表）在攻击现政府对华政策上结合起来。第二，各种各样的利益集团结合在一起，形成一个内部组织严密、彼此联系松散的反华联盟，诸如产联—劳联、军火工业集团、反堕胎集团、人权集团、家庭问题研究会、基督教联盟等等。它们各自只关心某个问题、某一方面，集中攻击对华政策中的某一点。而这些组织都相当有能量，有草根组织，在一部分美国人中颇有号召力，并且能煽动起一些美国人的感情。第三，他们不仅攻击现政府的对华政策，丑化中国形象，而且攻击主张改善中美关系的前政府官员，如基辛格、黑格等，攻击持客观立场的美国中国问题专家，攻击与中国有实业关系的美国大公司，污蔑他们组成了一个反对采取对付中国威胁所需要的强硬政策的“新院外援华集团”。[238]这种攻击的猛烈程度使人联想到美国历史上最黑暗的时期——麦卡锡时期。[239]

关于中国的政治献金案，一时在美国政坛也闹得沸沸扬扬，国会就此专门立案，拨出专款400万美元，成立专门小组进行调查，并举行了多次听证会。1997年7月，在参议院听证会开始时，负责调查工作的政府事务委员会主席、参议员弗雷德·汤普森振振有词地说，中国政府“把钱非法地注入了美国的政治运动”，并“企图破坏我们的竞选程序……我们的调查表明，这影响了1996年的总统竞选”。听证会持续了5周之久，但始终没有提出可以证实汤普森指控的证据。此事后来也就不了了之。[240]

经过1997年上半年的辩论，支持改善中美关系、支持接触政策的力量比以前壮大了，主张孤立和遏制中国的声音削弱了。正如参议员纳恩所说：“美中两国现在被一张密密的利益网交织在一起，这些利益有一部分是相同的，一部分是相悖的。正因为承认了这一现实，现在在华盛顿以及美国人民中正慢慢地在对华政策上形成一种新的、但是非常脆弱的共识，既反对对中国持敌对态度，也反对热情接受中国的条件，而是谋求同中国进行合作，同时现实地接受在价值观与利益方面存在的分歧。”[241]于是，这场辩论成为中国国家领导人访问华盛顿之前的一场政治洗礼。

[1] A Great Wall ，p.375.

[2] A Great Wall ，p.391.

[3] 在竞选中，克林顿就表示，布什囿于过时的冷战的安全观，夸大了与中国的战略合作的重要性。Robert Ross,“From Denial to Leadership:The Clinton Administration and China”（unpublished paper）,p.3.

[4] Martin Ⅰ.Lasater,The Changing of the Guard.President Clinton and the Security of Taiwan（San Francisco:Westview Press,1995）,p.45.

[5] The Changing of the Guard,p.48.

[6] The Changing of Guard,pp.48—49.

[7] 刘连第编著：《中美关系的轨迹——1993—2000年大事纵览》，时事出版社2001年版，第5、9页。

[8] 《1993—2000年大事纵览》，第319页。

[9] Nancy Tucker,“The Clinton Years”,Making China Policy,pp.47—48.

[10] 见本书第251页。

[11] A Great Wall ，pp.372，390—391；Same Bed,Different Dreams,pp.37—38.洛德还有别的难处。在其职业生涯中大部分时间是为共和党政府服务。这次到民主党政府中任职，因而被一些共和党人认为是“为了个人的目的而去干涉他人的事务”,而一些民主党人对他的“变节”又将信将疑。他也很难处理与别的政府部门中那些级别比他高的官员的关系，协调他们的对华政策。

[12] U.S.Department of State Dispatch,Vol.4,No.14（April 5,1993）,p.218.

[13] Beyond Tiananmen,p.165；A Great Wall ，p.393;《1993—2000年大事纵览》，第8页；洛德没有受到中国领导人的接见，显然引起了美国的注意，《纽约时报》对此作了报道。

[14] 《1993—2000年大事纵览》，第9页。

[15] Congressional Quarterly Weekly Report ，April 24，1993，p.1011.

[16] Ibid，May 29，1993，p.1349.

[17] 佩洛西后来回忆说：“他是我们的总统，我，坦率地说米切尔或者格普哈特，从来不曾想过，他是否会遵守诺言。我是相信的。这（有条件的最惠国待遇）是我们的政策。我们认为这是巨大的胜利。”See About Face ，p.281.格普哈特，众议院民主党领袖。斯坦伯格谈到，如果克林顿政府不采取相应措施，国会就可能采取立法行动，国会已经尝试了3年，1993年仍然会继续这样做。所以行政命令是避免立法行动的一种方法，克林顿所做的与前几年布什做的实际是一样的。采访斯坦伯格。

[18] Public Papers of the Presidents of the United States：William J.Clinton（hereafter cited as Public Papers:Clinton）1993，Vol.Ⅰ,p.771.

[19] U.S.Department of State Dispatch,Vol.4,No.24（June 14,1993）,p.426.

[20] Public Papers:Clinton，1993，Vol.Ⅰ,pp.771，775.

[21] Congressional Record,1993，p.12759.

[22] Beyond Tiananmen,p.170；“From Denial to Leadership:The Clinton Administration and China”,p.9.

[23] David Lampton,“A Growing China in a Shrinking World:Beijing and the Global Order”,Living with China,pp.139—140.

[24] Beyond Tiananmen,pp.170—171.

[25] Beyond Tiananmen,pp.176.

[26] Beyond Tiananmen,p.176；采访芮效俭。

[27] Beyond Tiananmen,p.177;《1993—2000年大事纵览》，第15页。中国方面估计经济损失为约1300万美元。

[28] 参见李云龙：《中美关系中的人权问题》，新华出版社1998年版，第19页。

[29] A Great Wall,p.400.

[30] About Face,p.288；Nancy Tucker,“The Clinton Years”,Making China Policy,p.51.

[31] 参见宫少朋、朱立群、周启朋主编：《冷战后国际关系》，世界知识出版社1999年版，第222—223页。此后，有关各方继续努力，于1994年10月在日内瓦达成《框架协议》，朝鲜同意放弃正在建设过程中的两座石墨反应堆。作为补偿，将在美国领导下组织一个国际财团，以融资方式在10年内向朝鲜提供价值40亿美元、总发电能力为2000兆瓦的两台轻水反应堆。为解决反应堆替换过程中的能源问题，美国将向朝鲜提供20万吨重油。

[32] Beyond Tiananmen,p.178.

[33] Beyond Tiananmen,p.179.

[34] U.S.Department of State Dispatch ，Vol.4,No.39（September 27，1993），pp.658—664.照莱克的说法，民主和市场经济是美国的核心价值观，也是世界的潮流，而包括中国在内的这些国家是逆这个潮流的。原文用语是backlash states.兰普顿对莱克把中国和伊朗、伊拉克等一起归入“逆潮流”国家，看作为莱克对中国知之甚少的一个表现。见Same Bed,Different Dreams,p.138.

[35] 《1993—2000年大事纵览》，第16—17页；Nancy Tucker,“The Clinton Years”,Making China Policy,p.52.

[36] Nancy Tucker,“The Clinton Years”,Making China Policy,p.52.

[37] The Changing of Guard,p.59.

[38] 《1993—2000年大事纵览》，第21页；Public Papers:Clinton,1993,Vol.1,pp.2022—2023,2037.

[39] About Face ，pp.292—293.

[40] A Great Wall，p.401.

[41] A Great Wall ，p.401.

[42] 采访芮效俭。

[43] Beyond Tiananmen，p.184.

[44] About Face，p.294.洛德针对政府内在“挂钩”问题上的分歧说：“我的抱怨是，一旦总统选择了政策，那就该由白宫来维持纪律，否则你就会失去对中国的杠杆。当中国人看到，经济部门在斩断［总统的政策］，而白宫没有迫使他们回到政策轨道，我们就失去了所有的杠杆。”见Same Bed，Different Dreams，p.137。布朗在克林顿宣布“脱钩”的决定后说：“我观察到，当卡特总统停止向俄国出口小麦时，这个买卖被澳大利亚和加拿大人拿走了。我也观察到，当里根总统试图停止建设俄国的天然气管道时，卡特比勒公司几乎把管道拿到了。我们越来越发觉，经济是外交中的重要之点。事情会越来越是这样。” 见Peter Behr，“U.S.Businesses Waged Year-Long Lobbying Effort on China Trade”，Washington Post，May 27，1994，p.A-28.

[45] 《1993—2000年大事纵览》，第29页。

[46] 采访芮效俭；Beyond Tananmen ，p.189.

[47] 《1993—2000年大事纵览》，第31—32页；Warren Christopher，In the Stream of History.Shaping Foreign Policy for a New Era（Stanford University Press，1998），pp.152—154；About Face ，p.304.

[48] A Great Wall ，p.409.

[49] The Changing of Guard ，p.64.

[50] 参见本书第404、406、407页表格。

[51] Beyond Tiananmen，p.188.

[52] Peter Behr，“Major U.S.Companies Lobbying Clinton to Renew China’s Trade Privileges”，Washington Post，May 6，1994，p.A—19；About Face，p.309.

[53] 《1993—2000年大事纵览》，第333页。

[54] Daniel William，“U.S.Stress on Rights Gives Way”，Washington Post ，May 27，1994，p.A—1.

[55] A Great Wall ，p.409.

[56] Introduction by Lee H.Hamilton，James R.Lilley and Wendell L.Willkie，Ⅱ，eds.，Beyond MFN.Trade with China and American Interests（The AEI Press，1994），pp.4—8.

[57] “From Denial to Leadership:The Clinton Administration and China”（unpublished paper），p.6.

[58] Peter Behr，“US Businesses Wages Year-Long Lobbying Effort on China Trade”，Washington Post，May 27，1994，p.A—28.

[59] Daniel Williams，“U.S.Stress on Rights Gives Way”，Washington Post，May 27，1994，p.A—1.

[60] Daniel Williams，“Trip Expectation Lowered.Christopher Concerned Beijing Is ‘Going in Wrong Direction’”，Washington Post，March 10，1994，p.A—34.

[61] 《1993—2000年大事纵览》，第333—334页。

[62] Beyond Tiananmen，p.196.

[63] Beyond Tiananmen ，p.196.

[64] Public Papers:Clinton ，1994，Vol.Ⅰ，p.991.

[65] Ted Shelsby，“Trade and Human Rights:Should They Be Linked?”，Washington Post，May 29，1994，p.1—D.

[66] William Branigin，“Asians Welcome China Decision:Retreat Seen as Stamp of Clinton’s Waffling Foreign Policy”，Washington Post，May 29，1994，p.A—49.

[67] Beyond Tiananmen，p.197.

[68] 《1993—2000年大事纵览》，第340—341页。

[69] 采访美中贸易全国委员会会长柯白。

[70] Steven Mufson，“Assault from the All Sides on US-China Relations”，Washington Post，August 30，1994，p.A—1.

[71] The Changing of the Guard,pp.99—100.

[72] 《人民日报》1993年5月7日。

[73] 国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与中国的统一》（1993年8月31日）。

[74] The Changing of the Guard,p.128.中美建交后，美国联邦政府高级官员不再访问台湾，台湾改为争取州长和州一级的官员。克林顿第一次访问台湾是1979年，离中美建交不到一年。1985年他又是台湾的“双十节”的两位“贵宾”之一，另一位是弗吉尼亚州州长罗布。See About Face,p.205.关于有关的行政指示，见本书第63页。

[75] U.S.Department of State Dispatch,Vol.4,No.14（April 5,1993）,p.218.

[76] The Changing of the Guard ，p.137.

[77] Public Papers:Clinton ，1993，Vol.Ⅱ，p.2025.

[78] The Changing of Guard，p.139，154—155.“与台湾关系法”第三节甲、乙两款是关于美国向台湾出售武器的规定；在1982年8月17日中美联合公报中美国作出了售台武器在数量和质量方面都不超过建交以来的水平的承诺，见本书第130页。

[79] The Changing of Guard ，pp.141—142；John W.Garver，FaceOff.China，the United States，and Taiwan Democratization（Seattle:University of Washington Press，1997），p.39.《授权法》中的声明不是《授权法》正式的组成部分，所以没有法律效力，对行政机构没有约束力。但这类声明往往表示国会的一种意向，所以总统在执行过程中一般也会加以注意，不会去违背这种意向。因为如果总统违背了国会的意向，国会很可能以后采取更强硬的立法措施，导致国会与政府的对立和冲突。采访某前国会议员助手。

[80] 《1993—2000年大事纵览》，第38页；The Changing of Guard，pp.143，155.

[81] 前克林顿政府官员对此却有别的解释。洛德说：“这是往前进一步，而不是往后退。台湾的总统还从来没有踏上美国的土地。所以我们实际上比以往任何一届政府都做得多。”当时国家安全委员会主管中国事务的官员罗思（克林顿第二任期任负责东亚事务的助理国务卿）说：“李登辉没有走下飞机，并以此非常聪明地改变了辩论，使他看起来似乎是囚犯，受到了侮辱。” About Face ，pp.315—318；China Confidential ，pp.477—478.卜睿哲谈到，李登辉早就想访问美国，他在寻找机会，这次在夏威夷“受辱”恰恰给他提供了这样的机会，使他可以动员起美国的国会来支持他。他认为国会为支持李登辉访问所作的努力是太巨大了，是国会中很少见的。采访卜睿哲。

[82] China Confidential ，p.473；In the Stream of History ，p.286.

[83] James Mann，“Congress and Taiwan:Understanding the Bond”，Making China Policy ，p.203.有的美国学者认为，“美国在台湾的最大利益不是贸易、投资和文化交流，而是确保台湾的自由、民主政体不被颠覆。”见Face Off ，p.164.

[84] 这是美国的统计数字。见About Face ，p.318.

[85] 采访卜睿哲。

[86] “Taiwan Policy Review”，Statement before the Senate Foreign Relations Committee by Winston Lord，September 27，1994，U.S.Department of State Dispatch ，Vol.5，No.42（October 17，1994），pp.705—706；Richard Bush，“Taiwan Policy Making since Tiananmen:Navigating through Shifting Waters”，Making China Policy ，pp.186—187；Beyond Tiananmen ，p.206.白宫西翼即“老办公大楼”（Old Executive Building），是国家安全委员会和白宫工作人员办公地点。

[87] 梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，时事出版社1997年版，第274—283页；《1993—2000年大事纵览》，第45页。

[88] 《1993—2000年大事纵览》，第46页。

[89] John M.Goshko，“Clinton Taiwan Policy Is Criticized；Major Moves Would Prove Mainland China on Rights，Lawmakers Say”，Washington Post ，September 8，1994，p.A5.

[90] 《1993—2000年大事纵览》，第50页。斯坦利·罗思后来说：“回过头来看，也许不进行此事更好。因为没有可能使任何人满意。结果就产生了一连串麻烦。”见About Face ，p.319.卜睿哲也认为，这次审议是不成功的：中国政府不满意，因为它走得太远；台湾不满意，因为它走得不够远；国会一些人也不满意，因为它没有给台湾什么实质性的东西。而克林顿政府则认为，既然大家都不满意，那么这次调整必定是成功的。采访卜睿哲。

[91] 姜殿铭主编：《台湾一九九五》，九州图书出版社1996年版，第357—362页。

[92] 参见苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第725页。

[93] 《台湾一九九五》，第271页。按新台币与美元30：1算，则将近100亿美元了。

[94] Introduction.Cassidy & Associates Website.

[95] Don Oberdorfer，“For the Chinese，the Main Issue Is Always Taiwan；As U.S.- China Summit Nears，Old Tensions Flare Anew”，Washington Post ，October 19，1997.关于卡西迪公司在国会投票中起的作用，美国学者和前政府官员中有不同的评价。傅立民认为，国会对台湾的支持是台湾买来的。卜睿哲认为卡西迪公司的活动是李登辉得以访问的原因之一，他称它是“我从未见过的最精心策划的一次公关活动”。罗思和白乐崎则认为，卡西迪公司的作用是次要的，“台湾在国会中有众多的支持。此事的性质，与认为台湾是一个良好的、能起作用的样板的看法结合在一起，足以在国会中赢得支持”。但公关公司的作用确实是很有效的，它使报社的编辑部、民主党竞选的捐助者、以及相当一批州长与地方政府一起支持李登辉的访问。公关公司“帮助制造了一种氛围，使此事成为政府一件非常棘手的事情。” Making China Policy ，p.209；China Confidential，p.479.

[96] 共和党在中期选举中获胜后，将众议院外交事务委员会改名为“国际关系委员会”。

[97] About Face ，p.320.

[98] Beyond Tiananmen ，p.213.

[99] Taiwan Communique（Published by International Committee for Human Rights in Taiwan），No.66，June 1995，p.4.

[100] “Taiwan Policy Review”，Statement before the Senate Foreign Relations Committee by Winston Lord，September 27，1994；U.S.Department of State Dispatch，Vol.5，No.42（October 17，1994），pp.705—706.卡西迪公司只是台湾雇用的公司之一。美国司法部资料显示，至1991年登记在案的为台湾进行公关服务的公司及个人达51家之多。见《台湾一九九五》，第264页。

[101] About Face ，p.321.

[102] Richard C.Bush，“Taiwan Policy Making since Tiananmen:Navigating through Shifting Waters”，Making China Policy ，p.187；China Confidential，p.479.美国在台协会前理事主席卜睿哲把争取李登辉访美的这场运动称做“近年来影响外交政策的最老谋深算的一次行动”。

[103] Beyond Tiananmen，p.214；Taiwan Communique ，June 1995，p.2.

[104] 《外交十记》，第305页；In the Stream of History ，p.287；China Confidential，p.479.

[105] Face Off ，p.68；Richard C.Bush，“Taiwan Policy Making since Tiananmen:Navigating through Shifting Waters”，Making China Policy，p.188.

[106] 《1993—2000年大事纵览》，第66页。

[107] In the Stream of History ，pp.286—287；About Face ，pp.322—324；斯坦伯格认为，给李登辉发放签证的最主要原因是克林顿总统本人的个人感情。采访斯坦伯格。

[108] About Face，p.324；Beyond Tiananmen，p.215.

[109] About Face ，p.325；Beyond Tiananmen ，p.216.

[110] China Confidential，p.480；About Face ，pp.325，327；Beyond Tiananmen ，p.217.

[111] Robert Ross，“From Denial to Leadership:The Clinton Administration and China”，p.11.

[112] 《美国国务院关于李登辉访美的声明》（1995年5月22日），《美台关系重要资料选编》，第286—287页。

[113] Taiwan Communique ，June 1995，p.4.

[114] 《台湾一九九五》，第515—523页。

[115] China Confidential ，p.481；About Face ，p.327；Beyond Tiananmen ，p.219；Barteon Gellman，“US and China nearly Came to Blows in 1996”，Washington Post ，June 21，1998，p.A—01.克里斯托弗在回忆录中写道：“不幸的是，李登辉那年夏天对康奈尔大学的访问超过了界限，具有了非常政治化的性质，结果将我们与中国的关系陷入了困境。我们原先被告知，他在校友会上的讲话不会有什么实质性内容，但结果这是高度政治性的和相当挑衅性的。”In the Stream of History ，p.287.

[116] 《外交十记》，第306页。

[117] 《外交十记》，第310页；《1993—2000年大事纵览》，第72页。

[118] 同上书，第308、309页。

[119] 中华人民共和国外交部政策研究室编：《中国外交（1996）》，世界知识出版社1997年版，第481页。芮效俭是静悄悄地离任的，没有举行告别招待会，没有为人所注意，而使馆有时甚至可能为一位一秘的离任举行这样的招待会。这对这位大使实在有失公平。1991年8月他作为大使到中国时，中美关系相当紧张。芮效俭这位真正的中国通、美国历任驻华大使中中文说得最好的一位大使，为改善两国关系作出了不懈的努力，向国务院提出了许多建议，包括对“银河”号事件的处理，包括如何看待中国的人权状况，以及李登辉访华可能引起的后果，可惜，他的建议基本被国务院所忽视，他甚至因此受到不公正的对待。作为一位大使，他是既称职又努力的，但他却眼睁睁地看着中美关系经历一个又一个的波折而无可奈何。其根本原因就在于，到1995年年中，克林顿政府没有制定出一种完整的、前后一贯的战略来处理与中国的关系。它只是对一个一个发生的事件作出反应，任随国内政治中的种种因素对复杂和多方面的中美关系产生影响。参见Beyond Tiananmen ，p.227.

[120] 《1993—2000年大事纵览》，第72页。

[121] About Face，p.330；James Mann，“Congress and Taiwan:Understanding the Bond”，Making China Policy，p.210.

[122] In the Stream of History ，pp.296—298.

[123] 美籍华人，一个所谓“人权活动分子”，详见本书第403页。

[124] 尽管如此，克里斯托弗对他在文莱能否与钱其琛进行成功的会晤仍然没有把握。美国驻华使馆也是这样警告他的。他对克林顿说，他与钱其琛的会晤将是他此行中“最复杂、最有问题的一件事”。In the Stream of History，pp.289.

[125] Beyond Tiananmen，p.232.

[126] In the Stream of History ，p.289；About Face ，p.330；《外交十记》，第312页。

[127] In the Stream of History ，p.290.

[128] 《外交十记》，第313页；New York Times,August 28,1995.

[129] Kenneth Lieberthal，“Domestic Forces and Sino-U.S Relations”，Living with China ，p.258；采访斯坦伯格。国务院发言人的说法是，非正式的首脑会晤“最恰当地反映出美中关系的现状。” See Robert Ross，“The 1995—1996 Taiwan Strait Confrontation”，International Security ，Vol.25，No.2（Fall 2000），p.100.

[130] 王立：《波澜起伏——中美关系演变的曲折历程》，世界知识出版社1998年版，第301页；“Press Briefing by Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Winston Lord and Director of Asian Affairs Robert Suettinger，October 24，1995”，U.S.Department of State Geographic Bureaus，Electronic Research Collection；Robert Ross，“The 1995—1996 Taiwan Strait Confrontation”，International Security，Vol.25，No.2（Fall 2000），p.99.

[131] 《1993—2000年大事纵览》，第93页。美方参加会晤的国家安全委员会官员苏葆立在书中记载说，江主席很有自信，讲话不看讲稿，对视着克林顿的眼睛，表现出两位领导人之间进行真诚对话的愿望。他直截了当地阐述有争议的问题，不时用一些笑话来调节气氛，有时是用英语。本来的安排是：小范围的会晤半个小时，大范围的全体代表团的会议一个小时，结果由于小范围的会晤进行得很好，持续了近一个小时，正式的讨论反而缩短了时间。见Beyond Tiananmen ，pp.241—242.

[132] 《外交十记》，第314—315页。

[133] 参见《美国对华政策与台湾问题》，第747页。

[134] Face Off ，pp.97—98.

[135] Face Off ，p.99.

[136] 《1993—2000年大事纵览》，第102页；Patrick E.Tyler，“Beijing Steps up Military Pressure on Taiwan Leader”，New York Times ，March 7，1996，p.A—1.

[137] China Confidential ，pp.479，485—486；Steven Mufson，“China Blasts U.S.for Dispatching Warship Groups；Beijing Resumes Maneuvers Near Outlying Taiwanese Island”，Washington Post ，March 20，1996，A-21；Robert Ross，“The 1995—1996 Taiwan Strait Confrontation”，International Security ，Vol.25，No.2（ Fall 2000），p.109.佩里原先甚至主张派遣航母编队驶经台湾海峡，但沙里卡什维利和太平洋舰队司令普里赫认为没有必要采取这样挑衅性的举动。见Beyond Tiananmen ，p.255.

[138] John O’Neil，“U.S.Sending More Ships to Taiwan Area in Warning China”，New York Times ，March 11，1996，p.A-5；Steven Mufson，“China Blasts U.S.for Dispatching Warship Groups；Beijing Resumes Maneuvers Near Outlying Taiwanese Island”，Washington Post ，March 20，1996，p.A-21；Steven Mufson，“China Warns U.S.Against Taiwan Role”，Washington Post ，March 12，1996，p.A-10；China Confidential，p.486.

[139] Face Off ，p.103.

[140] Steven Mufson，“Chinese Ships，Planes Maneuvers Near Taiwan”，Washington Post ，March 13，1996，p.A-18；Beyond Tiananmen ，p.257.

[141] Beyond Tiananmen ，pp.257—258.

[142] 《1993—2000年大事纵览》，第104页。

[143] Patrick E.Tyler，“Beijing Steps up Military Pressure on Taiwan Leader”，New York Times ，March 7，1996，p.A-1.

[144] John O’Neil，“U.S.Sending More Ships to Taiwan Area in Warning China”，New York Times ，March 11，1996，p.A-5.

[145] Richard Bush，“Taiwan policy Making since Tiananmen:Navigating through Shifting Waters”，Making China Policy ，p.190.

[146] Bradley Graham，“U.S.Approves Arms Sales to Taiwan”，Washington Post ，March 20，1996，p.A—24；参见《美国对华政策与台湾问题》，第749—750页。

[147] 《1993—2000年大事纵览》，第104页。

[148] Steven Mufson，“China，Taiwan Take Conciliatory Steps；Beijing Ends Military Maneuvers，Taipei Lifts Ban on Direct Travel”，Washington Post ，March 26，1996，p.A—1.

[149] 参见《美国对华政策与台湾问题》，第751页。

[150] China Confidential ，p.485；Robert Ross，“The 1995—1996 Taiwan Strait Confrontation”，International Security ，Vol.25，No.2（Fall 2000），p.108；Ralph Clough，Cooperation or Conflict in the Taiwan Strait（New York :Rowman and Littlefield Publishers，Inc.，1999），p.90；有的学者把此次台湾海峡的对抗称作“稳定的危机”，见Face Off ，p.162.美国决策者也曾估计，中国可能会采取较低水平的军事行动，如夺取某些沿海无人居住的岛屿，或者向某些无人居住的岛屿发射导弹。他们认为这种可能性是5％—10％。

[151] Robert Sutter and James J.Przystup，“U.S.-China Relations:Issues and Options”，in Kim R.Holmes and James J.Przystup，eds.，Between Diplomacy and Deterrence.Strategies for U.S.Relations with China（The Heritage Foundation，1997），p.3.采访李侃如。

[152] Henry Kissinger，“The Stake with China”，Washington Post，March 31，1996，p.c—7.

[153] William Perry，“Defense in an Age of Hope”，Foreign Policy Backgrounder ，July 19，1996，p.9.

[154] “Remarks by President Clinton at the Asian Pacific American Caucus Dinner，Sheraton Washington Hotel，May 16，1996”；U.S.Information Service，Embassy of the United States of America，eds.Foreign Policy Backgrounder ，May 21，1996.1997年7月，克林顿总统曾经对他第一任期头两三年的对华政策有过一个总结，他说：“我到白宫后，考虑了此事［对华政策］，当我有机会接触了中国人和中国领导人，了解了他们对世界和我们的看法，我得出结论，［以前的政策］显然不对。”见Same Bed，Different Dreams ，p.135.

[155] “Address by Secretary of State Warren Christopher on American Interests and the U.S.- China Relationship，New York，May 17，1996”，Foreign Policy Backgrounder ，May 20，1996.克里斯托弗在卡特政府中任副国务卿，所以他把自己视为中美关系正常化的见证人。见本书第74页。

[156] 《1993—2000年大事纵览》，第114—115页。

[157] 采访李侃如。兰普顿写道，莱克四天的访问使他发生了惊人的变化。访问后，他认为要以尊敬的态度对待中国领导人，中国在经济方面的变革确实令人惊讶，他甚至表示，在人权问题上施加太多压力也可能事与愿违。见Same Bed，Different Dreams，p.138.

[158] 参见林正义主编：《中美关系专题研究，1995—1997》，台北1998年版，第176页。

[159] 参见《美国对华政策与台湾问题》，第756页。

[160] “Address by Secretary of State Warren Christopher on American Interests and the US-China Relationship，New York，May 17，1996”，Foreign Policy Backgrounder，May 20，1996.

[161] China Confidential，p.489；采访卜睿哲。

[162] Chas Freeman，“The End of Taiwan?”，New York Times ，February 15，1996，p.A—27.

[163] Robert Ross，“The 1995—1996 Taiwan Strait Confrontation”，International Security，Vol.25，No.2（ Fall 2000），p.109.

[164] 参见本书第395页。并见Harry Harding，“Again on Interim Agreements in the Taiwan Strait”，in Gerrit Gong，ed.，Taiwan Strait Dilemmas.China-Taiwan-U.S.Policies in the New Century（CSIS ，March 2000），pp.3—6.“六项保证”见本书第156页。

[165] Face Off，p.151.

[166] Arthur Waldron，“Back to Basics:The U.S.Perspective on Taiwan-PRC Relations”，in James Lilley and Chuck Downs，eds.，Crisis in the Taiwan Strait（National Defense University Press，1997），p.339.

[167] 参见《参考消息》2001年7月24日。

[168] 采访卜睿哲。

[169] 陈子帛：《美台关系会否峰回路转》，《信报》2003年7月25日。

[170] Cooperation or Conflict in the Taiwan Strait ，pp.7—8；采访李侃如。

[171] Bradley Graham，“U.S.Approves Arms Sales to Taiwan”，Washington Post ，March 20，1996，p.A—24；采访简淑贤。

[172] Patrick E.Tyler，“Beijing Steps up Military Pressure on Taiwan Leader”，New York Times，March 7，1996，p.A—1；Steve Mufson，“Chinese Ships，Planes Muneuver Near Taiwan”，Washington Post ，March 13，1996，p.A—18.

[173] 参见张蕴岭主编：《转变中的中、美、日关系》，中国社会科学出版社1997年版，第374—375页。

[174] 转引自理查德·伯恩斯坦、罗斯·芒罗著，隋丽君等译：《即将到来的美中冲突》，新华出版社1997年版，第152页。

[175] China Confidential ，p.491.

[176] 参见Harry Harding，“Red Star Rising in the East”，Washington Post，March 9，1997，p.X-4；A Fragile Relationship，p.291.

[177] 大选之前，有的共和党人就宣称，如果克林顿再次当选，共和党要让他每天都像生活在地狱中一样。哈佛大学研究员布莱克韦尔Robert Blackwill在中国社会科学院美国研究所的报告，1996年8月26日。

[178] 类似的报道有：Susan Schmidt，“Clinton:New Allegations Warrant Vigorous Probe”，Washington Post，February 14，1997；Brian Duffy and Bob Woodward，“FBI Probes China Linked Contributions，Task Forces Examines Influence on Congress”，The Washington Post，February 28，1997，p.A-1；Paul Blustein:“Campaign Gifts Controversy Hampers US China Policy”，Washington Post ，March 20，1997，p.A-1-2；Mark Hosenball and Even Thomax，“A Chinese Connection?” Newsweek，February 24，1997；Brian Duffy and Bob Woodward，“FBI Altered 6 Lawmakers to Donations from Beijing”；International Herald Tribune，March 10，1997；Michael Kelly，“TRB:Citic-Vip”，The New Republic，March 10，1997；Michael Dobbs，“Albright Tells Chinese Envoy of ‘Serious Concern’”，Washington Post ，April 29，1997，p.A-14；Edward Walsh and Guy Gugliotta，“Chinese Plan to Buy US Influence Alleged，Thompson Issues Charge as Hearings Begin”，Washington Post ，July 9，1997，p.A-1.

[179] 《即将到来的美中冲突》，第9页。

[180] 《华盛顿邮报》的专栏作家霍格兰德写道：“今日的美国缺乏对中国的共识，美国人缺乏一种足够强大和足够深刻的对中国的共同见解来支持一种前后一贯的政策，或者与中国敌对，或者与中国合作。” 见Beyond Tiananmen ，p.284.这可以说是当时美国情况的真实概括。美国对华政策辩论是从冷战结束之后就开始的，1997年后仍在继续，只是1997年达到高潮。所以本章中也采用了少数1997年前后的材料。

[181] Kenneth Auchincloss，“Friends or Foe”，Newsweek ，April 1，1996，pp.14—19.

[182] 《即将到来的美中冲突》，第49—51页。

[183] Michel C.Oksenberg，Michael D.Swaine，Danial C.Lynch，The Chinese Future（Pacific Council on International Policy & RAND Center for Asia-Pacific Policy，1997），pp.4—5，27.

[184] 《即将到来的美中冲突》，第172—174页。

[185] Robert Ross，“Strategic and Bilateral Context of Policy-Making”；Marcus Noland，“U.S.-China Economic Relations”，in Robert Ross，ed.，After the Cold War.Domestic Factors and U.S.-China Relations（New York:M.E.Sharpe，1998），pp.20—22；107—148；Robert Ross，“Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.47.

[186] Paul Blustein，“The China Conundrum；Engaging Beijing May Be the Only Choice”，Washington Post ，April 13，1997.

[187] 《即将到来的美中冲突》，第59—60页。

[188] Solomon M.Karmel，“The Chinese Military’s Hunt for Profits”，Foreign Policy，Summer，1997，p.106.

[189] 《即将到来的美中冲突》，第121页。

[190] 安德鲁·内森、罗伯特·罗斯：《长城与空城计——中国对安全的寻求》，新华出版社1997年版，第140页。

[191] Lane，Weisenbloom and Liu，eds.，Chinese Military Modernization（Washington，D.C.:The AEI Press，1997），pp.184—187.

[192] 《长城与空城计》，第8、139页；Robert Ross，“Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.43.

[193] “Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.42.

[194] David Shambaugh，“China’s Military:Real or Paper Tiger?”，The Washington Quarterly ，Spring，1996，pp.19—36.

[195] The Joint Economic Committee，Congress of the United States:“China’s Economic Future:Challenge to the US Policy”（Armonk，New York:M.E.Sharpe，1997），pp.320—338.

[196] Joseph Nye，“The Case for Deep Engagement”，Foreign Affairs ，Vol.74，No.4（July/August 1995），p.100.

[197] “Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.45.

[198] 史文和阿勒斯泰·约翰斯顿：《中国与军备控制》，伊莉莎白·埃克诺米（易明）、米歇尔·奥克森伯格（即欧森柏）主编：《中国参与世界》，新华出版社2001年版，第124页。

[199] 《即将到来的美中冲突》，第51—53、89页。

[200] Martin Sieff，“Chinese-U.S.Relations Take Center State.Some Experts Fear Imperial Goals in Future”，Washington Times ，June 13，1997，p.A—19.

[201] 《人民日报》1997年10月25日。

[202] Harry Harding，“Red Star Rising in the East”，Washington Post ，March 9，1997，p.X—4.

[203] 转引自王缉思：《高处不胜寒》，世界知识出版社1999年版，第276页。

[204] 《中国参与世界》，第8页。

[205] Robert Ross，“Beijing as a Conservative Power”，Foreign Affairs ，March/April 1997.

[206] “Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.42.

[207] “Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.42.

[208] See David Shambaugh，“Containment or Engagement”，International Security ，Vol.21，No.2（Fall 1996），p.185.

[209] See Paul Blustein，“The China Cunundrum；Engaging Beijing May Be the Only Choice”，Washington Post ，April 13，1997.

[210] Peter Rodman，“And How to Handle China”，National Review，May 5，1997，pp.39—42.

[211] Aaron Friedberg，“Broken Engagement”，The Weekly Standard ，February 24，1997，pp.12—13.

[212] Joseph Nye，“The Case for Deep Engagement”，Foreign Affairs，Vol.74，No.4（July/August 1995），p.94.

[213] 《中国参与世界》，第10页。

[214] 兹比格纽·布热津斯基著、中国国际问题研究所译：《大棋局》，上海人民出版社1998年版，第242页。

[215] Kenneth Lieberthal：“A New China Strategy”，Foreign Affairs ，Vol.74，No.6（November/December 1995），p.37.

[216] David Shambaugh，“Containment or Engagement of China”，International Security ，Vol.21，No.2（Fall 1996），pp.207—208.

[217] National Committee on United States-China Relations，Inc，Toward Strategic Understanding Between American and China，December 1996，p.i.

[218] Ezra F.Vogel，ed.，Living with China.U.S.China Relations in the Twenty-first Century（New York:W.W.Norton & Company，1997），p.18.

[219] Living with China ，pp.284—285.

[220] Living with China ，p.160.

[221] Kenneth Lieberthal：“A New China Strategy”，Foreign Affairs ，Vol.74，No.6（November/December 1995），p.37.

[222] “Why Our Hardliners Are Wrong”，The National Interest ，Fall 1997，p.45.

[223] “A New China Strategy”，Foreign Affairs ，Vol.74，No.6（November/December 1995），p.36.

[224] Joseph Nye，“Foreword”，John F.Kennedy School of Government，Harvard University:The China Initiative ，February 1998.

[225] David Lampton，“A Growing China in a Shrinking World:Beijing and the Global Order”，Living with China ，p.121.

[226] David Shambaugh，“Containment or Engagement of China”，International Security ，Vol.21，No.2（Fall 1996），p.181.

[227] 《长城与空城计》，第229页。

[228] 《中国参与世界》，第194、208—209页。

[229] 《中国参与世界》，第12页。

[230] The Chinese Future ，pp.4—5，27.

[231] 《中国参与世界》，第127—128页。

[232] “Final Report of the Eighty-Ninth American Assembly”，Living with China ，p.300.

[233] Kenneth Lieberthal：“A New China Strategy”，Foreign Affairs ，Vol.74，No.6（November/December 1995），p.36.

[234] Harry Hardiing，“Breaking the Impass over Human Rights”，Living with China ，pp.174—183.

[235] “Final Report of the Eighty-Ninth American Assembly”，Living with China，pp.304—305.

[236] “A New China Strategy”，Foreign Affairs，Vol.74，No.6（November/December 1995），p.36.

[237] Robert Sutter and James J.Przystup，“U.S.-China Relations:Issues and Options”，in Kim R.Holmes and James J.Przystup，eds.，Between Diplomacy and Deterrence.Strategies for U.S.Relations with China（Heritage Foundation，1997），pp.3，16.

[238] 参见Harry Harding，“Red Star Rising in the East”，Washington Post ，March 9，1997，p.X—4.

[239] 沈大伟在中国社会科学院美国研究所的讲演，1997年6月12日。

[240] About Face ，p.351.

[241] Address to the American Assembly by Senator Sam Nunn，Living with China ，p.284.

第八章 首脑互访

第一节 江泽民访美

1996年11月，克林顿总统连选连任，1997年开始了他的第二任期。经过4年的磨合，中美两国关系在1996年下半年已经开始明显改善。1997年继续保持了改善势头，并导致了1997年10月江泽民主席访美和1998年6月克林顿总统对中国的回访，大大推进了双边关系的发展。在1997年2月4日的《国情咨文》中，克林顿总统说：

为了美国的利益和理想，我们必须同中国进行更深入的对话。一个孤立的中国不符合美国的利益。一个在世界上发挥适当作用的中国符合美国利益。我将去中国，我也邀请了中国的主席来访问美国，这不是因为我们对所有问题都意见一致，而是因为与中国接触是应对我们共同面对的挑战的最好办法，诸如停止核试验和坦率地处理我们之间的根本分歧，如人权问题。[1]

1997年2月19日，中国20世纪的巨人邓小平病故。巨星陨落，举世哀恸。邓小平不仅是中国改革开放的总设计师，而且是中美关系的缔造者之一，他为中美关系正常化和双边关系的发展作出了不可磨灭的贡献。他的战略胆识和气魄，他高超的政治智慧和深谋远虑，他务实的作风，都受到众多美国政界、商界、学界和其他友好人士的景仰。克林顿总统发表声明表示哀悼。声明说，邓小平是“世界舞台上一位非凡的人物，是中美实现关系正常化的推动力量，他1979年对美国的历史性访问为美中关系和双方合作的迅速发展奠定了基础”。声明还表示，希望中国继续“作为一个政治稳定、经济开放、尊重人权与法治的大国出现在世界上，并成为建立国际安全秩序的一个完全伙伴”。同日，正在英国访问的国务卿奥尔布赖特也对邓小平的逝世表示悼念。21日，克林顿总统致电江泽民主席，对邓小平的逝世表示哀悼。副总统戈尔前往中国驻美大使馆，代表美国政府表示“深切悼念”。美国许多政府官员、前政府官员和各界友好人士通过不同的方式缅怀邓小平，高度评价他的伟大功绩。[2]

2月20日，由美中协会、外交关系委员会等4团体发起的纪念《上海公报》发表25周年大会在纽约广场饭店隆重举行。美国代理国务卿塔尔诺夫，前国务卿基辛格、黑格和万斯，中国驻美大使李道豫以及美国各界人士400多人参加了集会。克林顿总统和前总统布什发来贺电。塔尔诺夫在会上讲话。他说：“中国已经使自己融入了国际经济和政治体系，这不仅帮助加强了中国的安全，而且加强了地区和全球的安全。这些进步中的每一项都是中国领导人自觉选择奉行经济改革的政策和在国际上发挥更大作用的结果。”在讲到克林顿政府第一任期对华政策时，他说：

中国发生的一个事件的结果是使美国决定把中国在人权问题上的进展与中国的最惠国待遇挂钩。但这样做的结果是，最惠国待遇这根大棒既威胁了我们的利益，也威胁了中国的利益……因此克林顿政府决定把对华政策的范围和实质从过去5年来关于最惠国待遇辩论的阴影下摆脱出来，与中国实行全面接触并重新进行战略对话。我们寻求这种对话，并把它作为扩展我们有共同利益领域的合作和坦率地、互相尊重地、耐心地处理我们之间的分歧的最好途径。

接着，他又对中美战略对话的3个主题进行了阐述。这就是：发展两国的经济关系；中美关系是多方面的，不能让某一个问题主宰了整个关系；美国对“一个中国”政策的持久承诺。最后，他在赞颂了尼克松、基辛格、毛泽东、周恩来的远见和勇气后说：

今天的远见就是在两个大国之间发展一种新的关系。今天的勇气要求中美两国以尊重与合作的精神来处理两国间一致和不一致的复杂领域。我可以向你们担保，克林顿总统和奥尔布赖特国务卿决心致力于这一任务。[3]

这篇讲话虽然篇幅不长，但可以说是对克林顿政府第一任期对华政策的总结和第二任期对华政策的展望，也是对克林顿上述国情咨文中关于对华政策的说明。他表明，克林顿政府的对华政策已经摆脱了过去4年随波逐流的状况，而要追求一种比较整合、比较一致、具有明确方向的政策。

2月下旬，奥尔布赖特国务卿作东亚之行，除访问美国的盟国日本和韩国外，她还访问了中国。这是她上任以后对东亚地区的第一次访问。美国国务卿上任后最初访问的一般只是盟国和他们认为最重要的国家。她把中国包括在首次东亚之行中，也表明了对中美关系的重视。钱其琛副总理兼外长同她举行了会谈。江泽民主席和李鹏总理分别会见了她。奥尔布赖特向中国领导人表示，美中两个重要国家面临着维护世界和平与稳定的共同任务，因此美国把美中关系视为最重要的双边关系之一。克林顿曾多次表示，要在他的第二任期内进一步加强美中关系，建立起合作伙伴关系。奥尔布赖特在对美国大使馆人员讲话时说：“美中关系无疑是我们即将进入的21世纪世界稳定的关键因素。”她在24日举行的记者招待会上表示，“对会谈的气氛和会谈的实质性效果感到非常满意”。[4]

克林顿政府是决意改善中美关系了，但美国的反华势力依然存在。克林顿赢得大选胜利，他的政治反对派恨得咬牙切齿，他们不惜任何手段，来攻击他的政策，他的对华政策也就成了这种美国国内政治的替罪羊。一些因各种原因反华的国会议员、他们的助手、一些利益集团、一些新闻从业人员、一些思想库的谋士和学术界人士组成了一个松散的联盟，即所谓“蓝队”，肆无忌惮地妖魔化中国，攻击克林顿政府对中国的接触政策，恶化了美国的政治气氛。

尽管如此，戈尔副总统还是按照双方早先达成的安排，于3月24日至28日对中国进行了访问。他是90年代以来访问中国的级别最高的美国官员。李鹏总理与他进行了会谈。双方都认为，中美两国能否处理好两国关系、两国如何在世界上发挥作用，将对21世纪的世界和平和繁荣产生重大影响。李鹏还和戈尔共同主持了“中美环境与发展讨论会”。26日，江泽民主席会见了戈尔副总统。江泽民提出，把一个健康、稳定的中美关系带入21世纪，双方应当把握三项原则：第一，始终把握两国的共同利益；第二，处理中美关系要站得高、看得远；第三，确实遵守三个联合公报。戈尔表示，美中必须在双边、国际和地区问题上加强合作，在各个层次上频繁接触，增加交流，扩大共识。虽然戈尔访华进行得很好，达到了预想的结果，但“蓝队”却认为他没有取得具体成果，空手而归。3月31日，白宫发言人麦柯里在新闻发布会上说：“戈尔到北京是为了进一步加深双方已有的对话，这种对话最终将促成两国元首互访，他做得非常出色。使命完成了。”对“蓝队”予以驳斥。[5]

本来，经过了7年翻来覆去的辩论，关于中国的最惠国待遇不应该再成为一个激烈争论的问题。但1997年由于反华逆流再起，结果这又成了一个问题，国会中又有相当多的议员纷纷要求取消中国的最惠国待遇，或提出种种附加条件。各种反华势力又使出了浑身解数，阻挠延长中国的最惠国待遇。5月，由福音派新教徒组成的家庭问题研究会、美国天主教和劳联—产联等三个组织联合举行记者招待会，反对给予中国最惠国待遇。家庭问题研究会主席加里·鲍威最为起劲。他多次组织记者招待会，游说国会议员，并利用在电台和电视台宣讲基督教教义的机会反对给予中国最惠国待遇。民主党左翼等人权激进派继续反对政府将人权与贸易“脱钩”的做法，他们得到不少左翼文化人士和机构的支持，读者众多的《时代》周刊和《新闻周刊》也对所谓中国人权和宗教状况肆意歪曲。汹涌的反华浪潮，严重影响了美国公众的情绪。据有的民意调查显示，61％的调查对象反对延长中国的最惠国待遇。[6]鉴于香港即将回归中国，众议院议长、共和党人金里奇甚至提议只延长半年，以便监视香港回归后的事态发展。众议院多数党领袖阿米支持这一主张。但这一主张遭到克林顿政府的批驳。5月1日，克林顿称缩短延长中国最惠国待遇期限是一个“馊主意”，国务院也拒绝了这一方案。[7]

这一回，克林顿政府动员起来为延长中国的最惠国待遇而努力。5月19日，克林顿总统在对美青年经理组织和世界经理组织的国际会议上的讲话中正式宣布，将延长中国最惠国待遇一年。他强调，中国在经济开放和政治稳定状态下继续发展，通过接触使中国融入国际社会，对美国有极大利害关系。同日，总统国家安全事务助理伯杰和贸易代表巴尔舍夫斯基在白宫记者招待会上谈延长中国最惠国待遇问题。伯杰强调，与中国接触符合美国最大利益。接触是扩大合作和处理双方分歧的途径，它可以对中国施加长远的影响。巴尔舍夫斯基指出，取消这一待遇将有损香港的经济稳定和政治稳定；改变美中贸易逆差的最好办法是打开中国市场，而不是中断两国经济关系。[8]

6月6日，伯杰在外交关系委员会发表题为“确立新的对华共识”的讲话，正面阐述政府的政策。他指出，取消中国的最惠国待遇会“破坏战略对话，对美国利益造成严重损害”。“中国未来几年的发展方向，将成为决定下世纪是冲突的还是合作的世纪的最具决定性的因素之一”，美国的政策可以影响中国的未来发展，这就要求国内对改善对华关系的努力予以持续的支持。但“目前这种支持正在削弱，使我担忧”。而如果“把中国当作我们的敌人很可能使中国成为我们的敌人”。他呼吁外交关系委员会帮助形成对华政策的新共识。[9]6月10日，国务卿奥尔布赖特在参议院财政委员会作证。她说：

对于今天的美国外交来说，没有比鼓励中国以一个完全负责的成员融入国际体系更大的机会或挑战了。克林顿总统延长中国的最惠国待遇或正常贸易待遇的决定，反映了我们对这一目标的承诺。

中国作为一个现代化的强国而崛起是一个重大的历史事件。确实，没有一个国家会在确定21世纪亚洲的进程方面发挥比中国更大的作用。

她讲到，如果取消中国的最惠国待遇，将“引起严重的后果”，包括影响中国在地区安全和不扩散大规模杀伤性武器方面的合作，影响在联合国内的合作，损害两国的经济关系，损害美国在华投资，损害美国改善中国人权状况的努力，打击中国最具活力的经济成分，打击香港和台湾，等等。[10]同日，巴尔舍夫斯基也在参议院财政委员会作证，呼吁延长中国的最惠国待遇。

6月11日，克林顿致函众议院议长金里奇和少数党（民主党）领袖格普哈特，敦促国会延长中国的最惠国待遇。白宫同时公布了中美关系正常化以来的各位前国务卿合写的一封信，其中说，取消中国的最惠国待遇将“切断美中贸易，从而使美中全面关系遭到毁灭性打击”。克林顿在6月14日的广播讲话中又说：“促进我们的利益和价值观的最好方法不是把中国关在门外，而是把中国吸引进来。”鉴于当时香港回归在即，克林顿特别强调了最惠国待遇对香港的重要性，说，取消中国的最惠国待遇“将比任何步骤更清楚地损害香港”，因为中美之间有一多半的贸易是通过香港转口的，在香港经商的1100多家美国公司无疑也将遭到打击。[11]6月23日，白宫又公布了3位前总统、6位前国务卿和10位前国防部长分别写给克林顿的信件，他们一致要求延长中国的最惠国待遇。福特、卡特和布什3位前总统认为，取消中国的最惠国待遇或附加条件会产生严重的反面效果，不符合美国的利益。基辛格、万斯、黑格、舒尔茨、伊格尔伯格、贝克写道，取消中国的最惠国待遇“实际上等于切断美中贸易，使两国关系遭受毁灭性打击”。[12]

实业界也动员了起来。美中商会会长柯白6月17日出席众院拨款委员会作证。针对一些人权组织的攻击，他强调，与中国保持正常的贸易关系不仅符合美国的利益，而且符合美国的基本价值观。取消或者扬言取消这个经济基础，将会在伦理道德方面起反作用。他说：

取消最惠国待遇，或者向中国商品关闭美国市场，显然将引起中国针锋相对的对美国商品和投资关闭市场，其结果美国将丧失成千上万个就业机会，引发使美国消费者深感痛苦的物价上涨。不仅如此，随着美中贸易的断绝美中关系是很可能全面恶化的，这种恶化完全不可能对中国的人权状况和宗教方面的不公正待遇产生正面的影响；相反，更可能的是使这些情况更复杂化。[13]

经过各方面的努力，6月24日，众参两院先后投票通过无条件延长中国最惠国待遇。这个决定受到美国商界的欢迎。同日，美国全国零售联盟赞扬这一决定。该联盟总裁穆林说，“如果割断同中国的正常贸易关系，美国将失去一切，失去中国所代表的经济机会”。该联盟是世界最大的零售业联盟，会员包括各大百货公司、专卖店、大型商场及32个全国性协会和50个州协会，雇员2000万，占全国就业人数的1／5。[14]

1997年上半年中美两国政府议事日程上的一项重要的工作，是准备江泽民主席下半年对美国的访问。本来两国之间的高层互访是正常国家关系中的正常现象。但自从1985年李先念主席访问美国以来，中国国家领导人已经有12年没有访问美国了。这么长时间的间隔本身就说明两国关系处于不正常状态，而高层互访则将标志两国关系的一个新的开端。所以对此次江主席的访问双方都极为重视。7月上旬，伯杰在给中国国务院外办主任刘华秋的信中表示，美国希望“使两国关系从单纯的接触和对话上升为战略伙伴关系”，得到中方的积极回应。7月26—27日，中美两国外长利用参加第4届东盟地区论坛会议的机会，举行两次会谈。这是两国外长今年以来的第4次会晤。奥尔布赖特希望，10月的首脑会晤能成为“非常具有建设性的会晤”，使两国关系朝着对双方都有利的方向发展。双方在会晤时一致指出，江主席秋天对美国的访问对中美建立面向21世纪的战略伙伴关系具有重大意义。双方应从战略高度和长远观点来看待和处理两国关系，牢牢把握双方共同利益，努力扩大共识与合作，妥善处理分歧和问题，使访问取得实质性的重要成果。[15]8月10日至13日，伯杰和负责东亚事务的助理国务卿罗思应邀访问中国。中美双方就中美关系方方面面的问题进行了长时间的讨论。江泽民主席在北戴河会见伯杰一行时说：“我期待着同总统共商发展中美关系的大计，把一个长期稳定、健康合作的中美关系带入21世纪。”他强调，处理中美关系问题时，应当坚持相互尊重、不干涉内政和平等协商的原则，要站得高、看得远，从战略的高度把握两国关系的大局，努力扩大共识，增加信任，减少分歧，共创未来。伯杰说：“克林顿总统正期待着主席阁下对美国的国事访问，希望此次访问成为两国关系的新起点，成为两国友好合作关系的里程碑。”[16]

9月9日，克林顿总统在美利坚大学就内外政策发表演讲。在讲到江泽民主席即将进行的对美国的访问时，他强调：

中国的稳定、开放与同邻国的和睦相处符合美国的长远利益……江主席的访问是一个重要的机会，这与其说是为了发表冠冕堂皇的声明和作出戏剧性的姿态的机会，不如说是面对共同挑战而进行建设性合作的机会……所以我希望，当江主席来到美国时，美国人民会对他说，是的，我们在有一些问题上与你们有不同意见，但你代表着地球上1／4的人民，世界未来的很大一部分，如果我们能找到一种途径来共同缔造未来，那么你们的人民和我们的人民都会生活得更好。[17]

为了进一步向国际社会表明中国支持防止核扩散的立场，并考虑到美国方面的关注，9月10日，中国颁布了《核出口管制条例》，根据有关国际条约完善了中国的核出口管制措施。9月15日，中国外交部发言人表示，中国已决定加入桑戈委员会。18日，国务院发言人鲁宾对记者说，中国在控制对伊朗和巴基斯坦的核援助方面显示出取得了“实质性进展的迹象”，并给美国带来希望。[18]

就在江泽民主席访美前夕，在中国和东亚地区有一些新的事态发展。1997年7月，金融危机首先在泰国爆发，迅速席卷东亚各国，亚洲“四小龙”也难以幸免，各国货币贬值成风，甚至日元也难以自保。中国政府作出了一个负责任的大国应有的决定，宁肯自己的出口受损，也坚持人民币不贬值，并且坚决支持港币。此外，中国还力所能及地支持有关国家，在8月即通过国际货币基金组织向泰国提供10亿美元援助，8个月后又通过国际货币基金组织向印度尼西亚提供了4亿美元援助。中国所采取的这些措施显示了中国经过10余年的改革开放，已经具备了一定的抵御风险的能力，受到国际社会的广泛赞扬，提高了中国的国际地位。1997年9月，中国共产党第15次代表大会胜利举行，选举产生了新的党中央，江泽民连任中央委员会总书记，表示了中国政治上的稳定。从这年2月邓小平逝世后，国外关于中国的接班和即将举行的中共十五大就有种种猜测，现在那些无端猜测和评论都不攻自破了。这些事态从客观上保证了江泽民主席访美的成功。

在江主席访美前夕，克林顿总统又于10月24日在“美国之音”发表长篇讲话，系统阐述两国的共同利益。他列举了六个方面的共同利益：

首先，建立一个和平、繁荣和稳定的世界，关系到美国的根本利益，如果中国加入这一过程……我们的任务就会容易得多。

第二，亚洲的和平与稳定，关系到美国的根本利益……我们希望中国成为那里安全与合作的强大力量。

第三，不让大规模杀伤性武器和其他先进的武器进入不稳定地区和落入胡作非为的国家及恐怖分子之手，关系到美国的根本利益……我们需要中国帮助防止危险武器落入坏人之手。

第四，打击贩毒和国际有组织的犯罪活动，关系到美国的根本利益……下周我将向江主席建议我们的执法人员加强共同的努力。

第五，使全球贸易和投资尽可能自由和公平，关系到美国的根本利益……中国有占世界1／4的人口和发展最快的经济，可以而且应该对我们的商品和服务产生吸引力。

第六，确保今天的进步不是牺牲明天的利益，关系到美国的根本利益。温室效应气体的排放导致气候变化……这是一个全球性的问题，必须有一个全球性的解决办法，因此也不能没有中国参加。

他认为，江泽民主席“给予我们确定未来方针的机会和责任，使我们未来的关系比过去几年更积极、更稳定——也更富有成果”。[19]这次讲话是克林顿总统的一个重要举措。从1993年以来，他还没有这样系统、这样全面地向美国人民解释过政府的对华政策，解释过他的对华政策的理由，或者说，他还没有这样重视过对华关系。人们常常说，舆论是制约美国对华政策的一个因素。这固然没有错。但舆论是可以引导的、可以教育的，而且也是需要引导和教育的。如果决策者没有明确的想法，任随舆论飘忽，结果就是别的政治派别引导了舆论，那么或者给决策者带来很大困难，或者决策者做了舆论的尾巴。1993年“挂钩”的情况大致属于后者。克林顿总统的这个讲话是引导舆论的一个范例。当着美国国内还有相当的不同意见时，克林顿总统的这一讲话表明，他确实在推进中美关系方面下定了决心。这样做是需要政治胆识的。

1997年10月，克林顿总统设国宴欢迎江泽民主席

10月26日，江泽民主席启程前往美国，并于当天到达夏威夷。江主席一行参观了1962年建成的以在珍珠港事变中被击沉的战列舰“亚利桑那”号命名的珍珠港事变纪念馆，并向刻有在事变中阵亡的1177名官兵姓名的纪念墙献了花圈。28日，江主席一行参观了美国殖民地时代的遗址威廉斯堡。下午乘专机抵达华盛顿，受到戈尔副总统的热烈欢迎。当晚，江主席和克林顿总统举行了1小时45分钟的非正式会谈。白宫发言人说，两国领导人的会谈“是十分坦率和实质性的”。29日上午，克林顿总统在白宫南草坪为江主席举行隆重的欢迎仪式。克林顿总统在欢迎仪式上致辞说：

江泽民主席的来访是在新世纪来临的前夕给我们带来了机遇和责任……美中两国面临的挑战是要在现有的基础上前进，这有利于中国、美国和整个世界。我们必须共同努力使我们之间的障碍越来越少。我们共同努力能够为一个更加安全、更加美好的世界打下基础，使世界更加和平和繁荣。

江主席在致答辞时说：

中美两国都是世界上具有重要影响的国家。在新的国际形势下，中美之间的共同利益，不是在减少，而是在增加；合作潜力不是在缩小，而是在扩大。在事关全人类生存与发展的重大问题上，两国有着广泛的共同利益，肩负着共同的责任……我相信，只要继续恪守三个联合公报确立的原则，中美关系就会稳定、健康地向前发展。

欢迎仪式后，两国领导人在白宫举行了小范围和大范围的会谈，会谈持续到当天中午12时30分。江主席说，中美分别作为世界上最大的发展中国家和最大的发达国家，作为联合国安理会常任理事国，在维护世界及地区和平与稳定、促进全球经济发展、防止大规模杀伤性武器扩散、推动亚太区域合作、打击国际犯罪等问题上存在广泛的共同利益，在加强双边经贸、环保、能源、教育、科技和文化交流与合作等方面存在巨大的合作潜力。进一步扩大这些共同利益，发展两国在各个领域的合作，是中美两国人民以及世界上一切致力于和平与发展事业的人士的迫切愿望。克林顿总统对此表示同意。他希望两国进一步加强合作，包括在联合国的合作。在谈到台湾问题时，江主席指出，台湾问题始终是中美关系中最敏感、最重要的核心问题，严格遵守中美三个联合公报，妥善处理台湾问题，是中美关系长期健康、稳定的基础。克林顿总统表示美国将继续坚持一个中国的立场，恪守美中三个联合公报的原则，不支持台湾独立，不支持台湾加入联合国，不支持制造“两个中国”、“一中一台”的主张。两国领导人还就共同关心的地区、国际问题交换了看法。江主席邀请克林顿总统明年对中国进行国事访问，克林顿总统愉快地接受了邀请，并希望能于明年早些时候实现访华。

会谈后发表了《中美联合声明》，声明宣布：

两国元首决定，中美两国通过增进合作，对付国际上的挑战，促进世界和平与发展，共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系。为实现这一目标，双方同意，从长远的观点出发，在中美三个联合公报的原则基础上处理两国关系。

声明还规定：

——两国元首定期访问对方首都；

——内阁和次内阁级别官员定期互访，就政治、军事、安全和军控问题进行磋商；

——在北京和华盛顿之间建立元首热线，以便利直接联系；

——加强在能源和环境领域的合作；

——采取积极和有效的措施扩大中美贸易和经济关系；

——在和平利用核能领域进行合作；

——在防扩散方面继续努力；

——本着平等和相互尊重的精神，通过在政府和非政府级别的对话讨论人权问题；

——促进两国间的法律合作；

——在打击国际有组织犯罪、毒品走私、非法移民、制造伪币和洗钱等方面加强合作；

——就建立海上军事安全磋商机制达成协议；

——扩大两国教育和文化交流。[20]

这一联合声明的发表具有重要意义。两国元首决定建立建设性战略伙伴关系，主要表明了两国首脑对双边关系的高度重视，表明了他们改善中美关系的决心和意愿，它并不意味着中美关系已经是战略伙伴关系了。建立这种关系，目的是为了维护世界和平，促进共同发展，推动人类进步事业。这不仅符合中美两国人民的利益，而且符合世界各国人民的共同利益。建立这种关系也符合冷战结束后大国关系调整的潮流。这种关系是平等的，相互尊重的，而不是排他的。建立这种关系，也并不意味着两国之间不存在分歧，而是表明两国都有意愿不让这些分歧妨碍中美关系的发展，并且采取适当的方式来处理这些分歧。联合声明不但确定了原则，还为两国关系的发展作出了全面的规划。

会谈后，戈尔副总统及夫人在美国国务院富兰克林宫宴会厅举行午宴，款待江主席及夫人一行。

29日下午，两国领导人在白宫西翼举行了联合记者招待会。克林顿总统列举了会谈所取得的各项成就，并称，一个稳定、繁荣和开放的亚洲符合中美两国的长远利益，美国欢迎中国作为国际社会的一个完全的建设性的伙伴而崛起，江主席的访问给了双方一个“机会也是责任一起建设一个对我们两国人民来说更安全、更和平、更繁荣的未来”。他承诺，美国将尽一切可能使中国尽快加入世界贸易组织。他指出，中美两国“仍然有着根本的分歧，尤其在人权和宗教自由方面”，但处理这些分歧的最好办法是直接和面对面的对话。江泽民主席说，会谈是建设性的和富有成果的，这次访问将达到增进了解、扩大共识、发展合作和共创未来的目的。两位元首回答了记者的问题。[21]

29日下午，中美两国政府签署了《关于和平利用核技术合作的意向性协议》和《能源与环境合作倡议书》。

当晚，克林顿总统在白宫举行盛大国宴，隆重欢迎江泽民主席一行。

30日晨，江泽民主席应邀出席国会参众两院联合举行的早餐会并发表讲话。国会50多位议员出席了早餐会。早餐会前，江主席会见了众议院议长金里奇、参议院多数党领袖洛特和少数党领袖达施勒，同他们进行了友好的谈话。江主席在早餐会上说，我此行得到的深刻印象是，发展中美关系在美国有广泛的基础，得到人民的支持，也得到两党的一致赞同。他希望国会为两国关系的发展继续作出积极的努力。同日，江主席在美中协会、美中关系全国委员会等6团体举行的午餐会上发表演讲，阐述发展面向21世纪的中美关系的指导方针：坚持用战略眼光和长远观点审视和处理中美关系，牢牢把握两国关系大局；积极寻求共同利益的汇合点，考虑双方利益；恪守三个公报是发展中美关系的基础；正确处理两国间的分歧；妥善处理台湾问题。下午，江主席前往费城，进行了4个多小时的访问，并于当晚抵达纽约。

31日晨，江主席会见了前总统布什，并与他共进早餐。接着，江泽民主席参观了纽约证券交易所，并主持开盘仪式。随后，江主席参观了美国国际商用机器公司、美国电话电报公司和朗讯科技公司及其下属实验室。当天，江主席还会见了前国务卿基辛格。当晚，美中贸易全国委员会和美国中国商会举行晚宴欢迎江主席一行。

11月1日，江泽民主席一行从纽约抵达波士顿继续访问。上午10时，江主席应邀在哈佛大学发表重要演讲，着重阐述了中国优良的历史文化传统。当晚，江主席离波士顿抵洛杉矶。

11月2日上午，江主席一行参观美国休斯公司和通用汽车公司。休斯公司董事长史密斯欢迎江主席，他说，从1972年以来，该公司与中国一直进行技术合作，并期望在下一代卫星发射方面继续合作。中午，江主席一行出席由洛杉矶市民议政论坛、亚洲协会南加州中心和美中关系全国委员会联合举办的午宴。下午，江主席会见了1997年诺贝尔物理学奖得主朱棣文。他还分别会见了计算机联合公司总裁王嘉廉和美著名福音派牧师葛培理。2日晚，南加州侨学界140余个社团知名人士1000多人举行盛大宴会，欢迎江主席一行。

11月3日，江泽民主席圆满结束了对美国的访问，离开洛杉矶回国。

中美双方对江泽民主席的访问都给予极高的评价。江主席在回国途中接受中央电视台采访时说，这次访问是成功的，达到了增进了解、扩大共识、发展合作、共创未来的目的。《人民日报》为江主席访问成功发表社论说，在世纪之交的重要历史时刻，江泽民主席应邀对美国进行国事访问，站在战略的高度，以长远的眼光，同美国领导人共商中美关系未来发展的框架和目标，达成重要的共识，这标志着中美关系进入一个新的发展阶段。社论指出，冷战结束后，在一些重要的全球性问题上，中美两国的共同利益不是减少了，而是增加了；两国合作的领域不是缩小了，而是扩大了；双方对维护世界和平与稳定的责任不是减轻了，而是加重了。社论重申，中国坚持奉行独立自主的和平外交政策，愿同包括美国人民在内的世界各国人民相互尊重，加强合作，共创世界和平与发展的美好未来。[22]

就在10月29日两国元首的联合记者招待会后，奥尔布赖特和伯杰举行联合新闻发布会，高度评价两国元首的会谈，认为会谈是中美关系的“全面接触”，使两国关系的“许多方面都取得了重大的坚实的进展”，“这次峰会将能使我们与中国关系的方方面面向着富有成果的方向推进”。“Albright／Burger Briefing on U.S.-China Summit”，October 29，1997，Bulletin，October 30，1997，pp.17—23.11月7日，负责东亚事务的助理国务卿帮办谢淑丽在华盛顿外国记者中心谈江泽民主席访美时指出：“从美国政府的角度看，我们把这次访问看作是中美关系发展中的一个重要的里程碑。”她说：

使我们高兴的是，通过此次首脑会谈，为同中国合作推进美国各方面的利益奠定了良好的基础。双方在相当广泛的领域取得了具体进展，也为两国关系确定了一个全面定义和框架，从而为未来合作打下了良好基础。[23]

美国驻华大使尚慕杰11月19日在美国中国商会的年度会议上热情洋溢地说：

总的说来，我充满希望，这次峰会所表现的善意将在中美商务关系上越来越明显地表现出来，对美国公司来说，总的商业环境将得到改善。

未来是在亚洲，而亚洲的未来在中国。我希望成为这种未来的一部分。我将尽我的一切努力使美国成为这种未来的一部分。[24]

第二节 克林顿访华

为落实两国元首会晤和中美联合声明提出的合作计划，两国政府安排了一系列高层互访和相关活动。

——12月15日至19日，中国司法部部长肖扬率领中国司法代表团应邀对美国进行访问，这是江主席访问后第一个访美的部长级代表团。中美双方就一项双边合作协议框架进行了友好、坦率的会谈。17日，美司法部部长雷诺说，美中将在两国首都互设对等执法处，包括在北京设立美禁毒署办事处，以打击有组织国际犯罪和贩毒活动。肖扬19日在纽约向记者发表谈话指出，虽然中美两国政治、经济和社会制度不同，但双方在司法领域仍有良好的合作前景。在这次访问中，双方就关于打击有组织的跨国犯罪、非法移民等执法合作问题，关于法律交流与合作问题，关于缔结引渡条约和司法协助条约的可能性问题进行了有益的探讨和研究，这是两国在司法领域合作的良好开端。[25]

——12月11日至12日，第一次中美两国防务磋商在华盛顿举行。中国人民解放军副总参谋长熊光楷和美国副国防部长斯洛科姆主持了这次磋商。双方讨论了全球和地区的防务问题，谈定了1998年内两国的军事交流项目，商定了《关于建立加强海上军事安全磋商机制协定》，以及有关人道主义救援事项。这次磋商使两国军方建立起了高层的安全和防务的磋商机制。助理国防部长帮办坎贝尔对这个协定评价说：“它为美中两国共同工作，促进交流，以及当我们的军队在国际水域接触时如何做出反应规定了路线图。”[26]1998年1月下旬，美国国防部长柯恩访问了中国，正式签署了上述协定。根据这一协定，中美两军代表7月中旬在北京举行了首次会晤。中国人民解放军海军副参谋长赵国钧少将和美国太平洋司令部战略与计划局局长海尔斯顿少将共同主持了会议。双方就与各自海上安全利益密切相关的问题，以及制约各自海上军事活动的法律制度问题深入地交换了意见。双方均认为这有益于增加相互了解和信任，并为今后解决可能出现的海上军事安全问题打下了基础。两国的第二次防务磋商于1998年10月中旬在北京进行。双方就共同关心的国际、地区安全和双边关系问题广泛、深入地交换了意见，并对1999年的两军交流计划进行了商讨，一致同意继续进行高层互访，开展各层次、各领域的交流活动，以进一步增进相互了解和信任。[27]

——1998年3月，由克林顿总统指定和受江泽民主席邀请的美国宗教代表团一行3人对中国进行了为期3周的访问。这样的访问在中华人民共和国的历史上是绝无仅有的。同时，中国宗教代表团也对美国进行了访问。[28]

——1998年3月下旬，负责军控和防扩散事务的副国务卿访问了中国，与外交部副部长张德广、唐家璇、副总参谋长熊光楷就地区安全和中美在防扩散领域的合作进行了磋商。霍勒姆在4月9日的记者招待会上说：“如果美国要达到在不扩散方面的目的，中国的合作是不可或缺的。”他对最近一个时期来中美两国在这一领域的合作表示满意。[29]

年终岁末，助理国务卿罗思于1997年12月23日在华盛顿外国记者中心纵论美国与东亚关系。他讲到，在1997年初，人们对中美关系疑虑重重：对华最惠国待遇也许难以通过，香港回归后情况如何，等等。但一年下来，“中美关系却得到了整体上的稳定”，江泽民主席的访问是稳定两国关系的一个主要步骤。这次访问为处理中美关系中的种种问题营造了一个不同以往的大背景，在许多领域两国可以进行“更富有成果的”对话，如朝鲜半岛、南亚、波斯湾、环境保护以及一些双边问题。[30]

1998年上半年，中美两国都为克林顿总统对中国的回访进行了许多准备。3月12日，克林顿在民主党全国委员会的晚餐会上宣布，由于中美两国间在一系列问题上所取得的成就，并根据许多人的强烈建议，他决定把对中国的访问提前到6月下旬。提前访华的另一原因是这年11月将举行中期选举。当天，白宫发言人麦柯里在新闻发布会上解释总统的决定时说：“总统有一系列的原因来考虑访问中国的时间。我们希望保持两国关系的势头，这种关系由于两国高层领导人和代表团，包括两国元首的互访而得以发展，我们希望继续发展这种势头，并继续讨论我们的关系中显然还存在的分歧。”[31]

为了为克林顿访华作准备，4月9—10日，副国务卿皮克林来华进行访问；28日，奥尔布赖特国务卿来华进行访问。29日，钱其琛副总理会见了她，唐家璇外长与她举行了会谈。会谈前，两位外长签署了关于中美建立直通保密电话通信线路的协定。会谈后，两国外长举行了联合记者招待会。奥尔布赖特表示，克林顿政府希望与中国进行经常的首脑互访，以处理双边的、地区的和全球的问题。她说：

不管这是什么问题，地区安全、经济稳定、环境保护、人权、反对犯罪，或防止大规模杀伤性武器扩散到不该得到的人手中，美国和中国都有许多问题可以讨论的，而且有很好的理由尽可能地合作共事。[32]

30日，江泽民主席会见了奥尔布赖特。后者向江主席转交了克林顿的信，强调，希望双方共同努力，在去年江主席成功访美的基础上，使今年两国元首的会晤获得圆满成功。4月30日，奥尔布赖特访问了中国法官学院，并作了演讲。

但并不是美国所有的人都对中美关系的改善持赞许的态度。实际上，在克林顿总统宣布将于6月对中国进行国事访问之后，美国国内立即就开始了一场旨在阻挠克林顿访华、破坏中美关系的运动。一些共和党议员对1997年10月两国首脑会晤的成果大加质疑，尤其是公开反对两国首脑达成的“共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系”的共识。本来这种共识不是说当前的中美关系已经是战略伙伴关系，而是要把中美关系向着这个方向推进。可是反对者先是把它曲解为仿佛现在的中美关系就是战略伙伴关系，然后提出，中美两国之间有这么多分歧，怎么会是战略伙伴关系呢？日本和韩国才是美国在亚洲的战略伙伴，如果中国也是战略伙伴，那美中关系与美日和美韩关系还有什么区别？他们进而说，美中关系是战略竞争者的关系。当克林顿总统为了保持中美关系的势头决定提前对中国进行访问时，国会中许多共和党议员纷纷出来反对。白宫和国会又进行了一场激烈的较量。

5月14日，助理国务卿罗思在参议院外交关系委员会就美中关系作证。他指出，最近一年多来，中美关系的方方面面，包括人权、防扩散、经贸、地区安全，都取得了进展，虽然进展还不均衡。中国在亚洲金融危机中采取了负责任的态度。两国扩大了和加深了在战略关系方面的对话，朝鲜问题是这种合作取得成果的一个具体体现。为了消除一些人的担心，他坚决否认，中美关系的进展是以牺牲台湾为代价的。他向国会议员们保证，尽管有许多传闻，但不会有关于售台武器的第四个公报。关于总统即将进行的对中国的访问，他说：

当我们在准备6月的首脑会晤时，我们与中国在各个方面的坦率的对话将继续进行，我们期待着在各个方面继续取得进展，虽然是不大的进展。更重要的是，在首脑会晤之后的长时间内我们将继续与中国人进行接触，扩展两国合作的领域，坦率地处理双方的分歧，推进美国的利益和价值观。[33]

出于同样目的，助理国务卿帮办谢淑丽、助理国防部长帮办坎贝尔5月20日在众议院国际关系委员会作证。针对一些议员对“第四个公报”和台湾问题的担心，谢淑丽着重阐述了美国对台湾的政策。她强调：

克林顿政府并不认为美中关系、美台关系和海峡两岸关系是零和游戏……台湾的未来是要由海峡两岸人民自己来决定的问题……但美国对于任何解决办法都必须是和平的这一点有着长远的利益，并表示持久的关注。我们继续奉行一个中国的政策。与此相应的是，我们不支持“两个中国”或“一中一台”的政策，不支持台湾独立，或台湾在联合国的成员资格。

坎贝尔强调，美国的“战略包括与中华人民共和国的全面接触，努力使中国融入国际体系，成为负责任的参与者，同时维持“与台湾关系法”中所规定的我们对台湾的义务”。他还说，中美军方的交往是与中国全面接触政策中的一个组成部分，他列举了美国军方所追求的目标，并说，接触政策的目的是“用积极的对话和外交来推进美国的国家利益……接触并不等于顺应，也不排除使用任何手段来保卫我们的国家利益。显然，克林顿总统1996年3月派遣航空母舰的决定就是一个很好的说明”。[34]

在阻挠克林顿访华的运动中，一些共和党议员别有用心地提出了所谓美国向中国“转让导弹技术”的问题，对中美两国之间正常的空间技术合作进行攻击，掀起了一场轩然大波。1998年3月，《华盛顿时报》记者比尔·格茨披露了一份“秘密备忘录”，似乎政府正在考虑与中国达成一项“拟议中的导弹协议”。据称，政府建议解除美国对1989年以来一直实行的对中国的制裁，给予整体总统豁免权，取消现在所要求的那种逐项豁免权，从而允许中国发射美国制造的卫星。政府还建议增加中国发射的美国卫星数量。作为交换条件，中国加入“导弹及其技术控制制度”，限制中国的导弹出口。这个消息立即引起注意。更多的媒体参与进来。4月13日，《纽约时报》发表了一篇长文章，其中说，从1991年以来，休斯公司和劳拉公司给民主党的捐款是250万美元，而给共和党的捐款是100万美元。该两公司不断给克林顿总统写信，敦促总统在1994年下半年取消了美国因中国1992年向巴基斯坦出口导弹对中国的制裁；敦促政府由商业部而不是由国务院来主要负责对出口卫星的审查，因为商业部更多考虑商业利益，而国务院更多考虑国家安全，果然克林顿在1996年3月批准由商业部来主要负责此事。1996年2月15日，运载价值2亿美元的劳拉公司卫星的中国火箭在酒泉卫星发射中心升空22秒钟后因事故而爆炸。4月，一个以劳拉公司的科学家为首的事故调查委员会来到中国，帮助调查事故原因，班子中包括了休斯公司的两名专家，以及英国和德国的专家。5月10日，委员会完成调查，火箭爆炸的原因是在电子控制系统的电焊问题。委员会长达200页的报告在未经国务院允许的情况下也给了中国方面，而在该报告中讨论了其他技术问题，诸如火箭的导向和控制系统。[35]一些国会议员子虚乌有地提出指控说，休斯公司在帮助分析事故中向中国方面转让了先进的制导技术，“提高了核导弹的命中精确度，威胁了美国的安全利益”。他们进而说，克林顿政府允许美国公司继续使用中国火箭发射卫星是“两国政府之间某种交易的结果”，暗指克林顿政府为换取竞选资金而放松对卫星出口的控制。[36]5月19日，众议院议长共和党人金里奇表示要成立一个特别委员会来调查向中国转让卫星和军事技术的问题，以及民主党得到非法捐款的事件。他们甚至企图使用立法手段禁止美国公司使用中国火箭发射卫星，以此阻挠中美关系的改善。5月20日，众议院以压倒多数通过禁止向中国出口导弹和卫星的议案。21日，一些众议员致函克林顿，以美国公司可能向中国出口敏感的导弹技术问题尚未查清为由，要求他取消此次中国之行。他们尤其利用中国发射美国商用卫星和所谓关于“政治献金”的指控，认为总统此刻访华是不恰当的。金里奇在美国有线电视公司的节目中说：“在我们知道所有那些事情的真相以前，总统对中国的访问是不合时宜的……两国政府都会为会晤感到尴尬。”[37]6月初，参议院情报委员会开始就中国火箭发射卫星进行听证。

美国国会一些人的指控是不符合事实的。中国从1970年发射第一颗人造地球卫星后，火箭技术日趋完善。80年代，中国火箭走上世界卫星发射市场，包括美国在内的许多国家都先后使用质量可靠、报价较低的中国火箭来发射本国卫星。从里根政府1988年正式批准美国卫星进入中国发射市场，到1998年5月中国火箭已发射了20多颗美国卫星。1998年5月2日，中国研制的长征2号丙运载火箭又一次将两颗美国铱星送入预定轨道。中国火箭发射美国卫星完全是平等互利的商业行为。

克林顿政府回击了国会一些人的指控，坚持总统应该如期访问中国。白宫发言人麦柯里谴责众议院的上述表决说，这是“强硬派作出的机械反应，而不是对外交政策进行深思熟虑的评估”。这样做意味着对在里根执政时孕育并由布什政府首先执行的对华接触政策的“令人吃惊的摈弃”。五角大楼发言人培根也对众议院表决提出批评，指出，这将使美国在通讯领域的主导地位受挫。他说，美国缺少把商业卫星送入轨道的火箭，由中国发射美国卫星，只要遵守正常的程序，就不会导致美国技术被泄露。[38]克林顿总统则在5月21日接受《今日美国报》专访时表示，尽管一些议员要求他取消6月访华计划，但他仍将按期访华。他指出，取消北京之行将是“一大错误”，同中国继续建立伙伴关系符合美国人民的利益。[39]24日，伯杰在接受哥伦比亚广播公司采访时，驳斥了关于克林顿政府以美国的卫星技术与中国的政治捐款做交易的指控。伯杰说，总统对与中国开展卫星合作予以特批并没有政治考虑，这是根据美国的国家利益作出的“最佳的决定”，总统关于让中国公司发射美国卫星的决定“没有牺牲美国的国家安全”。他认为国会最近的行动是为时过早和情绪化的。[40]26日，克林顿又在白宫玫瑰园记者招待会上驳斥了要他取消或推迟访华的论调。他说，“我们现在有广泛的问题需要处理，我们现在有足够的证据证明，美中已经拥有的伙伴关系是正确的，因此我相信我们应该继续前进”，“推迟访问将是一个错误”。[41]6月3日，伯杰在《华尔街日报》上发表文章警告说，禁止美国公司使用中国火箭发射卫星的提议一旦成为法律，将对美国利益造成损害，并将极大损害中美关系。他指出，这项由里根总统开始、由布什总统和克林顿总统继续执行的卫星发射出口政策是对美国有利的。应当从事实出发，从美国的国家利益出发来作出判断，而不是感情用事。[42]5日，商务部长戴利在《纽约时报》上发表文章，针对1996年政府作出的将发射卫星的主审权由国务院转归商务部是“损害国家安全利益”的指控，他回顾了1990年开始的、并得到国会支持的这一审查过程，指出，当时布什总统的意思是，他希望使“出口许可证决定变得更加可以预料和及时”。由国务院负责和由商务部负责的区别在于，由后者负责军民两用物品和技术的审查有更严格的时间限制，同样有联邦政府各相关部门的参与，这种审查与国务院审查一样“是彻底的和审慎的”。他同时指出，“对高技术的出口加以尽可能严格的限制并不一定就是保护国家安全利益的最好途径”，现行的政策是在里根和布什政府时期发展起来的，它考虑到控制高技术出口中方方面面的因素。美国真正垄断的高技术是有限的。过于僵硬的控制将驱使人们从别的国家得到技术，使美国的公司变得缺少全球竞争力，使它们缺乏创造性，这才真正损害国家安全。[43]

美国有识之士也纷纷仗义执言，对一些国会议员的无端指控进行驳斥。6月5日，《华盛顿时报》发表了布什政府时期的国家安全事务助理斯考克罗夫特等的文章。其中说，允许美国公司利用中国火箭发射美国卫星并没有允许技术转让，政府制定了严格的防范措施，中国方面也没有提出过技术转让的要求。1996年美国政府并未批准劳拉公司和休斯公司向中国提供改善其太空发射和导弹能力的信息。11日，前国防部长佩里、前中央情报局局长多伊奇和前助理国防部长卡特在《今日美国报》上联合发表署名文章说，关于用中国火箭发射美国卫星的争论是发生在华盛顿的“杯水风波”。克林顿政府批准这样做并不涉及敏感技术，况且是沿袭前任的做法。如果把这种商业技术上的争论错误地定性为事关国家安全，进而危及富有成果的中美关系，这不仅是帮倒忙，而且是危险的。[44]

6月11日，克林顿总统在美国全国地理学会发表题为“21世纪的美中关系”的讲话，这是他执政6年来第二次专门就两国关系发表讲话。他说：

美中关系将在很大程度上帮助决定，新的世纪对美国人民来说是否是安全的、和平的和繁荣的世纪……一个稳定、开放和繁荣的中国，承担起建设更和平的世界的责任的中国，显然是符合我们的长远利益的。所有美国人都同意这一点。

讲到美国对华政策时，他说，有的人主张孤立中国，以免它成为美国的下一个敌人；有的人认为商业联系肯定会使中国变得更开放、更民主。而本届政府选择了不同的做法：既扩大与中国合作的领域，也直率地处理双方之间的分歧。这是“既有原则、又切合实际的政策”。孤立中国的政策显然是行不通的，甚至美国的朋友和盟友都不支持这样做，结果美国不是孤立了中国，反而会孤立了自己。而且孤立中国的政策不能使世界更安全，相反，只能使世界更危险，并将破坏美国稳定亚洲的努力。他详细讲到了中国在维护地区安全方面的努力和作用以及美中两国在其他各方面的合作，表示，“在所有这些紧要的领域，与中国共事是推进我们利益的最好的办法”。但他也讲到了与中国在人权问题上的分歧，并称，当他访问中国时，他将尽力在人权和宗教自由方面敦促中国领导人。[45]

尽管克林顿政府努力说服国会，国会中的反对声浪仍然非常强烈。参议院外交关系委员会主席、共和党人赫尔姆斯，这位习惯于对克林顿政府说“不” 的大人物，6月11日指责政府为了保持与中国的关系对中国的“导弹出口置若罔闻”，使中国不受制裁，而允许中国公司发射美国卫星。6月13日的《纽约时报》又无中生有地说，在过去两年中，中国军方借用了美国为民用目的出售的卫星向中国遥远边境的国防军发送信息。[46]颇有些好莱坞大片故事的味道。

6月17日，分属两党的3位前总统福特、卡特和布什以及历届政府的8位前国务卿、6位前国防部长、5位前财政部长和5位前总统国家安全事务助理，包括基辛格、布热津斯基、万斯、黑格、舒尔茨、切尼、斯考克罗夫特、贝克、伊格尔伯格、克里斯托弗、莱克、佩里、鲍威尔（曾任国家安全事务助理）等，联名发表致国会的公开信，信中说：

不与中国接触，美国的外交政策不能成功。与中国建立强固的、持久的关系，是自从尼克松总统1972年对中国的历史性访问以来美国一项基本的外交政策目标，它得到尼克松以后两党历届美国政府的支持。克林顿总统即将进行的对中华人民共和国的访问是这项政策的继续。这也是在现在这个对亚洲说来紧要的时刻对建设性的中美关系对于亚洲的重要性的确认。因此，这次访问必须如期进行。

亚洲近来的一些事态发展，如亚洲的金融危机和印度、巴基斯坦的核试验，使中美的战略关系显得更为重要。中国继续开放并改革其经济、改善人民的生活质量同样符合美国至关重要的利益。我们可以通过使中国继续享有正常贸易待遇来促进这种至关重要的利益。

公开信还写道，中美两国之间存在着分歧。近来又有一些传闻，国会正就此进行调查。但这不应当成为铸造一项前后一致的对华政策的障碍。当天的《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》和《华盛顿时报》都在显要版面以半版的篇幅全文刊登了这封公开信。

6月22日，两位著名的中国学家何汉理和罗迪应邀在白宫会见记者，就克林顿总统即将进行的对中国的访问进行吹风。何汉理指出，中国的活力、中国正在进行的变革以及由此造成的困境，使得中国很难被理解、被报道和被预测。克林顿的访问将使他有机会了解中国的这种复杂性。总统将看到，“现在中国社会比1949年以来任何时候都自由”，他也将看到中国存在的各种问题。“如果通过这次访问我们大家对中国的活力和复杂性有了更好的了解，那就是对美中关系的重大贡献”。罗迪说，中国货币稳定，经济增长，对外资“非常、非常开放”，因此近年来出现了劳动密集型产业从该地区别的国家和地方向中国的转移；中国也是美国增长最快的出口市场。在东亚金融危机中，中国非常支持国际货币基金组织在该地区的工作。[47]

6月25日，克林顿总统克服了国内反对势力的重重阻挠，开始了对中国为期9天的国事访问。这是对1997年10月江泽民主席访美的回访，也是美国总统从1989年以来对中国的第一次访问，他也是自1984年里根总统访华以来第一位对中国进行国事访问的总统，他还是第一位访问中国的在任的民主党总统。

6月25日晚，克林顿一行抵达西安，26日在西安参观访问。26日晚，克林顿一行由西安抵达北京。27日上午，江泽民主席在人民大会堂东门外的广场上主持了欢迎仪式。随后两国领导人举行正式会谈。会谈后，两位元首联合主持了记者招待会。记者招待会的整个过程都进行了实况转播，这在中国也是没有先例的。招待会后，朱镕基总理为克林顿举行工作午宴。午餐后，两国元首继续会谈。双方决定，中美不把各自控制下的战略核武器瞄准对方，这表明，两国是合作伙伴，而不是对手。江主席强调，台湾问题是中美关系中最重要的核心问题，妥善处理它是中美关系健康、稳定发展的关键。克林顿重申了美国在台湾问题上的承诺。双方认为，两国经济互补性强，有着广阔的互利合作的前景；两国在能源和环境领域有着广泛的共同利益，合作潜力巨大。双方同意在平等和相互尊重的基础上进行关于全球安全和反扩散问题的对话，以促进地区和世界的和平、安全和稳定。双方同意在政府和非政府级别进行人权对话。会谈是积极的、建设性的和富有成果的。27日晚，江泽民主席在人民大会堂举行盛大国宴，欢迎克林顿总统和夫人及其一行。

27日，两国元首发表了三项联合声明：

——《关于〈生物武器公约〉议定书的联合声明》。该声明强调，双方作为《公约》缔约国，强调《公约》对世界和平与安全的重要性，完全支持《公约》的宗旨和目标，赞成全面加强《公约》的有效性和普遍性，决心严格遵守《公约》的各项规定，认真、全面履行各自承担的义务，在任何情况下不发展、生产、储存生物武器，并反对生物武器及其技术和设备的扩散。两国同意努力加强在生物技术领域的双边合作与交流，积极参加并推动和平利用生物技术的工作。

——《关于杀伤人员地雷问题的联合声明》。两国认识到，《特定常规武器公约》经修订的“地雷议定书”在解决由滥用地雷而引起的人道主义关切方面的重要性。双方同意将努力尽早批准上述经修订的“议定书”，并敦促其他各方批准。两国承诺加快全球人道主义扫雷行动，以期尽早消除杀伤人员地雷给无辜平民带来的威胁。

——《关于南亚问题的联合声明》。其中说：双方同意在安理会五常任理事国和安理会内并与其他国家继续密切合作，以防止南亚核及导弹竞赛升级，加强国际防扩散努力，促进印、巴和解并通过和平方式解决两国分歧。声明表示全力支持安理会有关文件所确定的措施，再次要求印、巴停止核试验，立即无条件加入《全面禁止核试验条约》，停止核武器化或部署核武器，停止试验或部署可以运载核武器的导弹。两国还表示，“坚定承诺致力于在以《不扩散核武器条约》为基石的核不扩散领域进行有力和有效的国际合作”。[48]

此外，两国还签署了举行联合军事演习的协议。[49]

28日，克林顿总统及其一行游览了慕田峪长城和故宫。当晚，江主席在中南海瀛台与克林顿总统话别，双方进行了热情、友好的谈话。

1998年6月，克林顿总统及夫人、女儿游览长城

29日上午克林顿总统在北京大学发表演讲。他在演讲中高度评价了中国政府在亚洲金融危机中所采取的政策，赞扬中国政府坚定地承担了地区和世界的责任，阻止了亚洲货币的新一轮贬值。29日下午，中美两国有关公司和机构在人民大会堂举行大型签字仪式，共签署了总额近20亿美元的7个重要经贸合作项目的合同或协议。在此之前，中美双方的有关公司和机构已于22日至26日签署了总金额达10.2亿美元的5个大型经贸合作项目协议。双方还签署了《中美和平利用核技术合作协定》。

29日晚，克林顿总统抵达上海，开始他对中国的第三站访问。30日上午，克林顿在上海图书馆与上海法律、教育、文艺和宗教界人士进行座谈。当问到美国对台湾的政策时，他说：“我们的台湾政策……是，不支持台湾独立，或两个中国，或一中一台。另外，我们并不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织。”[50]应当说，这不是美国政府的新政策，美国高官曾经数次表达过类似的意思，克林顿本人在与江主席的会谈中也曾经表达过这样的立场，但由总统自己亲口公开说出来，效果还是不一样的。在克林顿访问之前，台湾方面十分担心中美之间会签订第四个公报，一直敦促美国不要把“三不”用文字形式肯定下来。因此，克林顿的这番讲话无疑是对台湾的一个冲击。台湾高官一方面力图降低其意义，说什么“美国已行之有年、且毫无新意的所谓‘三个不支持’这些都是我方老早就知道的”，同时又责备克林顿的表态。如“行政院长”肖万长说，随时欢迎美方与我们会谈，“不需要作这样的发言”，“外交部”官员也说，“美国此时重复‘三不’的说法并无必要，且对美国政策的实质也无所增减”。[51]7月1日，克林顿继续在上海访问。他出席了有500多位企业家参加的早餐会并发表讲话，参观了上海证券交易所和居民小区。

1998年6月，克林顿总统与朱镕基总理

2日，克林顿一行抵达中国之行的第四站桂林。当晚，他抵达此行的最后一站香港。他是访问香港的第一位在任美国总统。7月3日，他在香港的记者招待会上对这次访问作了总结。一方面，他指出了两国在地区安全、法制、环境保护、科学技术等方面所取得的共识，并认为通过这次访问“已经将我们的关系置于更加积极和更有成果的基础之上”。同时，他又表示，“要直率地、有力地但尊重地就我们的价值观问题与中国打交道”。[52]4日晨，克林顿圆满结束了对中国历时9天的访问，离香港回国。他在回国途中在飞机上同记者交谈时说，他的中国之行“是令人着迷的”。他希望美中两国今后定期举行首脑会晤。[53]

第三节 国会的反弹

1997和1998年中美两国首脑互访推动了中美关系的改善，是90年代中美关系中的大事。但在美国敌视中国的势力仍然存在，中美关系仍然是党派斗争中的“政治足球”，共和党人继续利用双边关系中的各种问题攻击民主党政府，丑化中国，破坏中美关系。他们批评两国首脑达成的“致力于建立建设性的战略伙伴关系”的共识；他们批评克林顿对中国访问了9天，而真正用于政治会谈的时间却只有几个小时，其他时间都在游山玩水；他们批评总统只对中国进行访问，而不在东京和汉城停留，过于提高了中国的地位，而怠慢了美国在亚洲的盟国日本和韩国，尤其是日本；他们还对政府高官公开批评日本在东亚金融危机中的表现，而对中国的表现大加赞扬深表不满。总之，他们认为在两国关系中，克林顿政府给了中国太多的杠杆，削弱了美国与中国讨价还价的地位。[54]

克林顿总统在上海公开作的“三不”表态是共和党人攻击的集中目标。7月7日，参议院多数党领袖洛特对此进行公开批评，并提出了一项决议案。该决议案重申美国对台湾承担的义务，即和平解决台湾的未来并提供防御性武器。议案还敦促克林顿总统谋求中国政府公开宣布放弃对台湾使用武力。10日，参议院通过了这项没有约束力的决议。7月20日，众议院通过了类似的议案。该议案还支持台湾“自决”的原则，主张台湾参加国际组织。[55]

关于所谓劳拉和休斯公司向中国转让先进技术的问题，[56]1998年6月18日众议院专门设立了由共和党议员考克斯为首的“中国技术转让特设委员会”。考克斯委员会的助手都是年轻人，他们基本没有关于核武器、关于情报工作、关于中国的知识，却急于编制出一个报告来。此后，该委员会及参议院情报委员会举行了一系列内部听证会，把调查范围从航天技术扩大到其他高技术和军民两用技术。能源部前情报主管诺特拉·特鲁洛克透露，1995年初，美国能源部下属的洛斯阿拉莫斯实验室曾向他警告说，中国的核试验取得了重大的突破，试爆装置与美国的“相仿”，因此怀疑中国在实验室有“窃密”行为。在中央情报局官员和能源部官员提供的线索基础上，考克斯委员会经过了6个月的“调查”，12月30日，匆匆出台了一项所谓“对华技术转让调查报告”。报告炮制者一方面故弄玄虚，声称报告内容“机密”，两三个月后才会部分发表；另一方面又迫不及待地抛出其结论，污蔑中国“20年来通过商业贸易或考察交流，从美国窃取先进军事技术，危害美国国家安全”。[57]报告称，中国从美国“窃取了”7种热核炸弹的资料，包括由三叉戟潜艇发射的最先进的W-88小型弹头。美国的资料加速了中国的核武器现代化，使中国大致具有与美国技术相当的核弹头。报告还称，在中国卫星发射失败以后，休斯和劳拉卫星公司在没有获得国务院出口许可证的情况下把火箭设计资料和技术向中国作了转让。从而提高了中国火箭的精确度。这对帮助中国弹道导弹的精确性是有利的。国会还得出结论，从1996年关于卫星出口的控制由国务院转为商业部负责以来出口管制放松了，60％的军民两用技术不再需要出口许可证。而“中国是这种放松管制的最大受益者”，“这使中国公司得到了广泛的精密技术，有些已经用到了军事方面”。1998年9月中旬，参众两院一致要求将美国卫星出口控制由商业部归还国务院。[58]

中国外交部发言人和使馆官员一再对这种谬论进行了批驳。中国驻美使馆公使衔参赞何亚非在1999年1月7日的记者招待会上说，中美两国已签署了三项关于开展商业卫星发射的协议。根据协议，美安全人员在发射前对美卫星进行昼夜监守，美政府官员参加所有技术协调会议，美方向中方提供的所有数据和资料必须事先得到美政府批准，美公司必须具有美政府颁发的出口许可证。中方一直严格遵守这些协议。他强调，中国早在70年代就掌握了发射卫星的技术，而且在1985年开始提供卫星发射国际服务。20多年来，中国依靠自己的力量，成功发射了各种卫星。中美在高技术领域开展正常商业活动符合两国的安全、政治和经济利益。希望美国切实执行中美协议，慎重处理可能出现的问题。[59]

《考克斯报告》提出了防止向中国转让秘密技术的38条建议，诸如：在审查对中国的高技术交易时，要延长审查时间，各有关政府部门要取得一致意见。而按照现行的办法，如果某一部门反对，必须向高一级政府部门或总统本人提出才可以推迟交易；设立新的全球性机构，对技术转让实行“有约束力的”控制，等等。

克林顿政府对其中一些建议表示不能接受。有的政府官员表示，“不可能重建一个像多边出口统筹委员会［即巴统］这样的全球机构……设立一个以中国为敌人的国际联盟是不可能实现的，也是不可取的。”[60]但在国内的政治压力下，克林顿政府终于作出了一些让步。1999年2月，克林顿政府以防止向中国转让卫星和导弹技术为由，决定拒绝批准休斯公司使用中国火箭发射其价值4.5亿美元的亚太移动通信卫星的合作协议。[61]这是一个经过长达5年的谈判才达成的协定。克林顿政府的决定理所当然遭致签约双方的反对。3月10日，中国外经贸部发言人在接受记者采访时对此表示严重不满。发言人指出，亚太移动卫星通信责任公司是由中国、新加坡、日本、泰国、印尼和马来西亚等国合资成立的卫星通信公司，其中中国掌握该联合公司51％的股份。该公司采购美国休斯公司的卫星，以开展亚太地区的民用移动通信业务，这有利于亚太地区的经济发展。中美两国长期以来在民用卫星贸易和发射服务方面的合作严格遵守国际间通行的做法运作，是符合中美双方利益的。美国政府拒绝发放卫星的出口许可证，已对中美之间正常的商业往来造成损害。美国趋紧的对华出口管制政策不利于双边贸易不平衡问题的解决。他希望美国政府能从中美关系的大局出发，纠正错误，积极推动中美间正常的经贸往来与合作。[62]《洛杉矶时报》3月2日也发表署名文章，对克林顿政府的决定提出批评。文章说，克林顿政府担心共和党攻击政府“对待中国过于温和”，为了保护其继承人戈尔，作出了这一决定。但通讯卫星不仅美国有，欧洲也有，现在中国转向欧洲购买通讯卫星，从而使加利福尼亚州数以千计的就业机会化为乌有。文章说，难以理解的是，如果北京家家户户有了移动电话，怎么会给洛杉矶或西雅图或博伊西造成更大的威胁。文章最后警告说：“现在尚不清楚，一种全新的冷战是否正在酝酿之中。但是，那些利用中国问题捞取国内好处的政界人士，可能会使未来的几代人背上一种完全没有必要的横跨太平洋的冷战负担。”[63]

克林顿政府还决定将商业卫星及零部件出口重新列入国务院主管的军火清单，决定从3月5日起生效。这一规定引起了航天航空业界一些人士的担忧。他们担心，新规定将导致制造商陷入繁文缛节，推迟发射时间，损害美国卫星制造商在海外市场的利益，甚至妨碍向美国的盟国供货，从而使美国失去国外客户，威胁美国航天航空业的国际竞争力。商务部负责出口管理的副部长威廉·赖因施认为，在过去15年间一个巨大变化是先进军事技术的“民营化”，国防部门越来越多地依赖先进技术，但对提供技术的公司来说，国防销售只占百分之几。“我们的国家利益取决于确保我们维持能够满足我们军事需求的高技术公司正常运作，而不是试图‘控制无法控制的东西’。”[64]纽约州东奥罗拉的穆格有限公司副董事长理查德·奥布雷赫特说：“如果国务院不改变它在出口许可方面的做法，在航天航空业商业领域占支配地位的美国将失去阵地，其影响可达10年之久。”[65]

随着《考克斯报告》的泄露，主流媒体上关于中国“窃取核技术”的炒作愈演愈烈。1999年3月6日，《纽约时报》发表题为“中国窃取美国原子弹计划建造更好的武器”的长篇文章，声称，在90年代中期，中国爆炸了小型核弹头，取得了核技术方面的突破。这是因为中国从美国新墨西哥州洛斯阿拉莫斯国家实验室（能源部下属）窃取了核机密，向中国提供核机密的是在该实验室工作的华裔美籍科学家李文和。“间谍事件”是在80年代中期发生的。但直到1995年，美国专家对中国核试验的结果进行分析后才发现，中国的技术与美国最先进的小型核弹头W-88十分相似。1996年政府进行了调查。1997年夏，白宫官员已经知道此事，但因为有两国首脑的峰会，就把此事压了下来。政府的态度是“拖延，不采取行动，持怀疑态度”。这样一拖就是3年，直到1998年12月和1999年2月，才让李文和进行测谎试验。他没有通过，这才让他辞职了。如此等等。[66]

克林顿政府断然否定了指控。3月9日，国务院发言人鲁宾在新闻发布会上说：“关于中国，我们有非常严格的政策。我们不授权对中国进行任何武器出售，或军民两用的技术转让。即使军民两用技术的民用转让我们也加以限制，以尽可能缩小转用于军事的风险。”[67]17日，国家安全委员会官员、关于不扩散和出口控制事务总统特别顾问萨默又澄清说：“对于中国，我们的出口控制政策比任何主要的出口对象都严，我们否决的出口许可证申请比任何主要的出口国家都多，对于任何列入国际控制清单的物品的出口，我们都要求出口许可证。”[68]能源部长理查森在《华盛顿邮报》上发表文章说：“本届政府致力于同中国领导人和公民保持接触，这非但不会破坏我们为防止武器技术的扩散所做的工作，事实上还会加强这项工作。”[69]他还对《新闻周刊》的记者表示：“许多猜测是毫无根据的。多年来，我们的实验室保密工作是非常严格的。他们研制的是核弹。”[70]克林顿总统自己也明确地表示了态度。11日，克林顿在白宫的记者招待会上对伯杰表示支持。19日，他又在记者招待会上说：“据我所知，目前的调查尚未能证实间谍活动曾经发生过。”他还强调：“在我的任期内，没有人向我报告过任何中国搞间谍活动的事。”[71]

中国方面严正驳斥了“中国窃取美国核技术”的谎言。3月14日，中国驻美大使李肇星接受新华社、《人民日报》和中央电视台记者联合采访，指出美国媒体的连篇累牍的报道是“毫无根据和极不负责任的”，中国一贯严格遵守国际法准则，忠实于与别国达成的合作协议，尊重别国法律，从不进行非法活动。李肇星说，90年代，中美两国有关实验室之间开展了一些交流与合作，这是应美方的要求进行的，都遵循平等互利、公开透明的原则。这种交流与合作许多国家之间都有，也符合美国的国家利益，根本不存在所谓“窃取技术机密”的问题。[72]

美国一些有识之士仗义执言，指出对李文和的指控是别有用心的，他可能是党派斗争的牺牲品。基辛格指出：“我们正在转向对抗……你打开报纸就必定会看到攻击中国的文章。这是怀念过去的对抗。”著名中国问题专家何汉理在《不要把攻击政府同实施政策混为一谈》的述评中指出，随着总统选举的临近，对于共和党来说，牵涉到安全保障的中国问题是攻击政府和戈尔副总统的绝好材料。他认为“绝不能把攻击政府同政策混为一谈”。[73]前总统国家安全事务助理斯考克罗夫特撰文说，最近闹得沸沸扬扬的间谍事件引起了一个要求重新审议对华政策的合唱。他指出：

据我看，在中国对美国提出直接的军事挑战之前，美国至少还有20年时间去鼓励中国负责任地发展。随着中国的意图因其行为而变得越来越清楚时，美国及其在该地区的伙伴将不断作出相应的调整。但同时重要的是，我们不要误读了北京的意图。

美国与中国的关系在一段时间内注定要成为更复杂的关系。但不管多么困难，这个关系是太重要了，以致不能出错。但如果我们要使其正确，那么就必须以冷酷的国家利益感作为指导，而不是以不可避免的党派意愿的竞争作为指导。[74]

几天后，他又在一篇文章中指出：“把对华政策当作党派之间的皮球踢来踢去，那就危险极大。作为总统候选人的罗纳德·里根和比尔·克林顿后来都不得不花好几年时间，在一堆竞选时说过的敌对言辞的瓦砾上重新建立起正面的对华政策共识。”[75]

3月16日的《洛杉矶时报》发表题为“间谍丑闻无中生有”的署名文章说，制造无中生有的间谍事件“是以《纽约时报》为首的新闻媒体和共和党政客的耻辱，他们为了增加发行量和当选而打出已经磨破了的中国牌。在此过程中，他们破坏了由尼克松总统在30年前开创的民主的接触政策”。[76]同日的《基督教科学箴言报》发表题为“不要再次失去中国”的评论，其中说，50年代，美国围绕着“谁失去了中国”陷入了一场痛苦的政治争论，现在美国不需要这一幕重演。评论呼吁说，美国现在需要的不是对抗，而是继续积极接触。17日《波士顿环球报》发表社论，谴责一些共和党人及其总统候选人“正在发出冷战号召”，社论说，“华盛顿最不该做的就是捏造出来一个‘中国威胁论’”。沈大伟也撰文呼吁“制止中美关系中的这种每况愈下的趋势”。[77]史文3月21日在《洛杉矶时报》上发表题为《接触政策仍然是最好的政策》的文章，指出，所谓李文和间谍案及关于中国“窃取”核机密的炒作没有确凿证据，与中国近20年来的接触给美国带来了巨大的好处，“没有切实可行的选择方案来代替现有的接触政策，从而进一步符合美国这种至关重要的利益”。[78]何汉理在接受记者采访时指出，在关于所谓中国“盗窃核机密的争论中”“的确有缺乏理智的歇斯底里”。[79]

李文和的同事也出来辟谣。与他在实验室三楼分享一间办公室的物理学家宾史托克说：“就我所知，他甚至不知道武器怎么做，他从来没有参加过W-88核子弹头的工作。”[80]实验室公共事务办公室向能源部提交了一份报告，其中说，所谓从实验室偷走中子弹机密的事情早在1988年11月即已提出，当时，联邦调查局曾在实验室展开过对间谍案的调查，但没有发现足够证据。所以报道中所说的偷盗事件实际上并没有发生。[81]

根据总统的命令，中央情报局和有关的情报部门对《考克斯报告》进行了数月审议，并改写了其中的若干部分。考克斯抱怨改写减弱了结论的分量。5月25日，众议院正式公布了《考克斯报告》70％的内容，有30％的内容因属“机密”而未公布。报告全称《美国国家安全和对中华人民共和国军事和商业关注》，全长874页，除前言外，分为11章，分别为：“商业和情报行动：中国获得美国技术”；“中国从美国窃取了热核武器的设计情报”；“高功能计算机”；“中国的导弹和空间力量”；“中国的卫星发射：休斯公司”；“中国的卫星发射：劳拉公司”；“在中国的发射场地保护敏感技术”；“商业空间保险在向中国转让技术中的作用”；“行政命令和法规控制：我们的军事敏感技术出口”；“制造过程：中国努力获取机械工具和喷气发动机技术”；“政策建议”。报告捕风捉影，胡编乱造，移花接木，信口栽赃，充斥着“很可能”、“大概”、“看来”、“或许”、“委员会判断”等模棱两可的词语。报告大肆渲染李文和案件，却提不出什么真凭实据。报告煞有介事地指责中国从美国4家核实验室（洛斯阿拉莫斯、劳伦斯·利弗莫、欧克·利奇、桑地亚）“窃取”了从W-56到W-88等7种核弹头的技术资料。实际上，美国在80年代出版的《核技术手册》、《核武器秘史》等出版物中就已经公开了这7种核弹头的详细数据。报告用了近1／3的篇幅对与中国有高科技合作的美国公司，如劳拉、休斯和摩托罗拉等进行无端猜测和指责，说它们向中国提供了未获许可证的，“非法的”导弹技术、设计和测试程序，等等。报告尤其荒唐地把每年数万名中国大陆访美学者、留学生以及从事商贸活动的300多家中国在美公司统统打入所谓的“中国间谍网”，他们都是为了“要替中国搜集某种形式的情报”。一些美国报刊把这种说法斥之为“过于离奇”和“纯粹是无稽之谈”。报告建议，在核武器方面，政府每半年要向国会报告中国政府针对美国的所谓“间谍活动”和政府对这种活动所采取的措施；在卫星发射方面，国会应该就此立法，国防部应确保对空间发射活动监督人员进行足够的培训，以及确保向空间发射现场派遣足够的监督人员，并确保他们在整个空间发射活动期间——从采购卫星到发射——工作的连续性，应进一步鼓励和促进国内民用航天器发射能力的发展和竞争，尽量自行发射自己制造的卫星；在高性能计算机方面，要求每年评估转让给中国的超级计算机对美国安全的影响，要对最终用途进行有效核查以防止将其用于军事目的；对其他高科技出口，修改现行的发放出口许可证制度和程序，以便在参与审查的任何政府部门出于国家安全考虑认为必须时延长审查期。[82]

就在报告发表的当天，中国外交部发言人在应记者要求评论《考克斯报告》时说，报告对中国的指控极其荒谬，是毫无根据和别有用心的。当日在华盛顿，李肇星大使在接受美国有线电视公司记者采访时说，《考克斯报告》对中国的指责是“编造的谎言”，是出于某种政治图谋，其目的是企图诋毁中国，煽动反华情绪，破坏中美关系。他坚信，美国人民能够判明是非，得出公正的结论。5月28日，李大使在全国记者俱乐部举行新闻发布会，指出，“这样的报告没有任何真实性可言”，美国一些政客为了实现自己不可告人的野心，全面地煽动歇斯底里的反华情绪，“这种歇斯底里已经损害了我们两国之间的有价值的、受到珍视的关系”。[83]5月31日，中国国务院新闻办公室主任赵启正举行记者招待会，对《考克斯报告》予以驳斥。

报告发表后，能源部长理查森也举行记者招待会予以反驳。他表示，没有证据说明，美国丢失了大量信息，报告中的许多指控是站不住脚的。他说：“这一指控的基础是一份情报部门的报告，而联邦调查局根本找不出合乎逻辑的嫌疑犯。”本届政府采取了有力的措施来加强安全保卫，增加了用于这一方面的预算，他还一一列举了这些措施。他还说：“我可以向美国人民保证，他们在实验室里的核技术是安全的。”他警告说：“企图将这一报告用于政治目的将是一个错误。”[84]

尽管理查森警告不要将这一报告用于政治目的，但既然报告本身的出台就是出于政治目的，共和党人不将它用于政治目的是不可想象的。尤其是那些正准备角逐2000年大选的共和党头面人物，利用这一报告的发表，掀起了一个攻击克林顿政府的新高潮。得克萨斯州州长布什指责说，报告突出表明克林顿总统对北京的“失败政策”，他认为应该彻底审议美国的出口控制，确保美国的技术不被用于“武装中国的军队”。他嘲笑克林顿政府将中国称为“战略伙伴”，说：“中国是个竞争者——这个竞争对手并不具有同我们一样的价值观念，不幸的是，它现在却享有我们的许多核秘密。”在争取共和党候选人提名中排名仅次于布什的伊丽莎白·多尔说，前几届政府必须对这种间谍活动承担责任，但本届政府了解的情况更多，却没有采取行动。参议员麦凯恩称，报告表明政府完全缺乏协调，并完全未能制止这些破坏安全的行为。[85]5月26日，参议院多数党领袖洛特在参议院提出了与《考克斯报告》相呼应的修正案，敦促参议院加强对美国核实验机构的监督措施和出口控制，并要求国防部采取行动大大加强监视中国和其他地方发射美国卫星的情况。[86]

美国各界有识之士纷纷谴责报告所煽动的反华歇斯底里。许多民主党人对报告提出的“调查结果”表示不安。考克斯委员会的成员之一、民主党众议员约翰·斯普拉特在报告公布后立即批评该报告说，这是一份匆忙赶制的报告，草率肤浅，夸大事实。他又说，该委员会查访的一些证人不懂技术，实际上没有资格来就此作出评论。许多著名科学家和导弹设计人员认为，无须进行间谍活动，中国可能已经自力更生实现了核弹头的小型化。长期以来担任美国政府核武器顾问的物理学家理查德·加温、洛斯阿拉莫斯国家实验室国际安全部门的负责人霍金斯说，炸弹和导弹的基本物理特性促使武器设计人员朝着总体一致的方向前进，因此“所有武器系统看上去都差不多。这更多地关系到物理特性，而不是间谍活动”。中央情报局官员、从1987年到1998年一直担任洛斯阿拉莫斯实验室反间谍机构负责人的弗鲁曼指出，描述W-88弹头设计的一份机密文件通过政府和军方发给了548个邮件地址。所谓被窃取的资料可以“从美国政府的成百上千”的文件中获得，也可以从军火商那里得到。他认为，联邦调查人员把物理学家李文和作为间谍嫌疑人，在很大程度上是因为他是美籍华人。[87]甚至连能源部负责情报的、指称李文和是间谍嫌疑人的特鲁洛克也认为，“报告太绝对了”，“我在作证时为了防止误解而作了适当的解释，我对证据和结论是不肯定的。我们一般说：‘也许是这样，也许是那样’。但是委员会忽视了”。[88]与这个事件最没有利害关系的一些评论说，考克斯报告包含了“草率的研究，事实上的错误，未加充分证实的推论”。[89]

李文和案件在美国华人社会引起强烈反应。8月12日，美国著名华人组织百人会致函司法部长雷诺和能源部长里理查森说，对李文和的刑事诉讼可能“引起恶劣的反华狂热”，对在美国军工部门工作的“数千名美籍华人产生深刻影响”。8月19日，全美亚太裔律师协会、全美亚太裔法律联盟、美国亚太裔劳工联盟、全美菲裔联合会、印度裔政治觉醒中心以及美华协会等亚裔非政治组织8月19日联名致函雷诺，促请司法部在就所谓核泄密案做出决定时，不要与当事人的族裔扯上关系。他们还将信的附件分别寄给克林顿、戈尔、理查森等。[90]

12月10日，经美国司法部长雷诺批准，美国联邦调查局在新墨西哥州李文和的家中将其拘捕，司法部门对他提出59项指控，包括控告他非法篡改、隐匿、取得、搜集有关核武器的机密资料。全部的指控都与他把资料从一台机密电脑下载到一台普通电脑有关，但没有一项涉及间谍罪的起诉，因为没有这方面的证据，而先前，他被一口咬定是“间谍”。从3月以来，他就受到一周7天、每天24小时的监视，虽然政府承认没有掌握他“间谍罪”的任何证据。[91]开庭那一天，新墨西哥州的美籍华人行动委员会等团体相约前往阿尔伯克基市联邦法院表达声援和关切，促请司法部门尊重华裔美国人应该享有的基本人权。纽约、华盛顿、旧金山、洛杉矶等地的侨社，还发起成立了李文和法律基金会，筹募经费协助支付庞大的律师费用。

李文和案件经过数月审理，也没有发现对他的指控的确凿证据。2000年9月13日，他在单独监禁9个月后终于获得释放并与家人团聚。负责此案的联邦法官詹姆斯·帕克当庭表示，美国有关部门在这一案件中的行为“令整个国家和每一位公民感到难堪”。他指责政府滥用权力，误导了他。他说：“我无权代表政府、总统、副总统、司法部长、能源部长讲话”，但是，“作为美国政府的第三个部门——司法系统（美国法院）——的一名成员，我为你在被关押期间遭到政府的不公正对待真诚地向你——李博士道歉。”14日，克林顿总统在司法部长雷诺拒绝向李文和道歉后数小时在白宫的记者招待会上表示，美国政府在李文和案件上负有责任。它找不到正当的理由为它不公正对待这位美籍华裔科学家的方式开脱。政府一会儿说他对国家安全有“极大危险”，一会儿又就一项比最初的指控轻得多的罪行达成辩诉协议，政府在这一案件上的前后立场“很难自圆其说”。[92]

李文和案件就这样过去了。美国政府花费了数百万甚至上千万美元纳税人的钱，制造了这样一个冤案，李文和是受害者，但是受害者仅仅是李文和吗？美国联邦调查局、司法部、联邦司法系统和美国最有影响的报纸《纽约时报》这些制造冤案的主谋，从某种意义上说也是受害者，它们的信誉因为这个事件受到了损害。它也加剧了克林顿政府与国会的紧张关系，在学术界和思想库制造了分裂，并疏远了许多亚裔美国人。而所有这些都起源于少数人要丑化中国。一些国会议员口口声声“保卫国家利益”，但他们的所作所为到底是有利于国家利益，还是有损于国家利益呢？美国的民主制度到底在哪里出了问题，难道还不该反思一下吗？以后还会不会发生类似的事件呢？对此人们不得不要打一个大大的问号。

1999—2000年间干扰中美关系的另一个事件是所谓《加强台湾安全法案》的提出。

美国为了维持台湾海峡的现状，1999年3月23日，助理国务卿罗思在华盛顿威尔逊国际学者中心的一次讲演中提出了海峡两岸订立中程协议的设想。按照这种构想，两岸订立协议，大陆方面在50年内不对台湾动武，台湾不宣布独立，由美国作为保证人，维持一个台海两岸的安全架构，而避免涉及两岸的主权问题。罗思并称，中程协议是一个过程，而不是完整的协议。随后，美国在台协会台北办事处主任张戴佑在台湾中研院欧美所举办的““与台湾关系法”20周年研讨会”上也表达了这一希望。实际上，在此之前，美国的一些学者也提出过类似设想，但罗思的说法是政府官员的第一次正式表态。[93]这一设想的提出既表示了美国政府维持台海地区现状的愿望，也表明了他们对可能发生的冲突的担忧和对台湾岛内政治发展的担忧。克林顿政府认为，美国售台武器不一定能保证台湾的“安全”，他们也希望，正在进行的汪辜会谈会朝着这个方向发展。

1998年6月克林顿总统在上海公开表明了台湾问题上的“三不”政策，引起国会亲台议员强烈不满。罗思提出中程协议的构想，同样不符合国会中一些人的心意。他们所希望的是加强美国与台湾的关系，使台湾与祖国大陆保持永久的分离状态。1999年3月底，由参议院外交委员会主席赫尔姆斯和民主党参议员托里切利领衔提出了《加强台湾安全法案》，法案很快得到不少议员的联署。法案的提出者认为，“与台湾关系法”给予台湾的安全保障过于模糊，不够明确，现在需要将这种保障明确化，提升美台之间的军事关系，使这种关系朝着实际上的军事同盟的关系发展。赫尔姆斯等人指出，这个法案要达到三个目的：第一，确保台湾取得必要的军备，维持台湾的自卫能力，禁止基于政治动机削减美国对台军售；第二，增加美国在台协会技术人员，以支持对台军售的流程；第三，加强台湾和美国国防学术机构的交流与训练，建立双方军事直接通讯。法案实际上要求美国售予台湾想要的任何武器，如战区导弹防御设备和相关器材、早期预警咨询和先进的中程空对空导弹、先进战机、空中预警机以及使台湾各军种得以强化防空联系的基础设施，柴油动力潜艇、宙斯盾驱逐舰等海上反导弹系统等。[94]

克林顿政府表示反对这一法案。国务院发言人鲁宾说：“我们不认为有任何理由对“与台湾关系法”作任何方式的更新或修改”。“就我们对台湾的支持以及推动与中国较好的关系而言，该法对本国确实发挥了极佳的功能”。[95]8月4日，助理国务卿罗思和负责东亚事务的助理国防部长帮办坎贝尔出席参议院外交委员会作证。罗思回顾了近两年来的事态发展，然后指出：

本届政府认为，这一立法可能产生严重的、并非存心的负面后果，它将削弱台湾的安全，破坏我们自己在该地区的安全利益。之所以会有这些后果，是因为它将被台湾和中国政府解释为是从“与台湾关系法”的意义重大的转变……它将被认为是改变我们对与台湾的非官方关系的承诺，并重建与台湾的正式的军事关系的努力……并将为军备竞赛火上加油，从而使台湾的处境更加恶化。

“与台湾关系法”本身不可能保证台湾的安全。鉴于中华人民共和国和台湾在幅员上的巨大差别，台湾岛的安全必须依赖比军事硬件更多的东西。为了减缓紧张状态和增进安全，“与台湾关系法”必须伴随以和平的互动，包括台湾与中华人民共和国的对话……而这个法案不会增进对话和和平解决分歧的前景，相反，它会使双方更难进行海峡两岸的交流。

他还指出，这个立法也违反了美国宪法，干预了总统作为总司令和负责处理外交事务的权力。[96]

坎贝尔指出，国防部非常严肃对待“与台湾关系法”所规定的责任，不仅供给台湾相应的军事硬件，并且有相应的“软件”来配合，使台湾能更好地将新获得的武器系统纳入它的防御体系，包括军队的专业化、组织问题和训练。在过去的20年中，

“与台湾关系法”为美国与台湾之间的安全合作提供了充分的基础，《加强台湾安全法案》是没有必要的，而且对台湾的安全还会有相反的作用。何况，台湾的安全不仅有赖于其防御态势，并且有赖于海峡两岸继续进行建设性的对话。

确实，今天全球的政治和地区环境与制定和实施三个公报和“与台湾关系法”的那个时候是很不一样了，但是这些文件在过去20年内在维护台湾海峡地区的和平和稳定方面服务了美国的利益，它们仍然是在将来指导美国政策的一个最好的框架。

《加强台湾安全法案》是不必要的，而且有着潜在的反作用，国防部反对这一立法。[97]

9月15日，助理国务卿帮办谢淑丽和坎贝尔又出席众议院亚太小组委员会作证。谢淑丽指出，这个法案与美国政府希望和平解决台湾问题的努力是背道而驰的。[98]

美国学术界对《加强台湾安全法案》的看法尖锐分歧。多数学者，尤其是中国问题专家，对该法案对中美关系和海峡两岸关系可能产生的影响深表怀疑。布什政府时代的助理国务卿所罗门表示，尼克松政府在打开中美关系时建立了一个处理台湾问题的政治架构，现在台湾问题却被军事化了。《加强台湾安全法案》将取代1954年的美台“共同防御条约”。他认为需要考虑的问题是台湾的安全是否因这个过程而增强，在提高了台湾的期望值后，美国最终能否实现隐含的防御台湾的承诺。兰普顿10月31日在《华盛顿邮报》上发表了题为《削弱台湾安全法案》的文章，指出，这是“记忆中最为危险的一项对外政策法案”。这项法案“如果成为立法，将削弱台湾的安全，使朋友和盟友感到惊恐，并大大增加美国与中国发生武装冲突的危险”。他认为，这项法案“具有双重的挑衅性。一方面，因为这项法案将会加剧中国的民族主义情绪，加大中国对武器和资金的需求；另一方面，这项法案将会巩固台湾一些人的地位，这些人认为，他们可以操纵美国政治制度”。他指出，在“与台湾关系法”中留下了模糊性，一般说来，模糊是不好的，因为它可能造成危险的误判。但是，

如果华盛顿清楚表明，不管台湾做什么，美国都从军事上支持台湾。那么，我们就不可避免地在鼓励台湾方面不必要的挑衅行为，并可能把美国拖入一场与中国的流血冲突。

他引用一句俗话说：既然现有的结构“没有破，就别修理它”[99]但也有一些学者认为，维持台湾的安全而非增加它的脆弱，才最有助于台海两岸的和平、安定、自由和繁荣。传统基金会的叶望辉撰文说，台湾在军事上永远无法赶上大陆。台湾需要在软件方面（科技、训练与战略）来对抗大陆压倒性的硬件优势。他认为这个法案将重新建立国会对军售的监督，并且授权总统向台湾提供先进的防御性武器和训练，从而改善台湾的自卫能力。[100]

10月26日，众议院国际关系委员会以32对6票通过了经过修改的《加强台湾安全法案》。法案中列出的先进武器的内容被删除，为强化台湾防卫提供援助成为该法案的主要内容。当天，罗思批评这项法案说，由此“导致的军事力量的变化将使目前的（台湾海峡的）环境发生巨大变化，这反而将有损台湾的安全”。[101]

中国政府坚决反对《加强台湾安全法案》。10月28日，外交部副部长杨洁篪在会见美国副国务卿皮克林时严厉批评了这个法案。皮克林表示，美继续奉行“一个中国”政策，遵守美中三个联合公报原则，以及通过谈判和平解决台湾问题的政策。他还重申了美国政府宣布过的“三不”政策。他明确表示，即使美国国会通过了这个法案，美国政府也将继续反对使之成为法律。同日，中国驻美国使馆公使刘晓明应邀在马里兰大学就中美关系发表演说时指出，《加强台湾安全法案》不仅将极大损害中美关系，而且将对地区安全和美国的根本利益带来严重损害，因此中美两国都应反对这一法案。他指出，要使两国关系健康、稳定发展，就必须摈弃冷战思维，法案就是少数政客的冷战思维的典型表现。[102]

2000年2月1日，美国众议院不顾中美两国政府的反对，悍然通过了经过一再修改的《加强台湾安全法案》。该法案的主要内容是：每年美台军售会谈后，总统应该向国会报告台湾要求售予的军品项目和需求理由，以及美政府“拒绝、延迟、更改”其要求的决策过程；美对台提供的防御性物品和服务的性质，应以“与台湾关系法”为基础，而不是“八一七公报”或任何类似的行政协议、命令或政策为基础；在美国国防大学、陆军学院和其他军事教育机构中预留更多的名额给台湾学员；该法通过180天后，美军太平洋总部要与台湾指挥体系建立直接通讯；该法通过210天内，国防部长必须提出美台两军训练交流计划，其中包括台湾防卫所需的敌情分析、作战训练、战术战法、兵力部署、作战运筹等方面的内容。[103]

同日，白宫发表声明说，如果使这一法案成为法律，将严重损害台湾的安全，破坏亚太地区稳定，造成“严重的、预料不到的负面后果”，使海峡两岸通过对话和平解决分歧的前景受到影响。如这一法案提交总统，将遭到否决。[104]同日，众议院国际关系委员会主席吉尔曼举行记者招待会，他在声明中说：“今天《加强台湾安全法案》的通过向北京发出了一个重要的信息，即美国国会民主共和两党议员都支持改善台湾的安全。”他要求克林顿政府重新考虑对这一法案的态度。[105]

2月2日，伯杰在华盛顿威尔逊国际学者中心的一次演讲中抨击《加强台湾安全法案》说：“我们在美国的人不应该去打破保持了25年的均衡，这种均衡创造了台湾的安定与和平。我认为，这（法案）是非常冒险的举动。”[106]2月4日，克林顿总统在接受全国广播公司“今日”节目采访时也表示反对这一法案，指出，这样一个“重大的涉及各个方面的新法案是不明智的”，这势必使美在该地区的长期政策“复杂化”，并“很可能自食恶果，使台湾处于更大的压力之中”。[107]

中国政府对法案在众议院通过作出了强烈的反应。2月1日，中国驻美大使李肇星在华盛顿会见一些众议员和大企业负责人时，对众议院通过这一法案表示愤慨和坚决反对。他指出，该法案不符合美国人民的利益，是十分危险的政治举动。2日下午，外交部副部长杨洁篪召见美国驻华大使普里赫，就此事向美国政府提出严正交涉，并警告说，如果此法案成为法律，中美关系将受到严重损害。普里赫表示，他立即向政府报告中方上述立场，克林顿政府强烈反对众议院通过该法案。约见结束后，普里赫在接受《中华工商时报》专访时说，《加强台湾安全法案》不仅没有必要，而且美国应该认识到，台湾的安全不应由武器来保障，台湾问题不应成为美国的问题。[108]2月2日，全国人大外委会负责人和全国政协外委会负责人发表谈话，对美国众议院通过《加强台湾安全法案》这种严重侵犯中国主权的行径表示无比愤慨和坚决反对。

该法案在众议院获得通过后提交参议院，但许多参议员对法案提出了种种质疑和保留，以致法案被搁置起来，没有付诸表决。及至新一届国会开始，2000年众议院的表决也就归于无效了。

[1] William J.Clinton，“Address Before a Joint Session of the Congress on the State of the Union”，February 4，1997，Public Papers：Clinton，1997，p.115.

[2] 《1993—2000年大事纵览》，第134—135页。

[3] Tarnoff：“Building a New Consensus on China，February 20，1997”，U.S.Department of State Dispatch，February 1997，pp.27—28.

[4] 《1993—2000年大事纵览》，第137—138页。

[5] 《1993—2000年大事纵览》，第144页。

[6] 参见王勇：《最惠国待遇的回合——1989—1997年美国对华贸易政策》，中央编译出版社1998年版，第294—295页。

[7] White House Press Briefing by Mike McCurry，April 18，1997；吴献彬：《论美国对香港的政策》，《战略与管理》1997年第5期；《1993—2000年大事纵览》，第151页。

[8] 《1993—2000年大事纵览》，第152—153页；《最惠国待遇的回合》，第297页。

[9] 参见行之译：《确立新的对华共识》，《现代国际关系》1997年第12期。

[10] Albright，“Maintaining Normal Trade Relations with China”，June 10，1997，U.S.Department of State Dispatch，June 1997，pp.5—9.

[11] “Clinton Vows to Monitor Freedom in Hong Kong”，International Herald Tribune ，June 16，1997，p.11.

[12] 《1993—2000年大事纵览》，第157—158页。

[13] The United States-China Business Council：Testimony of Robert A.Kapp，President of U.S.-China Business Council，before the Subcommittee on Trade，House Ways and Means Committee ，June 17，1997，pp.1—3.

[14] 《1993—2000年大事纵览》，第387页。

[15] 《1993—2000年大事纵览》，第159、162页。

[16] 《人民日报》1997年8月13日。

[17] “Remarks by President Clinton on ‘Back to Work’”，September 9，1997，Bulletin ，September 11，1997，pp.22—23.

[18] 《1993—2000年大事纵览》，第168页。桑戈委员会即《不出口核武器条约》出口国委员会。1971至1974年间，15个核供应国举行了一系列非正式会议，由瑞士教授劳德·桑戈主持，讨论在公平商业竞争的基础上制订控制出口可裂变材料的条件和程序，并达成了谅解。该委员会是非正式组织，每年在维也纳举行两次会议，到2002年已有35个国家加入了该委员会，中国在1997年10月16日成为委员会正式成员。

[19] William J.Clinton，“Remarks to the Asia Society and the United States -China Education Foundation Board”，October 24，1997，Public Papers：Clinton ，1997，pp.1424—1429.

[20] 世界知识出版社编：《努力建立中美建设性的战略伙伴关系》，1998年6月，第2—16页；“Join U.S.-China Statement”，October 29，1997，Bulletin ，October 30，1997，pp.2—11.

[21] “Press Conference by President Clinton and President Jiang”，Old Executive Office Building，October 29，1997，Bulletin ，October 30，1997，pp.2—11.

[22] 《人民日报》1997年11月3日。

[23] Susan Shirk，“The Wrap up of the Jiang Zemin Visit”，November 7，1997，Bulletin ，November 17，1997，pp.16—22.

[24] “James Sasser’s Speech at American Annual Members Meeting”，November 19，1997，Bulletin ，December 1，1997，pp.10—13.

[25] 《1993—2000年大事纵览》，第187—188页。

[26] United States／People’s Republic of China First Ever Defense Consultative Talks，Bulletin，December 11，1997，pp.13—14；Read-out U.S.-China Defense Consultative Talks，Bulletin，December 16，1997，pp.18—19.

[27] 见《人民日报》1998年7月16日；10月21日。

[28] 详见本书第485页。

[29] “Holum 4／9 Briefing on Recent Trip to China”，April 9，1998，Bulletin ，April 14，1998，pp.24—25.

[30] Stanley Roth，“Foreign Press Center Briefing”，December 23，1997，Bulletin ，December 24，1997，pp.9—20.

[31] “White House Daily Briefing”，March 12，1998，Bulletin ，March 13，1998，p.2.

[32] “Joint Press Conference by Secretary of State Madeleine K.Albright and Foreign Minister Tang Jaixuan”，April 29，1998，Bulletin ，April 30，1998，pp.13—16.

[33] “Testmony of Stanley Roth，Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs，before Senate Foreign Relations Committee”，May 14，1998，Bulletin ，May 15，1998，pp.22—26.

[34] “Testimony by Susan Shirk，Deputy Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs，Before the House International Relations Committee；Statement of Dr.Kurt Campbell，Deputy Assistant Secretary of Defense，May 20，1998，Bulletin ，May 21，1998，pp.18—27.

[35] Jeff Gerth，“U.S.Business Role in Policy on China Is under Question”，New York Times ，April 13，1998，p.A—1.

[36] 《人民日报》1998年6月14日。

[37] David E.Sanger，“Clinton Aids Says China Trip Delay Would Be Mistake”，New York Times ，May 25，1998，p.A—1.

[38] 《参考消息》1998年5月23日。

[39] 《1993—2000年大事纵览》，第203—204页；《人民日报》1998年5月23日。

[40] David E.Sanger，“Clinton Aids Says China Trip Delay Would Be Mistake”，New York Times ，May 25，1998，p.A—1.

[41] Steven Erlanger，“Citing Gains，Clinton Says He Will Make China Visit”，New York Times ，May 27，1998，p.A—5.

[42] 《1993—2000年大事纵览》，第207页。

[43] William Daley，“Commerce Can Do the Job”，New York Times，June 5，1998，p.A—19.

[44] 《人民日报》1998年6月15日。

[45] Remarks by the President on U.S.-China Relations in the 21st Century，June 11，1998，Bulletin ，June 12，1998，pp.11—18.

[46] Eric Schmitt，“Helms Says Clinton Tried to Protect China by Waiving Curbs on Satellite Exports”，New York Times ，June 12，1998，p.A-8；Jeff Gerth，“Reports Show Chinese Military Used American Made Satellites”，New York Times ，June 13，1998，p.A-1.

[47] “White House Briefing on President Clinton’s Forthcoming Visit by Dr.Harry Harding and Dr.Nicholas Lardy”，June 22，1998，Bulletin，June 23，1998，pp.8—27.

[48] 《人民日报》1998年6月26—27日。1998年5月中旬，印度和巴基斯坦先后进行了核试验。此事引起国际社会广泛关注，各国纷纷呼吁两国克制。6月2日，裁军谈判会议46个成员国和观察员在日内瓦发表联合声明，谴责两国进行核试验，呼吁双方通过建设性对话和谈判消除南亚紧张局势。6月4日，安理会5个常任理事国外长在日内瓦举行会议，并发表联合公报。会议的明确信息是，国际社会决心通过共同努力，制止南亚核军备竞赛，维护国际防止核扩散机制。

[49] 根据这一协议，两国军队于12月2日在香港联合参加年度搜索与救援演习。美国海军、海岸警卫队和空军自1976年以来每年都与香港搜索与救援队举行联合演习。此次中国人民解放军驻港部队的一艘舰艇参加了演习。这是自中华人民共和国成立以来，两国军队的第一次联合军事演习。《参考消息》1998年12月5日。

[50] 正源编著：《克林顿访华言行录》，中国社会科学出版社1998年版，第205页。

[51] 《参考消息》1998年7月1日。

[52] Press Conference by President Clinton，July 3，1998，Bulletin，July 7，1998，pp.12—22.

[53] 《1993—2000年大事纵览》，第217页。

[54] 在2000年8月的《共和党纲领》（Republic Platform）中就说：“克林顿对北京的访问就是错误的对华政策的一个例子，这次访问是令人尴尬的叩头，是对我们长时期的盟友日本的公开侮辱。”见Republic Platform 2000.wysiwyg：／／9／http：www.rnc.org／2000／2000platformcontents.

[55] 《参考消息》1998年7月11、12、23日。

[56] 见本书第374—377页。

[57] 见《人民日报》1999年1月8日。

[58] Shirley A.Kan，“China’s Technology Acquisitions：Cox Committee’s Report-Findings，Issues，and Recommendations”，CRS Report for Congress，June 8，1999，“Summary”；Jeff Gerth and Eric Schmitt，“The Technology Trade”，New York Times，October 19，1998，p.A-1；September 18，1998，p.A-1.1996年3月前，出口商业卫星须由国务院颁发许可证。商务部和一些大公司，如劳拉、摩托罗拉、洛克希德—马丁等公司，对此甚为不满，因为国务院审查时间长，而且课税也较高。一些国会议员也对这些大公司表示同情和支持。1996年3月，克林顿总统决定改由商务部颁发出口许可证，这一决定自1996年11月大选后生效。尽管如此，国务院和国防部仍可对所有申请从国家安全角度进行审查，并提出各自看法。见Same Bed，Different Dreams ，pp.93—97.

[59] 《人民日报》1999年1月8日。

[60] 《参考消息》1999年2月4日。

[61] 《参考消息》1999年2月25日。

[62] 《人民日报》1999年3月11日。

[63] Tom Plate，“New Red Scare Costs California Jobs.The Politically Driven China Alarms May Win Votes Now，but the Long Term Damage Is Real”，Los Angeles Times ，March 2，1999，p.B—7.

[64] 《参考资料》1999年9月1日。

[65] Andrew Pollack，“Export Rules Are Said to be a Threat to Satellite Industry”，New York Times ，p.14.

[66] James Risen and Jeff Gerth，“China Stole Secret U.S.Bomb Plans Builds Better Weapons.White house Told of Theft 2 Years Ago”，New York Times ，March 6，1999.p.1-A.此文一出，舆论大哗。美国各大媒体争先恐后地就李文和案件进行了报道，一时间成了美国新闻的第一热点。一些觊觎总统职位的共和党人，如福布斯、布坎南，还要求伯杰辞职。Jhn F.Harris，Vernon Loeb，“Soy Case Tests U.S.Openness with China；Engagement Policy Failing，Critics Say”，Washington Post ，March 14，1999，p.A-1.李文和于1939年12月生于台湾屏东。从台湾成功大学机械工程系本科毕业后，他于1964年赴美，1966年取得得克萨斯A&M大学机械工程硕士，1970年获该大学博士学位。1974年正式成为美国公民。1978年12月开始在能源部下属洛斯阿拉莫斯国家实验室工作。1999年3月8日被解雇。他在实验室负责编写超级电脑的流体力学指令，这在武器设计中仅占非常小的部分。80年代以来，李文和曾经到中国大陆访问并参加了一些与中国同行的学术交流活动。如1986年，他曾来华出席中国科学院力学研究所在北京举办的国际流体力学会议，这完全是一个基础性的科技会议。李文和也曾在北京应用物理与计算数学研究所作了关于流体力学计算方法的公开讲演，这也是基础性研究，是和美国德雷克塞尔大学的交流项目，毫无机密可言。1988年6月，由北京应用物理与计算数学研究所、美国国家科学基金共同发起并举办了“第一届国际计算物理会议”。李文和在得到实验室批准后，向会议提交了题为“使用质点方法进行开穴计算”的论文，并在会上作了报告。他的报告属于一般的基础研究，不涉及机密问题。此次会议有来自世界各地的200多名学者，会下中国学者与李文和的交谈中也根本未涉及W-88核弹头的秘密。

[67] State Department Report，March 8，Bulletin，March 9，1999，p.1.

[68] “White House Samore on China Nuclear Issue”，Bulletin，March 19，1999，p.13—16.

[69] Bill Richardson，“Guading Our Nuclear Security”，Washington Post ，March 15，1999，p.A-17.

[70] 《参考消息》1999年3月23日。

[71] 《人民日报》3月13、21日。

[72] 《人民日报》1999年3月16日。

[73] 《参考消息》1999年3月17日。

[74] Brent Scowcroft，“U.S.Should Engage China-With Its Eyes Wide Open”，Wall Street Journal ，April 5，1999，p.A-22.

[75] 《参考资料》1999年4月8日。

[76] 《参考消息》1999年3月19日。

[77] 《参考资料》1999年3月22日。

[78] Michael Swaine，“Engagement Is Still the Best Policy Despite the Spy Scandal Rhetoric”，Los Angeles Times ，March 21，1999，p.M-5.

[79] 《参考资料》1999年4月2日。

[80] 《参考消息》1999年3月15日。

[81] 《参考消息》1999年3月22日。

[82] Shirley A.Kan，“China’s Technology Acquisitions：Cox Committee’s Report-Findings，Issues，and Recommendations”，CRS Report for Congress，June 8，1999；Beyond Tiananmen，p.378.

[83] 《1993—2000年大事纵览》，第256页；《人民日报》1999年6月1日。

[84] “U.S.Department of Energy Press Conference with Secretary Bill Richardson and Edward Curran”，May 25，1999.Bulletin，May 27，1999，pp.17—20；Tim Weiner，“Nuclear Secrets：Questions；How Right Is Report？ Caveats by Experts”，New York Times ，May 25，1999，p.A—20.

[85] 《参考资料》1999年5月21日。

[86] 《参考资料》1999年5月28日。

[87] Tim Weiner，“Nuclear Secrets：Questions；How Right Is Report？ Caveats by Experts”，The New York Times ，May 25，1999，p.A-20；William Broad，“Spies vs.Sweat：The Debate over China’s Nuclear Advance”，New York Times ，September 7，1999，p.A-1.

[88] William Broad，“Spies vs.Sweat：The Debate over China’s Nuclear Advance”，New York Times ，September 7，1999，p.A-1.

[89] Same Bed，Different Dreams，p.84.

[90] 《参考消息》1999年8月16日；《文汇报》1999年8月26日；Vernon Loeb，David A.Vise，“Physicist Is Indicted in Nuclear Soy Probe”，Washington Post，December 11，1999，p.A-1.

[91] Vernon Loeb，David A.Vise，“Physicist Is Indicted in Nuclear Soy Probe”，Washington Post，December 11，1999，p.A-1.有讽刺意味的是，在美国有关部门调查李文和为中国做“间谍”历时数月，仍毫无证据以后，他们又把调查转到李文和与台湾的关系上，因为他在1998年春天为台湾中山研究院当过几个星期的顾问。Walter Pincus，“Lee’s Links to Taiwan Scrutinized”，Washington Post ，December 31，1999，p.A-1.

[92] 《人民日报》2000年9月15日；《参考消息》2000年9月15、16日。克林顿所说的“辩诉协议”是指，代表能源部和司法部的检方与李文和的律师达成协议，李文和承认自己在洛斯阿拉莫斯实验室工作期间曾下载了“机密信息”，但他同时申明自己从未打算损害国家，从未把有关信息转给任何第三方。检方则撤销了针对李文和的其他58项指控。帕克法官依据协议判处李文和278天监禁，刑期比李文和实际遭受监禁的时间略短。因此法庭判决后李文和即获释自由。

[93] 《参考资料》1999年3月29、4月21日。美国学者的设想见本书第348页。

[94] 《参考资料》1999年5月21、6月15日。斯坦伯格认为，其实，《加强台湾安全法案》所要求的各项没有什么是不能在“与台湾关系法”的框架内不可以做到的。所以《加强台湾安全法案》主要是象征性的。这个法案实际帮不了台湾，但却使中美关系复杂化。采访斯坦伯格。

[95] 《参考资料》1999年8月9日。

[96] http：／／usifro.state.gov／regional／ea／uschina／roth84.htm.

[97] http：／／usifro.state.gov／regional／ea／uschina／campb84.htm.

[98] http：／／usifro.state.gov／regional／ea／uschina／shirk915.htm.

[99] 。David M.Lampton，“The Taiwan Security Reduction Act”，Washington Post ，October 31，1999，p.B-07.

[100] 《参考资料》1999年10月29日。

[101] 《参考资料》1999年10月29日。

[102] 《1993—2000年大事纵览》，第280页。

[103] 众议院通过的法案文本，见Washington File ，February 3，2000，pp.11—14.

[104] 《1993—2000年大事纵览》，第288—289页。

[105] House International Relations Committee Press Release，February 1，2000.Gilman Challenges Clinton over Taiwan.Washington File，February 3，2000，pp.9—10.

[106] Unofficial Transcript：Security Advisor February 2 Remarks on China，Washington File ，February 4，2000，pp.32—33.

[107] 《1993—2000年大事纵览》，第289页。

[108] 《1993—2000年大事纵览》，第288—289页。

第九章 柳暗花明

第一节 经贸关系与中国“入世”谈判

从1979年中美关系正常化以来，两国的经贸往来得到了突飞猛进的发展。1979年到1989年的11年中，中美双边贸易额从24.52亿美元猛增到122.73亿美元，年均增长15.08％。中国对美国出口由1979年的5.9亿美元增至44.1亿美元，从美国进口由18.6亿美元增至78.6亿美元（见表1、2）。两国双边贸易的发展速度不仅大大超过这一时期世界贸易的发展速度，而且高于美国和中国各自对外贸易的发展速度。根据中方统计，从1979年起，美国就超过了联邦德国而成为中国的第三大贸易伙伴，仅次于香港地区和日本。中美双边贸易额占中国对外贸易总额的比例也从1978年的4.8％上升到1989年的9.1％。

在80年代，中国向美国出口的主要商品除原有的一些农副产品、畜产品、陶瓷和玩具外，纺织品和服装的出口有了较大的增长。1988年，中国对美国出口纺织品16.07亿平方码，金额达22.4亿美元，纺织品和服装成为中国对美国出口的最大宗商品。此外，原油和成品油是中国对美国出口的第二大商品，每年出口原油量达300—400万吨，并出口一定数量成品油。自1987年开始，中国对美国出口的机电产品、轻工业品、有色金属等也有较大增长。

在中国从美国进口的商品中，农产品、化工原料和木材一直占较大比重。仅小麦每年进口量就达数百万吨。80年代中期以来，进口的机电仪表等技术产品的比重迅速增加，由1984年的24％增加到1987年的42.2％，主要品种包括民用飞机、柴油机车、各类电子计算机，以及石油勘探开采，化工和发电设备。[1]

1989年北京政治风波后，美国对中国施压，实行了一系列制裁中国的措施，对中美贸易造成负面影响。[2]

表1 1972—1988年中美贸易（中方统计数字） 单位：万美元

尽管如此，由于布什政府抵制住国会的压力，保持了对中国的最惠国待遇，从而维护了中美两国经贸关系的基础。在1992年初邓小平南巡后，中国掀起了改革开放的新高潮，更给两国的双边贸易注入了强大的动力。由于中美两国经济互补性很强，所以在90年代，中美贸易以前所未有的速度继续增长。据中方统计，1996年双边贸易额达到428.4亿美元，美国成为中国第二大贸易伙伴。据美国方面的统计，1979年双边贸易额为23.7亿美元，1996年达到635亿美元，在18年中，两国贸易年均增长18％以上。1996年，按各自的统计，中国自美国的进口占中国进口总额的11.6％，美国自中国的进口占美国进口总额的5.42％。美国是中国出口增长最快的市场之一，中国也是美国出口增长最快的市场之一。从1990年至1996年的美国对华出口额，双方统计都是年均增长16％以上，大大高于同期美国出口增长速度。（见表2）

表2 1989—2000年中美贸易（中方统计数字） 单位：亿美元

中美两国贸易的持续增长对两国发展经济和增加就业发挥了积极作用。中国比较低廉的劳动成本，降低了日常生活用品在美国市场的销售价格，有助于舒缓美国的通货膨胀，使广大消费者得到实惠。世界银行1994年的分析报告指出，如果从中国以外的国家进口同样的商品，美国消费者每年需要增加140亿美元的支出。就中国而言，数百万工人从事对美出口的加工组装业，促进了中国沿海地区的经济发展。中国从美国进口一些技术相对先进的产品，也有利于现代化建设。

中美贸易有3个显著的特点。第一，以转口贸易为主。即无论中国对美国出口，还是美国对中国出口，大量货物都是经过以香港地区为主的第三方转口的。据中方统计，中国对美出口的60％是经过以香港地区为主的第三方转口的。据美方资料分析，中国的货物只有20％直接运往美国，其余80％是通过第三方转口到美国的。[3]第二，以加工贸易为主。到80年代中期，一般贸易在中美贸易中仍占主导地位，所占比例在80％以上。随着外国在华投资的逐渐增加，这种状况发生了变化。从1986年到1996年，在华外资企业的出口由5.82亿美元上升到615亿美元，在中国出口额中的比重从1.88％上升到40.72％，年均增长率达59.4％，而中国出口的年均增长率是17.2％。根据中国海关的统计，加工贸易在中国对美国出口中所占比例从1992年的50.8％上升到1997年的71.4％，高于加工贸易出口占中国出口额的54.5％，[4]即中国对美国出口的产品绝大部分为加工产品，中国进口原材料和零部件、初级产品，加工后再出口。以转口和加工为主的贸易方式，促进了两国贸易的迅速增长，同时也形成了两国贸易统计与贸易实况之间的较大偏离。第三，具有很强的互补性和互利性。中美两国资源条件、经济结构、产业结构以及消费水平存在着较大差异，两国经济互补性很强。中国是发展中国家，劳动成本低，但资金短缺，科技相对落后。美国是经济发达国家，资本充足，科技发达，但劳动成本高。美国国内生产鞋类、玩具等劳动密集型产品不如进口这些产品。而中国目前还不能生产大型民航客机等。中国主要向美国出口玩具、鞋类、纺织品、服装、办公用品、家用电器和旅行箱包等劳动密集型产品。美国主要向中国出口飞机、动力设备、机械设备、电子器件、通讯设备和化工等资本技术密集型产品，以及粮食、棉花等农产品。根据美国《商业日报》分析，1997年美国零售商共进口15亿双鞋，价值超过134亿美元，其中10亿双是从中国进口的；到1997年为止，中国已从美国订购了387架波音和麦道飞机，价值183亿美元。美国出口的飞机在中国民航飞机中占60％。[5]贸易产品结构的互补性和互利性有力地推动了两国经贸关系的发展。

与中美贸易同步发展的是美国对华投资。美国在华大规模直接投资始于80年代中期，从1993年起进入持续高速增长期，到2000年底，美国对华投资项目累计达31309个，合同投资金额604亿美元，实际利用金额302亿美元（见表3）。美资企业在数量和协议金额方面均仅次于香港地区而居发达国家之首。从1998年起美国一直是对中国实际投资最多的国家。

表3 美国对华投资 单位：百万美元

美国在华投资有几个特点。第一，分布领域宽广。美国企业几乎覆盖了制造业的所有领域。随着中国加入世界贸易组织，美资正在迅速进入第三产业。第二，大公司投资比例高。在中国投资最多的各国公司中，前20名中有11家是美国公司：通用汽车、可口可乐、摩托罗拉、通用电气、柯达、杜邦、雪佛龙、宝洁、纽约人寿保险、大都会人寿保险、恒康人寿保险。这11家公司的总投资已达75.8亿美元，约占美国在华实际投资的三分之一，显示了大公司的实力。[6]第三，技术比较先进。美国跨国公司在中国投资的同时，把它们比较先进的技术带进中国，从而带动了中国相关行业的发展和制造业整体水平的提高。可口可乐带动中国软饮料行业的发展就是一例。从90年代以来，通用汽车、IBM、微软、摩托罗拉、惠普、宝洁、杜邦、朗讯科技等高科技公司纷纷在中国设立研发中心，逐步实现技术研发本地化。第四，管理规范，水平较高。这些公司在数十年甚至上百年的发展过程中都积累了一套比较完整、行之有效的管理制度，随着资本进入中国，它们也把这套管理办法带进了中国，对中国相关行业提高管理水平有借鉴和促进作用。

在1989年后的十来年里，中美经贸关系受到一年一度的对华最惠国待遇审议的影响。此外，在中美经贸关系中比较突出的还有3个问题：贸易平衡问题、知识产权问题和市场准入问题。

贸易平衡问题。[7]从表2中可以明显看出，以1993年为转折点，在此以前，中国连年入超，而从1993年起，中国由入超转为出超，而且贸易盈余大幅度上升，到2000年达到297亿美元。而美方统计显示，从1983年起，美国对华贸易一直存在逆差，到2000年已经达到838亿美元。这样，中国已经取代日本成为美国最大的贸易逆差国，美中贸易逆差占了美国外贸总逆差的四分之一。（见表4）

表4 1990—2000年的美中贸易（美方统计数字）

为了弄清楚中美两国贸易统计差异过大及造成贸易逆差的主要原因，1994年，美方同意中方倡议，在中美商贸联委会下成立双边贸易统计小组，进行专题研究。美方成员由美国商务部普查局的专家组成，中方成员由中国外经贸部和海关总署的专家组成。双方专家经过一年多时间的努力，比较了中国、美国和香港地区1992年和1993年的贸易统计数据，处理了几十万条记录，整理了几百套分析表，根据翔实的数据形成了《中美商贸联委会贸易和投资工作组贸易统计小组工作报告》。报告认为，美方由于对转口贸易的估算有误，导致高估了对华贸易逆差。

第一，美方的进口统计包括了因转口而产生的增值。货物离开中国后在第三方增加的价值，显然不应计算为中国的出口。中美商贸联委会贸易统计小组认为，这种转口贸易的平均增值率高达40.7％，远高于一般情况下的转口增值率。一些主要转口货物，如玩具和针织服装等，增值率甚至超过100％。1992年和1993年香港向美国转口中国内地产品的增加值分别为52.3亿美元和63亿美元。美方将香港转口增加值也统计成来自中国的进口，从而大大高估了从中国的进口值。

第二，美方的出口统计忽视了对华的转口出口。据联委会专家的分析，美国对中国的出口统计中，经香港转口的只占香港方面统计的1／4左右。1992年和1993年经香港转口的美国对中国出口额分别约有18亿美元和23亿美元未被计入美国对华出口总额中。

此外，美国因出口统计不完全而低估了对中国的出口值。1996年12月5日，美国商务部普查局官员在美国《商业日报》上指出，由于出口不像进口那样能够通过征税为政府带来直接收入，所以美国出口统计可能漏掉了10％以上的记录。据此推算，1992年和1993年美国对华出口统计可能分别漏掉10亿美元以上。

考虑到上述因素，1992年和1993年美方对华贸易逆差分别高估了约80亿美元和96亿美元，即平均高估70％左右。1996年美方公布的对华贸易逆差可能被高估了160亿美元左右。

就统计方法而言，中美贸易是按照原产地原则进行统计的。国际上越来越多的经济学家和统计学家认为，目前国际通行的这种统计原则，存在着不合理性，特别是对于转口贸易和加工贸易的统计，往往存在较大误差。加工贸易是指一国从国外进口主要原材料、零部件，加工装配后再出口的一种贸易方式。由于货物在该国发生了实质性改变，按原产地统计，便将该国列为原产地国。但由于主要原材料、零部件来自进口，该国从中获得的实际收益往往不高。1996年9月22日美国《洛杉矶时报》刊登的文章《芭比娃娃与世界经济》中所举的芭比娃娃的例子就是一个很好的说明。这篇文章说，从中国进口的“芭比娃娃”玩具，在美国的零售价为9.99美元，而从中国进口价仅为2美元。在这2美元中，中国只获得35美分的劳务费，其余65美分用于进口原材料，1美元是运输和管理费用。按原产地统计，将这2美元全部计为中国对美国的出口，显然是不合理的。

第三，美国对华贸易逆差的扩大实际上是美国对东亚其他国家的贸易逆差转移到中国的结果。中国自90年代以来外贸出口增长的一个重要因素是加工贸易出口的扩大。1990年至1996年，中国出口总额从621亿增加到1511亿美元，平均每年增长16％，其中加工贸易出口从254.2亿美元增加到843.3亿美元，平均每年增长22.1％，加工贸易出口占出口总额的比重从41％增加到55.8％，在对美出口中高达70％。中国的加工贸易大部分是80年代中期以来，美国、日本等发达国家以及新加坡、韩国、香港、台湾等相对比较发达的国家和地区为降低生产成本和提高竞争能力，转移劳动密集型产业或工序而发展起来的。由此出现的情况是，美国对这些国家和地区的贸易逆差减少了，而对中国的逆差增加了，但美国对东亚整个地区的逆差却变化很小。据美国商务部公布的数据和美中贸易全国委员会的报告，从1987年到1995年，美国对新加坡、韩国以及香港和台湾地区的贸易逆差从340亿美元减少到78亿美元，同期对中国的贸易逆差从28亿美元增加到338亿美元。这些数据反映了上述转移过程，也说明美国对这些亚洲国家和地区的贸易平衡关系在总体上并没有实质性的变化。[8]

知识产权问题。90年代，中美两国间曾因知识产权问题发生三次激烈纠纷，每次都到了贸易战的边缘。

1989年5月5日，美国贸易代表希尔斯发布了他的第一份“特别301条款”年度审查报告。报告虽然没有将任何国家确定为“重点外国”，却将中国列入了“重点观察名单”。当年列入“重点观察名单”的总共有8个国家和地区。与此相应，美国也没有发起针对任何国家的调查。1990年4月，美国贸易代表发布了它的第二份“特别301条款”年度审查报告，中国再次被列入了“重点观察名单”。在1991年4月26日发布的“特别301条款”年度审查报告中，中国被确定为“重点外国”，被指责为在知识产权法律、做法和政策中均有不足和缺陷。具体包括四个方面：《专利法》有缺陷，尤其是不对化学品，包括药品和农业化学品，提供产品专利的保护；对首次发表于中国之外的美国作品，不提供版权保护；《著作权法》及有关规则对版权的保护水平过低；对商业秘密的保护不足。此外，美国贸易代表还指出，中国缺乏对于知识产权，包括商标权的有效实施。[9]这四个方面正是后来中美关于知识产权谈判的基本问题。

中国对美国的做法感到震惊和不解。进入80年代以来，中国的知识产权制度从无到有，取得了长足的发展。中国已经颁布实施了《商标法》和《专利法》，已经颁布并且即将实施《著作权法》。《著作权法》还规定将计算机软件作为一种特殊作品予以保护。中国也加入了《建立世界知识产权组织公约》、《保护工业产权巴黎公约》和《商标国际注册马德里协定》等国际公约。此外，中国还依据自己的法律制度，处理了一大批涉及知识产权的案件，保护了权利人的合法权益。作为一个由计划经济向市场经济逐步转型的发展中国家，中国取得这些进展是难能可贵的，要求中国一下子把知识产权的保护水平提高到发达国家的高度显然是不现实的。

然而，美国认为，中国对知识产权不给予充分的保护，严重损害了美国厂商的专利权、版权和商标权。美国贸易代表希尔斯称，在美国的主要贸易伙伴中，中国是唯一既不对美国药品和化学品提供产品专利保护，又不对美国作品提供版权保护的国家。“中国普遍存在着对各种知识产权的侵犯，造成了美国产业的巨大损失。”[10]

美国贸易代表在发起调查后，中美两国进行了数轮磋商。谈判进行得非常艰难。双方争论的焦点是：在知识产权的保护上，是按照美国一国的标准，还是按照国际标准和国际惯例；在中国知识产权保护水平上，是考虑中国的实际情况，逐步过渡到发达国家的水平，还是不顾中国国情一下子就要求中国达到美国等发达国家的水平。事实上，这不仅是中美知识产权谈判争论的焦点，也是关贸总协定乌拉圭回合谈判中发达国家与发展中国家争论的焦点。最后，谈判集中到了美方一再坚持的六个问题上：专利保护的范围和期限；专利的过渡性保护与强制许可的限制；计算机软件保护的条件与期限；对录音制品的追溯保护；对著作权法的修订；对商业秘密的保护。

根据“特别301条款”的程序，美国贸易代表应当在调查发起后的6个月内作出是否制裁和采取何种制裁措施的决定。但在特殊情况下，可以延期3个月作出有关决定。在美国发起调查6个月后，1991年11月26日，希尔斯宣布，拟对中国向美国出口的106种商品，包括箱包、服装、鞋类、玩具、钟表等，加征100％关税的清单，价值达15亿美元。中国随即提出了价值达12亿美元的反报复清单，列入清单的货物包括玉米、棉花、飞机、钢铁和化工制品等。贸易战一触即发。美国企业界对这种形势十分不安。12月16日，美国贸易代表宣布与中国的谈判再延长一个月。[11]

正在这时，关贸总协定乌拉圭回合关于知识产权的谈判有了初步的结果，提出了兼顾发达国家和发展中国家利益的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的草案。这为中美知识产权谈判提供了参考依据。1992年1月初，中国外经贸部副部长吴仪率代表团抵华盛顿进行谈判。为了避免中美贸易战，中方在谈判中表现出了最大的诚意。经过紧张工作，1992年1月17日（华盛顿时间1月16日），在美国贸易代表作出制裁决定前的几个小时，中美两国签订了第一个有关知识产权保护的协议，即《关于保护知识产权的谅解备忘录》。中国承诺保护著作权、参加国际版权公约、保护电脑、软件、书籍和音像制品的版权。美国贸易代表随即宣布，终止对中国知识产权法律和做法的调查，并取消对中国的“重点外国”的确定。一场贸易战得以避免。

中国对执行1992年《谅解备忘录》采取了非常严肃的态度，加大了知识产权立法和执法的力度。但1994年6月，美国以中国政府保护知识产权不力、侵权行为失控为理由，再次要求对中国进行6个月的“特别301调查”。这一次，美国针对的是与计算机行业相关的激光唱盘等产品的盗版问题，声称中国的侵权行为给美国企业造成了每年数十亿美元的损失。在接下来的半年里，中美两国间就知识产权保护问题共进行了七轮磋商。其间中国在打击音像制品盗版方面采取了一系列行动，但美国仍表示不满，并将矛头指向盗版源头——工厂，特别盯上投资4000万美元生产音像制品的深菲公司。中方认为只要达成协议，可以考虑深菲问题。但是美方说：必须先关闭深菲，才能达成协议。中国为了表示解决问题的诚意，先关闭了南京一家生产盗版音像制品的工厂，具有讽刺意味的是，这家音像制品厂恰恰是一家中美合资企业。中美双方仍未达成协议。

1994年12月31日，美国贸易代表坎特公布了价值达28亿美元的对华贸易报复征求意见清单，并称中国如果不能在规定的时间之前满足美国的要求，美国将对中国出口美国的电子、发电机、自行车、鞋、玩具等商品征收100％的关税。两个小时后，中国公布了对美国的报复清单。1995年2月4日，坎特宣布了对华实施贸易报复的最终决定。中国外经贸部随即作出反应，也宣布了对美贸易报复的最终决定。美方清单将原定为28亿美元的输美产品削减为10.8亿美元，而中国出口美国的大宗商品如运动鞋、箱包等产品则不在其内。相比之下，中国对于美国的报复清单除贸易外还增加了“投资”一项。由于当时美国通用汽车公司正竭力争取在中国合资生产汽车的许可，因此这将是对美国非常不利的。

清单公布后，在实施清单前的最后时刻，美国贸易副代表巴尔舍夫斯基从美国飞抵北京，与中国外经贸部副部长孙振宇共同主持最后阶段的磋商。美国代表感受到了来自国内一些大企业总裁强大的压力，没有再对有关中国立法与执法的问题提出过分的要求，中国也做出了一些务实的让步，在坚持不同意美方在中国独资生产音像制品、软件和出版物等要求的同时，中国允许中美双方以合资的方式生产上述产品。双方的立场逐步接近。

1995年2月26日晚，巴尔舍夫斯基和中国国务委员、外经贸部部长吴仪草签了《中美知识产权保护协议》，中美两国间长达20个月的知识产权谈判终于落下帷幕。[12]

协议签订后，美国的一些企业和行业协会认为中国没有认真执行协议，要求贸易代表对中国施加压力，重新考虑对中国的制裁。1996年4月29日，美国贸易代表发布了当年度的“特别301条款”审查报告，指责中国没有认真执行1995年的知识产权协议，再次将中国确定为“重点外国”。报告说：“在知识产权，尤其是享有版权的唱片、音乐、影视作品和商业软件、游戏软件方面，中国仍然是广泛的侵权场所……中国在制止侵权产品的零售方面取得了一些进展，但却没有制止在中国的大约31家工厂对CD、影视产品和CD-ROM的非法生产。没有防止侵权产品的出口，也没有兑现准许合法的影视产品进入其市场的承诺。”[13]值得注意的是，这个说明提到，这次不需要对中国发起新的调查，只要中国没有令人满意地执行现有协议，就可以立即对中国实施制裁。

1996年5月15日，依据贸易法第306条的规定，美国贸易代表确定，中国没有令人满意地实施1995年的协议。据此，贸易代表建议对来自中国的纺织品、服装和电子产品等征收惩罚性关税，价值30亿美元。面对美国的贸易制裁，中国也采取了针锋相对的态度。中国外经贸部发布公告，提出了反报复措施。美国贸易代表随即针对中国的贸易报复清单举行了公众听证会，并确定了一个价值20亿美元的制裁清单。除非中国令人满意地执行了1995年的知识产权实施协议，制裁措施将于6月17日起实施。

在此期间，一方面，两国间关于知识产权的第三次谈判在紧张进行；另一方面，中国加大执法力度，关闭了15家生产盗版制品的工厂，并宣布不再建立新的CD工厂，停止进口CD压缩机；严厉打击侵权产品的生产者、批发者、零售者和运输者，以及地下工厂和地下影院；海关严查侵权物品，在北京机场扣留了2万张侵权CD和VCD，广东海关查获了1.9万张VCD；就建立音像制品的合资企业、进口美国影片和确保公私实体使用合法的计算机软件等，确立了规则、程序或下发了通知，表明了中国认真执行1995年知识产权实施协议的意愿和决心。[14]

1996年6月17日，就在美方的贸易制裁生效之前，中美两国达成了第三个知识产权协议。中美之间第三次贸易战又化险为夷。

市场准入问题。由于中美贸易赤字的存在和扩大，市场准入问题成为美国方面特别关注的问题。美国方面认为，中美贸易巨额逆差主要是由于中国在市场准入方面存在壁垒，存在非公平贸易的问题。

1991年4月美国提出了中国市场准入问题，6月就此举行第一轮会谈，8月举行第二轮会谈。美方提出了关于减少中国市场准入壁垒的建议案，包括具体行动建议和开放生产的时间表、设计透明度、进口替代、进口许可证等许多问题，并要求中国在一个月内作出答复。此后，中美双方又经过数轮艰难谈判，双方又一次到了贸易战的边缘，终于在1992年10月10日签署了中美《关于市场准入的谅解备忘录》。中国承诺在一定的时间内使中国的进口管理体制更加符合国际贸易规范，美方承诺放宽对华技术出口管制，并支持恢复中国在关贸总协定的地位。1993年底中国取消了238种商品的进口许可证，1994年6月再次取消了195种商品的进口许可证。中国还就美国的苹果、小麦、樱桃、家畜进口的动植物检疫放宽了限制。为了推进中国的“复关”，从11月下旬到12月中旬，中美两国代表团在日内瓦主要就市场准入问题进行了长达3个多星期的谈判，但美国要价太高，以至谈判未能达成协议。1996年4月，中国政府兑现江泽民主席1995年11月在大阪举行的亚太经合组织领导人非正式会议上所作的诺言，把中国6000种进口产品中的4000多种的关税下调30％，使中国进口关税总水平降低到23％；同时，还取消了170多种产品的配额和许可证，取消了大部分外资企业的进口减免税收优惠政策。1997年3月，中国外经贸部负责人又表示，到2000年，中国将把关税平均水平降低到15％；在非关税措施方面，实施许可证管理的产品已由过去的1247项降低到384项，今后将进一步减少。1997年10月1日，中国再次大幅度降低进口关税水平，涉及总税目73.48％的4874个税号，平均降幅26％，使中国关税总水平从23％降低到了17％。这次减税后，中国从1993年以来关税降低幅度已经达到60％；同时，在非关税措施、外贸管理、服务贸易等方面，中国也采取了一系列与世贸组织原则相一致的重要步骤。[15]

尽管如此，中美关于中国入世的双边谈判仍然没有多少进展。中美谈判集中在关税、服务贸易和农产品关税配额这几个市场准入问题上。1999年1月，朱镕基总理向来访的美联储主席格林斯潘表示，中国决定开放市场，包括电信、银行、保险和农业，以加入世贸组织。1月27日，中国人民银行行长戴相龙宣布，年内中国政府将取消外资银行在中国设立分支机构的地域限制，从现在的上海、北京、天津、深圳等23个城市和海南省扩大到所有中心城市，试点经营人民币业务。在1999年中美关于中国入世的谈判中，双方对中国开放市场的标准进行了艰难的谈判。

中国原本是关税与贸易总协定(GATT)创始缔约国之一，但由于历史的原因，中国中断了和关贸总协定的关系。1982年9月，中国政府提出申请，要求获得关贸总协定观察员资格，并于当年11月获得批准。1985年10月3—9日，以外经贸部部长助理沈觉人为团长的中国代表团利用列席关贸总协定特别缔约方大会的机会，在日内瓦分别同美国、加拿大、日本和欧共体代表团就恢复中国在关贸总协定中席位的问题进行了首次非正式磋商。1986年7月，中国驻日内瓦常驻代表团代表钱嘉东大使向关贸总协定总干事邓克尔提交了中国政府关于复关的申请。1987年3月，关贸总协定中国工作组成立，从此，中国和关贸总协定缔约方开始了漫长的复关谈判。1995年1月世界贸易组织成立，中国的复关谈判随即转为加入世贸组织的谈判。

中国申请复关并非权宜之计，而是中国经济发展的长远战略的需要，是改革开放政策的组成部分。一方面，复关对中国发展对外经济贸易和促进经济体制改革有着重要意义；另一方面，作为12亿人口的泱泱大国，中国理应参与制定21世纪世界的经济贸易规则。长达13年的马拉松式的复关、入世谈判大致可以分做5个阶段。

第一阶段，从1986年7月提出复关申请到1989年5月中美第五轮关贸总协定双边磋商达成谅解。这期间，中国与主要缔约方进行了十几次双边磋商，并就中国复关的一些核心问题基本达成了谅解，而且中国工作组通过连续召开7次会议，也基本结束了中国外贸制度的答疑和综合评估工作，中国复关议定书基本成形，无论在多边谈判还是在双边磋商中已基本形成共识——1989年底结束复关谈判。这一时期美欧等国关注的主要问题是：贸易政策的透明度与统一实施、关税与非关税措施的减让、价格改革的时间表和选择性保障条款等5个中心问题。这些基本是中国贸易管理体制方面的问题，而未全面涉及中国国内经济政策和外汇政策。各方面的反应表明，中国复关指日可待。

第二阶段，1989年6月至1992年2月。北京政治风波以后，以美国为首的西方国家把暂时不让中国复关作为对华实行经济制裁的一项主要内容，加之国内经济处于治理整顿阶段，复关的双边磋商和以日内瓦工作组会议形式进行的多边谈判事实上均陷入停顿，第8和第9次工作组会议均为象征性例会。

第三阶段，1992年2月到1994年底。复关谈判重新启动并进入敲定权利与义务的攻坚时期。1992年春邓小平南方谈话引发的深化改革和全方位对外开放为中国经济的高速发展注入了新的推动力；在中国共产党第十四次全国代表大会上确立了建立社会主义市场经济和现代企业制度的目标，并相应提出了一系列深化改革的重大措施。这些都要求加快复关谈判的步伐，尽快参与世界多边贸易体制。由于世界贸易组织将于1995年1月成立，中国把复关时间定在1994年底。中国在谈判中采取了务实和灵活的态度，把一些原则性问题（发展中国家地位等）暂时搁置一边，试图待具体复关条件谈妥后再回头讨论解决。但中国的主要谈判对象国却没有采取相应的灵活态度，而是漫天要价，“滚动式要价”，即先提出一些要价，在谈判过程中不断加码，谋求中国作出新的承诺与让步。中美谈判的焦点在中国的发展中国家地位和相互适用多边贸易体制的问题上。中美两国的立场没有接近。

第四阶段，1995年7月至1998年11月。1995年6月，中国成为世界贸易组织观察员。7月11日，中国正式提出加入世贸组织的申请。11月，中国复关谈判正式转为入世谈判。1996年2月，中美双方举行第十次磋商，中方对美方提出的关于中国加入世贸组织的28项要求逐项作出反应。这些要求是美方在1995年11月提出的所谓中国入世“路线图”。1996年3月，工作组召开了第一次会议。在入世谈判中，中方坚持以下基本原则：（1）坚持以发展中国家身份加入世贸组织。（2）以乌拉圭回合协议为基础，承担与中国经济发展水平相适应的义务。（3）坚持权利与义务相平衡的原则。中美双方此后的谈判不仅涉及货物贸易，而且包括知识产权、投资措施、市场准入等广泛的问题。

1996年6月14日，美方贸易谈判代表巴尔舍夫斯基访华，就中美知识产权问题与中国外经贸部副部长石广生举行正式磋商。经过4天坦率并富有建设性的会谈，17日双方就中美知识产权问题达成一致。这是中美双边谈判中的一个重要进展。

1997—1998年中美两国首脑实现了互访，双边关系明显改善。在两国元首的会谈中，双方又一致认为，“中国全面参加多边贸易体制符合双方的利益”。[16]但美国政府仍然竭力谋求中国作出最大限度的让步。在1998年6月克林顿访华时，中国方面提出，中国准备与美国达成一揽子协议：中国在包括金融保险业、移动电话业务等领域的市场准入方面作出让步，并在基础电信方面也作出让步并作出开放时间表方面的承诺，同时要求美国在给予中国永久性最惠国待遇、1999年底中国入世、取消1989年以来对中国的制裁、取消把中国作为非市场经济国家的歧视这些方面也作出承诺。但克林顿不肯表示明确态度。[17]

第五阶段，1998年11月至1999年11月。1998年底和1999年初，中美双方都在准备朱镕基总理访美。起先，双方都希望在朱总理访美期间就中国入世达成协议，因此在1999年2—3月举行了密集谈判，并取得了一些进展。中国也在市场准入方面作出了进一步承诺。但当时共和党控制的国会对中美关系的改善强烈反弹，在所谓中国“窃取”核技术和卫星技术、李文和事件、《加强台湾安全法案》等一系列问题上攻击克林顿政府，竭力毒化中美关系的气氛。在国内的政治压力下，克林顿总统在是否实行“一揽子方案”问题上又犹豫起来。3月30日，巴尔舍夫斯基为磋商中国入世问题匆忙访华，并受到朱总理的接见。中方提出了一揽子让步方案，主要内容有：废除禁止外资参与通信事业的措施；进一步开放金融市场；放宽对柑橘类和小麦等农产品进口的限制。中方希望在这个一揽子方案基础上达成协议，并强调，为了达成协议，双方都应该作出妥协。但巴尔舍夫斯基在会晤后发表声明说，两国谈判虽有重要进展，但双方还存在很大分歧。她的访华所传达的信息实际是，在朱总理访美期间中美两国能否达成协议尚难断定。[18]

之所以出现这种情况，一个重要原因是美国政府内部，甚至美国贸易官员之间对于是否可以与中国达成“商业上可行的”协议意见分歧。巴尔舍夫斯基知道，商界强烈支持与中国达成一个有实质内容的协议，但国会不支持，因此她的态度也犹豫不定。国家安全委员会支持与中国达成协定，其中多半的原因是希望保持中美关系的发展势头。商务部是支持的，但财政部犹豫。国务院也是支持的，但对于中国的人权状况则关注更多。在朱总理访美前夕，这种政府内部的辩论变得相当激烈。[19]

尽管如此，朱镕基总理仍于1999年4月6日如期开始对美国的访问，这是15年来中国总理首次访美。6日，朱总理访问洛杉矶。7日下午，朱总理抵达美国首都华盛顿。朱总理访美期间，中美两国就中国入世的谈判地点由北京移到了华盛顿，中国谈判代表龙永图等也先期赴美。7日，朱总理住进布莱尔国宾馆后，克林顿总统临时邀请他晚间到白宫进行家常式的小范围的非正式会晤，为次日的正式会晤提前进行沟通。双方谈了两个半小时，直到深夜11时半才结束。克林顿告诉朱镕基，目前美国国会反对中国加入世贸组织的声浪很大，除非取得可以抵挡国会议员炮火的“防弹”协议，否则双方最好的做法是“求同存异”。如果国会否决中美之间的协议，不批准给予中国永久正常贸易待遇——而这是协议的核心内容，那就将是灾难性的。克林顿还表示，美中双边关系中有许多问题有待解决，建议双方在次日的高峰会谈中至少解决一些市场开放议题，特别是签署农产品检疫标准的协议，并以联合声明的方式锁定双方已经达成共识的内容，作为峰会的主要成果。朱镕基表示同意这一建议。随后，白宫立即拿出已经准备好的“联合声明”草稿，双方逐字逐句进行推敲，直至深夜。[20]

就在这天，克林顿总统在华盛顿和平研究所外交政策演讲会上阐述对华政策。他说：

我们的长期战略必须是鼓励中国进行这类发展——帮助中国国内发展成一个强大、繁荣和开放的社会……将中国融入到有利于促进关于武器扩散、贸易、环境和人权准则的全球机制中。我们必须创造机会，求同存异，与中国合作，一如我们坚决保护自己的利益。

讲到中国参加世贸组织问题时，他说：“底线是：如果中国遵守全球贸易规则，美国若对它说‘不’，将是莫名其妙的错误。”[21]

4月8日上午，朱镕基与克林顿在白宫进行了会谈，会谈后在白宫举行了联合记者招待会。当两位领导人刚刚宣布，中美将就中国入世谈判所取得的显著进展发表联合声明时，美国贸易代表办公室为了把已经达成的内容确定下来，就在会场外向无法参加记者招待会的人们散发了一份“中美联合声明”，以及长达17页的附件，接着又在网上加以公布。美方这一单方面的行动引起中方强烈不满。陪同朱总理访美的外交部发言人朱邦造在记者招待会上说，谈判正在进行之中，能否发表联合声明，要看讨论的结果如何。国务委员吴仪也就联合声明问题向国家安全委员会负责亚太事务的资深主任李侃如提出了严正交涉。[22]

当晚，克林顿在白宫举行盛大晚宴，热烈欢迎朱镕基对美国进行正式访问。美国政要和各界知名人士以及朱总理的陪同人员共200多人出席了宴会。

4月9日早上，朱总理在下榻的国宾馆与近20位美国参、众议员共进早餐。双方就共同关心的问题友好、坦诚地交换了意见。当天上午，朱镕基总理和美国副总统戈尔在华盛顿共同主持了中美环境与发展讨论会第二次会议。第一次会议是1997年3月戈尔访华时在北京举行的。两位领导人在会议开幕式的讲话中表示要进一步加强双方在环保方面的合作，为两国的发展创造更为良好的条件。朱总理和戈尔副总统还出席了美国10多家主要能源环保公司负责人举行的能源环保圆桌会议。

当天中午，戈尔副总统为朱镕基总理访美举行了午宴。两位领导人还出席了中美两个环境意向性合作文件的签字仪式。

当天下午，朱总理会见了美国财政部长鲁宾和美联储主席格林斯潘，并接受了美国公共电视台的采访。当晚，朱镕基总理应邀出席由美中关系全国委员会、美中协会等7个团体联合举行的欢迎晚宴。朱镕基在宴会上的讲话中对美方在谈判中的态度表示强烈不满，认为美国对中国要价过高，而且对中国缺乏信任，不愿意平等地对待中国，克林顿总统缺乏支持中国加入世贸组织的勇气。

与此同时，中美双方正在举行关于农业合作协议的谈判。中方告诉美方，朱总理将于4月10日离开华盛顿，这个日程不会因为谈判进程而改变。9日晚，双方举行了通宵达旦的谈判，终于在10日清晨达成了《中美农业合作协议》，这是中美关于中国入世谈判一揽子协议的重要组成部分。接着，在朱镕基结束对华盛顿的访问临上飞机前，双方达成了新的《联合声明》，它与美国单方面公布的“联合声明”有了很大改动，篇幅缩短了，关于开放市场的议题达成协议的内容取消了，三个附件也被取消了，但加上了美国支持中国入世的承诺。《联合声明》说，中美两国已经大大推进了中国加入世界贸易组织的共同目标。上述协议及在广泛的市场准入和议定书问题上所取得的重要共识进一步推动了这一目标的实现。朱镕基总理和克林顿总统欢迎这一重大进展。美国坚定地支持中华人民共和国于1999年加入世界贸易组织。为此，朱镕基总理和克林顿总统指示各自的贸易部长，继续进行双边谈判，以便满意地解决遗留的重要问题，并尽快在强有力的商业条件下达成协议。[23]

与此同时，中国外经贸部部长石广生与美国贸易谈判代表巴尔舍夫斯基分别代表中美两国政府，在华盛顿签署了《中美农业合作协议》。[24]国务委员吴仪出席了签字仪式。

当天上午，朱总理一行离华盛顿继续在美国的访问：当日抵丹佛，11日中午抵芝加哥，12日晚抵纽约。

由于8日美方单方面公布了“联合声明”和附件，中美谈判的具体情况在美国变得广为人知。克林顿总统原来因为惧怕国会的反对才没有下决心与中国达成协议，但在4月13日参议院财政委员会的听证会上，委员会成员几乎一致向巴尔舍夫斯基抱怨，克林顿政府没有乘朱总理在华盛顿时与中国达成协议是坐失良机。他们担心，中国会收回已经做出的承诺。共和党参议员穆考斯基指责克林顿不签订协议是“政治上的胆怯行为”。他说：“我认为，一项好的经济协议可能成了政治的牺牲品——不管是因为愚蠢和无能，还是因为权术。”参议员查菲说：“你们看到各种有关中国领导人在首脑会谈后气愤的讲话，那可不是好消息。他们肯定已经作出了很大的让步。”巴尔舍夫斯基表示，将立即与中国重开谈判，她确信最后能与中国达成一项好的协议。[25]

美国媒体也普遍批评克林顿总统缺乏政治勇气，临事而惧。《纽约时报》引用一名贸易官员的话说：“我从来没有见过总统这样后退过。我们到现在还困惑不解。”文章还指出，当白宫在激烈辩论要不要与中国达成协议时，克林顿却忙于别的事情。3月底，巴尔舍夫斯基对北京进行了关键性的访问，但她也不能明确知道，总统到底想要什么。文章又引用一位外交政策助手的话说，克林顿总统很难把精力集中到首脑会晤上来。[26]有的文章还批评财政部长鲁宾的“出人意料的保护主义立场”。[27]

美国商界对克林顿政府的批评更是直言不讳。一些大公司总裁和商界代表人物对克林顿临阵退缩表示遗憾，他们互相串联，频繁活动，纷纷打电话、发电子邮件给白宫，向政府施加压力。一些大出口商还在《华盛顿邮报》作整版的广告，要求政府在朱总理访美期间结束与中国的谈判。美国国际集团董事会主席格林伯格向鲁宾抱怨说，“美国误了班车”。许多学者也向政府表示了这种意向。针对参议员威尔斯通要求中国建立“独立的司法系统、自由的媒体和尊重法制”作为与中国达成协议的条件的说法，美国外交政策委员会的中国问题专家易明致函《纽约时报》质问说，参议院何不拨款支持两国元首达成的关于中国法制的项目呢？[28]

美国国会、商界这样强烈的批评是克林顿及其助手始料未及的。4月12日，白宫与20多名对华业务较多的大公司代表进行会晤。会上气氛紧张，几近吵架，有的与会者形容“像着了火似的”。他们明确表示支持巴尔舍夫斯基，而对白宫经济顾问斯帕林十分冷淡。斯帕林与美中商会会长柯白激烈地争论起来。柯白责备白宫在一个能给美国带来数以十亿美元计的贸易协议前畏畏缩缩，踯躅不前，只是因为害怕在国会山会有一场恶战。斯帕林要求与会者保持冷静，并解释说，总统要与中国达成协议，他只是在等着一个好的协议。“在这方面我们大家是一致的。”柯白和几个大公司的执行官不约而同地喊了起来：“不，我们并不一致！”这次吹风会后，巴尔舍夫斯基和伯杰向克林顿建议，请朱总理把中方的谈判人员派回华盛顿继续谈判。[29]

4月13日下午，克林顿打电话到朱镕基在纽约下榻的华尔道夫饭店，谈了约20分钟。克林顿建议，与朱总理再发表一个联合声明，重申美国将支持中国在1999年加入世贸组织，中美两国将尽快恢复关于中国入世的谈判。朱总理表示，在5天之内发表三个“联合声明”，太多了吧。克林顿还建议，两国的贸易代表立即恢复谈判，他们可以现在就恢复，在朱总理去加拿大访问时把谈判代表留在美国，在朱总理回国前就达成协议；当然也可以等朱总理回国以后美国谈判人员立即去中国重开谈判。朱总理选择了后者，这样，双方同意将于4月底以前在北京继续进行谈判。[30]

当晚，朱镕基总理在由纽约经济俱乐部主办的1500人晚餐会上发表演讲，就中美关系、中国加入世贸组织和中美贸易等问题阐述了中国的立场。朱总理说，发展中美友好合作关系不仅有利中美两国人民，而且有利于世界的和平与合作。尽管中美关系出现过一些波折，现在也遇到了一些困难，但这些在中美交往的历史长河中不过是小小的插曲。我们希望并相信中美关系能排除干扰，不断前进。朱总理再次重申，所谓的“中国威胁论”是毫无根据的，“中国威胁论”应当改为“中国机遇论”。中美应该是合作的伙伴。

14日上午，朱镕基总理结束在纽约访问后抵达波士顿，并在麻省理工学院发表了精彩演讲，对美国对华贸易逆差作了深入浅出、生动形象的解释。朱总理不用讲稿，娓娓道来，有理有据，谈笑风生，给在场的1200多名听众留下了深刻的印象，会场反应极为热烈。

朱镕基总理结束访美后，继续对加拿大进行访问，后于4月18日回到北京。紧接着，美国的谈判小组也就到了北京。4月22日，双方重开谈判，但到4月底，仍不能弥合分歧。于是决定，5月中旬在北京重开谈判。[31]

5月8日，在以美国为首的北约对南斯拉夫的轰炸中，美国导弹击中了中国驻南斯拉夫大使馆，中美关系顿时跌入低谷。两国关于中国入世的谈判暂告中断。

第二节 飞来横祸

1999年3月，以美国为首的北约借口科索沃的“人道主义灾难”，对南斯拉夫开始进行大规模的持续的猛烈空袭。5月8日，一架美国飞机向中国驻南联盟大使馆发射了5枚导弹，造成3名中国记者死亡，20多名使馆人员受伤，使馆馆舍受到严重毁坏。

消息传来后，中国政府和人民感到了极大的震惊和愤慨。5月8日当天上午中国政府发表严正声明，严厉谴责北约的暴行，要求以美国为首的北约对此承担全部责任。8日下午，外交部副部长王英凡紧急召见美国驻华大使尚慕杰，向美方提出最强烈抗议和谴责，强烈要求以美国为首的北约立即停止轰炸。王英凡表示，中国政府保留采取进一步措施的权利。[32]

1997—1998年中美两国实现了首脑互访，并确定了建立建设性战略伙伴关系的目标。中国民众正在期盼着中美关系的改善，殊不知，美国反华势力却卷土重来，共和党控制的国会对中美高峰会议强烈反弹。他们不择手段攻击克林顿政府的对华政策，想方设法妖魔化中国，大大毒化了中美关系的气氛；克林顿政府则口惠而实不至，在关于中国入世的谈判中一再提高要价。凡此种种，都使中国人民的期盼变成惶惑，变成失望，变成愤怒。中国使馆被炸的消息传来，就像在一堆干柴上落下一颗火种，中国人民心中积郁已久的愤懑如火山喷发般爆发出来，自5月8日下午开始，北京、上海、广州、成都等地爆发了大学生的示威游行活动。几十万高校学生聚集在美国驻华大使馆和各地总领馆门前，高举“反对霸权，反对侵略”、“捍卫主权，还我使馆”、“强烈谴责美国的霸权主义行径”等横幅，高声宣读抗议书。中国各地各界群众也纷纷走上街头，愤怒抗议美国的暴行。

面对中国政府的强烈谴责和中国国内日渐高涨的反美情绪，北约国家领导人先后作出表态。5月8日，北约秘书长索拉纳表示，北约轰炸中国驻南使馆是一个悲剧性错误，加拿大、德国、意大利等国领导人也分别致函或致口信，表示深切遗憾和慰问。

美国政府在不同场合也一再表示歉意，声称这是一起“错误的意外事件”。5月8日晨（华盛顿时间），美国国防部长科恩和中央情报局局长特尼特发表联合声明，声称“错误的情报”是北约轰炸中国驻南使馆的原因，表示：“这次轰炸是个失误，参加瞄准目标的人错误地认为，联盟物资供应局是在这个被击中的地方。要攻击的目标是那个军队供应设施，当然不是中国大使馆。”同日下午，克林顿总统在俄克拉荷马州视察风灾后对记者的简短谈话中一开始就说：“这是一个可悲的错误。我谨向中国领导人和中国人民表示我真诚的歉意并表示哀悼。”但他同时又斥责那些把这种行为称作“野蛮”的人，说米洛舍维奇的“种族灭绝”政策才是野蛮的，从而使他的道歉变了味。当日晚，奥尔布赖特国务卿连同其他高级官员前往中国驻美大使馆向中国政府表示道歉，并请中国大使转交给唐家璇外长的道歉信。之后，美国务院发言人鲁宾声明对这一事件及其造成的损失表示深切遗憾。9日，驻华大使尚慕杰发表声明，向中国人民表示沉痛哀悼，向无辜死难者的家属致以最深切的慰问，并转交了克林顿致江泽民的信函。克林顿在信中再次表示对使馆被炸所带来的痛苦和人员伤亡表示道歉和哀悼，同时表达了对于美国驻华使领馆受到学生示威游行“威胁”的安全问题的关切，强调了保护美国驻北京大使馆人员安全的重要性。[33]

面对日益高涨的反美示威游行活动，中国领导人决定采取进一步措施，表明中国政府保护国家主权不受侵犯的决心和意志，同时，避免形势失控，影响社会稳定，造成外交上的不利局面。9日（星期日）下午6时，国家副主席胡锦涛向全国发表了电视讲话。他谴责了北约的野蛮暴行，称赞学生的爱国热情，同时表示：

我们相信，广大人民群众一定会从国家根本利益出发，自觉维护大局，使这些活动依法有序地进行。要防止出现过激行为，警惕有人借机扰乱正常的社会秩序，坚决确保社会稳定。

中国政府坚定不移地奉行独立、自主、和平的外交政策，坚定不移地维护国家主权和民族尊严，坚决反对霸权主义和强权政治。我们要坚持改革开放，依据我国的有关法律，保护外国驻华的外交机构和人员，保护外国侨民和来华从事经贸、教育、文化等活动的人员，充分体现中华民族的优良文明传统。[34]

10日，外交部发言人朱邦造在北京宣布：推迟中美两军高层交往；推迟中美防扩散、军控和国际安全问题磋商；中止中美在人权领域的对话。这是自1996年台湾海峡危机以来两国之间又一次暂时取消许多领域的交往，中美关系再次跌入低谷。当天，唐家璇外长正式照会尚慕杰，向美方提出4项严正要求：（1）公开、正式向中国政府、中国人民和中国受害者家属道歉；（2）对北约导弹袭击中国驻南联盟大使馆事件进行全面、彻底的调查；（3）迅速公布调查的详细结果；（4）严惩肇事者。11日，中国驻美大使李肇星接受美国电视台的采访，再次阐述了中国的原则立场，敦促以美国为首的北约采取切实行动，向中国政府和人民作出交代。[35]

对于中国方面的严正要求，克林顿政府立即作出了回应。5月10日，克林顿在白宫再一次向记者公开表示：“我已向江主席表示了道歉”，“我要再一次对中国人民和领导人说，我道歉，我对此表示遗憾”，并且表示要致力于加强两国之间的关系。[36]随后，奥尔布赖特重申对于北约“错误轰炸”导致中国驻南使馆人员伤亡表示深切悲痛，表示将就这一事件发生的原因向中方作出全面解释，并表示要“继续与中国寻求一个建立在广泛基础上的、符合双方共同利益的关系”。[37]

5月13日，江泽民主席在欢迎驻南使馆人员大会上发表了重要讲话。讲到中国今后的发展方向时，他说：

中国不会因为这次事件而偏离发展经济、进行改革开放的政策，中国要坚定不移地以经济建设为中心，集中力量发展生产力，增强综合国力，应对霸权主义和强权政治的挑战；以美国为首的北约袭击驻南使馆的暴行不能阻挡中国改革开放的步伐，中国要一如既往地在平等互利的基础上开展对外经济技术交流和合作……坚定不移地保持社会稳定，保证改革开放和经济建设的持续健康发展。

我们既要反对霸权主义，也要同美国发展关系。不能因为反对霸权主义而放弃发展关系，也不能因发展关系而放弃反对霸权主义。[38]

这是一个冷静、全面和高瞻远瞩的讲话，是一个把群众情绪引向正确发展方向的讲话。讲话正确地阐明了发展经济、实行改革开放和反对霸权主义的关系。6月3日《人民日报》在题为《坚定不移执行独立自主和平外交政策》的社论中更明确地作了阐述。其中说，

反对霸权主义和强权政治是我国独立自主和平外交政策的重要组成部分……在国际事务中，我们要从中国人民和世界人民的根本利益出发，根据事情本身的是非曲直决定自己的立场和政策……

坚持独立自主的外交政策，自然还包括要发展同包括美国在内的西方发达国家的友好合作……中美关系的走向对整个世界至关重要，尽管中美关系的改善和发展充满曲折，美国国内还存在敌视中国和干涉中国的反华势力，但广大美国人民是主张对华友好的。作为对世界有重要影响的两个大国，中美之间建立和发展健康与稳定的关系，不仅符合中美两国的根本利益，也有利于维护世界的和平与稳定。

社论又一次强调，“既要反对霸权主义，也要同美国发展关系”。

5月14日晚，江泽民主席应克林顿总统的要求与其通了电话，接受了对方的道歉。江泽民表示，当务之急，美国政府要对此事件进行全面、彻底、公正的调查，迅速公布结果，满足中国政府和人民提出的全部要求。克林顿表示：“我愿对发生在贝尔格莱德的悲剧表示由衷的道歉，尤其是向受伤人员和遇难者的家属表示我个人的歉意。”他保证查清事件发生的原因，并尽快让中国人民了解事实真相。他表示，中美两国关系非常重要，他将尽最大努力处理好这场悲剧，使两国关系恢复正常发展。[39]

从两国领导人和两国政府的以上反复表态中可以看出，5月8日袭击事件的发生对中美关系来说是飞来横祸，但中美两国领导人都不愿意因为这一事件而导致中美关系的倒退，不想看到双边关系因此而蒙受太大的损害。本来，在克林顿政府第一任期中美关系经历了较长时期的调整过程，直到任期接近末了的1996年5月，克林顿政府才真正转变政策，1997年和1998年的元首互访及由此带来的两国关系改善实在来之不易。此后美国国内出现的反华逆流说明，美国国内对于对华政策仍无共识，改善中美关系美国的国内基础仍然脆弱；“炸馆”引起的中美关系的挫折表明，中美关系抵御风险的能力仍然薄弱。但两国领导人又都清楚，中美两国间是有重大共同利益的，中美关系对两国都是重要的，因此不能任其随波逐流，不能使辛辛苦苦构建起来的双边关系从此一蹶不振。中美关系的恢复还是有基础的。

5月20日，美国国务院助理国务卿帮办谢淑丽在答记者问时对美国政策作了全面的阐述。首先，她坚持美国并非故意袭击中国使馆，这是误炸，美国要对此事进行调查，要通报结果。她强调，美中关系的重要性怎么说都不为过，这是美国最重要的对外关系，美决心不让这起由美国造成的可怕事件使美国偏离与中国共同建立建设性战略伙伴关系的轨道。美希望继续进行高层互访，开展军方合作。北约对南联盟局势的干预并不意味着为将来的干预开创先例，美不可能为改变中国对待西藏的方式而干预中国，中国有核威慑力量，这样做风险太大了。美中实际上有许多共同利益，两国没有重大利害冲突。随着中国日益强大，在世界上更加活跃，美国和中国没有理由不很好地合作。[40]

“炸馆”以后的两三个月中，中国的国际关系学界展开了一场关于国际形势和中国安全环境的大辩论，报刊上发表了一些文章，但这种辩论更多的是在各个系统的研究机构举行的学术会议上进行的，在这些会上与会者基本上可以做到畅所欲言，不管发表什么观点，不会因此得咎，不会遭到批判，不会被说成是“左”了，或是“右”了。各个研究机构也都向有关部门提出了自己的意见。这样的辩论在中华人民共和国的历史上还是第一次。辩论主要是围绕着以下4个问题进行的。（1）科索沃战争是不是美国新干涉主义的模式？（2）和平与发展还是不是我们时代的主题？（3）中国的安全环境是不是严重恶化了？（4）中国应该采取怎样的对美政策？

第一个问题是使中国学者最担心的问题。因为，第一，冷战结束后美国成了唯一的超级大国，国际关系严重失衡；第二，美国和北约不顾中国和俄罗斯的反对，坚持北约东扩，打压俄罗斯的战略空间；第三，在北约成立50周年之际美国又提出了北约新战略概念，北约要对周围地区的事态发展作出反应，而且有的北约军队领导人公然声称，这“周围地区”的概念是从北非到印度洋；第四，美日重新定义了美日同盟，新指针改变了美日同盟“专守防卫”的性质，包括了“周边事态”；第五，虽然美国和一些西方国家讨论“人道主义干预”的问题已经有一段时间，但科索沃战争是这种干预的第一次大规模实践，国家主权的观念受到了从未有过的挑战，何况美国一些官员把它称作“克林顿主义”，显然有把它作为一种行为模式的意向；第六，科索沃战争是绕开联合国发动的，以后美国还会不会常常绕开联合国，而以西方七大国或八大国来替代安理会？

一些学者虽然也有上述担心，但认为即使美国要一再进行这样的干涉，那也是很困难的。美国国内有反对的声音；美国的盟国不会总赞成美国的主张，在科索沃战争中，法国和西班牙就不太积极，而德国希望在轰炸开始后立即进行谈判；“人道主义灾难”到处都有，美国不可能处处干涉，如卢旺达美国就拒绝派出维和部队；即使干涉，也未必处处得手，如索马里；各处的情况各不相同，美国的政策也不一样，不大可能把科索沃战争模式化。

关于第二个问题，一些学者有深深的怀疑。他们认为，第一，虽然没有世界大战的危险，但世界很不安宁，地区冲突、种族问题在世界各地都造成了动荡不安的局面；第二，冷战时期成立的军事同盟的继续和扩大给世界带来了新的威胁；第三，经济全球化扩大了世界的贫富差距，贫穷国家和贫穷人口不是减少了，而是增多了，从而产生了新的动荡不安的根源。另一些学者认为，和平与发展仍然是我们时代的主题。首先，科索沃战争是一场地区冲突，它不一定具有全球影响，也没有改变时代的性质；其次，国际政治仍然在向着多极化发展，在前几年中我们对这种趋势有些过分乐观，现在看来，这种发展趋势是曲折的，但仍然在继续。

第三个问题直接牵涉到中国进行现代化建设的国际环境，讨论更加热烈。一些学者认为，中国的安全环境确实恶化了，原因是：第一，美国要将霸权强加给全世界，而反对霸权主义是中国外交的一项根本原则，两者必然发生冲突；第二，美国不但维持和加强了与日本、韩国的军事同盟关系，而且还在加强与菲律宾等东南亚国家的关系，美国遏制中国的军事包围圈依然存在；第三，在东亚地区有一些热点，如朝鲜半岛、台湾海峡、南海，在中国新疆、西藏还有少数民族分裂分子，从而给美国的干涉提供了借口，在科索沃发生的事情也可能在本地区发生；第四，美国已经与日本就共同研发战区导弹防御系统达成协定，美国也表示，不排除台湾获得战区导弹系统的可能性，果真把台湾纳入这个系统，那就对中国的统一大业制造了新的重大障碍。

另外一些学者则认为，中国的国际环境并没有因科索沃战争发生根本改变，理由是：第一，冷战结束后国际关系比冷战时期复杂化了，美国与其盟国的基本利益是一致的，但在许多问题上也有不同看法，如法国就赞成多极化，而且各国也都在追求自己的利益，所以即使美国想对中国采取高压手段，它的盟国是否追随美国是很难说的；第二，经过20年的改革开放，中国的国际环境已经大大改观了，中国已经在很大程度上融入了国际社会，美国再要像冷战时期那样组织遏制中国的“联合阵线”是不可能了；第三，战区导弹防御系统不但费用昂贵，而且到底有多大效用还很难说。

与上一问题密切相关的是中国的对策。如果中国的安全环境真的恶化了，中国面临着美国直接的威胁，那么中国的整个战略就要重新考虑，中国就要对即将发生的一切有所准备。但许多学者认为，尽管中美两国之间在一些问题上存在着重大分歧，如人权和台湾问题上，但两国之间确实有广泛和深远的共同利益，中美两国之间仍然是互相需要的，中国先前的评估仍然是符合实际的。对于中国来说，基本的问题仍然是聚精会神搞现代化建设，我们的外交政策仍然应当以为四化建设营造一个有利的国际环境为基本出发点。

“炸馆”以后，两国之间保持了进行沟通的外交渠道。中方在宣布推迟大部分领域交往的同时，并没有把贸易包括在内，表明中国希望两国间的经贸关系不致受到影响，希望继续关于加入世贸组织的谈判。克林顿政府也希望通过恢复关于中国入世的谈判来恢复中美关系的势头，推动中美关系整体形势的改善。6月3日，他在白宫表示，将继续给予中国正常贸易关系地位，因为这种关系对美国人民和中国人民都是有益的。他还说：

继续实行一种有原则的、有目的的接触政策将加强这种推动中国朝着更加开放和更加自由前进的努力。这是实现中国持久的稳定和繁荣的途径，是通向有利于中国人民，也有利于美国人民的未来的途径。

我们睁大眼睛地、不抱幻想地实行接触政策。我们继续坦率地说出我们之间的分歧，坚定地保卫我们的国家利益……

我决心在商业上可行的条件的基础上继续寻求关于中国入世的协议。这不是对中国的恩惠，而是打开和改革中国市场的一个途径，是使中国遵守全球贸易规则的一个途径……[41]

这是美方发出的一个信息，表示支持中国入世的承诺没有改变。但鉴于“炸馆”事件后中国国内的政治形势和群众情绪，“炸馆”事件正在处理之中，也鉴于美国国内的反华逆流，中国方面显然认为当时恢复谈判时机尚未成熟。

美国国防部和中央情报局对轰炸中国使馆的起因进行了调查，6月16日，美总统特使、副国务卿皮克林率团来北京向中国政府报告调查结果。美方代表团由国家安全委员会、国务院、国防部以及情报部门的代表组成，中国外长唐家璇和副外长杨洁篪分别与其进行了会谈。

根据美方的报告，这是一起由美国政府一些部门一系列失误所导致的“悲剧性误炸”事件。原因有三：一是定位方法不当。美方要打击的目标是南联盟军需供应采购局，但在查找这一目标时使用了绘制于1997年的旧地图，同时，在定位过程中，美国有关情报人员违反操作规定，使用陆军野战时确定目标的方法，根据街道的布局和门牌号顺序确定目标，而这种方法只适用于普通的地理定位，完全不适用于空袭的精确定位。二是数据库未及时更新。中国驻南使馆的新地址未被输入美国情报和军事部门的数据库，而美国拍摄的卫星图像也没有显示出中国驻南使馆的明显标志。三是审查不仔细。美国及欧洲盟军各级审查程序未能查出纠正上述两项失误。

中国方面认真听取了报告之后，认为美方以上解释缺乏有力的事实依据和逻辑的合理性，难以令人信服。许多地图上都正确表明了中国驻南使馆的位置，美方不可能不知道确切位置，而且南联盟军需供应采购局与中国驻南使馆相距甚远，二者的建筑外观大相径庭，美国拥有各种最先进的侦察手段，不可能将二者混为一谈。中方指出，中国政府和人民无法接受“误炸”的结论，美国政府必须充分认识到事件的严重性，切实进行全面、彻底的调查，严惩肇事者，以实际行动作出交代。

中国方面要求美国政府对中国的人员伤亡和财产损失作出迅速、充分、有效的赔偿。美国方面表示愿意就此进行讨论。另外，针对中国严惩肇事者的要求，美中情局和国防部仍在继续进行调查。[42]

这次报告之后，双方都发表了评论。中国新华社对美国调查报告的内容作了详细、准确的总结，加以公开发表。李肇星大使在17日对记者强调，建立战略伙伴关系是一个过程，需要中美两国长期共同努力，目前这一关系受到很大伤害，美国应负全面责任，修补关系的关键是美方要作出全面的交代，这是当务之急。[43]美国白宫副发言人福利表示，中国领导人自5月7日以来一直坚持声称对中国使馆的轰炸是有意的袭击，而并非错误所致，我们当然也没有期待仅仅这次报告就能使中方领导人改变他们的想法，这需要时间。但他表示高兴的是，新华社详细发表了这份报告，从而使中国人民能得到这些消息，并自己进行分析。[44]皮克林结束对中国的访问后，立即前往欧洲，向正在参加西方八国首脑会议的克林顿和奥尔布赖特汇报访问的结果。

在6月25日记者招待会上克林顿再次表示了对“炸馆”事件的道歉。当有记者问到，科索沃战争有什么使他感到出乎意料时，他说：

我感到非常惊讶的是，我既感到惊讶又觉得心碎的是，由于地图的错误炸了中国使馆。那真是让我感到吃惊的。我简直想象不出来，我们的制度会允许这样的错误发生。那是这场战争最使我感到意外的事……我为轰炸大使馆感到极端抱歉。[45]

皮克林访华后，双方分别作出了一些修补关系的努力。中国在6月21日宣布暂停核试验，并正式签署《全面禁止核试验条约》，从而再次向国际社会表明，中国是一个严肃的、负责任的国家。6月28日，美国贸易副代表费舍在新加坡参加亚太经合组织贸易部长会议时与龙永图进行了与世贸谈判无关的“愉快的讨论”。当记者问及中美关于中国入世谈判时，他表示，美国迫切希望恢复谈判，但目前“球在中国的场地里”。[46]7月1日，克林顿政府不顾《考克斯报告》对中国的无端指控，宣布美将放宽高性能计算机和芯片出口的限制，适用对象包括中国。这不仅符合美国计算机制造商的利益，而且同时为改善中美关系采取了实际的行动。尚慕杰大使在离任前接受记者访问时表示，有迹象表明，两国政府都珍视中美关系，两国关系将很快得到修复，并预计在今年下半年中美关系“将进入一个较好时期”。尚慕杰大使在他的3年多任期中曾经为中美关系的改善作出了种种努力，又经历了“炸馆”事件引起的暴风雨，但他不改初衷，依然乐观地认为，中美建立一种战略伙伴关系不仅可能，而且极有可能在今后10年内完成。[47]7月9日，克林顿对有线电视公司记者说，他希望美中两国女子足球队的比赛有助于改善中美之间的紧张关系。他还表示，“美中关系一直是建设性的”，我们应当“重新回到这条道路上来”。10日，他异乎寻常地在白宫接见了中国女足队员，并与她们合影。11日，江泽民主席和克林顿总统又就两国女子足球队的优异成绩互致贺信。[48]

正当中美两国关系开始缓慢恢复的时候，7月9日，台湾的李登辉在接受“德国之声”记者采访时突然宣称：台湾当局自“1991年定宪以来，已将两岸关系定位为国家与国家，至少是特殊的国与国的关系”。这是台湾当局首次毫不避讳地公开否定长期以来达成共识的“一个中国”的原则，破坏两岸关系稳定的基本框架。此言一出，舆论大哗。各方批评纷至沓来。10日，台湾当局发表“四点说明”，为李登辉进行辩护，声称“中华民国自1912年以来，即是主权独立的国家”，并且表示，李登辉的新阐述，将作为未来推展两岸关系和务实外交的法律基础和政治保障。随后，台湾海基会董事长辜振甫表示，两岸关系已从“两个对等的政治实体”走向“两个国家”，两岸会谈就是“国与国的会谈”。一直主张“台独”的民进党更是在14日就“两国论”举行专门会议，试图将“两个中国”写入宪法，并将视大陆和国际间的反应，与国民党协商修宪事宜。[49]

李登辉分裂中国蓄谋已久。他上台以来，一直在不遗余力地推行“务实外交”，以拓展台湾的所谓“生存空间”为名，在国际上制造“两个中国”、“一中一台”。据报载，他的一帮幕僚一年多以前就开始研究“强化中华民国国际主权地位”问题，计划在1999年进行修宪时以提案的方式修改宪法中有关“中华民国”的主权部分，然后再在10月份亚太经合组织部长级会议上提出。李登辉却临时改变主意，在未事先通知其高层幕僚，也没有与美国进行沟通的情况下，迫不及待地抛出“两国论”。李登辉这样做自有他的打算。

首先，这与台海两岸关系的发展密切相关。1993年4月举行汪辜会谈后，两岸交流由于李登辉1995年访美引发的台海事件而一再推迟。后来，在中国政府的积极推动下，终于在1998年10月实现了第二次汪辜会谈。台湾海基会董事长辜振甫应大陆海协会的邀请，于10月14日率参访团前往中国大陆与汪道涵进行了会谈。会上，汪道涵重申中国政府的一贯主张，即在一个中国的前提下什么问题都可以谈，并表示，江泽民主席指出，两岸会谈的第一步应先就“在一个中国原则下，正式结束两岸敌对状态”进行谈判，并达成协议。通过这次会谈，双方达成了四点共识：（1）两会决定进行包括政治、经济等各方面内容的对话，由两会负责人具体协商作出安排；（2）进一步加强两会间多层次的交流和互访；（3）对涉及两岸同胞生命财产安全的事件，两会加强个案协助；（4）汪道涵会长接受辜振甫的邀请，初步计划在1999年秋天访问台湾。[50]18日，钱其琛国务委员会见了辜振甫，强调一个中国的原则，敦促尽快进行两岸政治谈判。此次会谈一定程度上缓和了两岸1995以来的紧张关系，展现了“一个中国”框架下开启政治性谈判的可能性，把两岸举行政治谈判的问题提上了日程。按照这些共识，汪道涵将于1999年秋访问台湾，第三次汪辜会谈很可能在“一个中国”的框架下开启两岸政治性对话，这种事态发展是李登辉极不愿意看到的。为了破坏第三次汪辜会谈，给会谈设置障碍，他选择在这个时候抛出了“两国论”。

其次，这与美国对台政策有关。1998年6月克林顿访华时公开宣布了“三不”政策，台湾当局一方面极力淡化这一表态，一方面对此十分不满。一段时间来，美国学者乃至政府官员都在倡导两岸订立“中程协定”，[51]鼓励两岸进行对话。李登辉对此也极为不满。他认为所谓“中程协定”也是对台湾地位的弱化、矮化。如今他提出“两国论”，要与大陆取得完全“对等地位”。

再次，随着2000年3月台湾领导人选举的临近，李登辉在任期内所剩时间无几，他主宰台湾政坛的机会也很有限了。他有意在下台之前，将两岸关系的轨道铺好，以“两国论”为继任者定下基调，并借此操纵台湾的政治局势。“两国论”的提出正是他在两岸关系方面的最后一搏。

对于李登辉的分裂企图，中国政府进行了强烈的驳斥和严正警告。7月11日，国务院台湾事务办公室警告“台湾分裂势力立即悬崖勒马，放弃玩火行动，停止一切分裂活动”。20日，国台办发表谈话表示，中国政府坚决反对台湾分裂势力按照李登辉“两国论”进行修宪的图谋，这种以所谓“中华民国”名义实现“台湾独立”的企图是一个更加严重和危险的分裂步骤，是对和平统一的极大挑衅。[52]

李登辉的分裂企图在台湾一样不得人心。台湾媒体、学者和工商界人士纷纷发表言论，批评李登辉改变台湾当局一贯的政策依据，严重破坏两岸关系的基础，结果只会把台湾推向危险的境地。李登辉的言论同样招致国际社会的一致谴责，美国、英国、法国、德国、加拿大等国以及欧盟纷纷表示坚持奉行“一个中国”的政策。

李登辉抛出“两国论”事先没有与美国政府通气，这使美国政府极为不满。克林顿政府对台湾单方面抛弃美国的既定政策原则和两岸稳定的框架、进行政治挑衅的行为毫不客气地迅速作出了反应。7月12日，白宫副发言人福利表示，美国政府长期以来坚持的“一个中国”的政策没有改变。13日，国务院发言人鲁宾在例行记者会上一再强调美国坚持“一个中国”政策，两次重申克林顿的“三不”政策：不支持“台湾独立”，不支持“两个中国”、“一中一台”，不支持台湾加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织。鲁宾表示美国政府建议两岸进行“面对面”的、“有实质意义的”对话，不希望大陆和台湾任何一方发表言论或采取行动阻碍两岸对话的进行。[53]在台北，美在台协会驻台北办事处主任张戴佑会见李登辉，要求他对“两国论”作出解释。国家安全事务副助理斯坦伯格打电话给曾任国安会秘书长的丁懋时，警告说，美国不会支持单方面改变台湾海峡地区现状的做法。[54]

美国媒体也连续发表社论和署名文章，呼吁美国政府应重申和坚持“一个中国”的政策，批评李登辉的“两国论”。《华盛顿邮报》7月8日发表了沈大伟的文章，其中说：“尽管北京和台北之间存在着严重分歧，尽管形势非常复杂，‘一个中国’的框架在过去20多年中成为从本质上说来极其敏感的形势得以保持稳定的原则基础。台北不应该从这个原则后退，而应该拥抱这个原则，并与北京进行真诚的对话，去重新定义‘一个中国’的意义。”[55]《纽约时报》发表题为《反复无常的台湾问题》的社论说：“李登辉突然宣布了关于台湾地位的新定义，毫无必要地激怒北京，并使美国与中国之间的关系复杂化。”文章为美国决策者支招说：“尤其是，华盛顿应该让李登辉清楚地懂得，虽然美国支持台湾的民主，但美国相信，没有必要地与北京对抗对台湾的前途毫无好处。”[56]

7月18日，应克林顿总统的主动要求，江泽民主席与他通了电话，交换了关于台湾问题的看法。江主席指出，我们解决台湾问题的基本方针，仍然是“和平统一，一国两制”。但是，在台湾问题上，我们不承诺放弃使用武力，希望美国切实恪守中美三个联合公报和克林顿总统去年访华时公开重申以及最近白宫再次强调的“三不”政策，这对保持台海局势的稳定和中美关系的恢复与改善是至关重要的。克林顿重申美国政府对“一个中国”的坚定承诺，强调美国在台湾问题上的政策没有改变，中方完全可以相信他就这一问题所发表的历次谈话。[57]“炸馆”两个多月来两国首脑再次通过电话交谈，在事关中美关系基本原则的问题上达成共识，这显然有助于恢复两国之间的相互信任，有助于改善中美关系的气氛。

7月21日，克林顿总统在白宫的记者招待会上再次强调了美国对两岸关系的三个重要支柱，即“一个中国”政策、两岸对话及以和平方式解决分歧，并在回答记者提问时以肯定语气描述了中国在香港实施的“一国两制”，并以此说明北京将给予统一后的台湾比香港更宽松的环境。[58]国务卿奥尔布赖特和国家安全事务助理伯杰分别在不同场合重申这一立场。与此同时，助理国务卿罗思、国家安全委员会亚太事务资深主任李侃如前往北京，进一步向中国政府解释，美国的政策没有改变，美国重视与中国的关系，李登辉的“两国论”不是在美国的鼓励和认可下发表的，甚至事先没有告诉美国。美国希望推进中美两国关于中国加入世贸组织的谈判。[59]美国在台协会理事主席卜睿哲则前往台湾，要求李登辉做出解释，对李登辉事先未与美国商量突然发表“两国论”表示不满和深深的关注。与此同时，克林顿政府取消了美国军事代表团对台湾的访问。[60]总之，在李登辉的“两国论”抛出后的十几天里，克林顿政府采取了相当积极的态度，明确表示不赞同“两国论”，希望维护美国对华政策原则基础，维护台湾海峡地区的现状，不要再给由于“炸馆”造成的中美关系的挫折雪上加霜。李登辉以为当时中美关系正处于低潮，有机可乘。殊不知，他的突然发难不但没有在中美两国关系中间打入楔子，反而为中美关系打破僵局、走出低谷创造了契机，恰恰在一定程度上帮助了中美关系的恢复。这大概是他始料不及的吧。

7月25日，中国外长唐家璇和美国务卿奥尔布赖特在东盟地区论坛外长会议前夕举行自“炸馆”以来的首次会晤，双方讨论了对轰炸大使馆事件、台湾问题以及共同关心的地区安全问题。更为重要的是，双方宣布江泽民主席和克林顿总统计划在9月中旬在新西兰召开的亚太经合组织领导人非正式会议期间举行会晤。此后，中美双方采取了一系列的积极举措，为两国首脑会晤创造良好气氛。

关于“炸馆”问题，中国政府明显地减少了对美国的批评。在美国方面，福利于7月7日宣布，美国已完成全部调查，愿意向中国通报进一步的调查结果，以确定是否需要采取惩罚措施。[61]7月22日，中央情报局局长特尼特和国防部副部长哈姆雷在众议院情报委员会举行的听证会上作证时表示，调查表明没有人有意将中国使馆确定为袭击目标。哈姆雷说：“最初的错误出在中央情报局没有告诉我们他们确定目标的方法。如果我们早知道他们用以确定目标的方法是靠不住的，我们就不会去轰炸那个目标了”，云云。[62]

中美双方代表在7月15—16日、28—30日分别举行了关于“炸馆”事件的两轮谈判，在第二轮谈判中，就中国伤亡人员的赔偿问题达成共识，美国承诺将尽快向中国政府支付450万美元的赔偿费。双方还决定将继续举行有关中国使馆财产损失赔偿的谈判。这一协议的达成在一定程度上缓和了中美之间因炸馆事件造成的紧张关系，表明两国关系的恢复迈出了重要的一步。

双方开始恢复在商业领域的官方接触和交流。7月27日，美国商务部副部长戴维·阿伦自“炸馆”事件后首次访问北京，与中国外经贸部的高级官员进行了贸易会谈，讨论了去年第12届中美商贸联委会上涉及的减少市场障碍、增进美国出口的问题。双方对会谈的气氛给予了高度评价。也是在27日，美国众议院批准将美国同中国的正常贸易关系延长一年。克林顿总统发表声明欢迎这一决定，称这是“两党高度一致的表决”，并再次表示“决心在商业上可行的条件的基础上继续寻求关于中国入世的协议”。[63]

随着紧张关系的缓和，恢复关于中国入世的谈判时机已到。9月6日，中美双方重开谈判。9月8日，江泽民主席在访问澳大利亚期间会见记者时，乘着中澳关于中国入世的谈判达成协议的机会，向美国发出了强烈信息。他说：

从今年8月开始，美国就不断传来信息，要同中国恢复进行谈判。最近，克林顿总统专门就中美恢复谈判问题给我写信，我复信表示同意，谈判又开始了。

中美双方应该根据平等互利的原则进行谈判。1997年我访问美国，1998年克林顿总统访华，双方本来是要解决中国加入世贸组织问题的。但是，据说由于美国国会方面的原因没有能谈。今年春天，美国又失去了一个很好的机会，朱镕基总理访问美国，本来可以达成协议。但据说又是因为美国国会的原因没有谈成。中澳两国现在已就中国加入世贸组织达成了协议。中美之间谈得好不好，能不能达成协议，很大程度上取决于美国。[64]

9月11日，江泽民主席与克林顿总统利用一年一度的亚太经合组织领导人非正式会议在新西兰首都奥克兰举行的机会，进行正式会晤，双方就两国关系中存在的重要问题广泛地交换了意见。两国领导人把他们预先准备好的讲稿放在一边，开门见山地表示，从“炸馆”以来中美关系的不正常状态不能再继续下去了，中美两国关系应该恢复正常，继续前进。[65]

此次会晤中，双方再次确认了对一个中国原则的共识。江泽民表示，李登辉抛出“两国论”破坏了台海和平和两岸关系，破坏了中美关系并危及亚太地区的和平和稳定。事实证明，李登辉是麻烦制造者，是改善中美关系的绊脚石。克林顿公开批评李登辉，指出李登辉提出“两国论”给中国和美国都制造了许多麻烦，他愿意重申执行一个中国的政策。[66]

双方着重就中国加入世贸组织的问题交换了意见，作出了正式恢复谈判的指示。江泽民表示，中方对加入世贸组织一直持积极态度，中国入世不仅是中国经济发展和改革开放的需要，也是建立一个完整开放的国际贸易体系的需要，中国希望谈判能在平等互利的基础上进行，争取早日达成协议。克林顿表示，美国支持中国尽早加入世贸组织，希望尽快成功地结束同中国的谈判，希望双方能为此进一步作出努力。

关于中美关系，江泽民重申中国和平共处的原则，表示中美应本着相互尊重、平等相待、求同存异的原则，积极寻求双方共同利益的汇合点，扩大合作，缩小分歧，使中美关系健康发展。克林顿表示，美国政府和他本人高度重视推进美中关系。他十分希望能促使美中关系在一系列广泛领域里回到正常轨道上来。两国领导人表示，双方将继续致力于建立面向21世纪的建设性战略伙伴关系。[67]

中美首脑新西兰会晤对中美关系的发展具有重大意义。它表明，由于双方的共同努力，两国关系克服了因“炸馆”事件带来的种种困难，中美关系已经全面恢复。

中美首脑新西兰会晤后，两国加紧了关于中国入世谈判的步伐。10月下旬，美国财政部长萨默斯应邀访问中国。当时朱镕基总理正在甘肃考察。萨默斯、李侃如等赶赴兰州，于10月24日与朱镕基总理进行了2个半小时的会晤。会晤虽然没有在具体问题上取得重大进展，但气氛“非常有益、热情和坦诚”，对于双方在中国加入世贸组织问题上的沟通极有好处。[68]10月上旬和11月上旬，中美两国首脑又两次通电话，决定加速完成中美谈判，以期在11月份西雅图世贸组织部长级会议之前达成协议。

11月10日，由外经贸部部长石广生率领的中国政府代表团与巴尔舍夫斯基和斯帕林率领的美国政府代表团在北京继续进行谈判。本来双方感觉可以在两天之内结束谈判，但结果却并非如此。谈判表明，双方在一些问题上，如服务贸易，仍然有很大分歧。两天谈判结束后，白宫宣布谈判延长一天。第三天，谈判仍然艰难。有消息说，美方表示愿意放弃坚持外资控制电信公司51％的股权，中国的立场一直是坚持外资以49％为上限。在保险业方面，中国坚持在中国入世5年后才开放，而美国要求以3年为期。在纺织品出口方面，中国坚持输美纺织品配额限制在2005年前取消，但美方说至少必须维持10年。12日的谈判仍无结果。[69]美国代表放风说，他们已经订好了13日回国的机票。但他们实际上不想无功而返。巴尔舍夫斯基坚持要见朱镕基总理，要了解中国领导人对问题的想法。[70]

中美两国领导人都十分关心正在进行的谈判。12日谈判结束后，克林顿出来表示，两国的谈判只剩下一些“具体的”和“少数的”问题还没有解决，他没有放弃与中国达成协议的希望。

中国方面在13日（星期六）凌晨3点15分叫醒了巴尔舍夫斯基，通知她，朱镕基总理将在13日上午会见美国谈判代表。13日上午，朱总理在中南海会见美国谈判代表，与他们谈了90分钟。朱总理鼓励美国谈判代表继续谈下去，认为协议已经指日可待。这天下午，双方继续谈判，直至14日凌晨。美国大使馆曾表示，可能会在14日凌晨发布消息。但会谈结束后却没有消息。清晨，巴尔舍夫斯基的手下已通知酒店退房。他们把行李都搬上了车，但随后又搬了下来，显然是突然改变了主意。

14日这一天，美国代表团在外经贸部与美国大使馆之间多次往返，显然是不断在向华盛顿汇报和请示。据斯帕林后来介绍说，14日谈判的主要问题仍然是，美国要求扩大电信、保险和汽车方面的市场准入，而中国坚持立场，不肯妥协。他们问克林顿，是否要软化一点立场，以期取得协议。克林顿很干脆地说：“不，你们已竭尽所能了。”美国代表团决定15日离开北京回国。[71]

15日清晨，美国谈判代表团的行李已经送到了机场。这时朱镕基总理和中方谈判代表传来话，希望举行最后一次会谈。吴仪参加了上午的会谈。朱镕基总理突然来到外经贸部再次会见美国代表。他对有争议的七个问题中的两项作出了让步，但认为美方应当在其他问题上让步。情况紧急，当即，巴尔舍夫斯基和斯帕林躲进一间洗手间，给克林顿总统打电话，克林顿当时正在安卡拉参加北约的首脑会议。克林顿同意了朱镕基的安排。[72]下午，谈判继续举行。3时50分，中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议在外经贸部签署。外经贸部部长、中方首席谈判代表石广生表示，协议的达成符合中美两国的利益，也有利于中美关系的稳定和发展。巴尔舍夫斯基说，协议的达成使中美关系有了新的“固定装置”，使中美关系变得更加固定。[73]

签字仪式结束后，代表团随即驱车前往中南海，江泽民主席会见了他们。他对双方取得的成果表示高度赞赏。他指出，双边协议的签署，具有重大的现实和历史意义。他表示相信，这一协议的签署将有利于加快中国加入世贸组织的进程，有利于促进中美经贸合作的全面发展，有利于中美关系的改善和发展，并将为世界经济的发展与繁荣注入新的动力。由此可见，只要中美双方牢牢把握两国人民的根本利益，相互尊重，以诚相待，我们就一定能够将两国关系不断推向前进。[74]

获悉中美之间的谈判顺利结束，正在土耳其进行访问的克林顿总统发表讲话说，他对协议的签署表示高兴，这是美中关系发展进程中意义深远的一步，签署协议为中国加入世贸组织扫清了道路，对美国、中国以及世界经济均有益。他还保证立即着手实行协议中美国的最重要承诺：促使国会批准给予中国永久性正常贸易待遇。[75]15日，巴尔舍夫斯基和斯帕林发表联合声明说：“经过13年的谈判，中国和美国终于就中国加入世贸组织达成了有力的、商业上可行的协议，对此我们倍感喜悦。这个具有历史意义的协议，有利于美国的出口业，有利于中国的经济改革，有利于全球贸易体系，有利于美中两国的长期关系。”[76]在15日的记者招待会上巴尔舍夫斯基还表示，这一协议的签订“会有助于以最本质的方式稳定美国与中国之间的关系”。在这一基础上，“其他美好的事物会显现出来，两国间全面关系的状况也将更加稳定”。[77]

在两国关系复归正常的同时，中美双方于12月16日就中国驻贝尔格莱德使馆赔偿问题达成了协议。根据协议，美方将向中方支付2800万美元，作为对中国使馆财产损失的赔偿；中方将赔偿美方287万美元，以支付美方轰炸引发的中国人民反美示威中损坏的美国驻华使领馆建筑。[78]

1999年对于中美关系是极不平凡、甚至是惊心动魄的一年。这一年在中美关系中上演了令人大悲大喜的活剧。“炸馆”使中美关系跌入低谷，比1989年和1995年更低的低谷，北京等一些地方爆发的大规模抗议示威以及对美国使馆采取的做法，甚至使一些美国人联想到一个世纪前的义和团。这就突出说明了中美两国关系的战略基础仍然薄弱，两国之间仍然缺乏互信。但这场危机没有持续多久。台湾的李登辉机关算尽，本来想乘着中美关系恶化之机捞取好处，不曾想却帮了中美关系的忙，帮助了两国恢复关系。年底两国关于中国入世的双边协议的达成，结束了长达13年的马拉松式谈判，对中美关系又是一个大的促进。这又说明，中美两国之间确实有着难舍难分的共同利益。经过这一年的反反复复，人们会对中美关系的复杂性有更进一步的认识。

第三节 对华永久正常贸易待遇的通过

中美关于中国入世的协议达成后，并不能自动兑现。根据世贸组织的规定，所有成员国都享受多边的最惠国待遇。但根据美国的《1974年贸易法案》（通称《杰克逊—瓦尼克法案》）规定，中国作为一个“非市场经济国家”，不能自动取得永久正常贸易关系（PNTR）待遇。要使中国享受这种待遇，必须由国会专门立法。于是，让国会通过这一立法，就成为克林顿政府任期最后一年最主要的内政也是外交方面的任务。

美国国内还有相当大的反对给予中国PNTR地位的势力。如同1997年对华政策大辩论一样，民主党的极端自由派和共和党的极端保守派再次结成联盟，反对对华PNTR。克林顿政府一方面坚信给予中国PNTR符合美国的根本利益，一方面也清楚，要达到这一目的，在国会还有一场鏖战，因此在中美协议达成后立即开始了全面的声势浩大的宣传和动员工作。

2000年1月10日，克林顿在白宫宣布，为解决中国的永久正常贸易待遇问题组成了专门班子，由白宫办公厅主任波德斯塔负责全面工作，由商务部长戴利和白宫办公厅副主任里凯蒂领导对国会的游说工作，并在国家安全委员会设立了“作战室”（War Room）。“Remarks by the President on Administration Efforts to Grant China Permanent Trade Relations Status”，Washington File ，January 11，2000，p.1.19日，克林顿在白宫召开顾问团会议，讨论如何促使国会批准对华PNTR。会后，戴利表示，整个内阁以及整个行政部门都将致力于游说国会，包括跟议员谈话，跟利益集团对话，联合商业界和农业界的力量对国会进行游说，以获得不附加任何条件的“干净的表决”。当时形势的一个特点是，民主党的支持集团劳工组织和人权组织都反对给予中国PNTR，因此要取得本党议员的支持反而变得十分困难。克林顿政府决心尽可能取得国会中共和党人的支持，并将此作为工作的重点。“White House Briefing with Commerce Secretary William Daley”，Washington File ，January 19，2000，pp.39—42.采访李侃如。24日，克林顿在《新民主党人》杂志上撰文表示，把寻求国会支持对华PNTR作为新一年中的首要任务，他从巨大的经济利益、加快中国民主进程、增强美国国家安全等方面阐述对华PNTR的好处。同日，克林顿致函参众两院领袖，向他们解释与中国达成的协议，寻求得到国会的支持。他说：

美国必须给予中国永久正常贸易待遇，否则就会失去我们谈判达成的协议带给我们的所有好处……如果国会拒绝给予中国永久正常贸易待遇，那么我们的亚洲和欧洲竞争者就会收获这些好处，而美国的农场主和商人被远远地抛在后头。[79]

1月27日在《国情咨文》中，29日在达沃斯“世界经济论坛”年会上，克林顿都一再敦促国会尽快给予中国PNTR，并称，不支持中国加入世贸组织将是一个严重的错误。[80]克林顿总统真可以说是不放过任何机会来加以宣传了。

除了总统本人，克林顿政府实际上是全体总动员，准备打“一场艰难的战斗”。经济事务官员，如商务部长戴利、贸易代表巴尔舍夫斯基、农业部长格利克曼等自不必说，甚至国家安全事务助理伯杰、国防部长科恩等也都参与进来，分别在各种不同场合进行演讲，从各个不同角度阐释对华PNTR的必要性。

2月4日，巴尔舍夫斯基在全国州议员代表会议上力陈对华PNTR的好处，寻求州议员的支持。16日，她又在众议院筹款委员会听证会上作证。她向议员们具体解释了与中国的协议的内容，表示国会批准对华PNTR“至关重要”，中国所享受的待遇与美国以往每年给予中国的待遇“实际上没有什么变化”，但美国却由此获得种种巨大经济利益，否则，亚洲、拉美、加拿大、欧洲的竞争对手将从中国巨大的市场中得到好处，而美国农场主和商业界将被甩在后面。[81]

向有关各界具体解释中美协议的内容，动员有关产业界的支持来向国会议员施加压力，是白宫使用的一种战略。2月10日，白宫发布新闻：中国将在进口美国农产品方面做出巨大让步。根据双边协议，中国将降低农产品关税，到2004年1月，对美国的主要农产品征收的关税将从平均31％降到14％，对家禽、油菜籽、猪肉、牛肉、奶酪等的关税甚至还要低些。美国农场主将从中得到巨大利益是显而易见的。[82]15日，农业部长格利克曼在华盛顿商业俱乐部的演讲中说，中国加入世贸组织将使美国农业出口在2005年前每年增加20亿美元，这对于严重依赖国外市场的农场主和正在挣扎的农业经济来说是十分令人振奋的消息。[83]24日和28日，格利克曼分别在弗吉尼亚“2000年农业前景论坛”和全国农业协会第98次全国大会上，都一再强调了与中国缔结的协议对美国农业的利益和重要性。

为争取美国农业界和那些犹豫不决的议员的支持，以蒙大拿州民主党参议员鲍卡斯和堪萨斯共和党参议员罗伯茨为首的53名参议员联名致函中国主席江泽民，呼吁中国为PNTR的通过作出努力，立即实施去年4月份中美双方签署的双边《农业合作协议》，使得美国的小麦、肉类和柑橘尽快出口到中国，向那些在双边关系中仍在观望的人们证明协议的效益。[84]

除了一般性的号召以外，克林顿政府的成员开始与参众两院议员进行一一对话，了解每个议员的态度和立场，争取支持者的帮助，试图说服那些比较动摇的议员。克林顿本人找一百多个两党议员谈过话。这种工作从两国的协议刚刚通过就开始了。比如1999年12月8日，白宫办公厅主任波德斯塔就邀请了数名议员到白宫，与他们进行座谈。克林顿的内阁成员都参加了这项工作。

国会议员中反对给予中国PNTR的，实际上不是反对与中国达成的协议，而是出于对中国的其他问题的不满，如人权状况、贸易赤字、劳工权利、核扩散、环境问题、台湾问题。他们希望保留一个对中国施加压力的杠杆，一旦通过了对华PNTR，这个杠杆就失去了，他们作为国会议员也就难以对政府的对华政策发挥影响。如佩洛西等就是这样。他们把许多毫不相关的问题都提了出来，认为美国不能为了经济利益，就牺牲了价值观，就不顾国家安全。[85]针对这种情况，克林顿政府强调，给予中国PNTR，不仅是一个经济问题，而且是国家安全问题。2月16日，克林顿在白宫记者招待会上表示，中国加入世贸组织“对我来说不是一个政治问题，而是重大的国家安全问题”，理由是：第一，它有助于减少与中国的贸易赤字，而现在中国是美国最大的贸易赤字国；第二，使中国参加一个以规则为基础的国际体系，将能促使中国在别的国际组织中采取更加合作的态度，从而减少武器和技术扩散的危险；第三，中国加入世贸组织将比过去20年中的经济开放的各种措施加在一起更能促使中国与外部世界的交往和接触。他告诫国会，如不批准中国入世协议，“美国将后悔20年”，而批准该协议则是“光荣而聪明的选择”。[86]

总统国家安全事务助理伯杰也利用各种场合强调对华PNTR对美国国家安全利益的重要性。2月8日，他在商业圆桌会议上表示，“这一协议对于我们的国家安全如同经济安全一样至关重要，如果不是更加重要的话”，日本和俄罗斯的经验告诉我们“大国的衰弱如同他们的强大一样可以构成巨大的挑战”，要鼓励中国“朝着正确的方向”发展，推动美国整体国家利益。中国加入世贸组织将深化中国的市场改革，它将促使中国成为更加开放的社会，它将更加焕发人们的思想和创造力，“而在这个时代，我们不能想象，人们在经济上是富有创新精神的，而在政治上是受到抑制的”。“Remarks by Samuel Berger，Assistant to the President for National Security Affairs”，February 8，2000，Washington File ，February 4，2000，pp.12—16.他还在美国发行量最大的《今日美国报》上撰文，呼吁国会和各界批准对华PNTR。

克林顿亲自向企业家和公司雇员发表演说，表示中美世贸协议不仅有利于美国对华出口，还有利于促进亚洲和平和稳定，有利于促使中国就是否走政治改革道路的问题作出决定。在2月24日对美国企业家理事会的数十名企业家发表演讲时，他说：

我相信，这一协议对我们的国家安全利益来说是至关重要的。如果我们不把中国带入世界贸易组织，那么，我们的每一种担心都会变得更大，问题将会变得更糟。因此我相信，这一协议不仅有助于美国的经济利益，而且会促使中国在其他方面发生积极的变化。

他强调说：“这样的机会一代人才能出现一次，如果我们没有抓住这个机会，我们将会后悔一个时代。”[87]

3月8日，克林顿正式向国会提交给予中国PNTR的议案。当天，克林顿发表外交政策演讲，敦促国会尽快表决通过该议案，因为“国会将要表决的不是中国是否加入世贸组织。国会只能决定美国是否愿意分享中国入世带来的经济收益”。而且，“支持中国加入世贸组织不仅符合我们的经济利益。这无疑符合我们更大的国家利益。这是自20世纪70年代尼克松总统访华和卡特总统使两国关系正常化以来能够影响中国发生积极变化的最具重大意义的机会”。[88]

根据美国法律，议案将在众议院首先进行表决，待众议院通过后再提交参议院。克林顿政府充分估计到对华PNTR可能遇到的困难，在提交议案后，内阁全体出动，在国会听证会作证，奔赴全国各地发表演说，不断强调对华PNTR所带来的经济好处，并且一再指出这符合美国的战略利益，对中美关系的发展、对维护亚太地区的和平和稳定具有重要意义。根据白宫发言人洛克哈特说，克林顿在这一议案上投入的时间、资源和精力几乎超过以往任何一次立法斗争。[89]4月25日，格利克曼率领4名众议员和1名州长组成的代表团访华，让他们进一步认识中国加入世贸组织对于中国以及美国在华利益的影响。奥尔布赖特国务卿还深入反对派的核心部门，向联合航空公司货运处的工会工人说明对华PNTR的重要性。国防部长科恩从国家安全的角度多次撰文阐述与中国为敌的严重后果。针对一部分议员对人权、劳工、台湾问题的关注，4月6日奥尔布赖特和巴尔舍夫斯基表示，如果国会拒绝给予中国PNTR，除了经济损失外，还意味着向中国发出危险的信号，不利于美国就人权和劳工等问题同中国的对话，并增加大陆对台湾的敌意。[90]5月2日，克林顿和伯杰分别在华盛顿和纽约发表讲话，警告不给予中国PNTR的负面作用。克林顿说，拒绝对华PNTR将是“非常不明智而且危险的举动”。[91]伯杰说：“拒绝PNTR会产生一连串的负面作用，破坏亚洲的稳定，降低台湾海峡两岸对话的可能性，美中之间发展更具建设性关系的愿望也会随之破灭。拒绝PNTR将是对我们30多年来鼓励中国发生积极变化的最美好的愿望的最沉重的打击。”[92]

为保证PNTR的顺利通过，中国方面亦采取与美国政府积极合作的态度。外交部发言人在3月9日例行记者招待会上表示，国与国之间给予最惠国待遇是正常的事，中国赞赏美国政府和工商界为推动解决此一问题所作的努力，并将在可能的情况下予以配合。中国坚持认为，所通过的PNTR必须是“干净、利落”，不附带任何条件的。如果这个问题不能彻底解决，不仅会极大地损害美国在华企业的利益，还会影响两国贸易的发展。14日，中国外经贸部部长石广生发表中国决心加入世贸组织的谈话，并认为，中国加入的决心不以美国国会态度为转移。[93]

由于给予中国PNTR事关重大，美国政治势力进行了重新组合。反对势力来自两党，拥护者也暂时抛弃党派成见，联起手来。一向同克林顿作对的共和党领导层和议员，在这个关乎美国经济利益和战略利益、关乎自身选票的问题上，罕见地与克林顿政府站在了一起。共和党总统候选人乔治·沃克·布什抛开党派偏见，呼吁国会所有成员，无论是共和党人还是民主党人，联手合作，使中国成为美国的一个正常的贸易伙伴。众议院议长哈斯特尔德坚决站在政府一边，支持给予中国PNTR。他在4月5日宣布无论是否获得足够的票数都要在5月22日这一周进行表决，并表示，要通过议案，需要克林顿所领导的民主党议员的支持，敦促众院民主党领袖格普哈特表明他的立场。[94]

这对克林顿政府来说是个好消息，只有尽早在众院进行投票表决，才可能争取时间在国会夏季休会之前获得议案的通过，因为到下半年，两党的注意力都会集中到大选上。然而，克林顿自己的民主党内部却严重分裂，代表劳联—产联等工会组织的、代表人权利益集团的各种势力互相结合，企图在议案中附带各种各样与贸易无关的条件，甚至挫败对华PNTR议案。4月19日，格普哈特在圣·路易斯韦伯斯特大学演讲，公开宣布坚决反对今年给予中国PNTR地位，因为他相信“人权、劳工权力以及可持续性发展必须成为美国贸易政策的核心内容”，“维持每年一度的贸易审议仍然是向中国政府施加压力，促其改革人权政策的最佳方式”。[95]另外一部分民主党议员仍然在自由贸易和工会组织之间徘徊不定，左右为难。纽约州民主党议员塞拉诺4月5日在拨款小组委员会表示，他不记得任何其他时候要面对如此大的投票压力。[96]

对华PNTR的支持者和反对者对国会展开了一场规模空前的游说战。反对者主要是两类组织：工会组织和人权利益集团。号称有1300万成员的以美国劳联—产联为首的联盟对国会发起了全面而强大的攻势，反对对华PNTR。4月12日，1.5万人聚集在国会山，他们扬言，如果法案获得通过，他们将进行报复。他们挨家挨户地到议员办公室进行游说，警告说，这项协议将造成美国失去80多万个就业机会。

对华PNTR的主要支持者美国大企业组织了强大的游说团，并为此投入巨额资金。以美国商会和商业圆桌会议为首的联盟为这场运动拨款1200多万美元，这是自《北美自由贸易协定》以来最大的一笔游说资金。商业团体的电子邮件和传真雪片般飞往国会。企业界领导人还承诺对支持该法案的民主党议员给予支持。在企业界的努力下，格普哈特私下向他们保证，他不会命令民主党人反对这项法案。

随着表决日期的逐渐临近，支持者和反对者之间的较量变得愈加激烈。4月25日，白宫在记者招待会上散发了由149位美国知名经济学家——包括13名诺贝尔奖得主、10余名历届政府总统经济顾问——联名发表的《致美国人民的公开信》，强烈支持中国加入世界贸易组织。信中列举了中国入世可以给美国民众和社会带来的种种好处，指出：“中国入世可以促使中国的经济以这样的方式增长，从而将使中国的贸易伙伴，包括美国获得直接的利益。这将使中国境外的企业获得对世界上最大、最具活力的市场的更多的准入，改善全球的资源配置。”[97]克林顿还把前任总统和政府官员动员起来支持对华PNTR。5月8日，前总统福特、卡特、布什联名致函国会，敦促给予中国PNTR。10日，克林顿邀请福特、卡特以及众多前政府官员，包括前国务卿黑格、克里斯托弗，前国防部长麦克纳马拉、施莱辛格，前国家安全事务助理布热津斯基、莱克、斯考克罗夫特等，以及国会议员到白宫，在东大厅召开了支持给予中国PNTR的“群英会”。基辛格在会上说，拒绝美中达成的协议就等于赞同与世界上人口最多的国家建立敌对关系，而世界上没有一个国家会支持这样的选择。5月18日，克林顿又把在美国德高望重的“经济沙皇”、美联储主席格林斯潘请到白宫，在玫瑰园发表演说。格林斯潘强调，“PNTR的表决结果将对自由世界的贸易体系和美国经济的长期增长潜力具有深远意义”。[98]

越临近表决，众议院内部的争论也变得越激烈。众院民主党督导邦尼尔、众议员佩洛西以人权为由持反对态度。内华达州共和党人吉本斯把中国看作美国的敌人，称PNTR是“十分不明智而且危险的贸易政策”。俄亥俄州民主党人布朗以人权、核扩散、劳工等问题为理由强烈反对PNTR。弗吉尼亚州共和党人沃尔夫，新泽西州共和党人克里斯托弗·史密斯，加利福尼亚州共和党人罗尔巴克尔，伊利诺伊州民主党人费尔普斯等纷纷表示要投反对票。众院多数党领袖阿尔米则敦促议员们支持PNTR，加利福尼亚州共和党人坎宁安同样表示支持。4日，3名议员包括密歇根州共和党人克诺伦贝格，佐治亚州共和党人林德和华盛顿州民主党人亚当·史密斯呼吁同僚们支持PNTR。[99]10日，一直支持PNTR的众议院筹款委员会主席阿切尔宣布，最新民意调查结果显示，67％的被调查对象认为开放中国市场有助于改善人权和环境状况，75％相信开放世界上最大的消费市场会导致美国就业机会增加。[100]

为了争取反对中国入世和持观望态度的议员改变立场，使国会比较顺利通过议案，白宫在5月3日出台了一项贸易监督方案，准备成立由专家组成的“快速反应”小组审查中国的行为，并在商务部设立负责中国事务的助理部长帮办新职位，详细审查中国执行贸易承诺的情况。戴利在众议院筹款委员会听证会作证表示，商务部将立即执行“积极的”5点计划，确保中国履行其对世贸组织的义务。计划包括：（1）成立快速反应小组，逐步增加小组人数，希望最终在中国常驻负责审查的专家；（2）快速反应小组调查市场准入和商务问题，以避免官僚程序可能出现的拖延，把问题解决在出现贸易争端之前；（3）监视中国对美进口是否有急速、大幅度增长的情况，确保中国按协议开放市场；（4）与中国分享美国执行世贸组织法规的实际经验，帮助中国调整国内法律，使之与世贸组织规则保持一致；（5）政府开设国内培训班，帮助美国企业了解美国的合法权利以及中国在世贸组织中应尽的义务。[101]

出于同样目的，克林顿政府还向国会作出了妥协，支持莱文等众议员提出的旨在对中国的人权状况进行监督的议案。资深的密歇根州民主党众议员莱文是支持中国的PNTR的，但他同时主张成立一个专门小组，由国会议员和政府官员组成，“以保持对中国的压力，促使中国在一系列领域改善其记录，如人权，实行劳动标准，发展法制社会”，并观察中国是否执行了它所作出的承诺。[102]这一建议在国会逐渐得到越来越多的支持。5月9日，内布拉斯加州资深共和党众议员毕赖特和莱文正式提出法案，作为两党一致的努力。该法案建议，“国会—行政部门中国委员会”由23人组成，5人由总统任命，参众两院各有9人参加。5月19日，毕赖特和莱文正式提出长达61页题为“2000年美中关系法案”的平行议案。后来，在众议院表决前一天，5月23日，莱文等在众院规则委员会会议上，要求把议案纳入PNTR议案，成为其内容的一部分，而不是作为修正案出现。

5月23日众议院开始关于对华PNTR议案的辩论。这一天，克林顿总统又给众议院写了一封长信。他说：

如果国会拒绝给予中国PNTR……那么中国人民将把这一表决看作是走向对抗的表决。这将削弱那些力求变革的人，而加强那些以一切代价反对变革的人。这将使我们消除台湾海峡紧张局势的能力化为乌有。这将使我们在亚洲的盟友感到惊讶，它们都敦促我们与中国的贸易关系正常化。这将使世界质疑我们的领导。

这正是国会面临的抉择。我们可以尝试着推动中国朝正确的方向发展，同时自己得到利益；也可以把它推向错误的方向，而自己付出代价。如果我们要为我们的人民争得繁荣，如果我们要坚持自由，如果我们要为我们的国家和世界争得和平和安全，那么，我相信选择是清楚的：我们必须向中国提供永久正常贸易待遇。[103]

24日，众议院以237对197票通过给予中国PNTR的法案。克林顿随后在白宫发表讲话说：“今天众议院的表决为美国的持续繁荣、中国的改革和世界的安全与和平采取了一个具有历史意义的步骤。”美国将继续“捍卫我们的利益，但是，在中国发展的这个阶段，我们张开手臂的积极影响要大于握紧拳头的影响”。国务卿奥尔布赖特发表声明，赞扬众议院的决定，表示该议案将为“今后多年建设性的双边关系打下基础”。[104]

中国方面也随即作出反应。5月25日，中国外经贸部发言人就此发表谈话，一方面对美国国会众议院通过对华PNTR法案表示欢迎，认为议案的通过是明智的，另一方面指出：法案同时包含了借口人权等问题企图干涉中国内政、损害中国利益的条款，这是中国政府所坚决反对和不能接受的，中方对此表示严重关切和不满，并保留进一步作出反应的权利。[105]

众议院通过议案后，克林顿政府一再催促参议院尽快对议案进行表决。6月1日，巴尔舍夫斯基在华盛顿美中商会表示，议案的表决拖得时间越长，失去已经取得的成绩的风险就越大，希望参议院能在6月12日开始讨论，最好在本周进行表决。[106]

但参议院却一再拖延PNTR议案的表决。5月25日，汤普森（田纳西州共和党人）和托里切利（新泽西州民主党人）等向参议院提出第2645号法案，题为“防止中国扩散武器法案”。该法案规定，美国总统每年要向国会提交报告，汇报中国防扩散情况。6月6日，该法案被列入参议院立法日程。当天，10名民主党参议员写信给多数党领袖洛特和少数党领袖达施勒，敦促在7月4日（美国国庆）休会前通过PNTR。然而，洛特却在6月30日提出，要在7月10日开始关于《防止中国扩散武器法案》的讨论，并且提出在讨论PNTR议案之前还要讨论其他几项更为重要的拨款法案，显然是横生枝节，故意拖延。这主要出于美国国内政治的原因。既然本届政府把对华PNTR作为任期最后一年的一项重要立法，作为外交方面的一个重大举措，共和党控制的国会自然不会放过这个机会为民主党制造困难。参议院外交关系委员会主席、克林顿政府的“克星”赫尔姆斯(北卡罗来纳州共和党人)公然扬言：“我将使他们享受就一系列修正案进行表决的乐趣。”赫尔姆斯在7月19日外交关系委员会听证会上抨击中国人权和劳工状况，批评克林顿政府的对华政策不是有原则的外交政策。他竟然宣称：“道德标准仍然是美国特色、美国外交政策利益和美国在世界上的影响力的不可分割的一部分。”那些以“捍卫人权”为己任的民主党参议员也从中作梗。威尔斯通（明尼苏达州民主党人）甚至扬言美国应重新谈判对华PNTR和中国加入世贸组织的条件，理由是目前的PNTR议案没有包括人权、宗教自由、劳工权利和环境保护等条件。[107]

7月10日国会复会后参议院并未讨论PNTR议案。这一拖延激怒了工商界。他们毫不掩饰地警告负责共和党筹款事宜的参议员麦康奈尔，如果不安排表决，他们将推迟提供竞选捐款。在日益增大的压力下，洛特改变了态度。7月26日，洛特向参议院提出动议，对PNTR采取“结束辩论动议”的办法，根据参议院规则第22款，只要得到3／5议员的同意，该议案可以“结束辩论”进行表决，即在9月份国会复会后优先表决该议案，并将额外辩论的时间限制在30小时以内，从而减少无休止的冗长辩论和无限制增加修正案所导致的困难。[108]同日，参议院以86对12票通过这一动议，票数超过了所需的3／5。7月31日开始，国会进入夏季休会时期。

在此期间，中美双方安排了富有意义的访问和交流活动。美国国防部长科恩7月11日开始对中国进行为期5天的正式访问，这是自去年5月北约轰炸中国驻南使馆后两军关系中断以来美国国防部高级官员对中国的首次访问。14日，科恩在访问上海证券交易所时发表题为“给予中国永久正常贸易待遇对美国安全十分必要”的讲话，他指出，“事实是中美人民已互相依存，共同享受两国关系带来的和平和繁荣”，我们的共同繁荣很大程度上有赖于自由贸易的力量，“商业使得人与人、国与国之间具有共同的利益，而共同的利益是和平的根本因素”。他还说：

在经济安全与国家安全变得密不可分的当今社会，给予中国PNTR无论对［美国］经济安全还是国家安全都十分必要。我们确信，如果中国在国际体系中拥有更多的利益，就会倾向于与美国合作来解决更广泛的问题。[109]

9月4日，江泽民主席应邀赴美国纽约出席联合国千年首脑会议。8日上午，江主席与克林顿总统举行正式会晤。江泽民指出，中美关系尽管几经风雨，但总的趋势是不断向前发展的。事实说明，中美两国保持并发展健康、稳定的关系符合两国人民的根本利益，有利于亚太地区乃至整个世界的和平、稳定与发展。中美两国领导人都要站得高、看得远，牢牢把握两国关系的大局，在中美三个联合公报的基础上，扩大交流，加强合作，妥善处理双方的分歧，特别是处理好台湾问题，使中美关系在新的世纪里健康、稳定、持续地向前发展。克林顿表示，他担任总统的8年里，中美两国进行了良好的合作。两国领导人亲自推动了两国关系的改善和发展，两国拓展了各种沟通渠道，并努力争取人民对发展两国关系的支持。美方真诚希望两国实现真正的合作，希望中国作为一个大国以建设性的方式参与国际事务，也希望中国的经济、社会建设取得成功。双方还重申了关于台湾问题的立场。[110]

中国政府决定值新千年之际，加大与国外的文化艺术交流，让世界更多更好地认识中国。从8月24日到9月17日，中国国务院新闻办公室和文化部联合主办了“走近中国——2000年中华文化美国行”活动。这是近年来中国在国外举行的最大型的国际文化活动，受到中美两国政府和联合国的高度重视。江泽民主席、克林顿总统和安南秘书长分别给活动发了贺词。江泽民在贺词中说，中美两国人民是伟大的人民，对世界文明进步都作出了卓越的贡献。这次“中华文化美国行”活动，为美国人民打开了一个窗口，从中他们可以了解中华民族几千年从未中断的灿烂文化，了解当代中国人民在弘扬中华优秀文化传统的基础上进行的新的文化创造。希望这次活动能够对促进中美两国乃至东西方文化的交流发挥积极的作用。克林顿在贺词中说，艺术是人类共同的语言，是每一个社会最丰富的表达方式之一。艺术赋予我们超越地域、语言、文化障碍的力量，并使我们意识到我们共有的远见和价值。他祝愿“中华文化美国行”活动能够成为“两国人民相互理解的桥梁”，进一步促进美中关系更深入、更广泛的发展。[111]这项活动包括三大内容：大型展览、文艺演出、主题演讲。活动在纽约、华盛顿、芝加哥、圣路易斯、洛杉矶、旧金山等9个大城市举行，历时25天，约10万人次观看了展览或文艺演出，或听取了演讲。8月24日，中国中央民族乐团首次在联合国总部会议大厅演出，揭开了“中华文化美国行”活动的序幕。乐团在纽约、华盛顿、芝加哥、旧金山等7个城市演出10场，场场轰动，吸引观众2万人。尤其在德梅因、圣路易斯、印第安纳波利斯等美国内地城市，非华裔美国人占观众的八至九成。9月8日，中国中央民族乐团在纽约林肯艺术中心举行演出。正在这里参加联合国千年首脑会议的江泽民主席邀请美国著名企业界人士一起观看了演出。

“走近中国”大型展览是这一活动的又一重头戏。展览向美国观众展示中国旅游风光、工艺珍品和服装服饰，介绍中华民族悠久而灿烂的文化。9月5日，展览在纽约著名的贾维茨展览中心隆重开幕。美国副国务卿利伯曼、纽约州州长帕塔基、前美国驻华大使尚慕杰及美国商界、政界和友好人士300多人出席了开幕式。钱其琛副总理和利伯曼副国务卿为展览剪彩，中国国务院新闻办公室主任赵启正在致辞中说，人民之间的相互理解和友谊是两国关系的基石，“走近中国”展览就是为铺筑这样的基石而努力。展览是中国人民送给美国人民的一份珍贵礼物，特别是给那些没有去过中国的美国人一个走近中国的机会。利伯曼代表美国政府致辞。他说：这次活动将使美国人民能通过亲身体会了解中国文化，开阔眼界，并将提供机会，使双方消除隔阂，建立长期的接触关系，增进相互了解。纽约州州长帕塔基也发表了热情洋溢的致辞。展览会在纽约展出10天，吸引了5万多名观众。8000平方米的展厅时常爆满。有的观众为了一饱眼福甚至等上4个小时。

赵启正在华盛顿、洛杉矶和旧金山等地还作了题为“中国人眼中的美国和美国人”的演讲，文化部部长孙家正和国家旅游局局长何光玮则在纽约以“面向21世纪的中国文化：抉择与承诺”和“蓬勃发展的中国旅游业”为主题分别发表了演讲。中国政府官员以一种不回避矛盾的开放姿态，谈笑风生，坦率、幽默地回答问题，他们在美国的讲台上所传达的不仅仅是书面演讲的内容本身，而是现身说法地重新树立中国人的形象，纠正一些美国人对中国的偏见。

9月17日，深圳锦绣中华民族舞蹈团在洛杉矶帕萨迪歌剧院的演出，为“中华文化美国行”活动画上了圆满的句号。该舞蹈团在美国西海岸的旧金山、圣何塞和洛杉矶表演了多姿多彩的民族舞蹈。

与此同时，中国残疾人艺术团于9月7日至28日在美国进行演出。在出行前夕，江泽民主席题写了贺词。克林顿总统和戈尔副总统分别为艺术团的演出题词、致欢迎词。中国残疾人艺术团在华盛顿、纽约、旧金山、盐湖城等地演出了10场大型音乐舞蹈节目“我的梦”，受到各界人士的一致称赞和高度评价。[112]

美国国会夏休以后，9月4日，参议院重开对华PNTR议案的讨论。虽然时间限定在30个小时，但辩论却是非常激烈的。虽然支持的议员占了绝对多数，但持反对意见的参议员能量却着实不小。赫尔姆斯、汤普森、威尔斯通、伯德（弗吉尼亚州民主党人）等一再把与中美经贸无关的许多问题扯在一起，举出一些莫须有的事情，发表冗长的演讲，耸人听闻地强调中国的“威胁”。9月5日，赫尔姆斯在参院发表讲话说，美国是在拿680亿美元的贸易赤字支持中国对美国构成的“威胁”，因此，美国不能实行“不惜代价与中国进行贸易的政策”，不能为了商业利益牺牲了美国的安全利益和在中国促进民主的需要，对华PNTR议案是一个“在我28年的参议员生涯中在参议院辩论过的最愚蠢的法案”。[113]9月7日，威尔斯通发表长篇讲话，把中美达成的中国入世协议称作是那些跨国公司“一厢情愿的单子”，“那里没有一个字是关于人权的，没有丝毫关于宗教信仰自由、丝毫关于劳动者的权利、丝毫关于环境的内容”，美国公司并非为了开放中国的市场而支持PNTR，他们是想把生产设备转移到中国，利用那里廉价的缺少权利和保护的劳动力。他说，“美国1992年至1999年的贸易赤字导致美国流失68.3万个工作岗位”，给予中国PNTR会导致更多的工作机会流失，因此，中美协议“不是一项双赢的协议，而是双输的协议”。威尔斯通表示，他将提出关于宗教自由、人权、劳改产品、工人组织等一系列修正案。[114]11日，肯塔基州共和党人邦宁竟然表示应该使用冷战时期对待苏联的“大棒政策”来对待现在的中国，他说：“在冷战时期，里根总统曾说，对于苏联只有通过实力才能寻求和平。这种政策在当时行得通，它在现在也应该是我们面对中国的政策。”他认为，贸易“以前作为胡萝卜没有起作用，如果我们拿走每年一度的审议和可能实施的制裁这根棒子，贸易在将来肯定不会起作用”。[115]

赞成对华PNTR的参议院财政委员会主席威廉·罗思（特拉华州共和党人）、鲍卡斯、格拉斯利（衣阿华州共和党人）、格拉姆斯（明尼苏达州共和党人）等一再列举大量事实，阐述给予中国PNTR的理由。威廉·罗思9月5日在参议院表示要坚决支持对华PNTR，反对任何附加修正案。他说，不给予中国PNTR将使美国不能得到3任总统经过13年艰辛谈判与中国达成的协议所能带给美国的全部利益，而把这些利益拱手让给欧洲和日本，从而使美国商界、农界和工人处于十分不利的地位；他本人支持对华PNTR的最重要的理由是特拉华州的选民将从中国巨大的市场中大大受益。而且，以贸易制裁对中国施压的政策已经被证明是失败的；给予中国PNTR将促进中国的改革开放，促进中国建立市场经济，有助于使中国成为国际社会的一员，从美国战略利益、国家利益、经贸利益任何一方面来说，都应该给予中国PNTR。[116]11日，他再次在参议院表示，美国从中国的进口使美国资本投向更有效益的领域，使美国工业更有竞争力，并有利于美国保持低通胀、低利率，有利于美国股市的繁荣，有利于使美国保持强劲的经济增长势头。[117]9月6日，鲍卡斯议员在参议院辩论中警告说，否决对中国的PNTR将导致一系列严重后果，中国会认为美国的决策是要孤立中国，妨碍中国的发展和进步，阻止中国上升为大国。美国不要期望中国会在一夜之间发生变化，中国国内反对改革的力量仍将存在。美国应该尽其所能增强改革派的力量。[118]格拉斯利表示，中国是玉米和玉米产品的第二大消费市场，而衣阿华州则是全美最大的玉米生产基地，中国加入世贸组织将为衣阿华州带来巨大的出口机会；中国市场对美国的进一步开放将为美国创造成千上万新的就业机会，有助于美国经济的持续繁荣。关于人权和自由，他认为，永远不能指望把中国变成一个立宪民主制的典范，但经济和政治从来就是分不开的，可以通过使中国遵循世贸组织的规则为其经济和政治结构带来根本性变革。[119]格拉姆斯6日在参议院表示，议案早在6月初就应该已经通过，他对表决的拖延深表遗憾，希望不附加任何修正案，加快表决进程。针对汤普森等人提出的《防止中国扩散武器法案》，他尖锐指出，这项法案的效果将会适得其反，不但达不到减少扩散的目的，反而会导致两个国家之间产生敌意。他警告说：“如果敌视成为美国对华政策的永久组成部分，那么美国将失去所有亚洲的盟友，民族主义将在这整个地区普遍高涨……多数亚洲国家将责备美国毫无必要地发起与中国的冷战。”[120]

根据规定，如果参议院通过的议案与众议院早先通过的不同，那么参众两院就要组成一个会商委员会，拟订出一项统一的议案，然后再交由参众两院分别批准。由于本届国会将于10月6日休会准备11月竞选，所剩时间极其有限。因此参议院对众议院已经通过的议案的任何修正都将在实际上葬送PNTR议案。反对该议案的参议员提出了种种修正案，有攻击中国计划生育、宗教信仰等所谓人权问题的，有关于中国对国有企业的补贴问题的，有针对中美贸易某一具体问题的，而在参议院辩论时间最长、危害最大的是汤普森和托里切利提出的关于武器扩散问题的议案。

9月7日，参议院否决了3项议案：67对30票否决了威尔斯通提出的关于宗教自由的修正案，64对32票否决了伯德提出的“鼓励使用美国创造的清洁能源技术”的议案，81对13票否决了南卡罗来纳州民主党人霍林斯提出的把“永久”字样从议案中去掉的提议。另外，议员们又提出了13项议案，议案内容包括中国协助调查美国战俘和战争中的失踪者、中国的计划生育以及如果中国不遵守贸易协议总统要在5年后停止对华PNTR，如此等等，五花八门，不一而足。

9月11日，汤普森提出将经过修改的《防止中国扩散武器法案》作为对华PNTR的修正案。该修正案要求总统对那些参与大规模杀伤性武器扩散的国家以及那些参与扩散的公司实施制裁。而当时中央情报局认定的国家是中国、俄罗斯和朝鲜。这个单子上的国家将随时予以增减。[121]12日，赫尔姆斯号召参议员们支持这个修正案，他诬称，中国向伊朗、利比亚、朝鲜、巴基斯坦等国扩散大规模杀伤性武器，“对美国国家安全构成严重威胁”。[122]鲍卡斯立即对该议案表示反对，他指出，美国已经拥有针对导弹、大规模杀伤性武器和这些武器部件扩散的广泛的法律体系，修正案是多此一举；而且该修正案束缚了未来总统的手脚，降低了总统利用制裁威胁作为杠杆迫使进行扩散的国家作出改变的灵活性。他说：“我们在过去20多年间一再看到单方面的制裁不起作用……这样做对中国的伤害微乎其微，对美国的经济伤害极其巨大，而给日本和欧洲带来实实在在的恩惠。而一旦失去了市场，以后再要争取回来可是极难极难的。”[123]罗思也反对这一修正案。他指出，这项修正案“依赖的制裁范围太广，内容太不确定，以至很难真能有效遏制扩散”。也就是说，在意图和结果之间差距太大。[124]

9月13日，参议院以65对32票否决了汤普森修正案。另外，参议院还否决了伯德提出的关于防止市场混乱、实施保障措施的修正案，罗伯特·史密斯提出的要求国会与行政联合小组监督中华人民共和国在战俘和战争中失踪者问题上合作以及计划生育、改善劳改犯人待遇的修正案，通过口头表决否决了伯德提出的要求中国保证向世贸组织汇报工业补贴信息的修正案，威尔斯通提出的关于监狱劳工的修正案，赫尔姆斯提出的要求在给予中国PNTR之前中国必须在人权、宗教自由等问题上采取具体行动的修正案。这样，参议院一天内否决了6项议案。14日，参议院又挫败了剩下的所有议案，包括霍林斯提出的4项议案，罗伯特·史密斯提出的议案。[125]9月19日下午，参议院以83对15票通过了给予中国PNTR的法案。赞成票高于许多美国学者和中国学者事先的估计。

当天，克林顿发表讲话感谢国会通过对华PNTR，表示“这一标志性协议将使国内经济持续繁荣，促进中国经济自由，增加中国开放和我们所有人拥有更加和平未来的前景”。奥尔布赖特也在当天赞扬国会超越党派政治的投票，表示这一历史性的决定将为美国的企业、农业和工人在一个充满活力的重要的市场中提供新的机会，通过进一步向美国出口开放中国的市场，美国将继续维持8年来的经济增长。[126]28日，克林顿在《纽约时报》发表了题为“中国的机遇，我们的机遇”的文章，论述通过对华永久贸易关系地位促进中国改革和全球化。他认为，中国即将加入世贸组织是自1979年中美关系正常化以来两国关系中最为重要的进展。[127]巴尔舍夫斯基回顾了克林顿执政时期的贸易政策，称中国加入世贸组织和对华PNTR是美国10年来最重要的贸易和外交政策问题。[128]

中国外交部发言人20日发表评论说，美国国会通过对华PNTR符合世贸组织非歧视性原则的规定。它有利于为中美经贸合作创造长期稳定的环境，对中美关系健康发展也具重要意义。他同时指出，参议院通过的议案仍保留了众院文本中损害中国利益、干涉中国内政的内容。中国政府就此向美国政府表明了中方坚决反对的立场。[129]

10月10日，克林顿总统在白宫举行的仪式上签署了众议院第4444号决议案（即对华PNTR议案），使之成为法律，中国与美国的永久性正常贸易关系地位由此成立。克林顿在签字仪式上发表讲话，表示：“今天对于美国来说是个伟大的日子，而对于21世纪的世界来说是一个充满希望的日子。这个签字仪式标志着我们付出的努力终于结出硕果。我们的努力始于近30年前，由尼克松总统开辟道路，卡特总统继续努力，实现了我国与中国的关系正常化。”他还说：“要实现一个面貌一新的21世纪，没有任何事情比使中国走上正确道路更加意义重大。”他对两党的合作表示赞扬，说：“我们战胜了恐惧、疑虑和真诚的歧见，终于携手建立了卓越的两党联盟。”[130]

美国国会的表决充分说明，发展中美关系是大势所趋，人心所向。对华PNTR的通过将使中美经贸关系建立在世贸组织多边的非歧视性待遇的基础之上，以往由于对华正常贸易待遇的年度审议而产生的对中美经贸关系，乃至对整个中美关系的冲击不复存在。在90年代，中美经贸关系越来越成为整个中美关系发展的动力来源，而且在21世纪更会是这样。因此对中美经贸关系的促进也就是对整个中美关系的推动，这是毫无疑问的。随着两国经贸关系的发展，不可避免地会产生摩擦和分歧，但既然两国都是世界贸易组织的成员，它们就可以在这个国际组织的多边框架内来解决这些问题。也就是说，越来越多地通过法制的轨道来解决它们之间的分歧，这对于两国关系的机制化也是十分重要的。毫无疑问，对华PNTR这个双赢的立法将造福于中美两国人民，造福于全世界的和平和繁荣。

10月12—14日，巴尔舍夫斯基受总统之命访问北京，受到朱镕基总理的接见，宾主就中国加入世贸组织问题坦率交换了意见。巴尔舍夫斯基在会晤后表示，朱总理毫不含糊地强调，中国不会从与美国的或与任何其他贸易伙伴的双边协议的承诺退缩。之后，巴尔舍夫斯基与石广生部长就中美贸易关系和中国加入世贸问题举行了会谈。外经贸部发言人表示，会谈取得了积极的、富有建设性的成果。他说，双边谈判进程基本结束，目前已启动多边加入程序，着手入世各项准备工作。中国进入加入世贸组织的最后冲刺阶段。[131]

11月中旬，江泽民主席在文莱出席亚太经合组织第8次领导人非正式会议。16日下午，江主席在他下榻的兰花园饭店与克林顿总统举行会晤，这是自1993年11月西雅图会晤以来江主席与克林顿总统的第11次会晤。[132]江泽民对克林顿执政期间为中美关系的改善与发展所作的积极努力表示高度赞赏，希望他今后继续关心和支持两国关系的发展。克林顿感谢江主席8年来同他进行的合作。江主席回顾两国关系发展历程时说，8年来，中美关系经受了各种严峻考验，但总的是向前发展的，是取得了重要的积极进展的。他强调，不论中美关系存在何种困难，只要两国政府和领导人有发展关系的坚强信念和决心，敢于面对挑战和困难，把握住双边关系发展的大方向，就能推动两国关系不断向前发展。克林顿表示，一个强大、稳定、繁荣的中国，一个在亚洲、在世界发挥积极作用的中国，对美国来说是至关重要的。他希望，美中关系的未来是合作的未来，而不是冲突的未来；是相互促进的未来，而不是相互遏制的未来。双方可能永远会有分歧，但通过对话可以消除分歧。他对记者表示，两国关系比他当年刚上任时更加牢固，两国在发展成熟、坦诚和有效的双边关系方面“取得了真正的进展，这种关系基本上是相当积极的”。[133]两国领导人深知，中美关系的现状得来不易，而他们对两国关系的未来又都充满了希望。

2000年中美关系中的又一件大事，是双方关于防扩散的谈判取得成功。11月21日中国政府外交部发言人发表声明：中国无意以任何方式帮助任何国家发展可用于运载核武器的弹道导弹（即能把至少500公斤有效载荷运载到至少300公里距离的导弹），中国将进一步完善和加强其出口控制制度，颁布全面的包括双用途物项在内的导弹相关物项的出口控制清单，包括直接用于导弹的设备、材料和技术，以及与导弹相关的双用途物质。中国政府将要求所有中国实体和个人必须事先获得政府颁发的许可证，才可出口列入该清单的物项；在决定对清单所控物项是否发放出口许可证时，中国政府将考虑申请出口物项的最终用途和最终用户，以及该物项被转用于发展可运载核武器的弹道导弹计划的危险。对于向正在发展可运载核武器的弹道导弹的国家进行转让，即使是并未列入清单的物项，中国政府都将予以特别审查并谨慎处理，以防此类转让对这些国家发展可运载核武器的弹道导弹起到重要作用。中国政府将尽早颁布出口控制清单及相关规定。在此之前，中国将继续采取现行措施，以落实不以任何方式帮助其他国家发展可被用于运载核武器的弹道导弹的政策。[134]

中国政府的这一决定是中国完善防扩散体制过程中的重要步骤。它有利于维护国际防扩散体制，有利于中国作为负责任的大国融入国际社会。美国一直十分关心所谓扩散问题，一再就此与中国政府进行交涉，因此这一决定也将推动中美关系的进一步改善。当天，美国国务院发言人包润石在华盛顿表示，欢迎中国外交部发言人的上述声明，鉴于中方承诺加强其导弹相关物项出口控制制度，美方决定放弃根据美国国内法律因中方实体过去向伊朗和巴基斯坦提供导弹援助而实施的经济制裁。他还宣布，鉴于导弹防扩散与和平利用空间合作之间的关系，美方现将恢复美国与中国公司之间开展商业性空间合作（如在中国发射美国卫星）的必要的许可证审批程序。此外，美中两国还将尽早恢复双方关于延长《1995年美中关于商业发射服务的国际贸易问题的协议》的讨论。[135]

2000年是美国的大选年。民主党执掌白宫已经8年，而且在此期间取得了美国经济持续的较高速度的增长，所有这些都不能不使共和党铆足了劲，要与民主党拼搏一场，大有不把民主党撵出白宫誓不罢休的势头。如同本书前面所述，在1980年、1992年竞选期间，美国对华政策一再受到选举政治影响一样，2000年的美国对华政策也不可能不受这种影响。共和党候选人、得克萨斯州州长乔治·沃克·布什一方面积极赞成对华PNTR，另一方面又表现出强硬的对华态度。1999年11月19日，布什在加州里根图书馆作对外政策演讲，这是他表示参加竞选以来的第一次，也是他在整个竞选期间的唯一的专门的对外政策演讲。讲到中国时，他说：

我们必须把中国看清楚，而不是通过装腔作势和伙伴关系的透镜。中国正在崛起，而且这是不可避免的。在这里，我们的利益是清楚的：我们欢迎一个自由和繁荣的中国。我们不想有冲突。我们不想威胁中国。在一些领域中，我们必须尝试进行合作，如防止大规模武器的扩散，获得在朝鲜半岛的和平……

所有这些事实都是我们必须正面加以面对的。中国是竞争者，而不是战略伙伴。我们必须不抱恶意地与中国打交道，但也必须不抱幻想。[136]

在这个讲话中，我们看到共和党人的一种手法。本来1997年两国领导人并没有说，现实的中美关系已经是“战略伙伴关系”，而只是表明他们建设这样一种关系的愿望。共和党人把愿望说成是现实，然后加以攻击。当时正在希腊访问的克林顿驳斥布什的提法说，美国与所有大国之间“都既是竞争关系，又是伙伴关系”，特别地把一个国家说成是“竞争对手”，会给美国带来麻烦，因为这预示今后20年它们之间将会是“一种敌对关系”。他还说，美中之间会出现一些分歧，但应看到，双方间也有合作。[137]

2000年8月在共和党全国代表大会上通过了竞选纲领，这是阐述共和党的内政外交全面执政纲领的一个文件。其中多处批评克林顿的对华政策，如克林顿对中国的访问是“总统令人尴尬的叩头”；政府对美国的核和导弹机密疏于防范；控制温室气体排放的《京都议定书》把中国作为发展中国家而不予包括，不符合美国利益，如此等等。在讲到美国对亚太地区的政策时，纲领强调美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾等的同盟关系，认为这对于“建设和扩展东亚的和平、安全、民主和繁荣至关重要”。在讲到中国时，纲领把中国称作“在亚洲对美国的关键挑战”。纲领重复了“中国是美国的战略竞争者，而不是战略伙伴”的说法，纲领肯定了“一个中国”的政策，但同时以强烈的措辞表示将“履行对台湾的承诺”，反对大陆对台湾使用武力。[138]对于共和党的这个纲领是不能太认真地予以对待的，因为其中有许多是竞选的宣传，有夸大其词的地方，它与其说代表了共和党的真正的政策，不如说更多地反映了竞选的需要、党派斗争的需要。但是，毕竟其中有许多说法是与克林顿政府的政策不一致的。竞选结果是布什艰难地胜出。人们将对新总统到底会执行怎样的对华政策拭目以待。

[1] 卢世光等编：《当代中国对外贸易》（上），中国社会科学出版社1992年版，第395—396页。

[2] 见本书第227—230页。

[3] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《关于中美贸易平衡问题》，1997年3月。

[4] 李长久：《中美两国经贸关系的特点和前景》，载郭益耀、郑伟民主编：《经济全球化与中美经贸关系》，社科文献出版社2001年版，第101—102页。

[5] 《经济全球化与中美经贸关系》，第101页。

[6] 参见陈宝森：《中美携手迈向21世纪——论中国与美国跨国公司的合作关系》，载《经济全球化与中美经贸关系》，第87页。

[7] 关于本问题的阐述主要根据《关于中美贸易平衡问题》。

[8] 有的学者把这种情况称作“贸易平衡转移效应”，见周世俭：《中美经贸关系的现状及前景》，《经济全球化与中美经贸关系》，第148页。

[9] USTR：Report to Congress on Section 301 Developments(January 1995-June 1996)。(http：／／www.ustr.gov／reports／301report)参见李明德：《“特别301条款”与中美知识产权争端》，社会科学文献出版社2000年版，第177—178页。

[10] 《“特别301条款”与中美知识产权争端》，第179页。

[11] Beyond Tiananmen ，p.132.

[12] 关于此次谈判情况，详见胡涵钧：《当代中美贸易（1972—2001）》，第193—195页。

[13] 参见《“特别301条款”与中美知识产权争端》，第213—214页。

[14] 同上书，第221—222页。

[15] 参见巩小华、宋连生：《中国入世全景写真》，中国言实出版社2001年版，第20—22、56—58、62页。

[16] 《努力建立中美建设性的战略伙伴关系》，第8页。

[17] 《中国入世全景写真》，第84—85页。

[18] 《参考消息》1999年3月31日、4月1日。采访巴尔舍夫斯基。

[19] Beyond Tiananmen ，pp.360，366.

[20] 《中国入世全景写真》，第133页；Beyond Tiananmen ，p.367.

[21] Public Papers：Clinton ，1999，Vol.Ⅰ，pp.506—511.

[22] 美国贸易代表办公室公布这两个文件事先没有与国家安全委员会商量，李侃如事先也不知道此事。在当天晚上的国宴上，龙永图告诉了他此事，他才知道的。他们这样做的目的是希望让美国人明白，他们是在认认真真地谈判，从而争取更多的支持。但这给公众造成了一个错误的印象，似乎朱总理已经同意了联合声明。采访李侃如。

[23] 《人民日报》1999年4月11日。

[24] 《中美农业合作协议》解决了小麦、肉类、柑橘的检疫问题。中国解除了对美国西北部地区7个州小麦进口的禁令，争取了这些州的国会议员和农场主的支持，政治效果非常好。同时中方作出这个决定是进行过非常慎重的研究的，完全可以采取相应的措施。

[25] Paul Blustein，“Senators Criticize Lack of Pact with China”，Washington Post ，April 14，1999，Katharine Q.Seelye，“After Criticism，Clinton Moves to Restart Talks with Chinese”，New York Times ，April 14，1999，p.A-1.

[26] David E.Sanger，“How U.S.and China Failed to Close Trade Deal”，New York Times ，April 10，1999，p.A-1.

[27] Hailing Cooper，“Rubin Advised Against China WTO Deal-Clinton Was Pushed to Win Still More Concessions，Boosting Chances on Hill”，The Wall Street Journal，April 16，1999.根据本文和其他一些文章的披露，在克林顿政府中，在是否与中国达成协议问题上意见明显分歧。赞成立即与中国达成协议的是：巴尔舍夫斯基、奥尔布赖特、伯杰等，反对的是鲁宾、总统经济顾问斯帕林、白宫办公厅主任约翰·波德斯塔和商务部长戴利。鲁宾在其中起了主要作用。他坚持认为，国会的反对极端强烈。商界将会支持，但这种支持不足以克服国会的反对。只要美国继续采取强硬立场，中国将作出进一步的让步。那样一项协议就会在国会获得通过。而如果现在达成协议，然后遭到国会否决，那对中美关系的打击将会更大。并见Beyond Tiananmen，p.367.但实际情况恰恰相反。4月19日，参议院财政委员会主席罗思还在《纽约时报》上发表《让中国加入世贸组织》的文章。他把当时的情况与半个世纪前“失去中国”的情况相比拟，认为，如果美国因为不能与中国缔结中国入世的协议，美国就到了又一次“失去中国的边缘”，“抓不住这个时刻不仅对美国的经济利益，而且同样对美国的政治和安全利益都是巨大的错误”。William V.Roth，Jr.，“Let China Join the WTO”，Washington Post ，April 19，1999，p.A-19.
事隔数年，2002年8月，笔者在华盛顿采访巴尔舍夫斯基，要她事后作一个冷静的判断，到底是否应该在当时与中国达成协议。她沉吟片刻，最后说：“还是应该在当时达成协议。”李侃如说，当时国会中的反对确实非常强烈。共和党与克林顿对着干，如果在朱镕基总理访问美国时达成协议，共和党人会说，政府给了朱总理太多东西，他们反而会反对对华永久性正常贸易待遇。民主党人中保护主义势力又很大。尽管如此，他个人认为克林顿仍然可以赢得对华永久性正常贸易待遇。但当时反对意见占了上风。采访李侃如。

[28] Elizabeth Economy，“To The Editor”，New York Times ，April 10，1999，p.A-14.在1997年10月中美两国元首达成的《联合声明》中规定两国将促进法律合作，包括法律专家的交流、法官和律师的培训，等等。但国会却拒绝为两国的法律合作拨款。文章所指的正是这一情况。

[29] David E.Sanger，“How Push by China and U.S.Business Won over Clinton”，New York Times ，April 15，1999，p.A-1.

[30] David E.Sanger，“How Push by China and U.S.Business Won over Clinton”，New York Times ，April 15，1999，p.A-1.李侃如在谈到美国急于恢复谈判时说，夜长梦多，中国方面会在是否达成协议问题上犹豫起来，国内会有人批评协议，而且中国也会等待与欧盟和日本的谈判结果，这样谈判就可能拖很长时间。

[31] 4月25日，美国大使馆为美国谈判代表团来华举行招待会。席间，李侃如对笔者说：“如果双方领导人真下决心，我们一个晚上就能完成谈判。谈判取决于政治上的决断。”可见，当时双方的立场确实已经相当接近，剩下的问题确实已经不多了。

[32] 《新华月报》1999年第6期。

[33] Public Papers ，Clinton，1999，Vol.Ⅱ，p.732；Beyond Tiananmen ，pp.371—372.

[34] 《人民日报》1999年5月10日。

[35] 《新华月报》1999年第6期。

[36] Public Papers，Clinton ，1999，Vol.Ⅱ，p.733.

[37] 《新华月报》1999年第6期。

[38] 《人民日报》1999年5月14日。

[39] 《新华月报》1999年第6期。

[40] 《参考资料》1999年5月24日。

[41] “Statement by the President”，Bulletin，June 4，1999，pp.7—8.

[42] 《新华月报》1999年第7期。

[43] 《1993—2000年大事纵览》，第260页。

[44] “Unofficial Transcript：State Department Noon Briefing”，June 17，1999，Bulletin，18 June.，1999，pp.22—26.

[45] “The President News Conference”，June 25，1999，Public Papers：Clinton ，1999，Vol.Ⅰ，pp.1017—1018.

[46] “Fisher／Esserman June 28 Press Conference”，Bulletin，29 June.1999，pp.14—15.

[47] 《1993—2000年大事纵览》，第261页。1998年6月克林顿访问中国，在上海公开宣示“三不”政策后，李登辉在“国安会”内成立了“强化中华民国主权国家地位”小组，成员包括“国安会”咨询专家蔡英文、张荣丰、陈比照及总统府秘书长林碧炤。关键人物是蔡、张两人。“两国论”是他们经过9个月研究得出的结论。李登辉发表“两国论”时，除了这些人和极少数“国安会”官员，别人一概不知情，连“陆委会”主任苏起和辜振甫等都蒙在鼓里。见苏起：《危险边缘——从两国论到一边一国》。台北天下远见出版股份有限公司2003年版，第73—78页。

[48] 同上书，第262—263页。

[49] 《参考消息》1999年7月21日。

[50] 《人民日报》1998年10月16日。

[51] 见本书第332、395页。

[52] 《新华月报》1999年第8期。

[53] Michael Laris，“Taiwan Jettison ‘One China’ Formula；Irate Beijing Warns Step is ‘Dangerous’”，The Washington Post ，July 13，1999，p.A-14；“Transcript：State Department Noon Briefing”，July 13，1999，Bulletin，July 14 1999，pp.3—6.

[54] Beyond Tiananmen ，p.382.

[55] David Shambaugh，“Two China，But Only One Answer”，Washington Post ，July 18，1999，p.B-1.

[56] “The Volatile Issue of Taiwan”，New York Times ，July 15，1999，p.A-22.

[57] 《新华月报》1999年第8期。

[58] 《1993—2000年大事纵览》，第263页。

[59] 采访李侃如。

[60] Beyond Tiananmen ，p.382.

[61] “Investigation Regarding NATO Bombing of Chinese Embassy in Beijing Complete”，Bulletin，July 8，1999，p.1.

[62] “Hearing on NATO Bombing of Chinese Embassy”，Bulletin，July 23，1999，pp.23—24.

[63] “Statement by the President”，Bulletin ，July 28，1999，p.22.

[64] 《新华月报》1999年第10期。

[65] 采访巴尔舍夫斯基。

[66] 两国首脑会晤之后，9月13日，总统国家安全事务助理伯杰在记者招待会上表示，“台湾问题仍非常敏感，美立场的坚定有助于形势的稳定，但台海形势仍有紧张因素，今后必须谨慎加以应对”。10月27—29日，皮克林副国务卿应邀再次访华，他表示，美继续奉行“一个中国”政策，遵守美中三个联合公报原则，以及通过谈判和平解决台湾问题的政策。他还重申美政府宣布的“三不”政策。他明确表示，克林顿政府继续反对《加强台湾安全法案》，一旦美国国会通过这个法案，克林顿总统将予否决，反对使其成为正式法律。见《1993—2000年大事纵览》，第279页。美国政府官员在国会听证会上反对《加强台湾安全法案》的作证见本书第396—397页。

[67] 《新华月报》1999年第10期。

[68] 采访李侃如。

[69] 《中国入世全景写真》，第242页。

[70] Beyond Tiananmen ，p.387.

[71] 《中国入世全景写真》，第245页。

[72] Beyond Tiananmen ，p.387.

[73] 《中国入世全景写真》，第249页。

[74] 《新华月报》1999年第12期。

[75] 同上。

[76] “U.S.China Sign Historic Trade Agreement”，Backgrounder ，November 18，1999.

[77] “USTR Barshefsky’s Press Remarks Following Negotiations with China on the WTO”，Backgrounder ，November 18，1999.在这次记者招待会上，巴尔舍夫斯基举例简单介绍了协议的内容如下：中国将把全面的平均关税从现在的22.1％降到17％，农业方面，关税将降至14％到15％；中国将批准不通过中国的中间商直接进出口的权力；中国将在5年内逐步取消所有的进口定额和数量限制；中国同意外国金融机构从中国入世之日起可提供汽车融资，到2006年，中国对进口汽车的征税将由现行的80％至100％降至25％；中国允许以收入分享为基础进口电影；同意建立合资公司分销音像产品；美国对中国的纺织品配额将于2005年取消，但此后美国有4年采取特殊的反进口大幅度增加的保护方法；中国允许自入世之日起外资在中国的电信业投资49％，第二年增加到50％；在入世5年后，外国银行在中国享有国民待遇。

[78] 《1993—2000年大事纵览》，第284页。

[79] “Text of Letter from the President to the Speaker of the House of Representatives and the Presi-dent of the Senate”，Washington File ，January 26，2000，pp.1—4.

[80] 《1993—2000年大事纵览》，第288页。

[81] “Special Supplement：USTR Barshefsky Urges Normal Trade Relations with China：Testimony before the House Ways and Means Committee，”Washington File ，February 18，2000，pp.1—14.

[82] “The U.S.-China WTO Accsesion Deal：A Strong Deal in the Best Interests of U.S.Agriculture”，Washington File ，February 11，2000，pp.24—27.

[83] “Glickman Says China’s WTO Entry to Boost U.S.Exports”，Washington File ，February 17，2000，pp.29—30.

[84] “Letter on U.S.-China Agriculture Deal”，Washington File ，February 15，2000，pp.7—9.

[85] “Unofficial Transcript：February 16 House Ways and Means China Hearing”，Washington File ，February 18，2000，pp.15—16.

[86] “President Clinton Press Conference”，Washington File ，February 16，2000，pp.11—12.

[87] “Remarks by President Clinton to the Business Council”，February 24，2000，Washington File ，February 25，2000，pp.1—7.

[88] “Clinton Letter to Congress on China Permanent NTR Status”，March 8，2000，Washington File ，March 9，2000，p.11.

[89] “White House Daily Briefing”，May 2，2000，Washington File ，May 4，2000，pp.1—2.

[90] 《1993—2000年大事纵览》，第449页。

[91] 同上书，第450—451页。

[92] “Remarks by Samuel Berger，Assistant to the President for National Security Affairs”，May 2，2000，Washington File ，May 4，2000，pp.7—13.

[93] 《1993—2000年大事纵览》，第446—447页。

[94] “House Speaker Schedule China Trade Vote or Late May”，Washington File ，April 6，2000，pp.8—10.

[95] “Representative Gephardt April 19 on China’s Trade Status，WTO”，Washington File ，April 20，pp.7—8.

[96] “House Speaker Schedule China Trade Vote or Late May”，Washington File ，April 6，2000，p.9.

[97] “U.S.Economists Sign Letters Supporting China’s WTO Entry”，Washington File ，April 27，2000，pp.12—15.

[98] “Remarks by the President and Federal Chairman Alan Greespan on Permanent Normal Trading Relations with China”，Washington File ，May 19，2000，p.2.

[99] “Two Lawmakers Speak Out Against China Trade Status”，Washington File ，May 4，2000，p.32；“Three Lawmakers Urge Support for China PNTR”，Washington File ，May 9，2000，pp.4—6.

[100] “Ways and Means Chairman Archer Release Poll on China PNTR”，Washington File ，May 11，2000，pp.6—7.

[101] “Oral Testimony by Commerce Secretary William M.Daley.House Ways and Means Committee”，“May 3 on China Trade”，Washington File ，May 4，2000，pp.5—8.

[102] “Representative Sander Levin Feb.16 Statement in China，WTO”，Washington File ，February 18，2000，p.31；“February 16 House Ways and Means China Hearing”，Washington File ，February 18，2000，p.16.

[103] “President Clinton’s Letter to Congress on PNTR for China”，May 23，2000，Washington File ，May 25，2000，pp.3—6.

[104] “Remarks by President Clinton on Passage of Permanent Normal Trade Relations with China by the House of Representatives”，May 24，2000，“Statement by Secretary of State Madeleine K.Albright”，May 24，2000，Washington File ，May 26，2000，pp.1—3.

[105] 《1993—2000年大事纵览》，第453页。

[106] “Remarks U.S.-China Business Council by Ambassador Charlene Barshefsky”，June 1，2000，Washington File ，June 6，2000，pp.1—4.

[107] “Senator Helms July 19 Remarks on Implications of China PNTR”，“Senator Wellstone July 19 Statement on PNTR for China”，Washington File ，July 21，2000，pp.6—12.

[108] “Senator Lott Files Motion for Cloture vote on China PNTR Bill”，July 27，2000，Washington File ，July 28，2000，pp.2—5.

[109] William Cohen，“PNTR for China Necessary to National Security”，Backgrounder ，August 4，2000，pp.2—3.

[110] 《1993—2000年大事纵览》，第307页。

[111] 《1993—2000年大事纵览》，第456页。

[112] 《1993—2000年大事纵览》，第457页。

[113] “Helms Calls Permanent Trade Status for China ‘Ill-Advised ’”，September 5，2000，Washington File ，September 6，2000，p.25—27.

[114] “Senator Wellstone to Introduce Amendments to PNTR Bill”，September 7，2000，Washington File ，September 8，2000，pp.13—25.

[115] “Senator Bunning Says China Does Not Deserve PNTR”，September 9，2000，Washington File ，September 12，2000，pp.22—28.

[116] “Senator Finance Committee Chairman September 5 on China Trade”，Washington File ，September 6，2000，pp.18—25.

[117] “Senator Roth Says PNTR for China Would Benefit U.S.”，September 11，2000，Washington File ，September 12，2000，pp.18—20.

[118] “Senator Baucus Urges ‘Yes’ Vote on China PNTR”，September 6，2000，Washington File ，September 7，2000，pp.6—8.

[119] “Senator Grassley Urges Senate to Proceed with PNTR Vote”，September 6，2000，Washington File ，September 6，2000，pp.8—13.

[120] “Senator Grams September 6 Remarks Supporting China PNTR”，Washington File ，September 8，2000，pp.1—7.

[121] “Draft Summary of Thompson Amendment to PNTR Bill”，September 11，2000，Washington File ，September 12，2000，pp.13—14.

[122] “Senator Helms Backs Thompson Amendment to China PNTR Bill”，September 12，2000，Washington File ，September 13，2000，pp.1—6.

[123] “Senator Baucus September 11 on China Proliferation，Trade”，Washington File ，September 12，2000，pp.20—22.

[124] “Senators Clash over Thompson Amendment to China PNTR Bill”，September 12，2000，Washington File ，September 13，2000，pp.32—33.

[125] “Senate Sweeps Away Proposed Amendment to China PNTR Bill”，September 15，2000，Washington File ，September 18，2000，pp.2—4.

[126] “Remarks by the President on Senate Passage of China Permanent Normal Trade Relations”，September 19，2000，“Statement by Secretary of State Madeleine K.Albright”，September 19，2000，Washington File ，September 20，2000，pp.1—2.

[127] William Jefferson Clinton，“China’s Opportunity，And Ours”，Backgrounder ，September 28，2000.

[128] “Trade Policy 1992—2000：The Clinton Record and the Road Ahead”，Washington File ，September 29，2000，pp.12—19.

[129] 实际上，在通过对华PNTR时，成立了两个委员会，一个是毕赖特和莱文所建议的所谓“国会—行政部门委员会”（Congressional-Executive Commission），由政府、参众两院的代表组成，委员会的两主席是参议员鲍卡斯和众议员毕赖特，这个委员会专门关注所谓中国的人权问题。另一个委员会所谓“中国安全评估委员会”（China Security Review Commission），该委员会的12名成员由国会领袖任命，它所关注的中美经贸关系对中美关系的其他方面，尤其是安全方面的影响，中国经济发展对地区安全环境的影响，中国遵守世界贸易组织规则的情况，中国的“武器扩散”情况，中国对传媒的“控制”情况，等等。该委员会应当每年发表一个报告，但其实它的第一个评估报告是在2002年6月发表的。2003年起，该委员会改名为“美中经济安全评估委员会”（U.S.-China Economic and Security Review Commission）。

[130] Backgrounder ，October 20，2000.

[131] 《1993—2000年大事纵览》，第460页。

[132] 这11次会晤是：在亚太经合组织领导人非正式会议期间会晤了7次，1995年11月大阪会议克林顿总统因为联邦预算问题没有参加；1995年10月联合国纪念第二次世界大战胜利50周年和2000年10月千年首脑会议期间；1997年和1998年首脑互访。

[133] 《1993—2000年大事纵览》，第311—312页。

[134] 《人民日报》2000年11月22日。

[135] “Statement by Acting Assistant Secretary Richard Boucher，Spokesman”，November 22，2000，Washington File ，November 22，2000，p.1.

[136] “George W.Bush Foreign Policy Speech”，November 19，1999.

[137] 《1993—2000年大事纵览》，第281页。

[138] Republican National Committee：“Principled American Leadership”.http://www.rnc.org.

第十章 人权、西藏和香港问题

第一节 人权问题

在冷战期间，美国在对外政策中强调人权问题，其矛头始终是对着苏联的，中国没有在它的视野中。中美两国在人权问题上的第一次交锋是1983年的胡娜事件。但与中美两国的战略利益相比，此事不足挂齿，正如邓小平在1983年4月一次接见外宾时所说，“网球运动员问题，是细枝末节问题”。《中美关系重要文献资料选编》，第23页。胡娜事件见本书第144—147页。胡娜事件之后直到1989年，中美关系中没有出现显著的人权问题。

虽然如此，人权问题实际上只是潜伏在中美关系之中，一时没有表现出来罢了。1989年2月，美国新任总统布什访华，两国领导人就改善中美关系达成诸多共识。但就在布什离京前夕，发生了一件令人不愉快的事情。2月26日，布什在长城饭店为中国领导人举行答谢宴会。美方事先未同中国方面商量，就私自邀请宣传资产阶级自由化的头面人物、中国科技大学教授方励之夫妇出席宴会。中国政府反对这种做法，并采取措施，阻止了方励之赴宴。美国政府和新闻界就此事大肆渲染，指责中国政府侵犯人权，限制自由，使中美在人权问题上的分歧公开化。

1989年6月北京的政治风波使人权问题在中美关系中突显出来。正如有的美国学者所说：“天安门危机把人权问题带到中美关系的中心，并把它变为冲突的主题。”[1]美国媒体对事件进行了夸大其词的、甚至歪曲的报道，报刊上一边倒的文章和社论煽起了公众的情绪，人们对中国的看法发生了急剧的变化。对中国有好感的人从1989年2月的72%下降到7月的32%，而认为中国是美国的敌人的公众从19%上升到39%。[2]几乎同时，80年代末90年代初，东欧发生了急剧的变化。6个社会主义国家相继发生强烈的“政治地震”，示威游行和罢工风潮迭起，执政数十年的共产党纷纷下台，各国争先恐后修宪更名，宣布采纳西方的民主政体和市场经济。1991年9月，有74年历史的苏联又一夜之间解体。在许多美国人看来，西方民主制度已经在全世界获胜，共产主义已经完结。这样，中国的改革也就失去了先前的值得尊敬的意义，“中国从政治和经济改革的先锋的位置移到了后排。中国现在成了少数几个集权主义力量仍然强大的国家之一”。[3]中美关系对美国的价值在许多人看来也就大成疑问。也是从这时候起，美国关于中国人权的政策，从目的到手段都发生了根本的改变。美国集中敦促中国的政治和公民权利，甚至西方式的民主，而不是鼓励中国改革和开放的广泛目标。美国的方法主要是施加压力，而不是合作。一些美国人甚至异想天开地指望，采取经济制裁的方法，如取消最惠国待遇，对国有企业和军工企业征收高额关税，取消对中国的经济和技术援助等，会对中国改善人权产生积极作用。[4]

北京政治风波后，中美关系进入了一个非常情绪化的时期，布什政府在对华决策方面遇到了极大的困难。国会和舆论不断要求政府向中国施加压力，对中国实行严厉制裁，取消中国的最惠国贸易待遇地位或对这种地位附加条件。布什总统意识到中美关系的重要性，尽量限制制裁范围，奋力抵制国会的压力，保持对中国无条件的最惠国待遇，努力避免和减少对中美关系造成实质性伤害。[5]

但美国国内批评中国人权状况的力量十分强大。这些力量促使美国国务院在1990年1月发表的《人权报告》中指责中国侵犯人权。从1977年起，美国国务院每年都发表《人权报告》，但在80年代末以前，这些报告没有太多地评论中国的情况。从1990年以后，美国国务院每年发表的《人权报告》都把中国列为重点批评对象，把中国和利比亚、古巴、伊朗、伊拉克等国一起当作严重侵犯人权的国家对待。

美国在国际会议中也不断提出中国的人权问题。1990年3月，美国在联合国人权委员会第46届会议上与英国等西方国家和日本一起，提出了关于中国人权问题的议案。该提案攻击中国平息1989年北京政治风波的措施，敦促中国政府采取步骤保证充分尊重人权，并要求联合国秘书长提供新的情况。在正式开始表决前，巴基斯坦和索马里提出了一项不采取行动的动议。根据联合国的有关规定，如果有代表提出对某一提案不采取行动的动议，会议应优先对此动议进行表决。巴基斯坦代表在发言中指出，任何国家都难以避免出现动乱，人权委员会应该对中国1989年事态采取宽容态度。委员会43个成员国表决结果是，17票赞成、15票反对、11票弃权，通过了巴基斯坦的动议，美国等的提案遭到挫败。这次投票的界限非常分明：支持美国提案的是清一色的西方国家和接近西方的国家，亚洲、非洲是中国的坚定支持者，拉丁美洲国家除了巴拿马全都投了弃权票。

1990年12月18日至20日，美国负责人权和人道事务的助理国务卿希夫特访华，这是美国负责人权事务的助理国务卿第一次对中国的访问。在北京，希夫特同中国最高法院、公安部和其他部门举行了长达16小时的会谈，讨论了1989年政治风波中被拘捕者的情况、中国的宗教政策和计划生育政策等问题。他要求中国释放在政治风波中被拘捕的人。中国有关方面认为，会谈是在良好的气氛中进行的，对改善关系是有益的。希夫特也认为，会谈是“有成果的”，“这是讨论问题，而不是迎头相撞”。美国大使李洁明甚至对会谈的广度和深度感到惊讶。[6]

希夫特在访问中之所以采取比较和解的态度，与当时海湾局势有关。1990年8月2日凌晨，伊拉克军队突然大举入侵科威特，10个小时便控制了科威特全境，国际社会为之震惊。国际社会一致谴责这一行为。美国从其战略利益考虑，立即作出强烈反应，宣布实施代号为“沙漠盾牌”的军事行动，试图迫使伊拉克从科威特撤军。围绕着海湾危机，有关国家进行了大量的外交活动。希夫特访华期间，美国正在全力以赴地进行对伊拉克的战争准备。1991年联合国人权会议期间，正值美国出兵进行海湾战争之时。美国在这一年的人权会上没有提出谴责中国的提案。

1991年5月，美国负责政治事务的副国务卿罗伯特·金米特访问中国，他是从1989年12月以来访问中国级别最高的美国官员。金米特同中国外长钱其琛、副外长刘华秋就人权、贸易和武器扩散等问题进行了长时间的会谈。双方都认为，“中美关系正处在一个重要的关头，我们双方都必须采取措施推进两国关系”。[7]

1991年9月初，应中国人民外交学会的邀请，美国众议院代表团一行3人来华访问。中国有关部门领导人会见了佩洛西等议员。在会见中，他们提出了准许国际组织探视中国监狱的要求。9月5日，佩洛西等违反中国法律，背着东道主，去天安门广场从事与议员身份不符的非法活动，接待单位表示强烈不满，并提出抗议。6日，美国驻华大使馆对中方处理此事表示遗憾，白宫发言人对此表示关切。[8]

在1992年的联合国第48届人权会议上，以美国为首的24个西方国家提出了一个所谓《中国/西藏局势》的议案。巴基斯坦驻日内瓦大使卡玛尔向大会提出，对24国联合提案不采取行动。表决结果，对“不赞成采取行动动议”赞成的27票，反对的15票，弃权的10票。美国图谋又遭挫败。

1992年的大选中，民主党候选人克林顿胜出。克林顿总统上任之初，突出中美关系中的人权问题。有的中国学家担心，“这个冬春，中美关系真有可能跌入悬崖”。[9]在克林顿政府正式执政前夕，被提名为国务卿的克里斯托弗在参议院外交关系委员会1993年1月13日的听证会上宣称，美国需要“重新考虑对中国的政策”，美国的政策将是“谋求促进中国出现从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个伟大的、非常重要的国家实行经济和政治自由化的势力”。[10]在这年的第49届联合国人权会议上，美国再次提出了中国的人权问题。2月23日，参加此次会议的美国驻联合国大使布莱克威尔在记者招待会上发表书面声明，攻击中国等国的人权状况。在人权会上，以美国为首的21个西方国家提出了题为“中国的人权状况”的反华提案。在进行实质性表决之前，中国代表提出了对西方国家提案“不采取行动”的动议。结果，22个国家支持中国动议，17国反对，12国弃权。在1994年的第50届人权会议上，美国等22国提出了类似提案，并又一次在程序性表决中被否决。

1994年5月，克林顿政府宣布中国的最惠国待遇与人权问题脱钩，[11]同时又宣布了新的人权战略。主要内容是：第一，邀请在华有实业利益的美国企业界人士同政府一起制定一套在华活动的原则，以促进中国的人权；第二，美国之音将增加对中国的广播，并通过卫星向中国播送一套电视节目，以报道中国的政治局势，并开办“自由亚洲”电台；第三，努力把中国的人权问题多边化、国际化，包括把该问题引入诸多国际论坛的议程，谋求在起草联合国人权文件时注意中国问题，要求联合国人权委员会通过决议谴责中国的人权状况等；第四，促使美国的非政府组织鼓励和支持中国的非政府组织表达它们的自由意见，包括对人权问题的看法。[12]其实，这些做法也不是什么新战略，而是美国政府一直都在做的。美国企业界普遍对向中国政府施压不感兴趣。关于自由亚洲电台，1993年3月克里斯托弗在众议院的一次听证会上就表示支持。国会在1995年财政年度为该电台拨款1000万美元作为开办费。1996年国会又拨款1000万美元。1996年下半年起开始用汉语普通话广播。结果自由亚洲电台每天有5小时的普通话和2小时的藏语节目，美国之音有10小时的普通话和3个半小时的藏语节目。[13]至于多边机制，从1990年起，美国已先后4次在联合国人权会议上提出反华议案，但均告挫败。

在1995年的第51届联合国人权会议前，美国倾注了极大的力量，公开地、大张旗鼓地推动人权会通过反华提案。1月31日人权会议开幕，2月1日，美国和欧盟就内定了反华提案，并在发展中国家中广为散发，对它们施加压力。经过几次挫败以后，美国十分希望本届会议上出现一个突破。当时的形势也确实发生了一些对中国不利的变化。原来一直支持中国的伊朗、肯尼亚、利比亚、尼日利亚、叙利亚等国，未能当选为人权委员会成员国，而一些与中国没有外交关系的国家，如尼加拉瓜、哥伦比亚等却得以当选为会员国。美国利用这一形势，更加使劲地开展活动。对于俄罗斯和东欧国家，美国主要用最惠国待遇和欧盟联系成员国地位这两个杠杆；对于经济困难的发展中国家，他们把经济援助与是否赞成反华提案联系起来；对另一些国家则以要提出针对它们的提案进行威胁。美国负责人权事务的助理国务卿沙特克亲自两次到日内瓦，对相关的代表团进行游说。一些国家在美国的一再压力之下改变了立场。

中国在本次会上同样提出了对西方国家提案“不采取行动动议”。3月7日的表决结果是：22票赞成中国动议，22票反对，9票弃权。按照规则，通过一项提案或动议，赞成票要多于反对票。3月7日的投票意味着中国动议被否决，美国和欧盟的提案第一次进入实质性表决阶段。形势变得对中国十分严峻。

在美国和西方国家对各国进行游说的同时，中国也在积极对有关国家进行工作。最终，俄罗斯和菲律宾改变了态度。3月8日，人权委员会对美国和欧盟提案进行表决。结果20票赞成，21票反对，12票弃权，中国以1票险胜。这是历次在联合国人权会议上最激烈的一次交锋。

在1996年的第52届联合国人权会议上，法国、德国、意大利和西班牙在备受挫折之后都程度不同地对搞反华议案提出了异议。但美国坚持其立场。4月7日，国务院发言人伯恩斯在吹风会上说：“坦率地说，美国的立场是一贯的。我们没有看到中国政府采取任何行动表明其会改变思想、改变做法、改变对待人民的政策。因此，我们有必要在日内瓦采取行动。”14日，助理国务卿沙特克在日内瓦对记者说，美国承认中国通过改革实现了“重大转变”，人民生活更加富裕，“个人选择更加广泛”。尽管如此，中国继续“违反人权，违反国际公认准则，严厉限制自由”。[14]15日，中国再次以“不采取行动动议”挫败了反华提案。

1996年7月美国总统国家安全事务助理莱克访华，是中美关系走向改善的一个标志。随之，中美两国在人权问题上也开始出现了由对抗向对话发展的趋势。11月，克里斯托弗和沙特克访问了中国。这是克里斯托弗在国务卿任上对中国的第二次也是最后一次访问。他在同中国领导人的会见中提出了一系列有关人权的问题，要求中国政府释放被监禁的“政治犯”。江泽民主席在会见他时指出，各国由于社会制度、经济发展水平、历史背景和价值观念的不同，对一些问题有不同看法是正常的。中美两国间必须摈弃冷战思维，在相互尊重、平等对话、求同存异的基础上，冷静、客观、务实地处理它们之间的关系。[15]

经过多次在联合国人权委员会的交锋，及至1997年，情况发生了新变化。3月28日，法国外交部宣布，经同德国、意大利、西班牙3国政府磋商，4国一致决定不参加反华提案，这样，从1990年以来，欧盟第一次不再以一个整体作为提案发起国。法国外交部发言人强调，3国政府的目的是愿就人权问题进行建设性对话，而不愿继续与中国对抗。随后，历年均为反华提案国的日本、澳大利亚、希腊、加拿大等国也表示不再作共同提案国。这些情况在西方阵营中引起一片混乱。由于西方国家内部的分歧，反华议案迟迟未能出笼。

4月7日，江泽民主席在北京会见来华访问的法国国防部长米永。江主席向法国客人阐述了中国政府对人权问题和联合国人权约法的态度，宣布中国将在1997年底前签署联合国《经济、社会和文化权利国际公约》。江主席的谈话表明了中国政府努力改善本国人权状况的决心，以及与联合国真诚合作的态度，在国际上产生了良好的反应。

面对这一新情况，美国政府进行了频繁的幕后活动。丹麦外交大臣彼德森访问了华盛顿，并得到克林顿总统的接见。他回国后立即宣布，丹麦将在人权会上挑头提出针对中国的议案。殊不知，在此之前，当他还在归途中时，美国就已经宣布丹麦政府将挑头提出反华议案。美国这次真是急不可待了。

4月10日是人权会议国别议案提交的截止日期。美国和丹麦外交官虽然努力游说，一共也才拼凑到15个国家。从10日到15日，双方在暗地里较劲，努力争取各自的支持者。15日表决的结果是：27票赞成中国的程序动议，17票反对，9票弃权。至此，美国和西方国家7次提出的针对中国的提案均告挫败。

1997年10月江泽民主席访问了美国，这是自1985年李先念主席访美以来中国国家主席对美国的第一次访问。中美关系出现了冷战结束以来从未有过的改善势头。10月25日，在江主席动身赴美前夕，他在北京宣布，已授权中国常驻联合国代表秦华孙大使代表中国政府签署《经济、社会和文化权利国际公约》，再次表明了中国政府促进中国和世界人权事业发展的坚定决心。27日，秦华孙大使在纽约联合国总部签署了这一公约。秦华孙大使在签字仪式上表示，中国签署这一公约是经过认真研究后采取的重要行动，它再次表明了中国愿意与世界各国一道在平等和相互尊重的基础上就人权问题开展对话和合作，为促进人权事业的发展而不断努力。[16]

但就在江主席抵达华盛顿之前，10月26日，国务卿奥尔布赖特还在接见全国广播公司记者时强调：“中国如不改善人权政策，美中关系永远不可能完全正常化。”以后她又一再重复了这种说法。[17]在江泽民主席访问期间，美国方面不放过各种机会提出人权问题。在欢迎仪式上，克林顿呼吁建立一个人们可以自由发表意见并忠于自己信仰的世界；在联合记者招待会上，克林顿又用“根本的”、“深刻的”、“尖锐的”等几个不同的形容词来表述两国在人权等方面的分歧，对中国政府对待北京政治动乱的政策提出批评。[18]他还提出了一份被拘押的“民运”分子的名单要求中国予以释放。江泽民指出，我们居住的这个世界是丰富多彩的，民主、人权、自由的观念是相对的、具体的，是由不同的具体国情决定的。在人权这类问题上，可以在不干涉别国内政的基础上开展讨论。在《中美联合声明》中指出：“尽管两国未能解决在人权问题上的分歧，但双方同意本着平等和相互尊重的精神，通过在政府和非政府级别的对话讨论这一问题。两国同意就非政府人权论坛的结构和作用进行讨论。”[19]在两国关系得到改善后，大气候改变了，人权问题也变得可以讨论了。

1997年底，中国政府允许魏京生赴美治病。1998年春又释放了王丹。同时，根据两国元首的协议，两国宗教界也破天荒地开始有了接触。中国政府又表示准备签署《公民权利和政治权利国际公约》。1998年10月5日，中国驻联合国大使秦华孙代表中国政府在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》。3月12日，白宫和国务院都对中国政府的上述决定表示欢迎。白宫发言人麦柯里称，“美国政府欢迎中国政府这一积极的建设性的向前的步骤”。虽然众议院仍然在2月27日、参议院仍然在3月11日都通过决议，敦促总统在第54届联合国人权会议上提出谴责中国的议案，但美国政府决定不再这样做。国务院发言人鲁宾在3月16日的新闻发布会上宣布，美国将放弃支持在联合国人权委员会上提出针对中国的提案。[20]

中国与美国和西方国家在联合国人权委员会上的较量表明，在人权问题上也和别的问题一样，对抗没有出路，合作与对话才是唯一的选择。1998年2月23日，欧洲联盟外长会议决定，欧盟国家将不支持美国或别的国家在第54届联合国人权委员会会上提出谴责中国的议案。同时，中美两国都在准备克林顿总统对中国的访问。这样，在1998年联合国人权委员会第54届会议上没有再提出针对中国的议案。

1998年6月，克林顿总统对中国进行回访。在6月27日与江泽民主席会谈中，在会谈后举行的联合记者招待会上，克林顿总统一再与江泽民主席就中国的人权问题公开进行有礼貌的辩论。他一方面对中国经济和社会变革、扶贫、村民选举、教育和就业方面的更大自由表示赞赏，同时强调：“我们美国人坚定地相信，个人权利，包括言论自由、结社自由、宗教信仰自由是很重要的，不仅对于那些实施自由的人们，而且对于国家也同样是重要的，在21世纪国家的成功取决于广泛的个人知识、创造性、自由交流和企业家精神。”他在讲话中再次指责中国对北京政治风波的处理是“错误的”。江泽民指出，“中美两国间在人权问题上既有分歧，也有共同点”。两国在社会制度、意识形态、历史传统、文化背景、经济状况等方面都有所不同，“因此两国有不同的方式和途径来实现人权和基本的自由。我们在一些问题上有不同观点是毫不奇怪的”。关于北京政治风波，江泽民针锋相对地指出：“中国人民早已作出了历史性的结论……如果中国政府不采取果断的措施，那么我们就不可能有现在我们所享有的稳定。”[21]

1998年以后，情况又发生了变化。1998年5月，中国政府取缔了非法的“中国民主党”，其组织者和成员陆续被判刑。美国有关官员对此甚为关注，并公开予以指责，还通过外交途径作出反应。12月7日，奥尔布赖特国务卿在致唐家璇外长的信中对此表示“深切关注”。1999年1月11—13日，为落实两国元首在1998年6月达成的协议，中断了4年的中美人权对话在华盛顿重开。美方代表是主管人权事务的助理国务卿高洪柱，中方代表是外交部部长助理王光亚。12日，奥尔布赖特在记者招待会上说，美方代表团在会谈中对中方最近压制不同政见者一事表明了“不安”立场。13日，高洪柱向媒体透露说，美中双方立场针锋相对，没有取得共识。他声称，人权问题是美中关系的核心问题之一。同日，中国驻美大使馆公使刘晓明和王光亚在记者招待会上指出，奥尔布赖特的指控“是毫无根据的，中方不能接受”。[22]

1998年3月初，奥尔布赖特访问中国，在与中国领导人会见中，她一再提起对“中国民主党”的取缔问题。3月26日，美国政府宣布将再次在联合国人权委员会提出谴责中国的议案。国务院发言人鲁宾对记者说，中国对民主党的处理是“美国深深关注的根源”。[23]4月15日，奥尔布赖特在参议院举行的听证会上说，迄今没有一个国家愿意在联合国人权大会上支持美国批评中国的议案。最后，美国好不容易才找到波兰一个共同提案国。美国在提案中指责中国司法审判“不公正”，“严厉判决政治犯”，在西藏的“限制越来越多”。[24]23日，人权委员会以22票赞成、17票反对、14票弃权通过中国提出的对美国提案“不采取行动”的动议，再次使美国提案未付诸表决即告失败。尽管如此，美国也不放弃自己的立场。表决后，高洪柱和美国驻联合国人权委员会代表南希·鲁宾发表谈话，对表决结果“深表失望”。24日，奥尔布赖特也发表声明，对表决表示“遗憾”，她自我解嘲地说：“虽然委员会选择对我们的提案不采取行动，但我们已经达到了目的。”[25]

1999年，中国政府取缔了“法轮功”邪教组织。美国一些国会议员、人权组织抓住这一问题掀起了新一轮攻击中国人权状况的浪潮。11月8日，美国驻日内瓦联合国人权委员会代表南希·鲁宾在对人权委员会的报告中，指责中国“在过去一年中总的人权状况恶化了”。[26]2000年3月23日，奥尔布赖特赶到日内瓦，在联合国第56届人权会上指责一些国家人权状况恶化，中国也在被指责之列。她一方面承认中国在近年来在“扩展社会选择、建设新经济和使上千万人民解脱贫困方面取得了巨大进步”，但同时认为，“中国的人权记录与它所承担的义务不相称”，“中国的官方政策总是”与国际人权公约的要求“相距甚远”。她特别提到了对“法轮功”的取缔。她要求与会代表支持美国提出的反华人权提案。这是美国国务卿首次亲自出马，到联合国人权会上讲话。就在当天，美国参议院通过了一项决议，表示支持克林顿政府在本届人权会议上提出谴责中国的议案，要求政府与欧盟及其他国家“进行高层接触”，以争取支持，并要求联合国人权委员会高级专员重视该议案。尽管美国作了巨大努力，结果还是枉然，美国再也找不到一个国家作为共同提案国。[27]4月20日，国务院中国蒙古事务处处长史莱克在哥伦比亚大学国际事务学院的一次座谈会上承认，美国今年虽然花了很大的力气在日内瓦人权会上提出谴责中国的议案，但没有成功。他认为今后要思考怎么办，并主张恢复两国关于人权的对话。[28]

一些了解中国情况，对中美关系具有真知灼见的美国学者对美国政府在人权问题上一味施加压力的做法也不以为然，认为这是不能解决问题的。何汉理写道，“美国促进中国人权的做法是失败的”，它不仅没有达到目的，“而且同样重要的是，它损害了美国在中国人——包括那些立意改革的人——眼中的威望，他们得出结论，美国在中国人权问题上的立场的依据是错误的，而且是假心假意的。这只是通过破坏中国社会稳定和政治秩序的方法来阻挠中国成为大国的一种伪装”。他建议，美国方面要对人权作更广泛的定义，不仅包括政治和公民自由，而且包括社会和经济权利，包括生存和发展权；对于民主要持一种长期的观点；中国方面应当承认，国际社会是通过关于人权的国际机制进行管理的，而中国实际上已经参加了其中的许多机制，中国也要继续进行政治改革；两国要确定，哪些领域是两国可以合作来共同促进两国的人权的，而哪些方面是还会继续存在分歧的。“目的是为了将这一问题变成合作的领域，而不是冲突的领域。”[29]这种看法是颇有见地的。

在美国对中国的人权外交中，国会是一个重要的角色。国会通过提出各种法案（虽然其中大部分法案根本没有可能成为法律）向行政部门施加压力，促使行政部门对中国采取强硬立场。国会还通过各种听证会（其中许多听证会都在电视上转播）来动员舆论，煽动公众的情绪。比如，在1994年共和党赢得中期选举后，克里斯托弗·史密斯出任众议院国际关系委员会国际行动和人权小组委员会主席。在他当主席的第一年中，他就主持了至少5次针对中国或部分针对中国的听证会：“劳改：中国的监狱制度”、“中国的强制人口控制”、“联合国第4次妇女大会”、“吴宏达在中国监狱中当政治犯的经历”、“对魏京生的审问、判刑和拘禁：对中美关系有何影响？”等。[30]一些国会议员的活动毒化了中美关系的气氛，对行政部门的决策造成了极大的牵制。

在中美两国关于人权的交涉中，美国的人权组织起了十分重要的作用。这些组织名目繁多，大致可以分作两类：一类是纯粹的人权组织，另一类则是以人权问题作为一种手段而已。第一类组织主要有：大赦国际（美国分部）（Amnesty International）、人权观察/亚洲（Human Rights Watch/Asia）、自由之家（Freedom House）、中国人权（Human Rights in China）、支持人权律师委员会（The Lawyers Committee for Human Rights）等。其中有些是在西方有较高声誉的国际性的组织，并获得联合国承认的，如大赦国际、人权观察，有的则是纯粹美国的组织。另一类并非专门的人权组织，这些组织或者把人权作为其寻求目标的一部分，或认为关注人权有利于实现其利益，如美国的劳工组织、环境保护组织、消费者组织和一些保守的宗教组织。这些组织也不仅关注中国的人权问题。但也有一些组织，确实是有一些别有用心的人策划成立的，如由臭名昭著的吴宏达主持的劳改研究基金会（Laogai Research Foundation）。[31]这些组织专门制造一些骇人听闻的事件，混淆视听，煽动美国人的感情，攻击中国政府的政策，破坏中美关系。

在中美两国关于人权问题的交涉中，有几个突出问题曾经引起轩然大波，即所谓“持不同政见者”、计划生育、“劳改产品”以及宗教信仰自由问题。

关于所谓“持不同政见者”。鼓励和支持“持不同政见者”是美国在冷战期间对苏联实施人权战略的一个重要做法。北京政治风波后，中国成了他们这样做的主要对象。美方把北京政治风波的参与者和后来对中国政府持反对立场的人统称为“政治犯”或“持不同政见者”而加以支持，或者要中国方面提供在押人员的名单，对他们的情况作出说明；或者要求允许国际有关方面探视他们，或将他们释放。美国一些反华势力还授予魏京生、王丹等各种“英雄称号”，甚至提名他们为“诺贝尔和平奖”候选人。关于这个问题的交涉持续时间长，在美国制造的噪音大，对中美关系带来相当的影响。风波过后，美国就盯着中国要被拘押人员的名单。1991年1月28日，美国国务院针对中国审判王丹等案犯称，美国对中国对王丹等4人的定罪表示非常失望，但对释放其他有关人员表示欢迎。[32]以后，在多个场合，包括在领导人的会晤中，美国一再提出这一问题，美国每年发表的人权报告也都就此大做文章。1995年12月13日，助理国务卿沙特克和国务院发言人就中国审判魏京生一事对中国政府进行攻击，责难中国给魏定阴谋颠覆政府罪，并判处他14年徒刑。克里斯托弗甚至称，“中国对持不同政见者的镇压”对中美关系提出了“重大的挑战”。[33]1997年11月，魏京生获准保外求医赴美。

对于那些到了国外的持不同政见者，美国国会和人权组织又多方加以鼓励，为他们的反华活动提供种种条件。1998年美国全国人权基金会将该年的民主奖授予了当时已经在美国的魏京生和尚在中国的王丹。一些国会议员出席了授奖仪式。当王丹到美国后，1998年5月5日，助理国务卿罗思和国会民主党领袖格普哈特都会见了他。5月6日，格普哈特会见了他，他还与佩洛西主持的众议院国会“中国小组”进行了会谈。同日，美国全国人权基金会又举行仪式授予他奖金。[34]

关于计划生育。计划生育是中国根据联合国等国际组织和国际社会关于控制人口过度增长的总的思想以及中国的具体国情而制定的方针，是中国的一项基本国策。这项政策的实施控制了人口的高速增长，利国利民，也为国际社会控制人口增长作出了贡献。在美国国内，由于价值观念的不同，关于是否允许计划生育的问题争论了几十年，分歧仍然没有解决。中国的计划生育问题本来纯属中国的内政，但美国决策者一心要把美国的外交政策建筑在美国的价值观念之上，所以对这项政策也横加指责，并且采取了一些具体措施。从1985年开始，美国的一些国会议员多次攻击中国“以强迫堕胎和强迫绝育为强制推行计划生育的手段”，违反了基本人权，为此，美国国会通过了谴责中国的议案。与此相应的是，1985年9月，美国政府以联合国人口活动基金会“支持或参与中国强制性堕胎或节制生育的计划”为由，从它应向基金会提供的基金中扣除了1000万美元（相当于联合国人口活动基金会援助中国计划的数目）。1986年，美国政府又以同样的理由再次扣除2500万美元。[35]

1990年4月11日，布什总统发布《关于中华人民共和国国民问题的政策实施》的行政命令，其中竟然要求移民官员更加照顾因节育政策而提出避难申请的中国国民。但这种政策显然不现实，美国决没有能力来接受所有谎称“因计划生育而受迫害”的人，因此移民局根据他们的经验于1989年和1993年两次裁定，除非是出于申请人的种族、宗教、国籍、参加某个社会团体或其政治观点的原因可给予避难权外，中国的计划生育政策不能成为避难理由。1994年8月5日，克林顿总统授予移民局各地负责人以自由处理权，如果中国国民回国以后不得不遵守计划生育政策的话，可以以人道主义理由停止驱逐他们出境。[36]但国会一些人则希望以更强硬的措施来对中国的计划生育政策作出反应。1995年5月17日，众议院国际关系委员会国际行动和人权小组委员会主席史密斯等人，在听证会上批评克林顿政府不但没有对中国侵犯人权、包括强制堕胎和绝育的做法采取强硬立场，而且恢复了美国对联合国人口基金会的支持。他呼吁制定新立法，允许中国公民以受到强行堕胎和绝育为由可以在美国政治避难。[37]5月和11月，众议院两次通过决议，攻击中国计划生育政策导致强制性堕胎和绝育，以联合国人口基金会支持中国计划生育为由，停止为该基金会提供经费。[38]此外，在美国国务院历年发布的《人权报告》中，中国的计划生育政策总是一项被“谴责”的内容。例如1997年的《人权报告》就说：“中国政府继续实行全面的而且常常是干涉性的计划生育政策”，等等。[39]

关于所谓“劳改产品”问题。美国国会早在1930年即已通过了《斯姆特—浩里关税法》，禁止进口任何由外国定罪的劳工、强迫性的劳工所开采、生产或制造的货品和商品。[40]为了给中国抹黑，同时把中国的所谓“人权问题”同美国对华贸易逆差联系起来，美国一些国会议员别有用心地制造了所谓中国向美国出口“劳改产品”的问题。最早提出这一问题的是参议员赫尔姆斯。他竟称，所有从中国进口的货物从根本上说都是强迫劳动的产品，因为中国实行国家集中控制的经济制度，而根据美国法律，进口强迫劳动的产品是非法的。1991年3月，美国众议员弗兰克·沃尔夫等来中国访问。在他参观北京监狱的一所工厂时，监狱长出于好意，送给他五双袜子作为纪念品。但沃尔夫回国后，却拿着这五双袜子出席参议院外委会的听证会，说这就是中国劳改产品向美国出口的证据。[41]1991年4月22日的美国《新闻周刊》又发表了一篇关于中国劳改产品向美国出口的文章。该文利用美国对华存在贸易逆差的事实，暗指中国的顺差是由于中国使用了监狱犯人生产的廉价出口品，试图激起一些美国公众的贸易保护主义情绪。该文还不怀好意地煽动说：“被关押的天安门事件的活动分子在像奴隶一样制作销往美国的旅游鞋”。[42]几乎同时，纽约的人权组织亚洲观察发表了一个报告，报告采用移花接木、断章取义等各种手段，把有关“劳改企业”的各种材料拼凑在一起，从而在美国掀起了一股借“劳改产品”反对中国的浪潮。国会中很难在别的问题上达成相同意见的共和党的保守派议员和民主党的自由派议员，以及人权利益集团在这个问题上建立了奇特的联盟。1991年6月，亚洲观察的伯克霍尔德在国会作证，污蔑中国政府“正在极力促使劳改古拉格进行改革以生产更多的出口产品”，并称，美国对华最惠国待遇“可能恰恰补贴了这种劳改产品”。[43]

于是，劳改产品成为90年代初美国对华最惠国待遇争议中的一个重要议题。[44]参议员赫尔姆斯提出了《1991年反对强迫劳动法》。要求给美国人权组织以实施反对强迫劳动法的合法地位，要求给美国公司及工会一种私人起诉权，起诉因进口强迫劳动生产而造成的损失。美国进口商必须证明从中国进口的产品不是劳改产品，中国必须向国际人权组织开放监狱任其检查。

这类蛊惑人心的宣传在参议院赢得众多的支持。为了在最惠国待遇问题上得到参议院的支持，布什总统表示要在劳改产品问题上采取更加有力的行动。他许诺要严格执行美国有关禁止劳改产品的法律，要同中国达成关于调查程序的谅解备忘录，以便迅速调查有关中国劳改产品出口的指控。对于有劳改产品嫌疑的产品，美国海关将要求中方提供证据，证明它们不是劳改产品。[45]

美国行政部门的介入一度使劳改产品成为中美关系中的一个突出问题。美国海关开始制定防止强迫劳改产品入关方案，并培训海关雇员鉴别中国产品。海关并宣布禁止进口中国的手工工具和袜子。稍后，又宣布禁止进口中国某地生产的茶叶。美国最大的工会组织劳联—产联要求美国最大的零售商沃尔玛公司的股东发起一场特别调查，以查明该公司从中国进口的商品中有没有劳改产品。

所谓“劳改产品”问题实际上只是美国一些别有用心的人借此攻击中国人权状况，为中国的最惠国待遇制造障碍而提出来的。中国政府一方面进行了批驳，另一方面向美国解释中国禁止劳改产品出口的法规，表示要采取措施防止把任何监狱生产的产品出口到美国，并且承诺调查美国方面提出的有劳改产品嫌疑的案例。1991年10月10日，中国外经贸部和司法部联合发出了《关于重申禁止劳改产品出口的规定》。该规定强调，外贸公司不得购买劳改产品，监狱不得销售出口产品或者与国外公司建立合资企业。一旦发现有劳改产品出口，海关将没收这些产品，并对违反规定的企业加以惩罚。此后一年半中，美方向中方提出了16起出口劳改产品的案件，中方进行了认真的调查，确认其中4起曾在过去使用劳改犯人，但现在或者已停止出口，或者已不再使用劳改犯人。在此期间，美方人员访问了3座监狱。[46]1994年3月，美国国务卿克里斯托弗访华时，中美两国签署了关于执行监狱劳改产品备忘录的合作声明，中国方面承诺允许美国方面检查所有可疑的工厂。[47]所谓“劳改产品”问题终于得到解决。

关于宗教信仰自由。宗教信仰自由是中国宪法规定的公民的权利。但中美两国国情不同，在宗教信仰方面又有不同的情况。比如，美国信教者在全人口中的比例大大高于中国；中国的教会从中华人民共和国建立以来就一直实行“三自”（自立、自主、自办）的方针，拒绝外国教会的干涉。美国政府对这种情况显然十分不满。1996年11月12日，克林顿政府宣布成立“海外宗教顾问委员会”，由20人组成，归负责人权事务的助理国务卿沙特克领导。他称，该会宗旨是促成美国宗教界与美国政府之间的对话。[48]1997年7月22日，美国国务院发表了关于78个国家宗教情况的报告，其中称，近年来中国宗教团体在迅速发展，但政府力图“把所有宗教活动限制在政府批准的宗教组织范围内”，批评中国政府“压制宗教信仰自由”，“迫害”宗教界人士和宗教活动。[49]针对美国的指责，1997年10月16日，中国国务院新闻办发表了《中国的宗教信仰自由状况》白皮书。白皮书专门就西藏、新疆地区的宗教状况作了详细介绍。其中说，目前，西藏有1700多个佛教活动场所，住寺僧尼4.6万多人，每年到拉萨朝佛进香的信教群众在百万人以上。西藏处处可见从事佛教活动的信教群众。关于新疆民族宗教问题，白皮书说，中国政府尊重和保护穆斯林群众的宗教信仰和风俗习惯。对穆斯林的朝觐，政府有关部门提供了各种服务。11月，美国众议院通过一项“关于中国宗教自由”问题的议案，要求将此作为总统对华政策的一个重要方面，禁止“搞过宗教迫害”的中国官员进入美国。

在1997年10月江泽民主席访美期间，双方曾就两国宗教界的接触进行了讨论。1998年2月8日至12日，由克林顿总统指定的美良知呼唤基金会创始人兼会长施耐尔、纽瓦克罗马天主教大主教麦卡里克、全国福音会会长唐·阿格[50]等3名宗教领袖应中国外交学会的邀请访问中国，这是近半个世纪来美国宗教领袖对中华人民共和国的首次访问。行前，2月2日，克林顿总统和伯杰国家安全事务助理在白宫接见了他们，并称，这次他们是作为朋友，而“不是作为批评家或者检查员”去访问中国的。[51]12日，江泽民主席会见了他们。江主席欢迎美国宗教界人士到中国来亲眼看一看，亲耳听一听有关情况，为增进两国宗教界的相互了解作出积极贡献。3月18日，美国宗教界代表团举行记者招待会，并散发了他们就中国之行提出的报告。报告认为，中国政府对人权问题的重视程度确有提高，宗教活动和教徒人数增加，政府的宗教政策更加宽松。但在某些方面仍要特别予以重视。施耐尔在记者招待会上说，十分重要的是，“作为此次访问的结果……我们与中国领导人就宗教自由在最高层建立了对话。这不是一个结束。这不是转瞬即逝的闪光。这是一个继续的过程，我们希望许多别的组织将接着来访”。[52]在美国宗教界人士访问中国的同时，中国国务院宗教事务局局长叶小文率领的中国宗教代表团应邀于1月29日至2月12日对美国西雅图、芝加哥、华盛顿和纽约等地进行了友好访问。代表团与美国政治、宗教和新闻界进行了广泛的接触，介绍了中国的宗教活动和宗教信仰自由的政策，收到了良好的效果。[53]

1998年10月，美国政府颁布了《1998年国际宗教自由法》，该法规定设立主管国际宗教自由的巡回大使，设立国际宗教自由委员会，由总统任命的9名成员组成，委员会每年5月1日前提交年度报告，就其他国家违反宗教信仰自由的状况向美国政府提出政策建议；国务院就国际宗教自由问题提供年度报告，评价各国宗教自由状况；总统就违犯宗教自由的国家采取措施，等等。[54]美国政府邀请美国各主要宗教教派代表人物组成了独立的、不受政府控制的国际宗教自由委员会，该委员会包括新教、天主教、犹太教、伊斯兰教、巴哈伊教的代表。1999年国务院的《国际宗教自由报告》采用了大量未经证实的传闻和消息，对中国现行宗教政策及执行情况进行肆意攻击。报告按照民间信仰，分别介绍了各宗教的现状及各宗教爱国组织与非法组织的对立，以及“呼喊派”、“门徒派”、“主神教”、特别是法轮功遭取缔的情况，以表明中国宗教自由存在的“问题”。报告还对中国神职人员教育、《圣经》的出版发行等问题进行了指责。

第二节 西藏问题

达赖喇嘛自20世纪50年代末叛逃离开西藏后，一直在海外进行分裂祖国的活动。1960年9月，达赖流亡集团在印度达兰萨拉召开第一届“西藏人民代表大会”，公布了“宪法”，宣告成立“岗钦吉雄”，即“大雪国政府”，同时宣布达赖为“国家首脑”。“西藏流亡政府”正式成立。此后，“流亡政府”又选举了所谓“人民议会”和“内阁”，并在一些国家成立了以达赖名义的驻外办事处。1970年10月，一些极端分裂主义分子又在印度成立了“全民族性的西藏青年大会”，大肆进行分裂活动。从80年代起，达赖喇嘛加紧了“西藏问题国际化”的努力，他以美国和西欧为重点，频繁出访，结交各国政要和西方媒体，与公众广泛接触。在各种公开场合，他以宗教领袖身份出现，对普通公众的宣讲重点集中在佛教教义以及佛教的人生观方面，力图用西藏的哲学与修身为西方社会和民众指点迷津。达赖善于言辞，英文流利，他针对西方人的心理，运用有效的公关技巧，备受西方媒体的推崇，颇得西方人的欢心。尤其是他仿效“圣雄”甘地，在国际上鼓吹“非暴力主义”，更美化了他的国际形象。他先后出版了若干本传记，在西方国家拥有大量读者。西方国家公众本来对西藏知之甚少。他们从美国作家希尔顿1933年出版的小说《消失的地平线》知道了一个叫“香格里拉”的地方，那里是世外桃源，景色美丽，人民过着简单、宁静、快乐的天堂般的生活，他们淳朴、友善、信仰虔诚。1937年好莱坞把小说搬上银幕，同样获得巨大成功。也就是说，西方人想象中的西藏是一个充满着神秘色彩、被大大浪漫化了的地方，西藏的现实与西方公众离得太远，过于隔膜，大多数人对达赖喇嘛及其追随者所从事的政治活动的本质也没有什么了解。在这种情况下，他们就很容易被一些表面现象所迷惑，被一些情绪化的宣传所欺骗、所鼓动。1979年，达赖第一次访问美国。1987年6月18日，美国众议院通过关于中国人权问题的修正案和关于“中国在西藏侵犯人权”的修正案，后者是西方议会在80年代第一次利用西藏问题做反华文章的议案。该修正案称，美国应当敦促中国政府对达赖作出的“进行建设性对话”的努力采取相应的行动，总统应当指示美国官员更加关注西藏人民的忧虑，同所有关心西藏侵犯人权的人密切合作，并寻求美国政府和人民能为之效力的领域。[55]中国政府对此表示了强烈愤慨和不满。并在6月下旬安排来访的前总统卡特访问了西藏。卡特访问后在接受采访时表示，他对宗教自由在西藏得到保证感到很高兴，西藏人民在发展经济的同时将保留自己的文化遗产，西藏发展是有前途的。[56]卡特对西藏人权状况的肯定评价遭到共和党保守派议员的猛烈攻击。9月17日，参议院外交关系委员会举行中美关系听证会。赫尔姆斯等对中国的人权状况，包括对西藏的政策进行放肆攻击。[57]

与此同时，美国国会不顾中国方面的一再劝告，邀请达赖喇嘛第四次访问美国。达赖此次访美，名义上是供祭建在印第安纳州的一座舍利塔。他在接受纽约亲台湾的《世界日报》的采访时说，他的美国之行的主要目的，“第一是宗教目的，如阐扬佛理，主持宗教仪式”，另外则为政治目的，拜访一些国会议员……并“代表600万西藏人民感谢他们在揭发中共侵略和暴行统治的史实上的仗义执言”。[58]9月21日，达赖在众议院人权小组会议上发表讲话，他不顾基本的事实，称西藏到“人民解放军1949年至1950年侵入西藏的时候一直是一个完全独立的国家”，对西藏的现状进行大肆攻击，并提出了所谓持久解决西藏问题的“五点计划”，包括“使整个西藏变成一个和平区”，“中国放弃向西藏地区移殖人口政策，因为这威胁着西藏民族的根本生存”，“尊重西藏人民的根本人权和民主权利”，“恢复和保护西藏的自然环境”，“就西藏未来的地位以及西藏人民和中国人民之间的关系问题举行诚挚的谈判”，等。[59]当晚，参议员佩尔和赫尔姆斯在参议院外交关系委员会会见了他。为了扩大达赖访问的影响，58名国会议员联名致函里根总统，要求运用他的影响力和美国的外交压力，促成西藏问题按照达赖的建议得到解决。22日，佩尔等6名议员联名致函赵紫阳总理，表示支持达赖提出的“五点计划”。28日，中国外交部新闻发言人表示坚决反对任何把西藏从中国分裂出去的言论。中国国家民族事务委员会发表声明，对美国政府没有采取措施制止达赖在美国进行政治活动表示严重不满。[60]

就在达赖访美期间的9月27日和此后的10月1日，藏独分子在拉萨挑起了两次大的骚乱。9月27日的骚乱是1959年以来拉萨发生的第一次街头抗议示威。这两次骚乱每次都只有数十人参加，并很快得到平息。美国某些报刊和新闻社大肆渲染拉萨事件，极力指责中国践踏人权。美联社1987年10月5日报道了“西藏流亡议会”呼吁联合国干涉和西藏在国外的三座寺庙呼吁联合国支持西藏独立的消息。10月9日又报道了达赖致电世界各国领导人要求他们干涉拉萨事件的消息。10月15日美联社又说，达赖建议就西藏问题举行公民投票。美国各大报纸连篇累牍地报道了拉萨骚乱的过程，这些报道都带有强烈的反华色彩。美国国会也对平息拉萨骚乱作出了激烈的反应。10月6日，参议院以98对0票通过一项没有约束力的决议，污蔑中国继续无视联合国提出的停止在西藏侵犯人权和实现西藏人民自决权利的要求，敦促里根政府向北京施加压力，使其积极响应达赖为就西藏的未来地位进行“建设性对话”的努力，并呼吁里根会见达赖，建议美国向西藏大约10万难民提供20万美元的援助。[61]

美国国务院也对中国政府平息拉萨骚乱表示“遗憾和悲哀”。10月13日，舒尔茨国务卿在众议院外交事务委员会听证会上说：“我们对包括西藏在内的任何地方侵犯人权的行为的态度都是非常明确的……我们对此感到遗憾。”但舒尔茨重申美国政府的立场是：西藏是中国的一部分。[62]14日，负责亚太事务的助理国务卿帮办芮效俭在众议院外委会作证。他说：“为了影响中国改变它对人权的态度，我们必须坚定地坚持我们的原则，同时承认，当中国在与我们这样的国家建立更密切的关系时，当中国向外部世界开放它的国门时，它对人权的关注给予了更多的注意。”在看待中国对西藏的态度时，要考虑到中国传统的儒学对权威和服从的强调，以及近代中国所经历的混乱和屈辱，以及中国担心在这样一个人口众多的国家里实行民主可能引起社会动乱和无政府状态，美国人从自己的传统出发，与中国人对这些问题看法不同。从1980年以来，西藏出现了正面的潮流，中国政府给了西藏人更大的自由，鼓励流亡的西藏人回来，达赖喇嘛也曾派了6个调查团回西藏，有的调查团是由他的近亲率领的，西藏也已经向外国人开放。1986年参观西藏的外国人就达到近3万人。他特别强调，必须将政府在西藏人权问题上的立场和对达赖的政治要求的立场区别开来，美国政府支持前者，而不支持后者。他还说：

美国政府认为西藏是中国的一部分，而不以任何方式承认达赖声称由他领导的西藏流亡政府……美国政府不支持达赖的五点计划。不论美国还是任何联合国的成员国都不承认或曾经承认西藏是一个独立于中国的主权国家。我们不认为把西藏的人权状况……与一项与美国政策相左并构成对另一国家内政干涉的政治计划联系起来是符合美国利益的，或符合西藏人民的利益的。

他还对达赖在美国从事政治活动表示不满，达赖纯粹是以宗教领袖的身份得到签证的，他在以前的3次访问都没有从事过政治活动。[63]这样的证言显然不能使一些国会议员满意。一些议员竭力鼓吹“西藏独立”，众议员兰托斯指责国务院没有严厉谴责中国，并声称他要同国会人权小组的成员去西藏作“调查”。[64]

10月21日，由兰托斯牵头，58名众议员（其中25名来自加州）致函里根总统，要求他运用他的“巨大影响和美国政府全部的外交力量，根据达赖提出的建议，促使关于西藏地位的问题顺利得到解决”。12月3日，国会参众两院联席会议通过所谓“中华人民共和国在西藏违反人权”的修正案。15—16日，国会两院分别正式通过了这一修正案，作为《国务院授权法》的附件，从而使总统难以否决。该法案支持达赖的“五点计划”，散布西藏是“国家”的观点，要求美国总统会见达赖，把西藏问题作为对华政策的重要方面。更有甚者，该法案竟要国务院对中国的其他非汉民族的权利表明态度，破坏中国民族关系的企图昭然若揭。[65]1988年1月11日，国务院对上述附件作出书面表态说，美国政府把达赖喇嘛作为一个宗教人物而予以尊重，但并不承认他自称为“流亡政府首脑”的说法，也不承认他声称对西藏拥有政治权力的说法。美国政府认为西藏是中国的一部分，这是美国政府长期所持的立场。[66]此后，美国政府又多次重申了这一立场。1988年4月13—17日，芮效俭应邀对西藏进行了访问考察。他在访问后说，从他1981年访问西藏以来，拉萨有了惊人的变化，出现了许多新的建筑。他说，他感到拉萨仍有“潜在的紧张局势”，但没有看到3月5日的冲突造成什么具体损失。[67]总之，里根总统任内，国会一些人利用西藏问题兴风作浪，向行政机构施加压力，但在中美关系全面发展的大形势下，里根政府在西藏问题上仍然比较谨慎，对达赖的政治活动没有予以支持。

1988年，美国人权观察/亚洲委员会在联合国人权会议上散发了一本名为“西藏的人权”的小册子。其中把西藏描绘成“世界上人权遭受侵犯最严重的地区之一”，要求美国政府对“中国在西藏的罪恶”采取强硬立场。[68]

达赖流亡集团为了扩大影响，在美国成立了专门宣传西藏问题的组织，其中最主要的是“声援西藏国际运动”（International Campaign for Tibet）。该组织成立于1988年，在美国注册，以华盛顿为基地，以游说国会为主要任务。这个组织的活动十分活跃，内容非常广泛。国会通过有关西藏的决议，建立“美国之音”藏语广播，给西藏移民发放签证，为流亡的西藏人提供富布赖特奖学金，等等，在这些活动中“声援西藏国际运动”等组织都起了重要的作用。[69]

1989年3月6日，藏独分子又在拉萨挑起骚乱。这次骚乱比1987年的两次都大，持续了3天，造成经济损失达1000万元以上。暴徒公然使用枪支，打伤打死公安干警多人。3月7日，中国政府宣布在拉萨实行戒严，直到1990年5月1日才解除。达赖集团的支持者们利用这一事件，攻击中国政府，媒体也不失时机进行炒作。美国国会两院接连就此通过决议。3月16日，参议院通过一项决议，支持在拉萨闹事的西藏少数分裂分子，要求美国政府将西藏问题作为中美关系的重要部分，并要求政府建议联合国派一个观察小组去“监视西藏的局势”。[70]此举遭到中国政府的强烈反对。

北京政治风波后，西方掀起反华逆流，对中国联合施压，人权问题在中美关系中突出了，西藏问题也愈加被一些人看好用来作为对中国施加压力的工具。达赖集团与美国反华势力互相利用，结合得更加紧密。1989年7月21日，达赖喇嘛在纽约接受由众议员兰托斯和约翰·波特颁发的美国国会第一个人权奖“沃伦伯格奖”。兰托斯称，在支持达赖“争取人权”的斗争中，美国“国会大概是最积极的支持组织之一”。[71]10月，诺贝尔委员会将当年诺贝尔和平奖授予了达赖喇嘛。这是西方势力利用人权问题公然干涉中国内政的一个举措。新加坡《联合早报》在一篇评论中精辟地指出：“诺贝尔委员会的这次决议，却可能开一个危险的先例。达赖喇嘛到西方求援之时，西方‘好打不平’的人也只是给他口头上支持。因此，诺贝尔委员会的这次决定，真正的用意其实只是在给中国政府好看……但诺贝尔委员会为了要做给人好看，甘冒干涉别国之指责，有违它原有的宗旨，有损它本身的形象，恐怕也是‘得不偿失’。”[72]获奖大大助长了西藏分裂分子的气焰。达赖表示，“获奖将有助于促进建立一个独立的西藏”。他在12月10日领取该奖时重申了他关于西藏的“五点计划”，并说，“西藏问题的任何解决方案只有在得到国际保证下才有意义”。[73]显然，他企图使西藏问题国际化，尽可能地寻求国际社会对他的保障和支持。此后，达赖流亡集团加大了“西藏问题国际化”的力度，达赖及其顾问更加频繁地到西方各国访问，结交各国政要，与各国人权组织和活动分子密切联系，给西方反华逆流推波助澜。

北京政治风波后，一些“民运”分子流亡海外，他们很快与西藏分裂分子勾结起来，共同从事反华活动。达赖对此十分重视。他说：“西藏与中国难民之间的合作日益增大，从而会有助于中国的民主事业。我们现在在海外会晤中国人的机会增多了。我们也在要求得到更多的自由与民主”，双方之间“正在建立新的更加密切的关系”。[74]

在美国对中国实施的制裁中，西藏问题也是一个重要内容。1990年2月，布什总统签署了一项修正案，批准参议院建立“美国之音”藏语广播的动议，并拨款100万美元作为流亡藏人奖学金。3月23日，参众两院又通过联合决议，敦促总统宣布当日为“支持中国及西藏自由、中国人权运动日”。此外，国会还批准了1000个藏人特殊签证。

在苏东剧变以后，达赖集团将所谓“西藏人权问题”的宣传上升到“民族自决”，胡说“根据国际法的原则，西藏是一个被占领的国家”，“西藏人民遭受着一种形式的殖民或外国统治”，“在中国统治下，西藏人民不断受到对人权的侵犯”。[75]1991年是西藏和平解放40周年。达赖流亡集团把这一年定为“国际西藏年”，起劲地进行分裂活动，并且决心在打破国家首脑不接见他的惯例方面取得突破。3月，达赖先到英国访问。虽然达赖极力争取，但梅杰首相还是没有接见他，令他非常失望。3月下旬，达赖应美国国会邀请再次到美访问，进行为期4周的宣传“国际西藏年”的活动。在国会的压力下，布什总统于16日在他的住处会见了达赖。这次会见没有安排在达赖的日程表上，也没有记者在场。白宫官员解释说，布什总统之所以在他的个人住处而不是在椭圆形办公室会见他，就因为达赖不是国家元首。不管怎样，这次会见突破了以往美国政府高级官员，更不要说总统不会见达赖的惯例，也为其他国家首脑接见达赖开了一个恶劣的先例。会见以后，4月18日，白宫发言人菲茨沃特在新闻发布会上说：“美国从来没有承认过西藏独立。然而我们多次向中国政府提出我们对那个国家——我是说西藏——发生侵犯人权的事情感到关切，我们将继续劝说达赖喇嘛的信徒和北京政府恢复和平对话，以解决他们之间的问题。”[76]中国政府通过美国驻华大使芮效俭向美国政府提出了强烈抗议。18日，达赖在国会发表演说，并受到众议院议长福利和参议院多数党领袖米切尔、少数党领袖多尔等5名国会领导人的接见。同日，参议院通过了一项支持“西藏自由和人权”的决议。当年年底，梅杰首相在唐宁街官邸也会见了达赖。

在克林顿当政的头两年，人权问题曾一度成为美国对华政策最突出的问题。克林顿政府对西藏问题给予更大的关注，并开始公开指责中国的西藏政策。负责亚太事务的助理国务卿洛德在1993年3月31日第一次向参议院外交关系委员会阐述美国对该地区的政策时，讲到了中国所存在的“一系列严重问题”，他首先提到的就是“包括在西藏广泛地践踏人权”。[77]行政机构态度如此，国会一些人就更加肆无忌惮。1993年4月达赖再次访问美国，他此行的一个主要目的是会见美国新领导人，对他们进行游说，争取他们的支持。27日，戈尔在白宫副总统办公室会见达赖。这时，克林顿“路过”戈尔办公室，也进来参加了他们的会晤，与达赖“简短地谈了一会”。[78]这样，达赖第一次在白宫受到正式的接待，而不是在总统的私人住处。第二天，克林顿总统发表一份声明，其中说：“达赖喇嘛因为他在精神上的领导作用而受到国际社会的尊敬……我很赞赏地听取了达赖喇嘛对包括西藏在内的中国形势的看法……美国政府继续敦促北京和达赖喇嘛恢复对话，迫使中国解决在西藏的侵犯人权问题。”[79]

在达赖与克林顿会晤之前，26日，达赖在国会发表了演说，与洛德共进了午餐，并参加了克里斯托弗国务卿在国务院举行的招待会。28日，他拜会了参议院两党领袖米切尔和多尔，并与参议院外委会成员共进了午餐。达赖喇嘛与美国领导人和美国国会领导人讨论的话题之一是，要求美国政府支持反对中国政府“向西藏以令人震惊的比例大规模移民”，其目的是为了“使藏人在西藏成为少数”。5月28日，克林顿宣布有条件地延长中国的最惠国待遇一年。在他的“行政命令”所列的条件中，有一项就是“保护西藏独特的宗教和文化遗产”。在他同日致国会的报告中，更是把中国政府“寻求与达赖喇嘛或他的代表恢复对话”作为对华最惠国待遇的一个条件。[80]而这一决定是在西藏再次发生一周骚乱之后作出的。这样，西藏问题作为中美关系中人权问题的一部分，被提升到了前所未有的突出地位。

1993年，中国在满怀热情地申办2000年奥运会。美国国会竟然以中国“侵犯人权”为由，粗暴干涉中国人民的正当权利，践踏奥林匹克精神，反对北京申办。在国会通过的决议中也拿西藏问题大做文章，他们把达赖及其追随者的说法搬来，称“中国政府正蓄意向西藏大规模移民，以便将西藏当地的藏族变为少数民族，同时还在有组织地压迫藏人和他们的文化与宗教”。[81]美国国会的决议案恣意损毁中国形象，起了恶劣的作用。

1993年10月上旬，负责人权事务的助理国务卿沙特克来华访问，专门与中国有关部门讨论人权问题。中国政府还安排他去西藏访问。可惜他戴着有色眼镜看待中国的人权状况，认为中国在人权方面“没有进展”。[82]11月中旬，亚太经合组织领导人在西雅图举行非正式会议，会议期间，中美两国领导人举行了会晤。这是从1989年北京政治风波以来中美两国最高领导人的第一次会晤。江泽民主席强调处理中美关系要放眼世界，要着眼于未来。克林顿则提出了中美关系中的一系列具体问题，包括敦促中国政府促进西藏的文化和宗教自由，并同达赖喇嘛开始对话。这是美国政府第一次在最高层会晤中提出西藏问题。但行政当局与国会的立场还是不同的。1994年4月国会在《1994和1995财政年度对外关系授权法》中又别有用心地提到西藏问题。5月16日，国务院发言人发表声明，重申西藏是中国的一部分，称这是美国的长期政策；不论是美国，还是其他任何国家，都不认为西藏是一个主权国家；美国不承认“西藏流亡政府”。17日，中国外交部发言人发表谈话，对上述声明表示赞赏，并希望美国“切实履行其承诺”。[83]

1994年5月，美国政府又该就是否继续延长中国的最惠国待遇作出决定。5月26日，国务卿克里斯托弗在向总统报告中国人权状况时，一方面承认中国取得了若干进展，一方面认为“不能说已经达到了行政命令中提出的要求”，其中包括“无视达赖喇嘛和解性的公开声明，拒绝进入与达赖喇嘛的对话”。在讲到“美国对中国人权的未来政策”时，报告中列举六点措施，其中就有两点涉及西藏：进一步运用“美国之音”和“自由亚洲”电台，同时“使用汉语和藏语”进行广播，报道各种促进中国与外部世界更广泛接触、“尊重基本人权原则”的消息；与联合国及国际社会更紧密合作，“监视中国的人权状况”，并将美方对中国人权状况的看法更广泛地予以报道，吸引更多的注意，“在这一方面，在承认西藏是中国的组成部分的同时，提倡在西藏实质性地改善人权状况，并促进在达赖喇嘛与中国政府之间进行实质性讨论”。克林顿在5月26日的记者招待会上也再次指责中国“压制西藏的宗教和文化传统”。[84]

1995年9月，经过设在华盛顿的“国际争取西藏独立运动”的安排，达赖喇嘛再次到美国活动。他先后到北卡罗来纳州的温盖特、亚特兰大、休斯敦、波士顿和华盛顿，并在亚特兰大和休斯敦的大学发表演讲。8日，当他在波士顿的王氏艺术中心发表演讲时，马萨诸塞州参议院议长巴尔杰在会上宣布，该州州长韦尔德决定，9月9日为“西藏自决日”，以表示对达赖争取西藏自由努力的支持。11日，达赖到华盛顿进行为期3天的活动。国会多名领导人，包括众议院议长金里奇、参议院外委会主席赫尔姆斯、众议院国际关系委员会主席吉尔曼、参议院多数党领袖多尔会见了他。13日，克林顿又以与上次相同的方式在白宫副总统办公室会晤了他，“顺便同他进行了短暂会谈”。白宫的一份声明称，“总统和副总统称赞达赖的决心——坚持致力于非暴力行动以及同中国进行谈判的务实做法”。美国政府继续“敦促中国政府同达赖或他的代表举行谈判以消除分歧”。当晚，达赖还在国会宪法大厅向国会议员和政要发表演说。9月14日，外交部副部长李肇星召见美国驻华使馆临时代办郝扶东，就美方安排戈尔副总统会见达赖和克林顿总统同达赖进行所谓“顺便见面”向美国政府提出强烈抗议。[85]

从1996年5月起，克林顿政府认真考虑调整对华政策，然后，中美关系有了明显改善，两国高层互访显著增加。但克林顿政府在西藏问题上的立场没有改变。“自由亚洲”电台的藏语广播于1996年12月2日开始播音。中国外交部对此提出抗议，认为这是冷战思维的后遗症，是对中国内政的粗暴干涉。奥尔布赖特国务卿在1997年2月下旬访华与中国领导人的会见中，在4月下旬钱其琛副总理兼外长访美时，都一再提出了西藏问题。4月21日到24日，达赖喇嘛再次到美国活动。23日，克林顿总统再次“顺便”在副总统办公室会见了他，并再次表示“继续关注西藏文化和宗教保护”。事后白宫发言人麦柯里发表声明说，克林顿利用这次会晤只是“表达总统对达赖喇嘛的尊敬，并建议中国同达赖或其代表进行对话的愿望”。他在下周会见钱其琛副总理时，在今秋同江泽民举行最高级会晤时，还将“表示这种感受”。[86]

1997年8月，众议院拨款委员会成员沃尔夫以旅游签证访问了西藏。他自称是从1959年以来访问西藏的第一个在任的众议员。但他是专门到西藏去搜集攻击中国政府的材料的。回国以后，他根据捕风捉影的材料整理了一个报告，大肆丑化西藏的人权状况，说什么中国政府在向西藏“大规模殖民”，“汉人的数量已经超过了藏人”，在拉萨有16万汉人，只有10万藏人；西藏非常闭塞，“没有看到一张报纸和一本杂志”，只有“美国之音”和“自由亚洲”电台给西藏人带来外部的消息，而且“美国之音”是西藏“人人都听的”；“监狱在西藏是一个发展中的产业”；“藏人做一切事都要得到汉人的允许”，“一切都由汉人控制”，西藏人“正在被毁灭”，“西藏正在一点一点地消失”，如此等等。最后，他提出了9点要求和建议，包括：政府要指定一个西藏的特别代表；在江泽民主席访问期间要向他提起西藏问题；继续努力，使西藏向国际传媒和人权集团开放；国际红十字会和监狱局访问西藏监狱；参众两院议员访问西藏；世界宗教领袖访问西藏，等等。[87]他将自己的报告广为散发，尤其是在江泽民主席访问美国之前，影响十分恶劣。

不知是由于这名议员的敦促还是克林顿本来就准备这样做，在江泽民主席访美时克林顿确实提出了西藏问题，而且两国领导人还在记者招待会上进行了公开辩论。10月26日至11月3日，江泽民主席对美国进行国事访问。10月29日，在两位首脑的会谈中，西藏问题有所涉及。在会谈后紧接着举行的联合记者招待会上，两位领导人就西藏问题进行了针锋相对的交锋。江泽民说：

在中国，人民享有宗教信仰的自由。但在这一问题上，我认为西藏的宗教自由问题和触犯刑法问题是处在两个截然不同的框架内的。我希望我们［两国］之间应该增进了解。

他还表示欢迎更多的外国人到西藏去参观访问，“亲眼去看一看”那里的情况。

克林顿敦促中国政府在“中国对西藏的主权得到承认的情况下，与达赖喇嘛进行建设性的对话”。

为了利用西藏的人权问题向中国施压，克林顿政府在国务院中设置了西藏事务特别协调员。从1994年起，国会开始考虑设置美国西藏特使的问题。佩尔参议员在提出他的议案时说：“我想起，让前任政府进行认认真真的、有见识的关于西藏问题的讨论是多么困难……一名西藏特使将能保证美中关系中的这一重要部分在高层政策讨论中不断得到反映。此外，这也能保证，同一个行政官员将能与国会经常进行深入的讨论。”[88]

在1995年和1996年的《国务院授权法》中都提出了设立大使级的西藏特使的条款，以敦促中国政府与达赖喇嘛进行对话。行政当局反对这一设置，因为美国向它承认为是中国一部分的地区派遣特使显然是违反国际惯例的。但为了表示对西藏问题的重视，奥尔布赖特国务卿决定任命一名西藏事务特别协调员，而且为了制造轰动效应，任命的日期就选在江泽民主席离开华盛顿去外地访问的10月31日，首任人选是国务院政策规划司司长克莱格。这项设置的目的是“促进在西藏的人权，保护西藏独特的宗教、文化和语言遗产。中心的目标则是促进中国政府与达赖喇嘛之间的实质性对话”。在此之前，国务院发言人伯恩斯在记者招待会上解释说，西藏事务特别协调员不具大使衔，因为大使衔“可能意味着西藏不是中国的一部分，而‘我们相信西藏是中国的一部分’”。[89]11月6日，克莱格在众议院国际关系委员会的听证会作证。他一方面承认中国政府在发展西藏方面投入了大量的资源，同时认为西藏是“中国最贫穷的地区”，“并且不是所有藏人把中国政府刺激经济的努力看作是正面的发展”，尤其是大量汉人来到西藏，“对于保存西藏特色提出了严重的挑战”。他承认中国政府已经针对西藏自治区境内的藏人的关切采取了一些措施，当局也允许许多传统的宗教活动，但他说，当局“仍然禁止一些活动，尤其是那些被视为是持不同政见者的工具的活动。作为控制分裂主义活动的手段，政府严密监视着喇嘛和寺庙”。关于美国对西藏的政策，他谈了三点。第一，“美国的政策是明确的，我的任命并不表示美国对西藏政策的改变。美国与世界各国一样，认为西藏是中国的一部分。”第二，惟其如此，美国与西藏流亡政府没有外交关系。“美国与达赖喇嘛的接触是把他作为世界上重要的宗教领袖和诺贝尔奖得主。美国总统和副总统几次会见他是表示我们国家对他尊敬的姿态。”第三，“在中国领土主权这个框架内，我们一贯敦促中国尊重西藏独特的宗教，语言和文化传统”，鼓励达赖喇嘛及其代表与中国政府之间的对话。他表示相信，“两者之间的沟不是不可跨越的”。[90]

美国国务院任命专人负责西藏事务，这在美国还是第一次。美国既承认西藏是中国的一部分，却又在国务院中专门设立西藏事务特别协调员，这本身就是自相矛盾的立场。属于中国内政的西藏事务又何劳美国来进行“协调”呢？中国政府对于这种明显干涉中国内政的行为当然不能置之不理。外交部发言人在声明中指出：“中国坚决反对西藏事务特别协调员的任命”，“西藏是中国不可分割的一部分，这是一个被国际社会所承认的事实。西藏事务是中国的内政。任何其他国家都不应该也没有权利进行干预或干涉”。[91]

1998年6月克林顿总统对中国进行回访时，他又在最高层提起了西藏问题，两国领导人在6月27日的记者招待会上进行了比前一年更多的公开辩论。克林顿总统一开始就说：“我敦促江主席与达赖喇嘛进行对话，以换取达赖承认西藏是中国的一部分，承认那一地区独特的文化和宗教遗产。”江主席介绍了从1959年达赖离开西藏后西藏发生的天翻地覆的变化，西藏经济的发展，全国各地对西藏的支持，以及中央政府在保护西藏宗教信仰方面作出的努力。他说：“根据中国的宪法，宗教信仰自由在全国，包括在西藏是受到保护的。”至于与达赖喇嘛的对话，他说：“如果达赖喇嘛能公开声明，西藏是中国不可分割的一部分，同时他必须承认台湾是中国的一个省，那么对话与谈判的大门是敞开的。实际上，我们与达赖喇嘛之间有若干沟通的渠道。我希望达赖喇嘛在这方面作出正面的回应。”江泽民讲完，克林顿又作了补充说明，表示同意西藏是中国的一部分，理解为什么与达赖喇嘛的对话要以承认这一点为前提条件，同时希望中方采取“政治”行动，以便使西藏人“有权利实行他们的宗教信仰自由”。[92]在为时仅一个小时的记者招待会上西藏的话题被一再提起，可见克林顿对此的重视程度了。

第三节 香港问题

1984年12月19日，中英两国经过2年多22轮艰难的谈判，终于在北京正式签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》。声明规定，中国政府将于1997年7月1日起对香港行使主权，英国政府于同日将香港交还中国政府；中国政府将根据宪法设立香港特别行政区，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权；特别行政区政府由当地人组成；香港现行的资本主义制度和生活方式50年不变；香港特别行政区将保持自由港、特别关税地区的地位，等等。《联合声明》的签署圆满地解决了中英两国历史上遗留下来的问题，对香港保持繁荣和稳定作出了相应的安排，也为和平解决国际争端创造了一个新的范例，受到国际社会的普遍欢迎。

保持香港的繁荣和稳定是中美两国的共同利益之所在。美国在香港有重要利益。冷战时期，香港由于其独特的地位，既是中国与西方世界接触的一个窗口，又是西方世界了解中国的一个渠道。香港是东亚重要的金融中心，东西方贸易的重要的转口港。在中国实行改革开放之初，中国对外贸易的大约60%是通过香港进行的，境外在中国大陆的投资，包括中国台湾和其他国家的外资以及香港本身的投资，有70%是通过香港实现的。从50年代以来，美国在香港的经济利益不断发展，80年代初，美国在香港有800家公司，1981年美国在港投资达到27.4亿美元（商界估计可能达60亿美元），美国是香港的第二大投资者，有1.8万美国人在香港工作，美港双向贸易1983年已达430亿美元。在80—90年代，美港经贸关系进一步发展，到1996年，约有1100家美国公司在香港拥有资产或在香港经商，美国在香港的投资达140亿美元，约有3.7万美国人在香港工作和生活。香港美国商会是美国本土以外最大的非官方商业机构，以至香港美国商会主席卡姆曾说，“香港是美国的前哨”。香港也是美国外资的重要来源，尤其是西海岸。根据商业部统计，到1991年，香港在美国的投资达120亿美元。香港也是来往于太平洋和波斯湾的美国海军的重要中继站，在90年代中期，每年有60到80艘次舰只来港访问、停靠。香港还是美国在亚洲的情报中心之一。美国利用其在港众多的机构以及香港与外部联系的极为方便的条件，搜集中国大陆和亚洲其他国家的情报。[93]因此香港的未来直接关系到美国的政治和经济利益。

美国十分关注中英就《联合声明》进行的谈判。1983年1—2月间，美国国务卿舒尔茨作东亚之行，除访问日、中、韩3国外，他还访问了香港，在香港举行了美国驻东亚国家使节会议，拜访港督尤德，了解中英谈判的情况，并表明“美国对香港繁荣与稳定的兴趣”。1984年7月，舒尔茨借出席东盟年会的机会再次访问香港，尤德向他介绍了谈判情况，舒尔茨表示了对香港所取得的成就的钦佩，认为香港是“一个没有资源而只有人民的智慧和勤劳的欠发达地区取得可观经济成功的范例”，虽然美国在中英谈判中不能起什么作用，但美国“强烈支持”为实现香港繁荣稳定而采取的各种努力。但美国政府同时知道美国公开介入关于香港前途的谈判是缺乏法律依据的，根据《国际法》，非缔约一方对于其他国家的双边协议通常不采取正式的官方立场。美国公开表现出偏袒谈判中的某一方也是不明智的，因此国务院官员在给舒尔茨1983年1月访港准备的备忘录中强调，要“避免造成美国在香港前途问题上偏袒某一方的印象”。[94]

中英《联合声明》草签（1984年9月26日）的当天，舒尔茨就发表声明表示欢迎，称美国“相信这一协议将为香港未来的继续发展提供一个稳固的基础”，并说：

我们注意到双方所作的声明，表明香港的生活方式在1997年后的50年间将得到保证，香港现存的制度也将在特别行政区继续存在……美国将提供任何可能的帮助，通过与联合王国和中华人民共和国的密切合作来维持香港在国际机构中的适当参与。[95]

美国是对《联合声明》作出反应的第一个国家，这样迅速的反应也足以反映出美国的关注。美国感到满意的是中国政府作出的“港人治港”、“高度自治”、“50年不变”的承诺。实际上，在中英谈判期间，尤其是在1984年赵紫阳总理访美和里根总统访华时，双方已经一再谈到香港问题，中方也已经向美方作了许多解释。舒尔茨国务卿也向中国政府清楚表明，美国同意香港的交接，但美国对香港的稳定感到兴趣。美国驻香港总领事李文在《联合声明》达成4天后表示，在97政权交接后，美国仍将把香港作为单独的贸易伙伴，包括纺织品配额。布什副总统在1985年10月访问香港时也作出了类似表态，强调了中方作出的50年不变的保证。[96]在中英两国把声明提交联合国后，美国在投票中又积极带头表示支持。美国也积极支持香港在关贸总协定中的地位安排，1986年香港成为关贸总协定的正式成员。美国政府还鼓励商界保持对香港的信心，继续维持美国在香港的存在。

但美国国会中却有不同的声音。1984年5月众议员坎普和兰托斯的联合提案就曾提出过支持香港居民“享有自决权”的问题。1984年总统大选中，共和党的党纲也支持所谓“自决权”，但舒尔茨批驳了这种说法，美国政府表示无意挑战中国对香港的主权。[97]

1989年春夏之交的政治风波后，美国带头制裁中国，使中美关系急剧恶化，美国的香港政策也随之发生了变化。

香港的所谓“民主势力”深深地卷入了政治风波，在风波酝酿和发展期间，他们组织集会和游行示威，为大陆的“民主势力”提供大量资金和物资援助。香港一些媒体进行密集报道，大肆炒作，推波助澜。风波之后，香港“民主势力”对抗中国政府的活动进一步加强。1990年4月，香港第一个政党香港民主同盟成立，“民主势力”的头面人物李柱铭出任主席，司徒华为党鞭。1994年“港同盟”又与另一政党合并，正式建立民主党。政党政治开始作为香港社会的一种新现象。

英国政府与中国达成《联合声明》本来出于无奈，北京政治风波后，尤其在1991年苏联解体后，英国改变了在香港问题上的合作态度，实行强硬政策，并试图把香港问题国际化，为中国在1997年7月1日后接管香港设置障碍。美国在一系列问题上积极配合英国政策，开始介入香港事务。

北京政治风波发生后，美国一些保守派智库极力鼓吹美国介入香港事务。美国国会支持所谓“自决权”的呼声再起。1989年8月，众议员坎贝尔和波特再次提出支持香港居民“拥有自决权”的联合提案。虽然只有少数议员支持“自决权原则”，但香港“民主化”却受到国会的普遍重视。1989年夏天，美国国会正在讨论移民改革法案。在1989年7月参议院通过的《肯尼迪—辛普森法案》中，香港被当作“半国家”对待，给予特别照顾，使其移民配额从1990财政年度的5000个增加到10000个。1990年8月，众议院通过《莫里森法案》，将香港的移民配额从5000个增加到20000个，即享有一个国家的移民配额。同时在1992—1994年内，为美国在香港公司的高级雇员提供15000个移民签证。两院会商委员会经过协商，于10月25日达成一致，同意从1991年到1993年将香港的移民配额由每年5000人增至10000人，到1994年则增至20000人；法案还为36000名香港美国公司的雇员及其家人提供移民签证，即1991年到1993年每年12000人。10月27—28日参众两院分别通过该法案，11月29日，布什总统正式签署了《1990年移民法》。[98]

在许多美国议员看来，移民政策不能解决香港的所有问题，因为能够移居美国和其他西方国家的人终究是少数，绝大多数香港人还是要在香港生活下去；而他们又怀疑中国政府能否真的保持“50年不变”。因此他们认为对香港最好的保证是建立一套“民主制度”。1991年9月20日，参议员麦康奈尔向参议院提出了《1991年美国—香港政策法》。10月8日，众议员波特也向众议院提出了类似法案。两个法案的文字稍有不同，内容几乎完全一样。法案分3个部分阐述了美国的政策。

第一部分是“美国的政策”。从双边关系、香港参加多边组织、美港商务关系、交通、文化教育等5个方面规定了美国的具体政策。其中强调美国应在经济、贸易、金融、货币、航运、通讯、旅游、文化、体育等方面与香港建立直接的双边关系，并在回归后加以维持和扩大；香港回归后保留驻港总领馆及其他官方和半官方组织，邀请香港在回归后继续在美国保留现有并设立其他官方的和半官方的机构；维持和扩大与香港的经贸关系，继续在进口配额和原产地证书问题上把香港“作为一块单独的领土”来对待；在回归前及其后，应继续把香港作为一块分别对英国或中国“完全自治的领土”来对待，等等。第二部分是“香港在美国法律地位中的作用”。其中规定，香港回归后，美国应在移民配额之类问题上继续把香港当作一个单独的领土来对待；主权变化不影响美国对香港所承担的法律义务；美港在回归前所签订的所有条约和其他国际协定包括多边公约在回归后继续适用。第三部分是“报告条款”。要求国务卿向众议院议长和参议院外交关系委员会主席提交关于“《联合声明》在香港的实施情况”的报告，美港双边关系及本法案提到的香港政策的实施情况；国务卿在编写有关经济关系和人权等问题的“国别报告”时应包括关于香港的单独的“分项报告”。麦康奈尔的法案在国会内得到广泛的支持。[99]

美国政府对法案表示支持，并与国会保持着密切的联系。1992年3月，负责东亚事务的助理国务卿所罗门对香港进行了访问，会见了港督卫奕信、一些立法会议员、社团领袖及商界重要人物。4月2日，他在参议院的听证会上表达了对香港的未来的信心，认为国会一些关于香港将衰落的报告“肯定是夸大其词”，“人们对这块土地充满着希望，对它的未来抱有高度的乐观主义”。他强调“美国在香港的重大利益”，强调“美国正对中英《联合声明》保持香港继续作为国际商业和金融中心的地位的目标提供切实支持”，强调美国对香港的顺利过渡具有重大实际利益，美国的政策将在这一进程中起重要作用。在麦康奈尔法案中人权问题并不突出，而所罗门在证言中却强调了美国对香港人权的关注，认为“完全成功的过渡必须保障人权，这是经济繁荣的基础”，声称1991年香港立法局通过《人权宣言》是香港“为规范其尊重居民人权的承诺”所采取的步骤。而1991年立法会的直接选举和“民主派在选举中的胜利”，则被看作是“推进民主进程的一个步骤”。认为中国媒体抨击立法会议员中某些“民主派”人士以及中国政府任命44名顾问的做法“表现出中国对民主化进程感到不安”。他要求中国“尊重民意，不要采取易使香港无法维护国际公认的人权和基本自由的行动”，并称，“香港1997年后的命运将是衡量中国自身改革和它同国际经济政治体系关系的一个尺度”，“中国如何行使主权将影响美国对华态度”。他还表示支持麦康奈尔法案的目标，以“确保”1997年后“美港继续保持密切关系”，“把香港作为一个有别于中国的非主权实体是为了适应美国法律的需要”。[100]

国会也给一些香港人提供了讲坛。香港知名的“抗中拒共”的“民主派”人士李柱铭在证言中恶毒攻击中英《联合声明》，妄称，“英国把550万香港居民交给中国，让人想起二次大战中把550万犹太人交给纳粹德国”。一些国会议员把他称作“香港的达赖喇嘛”。有传闻说，麦康奈尔法案的最初稿本正是由他起草的。[101]

听证会后，麦康奈尔又对法案进行了修改，主要是增加了关于美国支持香港民主化和关于人权的内容。1992年5月21日，参议院通过了修改后的法案。8月11日，众议院在将法案进行修改后予以通过。9月17日，参议院通过了经众议院修改的文本。10月5日，布什总统正式签署成为法律。

《美国—香港政策法》的出台标志着美国对港政策调整的完成。美国从此拥有了一个全面应对香港问题的政策的法律框架，内容涉及香港的政治、经济、社会生活的方方面面。它也保证了美国对香港政策在回归前后的稳定性。

《美国—香港政策法》与原先的法案有几点重要的修改。

第一，加强了人权方面的内容。在正式的条款前面的“调研结果和声明”部分，“国会声明”的第五和第六点写道：（5）支持民主化是美国外交政策的一项基本原则。既然如此，这项原则自然适用于美国对香港的政策。在1997年6月30日以后也同样成立。

（6）香港人民的人权对于美国具有极大的重要性，对于美国在香港的利益直接相关。香港主权的完全顺利交接必须保障人权。人权也是香港经济继续繁荣的一个基础。

第二，强调了美国法律在97回归前后的适用性和延续性。第201条关于这一点的规定语气明显加强，其中写道：

不管对香港主权的行使发生什么变化，但与香港有关的美国法律在1997年7月1日之后得以以在此之前适用的同样方式适用于香港……

由于这一款包括了上面提到关于移民问题的内容，所以关于移民配额的条款被删除了。

第三，关于“报告条款”的修改。上面提到的要求国务卿向国会报告中英《联合声明》的条款因为文字过于直白，在最后的文本中被改成国务卿应于1993、1995、1997、1998、1999、 2000年3月31日向国会报告“与美国利益有关的香港状况”，其中包括美国与香港之间的协议，对香港行使主权的变化可能对美国利益造成的影响，美港之间官方和民间的各种交流，与香港有关的美国法律的执行情况，出口控制方面的问题，“香港民主机制的发展”，香港参与多边论坛的状况，等等。[102]

从上述各条可以看出，《政策法》带有强烈的美国介入香港事务、干涉中国内政的色彩。《政策法》还规定，如果美国总统判定中国没有确保香港的高度自治，就可以取消香港在美国法律中享有的特殊地位。这等于说，美国将长期注视着中国是否兑现了诺言，美国将长期保持对中国的压力。《政策法》为美国政府实际上干涉香港事务提供了美国国内法的根据。10月上旬，刘华秋副外长召见美国驻华大使芮效俭，就美国总统签署明显干涉中国内政的《政策法》向美国政府提出抗议。

在香港回归之前美国介入香港事务的一个重要方面是支持彭定康的政改方案。

英国政府与中国达成交还香港的《联合声明》后，从未放弃在最后阶段为英国谋求特权和为中国设置障碍的打算。1992年4月，英国保守党在大选中获得连任，梅杰出任首相。新政府提高了香港事务在政府工作中的地位，并专门设立了香港事务委员会。7月，彭定康到达香港，出任第28任港督。彭定康于1990年1月起任保守党主席，为该党在选举中获胜立下了汗马功劳。他不是职业外交官，对中国和香港问题知之甚少。他曾到伦敦大学亚非学院突击进修过一段时间有关中国和香港的课程。英国政府有意找一个政治人士而不是外交人士出任末代港督，意思是政治人士可以耍一些手腕，而不受外交承诺的约束。彭定康到任不久，即通过所谓“政改方案”采取了与中国全面对抗的方针。虽然即将退休的卫奕信奉劝他在最后5年努力与中国保持良好关系，尝试找出解决困难的可行办法；前副首相兼外相杰弗里·豪也告诫说，不要在香港的民主改革问题上同中国对抗，因为这种“对抗几乎肯定会危及1997年后香港繁荣的前景”，但彭定康对此不予理睬。[103]他到任不久，就于10月正式抛出“政改方案”，主要内容是改变香港历来行政主导的模式，扩大立法局的权力，对1994—1995年的选举安排作出重大修改。

香港历来实行行政主导的模式，港督处于权力中心，立法局对行政局负责，两局议员也多有交叉，即可以同时任两局议员的交叉委任制。这一模式是《基本法》肯定的，是实现香港顺利过渡的关键。但彭定康的政改方案提出，行政、立法两局彻底分家，形成两局分立的局面；强化立法局的权力，立法局主席不再由港督兼任，而由议员互选产生；行政机构，包括港督向立法局负责。这就把行政主导的体制变成了“立法为中心”的政治架构，从而大大增强了立法局在政府决策中的权力和制衡作用，使1997年以后的立法局凌驾于特区首长和政府之上，导致“行政主导”名存实亡。在选举安排方面，通过改变选举委员会的组成方式来增加立法局的直选议席，使立法局的直选议席达到40名，占全部议席的2/3，大大超过了中英双方同意的1995年直选议员20名的数目。这一变动将有可能使“拒中抗共”的“民主派”人士在立法局中占到多数，并使他们坐“直通车”进入1997年香港回归后的第一届立法会。[104]此外，彭定康还取消两个市政局和区议会的委任议席，变成全部直选，扩大区议会的职权，使之具有政权性质；同时把选民年龄由21岁降低到18岁，等等。这些做法直接违反了与《基本法》相衔接的原则，有损香港的平稳过渡。彭定康企图通过这些“改革”姿态来显示自己“还政于民”，营造“亲民”形象，并为亲英拒中的“民主势力”创造更大的取胜机会，使他们在97香港回归以后成为“抗中”的主要力量，及英国继续对香港施加影响的代言人。英国政府支持这一方案。在彭定康公布施政报告的当日，梅杰首相在唐宁街办公室说：“总督就未来5年的议事日程在香港广泛地征求了意见。我完全赞成他的计划，我肯定这是香港未来发展的最佳途径。”[105]政改方案引发了中英两国之间的一场严重的斗争。彭定康大打“国际牌”，寻求国际社会对政改方案的支持。从1992年11月开始，彭定康先后到西欧、北美、日、澳等地游说，而美国是他寻求支持的主要对象。

美国政府起先还不想直接介入这场纷争，但随着争论的激烈化，越来越明确地站到了英国一边。1992年11月11日，香港立法局通过动议支持政改方案。同月，克林顿在大选中胜出。他立即表示对政改方案的支持。1993年2月下旬，刚刚上任一个月的克林顿在会见来访的梅杰首相时表示，完全支持英国在香港扩大民主的计划。这大大地给彭定康壮了胆，3月12日，彭定康悍然将政改方案在《政府宪报》中公布，导致中英对抗升级。3月30日，克里斯托弗国务卿在国会一个委员会的听证会上表示，坚决支持香港的民主发展和彭定康的政改方案，希望有关改革能延续到1997年后，并希望中国确保香港的民主发展不受影响。3月31日，美国国务院根据1992年的《美国—香港政策法》向国会提交第一个报告，其中强调，“美国强烈支持香港的民主”，“美国相信，总督的建议是建设性的，希望这些建议受到有关各方的仔细关注和讨论”，“美国相信，任何安排都应该得到香港民众的支持，并为香港未来民主机制的发展奠定基础”。这无异于表示，美国是彭定康政改的后盾。彭定康之所以敢不顾中方的反对，一意孤行，坚持推行政改，美国的支持应该说是一个重要原因。[106]

1993年5月，彭定康以为对华最惠国待遇进行游说为名，对美国进行访问。尽管彭定康想低调访美，但在当时中美两国在人权问题上尖锐对立的情况下，美国上上下下已经把他看作“亚洲民主圣战的十字军斗士”，对他予以英雄式的欢迎。国会参众两院的一些重量级人物，如参议院多数党领袖米切尔、参议员麦康奈尔、众议员佩洛西等，以及财政部长本特森、代理国务卿沃顿都会见了他。5月3日，克林顿总统在椭圆形办公室会见了他。在此之前，克林顿已经表示“香港的民主计划是一个好东西”，“这个计划设计得很好，我支持它”，但又希望这一计划“不要触犯任何人”。[107]在会谈中，克林顿一方面表示关于香港政改的谈判是中英两国的事，另一方面又表示关注。彭定康在会见后对记者说，由于香港是一个“无价的国际资产”，“世界上最大的民主国家领导人”对其推行民主化计划的支持“一点也不令人感到惊奇”。[108]5月28日，克林顿在宣布中国的最惠国待遇与人权挂钩时表示：“香港本身是民主价值观的催化剂，我们强烈支持港督彭定康推广民主权利的努力。”[109]31日，负责亚太事务的助理国务卿洛德在参议院外交关系委员会会议上也说：“在我们的外交中，并通过《美国—香港政策法》，我们要清楚表明我们在香港未来的人权和商业方面的重大利益”。[110]9月22日，上任三个月的美国驻香港总领事穆奕乐在出席香港商会年会后说，彭定康的政改方案是建设性的，美国支持香港拥有一个开放、灵活及民主的政府及政治架构。[111]

彭定康访美是他试图将香港问题国际化的一个重要步骤。中国历来反对将香港问题国际化。5月13日，国务院港澳办主任鲁平表示，香港的价值主要在于经济方面，香港应该而且可以保持国际性金融贸易及航运中心的地位。但香港无论如何都不能成为政治中心，更不能成为一个国际政治中心。因为，如果香港成为一个国际上各种政治力量角逐场所的话，肯定会给香港600万人民带来灾难。将香港问题国际化只会使问题更加复杂，为谈判增加困难。[112]果然，由于美国的支持，彭定康的态度更为强硬，1993年12月15日，彭定康将第一阶段政改方案提交立法局，中英谈判破裂。

1993年12月23日，立法局通过了第一阶段政改方案。1994年2月，中国外交部发言人严正重申，根据中英《联合声明》的规定，英国对香港的行政管理到1997年6月30日为止，作为英国管理下香港政制架构的组成部分，即港英最后一届区议会、两个市政局和立法局，必将随着英国管治期的结束而终结。从1997年7月1日起，香港特别行政区的政制架构将根据中国全国人代会的决定和《基本法》的规定予以组建。港英当局一意孤行，1994年3月又将第二部分政改方案提交立法局。6月，立法局经过马拉松式的辩论予以通过，政改方案进入全面实施阶段。同日，中国政府外交部发言人和港澳办发言人发表谈话，重申，在中英双方对1994年和1995年选举安排没有达成协议的情况下，根据港英立法局通过的任何选举法案而产生的三级政治架构议员的任期都不能跨越1997年6月30日；香港特别行政区第一届立法会和区域组织将依据全国人大的有关决定和《基本法》的有关规定组建。中国政府于是着手“另起炉灶”。1994年8月，人大常委会通过了成立“香港特别行政区筹备委员会”的决定，并授权其根据香港特区《第一届政府和立法会产生办法的决定》，负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜，组建第一届立法会。

1994年9月，香港按照彭定康的政改方案举行了区议会选举，1995年3月又举行了两个市政局选举，9月举行了立法局选举。在这三次选举中，所谓的“民主派”都赢得了相当多的席位，例如在9月的立法局选举中，民主派赢得28席，占46.7%，西方所称的“亲中派”赢得15席，占25%。对于这次违反中英《联合声明》原则的选举，中国政府予以强烈的批评。

美国舆论赞赏这次选举，赞赏李柱铭等“民主派”“勇敢”，值得美国政府“毫不含糊的支持”。[113]美国国会许多议员则恭贺香港“民主派”的战果。 麦康奈尔、赫尔姆斯等对正在审议中的众议院拨款法案提出修正案，声称香港人民在选举中“表现了他们对民主的责任”，“表达了他们对建立完全民主的政府的渴望”，要求中国政府“尊重”这一意愿，与当选的“香港人民的代表”进行对话。修正案还指责中国政府解散立法局的决定违反《联合声明》。美国国务院也认为，此次选举是“公正的、开放的，产生了香港历史上最具有代表性的、最为民主的立法机关”，有利于香港走向“更加负责、更加民主”的政治制度。国务院对中国政府谴责这次选举和“另起炉灶”极为不满，称：“人们确实关心，这些办法，尤其是选择临时立法会的做法，将不是基于自由和公正的选举，将缺乏透明度，那些批评北京的个人和集团将被排除在外。”国务院发言人伯恩斯在9月20日的新闻发布会上说，稳定的政治架构对香港主权的顺利移交以及97之后香港持续的繁荣发展非常重要，希望中国允许新一届立法局过渡97，这是确保顺利移交的最好办法，也是确保97以后对香港前途信心的最好办法。美国驻香港总领事馆发表声明，重申美支持香港新一届立法局过渡到1997年。声明说，美不适宜对中英《联合声明》作法律上的诠释，但美认为立法局议员应完成4年任期，美支持香港发展民主。[114]

1996年1月，筹委会成立。1月下旬，助理国务卿洛德作亚太之行。他在访问的第一站香港停留时称，美国仍然担心香港的前途和1997年中国行使主权后香港人目前享有的政治权利是否继续存在。[115]3月，筹委会通过了《关于设立香港特别行政区临时立法会的决定》。决定遭到彭定康和英国政府的猛烈攻击。3月31日国务院的《美国—香港政策法报告》指责说，筹委会所有成员均由中方挑选，未与香港进行公开协商，而且其中没有包括任何民主党成员，而民主党是立法局内最大的政党，因此美国对立法局的代表性表示质疑。

香港的“民主派”是彭定康政改的受益者，既然美国支持香港的“民主化”，他们自然就向美国寻求支持。1996年4月下旬，民主党主席李柱铭、副主席杨森访问美国。参议院多数党主席多尔、参议员赫尔姆斯、众议院议长金里奇等国会领袖和议员、助理国务卿洛德、代理国务卿塔尔博特会见了他们。李柱铭等还想会见克林顿总统和戈尔副总统，但当时正值台湾海峡事件之后，美国正在酝酿对华政策的转变，美国政府既想表达对香港的关注，又不愿过分得罪中国政府，因此仅安排了戈尔副总统的接见。

5月上旬，彭定康又到美国访问。他既要就中国的最惠国待遇问题对美国进行游说，又要美国继续支持他的政改。美国一些国会和政府高官先后会见了他，5月9日，克林顿总统又会见了他，讨论了香港回归的问题。7月18日，洛德在参议院外交关系委员会一个小组委员会作证时说，中国将解散一个通过选举产生的香港立法局，并用临时立法机构取而代之，这种做法是“很大的倒退”。他希望香港的自由能继续下去，并能“保留持不同政见者的权利与和平辩论的权利”。[116]

随着香港回归的临近，中英之间的斗争更趋激烈。1996年11月，香港特区第一届政府推选委员会成立，具体着手行政长官和临立会人选的推选。

美国十分关注事态发展。12月上旬，助理国务卿洛德访问了香港。根据董建华遥遥领先的支持率，洛德会见了董建华。他在离港前的记者招待会上称赞董建华拥有完整的人格、独立思考及衷心为港人谋求利益的品格，美国政府对香港未来特区政府和有关安排以及香港的安定繁荣表示“关注”，并愿为香港的平稳过渡“出力”。[117]

12月11日，董建华当选为香港特别行政区行政长官。12日，国务院发言人戴维斯称赞他“为人正直，独立思考”，享有美国的尊敬，并希望他在香港回归后能维护“民主价值”，由此可以看出美国对首任特首的期望。[118]

12月21日，临时立法会的60名议员产生。美国对临立会的批评从中方决定“另起炉灶”时就开始了。在洛德访港期间，中方官员和筹委会委员曾向他解释临立会成立的法律根据，但他坚持美国不会改变立场，仍然认为，临时立法会的成立是“不合理、不需要的”。[119]临立会成立后，国务院发言人伯恩斯重申了美国的这一立场，美国驻港总领事包润石则指责成立临立会是一个“错误”。

随着香港回归的临近，美国社会表现出更大的关注。《纽约时报》在一篇社论中说，克林顿政府“对事态施加建设性影响的能力将是它国际领导地位的一项措施”。[120]1997年1月25日，克林顿第二任期的国务卿奥尔布赖特在任职后的首次记者招待会上说，香港回归过程中，最重要的就是尊重香港的公民自由和人权，她还警告说，香港所发生的事情对于中美整体关系非常重要。2月20日，代理国务卿塔尔诺夫在美中友协、对外关系委员会等4团体发起的纪念《上海公报》发表25周年的大会上的讲话中也说，“我们与中国战略对话中的一个方面是香港的前途”。他对香港的一些事态表示关注，尤其是任命临立会，并称，“香港的前途将继续与美国的利益休戚相关，我们将继续密切注视香港的事态发展”。当2月下旬奥尔布赖特、3月下旬戈尔副总统访问中国时，都在与中国领导人的会谈中提到香港问题。在3月25日李鹏总理和戈尔副总统的会谈中，李鹏介绍了中国对香港的基本方针是“一国两制”、“港人治港”、高度自治。戈尔表示，保持香港的经济活力和长期繁荣稳定，对整个国际社会都有十分重要的意义。[121]

6月6日，国家安全事务助理伯杰在外交关系委员会作题为“确立新的对华共识”的讲演，他再次表示：“在7月1日香港回归中国后，帮助维护香港的自由和繁荣有利于我们的利益。有1100家美国公司在香港营业，它们正在使香港成为美国商业的主要活动地区。这是我们在亚洲有贸易顺差的极少数地方之一。我们的海军船只在这里进港停泊一年有80次。香港人民保持自己的生活方式对我们来说也事关重大。”[122]

3—4月间，李柱铭等民主党头面人物对加拿大、美国进行了为期一个月的访问。美国国会把他当作英雄接待。4月9日，参议员马克向他颁发了国会特设的“国家民主基金”1997年度民主奖，表扬他为争取民主制度、维护法治所作的努力。10日，参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯又邀请他就“香港的最新进展及其人民的前途”作证。他称颂李柱铭是香港的未来。民主党参议员利伯曼也称李柱铭是“英雄”。参议院多数党领袖洛特和民主党众议员佩洛西等也都敦促克林顿总统会见李柱铭，而这正是李柱铭此次访问的一个主要目的。李柱铭向国会议员和美国政府官员表示，他的党的成员将不遗余力地运用表达自己观点的权利。

4月14日，奥尔布赖特会见李柱铭。奥尔布赖特向他保证，“美国对香港的自由和民主有着深深的承诺”。她认为“促进美国的利益有赖于法制和香港公民的自由”。[123]

4月18日，白宫在经过一阵犹豫后，终于就会见李柱铭作出安排。先是副总统戈尔与李会见，20分钟后，克林顿中途加入，会见又进行了25分钟。克林顿强调，《联合声明》是“保护香港未来的法律基础”，中国不仅要保护香港人民的经济自由，“而且应继续给予香港人民公民和政治自由，因为这是创造使市场经济得以繁荣的环境的必要条件，而市场经济的繁荣是香港成功的一个关键因素”。他还表示，任何限制香港人民自由的行动都将是中美关系的严重障碍。这次会见提高了民主党在香港政治生活中的地位，美国政府显然希望它在未来香港扮演反对党的角色，在香港的政治生活中发挥长远的影响。

随着香港回归的临近，美国也就97以后的一些事务性问题与中国政府达成了安排。美国驻香港总领事馆是美国在海外最大的领事馆之一，当地雇员达到300多人。这是美国在港存在的最重要官方标志。3月戈尔副总统访华时中美两国正式签署了《关于在香港特别行政区保留美国总领事馆的协定》。美国总领事馆保留了原来的规模和功能，原来的武官处也以行政联络处的名义得以保留。

在英国管治之下，美国军舰无须特别程序即可在香港停靠，每年达60—80艘次，登陆船员5万余人次。这既是美英合作的一个方面，也是美国在港官方存在的一个重要标志。在1992年美国失去菲律宾苏比克湾海军基地后，美国就更加需要香港作为一个补给站。《美国—香港政策法》要求香港回归后能继续维持这种关系。1997年4月，中美双方就香港回归后美舰继续停靠香港达成协议。在97回归之后，美舰在香港的停靠更多具有政治的和象征的意义。此外，中美两国之间还达成了关于美国与香港之间引渡的协定。用美国官方的说法，这些安排不是为了创造美国在香港的新的地位，而是为了在97回归之后最好地继续先前的状况。[124]

早在1997年4月，奥尔布赖特就宣布接受中英双方邀请，出席回归大典。回归庆典包括两部分：一是中英政权交接仪式，标志主权回归；二是特区政府就职典礼，其中包括临立会就职典礼，标志特区政府开始正式运作，中国正式开始行使主权。到6月，奥尔布赖特宣布仅出席交接仪式，而不出席临立会的宣誓仪式。但美国政府经过再三考虑还是委派了美国在港最高代表总领事包润石参加这个仪式。国务院发言人伯恩斯解释说，作出这一决定是出于“现实理由”的考虑，因为美国驻港领事将来必须与临立会“共事”。6月14日，克林顿总统在每周广播讲话中就香港回归说，中国对保持香港的自治和自由作出了重要的承诺，美国对中国遵守这些“承诺有着强烈的利益”，美国将“密切注视政权交接过程和香港保持自由的情况，正是在这种自由的基础上香港人民建设了一个繁荣的富有活力的社会”。[125]

香港回归后，美国继续十分关注事态的发展。1997年10月上旬，商务部长戴利在访问中国时到香港访问，这时离香港回归正好100天。他在对美国香港商会的讲话中说，美国人对任何政府的头100天都是特别重视的，美国也密切地注视着香港回归后的头100天。他对这100天表示满意，认为“香港仍然继续留在一个自由和开放的社会的进程中”。他还对特首董建华等表示，对于美港关系来说，“香港继续是香港是至关重要的。香港必须继续是一个自由和开放的社会和稳定的经济”。[126]

1998年5月24日，香港特区第一届立法会选举顺利进行，150万选民参加了投票，比1995年增加了55万多，投票率达53%，创下了历史最高纪录。在选举中，“民主派”得到了65%的选票，共18个席位，其中民主党得到了43%的选票，成为立法会中最大的政党。美国政府和舆论对这次选举普遍感到满意，有的国会议员评价说，这“实际上在共产党统治的中国历史上造就了第一个反对派阵营”。白宫的声明强调认为，这次选举是“履行《联合声明》关于当地管治和民主义务方面的一个重要步骤”。[127]

香港回归以后，美国一直通过各种途径“监察”香港局势的发展。在国务院根据《美国—香港政策法》发表的几份报告和人权报告中，对香港形势总的说来作出了肯定性的评价，但又表示不能完全满意。如1999年2月国务院的《人权报告》中说，香港特区享有“高度自治”，迄今仍是一个“依法保护人权的自由社会”，特区政府总体来说尊重其公民的人权，尽管报告也声称存在“某种程度的媒体自我审查、对公民改变其政府能力的限制，以及对立法机构影响政府政策的权力的限制”。[128]

1998年6月下旬克林顿总统访问中国，并在7月2日到达香港。他一方面对香港在回归以后保持了稳定和繁荣予以肯定，对香港在亚洲金融危机中的表现给予赞扬，同时又强调了香港需要更多的民主。他说：“许多年来，香港人享受到了在法律允许下组织公众游行的权利，43家报纸，700家刊物，给予责任政府以活力、争论、自由与开放。所有这一切都应该继续，整个世界都因为你们5月的选举而印象深刻。结果是更多而不是更少的民主，是更快而不是更慢地走向政治自由。我期待着全体香港人实现完全充分的民主权利和责任的一天。”同时他认为以香港作为他访问的最后一站是合适的，因为“香港是中国面向世界的窗口。中国已经发生了显著的变化，将来它一定有着更加自由开放的市场和振奋人心的企业氛围，这一点可以在这儿在香港看到”。[129]克林顿在香港时还单独会见了李柱铭。

香港回归后一个大的问题是港人在内地子女的居港权问题。这是港英政府撤离时有意忽视并遗留下来的问题。大量的香港居民或在内地结婚，或生有子女。但因香港地域狭小、生活费用昂贵，这些子女来港与家人共同生活并不容易，许多人住在深圳等邻近城市。而许多持旅行证来港的人和没有合法证件来港的港人在内地的子女拒绝离开香港。在政权交接后的7月3日，成千上万的子女涌到入境处，要求居留权。事件出现后，民意调查结果显示，绝大多数香港居民反对内地子女大量涌入，担心这会使社会服务和资源配置过分紧张。但1999年1月香港终审法院作出判决，认定这些子女有居留权。根据这一判决，可能有多达160万人一起从内地涌入香港，从而给香港社会带来难以承受的压力。5月，特区政府要求全国人民代表大会对《基本法》有关条款进行解释。6月26日，九届人大常委会十次会议就《基本法》有关条款作出了解释，根据这个解释，香港居民在内地生的子女要取得香港居留权，必须持有中国内地有关部门核发的“单程证”，并根据特区政府的规定，通过内地有关机关向香港入境处申请到居留权证明书。这一解释体现了《基本法》有关条款的立法原意，与中国政府维持香港繁荣稳定的一贯政策是一致的，也符合广大香港人民的利益，得到香港广大人民的拥护。终审法院在12月的居留权裁决中，明确接受了这一解释，表示“本院承认不能质疑这一权力”，香港法院将遵守《基本法》。[130]

美国对居留权之争极为关注。应该说，美国政府对大量人口涌入香港对香港可能带来的影响是了解的，对中国政府为保持香港的繁荣稳定而控制内地人口的涌入的努力也是理解的，助理国务卿斯坦利·罗思在1999年7月1日参议院外交关系委员会东亚与太平洋小组委员会作证时对议员们解释说，在英国管治期间，港英当局也早已关注大陆居民涌入的问题，香港当地居民担心，大量“新移民将威胁他们的就业机会，并使香港成为过分拥挤的城市以至几乎无法生活”。正是在这一背景下，《基本法》对香港居民把他们的家人从大陆带来香港规定了限制。他承认，这个问题没有简单的解决办法，可以有不同的处理办法，寻求人大释法是办法之一，特区政府这样做是“合法的”。[131]

在这一问题上，美国担心的是香港司法的独立性。包润石在6月24日的一次讲话中说，如果终审法院的判决“常常有这种例外，那么香港司法的独立状况就将受到侵蚀，并产生香港的法制社会最终结束的问题”。[132]斯坦利·罗思也说，如果特区政府动辄请人大释法，那么凡是特区政府希望变更的所有法律决定都可以照此办理，“这既是香港司法权力的终结，也是香港自治的结束”。他希望正如特区政府所说的那样，这是“一个特例”。[133]

在香港回归以前，一些美国学者认为，在香港回归以前，香港是中英关系中的一个问题。在香港回归以后，它将成为中美关系中的一个问题。不少美国人对中国政府能否切实贯彻《基本法》，保持香港的高度自治，实行“港人治港”，是有怀疑的。[134]但香港回归后的实践表明，他们所担心的情况没有发生。包润石总领事在3年任期届满时，于1999年6月23日在香港美国商会发表的演讲中说：“在香港交接以后，一个清楚的事实是，北京确实信守了它关于香港实行高度自治的诺言。”他认为“香港的基本方面是健全的”。香港的信息自由，包括言论、结社和集会自由，这个支柱仍然是“强固的”；“香港的公共服务继续使香港成为有效和廉洁政府的模范”；“美国政府继续与香港政府在执法、经济政策协调、美国海军舰只造访及其他种种方面进行极好的合作”；香港继续积极参与国际社会，使香港依然是国际商业的一个可以依靠和可以预测的地方”。[135]斯坦利·罗思也说：“使我们感到满意的是，在政权交接以后，香港政府在实行其制度和与美国及其他国家合作并对它们开放方面是尽心尽力的。”在控制敏感技术出口方面，“没有确实的证据表明中国官员干预了香港的出口控制决定”。他还说：

正如我已经清楚表明的，香港继续是一个在经济、社会和政治方面充满活力的城市，美国对于采取措施以保证这种情况继续下去具有重大利益……对于我们的挑战是坚持下去，并鼓励中华人民共和国继续这样做。[136]

国会研究部的中国问题专家邓凯丽在2001年3月的一份报告中总结了香港回归以后的事态发展及美国对香港问题的立场。她写道：

香港复归中国主权的交接出奇地顺利，在美国关于香港问题的辩论实际上已经终止。根据方方面面的看法，中国所保证的“一国两制”得到了实行。香港继续与中国很不一样，它有信誉很高的法制体系，牢牢扎根的个人自由，关于重大的和比较次要的政策问题都有各种各样的自由的公共辩论。

尽管如此，香港政府的决策者现在仍然面临着各种重大的和独特的挑战……香港现在正在进行的一系列激烈辩论仍然与美国利益相关：在将来要一个什么样的香港？是否要以及如何把香港政府变得对公众更加可靠？香港应以什么样的速度向着完全的民主发展？香港与中国的关系应该是如何接近或保持距离？香港就上述问题的决定与美国有关，在美国的立法方面，美国因为保证给予香港的自治而对香港比对中国更加优惠。[137]

确实，只要《美国—香港政策法》仍然存在，香港问题将继续是美国决策者尤其是国会关注的一个问题。

结语 在颠簸中前进

从1972年尼克松访华打开中美关系已经30多年了，从1979年实现中美关系正常化以来也25年了。从这些年中美关系的发展中我们可以得出些什么结论，总结出些什么经验教训呢？

第一，这二三十年的中美关系历经风雨，尤其是冷战结束以后，两国关系大起大落，曾经三度跌入低谷，具体情况书中已经作了比较详尽的阐述。但回顾这几次大起大落可以看出，首先，中美关系中每一次危机延续的时间都不长，不过数月；其次，危机发生后，中美双方都在采取措施限制其对两国关系的负面影响，制止关系滑坡的趋势；再次，这些危机或突发事件没有导致中美关系的破裂和对抗，不仅如此，危机过后两国关系还常常有所改善。这种状况恰恰反映了中美关系的一个基本特征。

中美关系不但对中美两国来说，而且在当今世界上都是一对特殊的双边关系：两国间既有广泛和深远的共同利益，也在一系列问题上存在着深刻的分歧，而且有些分歧难以在短期内解决。也就是说，两国之间的共同利益和分歧都很大。环顾世界，找不出另一对双边关系是这种样子的。关于两国之间的共同利益和分歧，两国政府和领导人都作过多次阐述，人们可以对这些共同利益和分歧作不同的概括。笔者认为，共同利益可以概括为三个方面：维护和促进亚太地区和世界的和平、稳定和繁荣；互利的经贸关系；反恐、打击贩毒和国际有组织的犯罪。分歧主要表现在三个方面：两国不同的社会制度、意识形态，包括人权问题；台湾问题；美国作为当今世界唯一的超级大国，中国作为正在迅速发展的大国，双方对对方意图的理解，对对方利益的确认和相互利益的调适，都是有待解决的问题。正是由于有这些分歧，中美关系不是一帆风顺的；正是由于有这么多共同利益，中美关系可以经受得住风浪，可以在波折中改善，在起伏中发展。当着两国之间的共同利益突出的时候，它们的分歧仍然存在，我们不可以对两国关系的改善盲目乐观；当着分歧突出的时候（如“炸馆”事件时），它们的共同利益并没有消失，我们也不应当对两国关系过于悲观。盲目乐观和过于悲观都是没有根据的，是不符合中美关系实际状况的。

仅仅这样说还不完全。在双方有分歧的领域，并不是完全没有共同利益；在双方有共同利益的领域，也不是完全没有分歧。比如经贸关系，它是互利的，尤其在经济全球化加速发展、经济上的相互依赖不断深化的今天，它是中美关系发展的主要动力来源之一。但在这一方面两国之间也有分歧，书中已经作了一些阐述，但限于篇幅，不能充分展开。现在，又有一些新问题出来，如人民币汇率问题。但这些问题属于正常的国家关系问题，在美国与它的盟国之间，如日本，也常常有这类问题。它们是可以通过正常的经贸往来加以解决的，不至于引起国家关系的大起大落。在中国加入世界贸易组织后，许多问题可以在这个组织的框架内解决。

反过来也是一样。在双方有分歧的领域，也不是就完全没有共同点。中国的崛起可能对美国利益提出挑战，仍然是美国一些人念念不忘的课题，有些战略家仍然把中国作为对美国的潜在的威胁，“中国威胁论”今后也还会时不时地冒出来。但也有学者对两国之间利益的顺应持比较乐观的态度。比如布热津斯基就写道：“没有美中战略协调关系作为美国参与欧亚事务的东部支柱，美国就不可能有亚洲大陆的地缘战略。没有亚洲大陆的地缘战略，美国就不可能有欧亚大陆的地缘战略。因此，对美国来说，中国这个地区大国在被吸收进更广泛的国际合作之后，可以成为一种保障欧亚大陆稳定的、十分重要的地缘战略资产。”[138]可见，他认为中美之间的战略协调是可能的。如何实现呢？不少美国学者提出的途径是把中国融入国际社会。约瑟夫·奈就是力主这样做的。[139]

第二，中美关系是一对变动中的双边关系，这二三十年来，中美关系的基础越来越拓宽，两国关系也因此而变得越来越复杂。在尼克松访华时，两国关系是很简单的：两国之间几乎没有经济往来，几乎没有民间往来，只有为数很少的官方往来。建交以后，两国关系突飞猛进地发展起来。冷战结束以后，旧有的战略基础消失了，美国一些人对中美关系对美国的重要性又多少怀疑起来。但事实证明，旧的基础的消失只是改变了中美关系的战略框架，而且在此之前，共同对付第三国这一共同的战略利益在两国关系中的地位已经在逐渐降低，中国在新形势下寻求更加独立自主的外交政策。旧的共同利益消失了，新的共同利益又产生了。总的来说，维系中美关系的纽带变得更加丰富、更加有韧性了。

可以从以下三个方面来看待中美关系的复杂性。

首先，中美关系宛如一个多棱镜，它由许多方面组成，时不时地在某个方面出现问题是可以预料的事，重要的是不要让某一问题支配了整个中美关系，占据了压倒的地位，那样就会对中美关系的发展人为地设置障碍，而这种情况在过去是发生过的。1993年美国政府过于突出了人权问题在中美关系中的地位，不恰当地将中国的最惠国待遇地位与人权状况挂钩，就是这样的例子。

其次，中美关系现在已经不仅是两国政府间的关系，而且是两个社会间的关系；两国各界之间的联系、交往和合作渗透到了社会生活的各个层面。这样说大概没有错：中国与美国之间这种社会各方面的联系和交往多于中国与其他任何国家的联系和交往。这是中美关系中的一个重要的稳定因素，是这条大船的“龙骨”，在遇到风浪时可以减轻船的颠簸。确实，即使在中美两国的政治关系遇到困难时，社会各层面的接触也没有中断，这种接触帮助两国克服困难，使两国关系尽早摆脱危机，恢复正常。这样的事例在本书可以看到许多。促进中美两国之间各个层面的交往与接触也就是促进了中美关系的改善。

再次，美国本来是一个全球大国。随着中国的发展，中国在国际事务中的影响越来越大，一些地区和全球的问题越来越成为两国关系中的问题。在本书叙述的时期，这些地区和全球问题对两国关系基本是起正面的促进作用的，如1993年朝核危机促进了中美关系的改善，以及“九·一一”恐怖袭击后美国战略的调整，朝核问题当前的事态发展（后两者超出了本书的时间范围）。有的学者说，为什么要借别人的问题来帮助中美关系的改善，如果没有这些问题又会怎样？笔者的看法是，（1）中美关系从来都不是一对纯粹的双边关系。在历史上，中美关系就离不开东亚国际关系的大背景。在冷战时期，苏联因素、朝鲜因素、越南因素、柬埔寨因素都对中美关系有过重要影响。[140]这些地区和全球问题是客观存在，不是谁想要或不想要的问题。它们过去、现在和今后都会影响中美关系。（2）中国在解决地区和全球问题中的影响越来越大，恰恰说明中美关系的基础在扩大，说明中国在国际舞台上的作用在加强。这个趋势总的来说对中美关系的发展是有利的正面因素。

第三，国内政治是影响中美关系的重要因素。在过去的二三十年中美两国的国内政治对中美关系的影响应该说是很大的。

美国国内政治牵制中美关系主要有两方面的因素：党派斗争和利益集团。

从一方面来说，发展中美关系是美国两党的共识：打开中美关系的是共和党的尼克松，实现两国关系正常化的是民主党的卡特，与中国达成关于美国售台武器公报的是共和党的里根。但从另一方面来说，美国的两党政治决定了，在野党总在千方百计地找执政党的茬，利用一切机会攻击执政党。在白宫和国会分属两党掌管的时候尤其如此。而且每一次都是总统比较倾向于与中国改善关系，而国会总是进行牵制。中美关系从40年代末以来就是美国国内政治斗争中的“足球”。到了本书叙述的年代，情况也没有多少改变。尼克松打开中美关系受到部分民主党人的指责，有人竟称：“他们得到了台湾，而我们得到了春卷。”[141]卡特实现中美关系正常化则受到共和党的攻击，里根指责卡特的“叛卖”，甚至连布什也攻击他“使美国在世界上的信誉受损”。里根的一些言论使驻华大使馆官员感到吃惊。[142]克林顿在1992年大选中，在纽约的民主党代表大会上声称不会向中方示弱。他的说法使当时的驻华大使芮效俭深感诧异，担心他会实行与中国对抗的政策。[143]由于这种党派斗争，所以每当经过大选出现政党轮替的情况，新政府上任后的最初一段时间内，中美关系总要受到一定程度的损害。而在经过了一段时间的调整后，政府的政策才会重新回到政策的主轨道来。对于党派斗争对中美关系的破坏性，美国有识之士也和我们一样有切肤之痛。他们呼吁，不要再把中国和中美关系当作美国国内政治的“足球”。[144]

利益集团本来纯粹是美国国内政治的问题，但近年来它们越来越关心外交问题，也在中美关系上大做文章，这与冷战结束后美国生死攸关的安全问题不再存在，关于敌人的共识不再存在有关。结果是介入外交决策的因素越来越多。每个利益集团所关心的都是很狭窄的问题，它们的手段都是攻其一点，不及其余。人权集团诋毁中国的人权状况，攻击中国的宗教政策、计划生育政策、西藏政策；劳联—产联反对中国的最惠国待遇和永久正常贸易待遇；军火工业集团污蔑中国的武器出口政策；环保主义者攻击中国长江三峡工程破坏环境，如此等等，不一而足。他们人数不多，但能量很大，而且一些利益集团有基层组织（即草根组织），他们的活动能煽动一部分人的感情。尤其在冷战结束后的时期，利益集团成了中美关系去不掉、解不开的紧箍咒。今后的中美关系还会受到利益集团的牵制。当然，并不是所有利益集团都是反对改善中美关系的。美中贸易全国委员会等美国商界组织就是推动中美经贸关系发展的利益集团。在1989年后每年关于中国最惠国待遇的辩论中，在对华PNTR的辩论中，他们都起了重要的作用。

中国的国内政治同样对中美关系产生重要影响。当初实现两国关系正常化时邓小平的一个重要考虑就是，中国要实行改革开放，就需要有稳定的外部环境，美国是西方世界的头，中美关系涉及中国外交的全局。中美关系正常化是中国改革开放的需要，是为中国的四化建设服务的。至于不同的利益部门对两国关系的影响，一个较近的例子是中国加入世界贸易组织。有的产业部门由此能得到直接的好处，有的可能得不到多少好处，有的甚至还会受到一些冲击。这些不同部门对中国入世的态度有所不同就不难理解了。随着中国改革的深入，随着中国越来越多的部门和阶层参加到外交决策之中，中国国内政治对中美关系的影响将会相应增大。

第四，与上一问题相关的是，要教育、引导和整合国内舆论。美国是一个高度多元化的社会，中国随着改革的深化，人们表达自己意见的空间也越来越大，对于一些问题有各种不同的看法是毫不奇怪的。人们由于利益不同，由于各自的背景不同，由于看待问题的角度不同，对国家利益的界定也有所不同，对中美关系中的一些问题有不同的，甚至截然不同的主张，都是可能的。决策部门的责任就在于教育、引导和整合国内舆论，动员起、建立起对现行政策或即将执行的政策的尽可能广泛的支持。在过去，中美两国都有领导人出面教育、引导舆论的成功例子，中国如1999年5月9日胡锦涛副主席的电视讲话、5月13日江泽民主席在欢迎驻南使馆人员大会上的重要讲话，美国如克林顿总统在江主席访问前夕于1997年10月24日发表的关于两国共同利益的讲话。

除了领导人和决策部门负有教育和引导舆论的责任，学者也同样负有这样的责任。在美国方面，中国问题专家在这几年中发表了大量的论述，本书中也一再引述了他们的论著。在中国方面，中国学者也开始在发挥这样的作用。

第五，加强对话，增进互信。在打了这么多年的交道以后，中美双方对对方的了解应该说是多得多了，但并不见得两国已经有了足够的互信。实际上，中国对美国的战略意图抱有高度警惕，美国也对中国未来的战略意向表示疑惑。[145]为了增进双方的互相信任，两国领导人之间的经常会晤是绝对必要的。从1993年到2000年，江泽民主席与克林顿总统面对面会晤了11次：亚太经合组织领导人非正式会议期间会晤了7次（1995年大阪会议克林顿因联邦政府拨款问题没有参加）；1995年10月联合国纪念反法西斯战争胜利50周年期间和2000年10月千年首脑会议期间会晤了2次，以及1997—1998年的国事访问。这11次会晤对两位领导人增进相互了解、建立互信、在困难时刻共同应对事态，是十分重要的。除了最高级领导人的会晤以外，内阁级官员、次内阁级官员的互访、技术层面官员的经常性接触和沟通以及两国学者间的交往都是十分重要的。两国之间密切的工作关系是当今世界上正常国家关系的一个重要特征。中美关系应当而且有条件朝着这个方向发展。

第六，建立危机处理机制。过去的经验证明，一些不可预见的突发事件对中美关系的破坏作用极大，如1999年的“炸馆”，它打乱了中美关系的正常进程，甚至在一个时期中中断了两国关系的相当大部分。它也牵扯了两国领导人的很多精力。这些突发事件还有可能引起两国关系的倒退，双方要用很大的精力来应对事态，恢复关系。很难说，今后不会再遇到这样的突发事件。两国之间应该建立起相应的危机处理机制，一旦发生这类情况，即可启动类似机制，以便把对中美关系的损害降到最小程度。这种机制的建立也是两国建立互信的过程。不能设想，互不信任、互相怀疑的两方可以建立一种危机处理机制。但中美关系经过了二三十年的发展，应该说已经有了一定的信任关系。因此，逐步建立危机处理机制的基本条件是具备的。这种机制的建立本身是一个过程，不可能一下子就非常完善。可以分阶段逐步建立起来，由易到难，由部分到完整。

说到这里，不能不提到台湾问题。我们常说，台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的核心问题。这是千真万确的。中美两国间三个联合公报的实质都是谈台湾问题。本书中台湾问题占的篇幅也最多。从李登辉当政以来，台湾当局利用它所控制的资源和手段，千方百计地推行台独路线，恶化海峡两岸关系，危及台湾海峡地区的和平和稳定，危及祖国的统一大业。在李登辉抛出“两国论”和陈水扁抛出“一边一国论”时，虽然美国也表示“一个中国”的政策没有改变，但在行动上，美台关系，尤其是军方之间的关系不断加强，实际上助长了台独势力的气焰，也不能不令人深深质疑美国的政策动机。1984年4月里根总统来华访问时，邓小平语重心长地坦率告诫：“中美关系的主要障碍还是台湾问题……如果美国按照杜勒斯的政策对待台湾，不知哪一天，台湾又成为爆炸性问题。”[146]二十年过去了，国际形势和两岸关系发生了许多变化，但现在我们重温这段话，却依然感受到一种强烈的现实性和针对性。意识到这种可能性正是为了避免最坏的前景。中美两国，包括官方和民间，应该就台湾问题进行冷静和深入的对话，避免台独势力和亲台独势力把中美两国拖入到一场军事冲突中去。美国对台政策如何发展，中美两国如何处理它们在台湾问题上的分歧将在很大程度上决定中美关系的未来。对这一点，我们必须十分清醒。

江泽民主席在党的十六大报告中指出：“综观全局，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”我国外交政策的总目标是要为全面建设小康社会创造一个良好的持久的和平环境。一个稳定的健康的中美关系对我们的战略机遇期是重要的。它对美国同样是重要的。笔者赞成美中关系全国委员会的一种说法：“中美关系对中国和美国来说都有至关重要的利益（且不说更广泛的地区和国际社会。）”[147]过去的经验已经证明，中美两国和则两利，斗则两伤。中美关系应该是、而且可以是一对双赢的关系。但鉴于两国之间存在的分歧，两国关系又不可能一帆风顺地发展。两国关系的基本稳定应该是双方共同寻求的目标。

人类进入了21世纪。国际形势出现了许多新的特点。中美关系也有了许多新的事态发展。但笔者相信，中美关系这艘航船仍将在颠簸中前进。

[1] Harry Harding,“Breaking the Impasse over Human Rights”,Living with China,p.169.

[2] A Fragile Relationship,p.363.

[3] Harry Harding,“Breaking the Impasse over Human Rights”,Living with China,p.170.

[4] Harry Harding,“Breaking the Impasse over Human Rights”,Living with China,p.170.

[5] 关于北京政治风波之后美国国会利用人权问题向中国施加压力，见本书第六章。

[6] Lena H.Sun,“U.S.Asks China to Free 150 Dissidents on List”,Washington Post,December 20,1990,p.A—25.

[7] Sheryl Wudunn,“Senior U.S.Official Visiting China to Mend Ties”,New York Times,May 8,1991,p.A-7；Valerie Strauss,“China Rejects U.S.Linkage of Trade Status,Human Rights”,Washington Post,May 10,1991,p.A-27.

[8] 《中美关系的轨迹》，第326页。

[9] Lena H.Sun,“China Works to Improve U.S.Relations”,Washington Post,January 2,1993,p.A-1.

[10] 《1993—2000年大事纵览》，第3页。

[11] 详见本书第七章第一节。

[12] 李云龙：《中美关系中的人权问题》，新华出版社1998年版，第166页。

[13] 参见楚树龙：《冷战后中美关系的走向》，中国社会科学出版社2001年版，第407页。

[14] 《1993—2000年大事纵览》，第146—147页。

[15] 《人民日报》1996年11月21日。

[16] 《人民日报》1997年10月26、27日。

[17] Interview of Secretary of State Madeleine Albright on NBC-TV’s “Meet with Press”,U.S.Information Service,Embassy of the United States of America,eds,Bulletin,October 28,1997,p.24.

[18] Bulettin,October 30,1997,pp.2—8.

[19] 世界知识出版社编：《努力建立中美建设性的战略伙伴关系——江泽民主席对美国进行国事访问》，世界知识出版社1998年版，第12、179页。

[20] “Press Briefing by Mike McCurry”,March 12,1998,Bullettin,March 13,1998,pp.1—7；“Daily Briefing by James Rubin”,March 16,1998,Bullettin,March 17,1998,p.20.

[21] USIA:“Presidents Clinton,Jiang Debate Rights,Tiananmen,June 27,1998”,http://www.usia.gov/regional/ea/uschina/0627press.htm.

[22] John Mintz and Bart Gellman,“U.S.Fears More Extensive Political Crackdown in China”,Washington Post,January 12,1999,p.A—13；《1993—2000年大事纵览》，第231—232页。

[23] Vernon Loeb and Douglas Farah,“U.S.to Renew Human Rights Criticism of China”,Washington Post,March 27,1999,p.A—7.

[24] “World in Brief”,Washington Post,April 17,1999,p.A—12.

[25] “Albright Statement on Key Votes at the UNCHU April 24”,Bulletin,April 27,1999,p.13.

[26] “Ambassador Rubin Remarks on Human Rights，Country Situation”，US Information Services and the Embassy of the United States,eds.,Washington File ，November 10，1999，p.29.

[27] “Albright March 23 Address to UN Human Rights Commission”,“Senator Tim Hutchinson Condemns China Human Rights Record”,Washington File,March 24,2000,pp.4—5,20—22.

[28] 《1993—2000年大事纵览》，第299页。

[29] Harry Harding,“Breaking the Impasse over Human Rights”,Living with China,pp.173—183.

[30] 见Same Bed,Different Dreams,pp.336—337.

[31] 参见袁征：《非政府组织与美国对华人权外交》，周琪主编：《人权与外交》，时事出版社2002年版，第180—182页。吴宏达，美籍华人，1991年6月以后，他化名彼德·吴、哈瑞·吴等，多次潜入中国尚未对外国人开放的地区和单位，刺探、收买情报，窃取秘密文件，并携带出境，提供给境外组织和机构。他的行为触犯了中国法律。1995年7月，吴宏达在再次进行间谍活动时被捕。8月24日，吴宏达因从事间谍活动被判处15年徒刑，并被驱逐出境。吴宏达在拘押期间已经供认，他所获得的所谓中国出口劳改产品并用死刑犯的器官进行移植交易的录像材料是不真实的，实际情况不是这样。但他在被驱逐出境后在1998年仍然导演了一出所谓中国出售人体器官的丑剧，并在美国一家著名的电视台播出，在美国公众中造成了恶劣的影响。

[32] 《中美关系的轨迹》，第315页。

[33] 《1993—2000年大事纵览》，第96页；参见《冷战后中美关系的走向》，第416页。

[34] NED Democracy Award Presented to Chinese Activist Wei Jingsheng,Bulletin,February 6,1988,p.28；Chinese Dissident Wang Dan Receives Democracy Award,Bulletin,May 7,1988,p.19；《1993—2000年大事纵览》，第201页。

[35] 参见《中美关系中的人权问题》，第98页。

[36] 《1993—2000年大事纵览》，第43页；《中美关系中的人权问题》，第100页。

[37] 《中美关系重要文献资料选编》，第503页。

[38] 参见《冷战后中美关系的走向》，第418页。

[39] 参见《中美关系中的人权问题》，第99页。

[40] 参见裘兆琳主编：《中美关系专题研究，1992—1994》，台北1996年版，第168页。

[41] Al Kamen,“U.S.to Discuss Worsening Relations with China”,Washington Post,April 26,1991，p.A—19.

[42] Newsweek,April 22,1991,p.6.

[43] 见Same,Bed,Different Dreams,p.127.

[44] 见本书第266页。

[45] 参见《中美关系中的人权问题》，第92—93页。

[46] “Report to Congressional Leaders Transmitting a Report on Most-Favored-Nation Trade Status for China,May 28,1993”,Public Papers:Clinton,1993,Vol.1,p.775.

[47] 《中美关系重要文献资料选编》，第370—371页。

[48] 《1993—2000年大事纵览》，第122页。

[49] 《1993—2000年大事纵览》，第160页。

[50] Rabbit Arthur Schneier,Director of Appeal of Conscience Foundation，Archbishop Theodore McCarrick of Newark，Donald Argue of the National Association of Evangelicals.

[51] “President Clinton Meets China-Bound Religious Leaders”,Bulletin,February 3,1998,pp.27—28.

[52] 《1993—2000年大事纵览》，第195—196页；“Religious Leaders Report Success in Opening China Dialogue”,Bulletin,March 20,1998,pp.14—17.

[53] 《1993—2000年大事纵览》，第192页。

[54] 参见杨卫东：《宗教自由与中美关系》，《现代国际关系》2001年12期。

[55] 《中美关系的轨迹》，第226页。

[56] “Jimmy Carter Sees Truth about Tibet”,Beijing Review,July 13,1987.

[57] 《中美关系的轨迹》，第231页。

[58] 转引自张植荣：《国际关系与西藏问题》，旅游教育出版社1994年版，第205页。

[59] 《国际关系与西藏问题》，第206—208页。

[60] 《中美关系的轨迹》，第231—232。

[61] 《国际关系与西藏问题》，第177—178页。

[62] 《中美关系的轨迹》，第234页。

[63] Steplton Roy,Human Rights in Tibet:Hearing before the Subcommittees on Human Rights and International Organizations and on Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives,One Hundred Congress,First Session.American Foreign Policy.Current Documents .October 14,1987,pp.540—543.

[64] 《中美关系的轨迹》，第234页。

[65] 《当代西藏问题研究》，第101页。

[66] 《中美关系的轨迹》，第242页。

[67] 《中美关系的轨迹》，第246页。

[68] 《国际关系与西藏问题》，第155页。

[69] 同上书，第220页。

[70] 同上书，第178页。

[71] 《中美关系的轨迹》，第284页。

[72] 转引自《国际关系与西藏问题》，第154页。

[73] 同上书，第215—216页。

[74] 同上书，第216页。

[75] 《国际关系与西藏问题》，第221页。

[76] 同上书，第188页。

[77] “Statement before the Senate Foreign Relations Committee,March 31,1993”,U.S.Department of State Dispatch,Vol.4,No.14（April 5,1993）,p.218.

[78] “Clinton Meets Dalai Lama；Discusses Rights in China”,The New York Times,April 28,1993,p.A—8.

[79] 《中美关系的轨迹》，第364页。

[80] “Report to Congress Leaders Transmitting a Report on Most-Favored-Nation Trade Status for China,May 28,1993”,Public Papers：Clinton,1993,Vol.Ⅰ,p.775.

[81] “Senate Resolutin 117-Relative to the Olympics in the Year 2000”,Congressional Record,Senate,1993,p.12759.

[82] 《中美关系的轨迹》，第386页；Winston Lord,“Mid-Term Review of Most-Favored-Nation Status for China”,U.S.Department of State Dispatch,Vol.5,No.10（March 7,1994）,p.129.

[83] 《1993—2000年大事纵览》，第39—40页。

[84] “U.S.Renews Most-Favored-Nation Trade Status for China”,“Text of the summary of Secretary Christopher’s report to the President regarding the May 1993 executive order on most-favored-nation status for China,released by the White House,Office of the Press Secretary,Washington,DC,May 26,1994”,U.S.Department of State Dispatch,Vol.5,No.22（March 30,1994）,pp.345—346.

[85] 《1993—2000年大事纵览》，第86—88页。

[86] 《1993—2000年大事纵览》，第148页。

[87] “Statement by U.S.Representative Frank R.Wolf”,Bulletin,August 21,1997,pp.13—17.

[88] “Statement by Senator Pell,October 7,1994”,See Kerry Dumbaugh,Tibet and China:Current Issues and Implications for U.S.Policy（CRS Report for Congress）,November 8,1999.

[89] “State Department Noon Briefing”,October 22,1997；“Statement by James P.Rubin,China-Special Coordinator for Tibetan Issues”,Bulletin,October 23,p.7；November 3,1997.pp.18—19.

[90] “Prepared Statement of Gregory A.Craig,Special Coordinator for Tibetan Issues before the House international Relations Committee,November 6,1997”,Bulletin,pp.21—24.

[91] 《外交部发言人就美国政府任命西藏事务特别协调员发表声明》，《人民日报》1997年11月5日。从1999年1月起，担任该职务的是负责人口、难民和移民问题的助理国务卿朱莉亚·塔夫特（Julia Taft）。塔夫特曾在1999年4月和8月两次会见了达赖喇嘛。See Tibet and China:Current Issues and Implications for U.S.Policy.

[92] USIA:“The United States and China:Presidents Clinton,Jiang Debate Rights,Tiananmen,June 27,1998”,http://www.usia.gov/regional/uschina/0627press.htm.

[93] Nancy Tucker,Taiwan,Hong Kong and the United States,1945—1992.Uncertain Friendship（New York:Twayner Publisher,1994）,p.221；Kenneth Lieberthal,“The Hong Kong Factor in Sino-U.S.Relations”,Asia Society,Hong Kong Transition.Context and Implications.From Both Sides of the Pacific,April 1997,p.28;吴献彬：《论美国对香港的政策》，《战略与管理》1997年第5期。

[94] 参见王为民：《美国对港政策研究》（博士论文），第36—38页。

[95] “UK and China Reach Agreement on Hong Kong”,U.S.Department of State Bulletin,Vol.84,No.292（November 1984）,p.56.

[96] Taiwan,Hong Kong and the United States,1945—1992,pp.218—219.

[97] 林正义：《美国对香港的政策》，裘兆琳编：《中美关系专题研究（1992—1994）》，台北欧美研究所1995年，第210页。

[98] 参见王为民：《美国对港政策研究》（博士论文），第60页。

[99] 见《中美关系的轨迹》，第552—559页。书中把它作为《美国—香港政策法案》，其实这不是1992年的《美国香港政策法》，而是麦康奈尔法案。

[100] Hong Kong’s Reversion to China and Implications for U.S.Policy.Hearing before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate,April 2,1992,pp.4—20.

[101] Taiwan,Hong Kong and the United State,pp.218—219.

[102] 《1992年美国—香港政策法》，裘兆琳主编：《中美关系专题研究（1992—1994）》，第226—232页；Kenneth Lieberthal,“The Hong Kong Factor in Sino-U.S.Relations”,Asia Society,Hong Kong Transition.Context and Implications.From Both Sides of the Pacific,April 1997,p.30.

[103] 参见王红续：《七十年代以来的中英关系》，黑龙江教育出版社1996年版，第239—241页。

[104] 《七十年代以来的中英关系》，第242—243页；张顺洪：《大英帝国的瓦解》，中国社会科学出版社1996年版，第220页。《基本法》规定，在60名立法会议员中，21个功能组别产生30名，各区直选产生20名，选举委员会产生10名。

[105] 《七十年代以来的中英关系》，第244页。

[106] “A Report to Congress on Conditions in Hong Kong as of March 31,1993”.Part7-f.Foreign Policy Backgrounder,April 6,1993.

[107] “Exchange with Reporters Prior to Discussions with Governor Chris Pattern of Hong Kong,May 3,1993”,Public Papers:Clinton,1993,Vol.Ⅰ,p.553.

[108] 参见王为民：《美国对港政策研究》（博士论文），第102—103页。

[109] “Statement on Most-Favored-Nation Trade Status for China,May28,1993”,Public Papers:Clinton,1993,Vol.Ⅰ,p.771.

[110] U.S.Department of State Dispatch,Vol.4,No.24（June 14,1993）,p.425；No.14（April 5,1993）,p.218.

[111] 《中美关系的轨迹》，第384页。

[112] 参见《美国对港政策研究》，第103页。

[113] “Hong Kong Votes for Democracy”,Editorial of New York Times,Septmber 19,1995,p.A-20；“Hong Kong’s Fight for Democracy”,Editorial of Washington Post,September 20,1995,p.A-18.

[114] United States-Hong Kong Policy Act Report as of March31,1996,pp.21—23；《1993—2000年大事纵览》，第92页。

[115] 《1993—2000年大事纵览》，第100页。

[116] 《1993—2000年大事纵览》，第115页。

[117] 同上书，第127页。

[118] State Department Report,December 11,1996,Tracking No.471679,about Hong Kong’s Turnover to China.

[119] 《1993—2000年大事纵览》，第127页。

[120] Beyond Tiananmen,p.314.

[121] 《1993—2000年大事纵览》，第142页；Peter Tarnoff,“Building a New Consensus on China,February 20,1997”,U.S.Department of State Dispatch,February 1997,p.27.

[122] 行之译：《确立新的对华共识》，《现代国际关系》1997年第12期。

[123] Madeleine Albright,“American Principle and Purpose in East Asia”,U.S.Department State Dispatch,March/April 1997,p.24.

[124] Kerry Dumbaugh,“Hong Kong’s Reversion to China:Problems and Remedies for the United States”,CRS Report for Congress,March 3,1997,“Summary”.

[125] “Clinton Vows to Monitor Freedon in Hong Kong”,International Herald Tribune,June 16,1997,p.11.

[126] “William M.Daley’s Address to the American Chamber of Commerce”,October 6,1997,Bulletin,October 8,1997,pp.7—15.

[127] 《美国对港政策研究》，第152—153页。

[128] 参见鲍绍霖：《香港：中美关系中的“新”因素》，《美国研究》2002年第3期。

[129] 《克林顿访华言论录》，第317页。

[130] 参见鲍绍霖：《香港：中美关系中的“新”因素》，《美国研究》2002年第3期。

[131] “Testimony by Assistant Secretary for East Asia and Pacific Affairs Stanley O.Roth before the Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on East Asia an the Pacific”,July 1,1999,Bulletin,July 2,1999,pp.10—11.

[132] “Remarks by U.S.Consul General Richard A.Boucher to the American Chamber of Commerce,Hong Kong”,June 23，1999,Bulletin,June 24,1999,p.5.

[133] “Testimony by Assistant Secretary for East Asia and Pacific Affairs Stanley O.Roth before the Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on East Asia and the Pacific”,July 1,1999,Bulletin,July 2,1999,pp.10—11.

[134] 美国卡特政府时期国家安全委员会官员、著名学者欧森柏1999年5月一次谈到美国人对香港的担忧时带点自我嘲讽地说，我们这些人都缺乏远见。如果我们有远见，80年代中后期香港人大批外流，房地产和股票价格直线下跌的时候，我们都弄点钱到香港去投资，现在就发了财了。

[135] “Remarks by U.S.Consul General Richard A.Boucher to the American Chamber of Commerce,Hong Kong”,June 23,1999,Bulletin， June 24,1999,p.5.

[136] “Testimony by Assistant Secretary for East Asia and Pacific Affairs Stanley O.Roth before the Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on East Asia an the Pacific”,July 1,1999,Bulletin,July 2,1999,pp.7—12.

[137] “Hong Kong’s Ongoing Transition:Implications of Chinese Sovereignty in 2001”,CRS Report for Congress,March 23,2001.

[138] 布热津斯基著、中国国际问题研究所译：《大棋局——美国的首要地位及其地缘战略》，上海人民出版社1998年版，第271页。这里的“战略协调”原文为“strategic accommodations”,也译作“战略顺应”。

[139] 见本书第348页。

[140] 2002年10月，中美关系史研究会、厦门大学美国研究中心主办的一次学术讨论会的主题就是东亚国际关系中的中美关系。

[141] A Fragile Relationship,p.62.

[142] A Great Wall,p.273.

[143] A Great Wall,pp.386—387.

[144] 见Michel C.Oksenberg,Michael D.Swaine,and Daniel C.Lynch,The Chinese Future（Pacific Council on International Policy,Rand Center for Asian-Pacific Policy,1997）,p.28.

[145] See Center for Strategic and International Studies,ed.,Foreign Policy into the 21st Century:The U.S.Leadership Challenge（Washington,D.C.CSIS,1996）,p.45.

[146] 见本书第198页。

[147] National Committee on United States-China Relations,Inc.:Towards Strategic Understanding between America and China（1996）,p.1.

附录一 英汉译名对照表

Aaron,David 阿伦，戴维

Abramowitz,Mort 阿布拉莫维茨

Ackerman,Gary 阿克曼

Adams,Brock 亚当斯

Albright,Madeleine 奥尔布赖特

Aldridge,John 奥尔德里奇

Allen,Richard V. 艾伦，理查德

Archer,Bill 阿切尔

Argue,Donald 阿格，唐

Armacost,Michael 阿马科斯特

Armey,Dick 阿米

Armitage,Richard 阿米蒂奇

Aspin,Les 阿斯平

Aubrechat,Richard A. 奥布雷赫特，理查德

Bader,Jeff 贝德

Baker,E.B.,Jr. 贝克

Baker,Howard 贝克，霍华德

Baker,James,Ⅲ 贝克，詹姆士

Baldrige,Malcolm 鲍德里奇

Barad,Jill 巴拉德

Barnett,A.Doak 鲍大可

Barshefsky,Charlene 巴尔舍夫斯基

Barton,Joe 巴顿

Baucus,Max 鲍卡斯

Bauer,Gary 鲍威

Bellocchi,Nathan H. 白乐崎

Bennett,Douglas 贝奈特

Benso,William E. 本索

Bentsen,Lloyd 本特森

Bereuter,Douglas 毕赖特

Berger,Samuel 伯杰

Bernstein,Richard 伯恩斯坦，里查德

Blumenthal,Michael 布卢门撒尔

Bonior,David 邦尼尔

Boucher,Richard A. 包润石

Brady,James 布雷迪，詹姆斯

Brady,Nicholas 布雷迪，尼古拉斯

Bredley,Bill 布拉德里

Brokaw,Thom 布罗克，汤姆

Brown,Hank 布朗，汉克

Brown,Harold 布朗，哈罗德

Brown,Ronald 布朗，罗纳德

Brown,Sherrod 布朗，舍罗德

Brown,William 布朗，威廉

Bruce,David 布鲁斯

Brzezinski,Zbigniew 布热津斯基

Buchanan,Patrick J. 布坎南

Bunning,James 邦宁

Burghardt,Ray 贝霖

Burkhalter,Holly 伯克霍尔德

Burnham,D.L. 伯恩汉

Burns,Nicholas 伯恩斯

Bush,George 布什，乔治

Bush,George Walker 布什，乔治·沃克

Bush,Richard 卜睿哲

Butz,Earl L. 巴茨

Byrd,Robert C. 伯德

Campbell,Kurt 坎贝尔

Campbell,Tom 坎贝尔，汤姆

Carlucci,Frank 卡卢奇

Carter,Ashton B. 卡特

Carter,Chip 卡特，齐普

Carter,Jimmy 卡特，吉米

Casey,William J. 凯西，威廉

Chafee,John H. 查费

Cheney,Dick 切尼

Christopher,Warren 克里斯托弗

Church,Frank 丘奇

Clark,William 克拉克

Cline,Ray 科莱因

Clinton,William J. 克林顿

Clough,Ralph 高立夫

Cohen,William 科恩

Corcoran,Thomas 科克兰

Cox,Christopher 考克斯

Craig,Gregory B. 克莱格

Crane,Philip M. 克莱因

Cranston,Alan 克蓝斯顿

Crowe,William 克劳

Cunningham,Randy 坎宁安

Daley,William 戴利

D’Amato,Alfonse 达马托

Danforth,John 丹佛斯

Daschle,Thomas 达施勒

Davies,Glyn 戴维斯

Deaver,Michael K. 迪弗

DeConcini,Dennis 迪康西尼

Deutch,John M. 德奇

Dicks,Norm 迪克斯

Dole,Elizabeth 多尔，伊丽莎白

Dole,Robert 多尔，罗伯特

Drell 德雷尔

Dumbaugh,Kerry 邓凯丽

Dyess,William J. 戴斯

Eagleburger,Lawrance 伊格尔伯格

Economy,Elizabeth 易明

Edwards,Mickey 爱德华

Espy,Mike 埃斯皮

Evans,Gareth 埃文斯

Fairbank,John King 费正清

Feldman,Harvey 费浩伟

Fisher,Richard 费舍

Fitzwater,Marlin 费茨沃特

Foley,James 弗利，詹姆士

Foley,Thomas 弗利，托马斯

Forbes,Malcolm S. 福布斯

Ford,Gerald R. 福特，杰拉德

Ford,Henry,Ⅲ 福特，亨利

Franklin,Barbara 富兰克林

Freeman,Chas 傅立民

Friedberg,Aaron 弗里德伯格，阿龙

Gabriel,Charles 加布里埃尔

Garten,Jeffrey 加顿

Garwin,Richard L. 加温，理查德

Gates,Thomas 盖茨

Gephardt,Richard 格普哈特

Gershman,Carl 格什曼，卡尔

Geren,Peter 吉伦

Gibbons,James 吉本斯，詹姆士

Gibbons,Sam M. 吉本斯，山姆

Gilman,Benjamin A. 吉尔曼

Gingrich,Newt 金里奇

Glenn,John 格伦

Glickman,Dan 格里克曼

Goldwater,Barry 高华德

Gorton,Slade 戈登

Grams,Rod 格拉姆斯

Grassley,Charles 格拉斯利

Greenberg,Maurice 格林伯格

Green,Marshall 格林，马歇尔

Greenspan,Alan 格林斯潘

Haig,Alexander M.,Jr.黑格

Hallford,Scott 霍尔福德

Hamre,John 哈姆雷

Hanmilton,Lee 汉密尔顿，李

Hansell,Herbert J. 韩塞尔

Hanson,Grant 韩森

Harding,Harry 何汉理

Hastert,Dennis 哈斯特尔德

Hawkins 霍金斯

Hay,John 海约翰

Hays,Ronald 海斯

Helms,Jesse 赫尔姆斯

Herrington,John 赫林顿

Hills,Carla 希尔斯

Hoagland,Jim 霍格兰德

Holbrooke,Richard 霍尔布鲁克

Holdridge,John H. 霍尔德里奇

Hollings,Ernest 霍林斯

Holum,John 霍勒姆

How,Jeffrey 豪，杰弗里

Huberman,Ben 休伯曼

Hummel,Arthur W.,Jr. 恒安石

Huntington,Samuel 亨廷顿

Jackson,Henry 杰克逊

Javits,Jacob 贾维茨

Jenning,Peter 杰宁，彼德

Johns,David 琼斯

Johnson,Darryl 张戴佑

Johnston,Alastair Iain 江忆恩

Jordan,Hamilton 乔丹

Jordan,Michael H. 约丹

Kamm,John 卡姆

Kan,Shirly 简淑贤

Kantor,Mickey 坎特

Kapp,Robert A. 柯白

Kargan,Robert 卡根，罗伯特

Kelly,Paul X. 凯利

Kemp,Jack 坎普

Kennedy,David 肯尼迪，大卫

Kennedy,Edward M. 肯尼迪，爱德华

Kerry,Robert 克利，罗伯特

Keyworth,George 基沃斯，乔治

Kimmitt,Robert 金米特，罗伯特

Kim,Samuel S. 金淳基

Knollenberg,Joseph 克诺伦贝格

Koh,Harold 高洪柱

Kohl,Helmut 科尔

Kolbe,Jim 科尔布

Kreps,Juanita 克雷普斯

Lake,Anthony 莱克

Lampton,David 兰普顿

Lantos,Tom 兰托斯

Lardy,Nicholas R. 罗迪

Lehman,John 莱曼

Levin,Burt 李文

Levin,Sander 莱文

Lieberman,Joseph I. 利伯曼

Lieberthal,Kenneth 李侃如

Lilly,James 李洁明

Linder,John 林德

Lockhart,Joe 洛克哈特

Lord,Winston 洛德

Lott,Trent 洛特

Lugar,Richard G. 卢格

Lynch,Danial C. 林奇

Lyons,James A. 莱昂斯

Mack,Connie 麦克

Mansfield,Mike 曼斯菲尔德

Mark,Connie 马克，康尼

Matsui 松井

McCain,John 麦凯恩

McCarrick,Theodore 麦卡里克

McConaughy,Walter 马康卫

McConnell,Mitch 麦康奈尔

McCurry,Mike 麦柯里

McDermott,Jim 玛克德莫特

McFarlane,Robert C. 麦克法兰

Meese,Edwin 米斯

Michel,Robert 米歇尔

Miller,John 米勒

Mitchell,George 米切尔

Mondale,Walter 蒙代尔

Mosbacher,Robert 莫斯巴赫尔

Munro,Ross H. 芒罗，罗斯

Murkowski,Frank H. 穆考斯基

Muskie,Edmond 马斯基

Neighbors,Lloyd 李柏思

Nixon,Richard 尼克松，理查德

Nunn,Sam 纳恩

Nye,Joseph S.Jr. 奈，约瑟夫

Oksenberg,Michel 欧森柏

O’Neill,Thomas P.,Jr. 奥尼尔

Parker,James 帕克，詹姆斯

Parker,Robert 派克

Patten,Chris 彭定康

Pearson,Margaret M. 皮尔逊，玛格利特

Pease,Don J. 皮斯

Pell,Claiborn 佩尔，克莱本

Pelocy,Nancy 佩洛西

Perazzo,John 佩拉佐

Percy,Charles 裴西，查尔斯

Perkins,Dwight H. 帕金斯

Perry,William 佩里

Phelps,David 费尔普斯

Philips,Christopher 菲利普斯

Pickering,Thomas 皮克林

Podesta,John 波德斯塔

Pollack,Jonathan 波拉克

Porter,John E. 波特

Powell,Colin 鲍威尔

Press,Frank 普雷斯

Pressler 普雷斯勒

Pruer,Joseph 普里赫

Przystup,James J. 普里斯特，詹姆斯

Quayle,Dan 奎尔

Rather,Dan 拉瑞，丹

Reagan,Ronald 里根

Regan,Donald 里甘

Reinsch,William 赖因施，威廉

Ricchetti,Steve 里凯蒂

Richards,Ann 理查德

Richardson,William 理查森

Robb,Charles S. 罗布

Roberts,Pat 罗伯茨

Rockeffeller,Nelson A. 洛克菲勒

Rogers,William P. 罗杰斯

Rohrabacher,Dana 罗尔巴克尔

Romberg,Alan 容安澜

Rope,William F. 罗普

Rostenkowski,Don 罗斯腾考夫斯基

Roth,Stanley 罗思，斯坦利

Roth,William V. 罗思，威廉

Roy,Stapleton J. 芮效俭

Rubin,James P. 鲁宾，詹姆士

Rubin,Nancy 鲁宾，南希

Rubin,Robert 鲁宾，罗伯特

Rumsfeld,Donald 拉姆斯费尔德

Salizbury,Harrison 索尔兹伯里，哈里森

Samore,Gary 萨默

Sasser,James 尚慕杰

Scalapino,Robert 斯卡拉皮诺

Schifter,Richard 希夫特

Schlaikjer,Stephen A. 史莱克

Schlesinger,James R. 施莱辛格

Schneier,Rabbit Arthur 施尼尔

Schroeder,Patricia 斯克罗德

Scott,Hugh D. 斯科特，休

Scowcroft,Brent 斯考克罗夫特

Serrano,Jose 塞拉诺

Shalikashvili,John M. 沙里卡什维利

Shambaugh,David 沈大伟

Shattuck,John 沙特克

Shaw,Bernard 肖，伯纳德

Shirk,Susan 谢淑丽

Shrontz,Frank 施朗茨

Shultz,George 舒尔茨

Sigur,Gaston,J.,Jr. 西古尔

Simon,Paul 西蒙

Skinner,Samual 斯基纳

Slocombe,Walter B. 斯洛科姆

Smith,Adam 史密斯，亚当

Smith,Bob 史密斯，鲍勃

Smith,Christopher 史密斯，克里斯托弗

Snow,Edgar 斯诺，埃德加

Snyder,Edward 斯奈德

Solarz,Stephen J. 索拉兹，斯蒂芬

Soloman,Gerald 所罗门，杰拉德

Soloman,Richard 所罗门，理查德

Speakes,Larry 斯皮克斯

Sperling,Gene 斯帕林

Spratt,John,Jr. 斯普拉特，约翰

Steinberg,James 斯坦伯格

Stevens,Theodore 史蒂文斯

Stone,Richard 斯通，理查德

Suettinger,Robert 苏葆立

Sullivan,Roger W. 沙利文

Sununu,John 苏奴奴

Sutter,Robert 萨特，罗伯特

Swaine,Michael 史文

Taft,Julia 塔夫特，朱莉亚

Talbott,Strobe 塔尔博特

Tarnoff,Peter 塔尔诺夫

Tenet,George 特尼特

Thermond,Strom 瑟蒙德

Thomas,Crag 汤姆斯，克雷格

Thomas,John 汤姆斯

Thompson,Fred 汤普森，弗雷德

Thomsen,Peter 汤姆森

Thornburg,Richard L. 索恩堡

Thunman 尚曼

Torricelli,Robert G. 托里切利

Trulock,Notra 特鲁洛克，诺特拉

Tutwiler,Margaret 塔特怀勒

Unger,Leonard 安克志

Vance,Cyrus 万斯

Vessey,John W.,Jr. 维西

Vogel,Ezra 傅高义

Vrooman,Robert S. 弗鲁曼

Wade,James 魏德

Wake,Charles 威克

Walker,Richard 沃克

Wallop,Malcolm 瓦洛普

Watson,Arthur K. 沃森

Weinberger,Caspar W. 温伯格

Wellstone,Paul 威尔斯通

Wickham 维克哈姆

Williams,Richard 威廉姆斯

Wilson,David 卫奕信

Wilson,Woodrow 威尔逊

Wolf,Edward 沃尔夫，爱德华

Wolf,Frank R. 沃尔夫，弗兰克

Wolff,Lester L. 沃尔夫，莱斯特

Wolfowitz,Paul D. 沃尔福威茨

Woodcock,Leonard 伍德科克

Workman,Willard A. 沃克曼

Yates,Steve 叶望辉

Youde,Edward 尤德

Zablocki,Clement J. 扎布罗基

附录二 参考书目

中文

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附录三 大事记

1972

4—5月美国参议院民主党领袖迈克·曼斯菲尔德和共和党领袖休·斯科特率团访华。

5月下旬尼克松访苏，美苏签订《限制反弹道导弹防卫系统条约》等文件。

11月22日尼克松宣布取消对美国船只和飞机前往中国的禁令。

1973

1月27日美国和越南签署《关于在越南结束战争、恢复和平的协定》和附属议定书。

2月15日基辛格第五次访华，表示美国准备用“日本方式”实现中美关系完全正常化。毛泽东会晤基辛格，并提出“一条线”的构想。

5月1日中美双方互设联络处，美方主任为布鲁斯，中方主任为黄镇，副主任为韩叙。

11月10日基辛格第六次，也是担任国务卿之后第一次访华。

1974

8月9日尼克松因水门事件辞去总统职务，杰拉尔德·福特继任美国总统。

8月10日福特致函毛泽东，表示将继续奉行尼克松的政策，寻求对华关系正常化。

10月11日美国众议院通过法案，废除《福摩萨决议案》中有关保护台湾地区一节。

1975

3月27日美中关系全国委员会宣布无限期推迟中国艺术团赴美访问演出。

4月5日蒋介石病逝。

12月1—4日福特访问中国，他强调在《上海公报》基础上实现中美关系正常化，但访问没有具体成果。

1976

10月费正清在美国哲学学会年会上撰文指出，台湾问题是中美关系正常化的主要障碍，是中美关系中的定时炸弹。

1977

1月20日吉米·卡特就任美国总统。

7月伍德科克任新一届美国驻华联络处主任。

8月22日万斯访问北京，中美双方未达成任何协定，中方批评美国在台湾问题上倒退。

1978

5月20—23日布热津斯基访问中国，表达了实现中美关系正常化的决心，正常化由此进入实施阶段。

7月6日普雷斯率美国科技代表团访华，双方在多个科学领域里探讨了进行合作的可能性。

10月24日施莱辛格率美国能源代表团访华，双方探讨了进行能源合作的可能性。

12月16日中美双方宣布《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》，公报称两国自1979年1月1日起互相承认并建立外交关系。

1979

1月1日中美正式建交，两国关系实现正常化。

同日叶剑英发表《告台湾同胞书》，把台湾回归祖国，完成祖国统一大业提到了具体的日程上。

1月28日邓小平开始对美国进行为时8天的访问。其间，中美两国间达成多项协定。

4月10日卡特签署“与台湾关系法”，美国对台湾做出“安全承诺”，中国政府表示坚决反对。

8月25—31日蒙代尔访问中国，在演说中称中国是美国的友好国家，中美两国将发展战略关系。

1980

1月5日布朗访华，这是美国国防部长第一次访问中国，他也主张中美两国之间要建立战略关系。

1月24日美国国会通过中美贸易协定，给予中国贸易最惠国待遇，为期一年。

4月美国商业部把对中国的出口控制从Y类（对华沙条约集团国）放宽到P类（对新国家集团）。

1981

1月20日里根就任美国总统。此后，由于台湾向美国求购先进战斗机，引起中美关系紧张。

6月14—16日黑格访华。

1982

7月里根政府向台湾做出“六项保证”。

8月17日经过数月艰难谈判，中美《八·一七公报》发表，美国保证对台军售逐渐削减，直至“最后的解决”。

9月中共十二大召开，独立自主的外交政策作为中国在改革开放和现代化建设新时期的外交战略为全党确认。

1983

1月13日美国决定对中国纺织品实行单方面限制，中国随即提出反措施，中美建交以来的第一次贸易纠纷发生。

2月初舒尔茨访华。

5月21日里根批准将中国从出口管制条例中的P类国家改为V类（美国盟国）。

7月15日中美第二个纺织品协议达成，第一次贸易战以双方妥协而告结束。

9月25—29日温伯格访华。

1984

1月7—16日赵紫阳访美。

4月26—5月1日里根访华，这是中美建交后美国在任总统首次访华。

6月11—23日张爱萍访美，这是中国国防部长第一次访美，双方签署两国第一个军事技术合作协议。

1985

1月12—19日美国参谋长联度会议主席维西上将访华。

7月21—31日李先念访问美国，这是中国国家主席首次访美。中美两国签署关于和平利用核能合作协定。

10月13—18日布什副总统访华，这是1975年以来他第四次访华。

1986

10月中国和美国格拉曼公司签订合同，美国帮助中国对歼8飞机的控制系统加以改进，项目金额约5亿美元。

11月5日美国第七舰队的“里夫斯”号巡洋舰、“奥尔登多夫”号驱逐舰、“伦兹”号护卫舰在太平洋舰队总司令莱昂斯的率领下访问青岛，这是美国舰队第一次访问中华人民共和国港口。

1987

5月15—27日杨尚昆访美。

1988

12月22日中国外交部宣布，中美两国正式签署了《关于卫星技术安全的协议备忘录》、《关于卫星发射责任的协议备忘录》。

1989

1月中美两国正式签署了《商业发射服务的国际贸易问题协议备忘录》，美国同意中国火箭发射美国制造的卫星。

1月20日布什出任美国总统。

2月25—26日布什对中国进行工作访问。

6月北京政治风波后，美国政府宣布了一系列对中国的制裁措施。

7月1—2日斯考克罗夫特秘密访华。邓小平在会见他时说，中国没有触犯美国，美国在很大范围内直接触犯了中国的利益和尊严。解铃还需系铃人，希望美国解开这个铃。

7月7日布什批准对4架波音757大型喷气客机的对华出口解禁，价值1.4亿美元。

7月31日钱其琛和贝克在关于柬埔寨问题的巴黎国际会议上会晤。

10月28—11月2日尼克松访华，邓小平和江泽民在会见他时说，改善中美关系美国须主动，同时，中国改革开放的政策不会变。

11月30日布什否决《1989年紧急放宽中国移民法案》，即“佩洛西议案”。

12月9—10日斯考克罗夫特公开访问北京。邓小平在会见客人时说，中美两国尽管有些纠葛，但归根到底中美关系是要好起来才行。

12月19日布什决定向中国出口3颗美国休斯公司制造的通讯卫星。

1990

1月30日国会通过包含有制裁中国条款的《1990和1991财年国务院授权法》，布什批评该授权法，但还是签署了该法。

2月—5月美国支持世界银行向中国提供共计4.4亿美元的职业教育、农业开发、地震重建和森林保护项目贷款。

4月4日美大使馆宣称，已与中国国家教委就今秋开始的1990年至1991年度的交流计划达成协议，富布赖特学者交流计划恢复。

7月7—26日朱镕基率领中国市长代表团访问美国，这是美国对中国实施制裁后中国第一个访美的大型官方代表团。

11月30日钱其琛在华盛顿会晤布什，从而打破了1989年6月以来，美国作出的终止与中国高层互访的制裁。

1991

5月15日布什宣布将继续延长中国的最惠国待遇。

6月4—7日布什邀请两党13位参议员到白宫，力劝他们支持无条件延长中国最惠国待遇。

11月15—17日贝克访华。

1992

3月2日布什否决国会要求有条件延长中国最惠国待遇的HR2112号决议。

9月2日布什宣布向台湾出售150架F-16战斗机，总价值为58亿美元。

9月28日布什又一次否决要求对中国的最惠国待遇附加条件的HR5318号决议。

9月11日布什宣布取消对中国出售卫星及其部件的限制。

9月17日参议院通过《1992年美国—香港法》。

12月16—21日美商务部长富兰克林访华。

1993

1月威廉·杰弗逊·克林顿就任总统。

5月28日克林顿签署了有条件延长对华最惠国待遇的行政命令，把人权问题与最惠国待遇“挂钩”。

7—8月美国参众两院先后通过决议反对北京申办2000年奥运会。

7—9月“银河”号事件发生。美诬称中国“银河”号远洋货轮上载有可用于制造化学武器的化学品，对中国货轮进行骚扰，结果证明指控不实。

8月31日中国政府发表《台湾问题与中国的统一》的白皮书。

10月31—11月2日美国助理国防部长傅立民访问中国，这是自1989年以来美国军方高级领导人第一次访华，中美两军交往开始恢复。

11月19日江泽民与克林顿在西雅图亚太经合组织领导人非正式会议期间举行会晤。

1994

3月11—14日克里斯托弗访问中国，力图在人权问题上向中国施压，遭到失败。

5月26日克林顿决定延长1994年至1995年度对华最惠国待遇，并表示在以后年度审议时将人权问题与最惠国待遇脱钩，挂钩政策破产。

9月7日洛德宣布美国对台政策新的调整，提升美台关系。

1995

1月30日江泽民发表《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的重要讲话。4月8日，李登辉对此作出了六点回应，强调“两岸分治的现实”。

2月26日巴尔舍夫斯基与吴仪草签了《中美知识产权保护协议》，中美两国间长达20个月的知识产权谈判结束。

3月8日第51届联合国人权会议挫败美国和欧盟的反华人权提案，这是历次联合国人权会议上最激烈的一次交锋。此后，美国策划的西方反华人权联合阵线开始瓦解。

5月22日美国政府宣布向李登辉访美发放签证。

5月23日中国外交部就美国允许李登辉访美发表声明，向美国提出强烈抗议。

6月7—11日李登辉对美国进行“私人”访问，中国政府作出强烈反应。

8月1日钱其琛与克里斯托弗在文莱会晤。克里斯托弗重申美国的“一个中国”政策。

10月24日江泽民与克林顿在联合国纪念第二次世界大战胜利50周年活动期间在纽约会晤。

1996

3月为震慑台独势力，中国人民解放军分别在东海、南海、台湾海峡等地区进行了海陆空联合军事演习和导弹演习。美国作出强烈反应，派两个航母编队驶往台湾附近海域。

5月16日克林顿在对美国亚太裔名人聚会的讲话中表示希望改善与中国的关系。

5月17日克里斯托弗第一次专门系统阐述美国对华政策，称美国愿通过接触，而不是对抗来解决两国间的分歧。

7月6—10日莱克访问中国，中美两国间的战略对话恢复。

11月克林顿总统谋求连任成功。

11月19—21日克里斯托弗访华。

12月5—18日迟浩田访美。

1997

2月美国一些媒体开始炒作所谓“政治献金案”；《即将到来的美中冲突》一书出版，美国对华政策辩论达到高潮。

2月19日邓小平逝世。克林顿和美国政要纷纷表示沉痛哀悼。

2月24—25日奥尔布赖特访华。

3月24—28日戈尔访华。

4月28—30日钱其琛访美。

6月和9月《美日防卫合作指针》中期报告和最终报告相继公布，“新指针”使《美日安全保障条约》从专守防卫扩大为应对“周边事态”。

10月24日克林顿在美国之音发表演讲，阐述美中两国的共同利益。

10月26—11月3日江泽民主席对美国进行国事访问。两国发表《中美联合声明》，宣布两国领导人决定共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系。

12月11—12日第一次中美两国防务磋商在华盛顿举行。

1998

3月美国宗教代表团对中国进行为期3周访问。

4月29—30日奥尔布赖特访问中国，为克林顿总统访华做准备。

6月25—7月3日克林顿对中国进行为期九天的国事访问。

6月30日克林顿在上海会晤各界人士时说，美不支持“两个中国”或“一中一台”，不支持台湾独立，不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织。

12月30日美国会发表《考克斯报告》，污蔑中国“窃取”美国高技术。

1999

4月6—14日朱镕基总理访问美国。中美两国未能就中国加入世界贸易组织达成协议。

5月8日美国导弹击中了中国驻南斯拉夫大使馆，3名中国记者遇难，20多名使馆人员受伤，使馆馆舍严重毁坏。消息传来，北京、上海、成都等地爆发大规模学生抗议示威。

5月9日胡锦涛发表电视讲话，谴责北约暴行，称赞学生的爱国热情。

10日唐家璇正式照会尚慕杰，提出四项严正要求。

13日江泽民在欢迎驻南使馆人员大会上发表重要讲话，表示中国将坚定不移地以经济建设为中心，坚持改革开放政策；既要反对霸权主义，也要同美国发展关系。

11月15日中美两国在北京签署关于中国加入世界贸易组织的双边协议。

11月19日共和党候选人乔治·沃克·布什发表对外政策演讲，称“中国是美竞争对手，而非战略伙伴。”

2000

2月1日美国众议院通过《加强台湾安全法案》，但因被参议院搁置起来，未能付诸表决而无效。

5月24日美国众议院通过中国永久性正常贸易关系法案。

9月13日李文和案件结束，李文和无罪释放。次日，克林顿在白宫记者招待会上表示美国政府在这一案件上负有责任。

9月19日参议院以压倒多数票通过中国永久性正常贸易关系法案。

10月10日克林顿在白宫举行的仪式上签署中国永久性正常贸易关系法案。

附录四 图片目录

1.1975年12月，福特总统访华*（024）

2.卡特总统与柴泽民大使（柴大使提供）（030）

3.柴泽民大使与万斯国务卿、布热津斯基国家安全事务助理、蒙代尔副总统（右起）

（柴大使提供）（057）

4.里根政府部分官员合影（前排左一是国务卿黑格，左四为国防部长温伯格）（106）

5.里根与黑格（108）

6.1981年6月，黄华外长与黑格国务卿（114）

7.柴泽民大使及夫人李友锋与布什副总统夫妇合影（柴大使提供）（128）

8.1983年4月7日，章文晋大使递交国书后与里根总统合影，中间为章大使夫人张颖

（章大使夫人张颖提供）（153）

9.1983年4月7日，章文晋大使与里根总统交谈（章大使夫人张颖提供）（154）

10.章文晋大使与前国务卿基辛格交谈（章大使夫人张颖提供）（164）

11.1984年4月，里根总统访华*（165）

12.章文晋大使与美前总统卡特交谈（章大使夫人张颖提供）（169）

13.章文晋（右）大使夫妇与美前国务卿基辛格（右二）合影（170）

14.1985年5月22日，韩叙大使递交国书后与里根总统合影。中为韩大使夫人葛绮云

（韩大使夫人葛绮云提供）（171）

15.布什一家（176）

16.1988年12月23日，当选总统布什一家在韩叙大使官邸欢度圣诞节（韩大使夫人

葛绮云提供）（177）

17.1989年1月，布什宣誓就任总统（178）

18.布什总统与国家安全事务助理斯考克罗夫特（195）

19.1989年8月14日，韩叙大使夫妇与布什总统及夫人合影（韩大使夫人葛绮云提供）(198)

20.前总统尼克松在中国大使馆的国庆招待会上（韩大使夫人葛绮云提供）（201）

21.1989年12 月，朱启桢大使递交国书后与布什总统合影（朱大使提供）（212）

22.朱启桢大使与前总统尼克松合影（朱大使提供）（214）

23.朱启桢大使与前总统卡特夫妇合影（朱大使提供）（220）

24.朱启桢大使及夫人王裕德在前总统卡特家作客（朱大使提供）（221）

25.1993年6月23日，李道豫大使递交国书后与克林顿总统合影。右为李大使夫人

叶兆烈（李大使提供）（234）

26.1995年6月，克林顿总统在白宫约见李道豫大使商谈要事（李大使提供）（265）

27.李道豫大使与前总统布什（李大使提供）（274）

28.1997年10月，克林顿总统设国宴欢迎江泽民主席*（306）

29.1998年6月，克林顿总统及夫人、女儿游览长城*（320）

30.1998年6月，克林顿总统与朱镕基总理*(321)

图片中有*号者系美国大使馆新闻文化处提供，特此致谢。

后记

1999年冬季，我受香港大学美国研究中心罗曼丽（Priscilla Roberts）博士的邀请，到那里作5个月的学术访问。香港大学图书馆收藏宏富，内地和台湾出版的书籍和资料非常多，美国方面的书籍和资料也相当丰富。我在香港这5个月中，心无旁顾，专心写作，及至访问结束，几乎完成了《中美关系史（1972—2000）》一半的初稿（当然只是初稿）。所以本书的写作首先要感谢罗曼丽博士为我提供的这次极好的机会。

2000年春回北京以后，很多别的事情涌来，书稿的写作就变得时停时续，进度也大大地慢了下来。2002年夏，我受美国华盛顿威尔逊国际学者中心亚洲项目主任海塞威(Robert Hathway)的邀请，到那里做3个月的学术访问。我利用那里极好的工作条件（包括有实习生的帮忙），搜集了许多资料，采访了不少美国前政府官员，并与许多美国中国学家就本书涉及的问题进行探讨。这3个月的学术访问确实使我得益匪浅。

《中美关系史（1972—2000）》一书，从历史的脉络来看，是已出版的《中美关系史（1911—1950）》、《中美关系史（1949—1972）》的续篇。前两书的写成有系统的美国档案材料可资利用，而本书所涉及时期的档案则基本没有解密。没有档案可用对我是个很大的挑战，我甚至一时犹豫，要不要接着写。最后还是决定继续写下去。没有档案可用固然是一个不利条件，但由于这段历史是我们自己经历过来的，有自己对历史的观察、感受和体会，这是撰写前两书那段历史所不可能有的条件。而且这段历史的见证人都在，可以对他们作些采访来弥补资料的不足。我又想到美国政治学家邹谠教授，他的《美国在中国的失败》是1963年出版的，当时有关的档案资料也没有解密。他主要根据公开的文件、国会的文件和报刊资料写出了此书，待后来档案解密了，研究者可以把决策过程写得更清楚、更详尽，但他书中的基本结论仍然是正确的，他的书并没有失去价值。而且学术界也有这个需要。前两本书出版后，由于基本是按照时间顺序写作的历史著作，被许多大学用作研究生的教材或教学辅导用书，各地的同行们也希望我把中美关系史继续写下去。现在经过前后5年多的努力，总算可以有一个交代了。

在《中美关系史（1972—2000）》写作过程中，笔者采访了一些前美国政府官员和有关人员，他们是：

巴尔舍夫斯基，美国贸易副代表（1993—1996），美国贸易代表（1997—2000）；

卜睿哲，美国在台协会理事主席（1993—2000）；

傅立民，美国驻华大使馆副馆长（1983—1985），助理国防部长（1993—1994）；

李侃如，国家安全委员会负责亚太事务的资深主任（1998—2000）；

李洁明，国防部国际安全事务顾问（1984—1985），负责东亚事务的助理国务卿帮办（1985—1986），美国驻华大使（1989—1991），负责国际安全事务的助理国防部长（1991—1993）；

容安澜，国务院副发言人（1991—1994），国务院政策规划司副司长（1993—1996）；

芮效俭，美国驻华大使（1991—1995）；

斯坦伯格，国务院政策规划司司长（1993—1996），总统国家安全事务副助理（1997—2000）；

苏葆立，国家安全委员会负责亚洲事务的主任（1994—1997）；

汉米尔顿，前众议院外交事务委员会主席；

海塞威，前众议院外交事务委员会资深助手；

柯白，美中商会主席。

通过采访，笔者不仅增加了对这一时期中美关系的史实的了解，而且得以更好地从总体上感受和把握美国对华政策。他们的真知灼见和亲身经历确实使笔者获益匪浅，笔者对以上各位深表感谢。

在本书写作过程中，笔者曾与多位美国同行探讨书中涉及的问题，并从与他们的磋商中深深获益。他们是：乔治·华盛顿大学埃利辽特国际关系学院院长何汉理；美国约翰斯·霍普金斯大学国际关系高级研究院中国研究系主任兰普顿；乔治城大学教授萨特；乔治·华盛顿大学教授沈大伟；波士顿大学教授陆伯彬；威尔逊国际学者中心亚洲项目研究员林冈；卡内基国际和平基金会研究员史文、裴铭新；国会研究部中国问题专家邓凯丽、简淑贤等。

本书的问世，也得到了我国历任驻美大使及其家人的帮助，柴泽民大使、李道豫大使、朱启桢大使、韩叙大使的夫人葛绮云、章文晋大使的夫人张颖都把他们珍藏的照片提供给笔者，这样读者可一饱眼福，在书中能看到一些珍贵的图片。

在为本书搜集材料的过程中，许多同事、友人提供了各种各样帮助，他们是：我在美国所的同事王缉思、顾国良、樊吉社、余万里、王荣军；在威尔逊国际学者中心做过实习生的王伟民、林颖、周黛诗、计依天；美国教育交流中心的顾红、王伟；五矿商会的周世俭；当然还有中国社会科学院美国所和近代史所图书馆的同志。2003年在美国所做访问学者的陈奔、张军参加了本书第九章的写作。书稿成稿以后，又蒙王缉思、张也白、陆建人等提出修改意见；美国所博士生李才义、王铭芳、沈文辉、孙仲帮助阅读校样、编制大事记；同事于丽华、王欣帮助打印编制译名表和参考书目等。对于这里提到的和没有提到的帮助过我的众多朋友和同事，以及上海人民出版社的朱金元、曹培雷我都要表示衷心的感谢。当然书中存在的错谬之处完全该由笔者负责。

在《中美关系史（1972—2000）》完成以后，上海人民出版社决定将此书与已出版的前两书一起推出，作为一部迄今为止完整的中美关系史呈献给读者，我接受了他们的建议。虽然笔者在写作《中美关系史（1911—1949）》时并没有写作多卷本中美关系史的计划，但这三本书的体例相仿，基本都是编年史；三本书的分期也可以成立，所以合在一起，应该是可行的，不会使读者感到勉强。此次面世，笔者对前两书中的个别史实作了订正，改正了一些技术性错误，增补了大事记，增添了部分图片。需要特别指出的是，《中美关系史（1949—1972）》是集体创作，分工如下：陶文钊：序章，第一章，第二章第一、二节，第三章，第四章第二、三节；樊吉社：第二章第三节，第四章第一节；姬虹：第五章；潘一宁：第六章；牛军：第七章；余万里：第八章。全书由陶文钊统稿。《中美关系史（1911—1949）》曾于1996年获中国社会科学院第二届优秀科研成果奖，《中美关系史（1949—1972）》曾于2002年获中国社会科学院第四届优秀科研成果二等奖。

从笔者在近代史所时开始写作《中美关系史（1911—1949）》到现在完成《中美关系史（1972—2000）》，前后经过了近二十年。这些年来，国内中美关系史研究得到了长足的发展，笔者也从中深深受益。与同行共同不懈努力，不断促进这个学科的繁荣，是笔者长期来的心愿。

陶文钊

2004年6月于中国社会科学院美国研究所